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A Publicao Principal do Grupo Banco Mundial

Viso Geral

2014

Relatrio sobre o
Desenvolvimento Mundial de

Os ltimos 25 anos testemunharam mudanas inditas em todo o mundo, sendo


muitas delas para melhor. Em todos os continentes, muitos pases enveredaram por um
caminho de integrao internacional, reforma econmica, modernizao tecnolgica
e participao democrtica. Como resultado, economias que ficaram estagnadas
durante dcadas esto crescendo, pessoas cujas famlias sofreram privaes por
vrias geraes esto saindo da pobreza e centenas de milhes de pessoas esto
aproveitando os benefcios de melhores padres de vida e do intercmbio cultural
e cientfico entre os pases.
medida que o mundo muda, surgem vrias oportunidades. Com elas, porm,
aparecem riscos antigos e novos, desde a possibilidade de perda de emprego e doena
at potenciais de distrbios sociais e danos ambientais. Se ignorados, esses riscos
podem transformar-se em crises que anulam os ganhos duramente obtidos e colocam
em perigo as reformas econmicas e sociais que geraram esses ganhos.
O Relatrio sobre o Desenvolvimento Mundial de 2014 (WDR 2014), Risco e Oportunidade:
Gesto de Risco para o Desenvolvimento afirma que a soluo no rejeitar as mudanas
para evitar os riscos, mas preparar-se para as oportunidades e os riscos que essas
mudanas acarretam. A gesto responsvel e eficaz dos riscos tem o potencial de
gerar segurana e um instrumento de progresso para as pessoas dos pases em
desenvolvimento, entre outros.
Apesar de os esforos prprios, a iniciativa e a responsabilidade dos indivduos serem
fundamentais para a gesto de riscos, o seu sucesso ficar limitado sem um ambiente
social de apoio principalmente quando os riscos so grandes ou sistmicos por
natureza. O WDR 2014 afirma que as pessoas podem enfrentar com xito os riscos que
esto alm de seus meios, compartilhando sua gesto de riscos com outras pessoas.
Isso pode ser feito naturalmente com a ocorrncia de sistemas sociais e econmicos que
permitem superar os obstculos que os indivduos e grupos enfrentam, incluindo a falta
de recursos e informaes, problemas cognitivos e comportamentais, ausncia de
mercados e bens pblicos, externalidades sociais e excluso. Esses sistemas - desde a
famlia e a comunidade at o Estado e a comunidade internacional - tm o potencial de
apoiar a gesto de riscos das pessoas em modos diferentes, embora complementares.
O Relatrio enfoca alguns dos problemas mais urgentes que os formuladores de
polticas esto questionando. Que papel o Estado deve assumir para ajudar as pessoas
a administrarem riscos? Quando esse papel deve consistir em intervenes diretas e
quando deve consistir em proporcionar um ambiente propcio? Como os governos
podem melhorar sua prpria gesto de riscos e o que acontece quando falham ou
carecem de capacidade, como ocorre em muitos pases frgeis e afetados por conflitos?
Por meio de quais mecanismos a gesto de risco pode ser integrada agenda do
desenvolvimento? E como podem ser abordadas as falhas da ao coletiva na gesto
dos riscos sistmicos, principalmente quando houver consequncias irreversveis?
O WDR 2014 fornece consideraes e recomendaes para os formuladores de polticas
abordarem essas questes difceis. Ele deve servir para orientar o dilogo, as operaes
e as contribuies dos principais atores do desenvolvimento - desde a sociedade civil
e os governos nacionais at a comunidade de doadores e as organizaes de
desenvolvimento internacional.

Risco e Oportunidade:
sku 32794

Gesto do Risco para o Desenvolvimento

A Publicao Principal do Grupo Banco Mundial

2014

Relatrio sobre o
Desenvolvimento Mundial de

Viso Geral

Risco e Oportunidade:
Gesto do Risco para o Desenvolvimento

2013 Banco Internacional para a Reconstruo e Desenvolvimento/Banco Mundial


1818 H Street NW, Washington D.C. 20433
Telefone: +1 202-473-1000; Internet: www.worldbank.org
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1 2 3 4 16 15 14 13
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de 2014: Risco e Oportunidade Gesto do Risco para o Desenvolvimento. Washington, D.C.: Banco Mundial. Licena: Creative Commons
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Desenho e ilustrao da capa: Heads of State
Desenho na parte interna: Debra Naylor

Sumrio

Prefciov
Agradecimentosvii

Viso geral
Risco e oportunidade: A gesto de riscos pode ser
um instrumento poderoso para o desenvolvimento 3
O risco um nus, mas tambm uma oportunidade 4
A gesto de riscos pode ser um instrumento poderoso para o desenvolvimento 5
O que implica a gesto eficaz de riscos? 10
Alm do ideal: Os obstculos gesto de riscos 15
O caminho frente: Uma abordagem holstica para gesto de riscos 18
A famlia21
A comunidade23
O setor empresarial 25
O sistema financeiro 27
A macroeconomia31
A comunidade internacional 33
Uma reforma institucional para integrar a gesto de riscos 36
Para concluir: Cinco princpios da ao pblica para a melhor gesto do risco 40
Algumas consideraes finais 42
Notas43
Referncias45

iii

Prefcio

Nos ltimos anos, o mundo passou por um grande nmero de crises. Distrbios econmicos e financeiros arrasaram a
economia mundial por meio da perda de renda, empregos e estabilidade social. Desastres naturais intensos devastaram
comunidades inteiras do Haiti ao Japo, deixando para trs um rastro de mortes e perdas econmicas. As preocupaes
sobre o aquecimento global cresceram, assim como os temores sobre a propagao de doenas contagiosas mortais.
Quando viajo pelo mundo, ouo a mesma preocupao: como podemos nos tornar mais resilientes a esses riscos? O Relatrio sobre o Desenvolvimento Mundial de 2014 (WDR 2014), Risco e Oportunidade: Gesto do Risco para o
Desenvolvimento, ajuda a fornecer respostas a essa pergunta premente.
Outra preocupao so as oportunidades de desenvolvimento perdidas que surgem quando os riscos no so assumidos. A busca de oportunidades exige assumir riscos, mas muitas pessoas, principalmente as de baixa renda, muitas
vezes relutam em fazer isso por temerem possveis consequncias negativas. A falta de ao pode aprisionar as pessoas
na pobreza, deixando-as vulnerveis a choques negativos e ainda menos capazes de buscar oportunidades que poderiam
melhorar seu bem-estar.
A incapacidade de gerir riscos de forma adequada leva a crises e perda de oportunidades. Isso representa um
obstculo para alcanar os dois objetivos principais do Grupo Banco Mundial: erradicar a extrema pobreza at o ano
de 2030 e promover a prosperidade compartilhada pelos 40% mais pobres da populao nos pases em desenvolvimento.
A gesto eficaz dos riscos, portanto, totalmente fundamental para a misso do Banco Mundial. O WDR 2014 demonstra que a gesto eficaz dos riscos pode ser um instrumento poderoso para o desenvolvimento pode salvar vidas, evitar
choques econmicos e ajudar as pessoas a construir futuros melhores e mais seguros.
Este relatrio prope que os indivduos e as instituies deixem de ser combatentes de crises para se tornarem gestores proativos e sistemticos de riscos. Existem evidncias comprovadas de que reconhecer e se preparar para o risco
pode gerar retornos enormes. Por exemplo, muitos pases em desenvolvimento mostraram resilincia perante a ltima
crise financeira global porque j tinham reformado suas polticas macroeconmicas, financeiras e sociais.
A proteo, por meio da resilincia, dos ganhos de desenvolvimento duramente conquistados essencial para alcanar a prosperidade. Isso verdade quer as pessoas estejam enfrentando desastres naturais, pandemias, crises financeiras,
uma onda de crimes no nvel da comunidade ou uma doena grave do principal provedor de uma famlia. O risco nunca
pode ser totalmente eliminado. Mas as pessoas e as instituies podem criar resilincia ao risco aplicando uma abordagem equilibrada que inclui medidas de polticas estruturais, preveno no nvel da comunidade, seguro, educao e
treinamento e regulamentaes eficazes. Os pases aprenderam a gerir o risco em ambientes diversos, mas, at agora, as
pesquisas relativas gesto de riscos no mundo em desenvolvimento no foram sintetizadas em uma fonte nica, que
seja facilmente acessvel e bem documentada.
WDR de 2014 pretende preencher essa lacuna. Ele serve como um guia valioso para integrar a gesto de riscos agenda de desenvolvimento, e ajudar os pases e as comunidades a fortalecerem seus prprios sistemas de gesto de riscos.
O Relatrio tambm oferece consideraes importantes para mudar a abordagem do risco nas prprias operaes do
Banco Mundial. O Grupo Banco Mundial atualmente est passando por uma transformao, que exige uma mudana
da cultura institucional relativa ao risco, passando de um enfoque de extrema averso ao risco para uma posio de
tomada de riscos informada. O WDR deste ano adverte que talvez o maior risco seja o de no assumir nenhum risco.
Concordo totalmente com isso.

vi

P ref cio

Minha esperana que o WDR 2014 conduza a polticas de gesto de riscos que nos permitam minimizar o perigo de futuras crises e aproveitar todas as oportunidades de desenvolvimento. O sucesso
nessa frente nos ajudar a construir o mundo que todos desejamos: um mundo sem pobreza e com
prosperidade compartilhada por todos.

Jim Yong Kim


Presidente
Grupo Banco Mundial

Agradecimentos
.
Este relatrio foi preparado por uma equipe liderada por Norman Loayza, em colaborao com Inci tker-Robe. Os
outros membros da equipe principal eram Csar Caldern, Stphane Hallegatte, Rasmus Heltberg, Xubei Luo, Martin
Melecky, Ana Maria Oviedo e Kyla Wethli. Completaram a equipe os analistas de pesquisa: Sebastien Boreux, Kanako
Goulding-Hotta, Rui Han, Harry Edmund Moroz, Anca Maria Podpiera, Jun Rentschler, Faiyaz Talukdar e Tomoko
Wada. Gilles Cols, Olga Jonas, Federica Ranghieri e Anna Reva forneceram inestimvel colaborao.
O Relatrio foi patrocinado pela Vice-Presidncia de Economia do Desenvolvimento. A orientao geral
para a preparao do Relatrio ficou a cargo de Kaushik Basu, Vice-Presidente Snior e Economista Chefe, e Asli
Demirg-Kunt, Diretora de Pesquisa de Economia do Desenvolvimento. A equipe contou tambm com a participao
contnua de Martin ihk, Quy-Toan Do, Mary Hallward-Driemeier, Aart Kraay e Sergio Schmukler.
Um painel consultivo composto por Laura Alfaro, Robert Barro, Thorsten Beck, Stefan Dercon, Ibrahim Elbadawi,
Rohini Pande, Klaus Schmidt-Hebbel, Hyun Song Shin e Jan vejnar forneceu magnfico feedback e assessoramento.
A equipe tambm se beneficiou da consultoria dos Economistas Chefes do Banco Mundial Augusto de la Torre,
Shantayanan Devarajan, Marianne Fay, Ariel Fiszbein, Caroline Freund, Indermit Gill, Bert Hofman, Jeffrey Lewis e
Martn Rama.
A equipe estende seus agradecimentos ao generoso apoio preparao do Relatrio prestado pela Agncia
Canadense de Desenvolvimento Internacional, pelo Programa Conhecimento para a Mudana, pelo Fundo para o
Desenvolvimento de Polticas e Recursos Humanos do Japo e pelo Oramento de Apoio Pesquisa do Banco Mundial.
A equipe agradece tambm ao Ministrio de Cooperao Econmica e Desenvolvimento da Alemanha e ao Deutsche
Gesellschaft fr Internationale Zusammenarbeit, que co-organizaram e sediaram o Workshop Internacional de Polticas
do WDR em Berlim, em novembro de 2012.
Foram feitas consultas interagncias com a Comisso Europeia, o Fundo Monetrio Internacional, a Organizao
para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico, vrias organizaes das Naes Unidas, o Frum Econmico
Mundial e rgos de cooperao para o desenvolvimento na Dinamarca, Espanha, Finlndia, Frana, Holanda, Japo,
Reino Unido, Sucia e Sua. Recebemos contribuies valiosssimas do Instituto Banco Mundial e de todas as redes
regionais que atuam como ncoras, bem como de outras partes do Grupo Banco Mundial, inclusive a Cooperao
Financeira Internacional e a Agncia Multilateral de Garantia de Investimentos.
Foram realizadas consultas aos seguintes pases: Alemanha, Austrlia, ustria, Blgica, Cingapura, Chile, Dinamarca,
Estados Unidos, Espanha, Finlndia, Frana, Holanda, Indonsia, Japo, Mxico, Noruega, Peru, Reino Unido, Ruanda,
Sucia e Sua. O grupo de pessoas consultadas era formado por acadmicos, membros da sociedade civil, entidades
pblicas e governos. As consultas a pesquisadores e acadmicos foram auxiliadas por conferncias ad hoc organizadas
pelo Centro para o Estudo da Economia Africana da Oxford University e pelo Centro sobre Governana Global da
Faculdade de Assuntos Internacionais e Pblicos da Columbia University. A equipe tambm recebeu valioso feedback
na Conferncia Econmica Africana de 2012, no Frum de Desenvolvimento da sia de 2013 e na Conferncia da
Associao Econmica da Amrica Latina e Caribe de 2012.
O Relatrio foi habilmente editado por Nancy Morrison e Martha Gottron. Bruce Ross-Larson e Gerry Quinn
forneceram consultoria editorial adicional. A Diviso de Publicaes e Conhecimento do Banco Mundial coordenou
o projeto, a composio grfica, a impresso e a disseminao do Relatrio. Nossos agradecimentos especiais vo para
Mary Fisk, Stephen McGroarty, Stephen Pazdan, Denise Bergeron, Andres Meneses, Shana Wagger e Paschal Ssemaganda,
bem como para Bouchra Belfqih, Cecile Jannotin e Michael Lamm da Unidade de Traduo e Interpretao. O Grupo
de Dados sobre o Desenvolvimento, coordenado por Timothy Herzog, contribuiu para a preparao do anexo estatstico
do Relatrio. A equipe agradece ainda a Merrell Tuck-Primdahl, Vamsee Krishna Kanchi e Swati P. Mishra por sua
orientao em estratgia das comunicaes e a Vivian Hon por sua coordenao. Barbara Cunha, Birgit Hansl e Manal
Quota revisaram algumas das tradues da Viso Geral para idiomas estrangeiros.
vii

viii

A gradecimentos

A produo e a logstica do Relatrio ficaram sob a responsabilidade de Brnagh Murphy, Mihaela Stangu
e Jason Victor, com contribuies de Laverne Cook, Gracia Sorensen e Tourya Tourougui. Ivar Cederholm,
Elena Chi-Lin Lee e Jimmy Olazo coordenaram a mobilizao de recursos. Irina Sergeeva e Sonia Joseph foram
responsveis pela gesto dos recursos. Gytis Kanchas, Nacer Mohamed Megherbi e Jean-Pierre S. Djomalieu
forneceram suporte em tecnologia da informao.
Os documentos de referncia foram fornecidos por Joshua Aizenman, Phillip R. D. Anderson, Maximillian Ashwill,
Emmanuelle Auriol, Ghassan Baliki, Thorsten Beck, Najy Benhassine, Nicholas Bloom, Julia K. Brown, Martin Brown,
Daniel Buncic, Julio Cceres-Delpiano, Sara Guerschanik Calvo, Olivier De Jonghe, Alejandro de la Fuente, Philippe de
Vreyer, Mark A. Dutz, Maya Eden, Penelope D. Fidas, Roberto Foa, Rodrigo Fuentes, Garance Genicot, Gary Gereffi,
Ejaz Ghani, Sudarshan Gooptu, Mikael Grinbaum, Federico H. Gutierrez, Ronald Inglehart, Susan T. Jackson, Olga
B. Jonas, Jan Kellett, Ilan Kelman, Tariq Khokhar, Auguste T. Kouame, Aart Kraay, Sadaf Lakhani, Sylvie Lambert,
Esperanza Lasagabaster, Ethan Ligon, Samuel Maimbo, William F. Maloney, Tom Mitchell, Ahmed Mushfiq Mobarak,
Hernan J. Moscoso Boedo, Andrew Norton, Eduardo Ortiz-Jurez, Patti Petesch, Florence Pichon, Patrick Premand,
Carlos Rodriguez Castelan, Natalia Salazar, Luis Servn, Francis J. Teal, Maarten van Aalst, Guillermo Vuletin, Koko
Warner, Tetyana V. Zelenska e Nong Zhu. Os detalhes das suas contribuies encontram-se no final do Relatrio.
Pelas valiosas contribuies e recomendaes, a equipe agradece a Pablo Ariel Acosta, Tony Addison, Montek
Ahluwalia, Ahmad Ahsan, David Aikman, Harold Alderman, Franklin Allen, Aquiles Almansi, Philippe Ambrosi, Goli
Ameri, Walter J. Ammann, Dan Andrews, Paolo Avner, Edmar Bacha, Javier Baez, Hemant Baijal, Christopher Barrett,
Scott Barrett, Kathleen Beegle, Tim Besley, Gordon Betcherman, Deepak Bhattasali, Indu Bhushan, Jrn Birkmann,
Christiane Bgemann-Hagedorn, Uta Bllhoff, Patrick Bolton, Laura Elizabeth Boudreau, Franois Bourguignon,
Carter Brandon, Juan Jos Bravo, Tilman Brck, Robin Burgess, Guillermo Calvo, Jack Campbell, Jason Cardosi, Michael
R. Carter, Miguel Castilla, Michael Chaitkin, Marcos Chamon, Guang Zhe Chen, Maria Teresa Chimienti, Fredrick
Christopher, Craig Churchill, Luis Abdn Cifuentes, Massimo Cirasino, Stijn Claessens, Daniel Clarke, Tito Cordella,
Sarah E. Cornell, Gerardo Corrochano, Robert Cull, Julie Dana, Anis Dani, Jishnu Das, Joachim De Weerdt, Ximena
Del Carpio, Jean-Jacques Dethier, Jacqueline Devine, Pierre Dubois, Patrice Dumas, Peter Ellehoj, Brooks Evans, Jessica
Evans, Marcel Fafchamps, Paolo Falco, Shahrokh Fardoust, Thomas Feidieker, Wolfgang Fengler, James Fenske, Ana
Margarida Fernandes, Adrin Fernndez, Francisco Ferreira, Deon Filmer, Greg Fischer, James Foster, Marcel Fratzscher,
Linda Freiner, Roberta Gatti, Francis Ghesquiere, Swati Ghosh, Antonino Giuffrida, David Gleicher, Markus Goldstein,
George Graham, Margaret Grosh, Patricia Grossi, Mario Guadamillas, Conor Healy, Frank Heemskerk, Joachim
Heidebrecht, Jesko Hentschel, Rafael Hernndez, Matt Hobson, John Hoddinott, Niels Holm-Nielsen, Naomi Hossain,
Andrew Hughes Hallett, Oh-Seok Hyun, Elena Ianchovichina, Ridzuan Ismail, Takatoshi Ito, Abhas K. Jha, Emmanuel
Jimenez, Steen Jrgensen, Nidhi Kalra, Sujit Kapadia, Masayuki Karasawa, Corneille Karekezi, Supreet Kaur, Lauren Kelly,
Igor Kheyfets, Beth King, Naohiro Kitano, Leora Klapper, Alzbeta Klein, Kalpana Kochhar, Kiyoshi Kodera, Friederike
Koehler-Geib, Diane Koester, Robert Kopech, Anirudh Krishna, Jolanta Kryspin-Watson, Howard Kunreuther, Kiyoshi
Kurokawa, Christoph Kurowski, Miguel Laric, Alexia Latortue, Sara Lazzaroni, Nick Lea, Daniel Lederman, Margaret
Leighton, Robert Lempert, Sebastian Levine, Yue Li, Irina Likhacheva Sokolowski, Justin Yifu Lin, Kathy Lindert, Gladys
Lopez, Augusto Lpez Claros, Leonardo Lucchetti, Maria Ana Lugo, Olivier Mahul, Thomas Markussen, Will Martin,
Mara Soledad Martnez Pera, Eric Maskin, Laura Mazal, J. Allister McGregor, Claire McGuire, Robin Mearns, Carlo
Menon, Rekha Menon, Erwann Michel-Kerjan, Tim Midgley, Gary Milante, Suguru Miyazaki, Nuno Mota Pinto,
Marialisa Motta, Joy Muller, Akira Murata, Lydia Ndirangu, Ha Nguyen, Giuseppe Nicoletti, Yosuke Nishii, Michel
Noel, Alistair Nolan, Sharyn OHalloran, Philip OKeefe, Ory Okolloh, Michelle Ooi, Miguel Angel Ostos, Marcus
C. Oxley, Robert Palacios, Pepi Patrn, Douglas Pearce, Brian Pinto, Russell Pittman, Jean-Philippe Platteau, Sandra
Poncet, David Popp, Antonin Pottier, Prashant, John Primrose, Hnin Hnin Pyne, Ricardo Raineri, Anthony Randle,
Martin Ravallion, Robert Reid, Ricardo Reis, Ortwin Renn, Changyong Rhee, Helena Ribe, Michelle Riboud, Jamele
Rigolini, Dena Ringold, David Robalino, Jorge Luis Rodriguez Meza, Rafael Rofman, Jonathan Rothschild, Davinder
Sandhu, Apurva Sanghi, Hans-Otto Sano, Yasuyuki Sawada, Stefano Scarpetta, Anita Schwarz, Paul Seabright, Junko
Sekine, Amartya Sen, Rodrigo Serrano-Berthet, Shigeo Shimizu, Paul B. Siegel, Joana Silva, Emmanuel Skoufias, Marc
Smitz, Irina Solyanik, Joseph Stiglitz, Adrian Stone, Stphane Straub, Henriette Strothmann, Pablo Suarez, Kalanidhi
Subbarao, Mark Sundberg, Olumide Taiwo, Tamanna Talukder, Kazushige Taniguchi, Finn Tarp, Gaiv Tata, Maria
Hermnia Tavares de Almeida, Stoyan Tenev, Mehrnaz Teymourian, Erik Thorbecke, Klaus Tilmes, Carlos Tortola, Izabela
Toth, Carolina Trivelli vila, Yvonne Tsikata, Mara Cristina Uehara, Tunc Tahsin Uyanik, Renos Vakis, Dominique Van
De Walle, Ashutosh Varshney, Adrien Vogt-Schilb, Eiji Wakamatsu, Sophie Walker, Simon Walley, Christine Wallich,
David Waskow, Masato Watanabe, Asbjorn H. Wee, Jonathan B. Wiener, Alys Willman, Lixin Colin Xu, Mohamed
Mahdi Youssouf e Asta Zviniene. A equipe tambm gostaria de agradecer s muitas outras pessoas de dentro e de fora
do Banco Mundial que colaboraram com comentrios.

VISO GERAL

Risco e oportunidade

A gesto de riscos pode ser um instrumento


poderoso para o desenvolvimento

R elat rio sobre o D esenvolvimento M undial de 2 0 1 4

Gesto de riscos para uma vida


repleta de oportunidades: me
protege o filho contra malria
com um mosquiteiro em Gana.

FPO

Arne Hoel/Banco Mundial

Viso geral

Risco e oportunidade

A gesto de riscos pode ser um instrumento


poderoso para o desenvolvimento
Os ltimos 25 anos testemunharam mudanas inditas em todo o mundo,
sendo muitas delas para melhor. Em
todos os continentes, muitos pases
enveredaram por um caminho de
integrao internacional, reforma
econmica, modernizao tecnolgica e participao democrtica.
Embora ainda existam desafios
e desigualdades, as economias que
ficaram estagnadas durante dcadas
esto crescendo, pessoas cujas famlias sofreram privaes por vrias geraes esto saindo da pobreza e centenas de milhes de pessoas esto aproveitando os benefcios de melhores padres de vida e do
intercmbio cultural e cientfico entre os pases. Conforme o mundo muda, surgem vrias oportunidades.
Com elas, porm, aparecem riscos antigos e novos,
desde a possibilidade de perda de emprego e doena at
potenciais distrbios sociais e danos ambientais. Se
forem ignorados, esses riscos podem transformar-se em
crises que anulam os ganhos duramente obtidos e colocam em perigo as reformas econmicas e sociais que
geraram tais ganhos. A soluo no rejeitar as mudanas para evitar os riscos, mas preparar-se para as
oportunidades e os riscos que essas mudanas acarretam. A gesto responsvel e eficaz dos riscos tem o
potencial de gerar segurana e um instrumento de
progresso para as pessoas dos pases em desenvolvimento e alm.
O Relatrio sobre o Desenvolvimento Mundial
(WDR) de 2014 enfoca o processo de gesto de riscos,
abordando as seguintes questes: por que a gesto de
riscos importante para o desenvolvimento, como
deve ser conduzida, que obstculos impedem que as

pessoas e as sociedades a conduzam de


modo eficaz e como esses obstculos
podem ser superados? O valor agregado do WDR 2014 est na nfase
na gesto de riscos de forma proativa, sistemtica e integrada. Essas
caractersticas destacam a importncia da preparao e do planejamento prospectivo em um contexto
de incertezas. Tambm ressaltam a necessidade de abordar todos os riscos relevantes em conjunto, usando todas as ferramentas e instituies disponveis. Na perspectiva dos
formuladores de polticas, uma abordagem proativa,
sistemtica e integrada da gesto de riscos envolve a
obteno do equilbrio adequado entre a contribuio
do Estado e a contribuio dos indivduos, da sociedade civil e do setor privado, com o objetivo de garantir que essas contribuies sejam coordenadas e complementares.
O WDR 2014 argumenta que a gesto de riscos
pode ser um instrumento poderoso para o desenvolvimento, no somente por fortalecer a resilincia das pessoas, reduzindo assim os efeitos de eventos adversos,
mas tambm por permitir que elas aproveitem as oportunidades de melhoria. O WDR 2014 no se prope a
fazer uma anlise detalhada de riscos especficos. No
entanto, sua estrutura pode ser implementada para
abordar conjuntos de riscos especficos e relevantes em
determinados pases e regies. O enfoque no processo
de gesto de riscos permite que o WDR 2014 considere
as sinergias, compensaes e prioridades envolvidas no
tratamento de diferentes riscos em diferentes contextos
com a nica motivao de impulsionar o desenvolvimento (Box 1).

