ESTUDIOS

CULTURA POLTICA, LEGITIMIDAD,

PARTICIPACIN: EL CASO DE ALEMANIA
OCCIDENTAL
Por DAVID P. CONRADT *

LA CULTURA POLTICA EN TRANSFORMACIN.

RESUMEN

En los ltimos treinta aos, numerosas encuestas sobre la opinin pblica

y las actitudes polticas en la Repblica Federal analizxtdas en este artculo,
han descubierto un creciente apoyo hacia las instituciones clave, procesos y
valores de la democracia liberal de clase media implantada en 1949. La aparente estabilidad del Estado alemn se encuentra ahora basada en un slido
consenso de actitudes.
Los principales factores de este avance son la modernizacin socioeconmica de la posguerra, los xitos polticos y el proceso de socializacin. La
tan discutida teora de la crisis de legitimidad, tiene poca relevancia para
la cultura poltica actual. Sin embargo, junto con esta madurez poltica ha
surgido una creciente insatisfaccin con las oportunidades de los ciudadanos
para tomar parte en el proceso poltico. Las vas institucionales para la participacin, estn cada vez ms desfasadas con respecto a las necesidades de
participar de un creciente sector de la poblacin.
Durante las tres dcadas de existencia de la Repblica, la cultura poltica
de Alemania occidental los valores, las actitudes y opiniones de sus ciuda* Universidad de Florida. La generosa ayuda del German-American Fulbright
Program facilit la recogida y el anlisis de los datos presentados en este artculo.
Agradezco la colaboracin de la profesora Elisabeth Noelle-Neumann y del personal del Institut fuer Demoskopie.

Revista de Estudios Polticos

Nm. 20. Marzo-ADril 1981

(Nueva poca)

DAVID P. CONRADT

danos hacia los objetos polticos ha sido profusamente estudiada. A lo

largo de este perodo, la situacin de esta cultura no ha sido, ni mucho menos, una preocupacin puramente acadmica, sino una importante cuestin
poltica. Los aliados occidentales vencedores, junto con algunos sectores de
la lite poltica alemana, sentan desconfianza y preocupacin ante la capacidad de los alemanes para ponerse al nivel de las demandas que una democracia liberal y representativa exige a sus ciudadanos. Existe una amplia
literatura acadmica que apoya esta opinin, para lo cual pone de manifiesto
la ausencia relativa de valores y normas democrticos en la cultura, as como
el predominio de varias formas de autoritarismo (1).
Aunque era una sociedad econmicamente moderna con una Constitucin democrtica modlica, los valores y actitudes democrticos no estaban suficientemente presentes en una gran masa de la poblacin. Se argumentaba que la gran mayora de los ciudadanos apoyaban entusisticamente
al III Reich, al menos hasta el estallido de la guerra en 1939, y no poda
esperarse, a pesar de la derrota del nazismo, que se convirtieran en demcratas convencidos de la noche a la maana.
Por tanto, la Constitucin de la posguerra enfatiz ms el aspecto representativo del gobierno democrtico que el plebiscitario o participativo. Ningn cargo poltico relevante se elega directamente, ningn poltico elegido
poda ser destituido por el electorado. Los referendums slo podan ser ratificados a nivel de Latid o a nivel estatal. De hecho la participacin popular
se limitaba a las votaciones peridicas, el proceso real de decisin poltica
estaba restringido al partido, a los grupos de inters y a las lites burocrticas,
bastante aisladas de la influencia popular.
Simultneamente, el pblico estaba cuidadosamente controlado y estudiado por medio de sondeos de opinin, muchos de los cuales eran sufragados
por el Gobierno o los partidos. La mayora de estas encuestas se centraban
en una cuestin crucial: estaban cambiando las actitudes poltico-sociales
alemanas hacia orientaciones que sustentasen las instituciones, valores y procesos de una democracia liberal, o sufrira el rgimen de la posguerra la misma suerte de su predecesor, convirtindose en una repblica sin republicanos?
Estas encuestas nos conceden una oportunidad nica de analizar los pro(1) Como ejemplos representativos vase B. SCHAFFNER: Fatherland: A Study of
Authortarianism n the Germn Family, Nueva York: Columbia University Press,
1948; D. RODNICK: Post-War Germans, New Haven: Yale University Press, 1948;
H. V. DICKS: Some Psychological Studies of Germn Character, en T. H. PEAR (ed.),
Psychological Factors of Peace and War, Nueva York: Philosophical Library, 1950.

CULTURA POLTICA, LEGITIMIDAD, PARTICIPACIN

cesos de cambio cultural que han tenido lugar. Como Sidney Verba puso de
manifiesto hace algunos aos:
... en trminos de cantidad de datos disponibles sobre actitudes polticas
bsicas, el investigador probablemente est ms capacitado para analizar
Alemania que cualquier otra nacin. Tambin existe un gran volumen de
material para Inglaterra o los Estados Unidos, pero slo una pequea parte
pone de manifiesto la constante preocupacin con la cuestin de la orientacin poltica bsica y la aceptacin de la democracia (2).
En los ltimos aos, el anlisis de estos datos ha producido una considerable literatura (3). Curiosamente, a pesar de diferir en sus tcnicas de anlisis, enfoques tericos y material emprico, los numerosos estudiosos del
tema en general coinciden en las principales tendencias y pautas de los ltimos treinta aos.
1) Los primeros aos de la posguerra se caracterizan por una indiferencia general hacia cualquier asunto poltico. La mayora de los alemanes, como
consecuencia de la intensa politizacin del perodo nazi, haban concentrado
su inters en una esfera ms inmediata (vida personal, familia, amigos).
Esta mayora indiferente saba poco de los valores e instituciones democrticos. Por ejemplo, en 1950, solamente alrededor de la mitad de la poblacin adulta deseaba ms de un partido para participar en la vida poltica,
y menos de un 50 por 100 consideraban necesario el Parlamento; tambin
se registraban porcentajes significativos (ms o menos un 20-30 por 100)
de apoyo para regmenes del pasado: la Monarqua Hohenzollern y el Nacionalsocialismo (4). Sin embargo, la oposicin a la Repblica de la posguerra
fue, en gran medida, pasiva y latente. Por aquellos aos, los partidarios de la
monarqua o los nazis eran tan poco propensos a participar en la poltica

