Gestin
por Resultados
Coleccin
Nuevo Estado
ISBN: En trmite
Presentacin
La nueva gestin pblica ha rebasado sus dimensiones tericas y hoy es una prctica de
muchos Estados que desean transformar la gestin Estatal, el pensar primero en las personas
a las cuales van dirigidos los bienes y servicios, para luego conformar y dimensionar la
institucin que podr satisfacer esas necesidades y aspiraciones. El sector pblico debe estar
al servicio de las personas, quienes lo constituyeron y merecen su atencin en todas las
esferas del bienestar.
La gestin pblica institucional enfocada al gobierno por resultados o como se discutir
en el curso, el gobierno para resultados, es ms que un esfuerzo para maquillar y dar una
nueva cara a la administracin pblica, es transformar el rostro de los servicios del Estado
en nuevos y mejores, no sean discriminatorios y que cumplan las metas previstas en el Plan
Nacional del Buen Vivir.
El Ecuador est construyendo esta nueva Administracin Estatal con visin de mediano y
largo plazo, a la par que va fundamentando y aplicando las estrategias que le permitirn
desde el corto plazo, alcanzar sus resultados esperados.
Los temas abordados tratan sobre la gestin pblica en el siglo XXI, la capacidad estatal, la
gestin por resultados y la gobernanza como forma de accin pblica. A fin de dotar a los
participantes de una herramienta que les permita aplicar sus conocimientos tericos en
cada realidad institucional se ha dispuesto de un estudio que caso les permita afianzar lo
revisado.
Es un motivo de enorme satisfaccin para la Secretara de la Administracin Pblica,
conjuntamente con el IAEN, presentar este documento de trabajo que aportar a una
mejor comprensin de la realidad en esta materia.
ndice
Introduccin ............................................................................................................................................................... 09
Captulo I
Gestin Pblica del Siglo XXI ........................................................................................................................................ 11
1.1 Cambios revolucionarios en el entorno de la gestin pblica .................................................... 11
1.2 La nueva gestin pblica y sus principales componentes .............................................................. 14
1.3. El Estado y la gestin pblica ....................................................................................................................... 18
1.4. La gestin pblica pensada desde la postmodernidad ................................................................... 21
Captulo II
Capacidad Estatal ................................................................................................................................................. 29
2.1 Puntos bsicos de la capacidad estatal .................................................................................................... 29
2.2 Componentes y atributos de la capacidad Estatal ............................................................................ 30
2.3 Obstculos para el cambio institucional ................................................................................................. 36
Captulo III
El Gobierno por resultados GPR ............................................................................................................. 38
3.1 Caractersticas ...................................................................................................................................................... 38
3.2 Definicin de gobierno basado en resultados .................................................................................... 39
3.3 Gobierno por resultados y su insercin en la poltica pblica .................................................... 40
3.4 Perspectivas del gobierno por resultados: Cuadro de mando de la gestin Estatal ....... 42
Captulo IV
La gobernanza como forma de accin pblica .......................................................................... 49
4.1 Una aproximacin para la definicin de gobernanza ...................................................................... 49
4.2 Transformaciones de los procesos de accin pblica ...................................................................... 51
4.3 Control a travs del Monitoreo, Seguimiento y Evaluacin del GPR ...................................... 52
Introduccin
La Constitucin de 2008 posiciona a la planificacin y a las polticas pblicas como medios
para el logro de los objetivos del Buen Vivir. Adems, establece como objetivo de la
planificacin, el propiciar la equidad social y territorial, la promocin de la igualdad en
la diversidad, la garanta de derechos y la concertacin como principios rectores de la
planificacin del desarrollo.
La Carta Magna seala que el Plan Nacional de Desarrollo constituye el instrumento al
que se sujetarn las polticas, programas y proyectos pblicos, as como la programacin y
ejecucin del presupuesto del Estado.
Estas directrices llevaron a la formulacin del Plan Nacional para el Buen Vivir 2009 -2013
PNBV que es el documento orientador de la gestin pblica e indicativo para el sector privado
del pas. Es alrededor de los grandes Objetivos Nacionales y Polticas definidos en el Plan, que las
entidades del Estado deben desarrollar sus planes institucionales y dirigir sus esfuerzos hacia la
obtencin eficiente de resultados y la implantacin de una nueva cultura organizacional.
El Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 tiene un carcter profundamente humanista,
persigue ante todo el desarrollo de las capacidades y potencialidades de la poblacin
afincadas en el principio de igualdad de oportunidades y derechos para todos y todas,
como tambin el desmontar patrones culturales que inhiben el logro de la autonoma y
empoderamiento de las mujeres. La ruta trazada en el Plan, se orienta a la consolidacin de
una nueva sociedad en la que se permee la solidaridad, la justicia y la paz.
Desde esta perspectiva, el presente texto aporta conceptos y la metodologa para la
elaboracin de planes institucionales y no pretende ser un manual estricto sobre el mtodo
de la planificacin, sino ms bien, un conjunto de consideraciones enfocadas hacia la prctica
y desde la prctica, a fin de que cada entidad conforme con su rol y competencia, cumpla
su papel en la consecucin de las metas nacionales del PNBV.
La metodologa permite a las instituciones contar con una gua sencilla para la formulacin
de la planificacin institucional de forma consensuada al interior de cada una de las entidades
del Estado y su articulacin con el presupuesto. Esto ltimo, de suprema importancia,
pues mientras los objetivos, polticas, programas y proyectos identificados en el proceso
de planificacin pblica no se traduzcan en compromisos financieros contemplados en
el presupuesto del Estado, no dejan de ser propsitos o buenas intenciones sin ninguna
garanta de ejecucin.
Finalmente, cabe mencionar que a lo largo de la metodologa se propone una serie de
instrumentos para el desarrollo de los documentos de planificacin, as como varios
formatos que deben construirse, pues constituyen el principal insumo para en lo posterior
alimentar el Sistema Informtico de Planificacin de SENPLADES.
Captulo I
Gestin Pblica del Siglo XXI
1.1 Cambios revolucionarios en el entorno de la gestin pblica
Tanto a nivel individual, organizacional y estatal, somos partcipes y testigos de varios cambios
que afectan a la vida cuotidiana: estos cambios son la globalizacin, el uso tecnologas de la
informacin y el uso de conocimiento.
La Globalizacin abarca todas las esferas de la vida en un grado cada vez mayor. Debido
a la velocidad del cambio, estamos entrando en un mundo de una calidad diferente, que
apenas conseguimos entender y asimilar, al punto que los sistemas polticos, econmicos y
tecnolgicos son mutuamente interdependientes y se producen en tiempo real, - gracias
al desarrollo de la tecnologa- pues se trasladan inmediatamente, afectando aspectos
fundamentales de actividades sociales muy distantes1.
Alvin Toffler en su libro la Tercera Ola acu lo que hoy es comn llamar sociedad del
conocimiento2 en la cual prevalece la memoria social como base del secreto evolutivo de
nuestra especie, y todo lo que altere de forma importante el modo en que construimos,
almacenamos o utilizamos esta memoria social, afecta a las fuentes mismas de nuestro
destino3.
Desde este punto de vista, el conocimiento es inherente a toda actividad humana. Para
profundizar en esta temtica, es necesario diferenciar a la sociedad post industrial, de la
sociedad del conocimiento, como lo podemos observar en el cuadro siguiente:
FRIEDMANN, Reinhard, La Gestin Pblica en el Siglo XXI, Anticipando los cambios que vienen.
Santiago, Universidad Central de Chile, 2003
2
TOFFLER, Alvin. La Tercera Ola: Barcelona, PLAZA & JANES, 1993
3
TOFFLER, Alvin. Op. Cit.