R elat rio sobre o D esenvolvimento M undial de 2 0 1 4

B ox 1 Cinco consideraces importantes sobre o processo de gesto de riscos do


Relatrio sobre o Desenvolvimento Mundial de 2014
1. necessrio assumir riscos para buscar oportunidades de desenvolvimento. O risco da inao pode ser a
pior opo de todas.
2. Para enfrentar os riscos com sucesso, essencial abandonar as respostas no planejadas e ad hoc quando
ocorrem crises e adotar uma gesto de riscos proativa,
sistemtica e integrada.
3. No suficiente identificar os riscos: as compensaes e os obstculos gesto de riscos tambm precisam ser identificados, priorizados e abordados por
meio de aes pblicas e privadas.

4. Para os riscos que as pessoas no podem tratar sozinhas, a gesto de riscos exige ao e responsabilidade conjuntas em diferentes nveis da sociedade,
desde os domiclios at a comunidade internacional.
5. Os governos tm um papel fundamental na gesto de
riscos sistmicos, fornecendo um ambiente propcio
para a ao e responsabilidade compartilhadas e canalizando o apoio direto para as pessoas vulnerveis.

Fonte: Equipe do WDR 2014.

O risco um nus, mas tambm


uma oportunidade
Por que se preocupar com o risco? Nos ltimos anos, um
grande nmero de crises arrasou a economia mundial e
teve muitas consequncias negativas para o desenvolvimento. Devido crise financeira global de 200809, a
maior parte das economias do mundo passou por uma
reduo das taxas de crescimento, com a resultante perda
de renda e emprego, bem como retrocessos nos esforos
para reduzir a pobreza. Quando os preos dos alimentos
atingiram o pico em 2008, houve tumultos em mais de
dez pases da frica e da sia, refletindo o descontentamento e a insegurana das pessoas e causando uma inquietao poltica generalizada. O tsunami de 2004 na
sia, o terremoto de 2010 no Haiti e o terremoto e tsunami de 2011 no nordeste do Japo, para citar apenas alguns, deixaram um rastro de mortes e perdas econmicas
que exemplificam a maior frequncia e intensidade dos
desastres naturais. As preocupaes sobre o impacto da
mudana climtica em todo o mundo esto crescendo,
assim como os temores quanto propagao de doenas
contagiosas mortais atravs de fronteiras. Na verdade, as
maiores crises econmicas e desastres que ocorreram nos
ltimos anos e que ainda podem ocorrer no futuro ressaltam o quanto as pessoas, as comunidades e os pases esto
vulnerveis a riscos sistmicos, principalmente nos pases
em desenvolvimento.
Os riscos idiossincrticos, que so especficos de indivduos ou famlias, no so menos importantes para o
bem-estar das pessoas. Perder o emprego ou ter dificuldade para empregar-se por falta de qualificao adequada, ser vtima de doena ou crime, ou passar por uma
dissoluo familiar devido a problemas financeiros ou
migrao forada pode ser uma experincia avassaladora,
principalmente para famlias e indivduos vulnerveis. Os
domiclios da Etipia cujos membros passaram por do-

enas graves, por exemplo, foram forados a cortar seu


consumo em quase 10% e continuaram a sofrer impactos
negativos por trs a cinco anos.1 Os custos da sade devidos a altos nveis de crime e violncia chegam a 0,35,0%
do produto interno bruto (PIB) por ano para os pases da
Amrica Latina, sem considerar o impacto do crime sobre a perda da produo, resultante da diminuio dos
investimentos e da participao da mo de obra.2 A perda
de emprego em pases to diferentes como Argentina,
Bulgria e Guiana no somente diminuiu a renda e o consumo, mas tambm reduziu a capacidade das pessoas de
encontrar um novo trabalho, piorou a coeso social e, em
alguns casos, aumentou a violncia domstica.3
Quer as consequncias adversas resultem de riscos sistmicos ou idiossincrticos, elas podem destruir vidas,
bens, a confiana e a estabilidade social. E geralmente os
pobres so os mais duramente atingidos. Apesar do progresso impressionante na reduo da pobreza nas ltimas
trs dcadas, uma grande proporo de pessoas nos pases
em desenvolvimento ainda continua pobre e est vulnervel a cair em uma situao de profunda pobreza ao ser
atingida por choques negativos (Figura 1). A taxa de mortalidade de adultos com menos de 60 anos por doena e
leses duas vezes e meia maior para os homens e quatro
vezes maior para mulheres em pases de baixa renda do
que em pases de renda alta, enquanto a taxa para crianas
com menos de cinco anos quase vinte vezes mais alta.4
Um nmero cada vez maior de evidncias mostra que os
choques adversos, sobretudo choques sade e climticos,
alm de crises econmicas, desempenham um papel importante em empurrar os domiclios para abaixo da linha
de pobreza e mant-los l.5 Alm disso, ao perceber que
um choque negativo pode lev-las misria, falncia ou
crise, as pessoas pobres podem prender-se a tecnologias e
meios de sustento que parecem relativamente seguros,
mas que tambm levam estagnao.

Risco e oportunidade

F i g u r a 1 Muitas pessoas em todo o mundo so pobres ou vivem no limiar da pobreza; elas podem
empobrecer ainda mais quando so atingidas por choques negativos
Mais de 20% da populao dos pases em desenvolvimento vive com menos de US$1,25 por dia, mais de 50% com menos
de US$2,50 e quase 75% com menos de US$4,00.
a. Todos os pases em desenvolvimento, 2010
US$ 1,25 ao dia
US$ 2,50 ao dia

400
300
200
100
0

US$ 1,25 ao dia

16
% da populao em cada regio

500
Populao total, milhes

b. Pases em desenvolvimento por regio, 2010

6
8
Dlares EUA

10

12

14

14

US$ 2,50 ao dia

12
10
8
6
4
2
0

frica Subsaariana
Sul da sia
Leste da sia e Pacfico

6
8
10
Dlares EUA

12

14

Oriente Mdio e Norte da frica


Amrica Latina e o Caribe
Europa e sia Central

Fonte: Equipe do WDR 2014 com base nos dados do PovcalNet (banco de dados) do Banco Mundial.
Nota: US$1,25 por dia uma medida de extrema pobreza amplamente usada. Entretanto, o valor de US$2,50 por dia considerado uma medida de extrema
pobreza mais relevante para algumas regies, como a Amrica Latina e o Caribe. Ver Ferreira e outros (2013).

Sim, enfrentar o risco, assim como a possibilidade de


perda, um nus, mas tambm necessrio para a busca
de oportunidades. O risco e a oportunidade andam de
mos dadas na maioria das decises e aes realizadas
pelos pases, pelas empresas e pelas famlias na busca por
melhorar seu destino. Na verdade, o risco intrnseco ao
processo de desenvolvimento. Veja alguns exemplos.
Desde a dcada de 1990, a maioria dos pases em desenvolvimento abriu suas fronteiras em busca de integrao
internacional e maior crescimento econmico, mas nesse
processo eles tambm aumentaram sua exposio aos
choques internacionais. As empresas de todo o mundo
fizeram investimentos para melhorar suas tecnologias e
aumentar a rentabilidade, mas a dvida necessria para
isso tornou-as mais vulnerveis a mudanas na demanda
e nas condies de crdito. Do Brasil at a frica do Sul,
milhes de famlias migraram para as cidades em busca
de melhores oportunidades de emprego e de servios de
sade e educao, mas tambm ficaram mais expostas a
nveis mais altos de crime e se beneficiaram menos do
apoio comunitrio. A motivao por trs dessas aes a
busca por melhores condies, mas o risco surge porque
raramente h garantia de resultados favorveis.

A gesto de riscos pode ser um instrumento


poderoso para o desenvolvimento
Quer os riscos sejam sistmicos ou idiossincrticos,
impostos ou assumidos voluntariamente, o desenvolvimento s pode ocorrer por meio do sucesso no enfrentamento dos riscos e na busca de oportunidades. Muitas
crises e perdas de desenvolvimento so o resultado de riscos mal geridos. E no menos importante, muitas oportunidades so perdidas porque a preparao para o risco
insuficiente e os riscos necessrios no so assumidos
o risco da inao. Portanto, quando as crises ocorrem,
essencial passar de respostas ad hoc e no planejadas para
uma gesto proativa, sistemtica e integrada dos riscos.
Assim, a gesto de riscos pode desenvolver a capacidade
de reduzir as perdas e aumentar os benefcios que as pessoas experimentam ao conduzir suas vidas e buscar oportunidades de desenvolvimento (Desenho 1 e Perfil 1).
A gesto de riscos pode salvar vidas. Veja o caso de
Bangladesh, onde uma melhor preparao para os desastres naturais reduziu drasticamente a perda de vidas
devido a ciclones. Nas ltimas quatro dcadas, trs grandes ciclones de magnitude similar atingiram Bangladesh.
O ciclone de 1970 provocou a morte de 300 mil pessoas,
mas o de 1991 provocou perto de 140 mil mortes e o de

R elat rio sobre o D esenvolvimento M undial de 2 0 1 4

D e s e n h o 1

Gesto de riscos para todos: uma representao visual dos principais conceitos

Para buscar uma oportunidade, as


pessoas precisam enfrentar o risco

...no um s risco, mas muitos


Perda do
emprego

Risco

Doena

Oportunidade
Desastres
naturais

Crime

Crises
financeiras

...e muitas vezes cheios de


obstculos para gerenciar
Perda do
emprego

...e muitas
vezes
cheios
depessoas
Compartilhar
o risco
com
outras
obstculos
para esses
gerenciar
pode ajudar
a superar
obstculos

Doena

Perda do
emprego

Famlia
Desastres
naturais

Crime

Doena

Comunidade
Desastres
naturais

Crime

Crises
financeiras

Bancos

Empresas

Crises
financeiras

Governo

...por meio de ao coletiva e instituies

Comunid.
internacional

A gesto de riscos pode ser uma ferramenta


poderosa para o desenvolvimento
Conhecimento
Proteo
Seguro
Enfrentamento

Re

sili

Desenho de Jason Victor para o WDR 2014.

nc

ia

Risco e oportunidade

P e r f i l 1

A famlia Gomez: uma histria moderna de risco e resilincia

A famlia Gomez vive em uma favela na periferia


de Lima. H apenas alguns anos, a famlia morava
em uma aldeia rural nos Andes peruanos, onde
tinham uma pequena propriedade agrcola. A
regio era propensa a secas e eles nunca conseguiam uma renda suficiente para sair da pobreza.
Muitos dos seus vizinhos migraram para a cidade
na dcada de 1980, impelidos pelos conflitos civis
no campo. A famlia Gomez se recusou a sair por
medo de perder sua terra e no encontrar nada
melhor na cidade. O risco era muito grande. O Peru
era um lugar diferente nessa poca: a inflao e o
desemprego estavam desenfreados e a ameaa de
distrbios sociais estava sempre presente.
Na dcada de 1990, a macroeconomia foi estabilizada e a guerra civil terminou. Novas oportunidades comearam a surgir nas reas rurais e
urbanas. De incio, essas oportunidades iludiram a
famlia Gomez. Havia sido construda uma represa
perto da aldeia, mas para usar a gua era necessrio recuperar os canais na sua propriedade. Eles
pediram um emprstimo em um banco comercial,
mas este foi negado, o que no os surpreendeu
j que era sua primeira solicitao. O Sr. e a Sra.
Gomez acabaram acreditando que seus filhos no
teriam futuro na aldeia e decidiram migrar para a
cidade. Desta vez, eles no precisavam se preocupar com a perda da propriedade. Tinham recebido
um registro de propriedade e puderam vender a
propriedade para um vizinho, que tinha o capital
necessrio para reformar os canais. O dinheiro da
propriedade proporcionaria aos Gomez uma proteo quando eles assumissem o importante desafio da migrao.
Lima, com quase 10 milhes de habitantes,
parecia um lugar imenso e inspito. Foi por isso
que eles decidiram se mudar para a favela para
onde tinham ido vrios membros da sua aldeia.
L eles encontraram companhia, identidade cultural (todos os festivais da antiga aldeia eram
celebrados do mesmo modo) e, naturalmente,
ajuda para encontrar um emprego. O Sr. Gomez
encontrou trabalho em uma construo, mas era
irregular, com demisses frequentes. A Sra. Gomez
tinha que colaborar e teve a sorte de encontrar
trabalho como costureira em uma empresa txtil.
A av ajudava tambm, tomando conta das crian-

as quando elas voltavam da escola. Ter duas fontes de renda (e uma av disposta a ajudar) tornou
a famlia Gomez mais resiliente ao que pudesse
acontecer.
E as coisas aconteceram mesmo. Mario, o filho
mais velho, foi ferido em um acidente de trnsito.
O carro no tinha seguro e a famlia tinha que arcar
com os custos do tratamento mdico de Mario. Eles
no podiam fazer isso sozinhos, e nem precisaram.
Contaram com um hospital pblico, administrado
e financiado pelo Estado. O tratamento mdico era
de qualidade irregular, mas fornecia os servios
bsicos. A famlia precisou gastar uma parte das
suas economias limitadas para complementar os
servios hospitalares e comprar medicamentos,
mas valeu a pena porque Mario se recuperou.
Os Gomez tiveram que recorrer aos seus bens
novamente, mas dessa vez por um motivo bem
diferente. Elena a segunda filha que todos consideravam como o crebro da famlia chegou
um dia em casa perguntando aos pais se podia
estudar ingls noite. Era uma boa ideia. O Peru
havia assinado recentemente vrios acordos de
livre comrcio (um deles com os Estados Unidos) e
as empresas de exportao comearam a crescer,
oferecendo emprego a pessoas jovens e qualificadas. O ingls seria uma grande vantagem.
Alguns meses antes, contudo, seus pais haveriam recusado a sua iniciativa porque no era
seguro sair noite. A proteo policial era insuficiente na periferia da cidade e os criminosos se
aproveitavam dessa situao. Quando uma onda
de crimes finalmente atingiu a favela dos Gomez, a
comunidade organizou patrulhas nas vizinhanas
(eficazes, embora s vezes excessivamente duras).
Quando Elena pediu para ter aulas de ingls, o
risco de segurana j era menor e ela pde sair
para estudar noite. Com o passar do tempo, ela
e sua famlia estariam bem preparados para aproveitar o perodo de estabilidade e crescimento
sustentvel que o Peru estava atravessando.
O enfrentamento dos riscos e o aproveitamento das oportunidades podem ter tirado a
famlia Gomez da pobreza, possivelmente para
sempre. Foi o trabalho, a iniciativa e a responsabilidade deles que possibilitaram isso, mas eles no
poderiam ter feito tudo sozinhos.

Fonte: Equipe do WDR 2014.


Nota: Um vdeo dessa histria fictcia est disponvel em nove idiomas no site do Relatrio sobre o Desenvolvimento Mundial de 2014,
http://www.worldbank.org/wdr2014

R elat rio sobre o D esenvolvimento M undial de 2 0 1 4

Figura 2

As vantagens da gesto de riscos geralmente ultrapassam os custos

12
10
Relao custo-benefcio

8
6
4
2

Ponto de
nivelamento

0
Vacinas

Melhoria
em gua e
saneamento

Sistemas
de alerta
antecipado

Intervenes
nutricionais

Medidas para reduzir os danos de:


Terremotos
Inundaes Tempestades
tropicais

Fonte: Wethli 2013 para o WDR 2014.


Nota: A figura mostra os coeficientes mdios de custo-benefcio em um conjunto de estudos em cada categoria (com um mnimo de
quatro estimativas em cada uma). Acima da linha pontilhada, os benefcios previstos ultrapassam os custos previstos. A variao das
estimativas em cada categoria pode ser grande, refletindo uma diversidade de tipos de intervenes e locais, bem como a sensibilidade
das estimativas a variaes nas premissas subjacentes. Em quase todos os casos, contudo, mesmo o 25 percentil das estimativas est
acima do ponto de equilbrio.

2007 cerca de 4.000. As baixas foram bastante reduzidas


por meio de um programa em mbito nacional para a
construo de abrigos (de apenas 12 abrigos em 1970
para mais de 2.500 em 2007) juntamente com uma melhor capacidade de previso e um sistema relativamente
simples mas eficaz de alerta populao.6
A gesto de riscos pode prevenir danos e evitar obstculos ao desenvolvimento. Pases to diferentes como
a Repblica Tcheca, o Qunia e o Peru oferecem bons
exemplos recentes em que a preparao macroeconmica protegeu a economia dos efeitos negativos de uma
crise financeira global. Ao conseguir dficits fiscais mais
baixos, uma poltica monetria disciplinada e dficits de
conta corrente mais baixos, esses pases conseguiram um
declnio menor das taxas de crescimento aps a crise internacional de 2008 do que aps a crise do Leste Asitico
de 1997. Os mesmos efeitos benficos da preparao macroeconmica parecem ter ocorrido em muitos outros
pases de renda mdia e baixa.7
A gesto de riscos pode desencadear oportunidades.
As ferramentas de gesto de riscos, como melhoria das
informaes, seguro de colheitas e diversificao do emprego, podem ajudar as pessoas a atenuar os riscos. A capacidade de atenuar os riscos, por sua vez, permite que
as pessoas, principalmente os pobres, superem a averso
ao risco e tenham mais disposio para realizar novos
empreendimentos promissores. Alguns agricultores da
Etipia, por exemplo, optaram por no usar fertilizantes porque temiam a seca e outros choques potenciais e,

assim, preferiam guardar as economias como uma forma


de proteo em vez de investir em produtos intermedirios.8 Por outro lado, os agricultores de Gana e da ndia
tiveram mais disposio para assumir riscos na busca por
rendimentos mais altos, aumentando os investimentos
em fertilizantes, sementes, pesticidas e outros insumos,
porque tinham seguro contra riscos pluviomtricos.9
Quando agregados, esses ganhos podem ter efeitos muito
mais amplos, contribuindo para aumentar a produtividade e o crescimento do pas como um todo.
As crises e perdas resultantes de riscos mal administrados so dispendiosas, assim como as medidas necessrias para se preparar melhor para os riscos. Sendo assim, a
preparao compensa? Anlises de custo-benefcio feitas
em algumas reas sugerem que a preparao para o risco
em geral benfica na preveno de custos, s vezes at
de forma significativa (Figura 2). Parece haver muita verdade no velho ditado que diz melhor prevenir do que
remediar. Por exemplo, um tratamento de suplementos minerais destinado a reduzir a subnutrio e os riscos sade correspondentes pode gerar benefcios pelo
menos 15 vezes maiores do que o custo do programa.10
Do mesmo modo, o aprimoramento dos sistemas de previso do tempo e de comunicao pblica para fornecer
alertas antecipados de desastres naturais nos pases em
desenvolvimento podem gerar benefcios estimados 4 a
36 vezes maiores que o custo.11
Comparar a relao custo-benefcio de se preparar
para o risco com a de enfrentar as consequncias uma

Risco e oportunidade

B ox 2

Um mundo arriscado: tendncias do risco entre as regies


damente, a incidncia de desastres naturais aumentou em todas as
regies do mundo. Por outro lado, a Amrica Latina, o Oriente Mdio
e o Norte da frica, e a frica Subsaariana sofreram todos um nmero
bem menor de anos de recesso do que os pases da Organizao
para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE) em cada
dcada a partir de 1980.

a. Mortalidade materna

b. Homicdios
Taxa por 100.000 pessoas,
mdia anual

Taxa por 100.000 nascidos vivos

Os riscos que as pessoas enfrentam mudaram consideravelmente


com o tempo, embora essa evoluo s vezes tenha variado de
regio para regio. Os riscos foram atenuados em algumas reas,
como a de sade materna, onde a taxa de mortalidade diminuiu em
todas as regies. Por outro lado, a incidncia de crimes aumentou
substancialmente na Amrica Latina e na frica Subsaariana. Inusita-

800
700
600
500
400
300
200
100
0

1990
2000
2010

OCDE

EAP

ECA

LAC

MENA SAR

SSA

25
19811990
19912000
20012010

20
15
10
5
0

OCDE

EAP

EAP

ECA

LAC

proporo da dcada
em recesses

Mdia anual

0,4

19811990
19912000
20012010

OCDE

MENA

SAR

ECA

LAC

MENA

SAR

SSA

d. Grandes recessesb

c. Incidncia de desastres naturaisa


4,5
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0

SSA

19811990
19912000
20012010

0,3
0,2
0,1
0

OCDE

EAP

ECA

LAC

MENA

SAR

SSA

Fonte: Equipe do WDR 2014 com base nos dados dos Indicadores do Desenvolvimento Mundial (banco de dados) do Banco Mundial; do Banco de Dados
Internacional de Desastres do EM-DAT OFDA/CRED; das Estatsticas de Homicdios (banco de dados) do Escritrio das Naes Unidas contra a Droga e o Crime.
Nota: Os nmeros mostram a mdia simples dos pases de cada regio. Os pases da OCDE representados na figura so pases de alta renda que foram membros
da OCDE por pelo menos 40 anos. Todos os outros pases esto agrupados em regies geogrficas. EAP = Leste Asitico e Pacfico; ECA = Europa e sia Central;
LAC = Amrica Latina e Caribe; MENA = Oriente Mdio e Norte da frica; SAR = Sul da sia; SSA = frica Subsaariana.
a. Os desastres naturais incluem secas, terremotos, enchentes e tempestades tropicais.
b. As grandes recesses so identificadas de acordo com Barro e Ursa 2012 e usando como limiar uma reduo de 5% no crescimento do PIB per capita do valor
mximo at o mnimo. No houve grandes recesses no Sul da sia entre 1991 e 2010.

das compensaes importantes que devem ser avaliadas.


A escolha entre essas aes depende em parte de como os
custos (certos) da preparao para o risco se comparam
com os respectivos benefcios (geralmente incertos).12
Alm disso, a gesto de riscos exige a considerao de
diferentes riscos e da necessidade relativa de se preparar
para cada um deles (Box 2). Tendo em vista os recursos limitados, necessrio e inevitvel estabelecer prioridades
e fazer escolhas. Por exemplo, uma famlia que mora em
uma comunidade com alto nvel de violncia enfrenta ris-

cos de segurana, sade e propriedade e precisa escolher


como alocar seu oramento limitado para se proteger e se
garantir contra cada um desses riscos. Do mesmo modo,
um pequeno pas sujeito a chuvas torrenciais e tambm
exposto a choques financeiros internacionais precisa decidir quanto gastar em infraestrutura de preveno de enchentes e quanto economizar para neutralizar os efeitos
da volatilidade financeira.
Quando os riscos so assumidos voluntariamente na
busca de oportunidades, surge outra compensao: os re-

10

R elat rio sobre o D esenvolvimento M undial de 2 0 1 4

tornos previstos devem ser analisados em relao s perdas potenciais de um curso de ao. Essa compensao
intensificada quando um retorno mais alto s possvel
se forem aceitos mais riscos. Geralmente o caso dos
investimentos financeiros, nos quais o rendimento mais
baixo caracterstico de uma posio mais segura, e os
rendimentos mais altos de posies de maior risco.13 Uma
compensao de risco-retorno tambm pode ser percebida para certas aes de desenvolvimento: por exemplo,
a opinio pblica e alguns especialistas podem vincular
a busca por maior crescimento econmico a uma menor
proteo ambiental ou a uma maior desigualdade.14
Embora esta e outras compensaes de risco-retorno
possam no existir, a gesto de riscos exige que elas sejam
abordadas como uma possibilidade legtima.
A gesto de riscos engloba no apenas a considerao das compensaes, mas tambm das sinergias. Essas
sinergias podem tornar tanto a preparao como as consequncias do risco menos dispendiosas. Elas tambm
podem diminuir os riscos e aumentar os benefcios esperados. Essas situaes de benefcio mtuo so comuns e
devem ser enfatizadas o que no o mesmo que dizer
que elas no tm custos ou que so sempre fceis de implementar. Os investimentos em nutrio e em sade preventiva, por exemplo, tornam as pessoas mais produtivas
e reduzem sua vulnerabilidade a doenas.15 Do mesmo
modo, melhorias no ambiente de negcios, como otimizar as regulamentaes e aumentar o acesso ao crdito,
podem fazer com que o setor empresarial se torne mais
dinmico e cresa mais rapidamente, tornando-o, ao
mesmo tempo, mais resiliente a choques negativos.16 No
nvel macroeconmico, polticas monetrias e fiscais disciplinadas refletidas em uma inflao moderada e em
dficits pblicos sustentveis aceleram o crescimento
econmico e reduzem a alta volatilidade face a choques
internos e externos.17

O que implica a gesto eficaz de riscos?


Como escreveu o antigo filsofo grego Herclito, a nica
constante a mudana. E com a mudana, vem a incerteza.
Perante as escolhas para melhorar suas vidas, as pessoas
tomam virtualmente todas as decises em um contexto
de incerteza. Os jovens decidem o que vo estudar ou
aprender sem saber exatamente quais sero os empregos
e os salrios disponveis quando entrarem no mercado
de trabalho. Os adultos decidem quanto e como economizaro para a aposentadoria frente incerteza da renda
e do retorno do investimento futuros, das condies de
sade e do tempo de vida. Os agricultores decidem o que
vo cultivar e quais produtos sero usados sem saber com
certeza se haver chuva suficiente para os cultivos e quais
sero a demanda e os preos dos produtos no mercado.
E os governos decidem o nvel de taxas de juros e dficits
fiscais frente a incertezas quanto s condies externas, ao

crescimento da produtividade interna e a mudanas nos


mercados financeiros.