(2) S. VERBA: Germany: The Remaking of Political Culture, en L. W. PYE,

S. VERBA (eds.): Political Culture and Political Development, Princeton, Nueva Jersey:
Princeton University Press, 1967, pg. 137.
(3) Para una revisin general vase D. P. CONRADT: Changing Germn Political
Culture, en G. ALMOND y S. VERBA (eds.), The Civic Culture Revisited, Boston:
Little-Brown, 1980, pgs. 212-272, y los trabajos que all se citan. Vase tambin
K. L. BAKER, R. DALTON y K. HILDEBRANDT: Germn Politics in Transition, Cambrid-

ge, Mass.: Harvard University Press, 1980, para un anlisis que pone en relacin los
cambios de la cultura poltica con el desarrollo del sistema de partidos y la conducta
electoral, y F. D. WEIL: On the condition of Liberalism in West Germany Since
World War II, tesis doctoral, Harvard University, 1980.
(4) G. R. BOYNTON y G. LOEWENBERG: The Decay of Support for Monarchy
and the Hitler Regime in the Federal Republic of Germany, en British Journal of
Politics Science, octubre de 1974, pg. 465.

DAVID P. CONRADT

como los polticamente indiferentes; adems, eran significativamente menos

activos que los partidarios de la Repblica.
2) La aparicin, a mediados de los aos cincuenta, de una adhesin
instrumental o especfica al sistema de la posguerra, la eficacia de la poltica y, por encima de todo, el milagro econmico produjo un extendido
sentimiento de que el sistema funciona y, por tanto, merece ser apoyado.
Gran parte del atractivo electoral de Konrad Adenauer se basaba en este
argumento. El estudio de la cultura poltica de cinco naciones realizado por
Almond y Verba, The Civic Culture, incluy Alemania, y estaba basado en
una encuesta de 1950. En comparacin con democracias tan slidas como
Gran Bretaa o los Estados Unidos, los alemanes en 1959 tenan una orientacin desinteresada, demasiado pragmtica, casi cnica, hacia la poltica.
Exista una ausencia de compromiso con el sistema poltico independiente
del output del mismo. Asimismo, la participacin poltica, la comunicacin
y el inters eran bajos en comparacin con Inglaterra y los Estados Unidos.
Pero, sobre todo, haba poco afecto por el sistema o, en otras palabras,
adhesin emocional por la Repblica de Bonn; ninguna reserva de buenas
intenciones que pudiera utilizarse en una crisis importante. Esta interpretacin, la cual bsicamente implicaba que la democracia alemana de la posguerra, aunque estable y efectiva, no resistira una crisis social o econmica
importante, domin a lo largo de los aos sesenta y aun bien entrados los
setenta, en la mayora de los escritos acadmicos sobre la Repblica Federal.
3) Sin embargo, el anlisis de las series temporales de datos desde el
principio de los aos cincuenta hasta el presente, ha descubierto cambios
significativos respecto a la descripcin de Almond y Verba. Ya a mediados
de los sesenta, el sustancial apoyo al Nacionalsocialismo y a la Monarqua
de los primeros cincuenta haba desaparecido en su mayora. Entre el 70 y
el 90 por 100 de la poblacin adulta era favorable a las instituciones, valores
y normas democrticas bsicas: Parlamento, representacin, competicin poltica y libertad de expresin. Es ms, estos altos niveles de apoyo estaban
extendindose ampliamente en todos los principales estratos socioeconmicos.
Incluso aquellos ciudadanos que no se beneficiaron del milagro econmico,
eran a mediados de los aos sesenta partidarios de las estructuras y procesos
bsicos del sistema. De hecho, gran parte del cambio a favor, entre los quince
y veinte aos primeros, provino de los grupos menos privilegiados (bajos ingresos, nivel educativo, posicin ocupacional) y aquellos opuestos a los gobiernos de la CDU de Adenauer y Erhard.

10

CULTURA POLTICA, LEGITIMIDAD, PARTICIPACIN

ACTITUDES HACIA LA LEY BSICA

Un ejemplo de este proceso puede hallarse en la evolucin de las actitudes

de la posguerra hacia la constitucin de la Repblica Federal (5). Ciertamente, uno de los elementos de la cultura poltica de un pas son las actitudes
hacia las estructuras institucionales bsicas, tal como se delimitan en su constitucin. En los Estados Unidos y en Gran Bertaa la Constitucin es,
adems, un smbolo poltico que puede utilizarse para generar y mantener
la adhesin emocional (6). Las encuestas en Amrica han encontrado un
fuerte apoyo al documento; en un estudio se encontr que ms de los dos
tercios de la poblacin adulta estaba de acuerdo con la afirmacin de que
la Constitucin es casi tan perfecta como es posible que sea, y no se debe
introducir ningn cambio importante en ella (7). En el caso de la Alemania
de la posguerra, el sistema poltico establecido en 1949 se estructur de acuerdo con la Ley Bsica. Se eludi el trmino constitucin (verfassung), pues
connotaba permanencia, algo que la mayora de los alemanes, todava confiando en la unificacin, queran evitar. Adems, durante el perodo de posguerra, la generalizada privatizacin y el consiguiente desinters por lo poltico, signific que slo una pequea proporcin de los alemanes occidentales
saban algo sobre la nueva Ley Bsica, e incluso muchos menos podan
emitir una opinin acerca de ella. Como los datos de la tabla 1 indican, tan
tardamente como en 1955, seis aos despus de la fundacin de la Repblica Federal, un 51 por 100 de la poblacin adulta afirmaba no saber
nada acerca de la Constitucin. Sin embargo, aquellos encuestados que
admitan tener algn conocimiento, estaban generalmente a favor. Empero,
en 1955 la actitud dominante hacia la Ley Bsica de la Repblica Federal
era bien la ignorancia o la indecisin. Sin embargo, en 1972 el 52 por 100
de la poblacin adulta manifestaba una actitud positiva hacia la Ley Bsica,
mientras que la proporcin de indecisos e ignorantes baj hasta el 36 por 100.

