Gosta Esping-Andersen**
Professor do Departamento de Cincias Polticas e Sociais do Instituto Universitrio
Europeu de Florena
A ABORDAGEM DE SISTEMAS/ESTRUTURALISTA
A teoria de sistemas ou estruturalista procura apreender holisticamente a lgica do
desenvolvimento. o sistema que "quer" e o que acontece ento facilmente
interpretado como um requisito funcional para a reproduo da sociedade e da
economia. Como sua ateno se concentra nas leis de movimento dos sistemas,
esta abordagem tende a enfatizar mais as similaridades que as diferenas entre as
naes; o fato de ser industrializada ou capitalista sobrepe-se a variaes culturais
ou diferenas nas relaes de poder.
Uma variante comea com uma teoria de sociedade industrial e afirma que a
industrializao torna a poltica social tanto necessria quanto possvel - necessria,
porque modos de produo pr-industriais como a famlia, a igreja, a noblesse
oblige e a solidariedade corporativa so destrudos pelas foras ligadas
modernizao, como a mobilidade social, a urbanizao, o individualismo e a
dependncia do mercado. O .x da questo que o mercado no um substituto
adequado, pois abastece apenas os que conseguem atuar dentro dele. Por isso a
"funo de bem-estar social" apropriada ao Estado-nao.
O welfare-state possibilitado tambm pelo surgimento da burocracia moderna
como forma de organizao racional, universalista e eficiente. um meio de
administrar bens coletivos, mas tambm um centro de poder em si, e por isso,
tender a promover o prprio crescimento. Este tipo de raciocnio inspirou a
chamada "lgica do industrialismo", segundo a qual o welfare state emerge
A ABORDAGEM INSTITUCIONAL
Os economistas polticos clssicos deixaram claro porque as instituies
democrticas deveriam influenciar o desenvolvimento do welfare state. Os liberais
temiam que a democracia plena comprometesse os mercados e instaurasse o
socialismo. De acordo com sua viso, a liberdade precisava de uma defesa dos
mercados contra a intruso poltica. Na prtica, era isso que o Estado do laissezfaire procurava realizar. Mas foi este divrcio entre poltica e economia que
alimentou muitas anlises institucionais. Tendo Polanyi (1944) como seu melhor
representante, mas dispondo tambm de muitos expoentes antidemocrticos da
escola histrica, a abordagem institucional insiste em que todo esforo para isolar a
economia das instituies sociais e polticas destruir a sociedade humana. Para
sobreviver, a economia tem de incrustar-se nas comunidades sociais. Desse modo,
Polanyi v a poltica social como pr-condio necessria para a reintegrao da
economia social.
Therborn (1983) est certo ao afirmar que precisamos comear com um conceito
de estrutura do Estado. Que critrios usar para sabermos se - e quando um
Estado um welfare state? H trs respostas a esta questo. A proposta de
Therborn comear com a transformao histrica das atividades do Estado. No
mnimo, num welfare state genuno, a maioria de suas atividades rotineiras dirias
devem estar voltadas para as necessidades de bem-estar de famlias. Este critrio
tem conseqncias importantes. Quando avaliamos a atividade rotineira
simplesmente em termos de despesas e quadro de funcionrios, o resultado que
nenhum estado pode ser considerado um verdadeiro welfare state at a dcada de
70 deste sculo, e alguns Estados normalmente rotulados como tal no fazem jus a
essa classificao porque a maior parte de suas atividades rotineiras dizem respeito
defesa, lei e ordem, administrao e coisas do gnero (Therborn, 1983). Os
cientistas sociais foram muito precipitados ao aceitar o status de welfare states
apregoado pelas prprias naes. Tambm foram precipitados ao concluir que, se
programas sociais de tipo padro tinham sido introduzidos, o welfare state havia
nascido.
A segunda abordagem conceitual deriva da distino clssica de Richard Titmuss
(1958) entre os welfare state residuais e institucionais. No primeiro caso, o Estado
s assume a responsabilidade quando a famlia ou o mercado so insuficientes;
procura limitar sua prtica a grupos sociais marginais e merecedores. O segundo
modelo destina-se a toda a populao, universalista, e personifica um
compromisso institucionalizado com o bem-estar social. Em princpio, procura
estender os benefcios sociais a todas as reas de distribuio vital para o bemestar societrio.
A abordagem de Titmuss fecundou uma variedade de novas perspectivas na
pesquisa comparativa do welfare state: (Myles, 1984a; Korpi, 1980; EspingAndersen e Korpi, 1984; 1986; Esping-Andersen, 1985b; 1987b). uma
abordagem que fora os pesquisadores a sarem da caixa preta dos gastos para o
contedo dos welfare state: programas direcionados versus programas
universalistas, as condies de elegibilidade, o tipo de benefcios e servios e,
talvez o mais importante, em que medida o nvel de emprego e a vida profissional
fazem parte da ampliao dos direitos do cidado. A mudana para tipologias do
welfare state torna dificil a defesa de simples classificaes lineares do welfare
state. Conceitualmente, estamos comparando tipos de Estados radicalmente
diferentes.