A anlise da escolha sob incerteza


na economia e na poltica pblica
Portanto, natural que a anlise da escolha sob incertezas e recursos escassos tenha estado no mago da economia e da poltica pblica durante sculos. A abordagem
bsica para a deciso sob incerteza apresentada por
Daniel Bernoulli nos anos 1700 e modelada formalmente
por John von Neumann e Oskar Morgenstern em 1944
baseia-se na noo de que as pessoas otimizam a utilidade esperada (ou a percepo subjetiva de bem-estar)
dos resultados possveis.18 Essa abordagem de utilidade
esperada exige que as pessoas faam escolhas racionais,
com base em suas preferncias por riscos, e no conhecimento dos resultados possveis e das respectivas probabilidades.
No obstante as percepes valiosas, esta abordagem enfrentou desafios em dois aspectos importantes.
O primeiro que os indivduos no agem de maneira
totalmente racional, talvez porque a incerteza torna o
processo de deciso to complicado que as pessoas preferem regras comportamentais simples que evoluem com
o tempo mas que nem sempre so ideais. O trabalho de
Maurice Allais na dcada de 1950 e de Daniel Kahneman
e Amos Tversky na dcada de 1970 focaram a ateno nas
limitaes e nas tendncias naturais do comportamento
humano ao enfrentar decises sob incerteza.19
O segundo desafio da abordagem bsica de utilidade
esperada que os indivduos no tomam decises isoladamente, mas em grupos, principalmente porque os
resultados potenciais podem ser bastante afetados pelo
modo como as pessoas agem em coordenao com outras. Os trabalhos de Duncan Black na dcada de 1940 e
de James Buchanan e Mancur Olson na dcada de 1960
enfatizaram os pontos fracos e os obstculos ao coletiva.20 Embora originalmente preocupada com o fornecimento de bens pblicos pelo Estado, a abordagem de
escolha pblica abrange as aes tomadas por qualquer
grupo, desde famlias at comunidades de qualquer tamanho. A mensagem bsica sobre o quanto a coordenao de uma ao coletiva pode ser valiosa e ao mesmo
tempo ilusria, principalmente diante da incerteza.
Outra vertente da literatura econmica tambm
se preocupa com os problemas da ao coletiva e oferece princpios fundamentais para super-los. Em seu
trabalho pioneiro nas dcadas de 1960 e 1970, Leonid
Hurwicz, Roger Myerson e Eric Maskin estudaram o problema da arquitetura de mecanismos para alcanar eficincia nos mercados, nas organizaes e nas instituies.
A percepo crtica aqui a de que as restries de incentivos devem ser consideradas to importantes quanto as
restries de recursos para a compreenso da tomada de
decises em um contexto de incertezas.21 Essa percepo

vital para a formulao das melhores formas de coordenar a ao coletiva de qualquer grupo, principalmente
com informaes assimtricas, interesses divergentes e
conhecimento limitado. Ela obriga os analistas e formuladores de polticas a verem alm dos recursos agregados,
e a questionarem o que informa e motiva as aes das
pessoas e organizaes, inclusive as aes relativas gesto de riscos.

Uma estrutura analtica para a gesto de riscos


Os princpios decorrentes da economia de deciso sob
incertezas fornecem uma estrutura analtica para a gesto
de riscos. O Relatrio sobre o Desenvolvimento Mundial
de 2014 prope que essa estrutura consista de vrias etapas interrelacionadas:
Avaliao das metas fundamentais e das motivaes
da gesto de riscos, ou seja, resilincia frente a eventos
adversos e prosperidade por meio da busca de oportunidades (analisadas nas duas primeiras sees acima).
Compreenso do ambiente onde ocorrem os riscos e
as oportunidades (referido a seguir como a cadeia de
riscos).
Anlise das implicaes da gesto de riscos, ou seja,
preparao e enfrentamento dos efeitos negativos e positivos (apresentados a seguir em Os componentes da
gesto de riscos).
Avaliao dos principais obstculos que os indivduos e
as sociedades enfrentam na gesto de riscos, incluindo
restries de recursos, informaes e incentivos (discutidos a seguir na seo intitulada Alm do ideal).
Apresentao do papel potencial dos grupos e da ao
coletiva em diferentes nveis da sociedade para superar
os obstculos que as pessoas encontram na gesto dos
riscos (mostrados na seo O caminho a seguir).

Compreenso do ambiente onde ocorrem


os riscos e as oportunidades: a cadeia de riscos
O mundo est sempre mudando e gerando choques que
afetam os indivduos e as sociedades. Os choques podem
ser positivos (como uma chuva abundante ou lucros
comerciais inesperados) ou negativos (doena ou guerra).
Eles podem afetar grupos pequenos (como uma famlia
ou uma comunidade rural) ou grandes (uma regio ou
um pas). E podem ocorrer repentinamente (como os desastres naturais ou choques financeiros) ou gradualmente
(como as transies demogrficas, tendncias tecnolgicas ou mudanas ambientais). Os resultados desses choques podem ser positivos ou negativos, grandes ou pequenos, individualizados ou generalizados dependendo
da interao entre os choques e as condies internas e
externas que caracterizam um sistema econmico e so-

Risco e oportunidade

cial (como uma famlia, uma comunidade ou um pas).


O importante que o efeito dos choques nos resultados
das pessoas tambm mediado por suas aes para se
preparar e enfrentar o risco.
Essa interao pode ser representada por uma cadeia
de riscos (Diagrama 1), que pode ser aplicada a diferentes
tipos de riscos e contextos.22 Por exemplo, a possibilidade
de uma pessoa ficar doente durante uma pandemia depende do grau de contgio do vrus (o choque inicial);
da densidade da populao e das condies de vida em
determinadas reas (o ambiente externo ou a exposio);
da suscetibilidade individual das pessoas (condies
internas, como idade ou capacidade do sistema imunolgico); e das medidas que ela toma para evitar ficar
doente ou contaminar os outros, como lavar as mos
frequentemente ou usar uma mscara (gesto de riscos).
Do mesmo modo, uma empresa s poder aproveitar as
vantagens de novas tecnologias e inovaes dependendo
das caractersticas da tecnologia (o choque inicial); da infraestrutura do pas, que pode afetar o acesso da empresa
tecnologia (o ambiente externo); do nvel de inovao
da empresa (condies internas); do volume de capital
que a empresa acumulou e do grau de informao que ela
tem sobre as vantagens e possveis desvantagens da nova
tecnologia (gesto de riscos).
Neste contexto, risco definido como a possibilidade
de perda. O risco no de todo ruim, contudo, porque
necessrio assumir riscos para buscar oportunidades.
Oportunidade definida como a possibilidade de ganho,
representando assim o contrrio do risco. A exposio ao
risco determinada pelo ambiente externo. Por exemplo,
a exposio de uma casa ao risco de inundaes costeiras depende da sua localizao. A vulnerabilidade ocorre
quando as pessoas so especialmente suscetveis a perdas
decorrentes de choques negativos devido a uma combinao de grande exposio, condies internas imprprias e gesto de riscos deficiente. Por outro lado, uma
instituio financeira com alta alavancagem que assumiu
posies muito arriscadas sem contrabalanar compensaes fica vulnervel a um choque econmico ou financeiro. Do mesmo modo, uma famlia pobre com poucos
bens e renda voltil pode ser especialmente vulnervel a
aumentos nos preos dos alimentos.
Gesto de riscos o processo de preparar-se para os
riscos, enfrent-los e lidar com seus efeitos. A resilincia
se caracteriza pela capacidade das pessoas, das sociedades e dos pases de se recuperarem de choques negativos e, ao mesmo tempo, manterem ou melhorarem sua
capacidade de desempenhar suas funes. Grande parte
da literatura recente sobre o risco em um contexto de
desenvolvimento enfatiza o papel importante que a
gesto de riscos pode desempenhar no aumento da resilincia a choques negativos. Contudo, para aumentar a
prosperidade e o bem-estar, a gesto de riscos tambm
tem um papel essencial em ajudar as pessoas e os pases
a administrarem com sucesso os choques positivos. Na

11

12

R elat rio sobre o D esenvolvimento M undial de 2 0 1 4


WO R L D D E V E LO P M E N T R E P O RT 2 0 1 4

A cadeia de riscos: a natureza e a extenso dos resultados dependem


dos choques, da exposio, das condies internas e da gesto de riscos
D i ag r a m a 1

Ambiente
externo

Choques
Internal
Condies
conditions
internas

Gesto
de riscos

Resultados

Fonte: Equipe do WDR 2014.


Nota: As setas de feedback do diagrama da cadeia de riscos representam o potencial de que os resultados dos choques anteriores afetem
a exposio e a propenso a choques futuros. Do mesmo modo, a eficcia da gesto de riscos das pessoas pode afetar significativamente
a propenso a choques futuros.

verdade, a gesto bem-sucedida dos choques positivos


fundamental para aumentar a resilincia das pessoas aos
choques negativos ao longo do tempo. Por exemplo, a capacidade de um agricultor de suportar uma seca pode ser
muito influenciada pelo modo como os rendimentos dos
anos de chuvas suficientes foram administrados. Sendo
assim, a meta da gesto de riscos tanto diminuir as perdas como aumentar os benefcios que as pessoas obtm
quando enfrentam ou assumem riscos.

Os componentes da gesto de riscos:


preparao e enfrentamento
Para atingir essa meta, a gesto de riscos precisa combinar a capacidade de se preparar para o risco com a habilidade de enfrent-lo posteriormente, levando em conta a
comparao entre os custos antecipados da preparao e
os benefcios provveis. Com base na contribuio fundamental de Isaac Ehrlich e Gary Becker, a preparao
deve incluir uma combinao de trs aes que podem
ser adotadas com antecedncia: obter conhecimento,
conseguir proteo e adquirir seguro.23 Uma vez que o
risco (ou a oportunidade) tenha se materializado, as pessoas tomam medidas para lidar com o ocorrido por meio

do enfrentamento (Diagrama 2). Uma boa estratgia de


gesto de riscos deve incluir todos estes quatro componentes: conhecimento, proteo, seguro e enfrentamento.
Eles interagem entre si, aumentando potencialmente
a qualidade uns dos outros. Por exemplo, um melhor
conhecimento pode levar a decises eficientes em relao alocao dos recursos entre seguro e proteo. Do
mesmo modo, ter melhor seguro e proteo pode tornar
o enfrentamento menos difcil e oneroso. No entanto,
diversos obstculos muitas vezes tornam a estratgia de
gesto de riscos difcil de alcanar na prtica, como est
descrito em mais detalhes a seguir.
Conhecimento
A obteno de conhecimento, reduzindo assim as incertezas que as pessoas enfrentam quando confrontam riscos e buscam oportunidades, o primeiro componente
da gesto de riscos. O conhecimento implica mais do que
apenas o acmulo de informaes: embora seja necessrio obter informaes sobre possveis eventos e suas probabilidades, o conhecimento tambm envolve o uso dessas informaes para avaliar a exposio a esses eventos
e os possveis resultados para depois decidir como agir.
O conhecimento, portanto, contm elementos de avalia-

Risco e oportunidade

D i ag r a m a 2

Os componentes interligados da gesto de riscos


Seguro

Transferir recursos entre as pessoas


e ao longo do tempo, de estados
de natureza bons para maus

Conhecimento

Enfrentamento

Conhecer os choques, as condies


internas e externas e os resultados
potenciais, reduzindo assim
o nvel de incerteza

Recuperar-se das perdas


e aproveitar ao mximo
os benefcios

Proteo

Reduzir a probabilidade e a
extenso das perdas e aumentar
os benefcios

Preparao

Enfrentamento

Fonte: Equipe do WDR 2014.

o e julgamento. Alm disso, o conhecimento das pessoas sobre o risco depende no somente das informaes
que podem ser acessadas, mas tambm da qualidade das
informaes fornecidas por outros sistemas econmicos
e sociais. Na verdade, a poltica pblica tem um papel importante na melhoria da disponibilidade, transparncia
e confiabilidade das informaes que podem ser importantes para a preparao para o risco, incluindo contas
nacionais e estatsticas sobre mo de obra, vrios sinais
do mercado e previses do tempo, entre outras coisas.
Alm disso, o Estado pode contribuir para reduzir a incerteza que pode ser criada por polticas errticas, implementao demorada das reformas e mudanas normativas frequentes.
Embora muitas vezes falte o conhecimento sobre riscos nos pases em desenvolvimento, ele est aumentando
em vrias reas-chave como tratamento de doenas, ciclos econmicos e desastres naturais. As novas tecnologias esto ajudando muito a melhorar o conhecimento
de choques potenciais e fornecer respostas para eles. Os
agricultores de Gana e de 15 outros pases africanos, por
exemplo, recebem informaes especficas do mercado
pelo telefone celular, o que os ajuda a melhorar sua resposta s mudanas nos preos e nas demandas agrcolas.24 A globalizao e os avanos cientficos melhoraram
o entendimento de muitos patgenos, inclusive de como
eles podem ser detectados e diagnosticados rapidamente
para permitir o controle de doenas. O aprimoramento
das tecnologias tambm ocasionou uma maior colabora-

o entre os cientistas e formuladores de polticas, alm


de permitir que a mdia pudesse informar as pessoas
mesmo nas partes mais remotas do mundo.
Proteo
A proteo engloba todas as aes que diminuem a probabilidade e a dimenso dos resultados negativos ou que
aumentam a probabilidade e a dimenso dos resultados
positivos. Os pases em desenvolvimento fizeram grandes
aprimoramentos em alguns aspectos da proteo contra
os riscos nas ltimas dcadas. O percentual de pessoas
nos pases de renda baixa e mdia que tem acesso a melhor saneamento, por exemplo, aumentou de 36% em
1990 para 56% em 2010; enquanto isso, a taxa de imunizao contra sarampo dobrou de 41% para 83% entre
1985 e 2010.25 A melhoria do saneamento e o aumento
das vacinaes, juntamente com outras medidas de sade
preventiva, ajudaram a reduzir as taxas de mortalidade
materno-infantil. Do mesmo modo, aps repetidos ciclos
de alta inflao durante as dcadas de 1970 e 1980, muitos pases em desenvolvimento estabeleceram estruturas
slidas de polticas fiscais e monetrias, que ajudaram a
reduzir a intensidade e a incidncia de grandes recesses
(ver Box 2). O aumento do uso de sistemas de alarmes
antecipados ajudou a proteger as populaes expostas a
desastres naturais, reduzindo as mortes na ocorrncia de
grandes eventos.

13

14

R elat rio sobre o D esenvolvimento M undial de 2 0 1 4

Seguro
Na medida em que a proteo no pode eliminar completamente a possibilidade de resultados negativos, o seguro
pode ajudar a amortecer o golpe de choques adversos.
Seguro inclui quaisquer instrumentos para transferncia
de recursos entre as pessoas ou ao longo do tempo, de
estados de natureza bons para maus. Em alguns casos,
o seguro contra determinados riscos fornecido por
mercados especializados no sistema financeiro. Contudo, uma vez que os mercados formais de seguro no
esto amplamente disponveis nos pases em desenvolvimento, uma grande parte dos recursos direcionada
para o autosseguro, geralmente procurado mediante o
uso de meios relativamente dispendiosos e ineficientes,
tais como a deteno de bens durveis (como joias) que
podem ser vendidos no caso de um choque. Um grande
nmero de famlias tambm participa de um compartilhamento informal de riscos nas comunidades, sendo que
os programas de microfinanciamento e microsseguro,
cada vez mais, fornecem novos instrumentos que ajudam
as pessoas na gesto dos riscos. Do mesmo modo, juntamente com as redes de segurana tradicionais, as transferncias monetrias condicionadas e outros programas
de seguro social so um meio para o Estado transferir
recursos para ajudar as pessoas mais vulnerveis a lidar
com circunstncias adversas.26
Pode haver sinergias ou compensaes entre seguro
e proteo como estratgias para gerir riscos. Na medida em que o fato de ter um seguro reduz os incentivos
das pessoas de evitar a ocorrncia de situaes de risco,
o seguro e a proteo atuam como substitutos entre si.
Contudo, quando as medidas que as pessoas adotam para
obter proteo facilitam ou tornam mais barato um seguro contra resultados adversos, a proteo e o seguro
podem ser complementares entre si.27 O fato de ser no
fumante, por exemplo, pode tornar mais fcil e menos
dispendiosa a obteno de um seguro de sade. A proteo deve ser geralmente visvel para que o seguro e a
proteo sejam complementares. Apesar da visibilidade
j ser altamente relevante para um compartilhamento
informal de riscos nas comunidades, a tecnologia pode
tambm torn-la cada vez mais relevante em termos
de seguro formal. Por exemplo: novos dispositivos para
carros podem permitir que as seguradoras variem os
prmios que cobram, com base na qualidade da direo
das pessoas.28
Juntos, conhecimento, seguro e proteo constituem
preparao. Os bens das famlias, comunidades e governos, bem como os servios prestados pelos mercados e
setor pblico, influenciam de forma geral a preparao
para riscos, o que por sua vez afeta os resultados. No
geral, o nvel de preparao das pessoas para riscos tende
a estar correlacionado renda nacional dos pases. Contudo, variaes interessantes dentro das regies destacam
o importante papel da poltica na determinao da preparao para riscos, para alm do acesso a recursos (box 3).

Enfrentamento
O componente final da gesto de riscos o enfrentamento, que abrange todas as medidas tomadas com a
materializao de um risco (ou, opcionalmente, uma
oportunidade). O enfrentamento, portanto, consiste na
utilizao dos recursos de conhecimento, proteo e seguro que foram obtidos durante a fase de preparao. A
relao entre enfrentamento e preparao torna-se bastante fluida no confronto com um risco em evoluo. Isso
inclui a atualizao de um conhecimento relevante por
meio do monitoramento e da avaliao dos riscos emergentes e da adaptao e implementao de quaisquer respostas necessrias e disponveis.
A escolha do grau de preparao para risco tem implicaes para o tipo de enfrentamento necessrio, o que, por
sua vez, pode contribuir para crculos viciosos ou virtuosos na gesto de riscos. Quando uma preparao eficaz limita os danos de choques adversos, o enfrentamento pode
ser mnimo - disponibilizando mais recursos para mais
investimentos na gesto de riscos, reduzindo a vulnerabilidade a choques futuros, e assim por diante. Em termos
de famlia, por exemplo, o fato de uma pessoa ter seguro
de sade pode facilitar o tratamento mdico e a recuperao resultante, ao mesmo tempo em que reduz as despesas
pagas com o prprio dinheiro, quando o membro de uma
famlia fica doente ou sofre um acidente. No nvel macroeconmico, as evidncias sugerem que, ao reduzir as perdas
decorrentes de desastres naturais, por exemplo, a preparao para riscos pode garantir e at acelerar o crescimento
econmico.29
Por outro lado, quando a preparao limitada ou
um choque inesperadamente grande, o enfrentamento
pode ser desodernado e exigir medidas dispendiosas deixando poucos recursos disponveis para uma gesto
de riscos futuros, agravando a vulnerabilidade a choques
e enfraquecendo a capacidade das famlias de aproveitarem novas oportunidades. Por exemplo, a perda de bens
decorrente de desastres naturais em pases to diferentes quanto a Etipia e Honduras - causada pelos prejuzos diretos de um furaco ou seca, combinados falta
de seguro e venda de bens a qualquer preo - tem efeitos
de curto prazo e de longo prazo: famlias pobres podem
efetivamente ficar aprisionadas na pobreza, tornando-as
mais vulnerveis a futuros choques negativos e menos
capazes de realizar novos empreendimentos para fins de
melhoria.30 Do mesmo modo, apesar de as respostas de
enfrentamento por parte dos governos em todo o mundo
na metade da crise de 2008-2009 incluindo operaes
de resgate de grandes empresas financeiras, estmulo
fiscal e grandes perodos de flexibilizao monetria
terem ajudado a acalmar a crise financeira no curto
prazo, essas respostas podem ter efeitos negativos de
longo prazo, incluindo o aumento substancial da dvida
pblica e os incentivos perversos para o risco assumido
das instituies financeiras.

Risco e oportunidade

B ox 3

Como a preparao para riscos varia entre os pases?


ndice da preparao para riscos entre os pases

Quintil menos preparado

Quintil mais preparado

A preparao das pessoas para riscos ao nvel do pas inclui aes por
parte de todos os grupos e instituies sociais e econmicas, alm de
suas contribuies, incluindo o Estado. Um ndice de preparao para
riscos representado sob a forma de grfico no mapa acima. O ndice,
desenvolvido para o Relatrio de Desenvolvimento Mundial de 2014,
abrange medidas de bens e servios em quatro categorias importantes - capital humano, bens fsicos e financeiros, apoio social, e apoio
do Estado - que influenciam a preparao para riscos. Os indicadores
dos componentes para o ndice incluem: mdia de anos do total da
escolaridade para a populao com idade igual ou superior a 15 anos,
e a taxa de imunizao contra o sarampo (capital humano); a proporo das famlias com menos de US$ 1.000 em bens lquidos, e um
ndice de acesso a financiamento (bens fsicos e financeiros); o percentual da fora de trabalho que contribui para um esquema de penses,
e a proporo de entrevistados que afirmam que em geral, as pessoas merecem confiana (apoio social); e o percentual da populao
com acesso a melhores instalaes de saneamento, e um indicador

Dados ausentes

de espao fiscal com base na dvida pblica bruta como uma percentagem de receitas (apoio do Estado).a
Esse ndice mostra que o nvel de preparao das pessoas para
riscos tende a estar correlacionado com a renda nacional dos pases,
mas somente at certo ponto. As pessoas tendem a ser mais preparadas nos pases de alta renda (principalmente na Amrica do Norte e
Europa Ocidental) e menos preparadas nos pases de baixa renda
(principalmente na frica), em mdia. Contudo, existe uma variao
considervel dentro das regies. Por exemplo, o Chile est razoavelmente bem preparado para riscos, enquanto seu vizinho ao leste, a
Argentina, tem apenas preparao mdia em termos de riscos, apesar de ter nvel semelhante de renda per capita. Do mesmo modo, a
Etipia tem melhor preparao para riscos do que outros pases na
regio, com renda per capita semelhante ou relativamente mais alta.
Isso ressalta a importncia das polticas, para alm do nvel de renda
e do acesso aos recursos, na determinao da preparao para riscos.

Fonte: Foa, 2013 para o WDR 2014. Nmero do mapa: BIRD, 40097
a. Cada indicador ajustado para uma faixa entre zero (0) e um (1). O ndice, que a mdia dos oito indicadores, mantm, portanto, as propriedades fundamentais
dos indicadores, em vez de ser simplesmente uma mdia das classificaes entre os componentes. Essa abordagem segue em parte a metodologia usada na
construo dos Indicadores Mundiais de Governabilidade (WGI) (ver Kaufmann, Kraay e Mastruzzi 2010). Se necessrio, cada indicador transformado,
de modo que um aumento na sua medida represente uma melhoria.

Alm do ideal: Os obstculos gesto


de riscos
Se a gesto de riscos pode salvar vidas, evitar prejuzos
econmicos e expandir oportunidades - e, alm disso, se a
gesto de riscos tem boa relao de custo-benefcio e seus
fundamentos so bem compreendidos - ento, por que

as pessoas e as sociedades no apresentam um melhor


desempenho na gesto de riscos? Apesar de a resposta especfica variar de caso a caso, est sempre relacionada s
restries e aos obstculos enfrentados pelos indivduos
e sociedades, incluindo a falta de recursos e informaes, problemas cognitivos e comportamentais, ausncia
de mercados e bens pblicos, e externalidades sociais e

15

16

R elat rio sobre o D esenvolvimento M undial de 2 0 1 4

econmicas. Essa constatao resulta em uma mensagem


importante. A identificao dos riscos no suficiente: os
obstculos em termos de gesto de riscos devem ser tambm identificados, priorizados e abordados por meio de
medidas privadas e pblicas (box 4).
Considere o caso de Mumbai. Seu sistema de drenagem tem mais de 100 anos e mal consegue lidar com as
chuvas anuais das mones. Relatrios e propostas tm
repetidamente explicado em detalhes como investimentos, tais como a instalao de estaes de bombeamento e
a limpeza dos detritos acumulados, so necessrios para
fins de expanso da capacidade do sistema de drenagem
de guas pluviais. Mesmo assim, com poucas excees, as
propostas no foram colocadas em prtica. Uma mono
excepcionalmente grande atingiu a cidade em 2005, causando mais de 400 mortes, grandes danos em edifcios
e infraestrutura, e a interrupo da atividade econmica
e financeira. Em seguida, um comit de averiguao fez
recomendaes para reformulao do sistema de drenagem que eram desoladoramente semelhantes s recomendaes feitas na dcada de 1990. A partir de 2013,
porm, a implementao est novamente atrasada. Como
resultado, a capital financeira da ndia permanece altamente vulnervel s chuvas das mones.

Por que as pessoas no apresentam um melhor


desempenho na gesto do seu prprio risco?

mentos para prepar-los para o risco. Em muitos casos,


os tomadores de deciso e formuladores de polticas parecem ter uma memria curta referente s origens das
crises de vrios tipos. As crises financeiras sistmicas, por
exemplo, so quase sempre precedidas pela concentrao
e pelo crescimento excepcionalmente alto de crdito, e
esse processo parece ser bem entendido.32 Ainda assim, os
formuladores de polticas geralmente fazem pouco para
controlar a expanso do crdito. Um falso senso de segurana pode estar subjacente incapacidade das pessoas
na gesto da preparao para riscos em tempos normais
(seja guardando para um dia de chuva ou concluindo
os planos de preparao para desastres, por exemplo).
E um paradoxo de proteo pode surgir: a proteo contra o risco que suprime perdas por um longo perodo cria
um falso sentido de segurana, levando a uma vigilncia
e uma conscientizao do risco reduzidas e possivelmente resultando em maiores perdas futuras.33 Em muitos casos, o que pode ser considerado comportamento
irracional pode ser na verdade o resultado de incentivos
distorcidos, conhecimento incorreto ou insuficiente, ou
determinadas normas sociais e crenas culturais.

Obstculos alm do controle de indivduos


impedem sua gesto de riscos

Falta de informao e problemas cognitivos. Informaes


relevantes podem no existir ou estar disponveis para
tomadores de deciso, ou estes podem carecer da capacidade de entender essas informaes. As deficincias
cognitivas so relevantes e representam obstculos difundidos em termos de gesto de riscos em muitas circunstncias, mesmo nos pases avanados. Nos Estados Unidos, por exemplo, uma pesquisa mostrou que apenas 31%
dos proprietrios das casas nas reas propensas a inundaes estavam cientes do risco.31 As repercusses dos casos
extremos de falta de informao e conhecimento - denominados profunda incerteza - so exploradas abaixo.

Ausncia de mercados e bens pblicos. Os mercados em


reas crticas para uma gesto eficaz dos riscos - crdito,
seguro, empregos - so deficientes ou at mesmo ausentes
em muitos pases em desenvolvimento. Do mesmo modo,
so deficientes ou at mesmo ausentes os bens pblicos
e servios essenciais para gesto de riscos - estabilidade
poltica e econmica, ordem pblica e infraestrutura bsica. Na verdade, os mercados bem-desenvolvidos podem
estar ausentes porque os bens pblicos de apoio so deficientes. Se, por exemplo, o sistema de justia no fizer
cumprir os contratos, no far muito sentido contratar
seguro de sade, seguro de veculos ou seguro de residncia, e nem haver tal mercado.34 Existem muitos motivos
pelos quais os bens pblicos esto ausentes, mas esta
discusso considera apenas os motivos mais pertinentes
para gesto de riscos. O primeiro motivo, j abordado,
a falta de recursos: as protees dispendiosas contra enchentes construdas na Holanda, por exemplo, so simplesmente inviveis para muitos pases em desenvolvimento ameaados de modo semelhante, como Bangladesh
ou Vietn. O segundo motivo est associado economia
poltica de gesto de riscos. Os governos podem ficar relutantes em gastar em preparao para riscos, j que seus
custos so imediatos e visveis, ao mesmo tempo em que
seus benefcios, mesmo quando substanciais, so de mais
longo prazo e menos visveis.

