CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

SALA DE CASACION CIVIL Y AGRARIA

Magistrado Ponente
CARLOS IGNACIO JARAMILLO JARAMILLO

Santa Fe de Bogot D. C., 10/07/2000

Ref: expediente 9329

Decide la Corte la impugnacin formulada contra la

sentencia proferida el 3 de abril de 2000 por la Sala Civil del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Fe de Bogot, D.
C., mediante la cual neg la tutela solicitada por la Asociacin de
Expositores Toldos de San Pelayo y/o todos sus integrantes, contra
el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Seccin Primera,
Subseccin A, la Alcalda Local de Usaqun, el Comando de
Polica de Servit y Efran Forero Molina.
I. ANTECEDENTES
1.

Imploraron los accionantes la proteccin de los

derechos al debido proceso, trabajo, vida digna, a la cultura y los

fundamentales de los nios (los hijos de los integrantes de la

Asociacin), que consideran vulnerados por los accionados

quienes, acorde con lo sustentado en la demanda, desde hace
varios aos han pretendido, por diferentes caminos, interrumpir la
actividad cultural y artesanal que, durante los domingos y festivos,
la Asociacin ha desplegado a partir de 1990 en el parque de
Usaqun, sector Centro, con el pretexto de recuperar las zonas de
uso pblico, siendo que ellos lo ocupan slo ocasionalmente,
segn se advirtiera, y no con fines de apropiacin.
A la demanda inicial manifestaron adherirse
posteriormente los seores Luis Daniel Angel Chaparro y Roberto
Ignacio Angulo Rodrguez y coadyuv el libelo la Defensora del
Pueblo. De los distintos escritos recin aludidos se pueden
extractar las siguientes afirmaciones, de relativa incidencia en la
decisin a tomar: que el 23 de mayo de 1990 la Secretara de
Gobierno de la Alcalda Mayor autoriz a algunos expositores la
realizacin de una feria artesanal y artstica en la plaza de
Usaqun por tres meses a partir del 3 de junio de 1990, todos los
domingos de 10 de la maana a 5 de la tarde, permisin que se
prolong por los aos siguientes; que el 4 de junio de 1992 se
reconoci personera jurdica a la Asociacin; que el 10 de
septiembre de 1992, la Junta Administradora Local de Usaqun, a
travs de la Resolucin No. 4, con apoyo en el Acuerdo 6 de
1992, orden el reintegro de las zonas de uso pblico del lugar y
prohibi la expedicin de licencias o permisos hacia el futuro,
conminando al Alcalde Local

para que procediera al retiro

inmediato de stas y tomara las medidas tendientes a evitar

ocupaciones posteriores; que el 27 octubre de 1992, la Alcalda
Local, por oficio 942, decidi no otorgar ms permisos a la
Asociacin de San Pelayo y fij el 1 de noviembre siguiente como
CIJJ.
9329

Exp.

plazo para su desalojo, manifestando la posibilidad de su

reubicacin; que este acto administrativo fue apelado, sin xito,
ante el Consejo de Justicia de Bogot; que el 26 de mayo de 1993
el Alcalde Local pidi colaboracin a las fuerzas de polica para el
desalojo, pero la JAL otorg permiso temporal, para los domingos
15 y 23 de mayo; que el 29 de mayo de 1993, la Sala Civil del
Tribunal de Bogot, como Juez constitucional de segunda
instancia, concedi la tutela impetrada por la Asociacin para evitar
que se les impidiera su actividad artesanal, en forma transitoria
hasta tanto se expidiera la reglamentacin general del uso del
espacio pblico; que el 4 de abril de 1997, el Concejo Distrital
expidi el Acuerdo 9, modificando el uso del espacio pblico y
autoriz a la JAL para que, a cambio de un cobro, permitiera su
uso a los particulares, Acuerdo declarado parcialmente nulo por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia del 12 de
noviembre de 1998; que el 23 de diciembre de 1997, el Alcalde
Mayor expidi la Resolucin 1207, que en su sentir no regul el
uso del espacio pblico, como s lo hiciera el Acuerdo No 9 ya
citado; que el 16 de febrero de 2000, considerando vigente la tutela
anterior, otra de las Salas de Decisin Civil del Tribunal de Bogot,
otorg amparo adicional, esta vez a Herbert Acevedo Losada,
ocupante del puesto 36, y orden a la Estacin Primera de Polica
de Servit, no desalojarlo; y, que el 6 de marzo de 2000, el Tribunal
accionado, a instancias de Efran Forero Molina y sin citacin de
los

accionantes,

dict

sentencia

acogiendo la

accin

de

cumplimiento con relacin a la Resolucin 4 del 10 de septiembre

de 1992 de la JAL de Usaqun y el Decreto 1207 de 1997, en
procura de la restitucin del espacio pblico.