A terceira abordagem consiste em selecionar teoricamente os critrios com os quais
julgar os tipos de welfare state. Isto pode ser feito comparando-se estes ltimos
com um modelo abstrato e ento avaliar programas ou welfare state como um todo
(Day, 1978; MyLes, 1984a). Mas isto a-histrico e no apreende necessariamente
os ideais ou intenes que os agentes histricos tentaram realizar com as lutas pelo
welfare state. Se o nosso objetivo testar teorias causais que envolvem agentes,
devemos comear com as demandas promovidas realmente pelos atores que
consideramos crticos na histria do desenvolvimento do welfare state. difcil
imaginar que algum fosse lutar por gastos per se.
DIREITOS E "DESMERCADORIZAO"
Nas sociedades pr-capitalistas, poucos trabalhadores eram propriamente
mercadoria no sentido de que sua sobrevivncia dependia da venda de sua fora de
trabalho. Quando os mercados se tornaram universais e hegemnicos que o bemestar dos indivduos passou a depender inteiramente de relaes monetrias.
Despojar a sociedade das camadas institucionais que garantiam a reproduo social
fora do contrato de trabalho significou a mercadorizao das pessoas. A introduo
dos direitos sociais modernos, por sua vez, implica um afrouxamento do status de
pura mercadoria. A desmercadorizao ocorre quando a prestao de um servio
vista como uma questo de direito ou quando uma pessoa pode manter-se sem
depender do mercado.
A mera presena da previdncia ou da assistncia social no gera necessariamente
uma desmercadorizao significativa se no emanciparem substancialmente os
indivduos da dependncia do mercado. A assistncia aos pobres pode oferecer uma
rede de segurana de ltima instncia. Mas quando os benefcios so poucos e
associados a estigma social, o sistema de ajuda fora todos, a no ser os mais
desesperados, a participarem do mercado. Era exatamente esta a inteno das leis
de assistncia aos pobres do sculo XIX na maioria dos pases. Da mesma forma,
os primeiros programas de previdncia social foram deliberadamente planejados
para maximizar a atuao no mercado de trabalho (Ogus, 1979).
No h dvida de que a desmercadorizao tem sido uma questo altamente
controvertida no desenvolvimento do welfare state. Para os trabalhadores, sempre
foi uma prioridade. Quando eles dependem inteiramente do mercado, difcil
mobiliz-los para uma ao de solidariedade. Como recursos dos trabalhadores
espelham desigualdades do mercado, surgem divises entre os que esto dentro e
os que esto fora deste, dificultando a constituio de movimentos reivindicatoros.
A desmercadorizao fortalece o trabalhador e enfraquece a autoridade absoluta do
empregador. exatamente por esta razo que os empregadores sempre se
opuseram desmercadorizao.
Os direitos desmercadorizados desenvolveram-se de maneiras diferentes nos
welfare state contemporneos. Naqueles em que h a predominncia da assistncia
social, os direitos no so to ligados ao desempenho no trabalho e sim
comprovao da necessidade. Atestados de pobreza e de forma tpica, benefcios
reduzidos servem, porm, para limitar o afeito de desmercadorizao. Desse modo,
em pases onde este modelo predomina (principalmente os pases anglo-saxes),
sua aplicao resulta na verdade no fortalecimento do mercado, uma vez que
todos, menos os que fracassaram no mercado, sero encorajados a servir-se dos
benefcios do setor privado.
CONCLUSO
Apresentamos aqui uma alternativa a uma teoria simples da mobilizao de classe
no desenvolvimento do welfare states. Foi motivada pela necessidade analtica de
passar de uma abordagem linear para uma abordagem interativa tanto com relao
aos welfare states quanto a suas causas. Se quisermos estudar os welfare states
temos de comear com um conjunto de critrios que definam seu papel na
sociedade. Este papel no certamente gastar ou tributar; nem necessariamente
o de criar igualdade. Apresentamos uma estrutura para comparar welfare states
que leva em considerao os princpios pelos quais os agentes histricos uniram-se
e lutaram voluntariamente. Quando focalizamos os princpios incrustados nos
welfare states, descobrimos agrupamentos, distintos de regimes, no meras
variaes de "mais" ou "menos" em torno de um denominador comum.
As foras histricas por trs das diferenas de regime so interativas. Envolvem,
em primeiro lugar, o modelo de formao poltica da classe trabalhadora e, em
segundo, a edificao de coalizes polticas durante a transio de uma economia
rural para uma sociedade de classe mdia. A questo da edificao das coalizes
polticas decisiva. Em terceiro lugar, as reformas anteriores contriburam
decisivamente para a institucionalizao das preferncias de classe e do