Problemas comportamentais. Mesmo que haja informaes, os tomadores de deciso podem no conseguir
transformar o conhecimento em medidas e comporta-

Falhas de governo. A gesto de riscos pode ser tambm


prejudicada pelas falhas de governo provenientes da
captao de polticas por parte dos grupos de interesse,

Falta de recursos. Mesmo quando uma estratgia de gesto de riscos tem boa relao de custo-benefcio, os indivduos e grupos podem consider-la de difcil execuo,
devido grande quantidade de custos antecipados e ao
acesso limitado ao crdito. A escassez de bens e recursos
financeiros, que principalmente aguda nos pases pobres
e em desenvolvimento, pode tornar as compensaes inerentes a gesto de riscos mais difceis de administrar. Os
governos podem decidir que, dado seu oramento limitado, as despesas atuais de consumo so mais urgentes do
que os investimentos para reduo dos riscos de desastres.

Risco e oportunidade

B ox 4

Integrao dos fundamentos e obstculos para a gesto de riscos na definio de polticas

A definio de polticas pblicas eficazes deve ser mais do que


simplesmente identificar possveis riscos, e conter tambm uma
anlise dos obstculos gesto de riscos. O diagrama abaixo apre-

senta um conjunto de aspectos para auxiliar na tomada de decises,


ajudando a identificar as lacunas crticas e mostrando as intervenes eficazes e de baixo custo.

a. Um conjunto de telas para ajudar na gesto de riscos


Avaliao
de riscos
Qual o
tamanho do
risco que
estamos
enfrentando?

Avaliao de incentivos

Maus incentivos esto levando a


assumir riscos de mais ou de menos?
Devido a falhas
de mercado?

Devido a falhas
de governo?

Avaliao de
informaes
Os tomadores
de deciso
esto mal
informados?

Essa abordagem prtica fornece duas mensagens importantes para


o desenho das polticas de gesto de riscos:
Seja realista. Os instrumentos de uma gesto de riscos simples devem
ser preferidos quando a capacidade for baixa. Os formuladores de
polticas devem se concentrar em solues acessveis e benficas.
Medidas suaves que alteram os incentivos (como a melhoria das regulamentaes de zoneamento para reas costeiras) so preferveis
como um ponto de partida a medidas de engenharia (como diques
para evitar inundaes). Alm disso, particularmente custo-eficiente
fortalecer as capacidades teis na gesto de riscos de diferentes naturezas, tais como a capacidade de realizar evacuaes em larga escala
(o que pode ser til no caso de um furaco ou acidente nuclear, por
exemplo). As opes polticas realistas devem garantir que a gesto
de riscos evite as consequncias indesejadas da poltica negativa, fornea os incentivos certos para aproveitar as melhores capacidades de
todas as pessoas e proteja os mais vulnerveis, que so geralmente
menos capazes de implementar solues ideais, mas dispendiosas.
Crie uma base forte para uma melhor gesto de riscos ao longo do
tempo. Geralmente faz sentido criar dispositivos institucionais
quando a necessidade deles bvia, tal como depois de um evento
de desastre, e que no possam ser revertidos facilmente, uma vez
desaparecida a memria do evento. Essa irreversibilidade institucional deve ser combinada com uma implementao flexvel e uma
aprendizagem contnua. Os formuladores de polticas devem visar

Avaliao
de recursos

Avaliao de
comportamento
Os vieses
cognitivos e
comportamentais
esto impedindo
a gesto de riscos?

Os recursos e
o acesso aos
recursos so
limitados
demais?

Definio
de polticas
Que polticas
devem ser
implementadas?

polticas robustas que podem no ser timas no futuro mais provvel, mas que levam a resultados aceitveis em uma grande variedade
de cenrios e que so fceis de revisar quando novas informaes se
tornam disponveis. Comear com uma base slida para gesto de
riscos requer uma perspectiva de longo prazo; cria os incentivos adequados; e minimiza o risco de efeitos negativos indesejados. Tambm ajuda a garantir que as polticas sejam suficientemente flexveis
para serem ajustadas quando novas informaes forem disponibilizadas (para mais detalhes sobre essas duas percepes, veja a discusso denominada Cinco princpios de ao pblica para uma
melhor gesto de riscos no final desta viso geral).
Os componentes fundamentais e os obstculos gesto de riscos, com essas lies em mente, podem ajudar a identificar quais
polticas especficas so mais relevantes em diferentes contextos. Por
exemplo, os pases com recursos limitados ou capacidade institucional deficiente devem focar as polticas fundamentais, ao mesmo
tempo em que os pases que j possuem bases slidas para gesto
de riscos implementadas podem visar polticas mais avanadas
(diagrama b). Essa estrutura usada em todo o Relatrio de Desenvolvimento Mundial de 2014 para organizar e priorizar as polticas de
gesto de riscos entre os quatro principais componentes de gesto
de riscos (conhecimento, proteo, seguro e enfrentamento) para
diferentes sistemas sociais e econmicos, desde a famlia at a comunidade internacional (e que so resumidos nas tabelas correspondentes para cada um desses sistemas).

b. Uma estrutura para prioridades da poltica pblica



Conhecimento
Proteo
Seguro
Enfrentamento
Fonte: Equipe do WDR 2014.

Polticas para apoiar gesto de riscos


Fundamentais

Avanadas

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18

R elat rio sobre o D esenvolvimento M undial de 2 0 1 4

corrupo das autoridades governamentais e polticas


geradoras de distores. Na captao de polticas, as empresas e as pessoas negativamente afetadas por determinadas medidas de gesto de riscos tendem naturalmente
a se opor a tais medidas e a alertar sobre tal possibilidade,
ao mesmo tempo em que as pessoas protegidas por essas
medidas geralmente no esto cientes disso (e, por isso,
no as apoiam) ou carecem da influncia comensurvel dos lobbies ativos. Os poderosos lobbies de tabaco e
amianto, por exemplo, podem bloquear as regulamentaes benficas de sade, mesmo na presena de evidncias cientficas bem definidas. Nas polticas geradoras de
distores, s vezes at as medidas bem intencionadas
podem afetar a gesto de riscos ao distorcer os incentivos
das pessoas para gerir seus prprios riscos. Um exemplo
o apoio ps-desastre mal elaborado que cria um risco
moral e desestimula a gesto de riscos por parte de indivduos e empresas. Do mesmo modo, redes de segurana
ou operaes de resgate do setor financeiro extremamente generosas podem prejudicar os incentivos preparao para riscos.
Externalidades sociais e econmicas. As medidas de gesto de riscos tomadas por algumas pessoas ou pases
podem impor perdas a outras pessoas ou outros pases
Por exemplo, o uso exagerado de antibiticos est criando
bactrias cada vez mais resistentes a medicamentos. Do
mesmo modo, a explorao exagerada de recursos naturais comuns, tais como oceanos, florestas e a atmosfera
um fenmeno conhecido na literatura como a tragdia dos comuns est levando degradao ambiental, mudana climtica e futura queda no crescimento
econmico.35 Em uma esfera diferente, uma expanso na
oferta de dinheiro para estimular a economia nacional
nas grandes economias avanadas est criando influxos
desestabilizadores de capital para os pases em desenvolvimento e tambm corroendo a riqueza dos poupadores
e contribuintes nacionais. Do mesmo modo, a instituio
de barreiras comerciais para proteger os produtores nacionais durante as desaceleraes econmicas impe um
aumento do custo para os parceiros comerciais e pode
levar a uma retaliao comercial, possivelmente transformando uma desacelerao em uma recesso mundial
prolongada.36 Outras medidas de gesto de riscos podem
gerar benefcios para pessoas que no sejam as que arcam
com seu custo, criando portanto incentivos para as primeiras se aproveitarem da situao. Esse o caso, por
exemplo, dos pases que adotam medidas dispendiosas
para reduzir as emisses de gases do efeito estufa, que
podem beneficiar o restante do mundo. Tanto as externalidades negativas quanto as positivas podem complicar o
processo de gesto de riscos, tornando-o menos previsvel e distorcendo seus incentivos. A soluo uma coordenao e uma ao coletiva, que podem ser de difcil obteno quando existem grandes diferenas em termos de
preferncias, valores e exposies. Por exemplo, as exter-

nalidades e as falhas em termos de aes coletivas podem


ser os motivos pelos quais a obteno de um acordo internacional de carter vinculativo sobre emisses de gases
do efeito estufa se tem revelado to evasiva.

Incerteza profunda e solues robustas


A incerteza profunda um obstculo gesto de riscos que merece ateno especial. Tambm conhecida
como incerteza knightiana nos crculos econmicos,37 a
incerteza profunda refere-se a uma situao na qual at
os especialistas no conseguem concordar com os modelos apropriados para seu entendimento, os possveis
resultados e probabilidades de sua ocorrncia, e o nvel
de importncia a ser atribudo a ela. Em uma ampla perspectiva, a diferena entre incerteza profunda e incerteza
comum uma questo de grau, de fluidez e de evoluo.
A obteno do conhecimento ajuda a reduzir o grau de
incerteza. A histria da cincia repleta de casos onde a
incerteza profunda tornou-se gradualmente uma incerteza comum, passvel de gesto e controle. Mas enquanto
isso ocorre, o que deve ser feito na presena do desconhecimento sobre o que no conhecemos?
Sob condies de incerteza profunda, prefervel
implementar polticas e aes adaptadas e robustas que
levem a resultados aceitveis em uma grande variedade
de cenrios e que podem ser revisadas com a disponibilidade de novas informaes e com a mudana do contexto.38 Para a poltica monetria e financeira, uma prtica
promissora o uso do teste de estresse dos bancos e de
outras instituies financeiras que usam uma grande variedade de situaes, incluindo cenrios prospectivos de
crise.39 Acima de tudo, os planos criados para os resultados mais provveis, mas que aumentam a vulnerabilidade
para eventos menos provveis, devem ser evitados. Por
exemplo, os sistemas de diques construdos apenas para
tempestades e mars regulares podem na verdade aumentar a vulnerabilidade, mediante a criao de um falso
senso de segurana e um drstico aumento dos danos no
caso de uma inundao.

O caminho frente: Uma abordagem


holstica para gesto de riscos
Os indivduos podem por si s superar os obstculos
gesto de riscos que enfrentam? Apesar de os esforos
prprios, iniciativa e responsabilidade dos indivduos
serem fundamentais para a gesto de riscos, o seu sucesso
ficar limitado sem um ambiente externo de apoio. Apesar de os indivduos por si s terem a capacidade de lidar
com muitos riscos, eles esto inerentemente mal preparados para enfrentar grandes choques (como o chefe de
uma famlia que adoece), choques sistmicos (como um
desastre natural ou uma crise financeira internacional) ou
mltiplos choques que ocorrem de forma simultnea ou

sequencial (por exemplo, uma seca seguida de um choque dos preos dos alimentos e insegurana alimentar).
As pessoas podem enfrentar com xito os riscos alm
de seus meios compartilhando sua gesto de riscos com
outras pessoas. Elas podem combinar os riscos coletivamente por meio de vrios agrupamentos sociais e econmicos (sistemas). Na verdade, a necessidade de gerir
riscos e buscar oportunidades de forma coletiva pode
ser geralmente um motivo importante pelo qual esses
grupos ou sistemas so inicialmente formados.40 Esses
sistemas variam em tamanho e complexidade - desde a
famlia at a comunidade internacional. Eles tm o potencial para apoiar a gesto de riscos das pessoas em modos
diferentes, mas complementares (diagrama 3). Seus diferentes mbitos podem permitir que administrem os choques e as exposies compatveis com a sua escala (box 5).
A famlia o principal exemplo de apoio, combinando
recursos, protegendo seus membros - principalmente
as pessoas vulnerveis - e permitindo o investimento
deles no futuro.
As comunidades fornecem redes informais de seguro
e proteo, ajudando as pessoas a lidar com riscos idiossincrticos e combinando recursos para enfrentar os
riscos comuns.
As empresas podem ajudar a absorver choques e explorar o lado da oportunidade do risco, contribuindo para
um emprego mais estvel, aumento de renda, alm de
maior inovao e produtividade.
O sistema financeiro pode facilitar ferramentas de gesto de riscos teis, tais como poupana, seguro e crdito, ao mesmo tempo em que gere seus prprios riscos
com responsabilidade.
O Estado tem a escala e as ferramentas para gerir riscos
sistmicos nos nveis nacional e regional, fornecer um
ambiente propcio para o funcionamento de outros sistemas, alm de fornecer apoio direto s pessoas vulnerveis. Essas funes podem ser realizadas por meio do
fornecimento de proteo social (seguro e assistncia
social), bens pblicos (defesa nacional, infraestrutura,
ordem pblica) e poltica pblica (slida regulamentao, gesto econmica).
A comunidade internacional pode oferecer competncia, facilitar a coordenao da poltica internacional,
alm de reunir recursos quando os riscos excederem a
capacidade nacional ou cruzarem as fronteiras nacionais e geracionais.
Esses sistemas tm interaes mtuas, geralmente
complementando e s vezes substituindo as funes de
gesto de riscos uns dos outros. Por exemplo, vrios mecanismos de proteo e seguro fornecidos pelas comunidades, empresas, sistema financeiro e Estado podem
complementar e melhorar a autoproteo e o autosse-

Risco e oportunidade

D i ag r a m a 3 Importantes sistemas sociais


e econmicos podem contribuir com a gesto
de riscos de formas complementares

Gesto de riscos das pessoas

O Estado
Proteo social
Seguro de sade, de
velhice e desemprego
Assistncia e auxlio
Bens pblicos
Infraestrutura
Ordem pblica
Defesa nacional

Sociedade civil e
o setor privado
Famlia
Vnculos familiares
Comunidades
Ao coletiva

Poltica pblica
Gesto
macroeconmica
Estrutura normativa

Setor empresarial
Empregos e renda
Sistema financeiro
Seguro e crdito

Comunidade internacional
Recursos, competncia, regras globais e coordenao

Fonte: Equipe do WDR 2014.

guro das famlias. As empresas dependem da estabilidade


macroeconmica, dos servios pblicos e dos produtos financeiros para permanecerem dinmicas e continuarem
a fornecer renda e emprego para as pessoas. O sistema financeiro pode fornecer ferramentas de seguro, poupana
e crdito somente se um nmero suficiente de famlias e
empresas conseguir participar do sistema, e se a economia apresentar um determinado nvel de estabilidade e
previsibilidade. Os mercados, em geral, podem fornecer
ferramentas e recursos para a gesto de riscos em uma
escala crescente, se os servios pblicos necessrios, tais
como o Estado de direito e uma slida estrutura normativa, estiverem implementados e em vigor. A comunidade
internacional conta em parte com os governos responsveis que desejam cooperar para enfrentar os riscos globais; por sua vez, a comunidade internacional pode ajudar
os governos e os pases com carncia de recursos e capacidade para a gesto de riscos.
A importncia relativa desses sistemas varia de
acordo com o nvel de desenvolvimento. Nos pases
menos avanados e, principalmente, nos pases frgeis e
afetados por conflitos, os mecanismos informais tendem
a ser mais prevalecentes e os papis relativos da famlia
e da comunidade so maiores. Para esses pases, a comu-

19

20

R elat rio sobre o D esenvolvimento M undial de 2 0 1 4

B ox 5

Que sistemas para quais riscos?

Os indivduos enfrentam um grande nmero de riscos, sendo que


vrios sistemas sociais e econmicos podem ajud-los a gerir os riscos que esto alm de seus meios. Mas que sistemas seriam os mais
apropriados para quais riscos? Dois importantes princpios fornecem
um modo de priorizar a gesto de riscos por meio de sistemas:
1. O princpio da subsidiariedade sugere que os riscos devam ser tratados no nvel mais baixo da sociedade que seja capaz de trat-los,
para tirar proveito da proximidade de agentes e do maior conhecimento dos agentes mais diretamente afetados pelo risco, bem
como da capacidade de monitorar esses agentes e os riscos por
eles enfrentados.
2. O princpio da vantagem comparativa sugere que os riscos devem
ser geridos por um sistema com capacidade para trat-los com
mais eficcia.
Os indivduos e as famlias tm boas condies para lidar com
riscos idiossincrticos (tais como danos menores ou insuficincia de
renda), desde que as possveis perdas continuem relativamente
pequenas. Eles tm uma vantagem na gesto desses tipos de risco
devido sua proximidade com o nvel em que o principal impacto
ocorre e devido sua capacidade de monitorar as condies e os
esforos dentro da famlia.
Com o aumento do tamanho das possveis perdas, as ferramentas que os indivduos tm sua disposio podem ser rapidamente
esgotadas. A empresa e os sistemas financeiros podem portanto
fornecer ferramentas e mecanismos eficazes (abordados em mais
detalhes nas sees abaixo) aos indivduos para gerir possveis perdas decorrentes de grandes choques idiossincrticos (tais como, a

perda do emprego pelo chefe de famlia ou uma casa incendiada). O


Estado deve s vezes providenciar substitutos para essas funes,
quando os mercados estiverem ausentes ou no disponveis para
algumas delas.
Uma vez que os riscos sistmicos afetam grandes grupos de pessoas, eles dificilmente podem ser geridos por indivduos apenas. As
comunidades tm uma vantagem na gesto de pequenos riscos sistmicos (tais como violncia local ou inundao), devido sua proximidade com os grupos de pessoas afetadas e sua possvel vantagem no monitoramento e na resoluo de tenses locais. O Estado
tambm tem uma vantagem na gesto de pequenos riscos sistmicos (tais como, flutuaes moderadas em preos agregados ou
escassez de alimentos em nvel regional), devido sua capacidade
de controlar a macroeconomia nacional e transferir recursos entre
diferentes partes de um pas.
Pelo fato de muitos agentes dentro de um pas serem bastante
afetados pela ocorrncia de grandes choques sistmicos, tais como
crises bancrias econmicas de modo geral ou desastres naturais, o
apoio cruzado que podem oferecer entre si limitado. Em outras
palavras, difcil para o setor privado sozinho estabelecer uma associao e proteger via seguro contra um risco sistmico. Assim, o
Estado tem um papel singular na gesto de grandes riscos sistmicos, uma vez que tem a escala e as ferramentas de preparao aos
nveis nacional e regional. O apoio e a coordenao por parte da
comunidade internacional so necessrios, quando grandes riscos
sistmicos cruzam as fronteiras nacionais ou subjugam os recursos
nacionais. Os destaques no WDR 2014 apresentam os estudos de
caso de gesto de riscos por diferentes sistemas de apoio.

Tipos de risco que podem ser administrados por diferentes sistemas e exemplos
mostrados nos destaques do WDR 2014
Pequeno risco
idiossincrtico
Sistema em melhor
Indivduos
posio para gerir risco e famlias

Exemplos de
destaques

Grande risco
idiossincrtico
O setor empresarial
e o sistema financeiro

Pequeno risco
sistmico

Grande risco
sistmico

A comunidade
e o Estado

O Estado e a comunidade
internacional

Riscos de sade (Turquia e


Repblica do Quirguisto)

Violncia urbana
(Brasil e frica do Sul)

Desastres naturais
(Filipinas e Colmbia)

Perda de emprego e renda (ndia)

Escassez de alimentos
(Etipia e El Salvador)

Crises financeiras (Repblica


Tcheca, Peru e Qunia)
Pandemias (global)

Fonte: Equipe do WDR 2014.

nidade internacional tambm pode desempenhar um


papel maior por meio de assistncia financeira e capacitao. medida que os pases se desenvolvem, sendo
que os mecanismos informais abrem caminho para os
mecanismos formais, a importncia relativa das contribuies do setor empresarial e do sistema financeiro
aumenta. O papel potencial do Estado maior nos pases
menos desenvolvidos, mas, nesses casos, o Estado tende
a sofrer restries mais severa de capacidade e de recursos. Essas limitaes preconizam uma relao simbitica

mtua entre o Estado, a sociedade civil, o setor privado


e a comunidade internacional, medida que os pases se
desenvolvem (ver abaixo).

O Estado, a sociedade civil e o setor privado:


Ajuda mtua para gerir riscos
Nenhum dos sistemas sociais e econmicos acima apresentados funciona perfeitamente. Na verdade, em certos
casos, eles dificultam, mais do que ajudam, a gesto de ris-

cos das pessoas. Esses sistemas tm o potencial, contudo,


para se tornarem sistemas de apoio eficazes, quando seus
pontos fracos forem resolvidos. O Estado, portanto, tem
um importante papel potencial a desempenhar na complementao e no suporte s funes a que as famlias,
comunidades, empresas e o setor financeiro podem exercer. Desse ponto de vista, o papel do Estado ultrapassa a
limitada finalidade de correo das falhas de mercado e
estende-se at o enfrentamento dos riscos sistmicos, a
criao de instituies que aumentam cada componente
da gesto de riscos, alm do fornecimento de apoio direto
s populaes vulnerveis.
Seria ingenuidade, porm, ignorar o fato de que o Estado geralmente no consegue cumprir plenamente sua
funo potencial. Historicamente e em todo o mundo,
exemplos de falhas de governo so infelizmente abundantes.41 Isto se aplica de modo especial aos pases frgeis e afetados por conflitos. O que fazer ento? A sociedade civil, o setor privado e a comunidade internacional
podem fornecer os bens e servios pblicos to necessrios - ainda que de forma imperfeita. Sobretudo, mas
no s, nas sociedades democrticas, esses atores podem
tambm ajudar a melhorar a governana e a prestao de
servios pblicos gerando mecanismos para tornar o Estado atento s necessidades da populao e responsvel
por suas aes.42
A discusso a seguir avalia a possvel contribuio
de cada um dos grandes sistemas e sugere maneiras de
melhorar seu desempenho, de modo individual ou combinado com outros sistemas. A possvel contribuio do
Estado apresentada em conexo com cada sistema, refletindo seu papel de carter abrangente e permitindo a
elaborao de recomendaes especficas para a poltica
pblica, bem como uma discusso sobre seu fundamento
lgico e compensaes.

A famlia
Como a famlia pode incentivar a resilincia
e a prosperidade?
Para a maioria das pessoas, a famlia - definida como o
grupo de indivduos aparentados entre si por vnculos
familiares - constitui a principal fonte de apoio material e emocional para confrontar riscos e buscar oportunidades. Com a ampliao do campo da metfora de
Gary Becker em A Treatise on the Family (Tratado Sobre
a Famlia), as famlias so pequenas fbricas, onde bens
e servios de conhecimento, proteo e seguro so produzidos, usando tanto insumos intermedirios obtidos do
restante da sociedade quanto a combinao de esforos e
aptides fornecida pelos membros da famlia.43 De que
forma a famlia pode contribuir?
Proteo e combinao de riscos para seus membros. Proteo e seguro em nvel de famlia so particularmente

Risco e oportunidade

importantes para riscos idiossincrticos e, ainda mais relevantes, quando existe falta de seguro social ou de mercado. A proteo contra choques adversos bastante importante para as pessoas vulnerveis dentro da famlia: os
jovens, os idosos e os doentes. Para isso, as famlias podem
tirar proveito dos recursos disponveis na sociedade
ainda mais, se esses recursos estiverem aumentando e
melhorando. Desse modo, por exemplo, rendas mais altas
e um melhor acesso aos servios de sade aumentaram
as taxas de imunizao contra o sarampo para mais de
70% em todas as regies do mundo, apesar de a frica
Subsaariana ainda ter bastante espao para melhorias
(Figura 3a).
Alm disso, o compartilhamento de momentos ruins
(e momentos bons) ocorre naturalmente na famlia. Na
verdade, a combinao de riscos dentro e entre as geraes
da famlia tem sido uma forma de seguro desde tempos
imemoriais. A famlia expandida desempenha um papel
ativo, principalmente nos pases em desenvolvimento.
Por exemplo, as evidncias provenientes de Bangladesh,
Etipia, ndia, Mali e Mxico mostram que os membros
das famlias expandidas intervm para ajudar de forma
substancial quando seus parentes adoecem.44 Do mesmo
modo, as evidncias provenientes de vrios pases em
todo o mundo indicam que os membros da famlia que
migram ajudam suas famlias com remessas de dinheiro
quando choques negativos ocorrem no local de origem.45
Permisso para que seus membros, principalmente os
jovens, realizem investimentos para o futuro. O papel das
famlias estende-se muito alm do seguro e da proteo
de seus membros contra eventos negativos. As famlias
investem no capital humano e nas aptides sociais de
seus membros, principalmente os jovens, preparando as
futuras geraes para gerir os riscos e as oportunidades
que tero pela frente. A educao escolar um importante
exemplo onde progresso tem ocorrido nas ltimas dcadas. O nmero mdio de anos completos de educao
aumentou desde 1960 em todas as regies, mais substancialmente nas regies que inicialmente apresentaram o
nvel mais baixo de desempenho educacional (Figura 3b).
Contudo, a qualidade da educao, conforme medida
pelos exames internacionais em termos de cincia, matemtica e aptides de leitura, ainda est ficando para trs
em muitos pases de baixa renda e de renda mdia, sem
sinais de convergncia.46

Que caractersticas melhoram a contribuio


da famlia em termos de gesto de riscos?
As famlias so unidades pequenas, mas complexas. As
motivaes de seus membros podem variar desde altrusmo at interesses individuais, as relaes intrafamiliares
podem ter por base os objetivos comuns ou o poder relativo de negociao, e as conexes da famlia com a sociedade podem ser fluidas ou remotas. Essas caractersticas

21

R elat rio sobre o D esenvolvimento M undial de 2 0 1 4

Os resultados de educao e sade nos pases em desenvolvimento esto


melhorando, mas de modo desigual
Figura 3

a. Taxa de imunizao contra o sarampo

b. Desempenho educacional entre


15 e 24 anos de idade

100

10
9

90

Anos de educao

% de crianas de 12 a 23 meses de idade

22

80
70
60

8
7
6
5
4
3

50
1990
OCDE

1995

2000

2005

2010

Leste da sia e Pacfico

2
1960

1970

Europa e sia Central


Oriente Mdio e Norte da frica
Sul da sia

1980

1990

2000

2010

Amrica Latina e o Caribe


frica Subsaariana

Fonte: Equipe do WDR 2014, com base nos Indicadores do Desenvolvimento Mundial do Banco Mundial (banco de dados) (painel a);
e Barro e Lee, 2010 (painel b).
Nota: Os pases da Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) na figura so pases de alta renda e membros
da OCDE h pelo menos 40 anos. Todos os demais pases so agrupados em regies geogrficas.

podem ter uma grande influncia sobre o modo pelo qual


a famlia funciona como uma primeira linha de apoio
para enfrentar riscos e oportunidades.
Acesso e participao. As comunidades, a mo de obra e
os mercados financeiros, alm das instituies pblicas,
fornecem os insumos intermedirios que as famlias
utilizam para gerir seus riscos. O acesso contnuo a esses
mercados e instituies e sua respectiva participao so
fundamentais para as famlias serem gestoras de riscos
bem-sucedidas (tanto que em vista do Relatrio de Desenvolvimento Mundial de 2014, as quatro sees a seguir
so voltadas para a avaliao do possvel modo de contribuio). Como exemplo: as evidncias de 59 pases sugerem que o acesso a programas que limitam despesas com
sade pagas com o dinheiro prprio, tais como seguro social e seguro de sade privada, reduz consideravelmente a
incidncia de despesas mdicas decorrentes de desastres
naturais, principalmente para famlias de baixa renda.47
Dada a fundamental importncia da sade em relao
a tudo o que as pessoas fazem, existe na verdade uma
grande necessidade de seguro de sade e bastante espao
para melhorias: apenas 17% dos adultos nos pases em
desenvolvimento relatam ter contribudo para o seguro
de sade, sendo que essa parcela representa 2% em alguns
pases de baixa renda.48
Equidade dentro da famlia. Todas as pessoas gostariam
de pensar nas famlias como unidades coesas, prote-

toras. Muitas vezes, porm, o abuso e a discriminao


ocorrem dentro da famlia, tornando-a uma fonte de
risco e no uma soluo para o risco. Provas convincentes mostram que o aumento do poder econmico e
social das mulheres pode influenciar bastante o fato de
que a alocao de recursos dentro da famlia beneficia
as crianas, alm de promover a igualdade de gnero.49
Uma avaliao de um programa de transferncia monetria na frica do Sul, por exemplo, descobriu que as
penses recebidas pelas mulheres melhoraram a sade
e o estado nutricional das meninas, mas que as transferncias recebidas pelos homens no apresentaram nenhum efeito nos meninos ou nas meninas.50 Um ponto
importante para o aumento do poder econmico das
mulheres o acesso ao mercado de trabalho, o que em
diversos contextos limitado pela infraestrutura inadequada de assistncia infantil e por normas sociais restritivas. Alguns pases e regies tm bastante espao para
melhorias: as taxas de participao de mo de obra feminina so de apenas 20-30% no Oriente Mdio, Norte
da frica e Sul da sia. J na maior parte do restante do
mundo, as taxas esto bem acima de 50%.51

Como o governo pode contribuir?