1
11
Cuadro 1
Diferencias entre la sociedad post-industrial y la sociedad del conocimiento
Descriptor
Fuente de riqueza
Tipo de organizacin
Principios rectores
Estilos de liderazgo
Procesos
Estructura
Personas
Fuente: LOPEZ J. y GADEA A.: Servir al ciudadano. Gestin de la Calidad en la Administracin Pblica,
Ediciones Gestin 2000, Barcelona 19954.
4
5
12
13
14
Cuadro 2
Sinopsis de Reformas Administrativas realizadas por Pases de la OCDE10
Pais
Australia
Estructura
del sector
publico
Inicio de la
reforma
Muy centralizaReformas de
da, con escasa
management
importancia del
desde 1980.
nivel local.
Evolucion de la
reforma
Enfasis en la
reforma
Tendencias
Radical.
A nivel de la
Federacin y
los Estados.
nfasis en la
modernizacin
de las estructuras
internas
Aumento de
la eficiancia
a travs de
descentralizacin y
delegacin.
Reduccin de
tareas. Mayor
espacio de gestin
Reforzamiento
de las estructuras
competitivas y
externalizacin
de servicios.
Rechazo a
flexibilizar
el derecho
administrativo
Privatizacin
radical y
Muy centraliRadical.
externalizacin de
zada, las tareas
New public
Aplicada a nivel
servicios.
Nueva
locales son
management
central y luego a Elementos de
Zelanda determinadas
desde 1984
los municipios.
mercado.
por el gobierno
Tcnicas de
central
Gestin y de
controlling
Thatcherismo
Privatizacin.
(1979-1985).
Radical.
Formacin de
Muy centralizaNext steps
Top-down
agencias.
da, sin derecho
model desde
(impulsada por el Estructuras de
Inglaterra a autoadminis1988, en el
gobierno central mercado.
tracin de las
sentido del
hasta el nivel
Modernizacin
comunas
manageralismo local)
de estructuras
neotayloriano
internas.
Modernizacin
No muy
de las estructuras
Gobierno fedeorientada a la
internas.
ral centralizado, reinventing
Estados
implementacin. Empresarismo.
con estados
goverment
Unidos
Iniciada por el
Privatizacin y
autnomos;
desde 1993
gobierno central competencia.
con municipios
Orientacin al
cliente.
Orientacin hacia
una estrategia
global para la
poltica y la
administracin
Optimizacin de
la generacin de
servicios privados
y pblicos.
Orientacin hacia
la eficiencia.
Gestin de la
calidad.
Orientacin a
resultados y al
cliente.
Privatizacin y
reduccin de
personal.
Fuente: THOM, N.; RITZ, A.: Public Management. Innovative Konzepte zur Fuehrung im oeffentlicen
Sektor, Wiesbaden, Verlag Gabler, 2000. (fragmento)
10
Como se puede deducir al observar las tendencias producidas por las reformas, no existen
soluciones nicas ya que las realidades de cada pas son nicas y obedecen a sus propias
idiosincrasias y a la estructura de la sociedad y del poder. El sector pblico en general refleja
lo que la sociedad, es en un momento determinado de su historia, esto es un reflejo de
cmo vivimos lo cuotidiano y sobre todo, de cmo miramos el futuro.
Un sector pblico dbil refleja una sociedad que no se conduele de sus semejantes y que
pone nfasis en lo privado como elemento diferenciador y no como ente integrador. Por el
contrario, un sector pblico fuerte consigue evidenciar y resolver con eficiencia y eficacia las
necesidades de las personas, sin debilitar su propio desarrollo y crendoles oportunidades
de cambio, frente a los problemas que los aquejan.
Analicemos ahora dos temas que han sido motivo de debates en la dcadas de los noventas
e inicios del dos mil, estos son la reinvencin del gobierno y de la administracin pblica,
y la nueva gestin pblica.
Osborne y Gaebler al hablar de la Reinvencin del Gobierno11, postulan una gestin del
Estado de corte empresarial cuya tesis central es que el modelo tradicional de gobierno,
centralizado y jerrquico, no funciona en las sociedades dinmicas, orientadas a la informacin
y a los cambios vertiginosos. En consecuencia, proponen un nuevo estilo de gobierno, cuyos
fundamentos pueden resumirse en los siguientes diez puntos, que seran la base para el
xito de cualquier institucin en el mundo de hoy12:
Cuadro 3
Reinvencin del Gobierno
Fuente: OSBORNE, D.; GAEBLER, T.: La Reinvencin del Gobierno. Barcelona, PAIDOS, 1994
11
12
OSBORNE, D.; GAEBLER, T.: La Reinvencin del Gobierno. Barcelona, PAIDOS, 1994
OSBORNE, D.; GAEBLER, T.: Op. Cit.
16
La nueva gestin pblica13 pone nfasis en la eficiencia y eficacia del gobierno. No basta
con la legitimidad de origen, otorgada por el voto popular, porque la ciudadana tiende ms
a evaluar la gestin pblica por resultados y desea ser protagonista, consultada, atendida
y satisfecha, lo que ha llevado en nuestras democracias a definir el voto programtico y la
revocatoria de mandato, en caso de incumplimiento.
La nueva gestin pblica orientada al ciudadano como cliente14, se convirti entonces en
una empresa de servicios, cuya finalidad era la siguiente:
Cuadro 4
La nueva gestin pblica enfocada en el ciudadano cliente
Nueva gestion pblica enfocada en el ciudadano cliente
Filosofa empresarial como visin: la administracin pblica es una empresa de servicios que debe emplear eficientemente el dinero de sus clientes y stos deben recibir
por su dinero servicios de calidad.
Estructura de consorcio (holding) como principio organizativo: la administracin pblica es organizada en dos niveles, el nivel central y de staff; y, el nivel de servicios. Esto
conlleva a una clara separacin de funciones: La tarea de la autoridad poltica consiste
en llevar el timn de la nave, no en remar, lo que implica una clara separacin entre la
poltica y la administracin.
Sistema de controlling como instrumento de regulacin: la planificacin y la toma
de decisiones se realiza a travs de objetivos, presupuesto orientado a productos y
competencias.
Fuente: FRIEDMANN, Reinhard, Op. Cit.
Ambos enfoques utilizan a la calidad como una filosofa de gestin, enfocada al cliente, a los
procesos y a los resultados que continuamente van mejorando. Ambos tambin coinciden
en que lo esencial de la accin del gobierno no reside en prestar servicios, sino en asegurar
que stos se presten15.
Esta forma de pensar a la Administracin Pblica; sin embargo, al considerar al ciudadano
como cliente de la administracin pblica y a la propia gestin del Estado como mera
administradora de sus peticiones, reduce al ciudadano en su relacin con la administracin,
en mero consumidor de servicios y se le reconocen nicamente sus derechos individuales,
renuncindose al concepto ms amplio de ciudadana16.
En el caso ecuatoriano, no escapar al criterio del lector la realizacin de varios esfuerzos
por parte de los diferentes gobiernos democrticos para aplicar una u otra forma de
gobierno identificada con las corrientes analizadas y no escapar tampoco a su entender
que las recetas no siempre producen la cura o beneficio esperados.
KRIEGER, M.: Los nuevos desafos en materia de gestin del sector pblico. Revista Chilena de Administracin Pblica, No. 4, 1995
14
FRIEDMANN, Reinhard, Op. Cit.
15
FRIEDMANN, Reinhard, Op. Cit.
16
LOPEZ J. y GADEA A.: Servir al ciudadano. Gestin de la Calidad en la Administracin Pblica, Ediciones Gestin 2000, Barcelona 1995.
13
17
Por ello se van cristalizando, por parte del Gobierno Nacional, esfuerzos profundos de
cambios en la forma de concebir y de aplicar la administracin pblica, adaptada a la
problemtica propia de nuestro pas, como se ver ms adelante.
