Desafíos para Profundización Democrática

Desafos para la
profundizacin
democrtica
1
1. Constitucin y derechos humanos
2. Institucionalidad democrtica y
derechos humanos
3. Catstrofes naturales, emergencias y
derechos humanos
CONSTITUCIN Y DERECHOS HUMANOS
Fotografa: Enrique Cerda
15
CONSTITUCIN Y DERECHOS HUMANOS
ANTECEDENTES
2010, pg. 31). Consecuencia de lo anterior es que la Cons-
titucin Poltica de la Repblica es la norma ms importante

Actualmente, el modelo constitucional en Chile est en de-
de nuestro ordenamiento jurdico. Establece los principios
bate y la legitimidad de la Constitucin Poltica de la Repbli-
polticos, culturales, sociales y econmicos esenciales que
ca de 1980 (CPR o la Constitucin, indistintamente) est
determinan la organizacin del Estado y las atribuciones y
puesta en cuestin por diversos sectores de la sociedad. Y es
competencias de sus rganos. Asimismo, consagra los lmites
que la Constitucin debe ser un reflejo de los acuerdos m-
al ejercicio del poder pblico y el reconocimiento de dere-
nimos dentro de una sociedad democrtica. Es en este texto
chos, individuales y colectivos, que tienen todas las personas
fundamental donde se debe expresar el consenso esencial
que se encuentren bajo la potestad del Estado (Instituto
que proporciona las bases para la cohesin del cuerpo so-
Nacional de Derechos Humanos, 2010, pg. 25). Qu tipo
cial y en el que tambin se manifiestan los principios que
de Estado se quiere, cul es su organizacin poltica y jurdi-
estructuran la identidad colectiva. El cuestionamiento a su
ca, cules son las funciones de los distintos poderes, cmo
legitimidad no se da solo en trminos de la legitimidad de
se garantiza la separacin de funciones, qu derechos se re-
su origen, sino que tambin est relacionado con sus con-
conocen en el catlogo de derechos, qu mecanismos cons-
tenidos fundamentales, en particular sobre la concepcin y
titucionales existen para exigir el cumplimiento al Estado de
forma de organizacin del Estado, en el tipo de democracia
esos derechos, qu mecanismo de reforma constitucional se
que establece y el rol y derechos de la ciudadana en ella
contempla, cules son las bases que definen la igualdad entre
contemplados. Como consecuencia, la Constitucin poltica
hombres y mujeres, o si se exigen distintos tipos de qurums
vigente no constituira un acuerdo social reflejo del momen-
para su modificacin dependiendo de la materia, son todas
to histrico actual1. Desde una perspectiva de derechos hu-
preguntas pertinentes en este debate acerca de la cuestin
manos este debate no es indiferente al INDH.
constitucional2.
Para el INDH la Constitucin es el reflejo o cristalizacin
2 Cuestin constitucional en el sentido del debate propio de toda sociedad