(5) Para datos sobre estas instituciones y valores vase D. P. CONRADT: West
Germany: A Remade Political Culture?, en Comparative Political Studies, 7, nm. 2,
julio de 1974, pgs. 230-236; G. R. BOYNTON y G. LOEWENBERG: The Development
of Public Support for Parliament in Germany, 1951-59, en British Journal of Political
Science, abril de 1973, pgs. 169-189; R. K. ALLERBECK: Demokratisierung und sozialer Wandel in der BRD. Sekundranalyse von Vmfragan, 1953-74, Opladen, Westdeutscher Verlag, 1976.
(6) D. DEVINE: The Political Culture of the United States, Boston: Little-Brown,
1972, pgs. 88, 116-119.
...
(7)

DEVINE, pg. 118.

11

DAVID P . CONRADT

TABLA 1

ACTITUDES HACIA LA CONSTITUCIN, 1955-1978

(en tanto por ciento)

Positiva
Negativa (1978: Se necesita una nueva Constitucin)
Indecisos
No s nada sobre la Constitucin

1955

1972

1978

30

52

71

5
14
51

9
17
22

14
15

100

100

100

Fuente: Institut fuer Demoskopie, sondeos 0083, 2085, 3061.

Preguntas utilzadas: 1955 y 1972: Qu piensa de nuestra actual Constitucin, esto es, la Ley Bsica de nuestro pas?, la encuentra buena o no tan buena, o no el interesa? 1978: La Ley Bsica
fue escrita hace casi treinta aos bajo el control y la supervisin de los poderes occidentales. Algunas
personas son de la opinin de que debemos crear una nueva Constitucin, que satisfara mejor
nuestras necesidades e intereses. Otros dicen que la actual Constitucin ha probado ser efectiva y no
se necesita otra nueva. Cul es su opinin?

En una encuesta de 1978 la proporcin con una orientacin positiva hacia

la Ley Bsica se elev an ms, hasta el 71 por 100.
Cuando analizamos las fuentes de este cambio descubrimos una pauta
comn a otros aspectos de la cultura poltica (8). En este perodo de veintitrs aos, el mayor incremento de apoyo para la constitucin se registr
entre aquellos sectores de la poblacin que tradicionalmente se identifican
con los menos interesados en poltica y los ms provincianos. Es particularmente sorprendente el cambio de actitudes hacia la Constitucin entre las
mujeres.
En 1955 slo un 19 por 100 de la poblacin femenina tena una actitud
positiva hacia la Constitucin, en comparacin con un 43 por 100 para los
varones. Verdaderamente, en 1955, el sexo constitua un importante factor
para predecir las respuestas a esta cuestin; la correlacin (gama) entre sexos
y apoyo a la Constitucin fue un considerable .53. Hacia 1978 se haba producido, sin embargo, una sustancial convergencia entre varones y mujeres
(tabla 2); el poder predictivo de la variable sexo decreci hasta un .19. Otro
cambio impresionante es el registrado entre los protestantes. Tal vez como
respuesta al xito de la Unin Demcrata Cristiana en 1949 y 1953, un partido cuyos lderes y militantes eran mayoritariamente catlicos, y la fuerte
(8)

CONRADT: West Germany: A Remade Political Culture?.

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CULTURA POLTICA, LEGITIMIDAD, PARTICIPACIN

orientacin prooccidental del canciller Adenauer de quien se sospechaba

ampliamente que situaba Alianza Occidental por encima de la reunificacin
con unos territorios del Este, incluida Prusia, mayoritariamente protestante
(80 por 100), slo un 18 por 100 de los protestantes, frente al 34 por 100 de
los catlicos, apoyaban la Constitucin en 1955. Sin embargo, diecisiete aos
ms tarde no haba diferencias apreciables entre catlicos y protestantes respecto a su actitud hacia la Constitucin. Pero el incremento del apoyo para
los protestantes (35 por 100) fue mayor que el aumento de los catlicos (19
por 100). Claramente, la desaparicin de la religin como un factor de prediccin relevante de las actitudes hacia la Constitucin (gama en 1955 = .31;
1978 .02) se debi a la aceptacin protestante. Aparentemente, diecisiete
aos de experiencia con la Constitucin convenci a muchos protestantes de
que la Repblica de Bonn no era un producto catlico. Una pauta similar
se encontr en la variable educacin (tabla 2).
TABLA 2

APOYO A LA CONSTITUCIN POR SEXO, NIVEL EDUCATIVO

Y RELIGIN (1955-1978)

1955

1972

1798

43
19
.53

61
45
.32

78
66
.19

26
44
58
.43

46
63
73
.38

69
73
77
.11

34
18
.30

53
53
.02

71
72
.01

Sexo:
Varn
Mujer
Gama
Nivel educativo:
Baio
Medio
Alto
Gama
Religin:
Catlico
Protestante
Gama
Fuente: Ver tabla 1.

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DAVID P. CONRADT

La desaparicin, entre 1955 y 1978, del sexo, la religin y el nivel educativo como los principales factores demogrficos que predecan la adhesin
a la Constitucin, es una indicacin de que entre estos aos se estaba desarrollando un amplio consenso sobre la Ley Bsica. Encontramos evidencias
adicionales para esta proposicin cuando analizamos la relacin entre una
norma o regla importante en la democracia de la posguerra, la competicin
poltica y el apoyo a la Constitucin. En 1955 estas variables estaban relacionadas (gama = .47). As, el apoyo al principio de competicin poltica
dependa de la actitud favorable para la Constitucin, y recprocamente,
aquellos alemanes en contra de la Constitucin eran mucho ms favorables
a estar a favor de la idea de un partido nico. Ms de un 30 por 100 de
aquellos opuestos a la constitucin democrtica eran partidarios de un Estado
de partido nico, frente a solamente el 8 por 100 de quienes pensaban que
la Ley Bsica era buena. Pero en 1972 exista poca polarizacin entre los
defensores y los detractores de la Constitucin en base al principio de competicin poltica, ya se haba convertido en una norma del sistema. De forma
parecida, en 1955, la defensa del sistema pluripartidista estaba escasamente
relacionada con la actitud para con la Constitucin. El apoyo a la competitividad poltica descansaba ampliamente (44 por 100) sobre los alemanes
desconocedores de la Constitucin; sin embargo, para 1972, el principio se
haba afianzado ms firmemente entre los defensores del sistema constitucional. En 1955, solamente un 37 por 100 de aquellos favorablemente orientados hacia la competitividad apoyaban la Constitucin, para 1972 casi un
60 por 100 de los defensores de la competitividad poltica provenan de los
sectores de alemanes partidarios de la Constitucin.
Basados en aquellos datos se podra argir que en 1955 los alemanes estaban a favor de un sistema de partidos competitivos solamente de boquilla, era lo que haba que decir; para 1972, sin embargo, este apoyo estaba
mucho ms firmemente asentado sobre el conocimiento y las actitudes favorables hacia la Constitucin que estableci esta regla del sistema. En otras
palabras, exista una mayor congruencia entre las reglas y las normas del
sistema. Es en este punto, como discutiremos ms adelante, donde salen a la
luz manifestaciones muy visibles de este mismo proceso.
El desarrollo de un consenso de actitudes sobre las normas y valores bsicos de una democracia parlamentaria estaba completado, en su mayora,
hacia el final de los aos sesenta. Muchos estudiosos han sealado los siguientes factores como los ms relevantes para explicar este cambio: 1) la socializacin de las generaciones de la posguerra en un estable, prspero y
eficaz sistema poltico; 2) la ausencia, para una gran mayora de la poblacin, de cualquier alternativa verosmil a la democracia de clase media
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CULTURA POLTICA, LEGITIMIDAD, PARTICIPACIN