1.3 El Estado y la gestin pblica
La Biologa, la Qumica y la Fsica se han convertido en fuente de consulta y de prctica
organizacional. La teora de sistemas aplicada a los procesos institucionales, el clima
organizacional que influye en la cultura de servicio, las reacciones generadas en los
laboratorios vivenciales y las leyes de Isaac Newton o de Stephen Hawking17, son estudiadas
para ver los funcionamientos con los cuales stas se manifiestan, y nos llevan a pensar en la
relacin directa entre la ciencia y la gestin del Estado.
La propia naturaleza del ser humano, ha hecho que las personas evolucionen y aprendan a
desenvolverse en sistemas complejos, impredecibles, con alta incertidumbre y que al lugar
en el que conviven con este caos, lo llamen puesto de trabajo.
La pregunta obvia es Cmo pueden sobrevivir los Estados, las organizaciones y las personas
en tiempos turbulentos y en un entorno de permanente cambio?
La respuesta no tan obvia es: aumentando la capacidad de predecir, planificar y controlar
los desafos a nivel de entorno global y de la organizacin. Solamente las personas y
organizaciones abiertas al aprendizaje podrn enfrentar el futuro impredecible18.
Esta bsqueda incansable por conocer la realidad y cmo atenuarla o modificarla precisa de
estadistas, gerentes, organizaciones, sistemas, mentalidades y culturas, dotados de una nueva
visin y herramientas acordes a la realidad actual.
Cualquier organizacin y con mayor nfasis la gestin pblica, dado su objetivo nacional y
su influencia internacional, deben estar continuamente expandiendo su capacidad de crear
su futuro19. Una organizacin que aprende debe desarrollar cinco disciplinas20:
El dominio personal o aprendizaje continuo del individuo.
Los modelos mentales o la forma como tratamos de simplificar la realidad.
La construccin de una visin compartida.
El aprendizaje en equipo para producir mejores resultados que los que podamos
obtener por separado.
El pensamiento sistmico para ver las relaciones entre todos los componentes de la
organizacin.
Dos fsicos formidables que cuestionaron el statu quo, a la vez que revolucionaron la ciencia y el pensamiento de las leyes del universo.
18
FRIEDMANN, Reinhard, Op. Cit.
19
SENGE, Peter: La Quinta Disciplina, El arte y la prctica de una organizacin abierta al aprendizaje.
Buenos Aires, GRANICA, 1998.
20
SENGE, Peter: Op. Cit.
17
18
Para que tenga xito el aprendizaje en las organizaciones, deben estar presentes e interactuar
los siguientes componentes fundamentales21:
Cuadro 5
Organizacin que aprende
ORGANIZACIN QUE APRENDE
Gestin de
la Calidad
(competencia
metodolgica
Gestin del
conocimiento
(Comptencia
tcnica
Cculos de calidad,
anlisis de procesos
Dominio personal,
modelos mentales,
visin compartida,
aprendizaje
de equipo,
pensamiento
sistmico
Desarrollo
organizacional,
Asesora de
expertos, Agentes
de cambio, Cambio
estructural,
Desarrollo
estratgico
Coaching,
supervisin, rotacin
de personal,
enriquecimiento
de la tarea,
entrenamiento
directivo
Fuente: FRIEDMANN, Reinhard, Op. Cit. Se han hecho ajustes al cuadro original para efectos de anlisis
en esta obra.
Una aplicacin exitosa de este modelo depende de la capacidad de los directivos para
implicar a todo el personal (empoderamiento), que debe transformarse en co-participante
y co-creador. El elemento clave es el autodesarrollo del talento humano, lo cual precisa de
una gestin integral y autodirigida del proceso de cambio. Para lograrlo, se requiere de un
sistema de objetivos visionarios22, traducidos en resultados innovadores y del control del
cumplimiento de esos resultados como ya se ha afirmado, para satisfacer a los ciudadanos,
clientes, beneficiarios o usuarios de los servicios del Estado y no, a la burocracia.
De estas ideas se pueden establecer los cambios que deben ser contemplados para
transformar una organizacin post-moderna en una organizacin innovadora:
21
22
Cuadro 6
Organizaciones burocrticas vs. Organizaciones innovadoras
Organizacin Burocrtica
El cambio es considerado como
una amenaza
Aversin de asumir riesgos
Orientacin hacia adentro
Convenciones y reglas
Poner en duda nuevas reglas
Obediencia frente a superiores
Control
Fragmentacin
Bsqueda de grandes innovaciones
Evitar errores
Generar orden
Organizacin Innovadora
El cambio es considerado una oportunidad
Riesgo controlado
Orientacin hacia las personas
Visin
Respaldo a nuevas ideas
Proteccin y respaldo por el superior
Confianza recproca
Enfoque holstico
Muchas y pequeas innovaciones
Tolerar errores
Tolerar caos
Las actividades identificadas para mejorar la gestin pblica son una oportunidad para crear
sinergias, compromisos y valor. La mayora de organizaciones intentan crear sinergias pero
de manera fragmentada y sin coordinacin no ven el alineamiento como un proceso de
gestin. Cuando nadie es responsable del alineamiento general de la organizacin, suele
perderse la oportunidad de crear valor mediante la sinergia23.
En el caso ecuatoriano, tras varios intentos fallidos de alinear las acciones pblicas con una
adecuada atencin a la ciudadana, el Gobierno Nacional, gest el proyecto de Gobierno por
Resultados24, cuyo objetivo es precisamente implementar una metodologa de planificacin
y gestin gubernamental por resultados que permita la gestin de mapas estratgicos,
objetivos, indicadores, proyectos, planes y procesos mediante la aplicacin de mejores
prcticas y uso de tecnologas de informacin que las hagan posibles.
La entidad encargada de alinear justamente la planificacin con el nivel de ejecucin y
cumplimiento para obtener los resultados es la Secretara Nacional de la Administracin
Pblica, en conjunto con todas las instituciones integrantes de la Funcin Ejecutiva.
Como podr observarse a lo largo de este anlisis, la gestin por resultados no obedece
a un hecho fortuito, sino a la enorme responsabilidad que tiene el estado para con sus
mandantes, que en ltima instancia tienen el derecho de pedir se rindan cuentas de las
acciones de quienes fueron legtimamente elegidos para gobernar y tienen obligaciones
que cumplir.
KAPLAN, Robert; NORTON, David: Aligment. Cmo Alinear la Organizacin a la Estrategia a travs
del Balanced Scorecard. Barcelona, GESTION 2000, 2007
24
Decreto Ejecutivo No. 555 de 19 de noviembre de 2010
23
20
21
Desde luego que deben existir niveles de control y deben colocarse lmites a las actividades,
pero estos deben ser decididos por sus actores, a partir del respeto de su realidad; no
obstante, el Ecuador, en los ltimos treinta aos, ha sufrido un proceso de debilitamiento
intencional de lo pblico hasta reducirlo a condiciones de inoperatividad y de escasa
capacidad para cumplir con responsabilidad su rol y de rendir cuentas a sus mandantes.
El Plan Nacional del Buen Vivir, en respuesta a este debilitamiento y deslegitimacin de
lo pblico, expresa que Uno de los principales problemas de las ltimas dcadas fue la
privatizacin de lo pblico, la construccin de una nueva sociedad obliga a recuperarlo.
Ello implica retomar la idea de la propiedad y el servicio pblico como bienes producidos
y apropiados colectiva y universalmente. Existe un conjunto de bienes a cuyo acceso no
se pueden poner condiciones de ningn tipo, ni convertir en mercancas a las que solo
tienen derecho quienes estn integrados al mercado. El Estado debe garantizar el acceso sin
restricciones a este conjunto de bienes pblicos29.
Esto guarda relacin con el hecho de que las organizaciones humanas son sistemas vivos,
adaptativos y complejos que permiten pensar en nuevas formas de gestionar el futuro.
Posiblemente los principios de la teora del caos/complejidad puedan traducirse en diseos
prcticos que permitan a una organizacin (y con mayor razn el Estado) reinventarse a s
mismos y mantener altos niveles de capacidad de respuesta y agilidad.