O Estado tem um papel importante a desempenhar na prestao de servios sociais e no combate s normas sociais
prejudiciais. As polticas que do poder s famlias como

uma unidade e as polticas que do poder aos indivduos


dentro das famlias so necessrias.
Fornecimento de servios sociais essenciais. O acesso a
servios de boa qualidade, mesmo quando bsicos, educacionais e mdicos pode preparar as pessoas para enfrentar os principais riscos de sade, lidar com as transies do ciclo de vida e tirar proveito das oportunidades
de trabalho. Nesse sentido, o apelo para igualdade de
oportunidades pode tambm gerar resilincia para as
famlias e os indivduos.52 Os esforos da Tailndia e Turquia para oferecer acesso universal a um seguro de sade
de qualidade merecem uma meno especial. O acesso
universal ao sistema de sade provavelmente exigir uma
parceria entre os setores pblico e privado para garantir
tanto a sustentabilidade fiscal quanto recursos humanos
suficientes.53 Para os mais vulnerveis, as redes de segurana direcionadas a eles podem ter um drstico impacto
em previnir respostas para enfrentamento de riscos que
incorrem em custos de longo prazo, tais como a reduo
do consumo bsico, a retirada das crianas da escola, a
venda de bens produtivos a qualquer preo ou o apelo
ao crime. O Programa de Redes de Segurana Produtivas da Etipia um exemplo bem-sucedido de proteo
das pessoas mais vulnerveis contra a insegurana alimentar, ao mesmo tempo em que cria bens comunitrios para melhor gerir os riscos climticos e aumentar a
produtividade.54
Aumentar o poder da mulher na famlia. Isso pode ser
feito primeiro pelo aumento do poder econmico; encorajando a participao da mulher na fora de trabalho e, em famlias pobres, aumentando diretamente seu
poder de compra. Um exemplo do ltimo caso so os
programas de transferncia monetria condicionada
que fazem pagamentos diretamente a mulheres; avaliaes de impacto mostraram que esses programas melhoram a famlia e, em especial, o desenvolvimento das
crianas, incluindo sade e desenvolvimento cognitivo.55
Uma segunda via por meio do empoderamento social
e jurdico: reforando medidas legais contra o abuso e a
violncia domstica, eliminando regulamentos que discriminam as mulheres quanto propriedade de bens ou
atividade econmica e realizando campanhas educacionais para combater normas sociais que toleram violncia
ou discriminao contra mulheres e crianas. As campanhas devem ser direcionadas tanto a homens como a
mulheres: mais de 20% das mulheres em todas as regies,
exceto na Amrica Latina e Caribe, acreditam que o marido tem direito de bater na esposa por motivos como sair
sem avis-lo e discutir com ele.56

Risco e oportunidade

A comunidade
Como a comunidade pode promover
resilincia e prosperidade?
Comunidades so grupos de pessoas que interagem frequentemente e compartilham um local ou identidade.
Grupos de vizinhos, grupos religiosos e grupos de parentesco so alguns exemplos. Eles trabalham por meio de
redes informais com base na confiana, reciprocidade e
normas sociais o que James Coleman e Robert Putnam chamam de capital social.57 Desse modo, as comunidades podem ajudar seus membros compartilhando
riscos idiossincrticos e confrontando riscos e oportunidades comuns.
Compartilhar riscos idiossincrticos. O seguro informal
especialmente importante para famlias de baixa renda e,
s vezes, sua nica rede de segurana real. Por exemplo,
na aldeia de Nyakatoke na Tanznia, com uma populao de apenas 120 famlias, h cerca de 40 diferentes esquemas de seguro (sociedades funerrias, associaes de
poupana rotativa e combinaes para compartilhar mo
de obra e pecuria).58 Essas prticas tambm so relevantes no mbito nacional. As famlias da Indonsia, por
exemplo, tm seguro informal contra 38% dos custos econmicos de graves choques de sade e 71% dos custos de
doenas secundrias.59 Na Nigria, o crdito e a assistncia informais correspondem a 32% de todas as respostas
de enfrentamento identificadas pelas famlias (figura 4).
Confronto de riscos e oportunidades comuns. Quando as
comunidades canalizam seu capital social para a ao
coletiva, podem fornecer alguns servios pblicos (transporte bsico ou infraestrutura para irrigao) para proteo contra eventos adversos comuns (como epidemias,
catstrofes naturais, crime e violncia) e para aproveitar
oportunidades comuns (como novos mercados e tecnologias).60 Essa ao coletiva pode ser especialmente importante quando a capacidade do governo baixa. O assentamento informal de Orangi no Karachi, Paquisto, por
exemplo, financiou e organizou seu prprio saneamento,
vacinao, microfinanciamento, planejamento familiar e
preveno contra violncia, ajudado por uma organizao
no governamental local.

Que caractersticas melhoram a contribuio


da comunidade para a gesto de riscos?
Coeso. Comunidades com fortes laos entre seus membros ou seja, comunidades dotadas de alto capital
social de vnculos so mais capazes de organizar
ao coletiva em nome do grupo.61 Na verdade, para
problemas locais cuja soluo ilude mercados e governos, uma comunidade coesa pode ser a pea que falta no
quebra-cabeas. Contudo, no fcil obter coeso

23

24

R elat rio sobre o D esenvolvimento M undial de 2 0 1 4

As pessoas respondem aos choques por conta prpria e combinando


riscos com outros
F i g u r a 4

Malawi
Uganda
Tadjiquisto
Uzbequisto
Afeganisto
Iraque
Maldivas
Sudo
Nigria
0

20

40

60

80

100

% de todas as respostas de enfrentamento quando confrontados com um choque


Assistncia e crdito informais
Poupanas e venda de ativos

Assistncia e crdito formais


Emprego ou migrao

Reduo do consumo

Fonte: Equipe do WDR 2014 com base em dados de levantamentos de domiclios, vrios anos 200411.

quando os membros da comunidade tm valores e


identidades culturais diferentes, como ocorre cada vez
mais em comunidades urbanas. Alm disso, a coeso
da comunidade seriamente comprometida quando as
pessoas so excludas ou discriminadas.
Conectividade. As comunidades tambm precisam comunicar-se com outras comunidades e com mercados;
sem essas conexes elas permanecem pequenas e isoladas, sem influncia poltica e incapazes de realizar qualquer coisa em escala. As comunidades que mantm fortes
laos umas com as outras, ou seja, comunidades com alto
capital social de ligao so mais propensas a colaborar
entre si em projetos de gesto de riscos mutuamente benficos e coexistir pacificamente. Geralmente as cidades
com alto ndice de violncia devido a motivos tnicos e
religiosos no tm interao cotidiana entre membros de
grupos diferentes e so caracterizadas por mdia, quadrilhas criminosas e lderes locais desagregadores.

Como o governo pode contribuir?


A confiana nas interaes entre pessoas e os meios informais de cumprimento da lei a base da fora das comunidades, mas tambm a fonte de sua vulnerabilidade.
As comunidades lutam com o risco sistmico e fracassam
quando a gesto de risco requer preparao complexa e
de longo prazo. Os governos podem ajudar prestando

bons servios pblicos essenciais e promovendo incluso


e respeito pela diversidade.
Prestando servios pblicos essenciais, como infraestrutura
e regime de direito. Mecanismos autnomos de enfrentamento e seguro no constituem uma gesto de risco
adequada; eles precisam de governos nacionais e locais
para complementar seus esforos. Por exemplo, comunidades vizinhas so potencialmente capazes de manter
seus prprios sistemas de drenagem, mas a preveno de
enchentes urbanas requer drenagem por toda a cidade e o
planejamento do uso da terra, que somente governos municipais podem fornecer. Do mesmo modo, comunidades
vizinhas podem patrulhar criminosos comuns, mas so
impotentes diante do crime organizado.
Promovendo incluso e respeito pela diversidade. As comunidades no so necessariamente justas ou confiveis
e podem ser marcadas por fortes desigualdades em matria de poder e riqueza.62 Elas podem excluir pessoas
vulnerveis (doentes crnicos, vivos), novos moradores
(migrantes, refugiados) ou aqueles que so diferentes
(minorias tnicas). O governo pode ajudar introduzindo
leis antidiscriminatrias, realizando campanhas educacionais e incentivando interaes que promovam coeso
frente diversidade.
No apenas os governos podem apoiar as comunidades, mas a participao da comunidade pode aumentar
a qualidade do processo de governana e melhorar o de-

sempenho dos programas do governo. Talvez as pessoas


no prestem ateno ao chamado de evacuar quando o
governo aciona o alarme de desastre, mas elas correro
quando alertadas por um membro confivel da comunidade. Mobilizar a voz, energia e ao coletiva das comunidades pode ajudar a superar alguns dos obstculos melhoria da gesto de riscos nos pases e regies com pouca
capacidade governamental. Por exemplo, o objetivo do
Programa de Solidariedade Nacional do Afeganisto
construir uma infraestrutura rural com a participao
da comunidade e tambm estabelecer alicerces para uma
melhor governana local. Na ndia e em Uganda, a divulgao de informaes sobre direitos sade e educao
e seus resultados por meio de reunies pblicas promovidas pela comunidade melhoraram os servios pblicos
e a participao da comunidade, gerando mais vacinas,
mas suplementos pr-natais e menos mensalidades escolares com preos elevados.63

O setor empresarial
Como o setor empresarial pode promover
resilincia e prosperidade?
O setor empresarial compreende os empregados e empregadores; os acordos que organizam suas relaes; e
as tecnologias que transformam fatores de produo em
bens e servios. Empresa a unidade que define o setor
empresarial. Vai de informal a formal; do trabalho autnomo s parcerias e s corporaes multinacionais gigantescas; e da agricultura fabricao e servios. Enquanto
o proprietrio de uma nica empresa busca maximizar
seus lucros, o setor empresarial como um todo engloba
os interesses de trabalhadores, proprietrios e consumidores. Apesar das possveis compensaes importantes
entre esses interesses, o setor empresarial pode ajudar as
pessoas a gerenciarem riscos por meio de vrios canais,
conforme descrito abaixo.
Para empregados e empregadores, ser parte de uma
empresa de vrias pessoas ou seja, uma firma oferece a possibilidade de compartilhar os benefcios e perdas da especializao, colaborao e inovao. De fato,
este um dos principais motivos por trs da formao
de firmas. Como Frank Knight e Ronald Coase argumentaram em seus primeiros estudos, as firmas tm uma
vantagem institucional ao fornecer meios econmicos de
lidar com a incerteza e superar os custos das transaes.64
Enquanto a maior parte das pessoas individualmente
naturalmente avessa ao risco e, portanto, relutante em assumir novos empreendimentos, em grupos essas pessoas
tornam-se mais dispostas a buscar projetos que envolvam
mais risco, mas que tambm prometam retornos mais
elevados. Portanto, as firmas podem funcionar como veculos naturais para explorar a vantagem do risco, com
consequncias benficas para a resilincia e prosperidade
dos indivduos.65

Risco e oportunidade

Compartilhamento de riscos. As empresas possibilitam


o compartilhamento de riscos entre os empregados por
meio de colaborao; entre os empregadores de firmas
por meio da diversificao de investimentos; e entre
empregados e empregadores por meio de acordos contratuais (formais ou informais). Para compartilhar riscos
em determinada empresa, vantajoso alcanar um certo
tamanho. Os setores empresariais de muitos pases em
desenvolvimento, contudo, so dominados pelo trabalho autnomo (figura 5). As taxas de trabalho autnomo
ficam em torno de 70% no Sul da sia e ultrapassam os
80% na frica Subsaariana e tambm so elevadas nos
pases em desenvolvimento em outras regies. Essas taxas
elevadas de trabalho autnomo sugerem que as rendas de
um grande nmero de empregados nos pases em desenvolvimento so vulnerveis a diversos choques uma
criana doente, um equipamento quebrado ou uma mudana no clima podem significar a perda de uma renda
diria ou mais. Elas tambm sugerem que o setor empresarial no est se beneficiando da especializao e do aumento de produtividade que empresas de vrias pessoas
obtm.
Inovao e realocao de recursos. Quando impulsionado
pela competio, o setor empresarial pode promover
inovao adotando novas tecnologias e realocando recursos. Em algumas instncias, isso pode exigir a sada
e a entrada de empresas na economia. Este processo de
destruio criativa, como foi denominado pela primeira
vez por Joseph Schumpeter,66 pode gerar custos de ajuste
substanciais, mas pode ser a nica forma de uma economia permanecer resiliente e prspera frente s condies
de constante mudana. Melhorar o processo dinmico
pode ter efeitos significativos, tanto na reduo do risco
de recesses prolongadas como no aumento da produtividade agregada. Por exemplo: uma estimativa conclui
que fazer alocao de recursos de modo to eficiente na
China e na ndia quanto nos Estados Unidos aumentaria a produtividade total dos fatores em mais de 50% na
China e 60% na ndia.67 Contudo, esses aumentos significativos tambm necessitariam do desenvolvimento de
instituies e de um ambiente de negcios que pudessem
suportar um alto grau de dinamismo no setor empresarial uma tarefa difcil.
Empregado, consumidor e proteo ambiental. Motivado
pelas consideraes reputao e devidamente regulado
pelo governo, o setor empresarial pode contribuir para a
gesto de risco de pessoas fornecendo segurana no local
de trabalho, proteo para o consumidor e salvaguardas
ambientais. Porm, essas protees no so garantidas; e,
em alguns casos, as empresas prejudicam e geram perdas
sociedade. Essas prticas prejudiciais podem ser corrigidas pela a gesto do governo, das comunidades e das empresas. Com os incentivos adequados, as firmas que fazem
dessas protees sociais uma prioridade podem obter be-

25

R elat rio sobre o D esenvolvimento M undial de 2 0 1 4

O trabalho autnomo mais predominante nos pases em desenvolvimento,


especialmente na frica Subsaariana e no Sul da sia
F i g u r a 5

Trabalho autnomo, como percentual do total de empregos, mdia 200406

100

Mximo
75 percentil
Mediana

90
80
70
Percentual

26

25 percentil

60
50
40
30
20

Mnimo

10
0

OCDE

Leste da sia Europa e


e Pacfico sia Central

Amrica Oriente Mdio


Latina e
e Norte da
o Caribe
frica

Sul da
sia

frica
Subsaariana

Fonte: Clculos do WDR 2014 fundamentados no banco de dados dos Indicadores de Desenvolvimento Mundial.
Nota: Os pases da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) na figura so os pases de renda alta que
so membros da OCDE h pelo menos 40 anos. Todos os outros pases so agrupados em regies geogrficas.

nefcios substanciais. Uma meta-anlise recente concluiu


que os programas de bem-estar no ambiente de trabalho
reduzem os custos mdicos e os custos gerados pelo absentesmo ganhos que beneficiam tanto os empregados
como as firmas.68

Que caractersticas melhoram a contribuio


do setor empresarial para a gesto de riscos?
Duas caractersticas aumentam a capacidade do setor empresarial de contribuir para a resilincia e prosperidade
das pessoas flexibilidade e, com o tempo, formalidade.
Flexibilidade. Flexibilidade a capacidade de todo o setor
empresarial (empregadores, empregados, tecnologias) de
adaptar-se a condies em evoluo. No deve ser confundida com a facilidade de demitir empregados. Um
setor empresarial flexvel mais apto a responder a choques alocando recursos para as empresas e entre elas, promovendo o compartilhamento de riscos e inovando em
um mundo em constante transformao. Na recente crise
financeira global, por exemplo, a Dinamarca e a Espanha
foram duramente atingidas, mesmo assim os resultados
do mercado de trabalho foram significativamente diferentes. Na Dinamarca, a perda de empregos foi alta, mas
os perodos de desemprego foram curtos. Em contrapartida, na Espanha, a taxa de desemprego, que ficou em

25% no incio de 2013, mostrou poucos sinais de reduo


desde o incio da crise. A diferena justificadamente explicada pela rigidez do setor empresarial na Espanha, em
contraste com o ambiente de negcios propcio da Dinamarca. Esta situao iniciou um srio debate e propostas
de reforma recentes na Espanha para remediar a situao.
De modo geral, as evidncias indicam que os pases com
menos flexibilidade em seus setores empresariais sofrem
recesses mais profundas e prolongadas quando ocorrem
choques negativos.69
Formalidade. Para empresas, a formalidade definida
como o cumprimento de leis e regulamentos. Se a formalidade benfica (para as empresas e para a economia) ou
no, depende da qualidade das normas ditadas pelo Estado e da qualidade dos servios pblicos que ele oferece.
Quando essas normas e servios so slidos, o setor empresarial caracterizado por menos trabalho autnomo
e firmas maiores, mais estveis e mais formais. Essas caractersticas esto todas relacionadas. Os mecanismos informais podem ser eficazes para pequenas firmas e transaes simples, mas so insuficientes para firmas maiores
e relaes complexas com empregados e mercados. Com
regulamentos e servios pblicos adequados, as firmas
formais podem beneficiar-se de melhor proteo jurdica
(como cumprimento de contratos) e melhor uso de infraestrutura pblica (como portos para o comrcio interna-

cional). Isso, por sua vez, pode promover o compartilhamento de riscos e a inovao entre as empresas. Ademais,
tem mais facilidade para tornar as empresas responsveis
por seu impacto sobre a segurana do empregado e sobre
o bem-estar ambiental e do consumidor.70
H sinergias e compensaes entre flexibilidade e formalidade. Em pases com instituies governamentais
efetivas, a formalidade aumenta a flexibilidade. No entanto, em pases com instituies governamentais frgeis
e regimes regulatrios onerosos, o custo da formalidade
tambm pode ser muito grande para a maioria das empresas e trabalhadores. Nesse caso, a informalidade um
meio pelo qual a economia obtem certo grau de flexibilidade e para os trabalhadores terem acesso a uma rede
de segurana prtica.71 A Figura 6 mostra uma tipologia
de pases baseados na flexibilidade e formalidade de seus
mercados de trabalho e de produtos.

Como o governo pode contribuir?


A poltica pblica para setor empresarial requer reformas
que equilibrem a necessidade de flexibilidade da economia com a necessidade de protees jurdicas e regulatrias da sociedade.
Um ambiente de negcios melhor. Vrias das formas pelas
quais o governo pode contribuir para a produtividade e
inovao tambm podem aumentar a resilincia derivada
do setor empresarial. Um clima melhor de investimentos
pode melhorar a gesto de riscos no setor empresarial
encorajando a adeso a regras e regulamentos sensatos e
aumentando a capacidade do setor de ajustar-se a novas
condies. De forma mais bsica, direitos de propriedade
seguros e certeza regulatria, juntamente com custos baixos para a entrada e sada de firmas, so essenciais. Alm
disso, apesar de as reformas no mercado de trabalho isoladamente no terem chances de serem bem-sucedidas, a
reduo da carga de impostos trabalhistas e a agilizao
de regulamentos so componentes crticos de um conjunto abrangente de reformas no qual o efeito global
maior do que a soma de suas partes.72 Juntamente com
essas reformas complementares, uma evidncia recente
da comparao entre os pases concluiu que mudar um
pas do quintil com a maior rigidez trabalhista para um
com a menor rigidez aumenta a velocidade do ajuste a
choques e eleva o crescimento da produtividade em at
1,7 pontos perecentuais.73 Alm disso, necessrio um
seguro social slido e inclusivo, de modo a que a flexibilidade no setor empresarial no seja conquistada custa
do bem-estar dos trabalhadores, suas famlias ou suas comunidades (box 6).
Regulamentos mais slidos e executveis para o trabalhador, o consumidor e a segurana ambiental. Embora em
muitas reas os regulamentos possam ser excessivos e
nocivos para as foras de mercado, regulamentos mais

Risco e oportunidade

slidos e executveis so necessrios para garantir a segurana do local de trabalho, proteo ao consumidor e preservao ambiental. Os fracassos do mercado derivados
de externalidades e informaes assimtricas so elevados nessas reas, exigindo interveno direta do governo.
O desabamento fatal de uma fbrica de roupas em Bangladesh em 2013 que custou a vida de mais de 1.100
trabalhadores uma triste lembrana da importncia
do monitoramento e execuo dos regulamentos pelo governo que no podem ser supervisionados apenas pela
populao. Esses regulamentos so importantes, especialmente em Estados cuja capacidade institucional requer
que eles priorizem suas intervenes cuidadosamente.

O sistema financeiro
Como o sistema financeiro pode promover
resilincia e prosperidade?
Com o fornecimento de ferramentas financeiras teis e
uma gesto responsvel de seus prprios riscos, o sistema
financeiro pode proteger as pessoas do impacto de choques negativos e posicion-las melhor para buscar oportunidades. Instrumentos de poupana (como depsitos
bancrios e ttulos lquidos) permitem que as pessoas
acumulem reservas para os dias de dificuldade. Instrumentos de crdito (como emprstimos educativos e hipotecrios) aliviam as restries de financiamento, ajudando
as pessoas a suavizar variaes de consumo aps choques
negativos, mas tambm a explorar oportunidades com
maior flexibilidade. Finalmente, o mercado de seguros
(como o seguro sade e o residencial) fornece um meio
para cobrir os custos de eventos adversos danosos.

Que caractersticas melhoram a contribuio


do sistema financeiro para a gesto de riscos?
Incluso e profundidade. Como Merton Miller e vrios seguidores argumentaram de forma convincente,
quando os mercados financeiros so competitivos e
funcionam sem distores, podem fornecer com eficincia mais e melhores ferramentas e servios para mais
pessoas.74 De fato, os mercados financeiros podem fornecer instrumentos e servios que ajudam as pessoas a
enfrentarem riscos de frequncia, intensidade e natureza
variados, sejam idiossincrticos ou sistmicos. Contudo,
cerca de 70% da populao dos pases de baixa e mdia
renda no usam nenhum tipo de ferramenta financeira
essencial, em comparao com 40% nos pases de renda
alta. Os dados nos portflios financeiros dos indivduos
mostram que economias financeiras e seguro financeiro
so usados apenas por cerca de 17% da populao dos
pases de renda baixa e mdia (em comparao com os
45% das pessoas em pases de renda alta), e o crdito
usado por cerca de 8% (em comparao com 14% nos

27

28

R elat rio sobre o D esenvolvimento M undial de 2 0 1 4

F i g u r a 6 Os pases variam amplamente em termos da flexibilidade e formalidade de seus mercados de


trabalho e de produtos

Flexibilidade do mercado de trabalho e produto

Mais
flexvel
Armnia
Azerbaijo
Camboja
Peru

Alemanha
Austrlia
ustria
Blgica
Canad
Chile
Cingapura
Costa Rica
Dinamarca
Estados Unidos
Estnia

Albnia
Cazaquisto
China

Benin
Botsuana
Burkina Faso
Camares
Costa do Marfim
El Salvador

Gmbia
Gergia
Guatemala
Guin
Lbano
Madagascar

Marrocos
Sri Lanka
Tailndia
Tanznia
Uganda
Zmbia

frica do Sul
Brasil
Bulgria
Indonsia

Monglia
Nambia
Qunia
Repblica da
Macednia

Bangladesh
Bolvia
Bsnia e
Herzegovina
Burundi
Chade
Colmbia

Filipinas
Gana
Haiti
Honduras
Jamaica
Mali
Nepal

Nicargua
Paquisto
Repblica da
Venezuela
Senegal
Sierra Leoa
Zimbbue

Algria
Equador
Federao
Russa
ndia

Lesoto
Repblica
Dominicana
Lbia
Rep. do Imen
Mxico
Repblica rabe Trinidad e
Tobago
do Egito

Menos
flexvel

Repblica do
Quisguisto
Ucrnia
Uruguai
Vietn

Menos formal

Eslovnia
Espanha
Hungria

Finlndia
Frana
Holanda
Hong Kong,
China
Irlanda
Israel
Japo
Letnia
Litunia
Malsia

Maurcio
Noruega
Polnia
Reino Unido
Rep. da Coria
Repblica Tcheca
Sucia
Sua

Itlia
Jordnia
Portugal

Repblica da
Eslovquia
Turquia

Argentina
Crocia
Grcia
Rep. Islmica do Ir
Romnia

Mais formal
Formalidade da mo de obra e produo

Fonte: Clculos do WDR 2014 fundamentados no banco de dados de Aposentadorias e Penses do Banco Mundial e nos Indicadores de Desenvolvimento Mundial;
Frum Econmico Mundial 2012; Schneider, Buehn e Montenegro 2010.
Nota: As economias na linha superior so altas (acima do valor mdio), tanto em flexibilidade de mercado de produtos como mercado de trabalho; as da linha do
meio so altas em um dos dois mercados; e as da linha inferior so baixas (abaixo do valor mdio) em ambos os indicadores de flexibilidade. Do mesmo modo, as
economias da primeira coluna esquerda so baixas em produo formal e mo-de-obra formal; na coluna do meio so altas em um dos dois indicadores de formalidade; e as da ltima coluna so altas em ambos os indicadores de formalidade. Somente economias com dados de todos os quatro indicadores so consideradas e
os valores mdios so calculados dentro desta amostra.

pases de renda alta) embora exista ampla heterogeneidade entre os pases.