despus de 1945; 3) la modernizacin socioeconmica de la posguerra, particularmente la integracin de los catlicos, campesinos y obreros, y 4) la
actuacin del sistema, el xito de la poltica externa e interna de los primeros
gobiernos de la posguerra (9).
Sin embargo, la conducta poltica de los ciudadanos alemanes occidentales tena poco que ver con los valores polticos que profesaban. Mientras
que el principio de competitividad poltica era ampliamente aceptado, el
mismo partido se mantuvo en el poder a nivel nacional durante veinte aos;
aunque una slida mayora consideraba que exista la libertad poltica de expresin, slo una pequea minora sostena conversaciones polticas o intentaba otras modalidades ms difciles de participacin poltica; aun cuando
ms de un 70 por 100, en 1964, declaraba que el Parlamento era necesario,
slo un 42 por 100 en aquel mismo ao crea que su diputado prestara alguna atencin a sus problemas (10). La aparicin de una correspondencia
ms cercana entre las normas del rgimen y la conducta del pblico slo es
constatable hacia el final de los aos sesenta, la politizacin de los estudiantes
universitarios y el creciente inters en una democracia ms directa, el
Machtwechsel de 1969, el uso del voto de censura en el Parlamento (1972),
el aumento de la participacin masiva en las campaas electorales (1969,
1972) y la iniciativa popular de movimiento asociativo (11).
Los datos hasta ahora analizados han revelado mucho ms acerca de la
estabilidad y seguridad sobre la democracia de la posguerra que sobre la calidad y la extensin de la democracia en Alemania occidental. Adems, el
consenso de la posguerra se midi mediante cuestiones muy elementales conectadas con los elementos bsicos de la cultura poltica, que son malos
(9) Para una discusin extensa con datos que soportan aquellos factores vase
CONRADT: Changing Germn Political Culture, pgs. 256-263.
(10) Institut fuer Demoskopie, Survey No. 1093.
(11) Una encuesta de 1975 hall que el 11 por 100 de la poblacin adulta haba
participado en algn movimiento de accin ciudadana. Entre los entrevistados de menos de cincuenta aos de edad esta proporcin se elev al 15 por 100 y el 29 por 100
de aquellos que de procedencia educativa de tipo acadmico (Abitur o Universidad)
declararon que haban participado con una o ms de una de estas organizaciones. La
participacin en manifestaciones polticas tambin estaba fuertemente relacionada con
la edad y el nivel educativo. Mientras que slo el 9 por 100 del total de la muestra
haba participado alguna vez en una manifestacin poltica, el 19 por 100 de aquellos
por debajo de los treinta aos y el 20 por 100 de los que posean educacin superior
declararon haber usado las manifestaciones como medio poltico de expresin. Entre
los del grupo de cincuenta y ms aos solamente un 4 por 100 haba acudido en
alguna ocasin a una manifestacin. Si tenemos en cuenta el creciente nivel educativo
de la Repblica Federal, las implicaciones de estos hallazgos son evidentes. EMNID,
Informationen, 27, nm. 4, 1975, pgs. 7-22.

15

DAVID P. CONRADT

elementos para la prediccin del futuro desarrollo del sistema poltico alemn occidental y de las relaciones dinmicas entre cultura poltica, estructura
del sistema y conducta de los ciudadanos. Pero, afortunadamente, una serie
de recientes sondeos nos permite realizar un examen preliminar de estas
cuestiones.

CONCEPCIONES CONTEMPORNEAS DE LA DEMOCRACIA

La imagen contempornea o concepcin de la democracia de los alemanes

occidentales fue objeto de una encuesta a nivel nacional en 1978. En este
estudio se les peda a los entrevistados, con la ayuda de una lista con veintids tems (12), una descripcin de la democracia ideal. Qu necesitaba
una sociedad para ser plenamente democrtica? En un momento posterior
de la encuesta se le peda al entrevistado que dijera hasta qu punto esas
mismas caractersticas o requisitos de una democracia ideal estaban realmente presentes en la Repblica Federal. Por tanto, ambas preguntas nos
posibilitan la comparacin de una concepcin ms abstracta de la democracia con el orden poltico existente en la Repblica Federal. Las respuestas
a estas preguntas se encuentran en la tabla 3.
La divergencia entre la democracia ideal y la democracia real en la
Repblica Federal es ms acusada en dos reas relacionadas: participacin
ciudadana y democracia socioeconmica. Aquellos alemanes que conciben
la democracia como un sistema con frecuente, extensa y directa participacin
pblica en la toma de decisiones polticas consideran insuficiente, en este
aspecto, el sistema alemn. De forma similar, el 55 por 100 de la poblacin
adulta que identificaban la democracia con una creciente igualdad econmica
y con la participacin de trabajador y empresario en las compaas industriales (co-determinacin), no estn satisfechos con lo que se ha llevado a cabo
en Alemania occidental. Ntese, sin embargo, que la proporcin de alemanes
que tena esta concepcin de democracia es mucho ms pequea que la de
los que conceban sta en trminos liberales o de procedimiento: libertad
individual, elecciones libres, partidos en competencia, libertad de religin.
Los demcratas de procedimiento estn bastante satisfechos con los logros
de la II Repblica. No obstante, aquellos que desean una democracia ms
extensa (demcratas sustantivos) estn mucho ms complacidos. Esta dis(12) Dos tems, obediencia a la ley ante todo y un presidente federal es la
cabeza del Estado se descartaron despus de comprobarse, mediante un anlisis
de factores preliminar, que no tenan relacin significativa con el resto de los tems.