El diseo de un modelo de gestin acorde a la realidad de las organizaciones debe
fundamentarse en los siguientes principios30:
PRINCIPIOS PARA
EL DISEO DE UN
MODELO DE GESTION
ORGANIZACIONAL
Cuadro 7
Principios para el diseo de un modelo de gestin organizacional
El equilibrio es un precursor de la muerte.
Ante una amenaza, o cuando se movilizan ante
una oportunidad imperiosa, las organizaciones
vivas se mueven hacia el borde del caos.
Cuando se produce este entusiasmo, los
componentes de estos sistemas vivos se
autoorganizan y de la agitacin emergen nuevas
formas y repertorios.
Las organizaciones solo pueden ser perturbadas,
no dirigidas, por ello hay que prepararse para lo
inesperado.
Plan Nacional para el Buen Vivir 2009 2013, Quito, SENPLADES, 2009.
PASCALE, R.T.: El lder en Tiempos de Caos. Barcelona, PAIDOS, 2002.
22
Por otro lado, los desequilibrios que llevan al caos, provocan altos niveles de mutaciones
y experimentacin, que conducen a buscar y a encontrar ms soluciones creativas y
completamente nuevas. Empujar a la organizacin hacia la incertidumbre provoca una
enorme capacidad generadora de innovacin31.
La autoorganizacin se poya en la inteligencia que existe en cada una de las partes de un
sistema adaptativo complejo (en la mente de cada servidor o empleado) y hace posible
aprovechar este recurso y desatar su extraordinario potencial, lo que hace posible que las
organizaciones aprovechen sus oportunidades para solucionar los problemas en la medida
que estos van surgiendo.
Prepararse para lo inesperado significa que no se puede dirigir un sistema vivo. Una
organizacin es compleja porque su carcter es eminentemente indeterminista. Las
organizaciones estn determinadas por las probabilidades, no por las certezas. El reto es
perturbar el sistema, de manera que llegue al resultado deseado32.
Como ya se ha revisado en el tema tratado de estado y gestin pblica, las instituciones
del Estado, deben desarrollar nuevas formas para enfrentar a la complejidad a travs de su
capacidad de aprendizaje.
En armona con lo tratado, la teora postmoderna propone como alternativa a las
organizaciones jerrquicas, las siguientes formas organizacionales33:
En red
La virtual
La heterarqua
La gestin pblica institucional34
Organizacin en red
El modelo de red es el que mejor representa la idea de superacin de fronteras
organizacionales, se entiende como una red relacional compuesta por unidades sociales
caracterizadas por intereses comunes. Las personas y unidades constituyen los nodos y las
lneas entre stas son las relaciones35.
En esta forma de organizacin, a diferencia de la burocrtica, no se disponen de descripciones
de cargo formales, sino que los miembros redefinen sus tareas de acuerdo con las necesidades
y expectativas que demande su trabajo. Las decisiones no son tomadas por una instancia
central, sino son el producto de interacciones emergentes, descentralizadas y autoorganizadas,
el poder de la decisin no est basado en las posiciones jerrquicas y la gerencia se limita a
la direccin indirecta de los procesos decisorios no jerrquicos y su legitimacin posterior36.
PASCALE, R.T.: Op. Cit.
PASCALE, R.T.: Op. Cit.
33
FRIEDMANN, Reinhard, Op. Cit.
34
La ltima forma de organizacin corresponde al modelo adoptado por el Gobierno Ecuatoriano, conocido tambin como modelo R
35
FRIEDMANN, Reinhard, Op. Cit.
36
FRIEDMANN, Reinhard, Op. Cit.
31
32
23
Ntese que esta misma definicin puede aplicarse a los denominados dashboards o tableros
de comando, que obtienen sus resultados a partir de este tipo de interacciones, pero vistos
no desde el punto de vista organizacional, sino desde la perspectiva del control.
Figura 1
Comparacin entre jerarqua y organizacin en red
ORGANIZACIN JERARQUICA
ORGANIZACIN EN RED
GERENCIA
GENERAL
REA
2
ASESORA
UNIDAD 1
UNIDAD 2
REA
3
UNIDAD 3
REA
1
REA
5
ASESORA 1
REA
4
ASESORA 2
Autoridad Posicional
Interaccin vertical
Comunicacin vertical
Decisiones monocntricas
Formalizacin
Lealtad o obediencia
Autoridad Funcional
Interaccin lateral
Comunicacin lateral
Decisiones policntricas
Redefinicin permanente de tareas
Entrega a la tarea
Organizacin virtual
Avanzando en las nuevas formas organizacionales, una segunda corresponde a las
organizaciones virtuales que dado el enorme avance de la ciencia y la tecnologa han
evolucionado desde la realidad como imagen a la imagen como realidad. 37
William Mitchel38 en su libro Ciudad de Bits, seala que as como las antiguas polis estaban
provistas de goras, mercados y teatros, para aquellos que vivan dentro de sus muros, la
btsfera del siglo XXI requerir de un creciente nmero de lugares de asamblea o reunin
virtuales, intercambios y sitios de entretencin para el pueblo que est conectado a ella.
Hoy podemos observar como la frontera entre lo real y lo virtual se va haciendo ms
estrecha e incluso podramos atrevernos a decir que se est volviendo ms indefinida,
MUNN, F, De la Realidad Natural a la Realidad Artificial. Citado por FRIEDMANN, Reinhard, Op.
Cit.
38
MITCHEL, W.: La Ciudad en el Mundo Virtual, 1997. Citado por FRIEDMANN, Reinhard, Op. Cit.
37
24
ORGANIZACIN
TRADICIONAL
Material
DESMATERIALIZACION
Sujeta al espacio
DESLOCALIZACION
Sujeta al tiempo
ASINCRONIZACION
Propiedad de medios,
integracin vertical,
magnitud fsica, nexo
estrecho con proveedores
Estructura organizacional,
funcional, jerrquica
Produccin en masa
estandarizada
CRITERIOS
ATOMIZACION
INTEGRATIVA
TEMPORALIZACION
INDIVIDUALIZACION
Formas de cooperacin
NO
ancladas institucionalmente INSTITUCIONALIZACION
ORGANIZACIN
VIRTUAL
Principalmente inmaterial
Principalmente no sujeta al
espacio
Principalmente no sujeta al
tiempo (24 horas)
Desintegracin vertical y
reintegracin virtual, redes
de generacin de valor
fsicas y virtuales
Estructura organizacional
procesal (modularizacin)
Mass customizacin
(individualizacin de
producto y empresa)
Ninguna institucin propia
El futuro de las organizaciones pblicas y privadas est marcado en el presente por muchos
de los criterios que podemos percibir como presentes en nuestro pas, as podemos
39
26
Norma Tcnica del Modelo de Reestructuracin de la Gestin Pblica Institucional: Quito, SNAP, 2011
Norma Tcnica del Modelo de Reestructuracin de la Gestin Pblica Institucional: Quito, SNAP, 2011
44
Norma Tcnica del Modelo de Reestructuracin de la Gestin Pblica Institucional: Quito, SNAP, 2011.
45
Norma Tcnica del Modelo de Reestructuracin de la Gestin Pblica Institucional: Quito, SNAP, 2011.
46
Norma Tcnica del Modelo de Reestructuracin de la Gestin Pblica Institucional: Quito, SNAP, 2011.
42
43
27
Los modelos de gestin deben adaptarse a la realidad en la que se implanten, por ello los
componentes y principios, as como su mecanismo de aplicacin deben ir adaptndose
en el tiempo, para posibilitar como ya se ha indicado el proceso de mejora continua, tan
necesario para la institucionalidad de nuestro pas y que por dcadas ha sido una demanda
constante de la ciudadana.
47
48
Norma Tcnica del Modelo de Reestructuracin de la Gestin Pblica Institucional: Quito, SNAP, 2011.