CIJJ.
9329

Exp.

Alegaron los libelistas que la sentencia dictada con

ocasin de la accin de cumplimiento, no prevalece sobre los
amparos concedidos con antelacin; que contrara derechos
consolidados y propicia el desacato de la tutela; que la
Administracin debi acompasar su deber de restituir el espacio
pblico con el respeto al derecho que tienen los accionantes a
trabajar; que el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
de fecha 6 de marzo de 2000 es confuso e invade la rbita del juez
constitucional; que la actividad artesanal fue promovida por las
propias autoridades distritales para emular las que se desarrollan
en otras ciudades del mundo, creando expectativas favorables
para los accionantes a quienes pretende ahora sorprender con la
eliminacin sbita de las condiciones que dieron lugar al
surgimiento de una confianza legtima en la actuacin permisiva
de la administracin; que ese mercado de las pulgas ha ganado
gran reconocimiento, local e internacional y que la admisin de la
demanda con que se incoara la accin de cumplimiento debi ser
notificada tanto a ellos como al Defensor del Pueblo.
2.

El a quo profiri sentencia denegatoria del

amparo, que fue afectada con la declaracin de nulidad dispuesta

por esta Corporacin el pasado 9 de mayo, en razn de no
haberse citado a todos los posibles interesados en su resultado.
Corregida la omisin, el Tribunal dict la
sentencia que hoy revisa la Corte, por va de impugnacin.

II. LA SENTENCIA IMPUGNADA

CIJJ.
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Exp.

El Tribunal deneg el amparo al encontrar que no se

configur va de hecho alguna en el proceso adelantado ante el
Tribunal Administrativo ni en las decisiones all tomadas,
agregando que no era necesario citar a la Asociacin y que las
tutelas (dos) concedidas con anterioridad, tenan un carcter
provisional, mientras se reglamentaba el espacio pblico, lo cual
ya aconteci con la expedicin del Decreto 1207 de 1997.
III. LA IMPUGNACION
Inconformes con la decisin del a quo, impugnaron los
accionantes,

insistiendo

en

sus

argumentaciones

iniciales.

Tambin esta vez fue coadyuvada su peticin -como aconteciera

con su demanda de amparo- por los seores Angulo Rodrguez y
Angel Chaparro, as como por la Defensora del Pueblo. Pidieron
que

se

ordenara

el

recaudo

de

copia

del

expediente

correspondiente a la querella policiva por ellos aludida y de las

dems pruebas solicitadas con el libelo, pedimento que ser
desatendido por la Corte, dado que puede desatarse la
impugnacin con los elementos de juicio obrantes a folios.
IV. CONSIDERACIONES
1.

Ha de tenerse presente, como insistentemente lo

ha pregonado la Corte, que la accin de tutela es un mecanismo

de proteccin de derechos fundamentales que se reconocer en
ausencia de otra va de defensa judicial efectiva, porque de existir
alguna, habr lugar a aplicar la causal de improcedencia que
consagra en su primer numeral el artculo 6 del Decreto 2591 de
1991, salvo cuando el amparo se reclama con efectos transitorios,
CIJJ.
9329

Exp.

para evitar un perjuicio irremediable y mientras se define la

controversia judicial a que haya lugar.
Tambin suficientemente decantado hoy se tiene,
que la accin de tutela no sirve como instrumento para combatir
las providencias judiciales, muy a pesar de que traduzcan errores
del juzgador y ni siquiera cuando puedan ser calificadas como vas
de hecho, si, como generalmente ocurre, cuenta el afectado con
otro medio judicial de defensa, as sea para hacer valer dentro del
mismo proceso donde se profiri la decisin cuestionada.
2.