16

CULTURA POLTICA, LEGITIMIDAD, PARTICIPACIN

TABLA 3

CONCEPCIN DE LA DEMOCRACIA (1978)

Necesario
para la
democracia

Competicin poltica
Libertad de movimiento
Libertad religiosa
Libertad de expresin y de prensa
Igualdad poltica (un hombre, un voto)
Oposicin poltica
Independencia judicial
Igualdad ante la Ley
Libertad para elegir el empleo
Federalismo
Eficaz co-determinacin en la industria
Pblico capaz de participacin directa en la
toma de decisiones polticas
lite poltica accesible
Eliminacin de la miseria y pobreza
Referendums sobre los problemas polticos
relevantes
Un ejrcito para seguridad interna
Participacin popular y directa en la toma de
decisiones polticas
No discriminacin contra extremistas
Solo moderadas diferencias de ingresos

79
80
78
86
75
72

Realmente
presente en
la Repblica
Federal

90
87
87
76
82
79
66
62
56
52

Diferencia

+ 11
+ 7
+ 9
10

+ 7
+ 7

1
7
29
27
9

67
69
85
79
55

46

53
63
60

32
34

18
31
26

56
34

26
26

30
8

51
36
35

26

25
25
26

35

11
9

Fuente: Institu fuer Demoskopie, sondeo 3061.

crepancia entre lo ideal y lo real puede ser una explicacin del surgimiento
de los movimientos de accin ciudadana en los aos ms recientes, as como
sus demandas para establecer el referndum en los principales problemas
polticos, de forma notable, por supuesto, la energa nuclear.
Combinando las respuestas a estas dos preguntas puede averiguarse la
imagen actual de la poblacin sobre la poltica democrtica y su grado de
aplicacin en la Repblica Federal. Sugerimos que el consenso sobre un valor, norma o condicin concreta aparece cuando es, a la vez, importante para
la democracia y est realmente presente en la Repblica Federal. El consenso o la congruencia entre los ideales y la poltica democrtica que en
17

DAVID P. CONRADT

verdad se lleva a cabo, para los veinte aspectos utilizados en 1978, se muestra en la tabla 4. Claramente, la concepcin liberal o de procedimiento es la
ms extendida en la Alemania Federal de hoy: competicin o capacidad
de eleccin entre varios partidos, libertad de expresin, prensa y movimiento,
la ltima especialmente sobresaliente a causa de la Alemania del Este y el
muro, elecciones libres, y un hombre, un voto. Existe un alto grado de
acuerdo sobre todos los tems que son importantes para la democracia poltica y pueden encontrarse en la Repblica Federal. No obstante, cuando
se entiende la democracia en trminos de resultados polticos sustantivos,
especialmente de carcter socioeconmico, y como un sistema de participacin directa popular y generalizada, el nivel de consenso disminuye grandemente (tabla 4). Slo un 45 por 100 de la poblacin cree que la libertad para
TABLA 4

EL CONSENSO DEMOCRTICO (1978)

tem (asunto)

Consenso (*)

Competicin poltica
Libertad de movimiento
Libertad religiosa
Libertad de expresin y de Prensa
Elecciones libres
Igualdad poltica (un hombre, un voto)
Oposicin poltica
Independencia judicial
Igualdad ante la Ley
Libertad para elegir el empleo
Federalismo
Eficaz co-determinacin en la industria
Pblico capaz de participacin directa en la toma
de decisiones polticas
lite poltica accesible
Eliminacin de la pobreza y la miseria
Referndum sobre problemas polticos relevantes ...
Un ejrcito para la seguridad interna
Participacin popular y directa en la toma de decisiones polticas
No discriminacin contra extremistas
Solo moderadas diferencias de ingresos

76
74
73
70
69
63
53
51
51
45
38
31
25
25
24
21
18
18
7
5

() Proporcin del total de acuerdo en que ese item es esencial para

una democracia y se halla presente en la Repblica Federal.
Fuente: ver tabla 3.

18

CULTURA POLTICA, LEGITIMIDAD, PARTICIPACIN

elegir empleo es importante en una democracia y que tal requisito se da en

la Repblica Federal. La co-determinacin en la industria, la eliminacin
de la miseria, el referndum y la participacin popular directa en la toma de
decisiones polticas slo eran caractersticas de la democracia alemana para
menos de un tercio del total. La tolerancia de los extremistas polticos y la
ausencia de importantes diferencias de ingresos registra unos niveles de consenso de menos de un 10 por 100.
Existe un fuerte acuerdo en dos aspectos, pero en sentido negativo. Esto
es, alrededor de dos tercios de la poblacin adulta no cree que en una democracia el Ejrcito tiene la misin de la seguridad interna, y un 57 por 100 del
total de la muestra no considera que el Bundeswehr est asumiendo tal tarea
en la Repblica Federal. Una proporcin considerable (65 por 100) adopta
una postura muy dura contra los partidos polticos extremistas. En una democracia ideal los miembros de partidos extremistas deben verse perjudicados, y un 60 por 100 considera que este es el caso de la Repblica
Federal.
La posicin ideolgica de los entrevistados est relacionada, sobre todo en
los cinco temas que se exponen a continuacin, con su evaluacin de lo que es
necesario para una democracia ideal, as como con lo que en realidad existe
en la Repblica Federal: 1) El Ejrcito como una fuerza de seguridad interna. Mientras que un 75 por 100 del grupo de izquierdistas lo rechaza como
caracterstico de la democracia, el 59 por 100 de los situados en la derecha
y el 68 por 100 de aquellos en el centro son de esta opinin. 2) Codeterminacin industrial. Cerca de los dos tercios de los izquierdistas consideran
la participacin de los trabajadores en las empresas pblicas como esencial
para la democracia, frente a un 49 por 100 del grupo de los derechistas
y un 54 por 100 de los del centro. 3) Tolerancia o no discriminacin contra
los partidos polticos extremistas. Mientras que un 55 por 100 de la izquierda
pensaba que los miembros de partidos polticos extremistas no deban de ser
automticamente discriminados, solamente un 33 por 100 del centro comparta esta actitud. Estas respuestas probablemente reflejaban el impacto de los
radicales en los servicios pblicos o la polmica del Berufsverbot. La aceptacin o tolerancia de la inconformidad poltica, esto es, la de aquellos fuera
del espectro del sistema de partidos (CDU/CSU, FDP y SPD), no es un
rasgo sobresaliente de la cultura poltica. La conducta ante los cuatro millones de trabajadores extranjeros y sus familiares hace pensar que esto tambin
es aplicable a la inconformidad social. 4) Diferencias econmicas y de ingresos. Cerca de la mitad de los entrevistados de izquierda, comparado con un
29 por 100 de los de derecha y un 35 por 100 de los de centro, aceptaba la
idea de que en una democracia las diferencias de ingresos no deben ser
19