Norma Tcnica del Modelo de Reestructuracin de la Gestin Pblica Institucional: Quito, SNAP, 2011
28
Captulo II
Capacidad Estatal
2.1 Puntos bsicos de la capacidad estatal
La capacidad estatal plantea una serie de interrogantes que pueden ayudar a definirla. Entre
otras debemos resolver las siguientes: Qu se entiende por capacidad estatal?, Dnde se
ejerce la capacidad estatal?, Cmo y para qu se expresa la capacidad estatal?, y la pregunta
fundamental es quines deciden y ejecutan las acciones referidas a la capacidad estatal?.
Procuremos resolver muy brevemente cada una de las citadas interrogantes:
Capacidad estatal es la aptitud de las instancias gubernamentales de plasmar a travs de
polticas pblicas los mximos niveles posibles de valor social49.
Esa aptitud, idoneidad, disposicin o destreza, no se limita nicamente a la esfera interna de
la gestin organizacional, se refiere adems a cmo se est ejerciendo la autoridad, cmo se
estn traduciendo en acciones las polticas pblicas, cmo se est desempeando el talento
humano en su atencin con los usuarios, beneficiarios y clientes, cmo se estn manejando
sus recursos y cmo estn alineados los procesos y recursos, y cmo se manifiesta esta
capacidad en el concierto internacional.
Respecto a dnde se pone de manifiesto la capacidad estatal, evidencia la forma de ejercerla,
bien sea a travs de unidades centralizadas, desconcentradas, deslocalizadas, descentralizadas,
e incluso virtuales. Los puntos fuertes de esta forma de organizar lo pblico sin embargo,
no estn limitados a lo espacial, sino a la calidad de las mismas y al nivel del ejercicio real
de la desconcentracin y descentralizacin, a la cobertura y a la magnitud de la atencin a
quienes necesitan de la misma.
Resulta muy interesante observar en este anlisis, el cmo y para qu se ejerce la capacidad
estatal y considerarlos en forma conjunta pues es muy comn confundir medios con fines 50.
El cmo (medios) hace referencia a los niveles de coordinacin, agilidad, flexibilidad, calidad,
innovacin, sostenibilidad y calidez. El para qu (fines) est enfocado en aspectos de
eficiencia, eficacia, rendicin de cuentas y legitimidad.
Al tratar de responder para quines se ejerce o quienes ejercen la capacidad estatal, surgen
problemas cuyas soluciones tratan de atender aspectos materiales y simblicos, los primeros
seran los logros fsicos, infraestructura y equipamiento, que de parte y parte alcancen, fruto
de la asignacin de recursos a travs de juegos de poder, y los segundos corresponden al
entramado normativo y decisiones que se tomen a favor o en contra del administrado.
REPETTO, Fabin: Capacidad Estatal, requisito para el mejoramiento de la Poltica Social en Amrica
Latina. Washington D.C., INDES-BID, 2004
50
REPETTO, Fabin: Op. Cit.
49
29
Las organizaciones burocrticas suelen atender ms a los medios que a los fines; es decir, son
altamente eficientes, pero ineficaces. El Ecuador no es la excepcin y existen muy pocos y
aislados ejemplos de instituciones que acten o hayan conseguido altos niveles de efectividad.
2.2 Componentes y atributos de la capacidad Estatal
Una vez establecida la dimensin institucional de la capacidad estatal, podemos analizar los
tipos o componentes de la capacidad Estatal, y para ello analizaremos preliminarmente a
Grindle (1996)51, quien presenta cuatro tipos de ellas: la capacidad administrativa, capacidad
tcnica, capacidad poltica y capacidad institucional.
Por capacidad administrativa entiende la habilidad de los estados para llevar adelante la
entrega de bienes y servicios; por capacidad tcnica, la habilidad de los mismos para manejar
polticas macroeconmicas y analizar las opciones de poltica econmica; por capacidad
poltica, a la habilidad de los estados para responder a las demandas sociales, permitir la
canalizacin y representacin de los intereses sociales, incorporando la participacin social
en las decisiones y la resolucin de conflictos; y, finalmente, por capacidad institucional,
la habilidad de los estados para sentar y fortalecer las reglas que gobiernan la interaccin
poltica y econmica52.
Para efectos de anlisis, con base a esta clasificacin, separaremos a los componentes de la
capacidad estatal en tres grupos: Capacidad Administrativa y Tcnica; Capacidad Poltica, y
Capacidad Institucional, representados en la siguiente figura:
Figura 2
Capacidad Estatal
C. Adm. y
Tcnica
Capacidad
Poltica
Capacidad
Institucional
Capacidad Estatal
Fuente: REPETTO, Fabin: Op. Cit.
51
52
31
URIEN, Cristina. Una Experiencia de la Movilidad Funcional. Citado en ORDOEZ, Miguel. Modelos
y Experiencias Innovadoras en la Gestin de los Recursos Humanos. Barcelona: EDICIONES GESTION
2.000, 1995.
56
REPETTO, Fabin: Op. Cit.
57
Se cita politiquera para diferenciarla de la poltica con la que se construye el Estado y el dilogo que
debe existir para lograrlo.
55
32
Un modo de profundizar el vnculo entre capacidad poltica y actores que pueden encarnarla,
es explorando el tema de la gobernabilidad, misma que depende de una serie de acuerdos
bsicos entre las lites dirigentes, que logran un grado significativo de aceptacin social
en torno a tres mbitos principales de la vida social58: nivel de cultura poltica -compleja
amalgama de ideas y valores que conforman modelos de orientacin poltica- el nivel de
las reglas e instituciones del juego poltico que configuran formulas institucionales; es decir,
los mecanismos operacionales para la agregacin de intereses y la toma de decisiones que,
en un nivel ms amplio, configuran el rgimen poltico; y finalmente, los acuerdos en torno
al papel del Estado y sus polticas pblicas estratgicas, orientadas a responder a los desafos
de la agenda pblica59.
Esto, sin embargo, nos lleva al hacer el anlisis del Estado a partir de los grupos de actores e
intereses que son comnmente llamados involucrados, mismos que actan a partir de tres
elementos bsicos, como son el poder, la urgencia y la legitimidad.
La grfica siguiente procura representar los grados de interaccin de los actores que
determinan la capacidad poltica60.
Figura 3
Anlisis de Involucrados
33
34
35
En resumen, no basta mejorar uno de los componentes de la capacidad estatal, para que
este sistema funcione, se requiere el fortalecimiento de todas las dimensiones de la
capacidad estatal (administrativa y tcnica, poltica e institucional) y que dicho fortalecimiento
concuerde en tiempo y espacio con los cambios requeridos por la sociedad.
69
70
Captulo III
El Gobierno por resultados GPR
3.1. Caractersticas
A modo de introduccin, podemos indicar que el gobierno por resultados es un concepto
y sistema que ha ido evolucionando desde el sector privado, para luego trasladarse o acaso
perfeccionarse en el mbito pblico, a partir de, cmo ya se ha indicado, la apertura del
sector pblico para actuar con base a la demanda de bienes y servicios, que garanticen la
calidad, oportunidad y calidez de los mismos.
Es as como los trminos acuados por Peter Drucker Management by Objectives (MBO)
y Managing for Results (1954 y 1964) ayudan a esclarecer el tema. En el contexto de la
disciplina del management (gestin), Drucker formula dos expresiones: managing BY objectives
y managing FOR results. Su traduccin al espaol es gestin (direccin) por objetivos y gestin
para resultados71.
Segn la OECD (OECD, 2000), el concepto Gestin basada en resultados fue introducido
por la United States Agency for International Development (USAID) en 1994 para fomentar la
descentralizacin en la toma de decisiones y asociar las asignaciones presupuestarias ms a
objetivos que a actividades72.