De otro lado, dirimida una controversia judicial

tras el agotamiento de las correspondientes etapas procesales

-precisamente establecidas en orden a otorgar a las partes un
escenario adecuado para el ejercicio de sus derechos- no queda
opcin distinta que acatar sin miramientos el designio del juzgador,
que se torna inmutable y definitivo por gracia de la cosa juzgada,
sin perjuicio, claro est, de que, a la inexistencia de un remedio
judicial eficaz para la proteccin de los derechos fundamentales
vulnerados, se aada la incursin en una va de hecho. En efecto,
la jurisprudencia constitucional ha reconocido la posibilidad de
acudir a la accin de tutela para enfrentar las providencias de los
jueces que nicamente tienen de tales el ropaje de la apariencia
formal, pero advirtiendo que slo hay lugar a la calificacin del
acto judicial como una autntica va de hecho, si el vicio que
origina la impugnacin resulta evidente o incuestionable. Aquellos
asuntos que puedan ser objeto de polmica judicial o que no
surjan a simple vista como lesiones superlativas del ordenamiento
jurdico, no pueden dar origen a la descalificacin, por va de
tutela, de la sentencia impugnada (sent. T-008 de 1998). Tambin
CIJJ.
9329

Exp.

ha sido enftica la misma doctrina al aclarar, que, hay lugar a la

interposicin de la accin de tutela contra una decisin judicial
cuando (1) la decisin impugnada se funda en una norma
evidentemente inaplicable (defecto sustantivo);

(2)

resulta

incuestionable que el juez carece del apoyo probatorio que

permita la aplicacin del supuesto legal en el que se sustenta la
decisin (defecto fctico); (3) el funcionario judicial que profiri la
decisin carece, en forma absoluta, de competencia para hacerlo
(defecto orgnico); y, (4) el juez actu completamente por fuera
del procedimiento establecido (defecto procedimental).
3.

Confrontadas las anteriores premisas con la

decisin tomada por el Tribunal Administrativo accionado, en el

trmite

de

la

accin

de

cumplimiento,

acorde

con

sus

antecedentes y consideraciones de hecho y de derecho, as como

de la actuacin que le precediera, la Corte encuentra necesarias
las siguientes observaciones:
A.

En

primer

lugar,

con

relacin

la

providencia dictada el pasado 6 de marzo por el Tribunal

accionado, no se evidencia irregularidad de tal ndole que permita
asumirla como una va de hecho, por estructurarse cualquiera de
las circunstancias sealadas en la consideracin segunda de esta
providencia, alusivas a defectos de tipo sustantivo, fctico,
orgnico o procedimental.
a.

As, mal pudiera decirse que la

sentencia en cuestin fue soportada en normas de ostensible

inaplicabilidad; por el contrario, la decisin parece avenirse a los
artculos 87 de la Carta Poltica y 1, 8 y 9 de la Ley 393 de
CIJJ.
9329

Exp.

1997, al ordenarse el cumplimiento de la Resolucin 4 del 10 de

septiembre de 1992 y el Decreto 1207 de 1997. Mediante la
primera, recurdase, la JAL de Usaqun orden al Alcalde Local
hacer observar -sin dilaciones- las normas vigentes sobre el
espacio pblico, disponer el reintegro de las zonas de esa
naturaleza donde funcionaran comercios o ferias de cualquier
ndole que no tengan el permiso correspondiente y abstenerse de
expedir otros que, con ese fin, le fueran solicitados en el futuro, al
paso que con el Decreto 1207 de 1997, la Alcalda Mayor de la
Capital de la Repblica, preocupada por rescatar su vocacin
residencial y de dar solucin a la sobresaturacin de la estructura
urbana y a los factores que generan la invasin de los espacios
pblicos (fl 277), reglament el uso del espacio urbano de la zona
de Usaqun, que el Alcalde Local ha de hacer respetar en virtud
del artculo 86 del Decreto 1421 de 1993. Trtanse entonces los
referidos, de actos administrativos de carcter general, pues no
configuran

situaciones

jurdicas

individuales,

concretas

particulares en favor de quien promoviera la accin de

cumplimiento, ni a cargo de los aqu accionantes, cuya
materializacin,

adicionalmente

no

demanda

gasto

alguno,

razones que impiden inferir que la decisin censurada por los

inconformes entre a chocar - abiertamente cual se exige para la
estructuracin de una va de hecho-, con las preceptivas de la Ley
393.
b.

No

podra

sostenerse

que

las

autoridades demandadas en el proceso adelantado por el Tribunal

accionado, hubieran dado estricto cumplimiento a los aludidos
actos administrativos, porque los mismos accionantes afirmaron
que desplegaron su actividad, en la zona Centro de Usaqun -de
CIJJ.
9329

Exp.

manera prcticamente ininterrumpida- por ms de diez aos.