DAVID P. CONRADT

demasiado grandes. De nuevo el nivel relativamente bajo de apoyo entre la

izquierda indica hasta qu punto la concepcin de la democracia en la Repblica Federal contina siendo liberal y de procedimiento, ms que radical
o sustantiva. 5) Libertad para elegir la propia ocupacin. Este aspecto slo
puede interpretarse como un sustitutivo de la movilidad social. Casi un 60
por 100 de los entrevistados izquierdistas no crean que los alemanes tengan
derecho a elegir libremente su trabajo, en comparacin con un 43 por 100
de los derechistas y un 48 por 100 del grupo de centro. Tal vez la importancia
del nivel educativo como requisito para tal libertad de eleccin, y las todava
significativas diferencias por clase social existentes en el sistema educativo
pueden estar a la base de tales respuestas.

LA REPBLICA FEDERAL Y LA CRISIS DE LEGITIMIDAD

Los tericos de la crisis de legitimidad parten del supuesto de la existencia

de un sistema econmico mucho ms efectivo (se da un fortalecimiento de
las fuerzas productivas) que aumenta el poder del sistema (13). No obstante, esta alteracin en su conducta puede producir cambios en los valores
en demanda de una mayor igualdad socioeconmica. Si estas demandas estn suficientemente generalizadas pueden constituir un nuevo desafo al estado democrtico, que anteriormente haba respondido a otros intereses,
tales como la acumulacin privada o la propiedad individual, diferentes de
los populares.
Conforme la actividad estatal aumenta, la necesidad de participacin popular, que es lo que en un sistema democrtico legitima esta actividad, tambin se incrementa. Tericos tales como Juergen Habermas, ven este proceso
como una crisis de legitimidad de las democracias actuales que todava
estn controladas por los intereses econmicos de los ms poderosos, a pesar
de esta mayor necesidad de participacin popular como agente legitimador.
Por tanto, el moderno estado capitalista se halla enfrentado con un dilema:
para resolver los problemas de la sociedad moderna debe existir participacin
popular; adems, una verdadera consideracin de esta participacin es la
nica manera racional en que el Estado puede hacer frente a sus tareas polticas. Aun as, la prosecucin por parte del Estado de los objetivos ms
racionales le hacen entrar en contradiccin con las presentes estructuras
socioeconmicas capitalistas. Este conflicto entre el Estado, como agente de
la clase dominante, y la necesidad de legitimacin democrtica por medio
(13)

JUERGEN HABERMAS: Legitimation Crisis, Boston: Beacon Press, 1975.

20

CULTURA POLTICA, LEGITIMIDAD, PARTICIPACIN

de la participacin popular en ltima instancia, slo puede resolverse por la

transformacin de la estructura de clases en las sociedades capitalistas avanzadas.
Las instituciones representativas de las repblicas liberales (incluyendo
la Repblica Federal), cuyo origen proviene mayoritariamente del siglo xix,
son insuficientes para satisfacer esta creciente necesidad de legitimacin propia del Estado moderno. Por tanto, se da un dficit de legitimidad que
slo puede ser saldado mediante la ampliacin de los canales de participacin. La participacin poltica, como la transmisin de las preferencias personales y polticas desde los gobernados a los gobernantes, se considera la
nica forma racional de hallar soluciones para los problemas polticos. Aun
cuando la necesidad del Estado democrtico moderno de aumentar la participacin para superar su dficit de legitimidad, le pone en contradiccin con
las lites socioeconmicas de las sociedades capitalistas modernas, las cuales
controlan este mismo sistema poltico. As, la postura del Estado como agente
de la clase dominante est amenazada por esta necesidad de incrementar la
participacin. Una vez ms, slo si el Estado democrtico moderno modifica
su estructura de clase podr resolver este dficit de legitimidad mediante el
consiguiente aumento racional de la participacin.
Este pronstico est basado en la incapacidad del Estado moderno para
controlar la economa privada de cuyos problemas recesin, paro, desigualdad se le hace polticamente responsable. Se considera que los problemas
del Estado frente al capitalismo aumentan seriamente. Se necesita un alto
nivel de inversin para crear los suficientes puestos de trabajo y, de esta manera, evitar las consecuencias polticas negativas del paro. Pero una tasa de
inversin continuadamente elevada tambin crea inflacin, as como beneficia a las empresas capitalistas multinacionales, lo cual reduce su capacidad
de control. Al mismo tiempo, el fuerte sentimiento nacionalista, que podra
absorber parte del descontento producido por el ciclo econmico, est,
de acuerdo con esta teora, en franco retroceso.
Cuando Habermas se refiere especficamente a la situacin en la Repblica Federal reconoce que aunque existen varios de estos sntomas... sus
efectos sobre el sistema poltico han sido mnimos (14). Sugiere que las medidas encaminadas al empleo de radicales polticos en los servicios pblicos (Radikalenerlass) y su puesta en prctica en algunos Estados (Laender)
ha limitado tanto la libre expresin de las ideas polticas y la adecuada socia(14) JUERGEN HABERMAS: Legitimationsprobleme im modernen Staat, en Politische Vierteljahresschrift, Sonderheft, 7, 1976, pgs. 53-54.