Estabilidade. O calcanhar de Aquiles do sistema financeiro sua tendncia crise. Como observado no trabalho original de Douglas Diamond e Phillip Dybvig, a
incompatibilidade entre a durao dos ativos dos bancos
(longo prazo) e os passivos (curto prazo) torna o sistema
financeiro inerentemente instvel.75 Se o sistema financeiro deixar de gerir o risco que retm, ele pode prejudicar as pessoas diretamente ao impedir seu acesso
a financiamento ou indiretamente ao obstruir o crdito
disponvel para empresas e pressionar as finanas pblicas, contribuindo desse modo para a perda de empregos,
renda e riqueza. A experincia de 147 crises bancrias
que atingiu 116 pases de 1970 a 2011 (mapa 1) expressa

o seguinte: a perda cumulativa mdia de produo nos


primeiros trs anos de crises foi de 33% do PIB nas economias avanadas e 26% nos mercados emergentes.76
Ambas as sinergias e as compensaes podem existir
entre incluso, profundidade e estabilidade financeira. Ao
disponibilizar para os bancos poupanas internas maiores e mais diversificadas (reduzindo assim a confiana
no capital estrangeiro reversvel), uma maior incluso e
profundidade financeira seria capaz de aumentar a estabilidade do sistema financeiro.77 Mas uma incluso financeira excessiva e um rpido aprofundamento podem colocar a estabilidade em risco. Isso se aplica especialmente
aos mercados de crdito. Por exemplo, as crises bancrias
na Tailndia (1997), Colmbia (1982) e Ucrnia (2008)
foram precedidas por um crescimento excessivo do crdito anual de 25%, 40% e 70%, respectivamente. Fornecer

Risco e oportunidade

B ox 6

O acesso ao seguro social deve estar vinculado situao do trabalho?

A prestao de um seguro bsico contra os riscos associados doena


e idade avanada especialmente para os vulnerveis justificadamente uma meta fundamental da poltica pblica. Mas como o
seguro social financiado e quem se beneficia? Tradicionalmente, ele
tem sido financiado por meio de encargos obrigatrios na folha de
pagamento, cobrados de empregados e empregadores, e tem beneficiado os trabalhadores contribuintes. O problema com esta abordagem sua cobertura limitada: na maioria dos pases em desenvolvimento, os trabalhadores formais (que contribuem e beneficiam-se do
seguro social) compem menos da metade da fora de trabalho (e
bem menos na frica Subsaariana e Sul da sia). A abordagem tradicional termina excluindo muitos trabalhadores principalmente os
de baixa renda, desempregados ou que trabalham na agricultura.a
Para reduzir o hiato da cobertura, vrios pases implementaram
sistemas sem contribuio para seguro de penso por idade. uma
boa ideia combinar sistemas sem contribuio e sistemas com contribuio obrigatria? Se os benefcios da contribuio para o seguro
social forem incertos e o cumprimento dos pagamentos obrigatrios
for ineficiente, ter esses sistemas paralelos pode prejudicar os incentivos dos empregadores de contratarem formalmente e dos empregados de buscarem emprego formal. Poderia iniciar-se um crculo
vicioso: a informalidade gera baixa cobertura, e a resposta baixa
cobertura gera mais informalidade.b
Uma possibilidade que merece discusso a desvinculao do
seguro social da situao do trabalho. Essa desvinculao envolveria a seguinte ao pblica:

P
 ermitir que as pessoas participem do seguro sade e da aposentadoria por idade independentemente da situao do trabalho
(empregado ou desempregado, e formal ou informal), requerendo
curtos perodos de investimento e benefcios portteis.
Fazer contribuies adicionais para esquemas de sade e penso
voluntrios e claramente vinculados a benefcios previsveis que
esto alm das provises bsicas concedidas pelo governo. Envolver o setor privado na gesto e proviso da parcela voluntria das
contribuies e benefcios do seguro social.
Fornecer cuidados de sade bsicos e aposentadorias por idade
financiados pelo governo e direcionados a populaes vulnerveis, mas potencialmente abertos a qualquer um (pelo menos
para os cuidados de sade).c
Financiar esta proviso bsica por meio de receitas gerais do
governo e pagamentos de usurios (para cuidados de sade) em
um nvel consistente com a sustentabilidade fiscal.
Informar claramente populao as caractersticas e limitaes
das provises bsicas, os custos adicionais e os benefcios das contribuies voluntrias.
Promover instruo financeira e confiana no sistema financeiro
com relao a sua funo de seguro com aes macroprudenciais
e certeza poltica.
Muito ambicioso ou de longo alcance? Talvez mas vale o debate.

Fonte: Equipe do WDR 2014.


a. Ribe, Robalino e Walker 2012.
b. Evidncias do Chile, Colmbia e Mxico mostram que a interao de sistemas com contribuio e sistemas sem contribuio levaram a declnios no emprego
formal, e h uma evidncia disseminada de que firmas informais menores tendem a ser menos produtivas e a pagar salrios mais baixos. Ver Levy e Schady 2013;
Pags-Serra 2010; ILO 2009; La Porta e Shleifer 2008.
c. Pases em desenvolvimento, como Ilhas Maurcio e frica do Sul, j baseiam-se principalmente em sistemas sem contribuio para aposentadorias e penses,
enquanto vrios outros pases incluindo China, ndia, Tailndia, Turquia e Vietn tambm comearam a oferecer acesso universal a seguro sade.
Ver Holzmann, Robalino e Takayama 2009.

a quantia certa de crdito nem mais nem menos


uma grande preocupao para todos os pases.

Como o governo pode contribuir?


Fornecer uma infraestrutura financeira slida. Uma infraestrutura financeira consiste em instituies que facilitem
a intermediao financeira, incluindo sistemas de pagamentos, cadastros de informaes de crdito e registros
de colaterais. A infraestrutura financeira tambm inclui
uma estrutura regulatria que estimule tanto a proteo
ao consumidor como a competio entre as instituies
financeiras. Mxico e frica do Sul, por exemplo, aprovaram estruturas de proteo ao consumidor eficientes,
que incluem ouvidorias para resolver disputas em financiamento ao consumidor.78 A competio pode levar
inovao na incluso financeira, como nas Filipinas, que

autorizaram as operadoras de rede mvel a assumir muitas operaes bancrias.79 Alm disso, para promover incluso financeira, o governo deve servir de exemplo ao
usar prticas inovadoras. Um caso interessante o da Lei
Nacional da Garantia de Emprego Rural da ndia, que
ampliou o alcance de servios aos pobres que vivem nas
reas rurais por meio da introduo de transferncias de
governo a pessoas utilizando uma conta bancria.80
Instituindo regulamentao macroprudencial para riscos
sistmicos. Para lidar melhor com o potencial de crises
financeiras, os pases devem estabelecer slidas estruturas regulatrias macroprudenciais estruturas que
consideram a interconexo entre instituies financeiras
e mercados e que tratam o sistema financeiro como um
todo.81 Tornar reguladores macroprudenciais independentes, possivelmente colocando-os sob o controle do

29

R elat rio sobre o D esenvolvimento M undial de 2 0 1 4

Incluso financeira em economias, crdito e seguro nos pases


em desenvolvimento com diferentes nveis de renda
F i g u r a 7

0,7
THA

ndice de incluso financeira em 2011,


entre 0 e 1

30

0,6
MNG

0,5

CHN

LKA

0,4

BGD

LAO

ALB

MYS
MUS
ZAF

LTU
BOL
SWZ
KEN
DOM MNE LBN
VNM
URY
HTI
PRY
CRI
RWA
ECU AZE
KHM
MKD BLR BWA
PHL GTM
UGA ZWE
LBR
GHA
VEN
ARM PER
MOZ
PAN
IDN
IND
SLE
NGA
NPL COM
BIH COL KAZ BRA LVA
KSV
ZMB
RUS
MAR
TZA
CHL
ROM
SRB
MWI
IRQ SLV
MEX
GIN
TCD MRT CMR NIC HND
BGR
KGZ
ARG
GEO
AFG
UKR
SDN
MDA
LSO
GAB TUR
BFA MLI BEN
TUN
COG
TJK SEN
BDI
TGO
DZA
EGY
PAK UZB
ZAR
NER MDG
TKM
YEM
CAF

0,3
0,2
0,1
0
5

10

PIB per capita em 2011, em logartmo natural


frica Subsaariana
Sul da sia
Leste da sia e Pacfico

Oriente Mdio e Norte da frica


Amrica Latina e o Caribe
Europa e sia Central

Fonte: Clculos do WDR 2014 fundamentados no banco de dados Findex do Banco Mundial e dos Indicadores de Desenvolvimento
Mundial.
Nota: O ndice de incluso financeira calculado com base nos dados da Global Findex sobre o uso de poupanas (porcentagem de
adultos que pouparam dinheiro em uma instituio financeira no ano passado); crdito (porcentagem de adultos que pediu emprstimo de uma instituio financeira no ano passado); e seguro (porcentagem de adultos que pagaram pessoalmente pelo seguro sade
e a porcentagem de adultos que trabalharam na agricultura e que adquiriram um seguro agrcola). RNB = Rendimento Nacional Bruto.

banco central, a primeira etapa nesta direo como


na Repblica Tcheca, que em 2006 deu ao banco central
a responsabilidade explcita de promover a estabilidade
financeira. Desse modo, os governos podem buscar superviso macroprudencial proativa e intervir com ferramentas polticas oportunas e robustas, como a Repblica
da Coreia fez em 2011 aps a crise financeira internacional ao impor um imposto sobre passivos financeiros no
essenciais para gerenciar fluxos de capital especulativos.
Idealmente, a regulamentao macroprudencial evitaria crises financeiras. Contudo, algumas crises so
inevitveis, ento, necessrio que exista um sistema de
resoluo de crises. Como lidar com as perdas? Ao resolver crises, os pases devem buscar transferir as perdas do
banco para acionistas e gerentes e, em alguns casos, credores no segurados minimizando os custos para os
contribuintes, ameaas estabilidade fiscal e risco moral
futuro. Para facilitar a recuperao de crises, os governos e
a comunidade internacional podem contribuir reduzindo
a incerteza regulatria por meio de decises oportunas e
coordenao global efetiva.

Levando em conta de modo explcito as compensaes e


sinergias entre incluso, profundidade e estabilidade. As
evidncias sugerem que em 90% dos casos, as estratgias
do setor financeiro nacional no abordam compensaes
especficas entre metas de desenvolvimento financeiro e a
gesto do risco sistmico, embora mais de dois teros dos
pases comprometam-se a alcanar ambas as metas dentro de suas estratgias.82 Um comit de poltica financeira
pode fornecer um meio para que o pas leve em conta
compensaes e sinergias no setor financeiro e melhore
a coordenao poltica. Um exemplo interessante a ser
analisado o da Malsia, onde o banco central assume
a liderana em promover a participao dos principais
partes interessadas na poltica do setor financeiro, incluindo o ministro de finanas e peritos do setor privado.
O objetivo desta participao preparar uma estratgia
do setor financeiro nacional na qual a Malsia considere
as compensaes entre promover o desenvolvimento e
incluso financeira e gerenciar o risco sistmico no setor
financeiro.

Risco e oportunidade

Mapa 1

Crises bancrias no mundo inteiro, 19702011

Nenhuma crise bancria

Uma crise

Duas crises

Trs ou quatro crises

Nenhum dado

Fonte: Clculos do WDR 2014 com base no banco de dados dos Laeven e Valencia 2012. Nmero do mapa: BIRD 40098.

A macroeconomia
Como a macroeconomia pode promover
resilincia e prosperidade?
A macroeconomia a plataforma onde toda a atividade
econmica acontece: desde o consumo s poupanas das
famlias, desde o investimento at a produo das empresas e desde tomar emprstimos at conceder emprstimos nos mercados financeiros. A gesto macroeconmica slida pode fornecer um ambiente onde famlias,
comunidades e empresas so capazes de planejar para
o longo prazo e realizar sua prpria gesto de riscos.
Alm disso, a poltica macroeconmica pode lidar com
os grandes riscos sistmicos, com os quais os domiclios
e outros sistemas socioeconmicos no esto equipados
para lidar. Como Robert Barro, entre outros, observou,
as crises macroeconmicas, com grandes custos para o
bem-estar, marcaram a economia mundial durante dcadas visivelmente desde 2007.83 Os formuladores de
polticas tm um papel essencial a desempenhar na preveno dessas crises ou pelo menos na reduo de seus
efeitos.
Estabilidade macroeconmica. Os ciclos de negcios so
intrnsecos s economias modernas, e algum grau de volatilidade nos preos agregados, produo e emprego
normal. As evidncias indicam que os efeitos prejudiciais

da volatilidade no tm origem nas flutuaes moderadas, mas na inflao elevada e nas mudanas abruptas
que ocorrem na atividade econmica. Esses efeitos permeiam toda a economia reduzindo a oferta de empregos, interrompendo o crdito e adiando investimentos
e geram perdas que levam a um declnio no crescimento econmico de longo prazo. De fato, uma anlise
em vrios pases desenvolvidos e em desenvolvimento
nas ltimas quatro dcadas sugere que um aumento na
volatilidade do PIB de nveis normais a relacionados a
crises pode reduzir o crescimento do PIB per capita no
longo prazo em cerca de 2 pontos percentuais por ano.84
Fornecimento contnuo de bens e servios pblicos. Parte
da razo pela qual as crises tm um impacto no crescimento de longo prazo que elas podem resultar em uma
interrupo ou deteriorao no fornecimento de bens e
servios pblicos essenciais. Essas interrupes ocorrem
especialmente quando os governos so forados a realizar
cortes drsticos nas despesas durante perodos de desaceleraes. Foi o que aconteceu em vrios pases da Amrica
Latina durante as dcadas de 1980 e 1990, com mais da
metade do ajuste fiscal consistindo em cortes nas despesas
com investimento em infraestrutura.85 Do mesmo modo,
a despesa com seguro social caiu quase pela metade nos
pases do Oriente Mdio e Norte da frica aps as crises
na regio.86 Durante a ltima crise financeira global, os

31

32

R elat rio sobre o D esenvolvimento M undial de 2 0 1 4

oramentos destinados educao caram drasticamente


na maioria dos pases da Europa Oriental: por exemplo,
at 25% na Srvia e 10% na Hungria.87

Que polticas contribuem mais para


a gesto de riscos?
Os peritos argumentaram que as polticas macroeconmicas devem ser confiveis, previsveis, transparentes
e sustentveis. Esta uma recomendao sensata. Tambm podem ser apresentadas de forma mais concreta em
termos de gesto de riscos: os formuladores de polticas
devem comportar-se de modo prudente durante o perodo de recuperao para evitar enfrentamentos onerosos
durante as desaceleraes.
Poltica monetria transparente e confivel. Dotadas de
independncia e busca pela transparncia e credibilidade, as autoridades de poltica monetria tm reduzido
a inflao com sucesso no mundo inteiro nos ltimos
25 anos: embora 34 pases tenham tido uma inflao
anual superior a 50% de 1990 a 1994, somente um pas, o
Zimbbue, registrou essa taxa no final da dcada de 2000.
Adotar uma estrutura de poltica monetria que crie incentivos estabilidade de preos de longo prazo, levando
em conta o ciclo de negcios, tem sido crucial para combater a inflao.
A crise financeira internacional de 2008 e a recesso
resultante nos pases desenvolvidos testaram as melhorias feitas na poltica monetria nos pases em desenvolvimento. No final das contas, a poltica monetria
demonstrou ser resiliente. Uma questo importante a
ser considerada aps a crise se a estabilidade financeira
deve ser includa como um objetivo direto da poltica
monetria. A questo ainda est em aberto, mas possvel argumentar que a estabilidade financeira seja mais
facilmente alcanada por meio de instrumentos macroprudenciais direcionados a desequilbrios financeiros
e fluxos de capital volteis do que por meio de poltica
monetria.88
Regimes de taxas de cmbio flexveis. Embora em debate
h muito tempo, as taxas de cmbio flexveis provaram
ser absorvedores eficazes de choques. Isso verdade,
tenha o choque origem dentro ou fora da economia nacional. Os pases com taxas de cmbio flexveis tendem
a ajustar-se melhor recuperando-se de forma mais
rpida e slida deteriorao em suas relaes comerciais,89 riscos naturais como terremotos e temporais,90 e
outros choques que podem gerar desequilbrios internos
ou externos.91
Poltica fiscal contracclica e sustentvel. No mundo inteiro, a poltica fiscal no progrediu tanto quanto a poltica monetria em termos de processo eficaz e resultados positivos. Isso no surpresa: a poltica fiscal

inerentemente mais complexa, tem vrios objetivos e


instrumentos e est imersa no processo poltico. Com
respeito gesto de riscos, a poltica fiscal nos pases
em desenvolvimento tem demonstrado uma tendncia
procclica que amplia a recuperao econmica e piora
as recesses.92 Nas duas ltimas dcadas, contudo, vrios
pases em desenvolvimento no mundo inteiro priorizaram a transparncia e a disciplina fiscal, desenvolvendo
amortecedores durante o perodo positivo com um olho
em futuras desaceleraes. Essas melhorias institucionais
explicam a recente habilidade de uma grande frao de
pases em desenvolvimento de conduzir uma poltica fiscal contracclica, principalmente direcionando as despesas com investimentos e consumo na direo oposta do
ciclo da atividade econmica geral (o mapa 2 d enfoque
s despesas de consumo contracclico). Os conselhos fiscais independentes podem fornecer um meio importante
para institucionalizar essa disciplina (box 7).
Por que a poltica fiscal contracclica til? Primeiro,
ela permite que os governos continuem a fornecer produtos e servios e a manter seus programas de investimentos pblicos de modo estvel, mesmo que as receitas
pblicas caiam (como normal no perodo negativo do
ciclo de negcios). Em segundo lugar, ela fornece recursos para aumentar a assistncia social e o seguro social
para mais pessoas carentes que sofrem com as condies
macroeconmicas cclicas adversas. Esses dois mecanismos fazem uma contribuio significativa, no somente
durante a parte de recesso do ciclo, mas tambm para o
bem-estar de longo prazo da populao e da economia.93
Uma terceira possvel razo a de estimular a economia. H poucas evidncias, contudo, de que o estmulo
fiscal cclico baseado no estmulo ao consumo funcione.
Ao contrrio, estimativas do multiplicador fiscal keynesiano o aumento do PIB para cada dlar da despesa
adicional do governo variam somente entre 0,4 e 0,6
para a maior parte dos pases em desenvolvimento e entre
0,6 e 1,2 para a maior parte dos pases desenvolvidos.94
Quando o custo do aumento da receita adicional necessria para financiar essa despesa (em termos de impostos,
dvida e burocracia) calculado, o multiplicador lquido
tende a ser quase zero ou negativo.
Finalmente, a partir de uma perspectiva de gesto
de risco, a sustentabilidade fiscal requer estar ciente das
responsabilidades contingentes. Algumas delas so legtimas, como a reconstruo e a assistncia aps um desastre natural e os gastos elevados necessrios para cobrir
seguridade social e tratamento mdico para uma populao em processo de envelhecimento. Outras responsabilidades contingentes so mais controversas; operaes de
resgate financeiro, por exemplo, podem representar um
grande nus para o Estado: cerca de 50% do PIB da Indonsia e Tailndia aps a crise de 1997 no Leste Asitico e
mais de 40% do PIB da Islndia e Irlanda durante a crise
de 2008-2009.95 A abordagem de responsabilidades contingentes requer uma combinao de medidas: primeiro,

Risco e oportunidade

33

O consumo do governo tornou-se contracclico em mais de um tero dos pases


em desenvolvimento na ltima dcada
Mapa 2

Sempre contracclico

Tornando-se contracclico

Sempre procclico

Tornando-se procclico

Nenhum dado

Fonte: Equipe do WDR 2014 baseada em Frankel, Vgh, e metodologia Vuletin 2013. Nmero do mapa: BIRD 40099.
Observao: O mapa mostra a evoluo da posio cclica da poltica fiscal de 1960 a 1999 e de 2000 a 2012. A posio cclica medida em uma regresso do componente cclico (Hodrick-Prescott) das despesas de consumo geral do governo sobre seu prprio valor defasado e o componente cclico do PIB real. O sinal do
coeficiente sobre o componente cclico do PIB real indica se as despesas de consumo do governo so procclicas (sinal positivo) ou contracclicas (sinal negativo).
O coeficiente sobre o componente cclico do PIB real foi estimado separadamente para os perodos 1960 a 1999 e 2000 a 2012. Depois, os pases so classificados
como sempre contracclicos (em ambos os perodos); tornando-se contracclicos em 2000 a 2012); tornando-se procclicos (somente procclicos em 2000 a
2012); e sempre procclicos (em ambos os perodos). A provvel endogeneidade do componente cclico do PIB real foi controlada usando como instrumentos
o componente cclico (valor atual e defasado) do PIB real dos principais parceiros comerciais do pas e os preos internacionais do petrleo, assim como o valor
defasado do componente cclico do PIB real do prprio pas.

os governos devem fornecer os incentivos adequados


autoconfiana por exemplo, substituindo os sistemas de
desconto em folha por sistemas de aposentadoria por idade totalmente capitalizados e deixando que aqueles que
assumem riscos nos mercados financeiros arquem com
todo o prejuzo de empreendimentos mal-sucedidos. Segundo, as solues de mercado devem ser estimuladas,
por exemplo, permitindo-se a emisso de ttulos catstrofe nos mercados internacionais para oferecer seguro
contra os riscos de desastres naturais. Em terceiro lugar,
deveria haver provises de recursos para passivos residuais com os quais o governo possa ter que arcar.

A comunidade internacional
Quando a comunidade internacional pode
promover a resilincia e a prosperidade?
Os riscos no gerenciados no respeitam fronteiras e nenhum pas ou agente que atue de forma independente
pode efetivamente lidar com um risco que atravessa uma

fronteira nacional. Depois de desencadeadas, as pandemias e as crises financeiras ou econmicas podem circular rapidamente em um mundo cada vez mais interligado.
Conflitos armados podem destruir pessoas e propagar-se
para pases vizinhos. Desastres naturais podem arruinar
um pas ou uma regio inteira. A mudana climtica provavelmente intensificar todos esses riscos. Obviamente,
os riscos que se disseminam e afetam muitos pases ou
geraes exigem ateno internacional.
A comunidade internacional uma fuso de agentes
bastante diferentes, tais como governos soberanos, organizaes internacionais, a comunidade cientfica global e a mdia, alm da sociedade civil. Ela pode oferecer
competncia e conhecimento; proporcionar proteo por
meio de regras e normas globais, formulao de capacidade e coordenao internacional; e unir recursos nacionais para preparar pases melhor para o risco e aliviar as
situaes de crise.
Riscos que ultrapassam a capacidade nacional. A participao da comunidade internacional pode ser necessria

34

R elat rio sobre o D esenvolvimento M undial de 2 0 1 4

B ox 7

Um conselho fiscal independente pode ajudar a superar o vis procclico fiscal

Qual o problema? As autoridades fiscais de todo o mundo repetidamente se afastam de planos sustentveis e sofrem de um vis
procclico: tendem a executar dficits oramentrios e a acumular
dvidas em tempos favorveis e depois carecem da flexibilidade e
dos recursos adequados (espao para polticas) para estabilizar o
produto em pocas desfavorveis.
Uma proposta de soluo. A criao de um conselho fiscal independente pode oferecer os incentivos adequados para o governo
acumular recursos para enfrentar as desaceleraes cclicas e as
contingncias de longo prazo. O conselho fiscal administraria um
conjunto de regras fiscais flexveis exigidas por lei: decidir a alocao de dficits ao longo do tempo, sinalizar quando a ao contracclica se justifica e monitorar a sustentabilidade da dvida pblica. A
plena delegao de formulao de polticas para um conselho fiscal
independente irreal em virtude da natureza poltica e redistributiva da poltica fiscal. O governo, em cumprimento de seu mandato
poltico, manteria o controle sobre a distribuio das despesas e a
estrutura da tributao. Contudo, isolar do processo poltico alguns
aspectos da implementao da poltica fiscal e deleg-los a um
conselho independente pode aumentar a credibilidade fiscal e a
responsabilizao.a
Como essa soluo pode ser implementada? Os conselhos fiscais
devem ser estruturados de maneira a evitar a apropriao poltica,
o aumento dos incentivos do governo para ignorar a recomendao
do conselho ou a possibilidade de ser desmontado quando houver
conflitos dentro do governo. Um conselho fiscal eficaz requer inde-

pendncia do processo poltico inclusive designao competitiva e


longa permanncia no cargo dos membros da diretoria do conselho,
independncia oramentria e slidos mecanismos de responsabilizao (tais como ser avaliado por conselhos de pares ou organizaes internacionais).b
Essa soluo j foi implementada em algum lugar? At 2012, 22 governos nacionais (at agora) haviam criado conselhos fiscais, com diferentes caractersticas e graus de relevncia.c O Centraal Planbureau
da Holanda e o Conselho de Polticas Fiscais da Sucia so os mais
prximos de conselhos fiscais amadurecidos. No Chile, dois rgos
consultivos independentes fornecem informaes-chave para a projeo da receita estrutural, a qual, por sua vez, determina a despesa
pblica por meio de uma regra fiscal. Atuando como rgos consultivos, os conselhos fiscais do Marrocos, Qunia e Uganda fornecem ao
Parlamento avaliao ex-ante e ex-post das polticas fiscais.
Se a criao de um conselho no for vivel, existe alguma alternativa?
A criao de um conselho fiscal independente requer o apetite poltico para instituies autnomas e slidas bases de governana e,
portanto, talvez no seja vivel em todos os pases. Quando no for
possvel criar um conselho independente, um bom fundamento para
a sustentabilidade fiscal seria a adoo de estruturas fiscais transparentes e abrangentes, inclusive abordagens de cima para baixo na
elaborao do oramento. Desde a dcada de 2000, a Armnia, por
exemplo, formulou uma estrutura oramentria contnua com tetos
de gastos e a integrou lei oramentria.d

Fonte: Equipe do WDR 2014.


a. Debrun, Hauner e Kumar 2009.
b. Calmfors e Wren-Lewis 2011.
c. FMI 2013.
d. Banco Mundial 2013.

quando os pases enfrentam graves restries de capacidade e tm governos frgeis ou disfuncionais.96 o que
ocorre especialmente nos pases frgeis e afetados por
conflitos, onde as pessoas enfrentam os mais elevados riscos e obstculos gesto de riscos, com acesso limitado a
mercados, comunidades e instituies pblicas que funcionem. Em 2010, as pessoas que viviam em pases frgeis
e afetados por conflitos representavam 15% da populao
mundial, todavia, respondiam por cerca de um tero das
pessoas que viviam em pobreza extrema.97 Os conflitos
podem transcender as fronteiras nacionais, resultando
no aumento das populaes refugiadas, disseminao de
doenas transmissveis e crescente presso sobre os bens
pblicos dos pases vizinhos que absorvem as populaes
afetadas. O compartilhamento de uma fronteira com um
pas frgil pode reduzir o crescimento econmico de um
pas em 0,4% ao ano.98 Ao melhorar as perspectivas econmicas e o ambiente para a sade, segurana e educao, a participao da comunidade internacional pode

reduzir as tenses sociais e econmicas que despertam


e propagam o conflito e, ao mesmo tempo, promovem
oportunidades.
O apoio internacional tambm necessrio quando
choques muito grandes, tais como desastres naturais e
crises financeiras, resultam em prejuzos que impedem
o crescimento econmico de um pas. Isso pode ocorrer
at mesmo em pases grandes e mais desenvolvidos, como
demonstra claramente a crise da Zona do Euro, embora
os pases de baixa renda sejam desproporcionalmente
afetados por riscos e desastres econmicos. Por exemplo:
a provncia de Aceh, na Indonsia, enfrentou o impacto
de um violento terremoto e tsunami em 2004, que deixou
mais de 500 mil pessoas desabrigadas e um prejuzo econmico estimado em 97% do PIB de Aceh. A comunidade
internacional criou um fundo especial de vrios doadores
para apoiar a reconstruo e estabelecer sistemas de alerta
antecipado, iniciativas que, quase 10 anos aps a tragdia
demonstraram ser um sucesso.99 Entretanto, o sucesso

Risco e oportunidade

Quais caractersticas melhoram a


capacidade da comunidade internacional
de gerir riscos?

nem sempre se repete, como demonstraram os desalentadores resultados da interveno da comunidade internacional no Haiti aps um violento terremoto em 2010.100

A eficcia da comunidade internacional depende de quo


bem ela consegue preencher as lacunas de conhecimento
e competncia, estabelecer regras e padres que orientem
as naes na gesto de seus riscos, e facilitem e coordenem a ao coletiva para gerir riscos que transcendam
as fronteiras nacionais. Por sua vez, a ao coletiva facilitada quando os agentes da comunidade internacional
esto unidos por preferncias e objetivos compartilhados, ou quando determinados atores tm a capacidade
de mobilizar recursos e fazer cumprir acordos mesmo
quando no h coeso ou unidade entre as naes.