El CLAD y el Banco Interamericano de Desarrollo (Serra, Albert, 2007) sealan que el
objetivo ltimo de la GPR en el sector pblico, es generar capacidad en sus organizaciones
para que logren, mediante la gestin del proceso de creacin de valor pblico, los resultados
consignados en los objetivos del programa de gobierno. En funcin de esto, proponen la
siguiente definicin: La Gestin para Resultados es un marco conceptual cuya funcin es
la de facilitar a las organizaciones pblicas la direccin efectiva e integrada de su proceso
de creacin de valor pblico, a fin de optimizarlo asegurando la mxima eficacia, eficiencia
y efectividad de su desempeo, la consecucin de los objetivos de gobierno y la mejora
continua de sus instituciones73.
CLAD, Taxonoma en Gestin para Resultados y Monitoreo y Evaluacin. Proyecto: Fortalecimiento de
los sistemas de monitoreo y evaluacin en Amrica Latina y el Caribe, a travs del aprendizaje Sur-Sur y
del intercambio de conocimientos. ( )
72
CLAD, Taxonoma en Gestin para Resultados y Monitoreo y Evaluacin. Proyecto. Op. Cit.
73
CLAD, Taxonoma en Gestin para Resultados y Monitoreo y Evaluacin. Proyecto. Op. Cit. Textualmente expresa: USAID introduced Results Based Management in 1994 in order to encourage decentralization of decision-making, and link budget allocations to objectives rather than activities. They presented a
paper describing their experience. Some of the lessons they highlighted included the importance of collaborating with partners in performance management, and the need to use a variety of performance indicators
and balance annual performance assessment and reporting with longerterm sustainable issues. They also
stressed that assessment of results is just one factor in resource allocation decisions; other important factors
include development needs, foreign policy considerations, and contributions of other donors.
71
38
Las dimensiones o alcances de esta forma de gestin del Estado, son las siguientes:
1. El resultado es lo clave
2. Adquisicin de responsabilidad de los directivos sobre el resultado obtenido
3. Interconexin de los componentes de la gestin para optimizar su funcionamiento
4. Cultura que hace nfasis en los resultados y no en los procesos y procedimientos
Al tratar este tema y con base a las dimensiones indicadas en el prrafo precedente, el
PNBV expresa que la primera dimensin de la democratizacin del Estado implica la
recuperacin y fortalecimiento de sus capacidades de planificacin, regulacin, control y
redistribucin, desprivatizarlo y hacer posible que represente efectivamente el inters pblico.
La reforma institucional persigue construir un Estado inteligente, dinmico y estratgico,
que requiere la consolidacin de un servicio civil eficiente, meritocrtico y orientado por
resultados74.
Una aclaracin necesaria sobre este tema, es diferenciar para el caso ecuatoriano sobre los
conceptos de gestin por resultados y gobierno por resultados o para resultados75. La
gestin es la accin o efecto de gestionar o hacer diligencias conducentes al logro de un
negocio o un deseo cualquiera76, mientras que gobierno es la accin o efecto de gobernar o
mandar con autoridad y dirigir algo, dirigir un pas o una colectividad poltica77. Esta segunda
definicin se acerca ms a los objetivos y estrategias del la Administracin Pblica ecuatoriana,
por cunto ejecucin implica un mbito ms amplio y determina la particularidad de su
accin respecto a la sociedad en conjunto.
3.2 Definicin de gobierno basado en resultados
Una vez revisadas brevemente las diferencias entre gestin y gobierno por resultados
GPR, es necesario ahora ms que conceptualizar, dada la dinamia de los cambios en la
evolucin de la Administracin Pblica, definir lo que significa para la Secretara Nacional de
la Administracin Pblica del Ecuador SNAP el GPR, que es el procedimiento mediante el
cual se definen, alinean, transparentan, se da seguimiento y actualizan los planes estratgicos
y operativos de las instituciones pblicas, de acuerdo a la poltica y estrategias nacionales,
definidas en el Plan Nacional de Desarrollo, para una entrega eficiente y eficaz de resultados
para la ciudadana78.
El eje de anlisis del GPR pone nfasis en la evaluacin de acciones y de resultados, en
sus diferentes niveles de coordinacin; o, expresado de otra manera, consiste en evaluar la
eficiencia de los medios y la eficacia de los fines, que surgieron fruto de la planificacin y
ejecucin de las actividades propias de la administracin pblica.
Plan Nacional para el Buen Vivir 2009 2013, Op. Cit.
Aunque la semntica entre por y para marca diferencias significactivas, se mantiene el uso del por
con un sentido ms amplio.
76
Diccionario de la Real Academia de la Lengua, Vigsima Tercera Edicin.
77
Diccionario de la Real Academia de la Lengua, Vigsima Tercera Edicin.
78
Norma Tcnica del Modelo de Reestructuracin de la Gestin Pblica Institucional: Quito, SNAP, 2011.
74
75
39
79
BRAUM, Miguel, 2007, IDB-CIPPEC, Citado en: CLAD, Taxonoma en Gestin para Resultados y Monitoreo y Evaluacin. Proyecto. Op. Cit.
40
Figura 5
Plan Nacional del Buen Vivir y GPR
Para reforzar los sistemas aun no desarrollados o parcialmente desarrollados cuyo objetivo
es hacer ms eficiente la gestin estatal, el Ejecutivo dispuso la implementacin del proyecto
Gobierno por Resultados GPR, en las instituciones de la Administracin Pblica Central,
Institucional y Dependiente de la Funcin Ejecutiva, delegando dicha atribucin a la SNAP80.
Para viabilizar esta actividad, a su vez se establecieron a nivel de los ministerios sectoriales,
con sus instituciones adscritas y dependientes, banca pblica y empresas pblicas, creadas
con Decreto Ejecutivo, las denominadas Coordinaciones Generales de Gestin Estratgica,
con el fin de impulsar, bajo mejores prcticas y en forma estratgica, la gestin institucional
para el mejoramiento de la eficiencia de la Funcin Ejecutiva81.
Finalmente, se conjugan los actores de las polticas a travs de la creacin de un Comit
de Gestin Pblica Interinstitucional82, para coordinar la implementacin de un modelo
de Gestin Pblica de la Funcin Ejecutiva, cuyo cumplimiento ser obligatorio, a la vez
que se crea el Instituto Nacional de Meritocracia83, con la finalidad de fortalecer la gestin
pblica, garantizando un sistema de mritos en competencias, habilidades, destrezas y valores,
que fomente la excelencia en las instituciones del Estado, en un marco de igualdad de
oportunidades, libre acceso, no discriminacin y transparencia.
41
Si bien esta propuesta es reciente, se puede observar que pertenece a un todo previamente
estructurado en la Planificacin Nacional, y a una corriente latinoamericana de mejoramiento
de la gestin, que requiere de los mejores servidores pblicos, para que hagan su trabajo
con responsabilidad, dedicacin y compromiso, y que las autoridades nacionales, articulen sus
esfuerzos para la construccin de una nueva Administracin Pblica, que se constituya en un
servicio a la colectividad, est regida por los principios de eficacia, eficiencia, calidad, jerarqua,
desconcentracin, descentralizacin, coordinacin, participacin, planificacin, transparencia
y evaluacin84.
3.4 Perspectivas del gobierno por resultados: Cuadro de mando de la gestin
Estatal
El Gobierno por Resultados, es un proceso de construccin social y adaptativa que est sujeto
a la delimitacin de variables de anlisis o perspectivas que en conjunto deben representar
en forma clara y precisa la realidad, o al menos la parte de ella que producir cambios
significativos y radicales que mejoren la calidad de vida de las y los ecuatorianos.
El gobierno por resultados est asociado con el denominado Cuadro de Mando, Tablero de
Comando o Dashboard, que es un sistema de direccin (no solo un sistema de medicin)
que vincula el logro de las metas estratgicas a largo plazo, con las operaciones diarias de
una organizacin, clarificando la visin y estrategia para traducirlas en la accin, a travs del
rediseo de los procesos de negocio internos, as como alrededor de resultados externos
para continuamente mejorar el funcionamiento estratgico y los resultados85.