21

DAVID P . CONRADT

lizacin de la gente joven, que la crisis de legitimidad permanece en estado

latente (15).
A pesar de las frecuentes promesas de comprobacin emprica de sus teoras, el trabajo de Habermas, Offe y otros tericos crticos no est sujeto
a verificacin emprica. Por ejemplo, Habermas adopta una postura decididamente preemprica con respecto a la teora poniendo de manifiesto que se
debe de comprobar, pero que tal cosa todava no es posible, entretanto
se elaboran argumentos y contraargumentos ms relevantes (16). El admite
que no es fcil determinar empricamente las... condiciones reales bajo las
que aparecen y se afirman las posibles tendencias de crisis. Los indicadores
empricos de que disponemos son todava inadecuados. Tampoco se especifica cules son esos indicadores empricos. No elabora ningn indicador
cuantitativo para la crisis de legitimidad; ni siquiera sugiere el carcter
que tales indicadores pudieran tener. La modalidad poltica que tal crisis
pudiera adoptar tampoco se especifica: disminucin del nmero de votantes? Aparicin de nuevos partidos antisistema? Un incremento de las
manifestaciones polticas de protesta? Disminucin del apoyo a las normas
y los valores democrticos bsicos? Violencia poltica? En las raras ocasiones en que Habermas u Offe especifican sus referencias polticas o ejemplos, demuestran una concepcin simplista e infantil de los problemas
polticos propios de las sociedades modernas industrializadas. La equiparacin de Offe entre el Wagner Act de 1935 en los Estados Unidos y la gran
coalicin alemana occidental de 1966, citadas ambas como ejemplos de la
adaptacin de la clase dominante a la crisis, es un ejemplo de este tipo
de razonamiento (17).

PARTICIPACIN E INFLUENCIA CIUDADANA

Sin embargo, sondeos recientes nos proporcionan algunos materiales para

hacer al menos un examen provisional sobre la teora de la crisis de legitimidad en la Repblica Federal. Aunque el apoyo a las instituciones y los
valores bsicos es compatible con una democracia legtima y estable, hacia
el final de los aos setenta la poblacin de Alemania Federal no estaba, ni
mucho menos, satisfecha con su sistema poltico. Entre 1975 y 1978 se plan(15) Ibid.
(16) HABERMAS: Legitimation Crisis, pg. 33.
(17) CLAUS OFFE: Strukturprobleme des kapitalistischen Staates, Frankfurt, Suhrkamp Verlag, 1972, pg. 96.

22

CULTURA POLTICA, LEGITIMIDAD, PARTICIPACIN

te la siguiente pregunta a diferentes muestras a nivel nacional: Tiene la

impresin de que la persona, como ciudadano, tiene cierta influencia en las
decisiones del Gobierno federal o, por el contrario, carece de poder?. Como
indican los datos de la tabla 5, aproximadamente la mitad de la poblacin
adulta crea que, como ciudadanos, posean poca influencia sobre las actuaciones del Gobierno federal. A groso modo, un tercio de los entrevistados
opinaba que el ciudadano posee influencia, pero la mayora creen que esta
influencia es insuficiente. Por tanto, menos de un 10 por 100 estaban satisfechos con la influencia de los ciudadanos sobre las decisiones del Gobierno
federal. Aunque, en trminos de valores y actitudes democrticas, apoyo a las
instituciones polticas, satisfaccin generalizada respecto a la manera en que
la democracia se desenvuelve, as como confianza en que el sistema actual
puede hacer frente a los problemas futuros, el sistema es estable y legtimo.

TABLA 5

INFLUENCIA CIUDADANA (1975-78)

Pregunta: Tiene la impresin de que la persona, como ciudadano, tiene cierta
influencia en las decisiones del gobierno federal o, por el contrario, carece de poder?

El ciudadano no tiene influencia, est indefenso

El ciudadano tiene influencia
Es suficiente
Insuficiente
Indecisos
Indecisos
Total

1975 (%)

1976 (%)

1978 (%)

55
23

54
29

48
30

13
8
2

19
9
2

19
8
2
22

17

22

100

100

100

Fuente: Institu fuer Demoskopie, Sondeos 1250, 2178, 3061.

La proporcin relativamente alta de entrevistados escpticos respecto a su

capacidad de influencia en lo que el Gobierno de Bonn hace, se corresponde
con la aspiracin de un mayor protagonismo popular en la toma de decisiones. Como ya hemos visto, la mayor incongruencia entre lo que debe de caracterizar a una democracia y lo que realmente se da en la Repblica Federal
se registra en el rea de la participacin ciudadana. Asimismo, la mayora
de los alemanes occidentales desea que los diputados acten de acuerdo con
23