Riscos que transpem as fronteiras nacionais. A abertura


e a modernizao tornaram os sistemas econmicos, sociais e ecolgicos cada vez mais interligados (Figura 8).
Junto com as oportunidades de crescimento e alvio da
pobreza, essa interligao criou tambm um conjunto
de riscos que atravessam fronteiras nacionais e exigem
a gesto de riscos crticos por parte da comunidade
internacional, inclusive organizaes regionais.101 O
maior nmero de viagens areas e o comrcio de bens
e servios, por exemplo, podem oferecer caminho livre
para patgenos que causam doenas infecciosas. Alguns
desses agentes patognicos podem dar a volta ao mundo
em menos de 36 horas.102 Da mesma forma, as crises
financeiras podem espalhar-se por uma rede cada vez
mais complexa de ligaes entre sistemas financeiros de
todo o mundo. O rpido crescimento econmico que se
alicerou intensamente na energia baseada no carbono
tambm est relacionado com riscos que evoluem lentamente, tais como mudana climtica e degradao ambiental, com consequncias potencialmente irreversveis
para as geraes futuras.

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ndice

As interligaes econmicas, financeiras e sociais esto aumentando

200

90

ndice

Figura 8

Coeso por intermdio de preferncias e objetivos compartilhados. O reconhecimento mtuo da necessidade de


enfrentar riscos habilita a comunidade internacional a
preparar-se melhor para os riscos que ultrapassem a capacidade nacional tais como os acordos de fornecimento
de emprstimos de emergncia a pases que enfrentem
graves deficincias de financiamento e apoio a fundos de
seguros regionais, como o Mecanismo de Seguro contra
Riscos de Catstrofes no Caribe.103 Da mesma forma, a
cooperao multilateral para lidar com riscos que trans-

Razo dos pedidos de indenizao do exterior dos bancos internacionais em todos os pases no PIB
Chegada de turistas per capita
Razo do comrcio total no PIB
Usurios da Internet per capita (eixo direito)
Fonte: Equipe do WDR 2014 baseada em dados dos Indicadores de Desenvolvimento Mundial do Banco Mundial (banco de dados),
Dados Estatsticos Bancrios Consolidados do Banco de Compensaes Internacionais (banco de dados) e Anurio Estatstico de Turismo
da Organizao Mundial de Turismo (banco de dados).
Nota: Todas as sries so indexadas para 100, tendo 2000 como ano base.

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36

R elat rio sobre o D esenvolvimento M undial de 2 0 1 4

ponham fronteiras funciona melhor quando os interesses


de vrias naes esto bem alinhados e no so anulados
por prioridades de polticas internas conflitantes. Ao ajudar a alinhar interesses nacionais, o acordo quase universal para eliminar a varola facilitou sua erradicao. Em
contrapartida, nos casos em que h divergncia entre os
interesses nacionais, como a resoluo dos riscos da mudana climtica e o alvio das condies das pessoas que
vivem em pases frgeis e afetados pelo conflito, o progresso pode ser lento.

de cada pas para monitorar e conter os riscos em seus


prprios territrios. Por exemplo: enquanto 36 doadores
forneceram apoio para que mais de 100 pases em desenvolvimento se preparassem para uma possvel pandemia
de gripe aviria (H5N1) entre 2005 e 2010, o monitoramento local foi essencial para conter o vrus. preciso dedicar mais recursos ao apoio capacitao de sistemas de
alerta antecipado, monitoramento e comunicao, bem
como para planejar solues de associao de riscos que
contemplem a preparao.

Capacidade para mobilizar recursos e fazer cumprir


acordos. A comunidade internacional pode ter um impacto substancial sobre a gesto de riscos quando h
um objetivo claro em torno do qual mobilizar recursos.
Por exemplo: com o apoio da comunidade internacional, os sistemas de alerta antecipado tm ajudado a reduzir mortes decorrentes de muitos tipos de desastres.104
De forma semelhante, mesmo que no haja consenso
internacional, a comunidade internacional pode fazer
progresso acerca de riscos que cruzem fronteiras caso
possa criar mecanismos para fazer cumprir acordos.
Essa capacidade depende em muito da competncia
da comunidade internacional para realinhar incentivos em torno de objetivos compartilhados e de atrair a
participao de importantes atores. Um elemento-chave
para o sucesso do Tratado de No Proliferao Nuclear e
do Protocolo de Montreal acerca da proteo da camada
de oznio, por exemplo, foi a ameaa de sanes segurana e ao comrcio, respectivamente, o que ajudou a realinhar os interesses nacionais e a facilitar a participao
e a ao.

Se os incentivos no estiverem alinhados: Usar abordagens


graduais para solues globais. Quando os incentivos
no esto alinhados, os principais pases soberanos no
esto totalmente envolvidos e as consequncias da inrcia podem ser catastrficas como no caso da mudana
climtica e outros riscos ambientais, como a perda da
biodiversidade a comunidade internacional deve adotar abordagens graduais, capazes de acelerar o progresso
em direo a solues globais (box 8). Contudo, para preservar a participao total como objetivo primordial,
preciso dedicar ateno especial a medidas que sejam capazes de alinhar os incentivos na direo de um objetivo
comum, mesmo que o alinhamento parea muito difcil
de alcanar. Para riscos ambientais, esse esforo pode consistir na disseminao do conhecimento e promoo de
ideias que podem aproximar opinies divergentes, transferncias financeiras e de tecnologia para os pases em
desenvolvimento para medidas como preveno do desmatamento, incentivo ao uso de tecnologias mais limpas e
investimentos em pesquisa e desenvolvimento, por exemplo, para criar mtodos de combate concentrao de
gases do efeito estufa na atmosfera.105 Dentro do mesmo
pensamento, o Novo Plano de Participao em Estados
Frgeis (Parceria Busan) reconhece que o risco da no participao pode superar a maioria dos riscos da participao em pases frgeis; ele descreve uma estrutura na qual
a comunidade internacional pode trabalhar para ajudar
esses pases a fortalecerem instituies cruciais e polticas
que reduzam o risco de retornar situao de conflito.106

Como a comunidade internacional


pode aumentar sua contribuio?
As percepes extradas do trabalho de Leonid Hurwicz,
Roger Myerson e Eric Maskin sobre o arquitetura de mecanismo para as instituies so extremamente importantes para uma coletividade to fluida, diversificada e
complexa quanto a comunidade internacional. Levando
em conta as restries de incentivo (e no apenas as restries oramentrias e de informaes), fundamental
elaborar mecanismos eficazes para que a comunidade
internacional contribua para a gesto do risco apesar dos
seus mltiplos atores, estruturas de poder complicadas e
objetivos divergentes.
Se os incentivos estiverem alinhados: Buscar intervenes
proativas e bem alinhadas. Quando os incentivos esto
alinhados e o curso da ao claro, a intensificao da
gesto do risco exige intervenes proativas e bem coordenadas por parte da comunidade internacional.
Quando se lida com riscos como pandemias ou crises
financeiras em um mundo interligado, a eficcia dessas
aes depende substancialmente do apoio capacidade

Uma reforma institucional para integrar


a gesto de riscos
O Relatrio do Desenvolvimento Mundial de 2014 oferece
dezenas de recomendaes especficas de polticas destinadas a aprimorar a gesto do risco em nveis diferentes
e complementares da sociedade (o Box 9 apresenta um
resumo dessas polticas). Seu conselho geral, entretanto,
que as recomendaes sejam implementadas de maneira proativa, sistemtica e integrada para otimizar sua
eficcia. Para isso, o Relatrio do Desenvolvimento Mundial de 2014 defende a criao de uma junta nacional de
riscos, capaz de contribuir para integrar a gesto do risco
agenda de desenvolvimento. Pode ser um rgo novo
ou resultar da reforma de rgos existentes: o mais im-

Risco e oportunidade

B ox 8 Para determinados riscos globais, tais como a mudana climtica, a comunidade internacional
deve adotar abordagens graduais capazes de produzir solues globais
Qual o problema? A gesto dos riscos globais exige ao proativa
coordenada por parte das naes soberanas. Mas o progresso limitado em algumas reas lanou dvida acerca da possibilidade de
promover a ao coletiva entre pases com interesses divergentes,
limitaes de capacidade e incentivos para tirar proveito da situao.
As negociaes globais para garantir acordos com participao total
esto paralisadas de maneira mais evidente para a mudana climtica, onde a persistncia da inrcia pode ter consequncias catastrficas e irreversveis. Algumas aes internacionais potencialmente
teis inclusive a cooperao para o desenvolvimento e compartilhamento de tecnologias e dos instrumentos financeiros existentes
foram adiadas na expectativa de que venham a fazer parte de um
acordo global a ser assinado em breve.
A soluo proposta. Para determinados riscos globais, como a
mudana climtica, a comunidade internacional deve adotar abordagens graduais capazes de aumentar o avano no sentido de solues globais. Quando os incentivos esto desalinhados, os principais
pases soberanos no esto totalmente comprometidos e as consequncias da inrcia so desastrosas, ainda assim possvel fazer progresso fora de um tratado multilateral. Negociaes e aes graduais
por parte de um grupo inicialmente pequeno de participantes
podem servir de elementos de base para acordos globais. Com a
demonstrao dos benefcios da ao, a expectativa que o grupo
inclua gradualmente mais pases participantes ao longo do tempo.

Existem exemplos de sucesso? H alguns exemplos notveis. O Protocolo de Montreal de proteo camada de oznio foi assinado
originalmente por 24 pases, mas obteve ratificao universal
durante a dcada de 1990 com os esforos combinados de governos,
organizaes internacionais, organizaes no governamentais e
cientistas.a Da mesma forma o Tratado de Proibio Limitada de
Testes Nucleares, cujos signatrios passaram de 3 para 119 entre
1963 e 1992, abriu caminho para o amplo Tratado de No Proliferao Nuclear.
Como isso pode ser implementado? Governos nacionais, organizaes
internacionais e entidades especializadas podem formar uma coalizo de interessados para coordenar, defender e adotar medidas
relacionadas mudana climtica.b A coalizo pode criar incentivos
para que outros adiram a ela ao longo do tempo mediante a promoo da mudana tecnolgica e do financiamento, que reduz os custos de participao (maneiras mais econmicas de reduzir as emisses, os subsdios ou transferncias de tecnologia). Pode tambm
associar-se a cientistas, sociedade civil e mdia, para induzir os
participantes a cumprir e os no participantes a juntarem-se a ele.
Instituies internacionais, inclusive uma junta internacional de riscos, podem fornecer plataformas para o debate sobre polticas e
monitorar, relatar e reunir aes para garantir que os esforos graduais estejam no caminho certo. Estrategicamente, a coalizo poderia
alicerar suas aes nas estruturas globais existentes para demonstrar que negociaes graduais e globais podem estar interligadas.

Fonte: Equipe do WDR 2014.


a. UNEP 2007.
b. Falkner, Stephan e Vogler 2010; Goldin 2013; Hale 2011.

portante uma mudana de abordagem que caminhe


para uma avaliao de riscos coordenada e sistemtica
em nvel agregado. A implementao dessa recomendao pode exigir uma mudana substancial na maneira
como os governos desenvolvem e implementam seus
planos gerais, passando do planejamento em condies
de certeza para a considerao da mudana e da incerteza como caractersticas fundamentais das economias
modernas. Uma junta nacional de riscos pode ajudar os
governos a superarem os obstculos da economia poltica
que enfrentam quando administram riscos no mbito
nacional ou internacional.

Criar uma junta nacional de riscos para


administrar os riscos de maneira proativa,
sistemtica e integrada
Qual o problema? Com demasiada frequncia, as estratgias de gerenciamento de riscos e suas implementaes demonstram ser ineficazes (ou introduzem ou-

tros riscos) porque no so coordenadas entre todas as


partes interessadas importantes para a poltica. A gesto
do risco de maneira proativa e integrada tem vantagens
ntidas: pode ajudar a definir prioridades, assegurar que
todas as contingncias sejam levadas em conta e evitar o
excesso de gastos para gerir um risco isoladamente em
detrimento de outros. Alguns pases realizam avaliaes
de riscos nacionais que envolvem equipes compostas
por vrias partes interessadas de diversos ministrios e
frequentemente incluem o setor privado e a sociedade
civil. A Holanda, o Reino Unido e os Estados Unidos realizaram esse exerccio e outros pases, como o Marrocos,
iniciaram um processo para fazer o mesmo. Entretanto,
esse exerccio geralmente executado por um grupo
temporrio, especfico para esse fim, que existe apenas
enquanto a avaliao realizada. Outros pases criaram
rgos formados por vrios ministrios e responsveis
pela troca de informaes e coordenao da gesto de
riscos, mas esses rgos geralmente lidam com um nico
risco na maioria das vezes desastres naturais, como no

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38

R elat rio sobre o D esenvolvimento M undial de 2 0 1 4

B ox 9

Algumas recomendaes sobre polticas do WDR 2014

O Estado tem uma funo importante no apoio s contribuies de


todos os sistemas econmicos e sociais para a gesto de risco das
pessoas. As observaes a seguir resumem algumas recomendaes
sobre polticas do WDR 2014 organizadas por sistema, conforme so
discutidas no Relatrio:
Para as famlias:

Regulamentaes aplicveis que promovam a proteo do consumidor e a competio entre instituies financeiras
Regulamentao macroprudencial para o sistema financeiro
como um todo, a fim de reduzir as crises financeiras e evitar operaes de resgate
Uma estratgia financeira nacional que trate das compensaes
entre incluso financeira, aprofundamento e estabilidade

Seguro de sade pblica, administrado em parceria com o setor


privado, com nfase nos cuidados preventivos e tratamento de
doenas contagiosas e acidentes
Educao pblica, administrada em parceria com o setor privado,
com foco em habilidades flexveis, adaptveis mudana dos mercados de trabalho
Redes de segurana voltadas para os pobres como, por exemplo,
transferncias monetrias condicionadas com pagamentos diretamente s mulheres
Leis aplicveis contra a violncia domstica e discriminao de
gnero, acompanhadas de campanhas educacionais

Poltica monetria transparente e confivel, voltada para a estabilidade de preos e executada por um banco central autnomo.
Para a maioria dos pases, um regime de taxa de cmbio flexvel,
em um contexto de poltica monetria transparente e confivel.
Poltica fiscal contracclica e sustentvel, auxiliada por um conselho fiscal independente
Proviso para responsabilidades contingentes, tais como desastres naturais, crises financeiras e aposentadorias para uma populao em processo de envelhecimento

Para a comunidade:

Para a comunidade internacional:

Infraestrutura pblica para a mitigao de riscos de desastres,


criada em colaborao com as comunidades vizinhas
Infraestrutura de transportes e comunicaes, principalmente
para integrar e consolidar comunidades isoladas
Proteo policial contra o crime comum e organizado, especialmente voltada para as comunidades ameaadas
Leis aplicveis contra a discriminao racial ou tnica, acompanhadas de campanhas educacionais

Participao em acordos bilaterais, regionais e globais para compartilhar os riscos com os pases, aumentar a capacidade nacional
de confrontar riscos comuns, favorecendo intervenes proativas
e bem coordenadas
Para os riscos globais indefinidos, como a mudana climtica,
a formao de uma coalizo de interessados com governos de
pases com ideias afins, criando incentivos para outros pases
participarem

Para o setor empresarial:

O WDR 2014 defende que essas recomendaes sejam implementadas de maneira proativa, sistemtica e integrada. Para tanto, prope
a criao de uma junta nacional de riscos para ajudar a integrar a gesto de riscos aos programas de desenvolvimento do pas e sugere a
possibilidade de uma junta internacional de riscos para apoiar a coalizo de interessados.

Direitos de propriedade privada assegurados e respeitados


Regulamentaes geis e previsveis para tributao, mercado de
trabalho e ingresso e desligamento de empresas
Regulamentaes aplicveis para a segurana do ambiente de trabalho, proteo ao consumidor e preservao ambiental
Considerar a possibilidade de dissociar o seguro social (ou seja,
sade e aposentadoria por idade) da situao de trabalho

Para a macroeconomia:

Para o sistema financeiro:


Slida infraestrutura financeira (sistemas de pagamento, informaes de crdito) para facilitar a incluso financeira e aprofundamento
Fonte: Equipe do WDR 2014.

Peru, ou a segurana nacional, como em Israel. Poucos


pases realmente tm um rgo de gesto de riscos integrado e permanente que lide com vrios riscos.
Qual a soluo? Para facilitar a gesto proativa e integrada de riscos no nvel de pas, uma junta nacional de
riscos pode ser criada como uma comisso permanente.
Ela pode analisar riscos, inclusive as compensaes entre

os riscos e entre as polticas de gesto de riscos; analisar


e publicar avaliaes das prticas de gesto de riscos no
pas; definir prioridades na gesto de riscos e fazer recomendaes sobre as polticas apropriadas para serem
implementadas. A institucionalizao da junta nacional
de riscos deve agregar valor possibilitando que a gesto
de riscos seja integrada a todos os setores; desafiando a
inrcia resultante de interesses polticos e introduzindo

mecanismos claros de responsabilizao para implementar as medidas acordadas de gesto de riscos.107


Como ela pode ser implementada? A junta nacional de
riscos deve reunir uma ampla gama de partes interessadas. Ela pode fazer parte do governo ou ser um rgo
autnomo. A composio da junta deve incluir formuladores de polticas (para refletir as prioridades polticas)
e peritos independentes (para incorporar conhecimento
tcnico e perspectivas do setor privado). Ter poder para
emitir recomendaes de atuar ou justificar-se s autoridades relevantes responsveis pela implementao da
poltica ou seja, as autoridades relevantes teriam que
agir com base em recomendaes ou justificar por que
decidiram descart-las. Embora o projeto institucional
apropriado dependa do contexto poltico e institucional
do pas, a composio e os poderes da junta devem tentar alcanar o equilbrio adequado entre competncia,
credibilidade, relevncia e legitimidade isto , ficar na
regio equilibrado do diagrama 4.
Os formuladores de polticas da junta poderiam ser
indicados pelo poder executivo do governo, e os peritos
independentes poderiam ser acadmicos, membros da
comunidade empresarial e de organizaes da sociedade
civil. A competncia da junta abrangeria as reas de riscos
militares, de segurana e terrorismo; risco econmico;
risco ambiental, sade e tecnolgico, alm de risco
social. Para evitar tornar-se um organismo sem poder,
a junta deveria ter importncia suficiente aos olhos da
opinio pblica. E deveria ter a responsabilidade de publicar regularmente suas recomendaes, acompanhadas
de anlise e declaraes de prioridades polticas e deveria
estar sujeita a audincias anuais perante uma comisso
legislativa.
Embora a junta de risco nacional autnoma possa ter
certas vantagens, ela tambm pode funcionar como parte
do governo. Na realidade, pases to diferentes como
Jamaica, Mali, Mxico, Marrocos e Ruanda esto considerando a possibilidade de criar uma funo de gesto
integrada de riscos na estrutura do governo seguindo,
em parte, uma proposta feita pelo Frum Econmico
Mundial e definir um administrador de riscos do pas,
semelhante ao cargo de administrador-chefe de riscos
que foi criado por muitas empresas multinacionais.108
Esse modelo institucional pode ser prtico em pases
com uma estrutura forte para um servio pblico eficaz
e independente, em que os membros da junta nacional
de riscos sejam nomeados como tecnocratas especialistas
com cargos garantidos por perodos superiores ao ciclo
poltico.
A estrutura da Gesto de Risco Integrada para todo
o Governo de Cingapura um exemplo de abordagem
que superou os silos dentro do governo.109 A base da
estrutura a Comisso de Estratgia, composta de secretarias permanentes de vrios ministrios pblicos e
presidida pelo Chefe do Servio Pblico. Alm disso, o

Risco e oportunidade

39

Equilbrio das compensaes do projeto


institucional de uma junta nacional de riscos
D i ag r a m a 4

Peritos
independentes
Menor
legitimidade

Menor
relevncia

Regio
equilibrada

Funo
consultiva

Menor
credibilidade

Funo de
implementao

Menor
competncia

Formuladores
de polticas
Fonte: Equipe do WDR 2014.

sistema de Gesto de Crises Internas inclui uma comisso ministerial presidida pelo Ministro de Assuntos Internos e apoiada pelo Grupo Executivo da Crises Internas, formado por autoridades dos ministrios e rgos
governamentais. A estrutura multi-risco complementada por rgos focados em riscos especficos, tais como
a Secretaria de Coordenao da Segurana Nacional. A
estrutura institucional de Cingapura para a gesto de
risco integrada envolve muita especializao e um processo de coordenao complexo que vem evoluindo ao
longo do tempo. Para os pases em desenvolvimento, uma
estrutura mais simples, cujo projeto institucional envolva
menos especificidade e especializao (e que requeira
mecanismos de coordenao menos exigentes) pode ser
um bom ponto inicial.
Finalmente, preciso abordar duas questes importantes: primeiro, o que pode motivar um governo a
instituir uma junta de risco nacional? necessrio um
impulso inicial para os lderes superarem incentivos contrrios e estabelecerem uma instituio de longo prazo.
Esse impulso pode vir de dentro do pas, por intermdio
de lderes polticos e tecnocratas reformistas ou do exterior, mediante o incentivo e apoio da comunidade internacional. Depois de criada, a junta nacional de riscos
pode desafiar a inrcia ou prticas precrias introduzindo
mecanismos de responsabilizao claros para a gesto do
risco. Um governo reformista interessado na continuao
do seu legado benfico pode querer que os futuros governos sejam responsveis por suas aes ou por sua falta
de ao.

40

R elat rio sobre o D esenvolvimento M undial de 2 0 1 4

A segunda questo se possvel criar um rgo semelhante no mbito global uma junta internacional
de riscos para ajudar a abordar os riscos que cruzam
as fronteiras nacionais. Uma junta internacional de riscos
pode envolver a comunidade cientfica e de especialistas
de todo o mundo para reunir todo o conhecimento disponvel para identificar, avaliar e gerir importantes riscos
globais. Sua principal desvantagem seria que, na ausncia de um rgo deliberativo no nvel internacional, ela
poderia carecer de relevncia para a implementao. Isso
poderia ser corrigido, contudo, se a junta internacional
de riscos trabalhasse em colaborao com a coalizo de
interessados (ver box 8), definindo prioridades para as
questes a serem abordadas com urgncia e oferecendo
credibilidade e legitimidade a seus esforos.

Para concluir: Cinco princpios da ao


pblica para a melhor gesto do risco
A anlise feita em todo o Relatrio do Desenvolvimento
Mundial de 2014 sugere que, para melhorar a qualidade
e o acesso proteo social, bens pblicos e poltica pblica que so essenciais para apoiar a gesto de riscos das
pessoas, a ao pblica pode ser orientada de maneira til
por alguns princpios-chave. Os cinco princpios a seguir
refletem as lies obtidas com melhores prticas em todo
o mundo e que so relevantes para diferentes tipos de riscos e pases. Sua aplicao, no entanto, deve ser ajustada
a contextos especficos. Embora primeira vista esses
princpios possam parecer pouco controversos, na prtica eles envolvem tenses e compensaes que tornam
sua implementao um desafio.

1. No gerar incerteza ou riscos desnecessrios


As polticas e aes do Estado devem esforar-se para reduzir riscos e diminuir a incerteza. No mnimo, o Estado
no deve torn-los piores. Como ou por que um governo
faria isso? Em primeiro lugar, por meio de suas polticas,
pode perpetuar normas sociais que discriminem certos
grupos e os tornem mais vulnerveis. Por exemplo: polticas de Estado que promovam desigualdade de gnero
ou preferncia tnica prejudicam, em vez de ajudar, a resilincia das famlias e das comunidades.
Segundo, o governo pode favorecer o grupo que o
apoie politicamente, seja ele uma pequena elite ou um
grande crculo de eleitores, contra os interesses legtimos
de outros. Por exemplo: os Estados que desapropriam ativos financeiros (como poupana e fundos de penso) ou
infraestrutura privada (como prdios residenciais ou fbricas) de algumas famlias podem obter ganhos de curto
prazo, mas acabam por impedir a capacidade do setor
financeiro e do setor empresarial de crescerem, desenvolverem-se e fornecerem os recursos para gesto de riscos
de toda a populao.