El Cuadro de Mando conserva las medidas financieras, pero procura ampliar a otras medidas
no financieras como por ejemplo los clientes, proveedores, empleados, procesos, la tecnologa
e innovacin; en definitiva, determina las perspectivas que crean valor futuro a travs de lo
que llama factores crticos para el xito (FCE).
El Cuadro de Mando Integral (CMI)86 sugiere que las organizaciones sean evaluadas y dirigidas
desde cuatro perspectivas, que se detallan a continuacin:
42
Figura 6
Perspectivas del Cuadro de Mando Integral
Fuente: KAPLAN, Robert; NORTON, David. The Balanced Scorecard: Translating Strategy into Action:
Harvard Business School Press, 1996
Esta forma de ver a las organizaciones, se remonta a los aos noventas y naci con un enfoque
privado, en el cual se pretenda evaluar hasta qu punto, los ejecutivos de las empresas se
sentan seguros con los mtodos de Evaluacin del desempeo empresarial.
El resultado de este estudio evidenci que los mtodos de evaluacin estaban basados, casi
exclusivamente, en datos contables y financieros consolidados. Estos no representan sin
embargo, todas las acciones emprendidas por las empresas, direccionadas con el servicio al
cliente, desarrollo de productos, calidad total, competencias individuales y organizacionales.
Los objetivos estratgicos de una empresa son atendidos nicamente cuando la Direccin es
capaz de difundir una visin comn e introducir acciones relevantes para conseguir el xito
organizacional. El CMI integra tres grupos de acciones que conducen a este fin: a) Estratgicas,
b) Operacionales y c) Organizacionales, estableciendo un proceso estructurado para la
creacin de medidas adecuadas y objetivos en todos los niveles, posibilitando la integracin
entre los grupos de acciones y garantizando el alineamiento de toda la organizacin.
La evaluacin cuantitativa de las perspectivas se la realiza considerando en cada variable tres
escenarios que se denominan: lmite superior, lmite inferior y promedio.
El lmite superior constituye la mejor oferta competitiva que posee la organizacin y que le
permitir ser lder del mercado. El lmite inferior en cambio representa la condicin que hara
que la oferta de servicios saque a la organizacin del mercado o que est actuando por
debajo de sus costos de produccin. El promedio es la media entre el lmite superior e inferior,
que permitir a la organizacin aplicar mejoramiento continuo para ser o constituirse en
lder del mercado, lder del sector o ser el mejor en su rama de actividad.
La adopcin del CMI, permite traducir claramente la estrategia y las acciones a ellas vinculadas,
de forma que cada profesional involucrado pueda comprender y medir su rol en el desarrollo
43
del negocio, facilitando la interrelacin entre las metas corporativas, las unidades de negocio,
los equipos y los individuos.
Si bien las cuatro perspectivas son aplicables, en lo pblico por su fin ltimo que es el bienestar,
no siempre se pueden definir las cuatro perspectivas con su enfoque privado y netamente
gerencial, sino que se procura alcanzar otros niveles de anlisis u otras perspectivas ajustadas
a su propia realidad.
Para efectos de este estudio describiremos tres formas de interpretar o de definir las
perspectivas en el mbito pblico: La desarrollada por e-Strategia Consulting Group; la del
Marco Comn de Evaluacin (CAF)87, basado en el enfoque inspirado en el Modelo de
Excelencia de la Fundacin Europea para la Gestin de la Calidad (EFQM); y, El modelo de
Gestin Pblica Institucional, que enlaza a las dos anteriores formas de definir y aplicar las
perspectivas indicadas.
Perspectivas segn e-Strategia Consulting Group
La primera, por su facilidad de definicin y por estar asistida con un aplicativo que alinea
y pondera en varios niveles un solo enfoque, es la propuesta por e-Strategia Consulting
Andes, entidad privada que mantiene colaboracin con la SNAP, que ubica las siguientes
perspectivas y alcance del anlisis de factores estructurales88: 1. Organizacin y cultura; 2.
Personas y conocimiento; 3. Ejecucin; y, 4. Informacin y tecnologa, la siguiente figura detalla
los parmetros a evaluar.
Figura 7
Alcance del Anlisis Factores Estructurales para el sector pblico
Marco Comn de Evaluacin CAF. Madrid, Agencia de Evaluacin de las Polticas Pblicas y la Calidad
de los Servicios, 2007
45
est especficamente diseado para las organizaciones del sector pblico pertenecientes a la
administracin estatal, federal, regional o Local, teniendo en cuenta sus peculiaridades.
En algunos casos, y especialmente en organizaciones muy grandes, la autoevaluacin puede
tambin llevarse a cabo en una parte de la organizacin, como una seccin o un departamento.
La estructura del CAF se ilustra en la siguiente figura:
Figura 9
Estructura del CAF
Fuente: Marco Comn de Evaluacin CAF. Madrid, Agencia de Evaluacin de las Polticas Pblicas y la
Calidad de los Servicios, 2007
90
El propsito principal del benchlearning es comparar las distintas formas de gestionar los
agentes facilitadores y alcanzar los resultados. En este sentido, las puntuaciones, una vez
validadas, pueden constituir el punto de partida para un proceso de mejora y avance gradual
con base en un aprendizaje continuo, cuyos efectos se puedan visualizar en el corto, mediano
y largo plazo.
Perspectivas segn el Modelo de Gestin Pblica Institucional
Un tercer enfoque, como ya se ha indicado procura partiendo de la adopcin de buenas
prcticas y aprendizaje continuo, desarrollar un solo modelo integrado de gobierno por
resultados, cuya formulacin est enfocada en una nueva dinamia pblica que se desprenda
del pasado y provoque cambios radicales en el servicio pblico, la gestin pblica y las
relaciones e interacciones con la sociedad en su conjunto.
Las perspectivas de este enfoque, ms conocido como modelo R, son a) direccionamiento
estratgico, b) gobierno por resultados, c) Procesos y d) Talento Humano.
El siguiente cuadro refleja las perspectivas y componentes a desarrollar en cada perspectiva.
Figura 10
Conceptualizacin del Modelo R Gestin Pblica Institucional
47
48
Captulo IV
La gobernanza como forma de accin pblica
4.1. Una aproximacin para la definicin de gobernanza
La democracia en el presente, supera su concepto inicial de doctrina poltica favorable
a la intervencin del pueblo en el gobierno91, y es vista adems como la forma en que
las interrelaciones producidas entre administradores, administrados y las formas de accin
pblica se conjugan para mejorar la calidad de vida de la sociedad que la conforma.
El trmino gobernanza, en la literatura anglosajona (governance), ha venido emplendose
como sinnimo de gobierno y plantea cuestiones como la comprensin de la articulacin
de los diferentes modos de regulacin de un territorio, a la vez en trminos de integracin
poltica y social y en trminos de capacidad de accin atribuyendo a la gobernanza las
ideas de direccin de gobierno, sin otorgar primaca al Estado92.
Bajo esta perspectiva, el ejercicio de las funciones del Gobierno, es cada vez ms difcil, toda
vez que la tarea consiste en agregar demandas sociales contradictorias o aparentemente
contradictorias, en el contexto de una sociedad plural, expresada como un dilema entre la
representatividad de los dirigentes y la eficacia de las polticas93.