Aade la Corte que, esas actividades dominicales involucraron la
ocupacin -si no permanente, s peridica y prolongada-, del
espacio pblico donde tuvieron desarrollo, sin que incida el que los
impugnantes no tuvieran el propsito de apropiarse de l.
Por su parte, tambin los accionados
informaron sobre la imposibilidad -hasta la presente- de poner fin
al mercado dominical y con l a la aducida ocupacin del espacio
pblico de la zona tantas veces referida, de donde emerge que,
ciertamente, el cumplimiento del Decreto 1207 de 1997 y de la
Resolucin 4 de 1992, que no admite gradacin, aparece en
entredicho.
c.

No discutieron los interesados la

competencia que para decidir la accin de cumplimiento radicaba

en el Tribunal, de conformidad con el artculo 3 de la Ley en cita,
ni la determinacin de las partes demandante y demandada, que
se amolda a las previsiones de los artculos 4 y 5 ibdem:
cualquier persona est autorizada para promover este tipo de
actuaciones contra la autoridad que a su cargo tenga el
cumplimiento de los actos administrativos pertinentes, en este
caso, el Alcalde Local de Usaqun, con relacin al Decreto 2107
de 1997 y a la Resolucin del 10 de septiembre de 1992.
d.

Por ltimo, la regularidad del trmite

dispensado por el Tribunal Administrativo a la demanda de

cumplimiento,

tampoco

mereci

reproche

alguno

de

los

impugnantes, como no fuera el que se hubiera pretermitido

vincular procesalmente a ellos y a la Defensora del Pueblo,
CIJJ.
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Exp.

aspecto sobre el cual la Corte se pronunciar en el siguiente

prrafo.
B.

En segundo lugar y dejando de lado las

consideraciones que preceden -por s solas suficiente para concluir

el fracaso de la impugnacin-, atinente a la falta de vinculacin de
la Asociacin y de la Defensora del Pueblo al proceso seguido por
el Tribunal Administrativo en virtud de la accin de cumplimiento
formulada por Efran Forero Molina, cumple precisar que, de
ofrecer alguna incidencia, tal omisin bien puede ser invocada por
el afectado como causal de nulidad procesal, ante el juez natural.
Ahora, con independencia de si es o no acogida, la prerrogativa en
comento se erige como remedio judicial eficaz de proteccin del
derecho al debido proceso y, por tanto, de improcedencia del
amparo a la luz del artculo 6 del Decreto 2591 de 1991.
Destaca la Corte en todo caso, que ninguna
de las disposiciones de la Ley 393 de 1997 u otra distinta, ha
consagrado de manera expresa y perentoria, la obligatoriedad de
notificar de la admisin de la demanda -en esta modalidad de
acciones- a personas o entidades que no estn comprendidas
dentro de los extremos demandante y demandado. En este orden
de ideas, la hipottica procedencia forzosa de esa notificacin
derivara de una interpretacin de la ley, no de su texto
propiamente dicho, lo cual no conllevara que la deduccin
contraria constituyera, necesaria e indefectiblemente, una va de
hecho.
C.

Adicionalmente, la Sala pone de relieve

que, contrario a lo sostenido por los impugnantes, la aparente

CIJJ.
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Exp.

10

permisin de la actividad dominical adelantada por ellos durante la

pasada dcada, no gener, en rigor, ningn derecho adquirido y
que la orden dispensada por el Tribunal Administrativo el 6 de
marzo del ao que avanza, amn de no presentarse como una va
de hecho, segn se anot, se adeca al principio de prevalencia
del inters general, concretamente el atinente a la proteccin del
espacio pblico, sobre el particular o individual de los accionantes
quienes, en el fondo, persiguen que se les permita seguir
adelantando sus actividades de ndole promocional.
En ese orden de ideas, la invocacin de la
figura de la confianza legtima no resulta de recibo porque, como
ya se advirti, frente a la exposicin dominical, la tolerancia de las
autoridades distritales fue apenas aparente y, en todo caso
transitoria: en un inicio, mayo de 1990, la Alcalda Mayor se limit a
extender permiso para la realizacin de una feria artesanal y
artstica, no por trmino indefinido, sino nicamente por tres
meses, circunstancia que por s sola no poda interpretarse como
autorizacin para usar el espacio pblico por trmino indefinido o
de manera permanente, mxime si para esa poca ni siquiera la
Asociacin impugnante exista como tal, pues su reconocimiento
como persona jurdica lo obtuvo dos aos despus, es decir, en
junio de 1992. Tampoco podra concluirse que esa confianza
legtima naci en virtud del permiso concedido por la Junta
Administradora Local de Usaqun para que la exposicin se
adelantara los das 15 y 23 de mayo de 1993, porque al
circunscribirse la autorizacin a estos dos das, es claro que la
JAL, lejos de querer consolidar o materializar el nimo de
permanencia de los accionantes en el lugar, procur hacer menos

CIJJ.
9329

Exp.