DAVID P. CONRADT

la mayora de sus electores, ms que siguiendo sus propios juicios

y mucho menos las rdenes de los dirigentes del partido (18).
Este sentimiento generalizado de que las opiniones de la gente no se tienen suficientemente en cuenta en la adopcin de las decisiones parece ser un
fenmeno comn a varias otras sociedades industriales avanzadas (19). En el
caso alemn, sin embargo, esto no implica una prdida importante del apoyo
hacia los valores, normas e instituciones democrticas bsicos. En base a una
escala de diez tems sobre el apoyo al sistema sacada de un sondeo en 1978,
el nivel medio de apoyo para quienes pensaban que el ciudadano medio
tena cierta influencia en el proceso poltico fue un 80 por 100, frente a un
65 por 100 de aquellos que perciba a los ciudadanos como impotentes
para afectar a los que toman las decisiones. Por consiguiente, el sentimiento
generalizado de ineficacia e impotencia se corresponde con un nivel de apoyo
ms bajo al sistema democrtico, aun cuando una slida mayora de los
impotentes siga respaldando al orden representativo republicano. Los entrevistados parecen percibir al Estado alemn occidental como una estructura jerrquica fuertemente elitista, donde la influencia popular directa apenas
tiene lugar. En 1976, mientras que alrededor de la mitad de la poblacin se
senta impotente para influir las decisiones gubernamentales, ms del 80
por 100 de una muestra encuestada este mismo ao estaban muy o bastante satisfechos con la manera en que la democracia funcionaba en la Repblica Federal (20).
Aun as, esta clase de insatisfaccin no puede considerarse como el tipo
de orientacin crtica que produce una crisis de legitimidad. Para que un
sistema de legitimidad sea puesto en cuestin, la expresin del descontento
y las crticas deben, segn un reciente anlisis de Lae, 1) estar dirigidas al
sistema como un todo y no a decisiones, procedimiento o personalidades
concretas; 2) oponerse a los principios o valores bsicos del sistema; 3) durar
un largo perodo de tiempo; 4) estar estructuralmente arraigados en algn
grupo socioeconmico o cultural sistemticamente desfavorecida, y 5) estar
(18) Institut fuer Demoskopie, sondeo 3.061.
(19) Vase JAMES D. WRIGHT: The Dissent of the Governed, Nueva York: Academic Press, 1976, y RONALD INGLEHART: Political Dissatisfaction and Mass Support
for Social Change in Advanced Industrial Society, en Comparative Political Studies,
10, nm. 3, octubre de 1977, pg. 462.
(20) La escala se compona de tres tems midiendo las actitudes hacia el Parlamento (la necesidad de la institucin, su funcionamiento y la accesibilidad de los parlamentarios), dos cuestiones concernientes a la Constitucin, una sobre libertad de
expresin en la Repblica Federal, otra de la necesidad de un sistema de partidos
en competencia, un tem acerca de Hitler y dos cuestiones sobre la democracia como
forma de gobierno deseable para la Repblica Federal.
24

CULTURA POLTICA, LEGITIMIDAD, PARTICIPACIN

asociados a un sentimiento de descontento personal que puede relacionarse

con la actuacin del sistema (la gente satisfecha con su vida no pone en
prctica las creencias que estn en desacuerdo con el sistema) (21). Ninguna
de estas condiciones o requisitos necesarios para que aparezca una crisis de
legitimidad se hallan presentes en la Repblica Federal. Incluso el sentimiento de satisfaccin personal respecto a la existencia propia es elevado
(67 por 100 en 1978); adems, solamente se da una dbil relacin entre satisfaccin vital y apoyo al orden poltico actual (22).
Por ltimo, la encuesta de 1978 nos capacita para examinar las actitudes
de aquellos entrevistados que utilizan las oportunidades de participacin disponibles en este sistema. Si el ciudadano que vota regularmente, colabora
en las campaas electorales con determinados candidatos o partidos, asiste
a los mtines polticos y se pone en contacto con representantes pblicos se
siente tan impotente como el que no participa, el problema de la relacin
ciudadano-sistema o el de la capacidad de reaccin del sistema presentara
una nueva dimensin. Sin embargo, la literatura existente mantiene que la
participacin y la impresin de eficacia estn positivamente correlacionadas (23). Por tanto, debemos esperar que los participantes ms activos sean
mucho menos propensos a sentirse impotentes o sin influencia que los no
participantes. En la figura 1 se muestra la relacin entre la participacin
poltica (24) y la respuesta a la pregunta sobre el grado de influencia popular.
La fuerte relacin entre la participacin poltica y la actitud de creer que
el ciudadano posee cierta influencia sobre el proceso poltico sugiere una
resolucin parcial del problema. Aquellos ciudadanos que hacen uso de las
oportunidades de participacin actualmente disponibles, son menos propensos a sentirse impotentes. Mientras que en 1978 slo un 14 por 100 de los
no participantes perciba alguna influencia de los ciudadanos sobre la toma
de decisiones, ms de un 70 por 100 de aquellos encuestados con altas tasas de
participacin afirmaban que los ciudadanos tienen capacidad de influir
(21) ROBERT E. LAE: The Legitimacy Bias: Conservative Man in Market and
State, en BOGDAN DENITCH (ed.), Legitimation of Regimes, Beverly Hills and London:
Sage Publications, 1979, pg. 63. (El subrayado es nuestro.)
(22) Institut fuer Demoskopie. Sondeo 3.061.
(23) Vase S. VERBA, N. N I E y J. KIM: Participation and Political Equality, Cambridge: Cambridge University Press, 1978.
(24) La escala de participacin poltica se obtuvo de las preguntas acerca de las
siguientes actividades de los entrevistados: acto de votar, conversaciones polticas,
actividad en la campaa electoral, esfuerzos para convencer o persuadir a otros respecto a problemas polticos, niveles de conocimiento poltico generales o especficos,
asistencia a mtines y reuniones polticas y la pertenencia a un partido poltico.

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DAVID P. CONRADT

FIGURA 1

INFLUENCIA CIUDADANA Y PARTICIPACIN POLTICA, 1978

Porcentaje
de influencia
ciudadana

70

60

50

40

30

20

10

BAJA

ALTA
Participacin poltica

en el proceso poltico. Sin embargo, la proporcin de personas con dichas

tasas de participacin es muy baja. Cuando se pregunt sobre la colaboracin en ocho actividades polticas convencionales (vase nota 24), solamente alrededor de un 5 por 100 de la muestra de 1978 reconoci haber participado en seis o ms de ellas. Menos de un cuarto de la poblacin adulta
26

CULTURA POLTICA, LEGITIMIDAD, PARTICIPACIN

dijo haber colaborado en ms de tres de las ocho formas de participacin;

la media para toda la muestra era solamente de un 2,26 por 100.
En los aos ochenta el principal problema de la cultura poltica de la
Alemania del Este no es la falta de apoyo popular a las normas y valores
democrticos, sino ms bien el carcter cerrado y jerrquico de las instituciones y mtodos de la Repblica. Un creciente sector del pblico alemn
occidental est preparado para una participacin democrtica mayor que la
ofrecida y fomentada por el sistema actual. Si los partidos, los grupos de inters o las lites gubernamentales no se dan cuenta y reaccionan a tiempo ante
estas crecientes demandas de participacin, la teora de la crisis de legitimidad pudiera algn da llegar a ser realmente importante para el caso de
Alemania occidental.
(Traducido por

MIGUEL IGLESIAS DAZ)

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