La gobernanza que Le Gals define como un proceso de coordinacin de actores, de grupos
sociales, de instituciones para lograr metas definidas colectivamente en entornos fragmentados
y caraterizados por la incertidumbre, hace referencia a un triple problema de la accin pblica94:
a) La densidad tcnica y la complejidad de la accin pblica aumentan, lo cual conlleva a
considerar la informacin y rasgos culturales tcnicos, cientficos, econmicos sociales o
polticos cada vez ms heterogneos.
b) El entorno socio organizativo de la accin pblica es cada vez ms fluido e incierto, esto
es que cada decisin que vincula a actores diversos, niega la dicotoma pblico-privado,
lo que obliga a que las polticas pblicas se apliquen a mltiples niveles.
c) La articulacin entre los procesos de la poltica electoral (formas de seleccin de las
lites polticas, formas de debate pblico, condiciones de competicin por los puestos de
poder y la representacin de los ciudadanos) y la poltica de los problemas (formulacin
de los problemas pblicos, representacin de grupos de presin, procesos de ejecucin
de la accin pblica) es cada vez ms problemtica.
Diccionario de la Real Academia de la Lengua, Vigsima Tercera Edicin.
MAYNTZ, 1993 y JESSOP, 1995, Citado en: RUANO, Jos. La Gobernanza Como Forma de Accin
Pblica y Como Concepto Analtico: Portugal, CLAD, 2002. VII Congreso CLAD sobre Reforma del
Estado y de la Administracin Pblica 8-11 octubre 2002.
93
LE GALS, Patrick, 1998, Citado en: RUANO, Jos, Op. Cit.
94
LE GALS, Patrick, 1998, Citado en: RUANO, Jos, Op. Cit.
91
92
49
En estas condiciones, la gobernanza aparece como una forma de gobierno (en su sentido
ms amplio) en la que la coherencia de la accin pblica (la definicin de problemas, la toma
de decisiones y su ejecucin) no pasa por la accin aislada de una lite poltico - administrativa,
relativamente homognea y centralizada, sino por la adopcin de formas de coordinacin a
distintos niveles y multiactorial, cuyo resultado, siempre incierto, depende de la capacidad de
los actores pblicos y privados -con nfasis en los actores privados- para definir un espacio
comn, de su capacidad para movilizar expertos de orgenes diversos y de implantar modos
de responsabilizacin y de legitimacin de las decisiones95.
Bajo esta ptica, tambin podemos afirmar que existen dos preocupaciones al accionar
poltico y democrtico del Estado, la primera est relacionada con la gobernabilidad
democrtica y la segunda con la calidad de la democracia. Mainwaring y Scully, indican al
respecto que La gobernabilidad democrtica es conceptualmente diferente a la calidad de
la democracia y a la calidad de la gobernabilidad pues son, sobre todo, un fenmeno de
arriba hacia abajo que se refiere a qu tan bien funcionan el gobierno democrtico y el
Estado en un rgimen democrtico. En contraste, la calidad de la democracia alude a la
democraticidad del rgimen poltico96.
La mayora de los estudios que se realizan en nuestro continente, hacen relacin a la calidad
de la democracia y a la gobernabilidad democrtica desde su perspectiva instrumental y
de funcionamiento, as como con los resultados de las polticas pblicas, lo cual indica en
conjunto que el gobierno no solo debe atender su forma democrtica, sino tambin que tan
eficaz es su gestin. Ambas formas de gobernabilidad, nos permiten entender el concepto
de gobernanza.
En numerosos pases latinoamericanos, la calidad de la democracia sigue siendo deficiente,
con una proteccin inadecuada de los derechos, y mecanismos dbiles de rendicin de
cuentas del gobierno. Slo tres pases -hasta el 2008-, Chile, Costa Rica y Uruguay, constituyen
democracias de alta calidad, que cuentan con un estado de derecho en general slido,
proteccin de los derechos, elecciones libres y justas, y mecanismos efectivos de rendicin
de cuentas para los funcionarios del Estado. nicamente Chile ha mantenido altas tasas
de crecimiento nicamente Chile ha mantenido altas tasas de crecimiento econmico y
reduccin de la pobreza; la mayor parte de los pases de la regin casi no registr crecimiento
per cpita entre 1982 y 2002. Fuera de Amrica Latina, muchos pases que al inicio de
los aos 90 parecan listos para una transicin hacia regmenes polticos competitivos han
degenerado, en cambio, en regmenes autoritarios competitivos. Adems, las democracias
han sido incapaces de obtener el apoyo de un gran nmero de ciudadanos 97.
Desde luego que estas nuevas formas de accin pblica y que estn an en ensayos y
profundizacin en el Ecuador, tienden como es natural, a generar rupturas si se las compara
RUANO, Jos. La Gobernanza Como Forma de Accin Pblica y Como Concepto Analtico: Portugal,
CLAD, 2002. VII Congreso CLAD sobre Reforma del Estado y de la Administracin Pblica 8-11 octubre 2002.
96
MAINWARING, Scott; SCULLY, Timothy. Latin America: Eight Lessons for Governance, Journal of
Democracy, Vol. 19, No. 3, July 2008: 113-127. 2008 National Endowment for Democracy and The Johns
Hopkins University Press.
95
50
La Ley de Modernizacin del Estado y Participacin Ciudadana, promulgada en 1993, da cuenta de esta
limitada participacin de la ciudadana.
51
La nocin de red constituye una respuesta, siquiera parcial, a estas cuestiones al proponer
un esquema de interpretacin de las relaciones Estado-Sociedad que subraya el carcter
horizontal y no jerrquico de estas relaciones, el carcter relativamente informal de los
intercambios entre los actores de la red, la inexistencia de una organizacin cerrada que
autorice los intercambios con la periferia y la combinacin de recursos tcnicos (vinculados
a la experiencia de los actores) y recursos polticos (relacionados con la posicin de los
actores en el sistema poltico99.
Brzel (1998) trata a la red de polticas (policy network) como una forma especfica de
gobernanza. Segn esta visin, las redes de polticas como concepto genrico, se aplican a todo
tipo de relaciones entre actores pblicos y privados. Por el contrario, la gobernanza sin una
red, designa una forma especfica de interaccin pblico-privada basada en la coordinacin
no jerrquica y diferenciada de la jerarqua y del mercado como formas particulares de
provisin de servicios100.
El concepto de red de polticas como forma especfica de gobernanza, se ha aplicado al
estudio de polticas sectoriales en varios pases. En el Ecuador esta no ha sido una excepcin,
por lo que para profundizar y mejorar la articulacin territorial e intersectorial, se construyen
y ejecutan agendas sectoriales, utilizando redes como herramienta analtica de las relaciones
institucionalizadas de intercambio entre el Estado y las organizaciones de la sociedad civil, que
refleje acuerdos precisos entre sectores y subsectores, y determinen los roles de actores
pblicos y privados, las relaciones formales e informales que se establecen entre ellos y el
presupuesto o financiamiento que permita ejecutar y concluir las citadas agendas.
4.3 Control a travs del Monitoreo, Seguimiento y Evaluacin del GPR
Los temas vinculados con el control de las actividades pblicas y concretamente con el
control de las acciones y resultados que se persiguen a travs del Gobierno por Resultados,
deben precisar varios elementos relacionados con este tema.
El control es la comprobacin, inspeccin, fiscalizacin o intervencin101 que un revisor realiza
para establecer la veracidad de la informacin generada o entregada por un sujeto de control.
Este concepto determina varios elementos como son, en primer lugar los actores que son
el revisor y el sujeto de control. En ambos casos estos actores, a nivel pblico, deben tener la
competencia legal para realizar sus actividades, y las mismas deben ser fruto de la planificacin
previa que sobre el tema o problema a controlar hubiere sido determinada. Ello implica que
no es posible controlar aquello que no se ha planificado.
Un segundo elemento es la periodicidad o momento, con la que se realiza el control, asociada
con quin es el responsable de dicha accin de control, que llamaremos respectivamente
monitoreo, seguimiento y evaluacin.
RUANO, Jos. La Gobernanza Como Forma de Accin Pblica y Como Concepto Analtico. Op. Cit.
Brzel, T.: Organizing Babiln. On the different conceptions of policy networks, Revista Public, Administration, vol. 76, summer 1998
101
Diccionario de la Real Academia de la Lengua, Vigsima Tercera Edicin.
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100
52
53
54
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