11

penosa la desocupacin de la zona respectiva, pero asegurando,

finalmente, su restitucin al uso pblico.
Adems de lo anterior, tambin se preocup
la Administracin, aunque no de manera eficaz, de impedir que la
exposicin artesanal continuara indefinidamente, en la zona
descrita. As se refleja de la expedicin de la Resolucin 4 del 10
de septiembre de 1992, acto administrativo que, precisamente, el
Tribunal de Cundinamarca ordenara al Alcalde Local de Usaqun
cumplir, a travs del fallo cuestionado, que si no se atendi desde
un principio, fue gracias, en gran parte, al amparo de tutela que
otorgara la Sala Civil del Tribunal Superior de este Distrito Judicial,
el 29 de mayo de 1993, que entre otras cosas, tampoco podra ser
el sustento del surgimiento o reforzamiento de una eventual
confianza legtima, puesto que se concedi con efectos
transitorios mientras se regulaba el uso del espacio pblico de la
zona en comento, no en tanto se reubicara a los accionantes. Al
verificarse esta circunstancia con la expedicin del Decreto 1207
de 1997, que modificara el 736 de 1993, para el Centro Urbano
de Usaqun, se colige que oper el decaimiento del amparo y
que, consecuencialmente, no caba plantear que ste fue
incumplido o que sus trminos resultaron incompatibles con los
dispuestos en la sentencia proferida por el Tribunal accionado, al
acoger la demanda de cumplimiento.
Ha de observarse a su vez, que el amparo
de tutela del 29 de mayo de 1993 fue reclamado por los aqu
accionantes para eclipsar la voluntad de la Administracin Distrital,
orientada, tambin para aquel entonces, a impedir la ocupacin
dominical tantas veces referida, descartndose en estos trminos
CIJJ.
9329

Exp.

12

que hubo una intencin franca del Distrito Capital en el sentido de

patrocinar o siquiera de autorizar, con nimo de permanencia, las
muestras

artesanales

adelantadas

semanalmente

por

la

Asociacin, circunstancia adicional para reiterar lo advertido desde

el inicio de la presente motivacin.
Ya respecto

de

los

dems

derechos

invocados por los impugnantes, destcase que el fallo dictado para

finiquitar el trmite dispensado a la accin de cumplimiento, no
tiene la virtualidad de afectarlos: a travs de l no se les prohibe el
ejercicio de una actividad lucrativa lcita de la cual puedan derivar
su sustento y el de sus familias, sino que se propende, en aras del
respeto a la legalidad imperante, que se materialicen los actos
administrativos de carcter general que de ella hacen parte y que
fueron cobijados con la referida orden judicial. Otro tanto ocurre
frente a los derechos a una vida digna y de acceso a la cultura,
que mal podran verse comprometidos por el nico hecho del
cumplimiento, as sea forzado, de actos que, por su naturaleza
administrativa, se entienden ajustados a la ley y por ende,
enderezados a la concrecin de los fines que justifican la
existencia del Estado, esto es, la proteccin de la vida, honra y
bienes de sus ciudadanos.
4.

En

consecuencia,

la

sentencia

deber

confirmarse y como es de rigor, el expediente se remitir a la

autoridad encargada de decidir sobre su revisin.
V. DECISION

CIJJ.
9329

Exp.

13

En mrito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia,

en Sala de Casacin Civil y Agraria, administrando justicia en
nombre de la Repblica y por autoridad de la ley,
RESUELVE:
1.

Confirmar el fallo de fecha y procedencia

preanotadas.
2.

Comunquese telegrficamente a las partes

interesadas, lo aqu resuelto.

3.

Remtase el expediente a la Corte Constitucional

para que asuma lo de su cargo.

Notifquese y cmplase.

SILVIO FERNANDO TREJOS BUENO

MANUEL ARDILA VELASQUEZ

CIJJ.
9329

Exp.

14

NICOLAS BECHARA SIMANCAS

CARLOS IGNACIO JARAMILLO JARAMILLO

JOSE FERNANDO RAMIREZ GOMEZ

JORGE SANTOS BALLESTEROS

CIJJ.
9329

Exp.

15

CIJJ.
9329

Exp.

16