Terceiro, um governo fragmentado internamente que


no disponha de organizao e coordenao pode acabar
com polticas ambivalentes ou implementao ineficaz.
Isso pode ocorrer, por exemplo, em consequncia de um
processo de descentralizao imperfeito, no qual os governos locais e regionais no disponham dos recursos e
capacidades necessrios para desempenhar suas responsabilidades, no compartilhem das prioridades e preferncias do governo nacional, ou tentem se aproveitar de
outros governos locais e regionais.
Finalmente, ao enfrentar problemas difceis e verdadeiros, o governo pode ser orientado pela ideologia, pensamento ilusrio ou simples desespero em vez de confiar em medidas baseadas em evidncias e anlises. Um
exemplo comum so as regulamentaes do mercado de
trabalho que se consideram capazes de defender os interesses dos trabalhadores, mas acabam protegendo apenas alguns e contribuindo para a criao de um grande
setor informal. O financiamento inflacionrio de dficits
oramentrios ou polticas macroeconmicas variveis
e contraditrias diante da crise so outros exemplos: em
pouco tempo, ambos os caminhos levam ao aumento da
incerteza, instabilidade macroeconmica e possivelmente at recesses prolongadas.

2. Fornecer os incentivos corretos para


que pessoas e instituies faam seu prprio
planejamento e preparao e, ao mesmo tempo,
ter cuidado para no impor riscos ou prejuzos
a outras pessoas
O desafio para a poltica pblica criar incentivos para as
pessoas fazerem seu prprio planejamento e preparao
contra o risco, evitando circunstncias nas quais os benefcios sejam de propriedade privada, mas os prejuzos sejam impostos a outras pessoas.
Considere as operaes de resgate financeiro. Elas
so prejudiciais no apenas porque podem produzir um
grande nus fiscal, mas tambm porque geram incentivos para a tomada de riscos excessivos. Todavia, algumas
vezes, as operaes de resgate so necessrias para evitar
um colapso sistmico da intermediao financeira. As
operaes de resgate devem ser evitadas principalmente com o emprego de polticas macroprudenciais
bem definidas, claras e transparentes mas se essas operaes ocorrerem, elas devem ser projetadas para evitar
a criao de incentivos distorcivos para o futuro. difcil
encontrar bons exemplos de operaes de resgate financeiro ordenadas, mas a experincia turca aps a crise do
setor bancrio de 2000-01 (e especialmente a posio inabalvel dos rgos reguladores e de resolues bancrias
do pas) representa um caso a ser analisado e seguido.110
Em um ambiente muito diferente, a proteo social
pode ser criticada por no estimular a autoconfiana das
pessoas e por ser um nus insustentvel para o pas. As

evidncias, entretanto, demonstram que esses problemas


podem ser evitados por meio de um projeto que leve
diretamente em conta os incentivos s pessoas. As redes
de segurana bem planejadas tais como transferncias
monetrias condicionadas ou programas de incentivo ao
trabalho, implementadas em Bangladesh, Brasil, ndia e
Mxico, para citar apenas algumas esto promovendo
melhores prticas familiares nas reas de educao, sade
e at empreendedorismo, enquanto permanecem sustentveis do ponto de vista fiscal.111
Em todos os casos, para gerir riscos com eficcia, duas
mudanas na mentalidade das pessoas com relao responsabilidade individual e social so fundamentais: passar da dependncia para a autoconfiana e do isolamento
para a cooperao. O fornecimento dos incentivos adequados pode contribuir em ambos os aspectos.

3. Manter uma perspectiva de longo prazo


para a gesto de riscos mediante a criao de
mecanismos que transcendam os ciclos polticos
Um importante desafio para a ao pblica a criao de
mecanismos institucionais que induzam o Estado a manter uma perspectiva de longo prazo que sobreviva s mudanas volteis da opinio pblica ou alianas polticas.
Por exemplo, o fornecimento de servios de educao e
sade do Estado um grande investimento na preparao das famlias e comunidades para o enfrentamento
dos riscos que devem ser financiados de forma contnua
e sustentvel para serem bem-sucedidos: isso implica planejamento de longo prazo. No caso dos servios de sade,
a Tailndia e a Turquia oferecem exemplos de sucesso
com sua recente mudana para programas de seguro de
sade universal.
Vale considerar tambm os dois exemplos a seguir em
termos de poltica financeira e macroeconmica. Para
que o sistema financeiro apoie a gesto de riscos, essencial encontrar o equilbrio entre a incluso e a estabilidade. Esse equilbrio s pode ser avaliado mediante
planejamento abrangente e de longo prazo, como o que
est sendo realizado na Malsia, onde a estratgia para o
setor financeiro preparada pelo banco central em colaborao com o Ministrio das Finanas e o setor privado.
As polticas monetrias e fiscais contracclicas tambm
requerem uma perspectiva de longo prazo, que lhes permita gerenciar o ciclo de negcios usando recursos acumulados durante um longo perodo de tempo e em cenrios diferentes. As melhores prticas sugerem projetar um
equilbrio oramentrio de longo prazo, como o Chile, a
Colmbia e a Noruega, entre outros, esto fazendo. Os
mecanismos institucionais que transcendem o ciclo poltico como uma junta nacional de riscos e um conselho
fiscal independente podem ajudar a manter um foco
de longo prazo na gesto do risco.

Risco e oportunidade

4. Promover a flexibilidade dentro de uma


estrutura institucional clara e previsvel
A flexibilidade e o ajuste s novas circunstncias so essenciais para promover a resilincia e aproveitar ao mximo as oportunidades. Os exemplos mais importantes incluem a migrao de famlias em resposta mudana de
tendncias econmicas, adaptao das comunidades rurais mudana climtica, e renovao das empresas diante dos choques tecnolgicos e de demanda. A flexibilidade, porm, no deve significar critrio arbitrrio ou
respostas casuais. A promoo da flexibilidade preservando, ao mesmo tempo, uma estrutura sensvel, transparente e previsvel so desafios para o Estado.
Para as empresas, o modelo dinamarqus de flexi-segurana oferece esse equilbrio, associando a facilidade de
contratar e demitir funcionrios com uma forte rede de segurana social e polticas de reemprego. O resultado uma
economia dinmica com alta rotao de empregados, mas
poucos perodos de desemprego. Para a macroeconomia,
os regimes de metas de inflao com taxas de cmbio flutuantes oferecem um bom modelo de poltica monetria
flexvel embora slida do ponto de vista institucional. Em
2012, 27 pases j haviam adotado um regime de metas de
inflao. Com o incio da Unio Monetria Europeia em
1999, muitos pases que haviam praticado metas de inflao na dcada de 1990, abandonaram o regime. Diante da
recesso prolongada e da incerteza na Zona do Euro, a flexibilidade monetria poderia ter sido uma ferramenta til
que esses pases no possuem mais.

5. Proteger os vulnerveis e, ao mesmo tempo,


incentivar a autoconfiana e preservar a
sustentabilidade fiscal
A dura realidade que muitas pessoas em todo o mundo
no tm os recursos materiais e as informaes necessrias para combater os riscos com que se deparam. A luta
diria para ganhar a vida pode tornar o planejamento do
futuro difcil para as pessoas de baixa renda. O desafio
para o Estado proteger as pessoas vulnerveis e, ao mesmo tempo, preservar a sustentabilidade fiscal alm de
incentivar a autoconfiana.
Para as famlias que continuam altamente vulnerveis
aos choques, o Estado pode fornecer redes de segurana
para substituir os dispendiosos mecanismos de enfrentamento que solapam o consumo, o capital humano e
os ativos produtivos. As redes de segurana so viveis
mesmo em pases de baixa renda, desde que o apoio seja
direcionado para as populaes vulnerveis e seja projetado para incentivar o trabalho. O Sistema de Redes de
Segurana Produtivas da Etipia, por exemplo, demonstra de que maneira uma rede de segurana bem projetada
pode proteger milhes de famlias contra a insegurana
alimentar enquanto investe em bens comunitrios.

41

42

R elat rio sobre o D esenvolvimento M undial de 2 0 1 4

A comunidade internacional tambm pode dar apoio


s populaes vulnerveis com recursos e capacidade
tcnica. Embora muito criticada, a ajuda externa tem
sido bem-sucedida quando fornecida em coordenao
com instituies locais responsveis. Foi o que aconteceu
quando a ajuda externa auxiliou a reconstruo da infraestrutura e o estabelecimento de sistemas de alerta antecipado na Indonsia aps o tsunami de 2004.
No final das contas, a proteo das pessoas vulnerveis implica a adoo das medidas necessrias ao desenvolvimento sustentvel desenvolvimento que elimina
a pobreza extrema e permite que as pessoas saiam da
condio de vulnerabilidade por intermdio do crescimento sustentado que a gesto do risco pode oferecer.

Algumas consideraes finais


O destino das pessoas e das famlias pode mudar para melhor se elas planejarem e se prepararem para enfrentar os

riscos e oportunidades que esto no mago da vida moderna. Da mesma forma, o destino das comunidades e dos
pases pode melhorar se eles compartilharem a responsabilidade contnua necessria para gerir o risco com xito.
Eu cresci em um ambiente de guerra. E aprendi que possvel planejar nosso destino, pelo menos at certo ponto, se
avaliarmos os riscos e fizermos alguma coisa a respeito.
Klaus Jacob, perito em gesto de riscos de desastres
naturais da Columbia University e sobrevivente
da Segunda Guerra Mundial112
Houve uma poca em que eu ia a p para o trabalho todos
os dias. O caminho que eu tinha que fazer era perigoso
e muitas pessoas eram vtimas de roubo e abusos fsicos.
Portanto, sim, eu superei o risco em busca da oportunidade.
Kariuki Kevin Maina, estudante, Qunia
Contribuio para o site do WDR 2014

Notas
1.Dercon, Hoddinott e Woldehanna 2005.
2.Buvini e Morrison 2000.
3.
Banco Mundial 2012d.
4.
OMS 2013.
5.Baulch 2011 oferece uma boa reviso da literatura.
6.Paul 2009.
7.Didier, Hevia e Schmukler 2012.
8.Dercon e Christiaensen 2011.
9.Ver Karlan e outros 2012 para Gana; e Cole, Gin e Vickery
2013 para a ndia.
10.Hoddinott, Rosegrant e Torero 2012.
11.Hallegatte 2012a.
12.Enquanto os custos da preparao para o risco devem ser
incorridos predominantemente de forma antecipada, os
benefcios tendem a se acumular com o tempo e, portanto,
so mais incertos. Assim, a probabilidade de um risco se
materializar essencial para qualquer avaliao de uma possvel interveno. Nas anlises formais de custo-benefcio,
essa probabilidade geralmente considerada de modo implcito (ao basear os clculos dos custos evitados em dados
histricos mdios) ou explcito (ao considerar os benefcios
potenciais de uma interveno de gesto de riscos no caso
de um choque pela probabilidade de esse choque ocorrer).
Ver Wethli 2013 para o WDR 2014.
13.Ver, por exemplo, Bodie, Kane e Marcus 2011.
14.Ver Kuznets 1955 e Dasgupta e outros 2002. As compensaes mencionadas no texto so percebidas como existentes
por alguns especialistas e uma grande parte do pblico, conforme refletido em pesquisas de opinio, mas podem no
existir na realidade. Anlises recentes constatam, por exemplo, que o crescimento econmico e a proteo ambiental,
bem como a incluso social, geralmente so complementares.
Ver Banco Mundial 2012b.
15.Hoddinott, Rosegrant e Torero 2012.
16.Dethier, Hirn e Straub 2011; Kehoe e Prescott 2007.
17.Bruno e Easterly 1998.
18.Bernoulli 1738; von Neumann e Morgenstern 1944.
19.Allais 1953; Kahneman e Tversky 1979.
20.Black 1948; Buchanan e Tullock 1962; Olson 1965.
21.Hurwicz 1960; Myerson 1979; Maskin 1999.
22.O conceito de cadeia de riscos analisado e ilustrado em
Alwang, Siegel e Jrgensen 2001. Ver tambm Barrett 2002;
Heltberg, Siegel e Jrgensen 2009.
23.
Ehrlich and Becker (1972). Ver tambm a extenso em
Muermann e Kunreuther (2008) e as aplicaes em Gill e
Ilahi 2000; Holzmann e Jrgensen 2001; e Packard 2002.
24.Khokhar 2013 para o WDR 2014.
25.Indicadores do Desenvolvimento Mundial (banco de dados).
26.Banco Mundial 2012c.
27.Para uma discusso detalhada da possvel complementaridade entre seguro e proteo, consulte Erlich e Becker 1972.
28.Economist 2013.
29.Hallegatte 2012b.
30.Carter e outros 2007.
31.FEMA 2010.
32.Gourinchas e Obstfeld 2012; Schularick e Taylor 2012.
33.Hallegatte 2012b.
34.La Porta e outros 1998.
35.Veja, por exemplo, Tornell e Velasco 1992.
36.
Esse tipo de retaliao comercial foi evitada durante a
crise financeira global de 2008-2009, em parte por causa

Risco e oportunidade

da coordenao bem-sucedida feita pela comunidade internacional em contraste com as polticas comerciais
beggar-thy-neighbor, j conhecidas, que exacerbaram a
Grande Depresso (Eichengreen e Irwin 2010). Contudo, a
comunidade internacional foi menos bem-sucedida em evitar as restries de exportao durante as crises dos preos
dos alimentos nos ltimos anos (Martin e Anderson 2012).
37.Knight, 1921.
38.Hallegatte e outros 2012.
39.ihk e outros 2012.
40.
Para obter uma anlise da literatura sobre compartilhamento de riscos e formao de famlia e rede, consulte
Fafchamps 2011.
41.Acemoglu e Robinson (2012) compilam muitos exemplos de
tais falhas.
42.Reinikka e Svensson 2005; Speer 2012; Devarajan, Khemani
e Walton 2011.
43.Becker 1993.
44.Oviedo e Moroz 2013 para o WDR 2014.
45.De Weerdt e Hirvonen 2013 para Tanznia; Yang e Choi 2007
para Filipinas; Paulson 2000 para Tailndia.
46.Equipe do WDR 2014, com base no Programa da OCDE
para Avaliao de Estudantes Internacionais (PISA).
47.Xu e outros 2003.
48.Demirg-Kunt e Klapper, 2012.
49.Duflo 2003; Thomas 1990.
50.Duflo 2003; ver tambm Thomas 1990, e Lundberg, Pollak;
e Wales 1997.
51.Equipe do WDR 2014, com base nos Indicadores do Desenvolvimento Mundial do Banco Mundial (banco de dados).
52.Banco Mundial 2005.
53.Thoresen e Fielding (2011) mostram como a expanso da
cobertura do sistema de sade pode exercer uma presso
considervel na sustentabilidade, no somente de recursos
fiscais, mas tambm de recursos humanos.
54.Premand 2013 para o WDR 2014.
55.Paxson e Schady 2007 e referncias do documento; Macours,
Schady e Vakis 2008; ver tambm referncias em Fiszbein e
Schady 2009.
56.Equipe do WDR 2014 com base em Pesquisas Demogrficas
e sobre Sade.
57.Coleman 1988; Putnam 1993.
58.De Weerdt 2001.
59.Gertler e Gruber 2002.
60.Por exemplo, Aldrich 2011 mostra que o capital social desempenha um papel importante na capacidade das comunidades de se recuperarem de desastres naturais.
61.Alesina, Baqir e Easterly 1999.
62.Narayan, Pritchett e Kapoor 2009; Bowles e Gintis 2002.
63.Bjorkman e Svensson 2009; Pandey e outros 2007.
64.Knight 1921; Coase 1937.
65.
Para consultar documentos originais sobre o tema, ver
Baily 1974 e Azariadis 1975.
66.Schumpeter 1942.
67.Hsieh e Klenow 2009.
68.Baicker, Cutler, and Song 2010.
69. Bergoeing, Loayza e Repetto 2004.
70.Um exemplo interessante de formalizao que gera uma
maior proteo ambiental e rendas mais altas ocorreu recentemente no Peru. Nos ltimos anos, surgiram minas
informais no Peru em resposta alta dos preos do ouro.
Ao ignorar os regulamentos existentes, essas minas informais causaram um significativo desmatamento. O mercrio

43

44

R elat rio sobre o D esenvolvimento M undial de 2 0 1 4

usado no processo de extrao contaminou rios e a atmosfera e ameaou a sade humana. Na regio La Libertad, a
Companhia de Minerao Poderosa adotou uma abordagem
inovadora para o problema depois que mineiros informais
invadiram uma de suas concesses de minerao. A companhia comeou a formalizar os mineiros invasores, assinando
acordos que permitiam que continuassem com minerao
sob sua gerncia. Os acordos, que atenderam as normas de
qualidade internacional para gesto ambiental, aumentaram
a renda dos pequenos mineiros e diminuram o risco de desmatamento e contaminao por mercrio. UNEP 2012.
71.Banco Mundial 2012d; Loayza e Rigolini 2011.
72.Caldern e Fuentes 2012.
73.Caballero e outros 2013.
74.Miller 1986.
75.Diamond e Dybvig 1983.
76.Laeven e Valencia 2012.
77.Han e Melecky 2013 do WDR 2014; Cull, Demirg-Kunt,
e Lyman 2012.
78.Brix e McKee 2010.
79.Gupta 2013.
80.Banco Mundial 2012a.
81.Borio 2003 apresenta uma discusso sobre as diferenas
entre uma estrutura regulatria tradicional e microprudencial e uma abordagem regulatria macroprudencial.
82.Maimbo e Melecky 2013 para o WDR 2014.
83.Barro 2009.
84.Hnatkovska e Loayza 2005.
85.Easterly e Servn 2003.
86.Prasad e Gerecke 2010.
87.Educao Internacional 2009.
88.Svensson 2012; Bruno e Shin 2013.
89.Edwards e Levy Yeyati 2005.
90.Ramcharan 2007.
91.Edwards 2004; Lane e Milesi-Ferretti 2012; Ghosh, Qureshi
e Tsangarides 2013.

92.Kaminsky, Reinhart e Vgh 2005.


93.Parker 2011.
94.Ver Kraay 2012 e Ilzetzki e Vegh 2008 para pesquisas da literatura sobre pases em desenvolvimento; e Barro e de Rugy
2013 e Ramey 2011 para pesquisas da literatura sobre pases
desenvolvidos.
95.Laeven e Valencia 2012.
96.DFID 2005; OCDE 2011a, 2012; Banco Mundial 2011.
97.OCDE 2012.
98.DFID 2005.
99.
Consultar Resilience Stories (Histrias de resilincia)
no site do Dilogo de Sendai em https://www.gfdrr.org/
node/1308.
100.Larrimore e Sharkey 2013.
101.Nem todos os riscos que atravessam fronteiras nacionais so
realmente globais. Alguns riscos, como o conflito armado
entre pases vizinhos ou disputas relacionadas a recursos
naturais, podem afetar apenas alguns pases. Esses riscos
podem ser geridos de maneira mais apropriada ou eficaz por
instituies regionais.
102.Jonas 2013 para o WDR 2014.
103.Mahul e Cummins 2009.
104.Banco Mundial e Naes Unidas 2010.
105.Royal Society 2009.
106.OCDE 2011b.
107.Graham e Wiener 1995; Frum Econmico Mundial 2007.
108.Frum Econmico Mundial 2007.
109.OCDE 2009.
110.Damar 2007; Ersel e Ozatay 2008.
111.Fiszbein e Schady 2009; Alderman e Yemtsov 2012.
112.Citado em Eric Klinenberg, Adaptation: How Can Cities be
Climate-proofed? (Adaptao: como as cidades podem ser
prova do clima?) The New Yorker, 7 de janeiro de 2013, 33.

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Sumrio do Relatrio sobre o


Desenvolvimento Mundial de 2014
Prefcio
Agradecimentos

Viso geralRisco e oportunidade: A gesto de riscos pode ser


um instrumento poderoso para o desenvolvimento
Parte 1 Fundamentos da gesto de riscos
Captulo 1 A gesto de riscos pode ser um instrumento poderoso
para o desenvolvimento
Destaque 1
Preparao para o inesperado: Uma abordagem integrada da gesto
de riscos de desastres nas Filipinas e na Colmbia

Captulo 2 Alm do ideal: Obstculos gesto de riscos e formas de super-los


Destaque 2Proteo do consumo de alimentos das populaes de baixa renda:
O papel das redes de segurana na Etipia e em El Salvador

Parte 2 O papel dos principais sistemas sociais


Captulo 3 Os domiclios so a primeira linha de apoio para enfrentar riscos
e buscar oportunidades
Destaque 3Migrao para cobertura universal de sade na Turquia e na Repblica
do Quirguisto

Captulo 4 Comunidades coesas e conectadas criam resilincia


Destaque 4Quando a justia penal no suficiente: preveno integrada contra
a violncia e a criminalidade urbana no Brasil e na frica do Sul

Captulo 5 Promoo da resilincia e prosperidade por meio de um setor


empresarial dinmico
Destaque 5Migrao para uma maior flexibilidade do mercado de trabalho:
o caminho irregular da ndia

Captulo 6 O papel do sistema financeiro na gesto de riscos: Mais ferramentas


financeiras, menos crises financeiras
Destaque 6Gerao de resilincia a choques econmicos globais na Repblica Tcheca,
no Peru e no Qunia

Captulo 7 Gesto do risco macroeconmico: Criao de instituies mais slidas


para melhores resultados de polticas
Destaque 7 Doenas sem fronteiras: Gesto do risco de pandemias

Captulo 8 O papel da comunidade internacional: Quando os riscos excedem


a capacidade nacional
Foco na reforma das polticasIntegrao da gesto de riscos na agenda de
desenvolvimento: Reformas institucionais selecionadas

Anexos
Abreviaes e notas sobre dados
Documentos sobre antecedentes
Indicadores selecionados
ndice

Ecoauditoria

Declarao de Benefcios Ambientais


O Banco Mundial est comprometido com
a preservao das florestas em perigo de
extino e dos recursos naturais. A Diviso
de Publicaes e Conhecimento decidiu
imprimir a Viso Geral do Relatrio sobre o
Desenvolvimento Mundial de 2014: Risco
e Oportunidade Gesto do Risco para o
Desenvolvimento em papel reciclado com
50% de fibra ps-consumo, de acordo com os
padres recomendados para o uso de papel,
estabelecidos pela Iniciativa Verde para
Impresso, um programa sem fins lucrativos que apoia editores no uso de fibra no
proveniente de florestas em perigo de extino. Para obter informaes mais detalhadas,
visite o site www.greenpressinitiative.org.

Foram salvos:
37 rvores
17 milhes de BTUs
de energia total
1.422 quilogramas lquidos de gases causadores
do efeito estufa
64.337 litros de
guas residuais
516 quilogramas de
resduos slidos

A Publicao Principal do Grupo Banco Mundial

Viso Geral

2014

Relatrio sobre o
Desenvolvimento Mundial de

Os ltimos 25 anos testemunharam mudanas inditas em todo o mundo, sendo


muitas delas para melhor. Em todos os continentes, muitos pases enveredaram por um
caminho de integrao internacional, reforma econmica, modernizao tecnolgica
e participao democrtica. Como resultado, economias que ficaram estagnadas
durante dcadas esto crescendo, pessoas cujas famlias sofreram privaes por
vrias geraes esto saindo da pobreza e centenas de milhes de pessoas esto
aproveitando os benefcios de melhores padres de vida e do intercmbio cultural
e cientfico entre os pases.
medida que o mundo muda, surgem vrias oportunidades. Com elas, porm,
aparecem riscos antigos e novos, desde a possibilidade de perda de emprego e doena
at potenciais de distrbios sociais e danos ambientais. Se ignorados, esses riscos
podem transformar-se em crises que anulam os ganhos duramente obtidos e colocam
em perigo as reformas econmicas e sociais que geraram esses ganhos.
O Relatrio sobre o Desenvolvimento Mundial de 2014 (WDR 2014), Risco e Oportunidade:
Gesto de Risco para o Desenvolvimento afirma que a soluo no rejeitar as mudanas
para evitar os riscos, mas preparar-se para as oportunidades e os riscos que essas
mudanas acarretam. A gesto responsvel e eficaz dos riscos tem o potencial de
gerar segurana e um instrumento de progresso para as pessoas dos pases em
desenvolvimento, entre outros.
Apesar de os esforos prprios, a iniciativa e a responsabilidade dos indivduos serem
fundamentais para a gesto de riscos, o seu sucesso ficar limitado sem um ambiente
social de apoio principalmente quando os riscos so grandes ou sistmicos por
natureza. O WDR 2014 afirma que as pessoas podem enfrentar com xito os riscos que
esto alm de seus meios, compartilhando sua gesto de riscos com outras pessoas.
Isso pode ser feito naturalmente com a ocorrncia de sistemas sociais e econmicos que
permitem superar os obstculos que os indivduos e grupos enfrentam, incluindo a falta
de recursos e informaes, problemas cognitivos e comportamentais, ausncia de
mercados e bens pblicos, externalidades sociais e excluso. Esses sistemas - desde a
famlia e a comunidade at o Estado e a comunidade internacional - tm o potencial de
apoiar a gesto de riscos das pessoas em modos diferentes, embora complementares.
O Relatrio enfoca alguns dos problemas mais urgentes que os formuladores de
polticas esto questionando. Que papel o Estado deve assumir para ajudar as pessoas
a administrarem riscos? Quando esse papel deve consistir em intervenes diretas e
quando deve consistir em proporcionar um ambiente propcio? Como os governos
podem melhorar sua prpria gesto de riscos e o que acontece quando falham ou
carecem de capacidade, como ocorre em muitos pases frgeis e afetados por conflitos?
Por meio de quais mecanismos a gesto de risco pode ser integrada agenda do
desenvolvimento? E como podem ser abordadas as falhas da ao coletiva na gesto
dos riscos sistmicos, principalmente quando houver consequncias irreversveis?
O WDR 2014 fornece consideraes e recomendaes para os formuladores de polticas
abordarem essas questes difceis. Ele deve servir para orientar o dilogo, as operaes
e as contribuies dos principais atores do desenvolvimento - desde a sociedade civil
e os governos nacionais at a comunidade de doadores e as organizaes de
desenvolvimento internacional.

Risco e Oportunidade:
sku 32794

Gesto do Risco para o Desenvolvimento