acerca de la necesidad o no de un nuevo texto constitucional o de plantear
reformas parciales al texto constitucional vigente. En el mbito acadmico
se han expresado distintas posturas. Jaraquemada y Mery han planteado
que en la constitucin de 1980 podemos apreciar que, con independencia
del contexto poltico de aprobacin, la carta ha sido reconocida invariablemente por todos como la norma jurdica constitucional vlida. Por otra
parte, las sucesivas reformas han logrado adaptar el texto a las necesidades
polticas (Jaraquemada & Mery, 2013, pg. 45). Con una opinin distinta,
Jorge Correa Sutil plantea que el pas no se reconoce en la Constitucin
de 1980, pero aun cuando existen buenas razones para entender que la
Constitucin del 80 est lejos de ser adecuada para enmarcar nuestro sistema democrtico, podra no haber llegado la hora de escribir una nueva,
sino de instalar un debate en que triunfe la idea de deconstruir las formas
excesivamente ideolgicas de la que nos rige y de abrir ms y no menos
espacio al juego poltico (Correa, 2013, pg. 29 y 27). Finalmente, para
Fernando Muoz, si Chile es una repblica democrtica, ello significa que
el pueblo detenta el poder constituyente. Por definicin, tal poder no acepta como lmites las decisiones constitucionales tomadas en el pasado, sea
quien sea que las haya tomado. En consecuencia, la voluntad mayoritaria
del pueblo basta hoy para activar el ejercicio del poder constituyente originario (Muoz, 2013, pg. 60).
de un momento histrico determinado y, por tanto, depositaria de los valores imperantes que estima esenciales y fundamentales para el desarrollo de un determinado modelo
de convivencia (Instituto Nacional de Derechos Humanos,
1 En Chile se percibe una valoracin por la democracia como forma de
gobierno, pero un rechazo a su funcionamiento. Segn la Segunda Encuesta Nacional de Derechos Humanos del INDH, el 69% opina que
es preferible la democracia a cualquier otra forma de gobierno, pero el
59% opina que esta funciona regular y un 24% opina que mal y muy
mal (Instituto Nacional de Derechos Humanos, 2013). Por su parte, el
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo concluy que la valoracin de la democracia y su preferencia frente a otras alternativas de
gobierno no implica necesariamente que la ciudadana no pueda tener
una postura crtica ante su funcionamiento. As, en Chile el aumento de
la valoracin de la democracia es paralelo a un descontento respecto de
la forma como se desarrolla la prctica democrtica (Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo, 2014, pg. 55).
17
DESAFOS PARA LA PROFUNDIZACIN DEMOCRTICA / CONSTITUCIN Y DERECHOS HUMANOS
El debate existente en torno a la necesidad y oportunidad
Adimark arroj que, del total de personas encuestadas, el
para reformar la Constitucin se cristaliz durante la cam-
73% est de acuerdo con una nueva Constitucin, lo que
paa presidencial de 2013. As, de las nueve candidaturas
implica un aumento del 2% respecto de mayo de 2014, don-
que se postularon para la Presidencia de la Repblica, ocho
de el porcentaje fue del 71% (Adimark, 2014, pg. 39). Tal
de ellas contemplaban modificaciones constitucionales pro-
como lo plante el Programa de las Naciones Unidas para
fundas o, derechamente, una nueva Constitucin. En el caso
el Desarrollo (PNUD) en su reciente Auditora a la Demo-
del programa de gobierno de Michelle Bachelet se plantea-
cracia, la ciudadana presenta una postura favorable hacia
ba la creacin de una nueva Constitucin, y el Gobierno ha
una serie de reformas polticas propuestas como solucin
anunciado que en el 2015 ingresara al Congreso Nacional
a algunos de los dficits de la democracia chilena, como
un proyecto con tal objeto (La Tercera, 2014).
primarias para seleccionar candidatos a cargos de eleccin

popular, la introduccin de cuotas electorales de gnero, la
En cuanto a la percepcin pblica sobre este tema, el 2012,
reforma al sistema electoral binominal, e incluso una refor-
la encuesta realizada dentro del Latin American Public Opi-
ma constitucional llevada a cabo por votacin directa de
nion Project (LAPOP), mostr que un 19,9% estaba muy
la ciudadana (Programa de las Naciones Unidas para el
de acuerdo con la necesidad de una reforma constitucional,
Desarrollo, 2014, pg. 53).
mientras que un 50,2% estaba de acuerdo (Latin American

Public Opinion Project, 2012). En la misma encuesta, ante
Un reflejo de los cuestionamientos de la ciudadana en este
la pregunta de quin debe llevar a cabo dicha reforma, el
mbito fue la campaa desarrollada durante el 2013 por
89,6% de las personas encuestadas opin que la ciudada-
sectores sociales y polticos a objeto de promover la op-
na deba decidir votando a favor o en contra del proyecto,
cin de una Asamblea Constituyente como alternativa de-
mientras que un 10,4% fue de la opinin que el Congreso
mocrtica y participativa para la elaboracin de una nueva
Nacional deba decidir. Por su parte, la encuesta correspon-
Constitucin poltica para Chile. La campaa, que llam a
diente a septiembre-octubre de 2013 del Centro de Estu-
marcar AC en los votos de las elecciones presidenciales, se
dios Pblicos mostr que un 45% estaba de acuerdo con la
transform en un hecho poltico, toda vez que, segn infor-
realizacin de una Asamblea Constituyente (Centro de Es-
macin de la misma organizacin, una red de observadores
tudios Pblicos, 2013). La misma encuesta, pero correspon-
ciudadanos logr estar presente en el 60% de los locales de
diente a julio de 2014, ante la pregunta de respuesta abierta
votacin registrando marcas AC en aproximadamente un
sobre cules eran los tres problemas a los que debera dedi-
10% de los votos (Marca tu Voto, 2014).
car el mayor esfuerzo el Gobierno, el 2% respondi que a la
Este debate es relevante desde el punto de vista de los
reforma constitucional. Por su parte, en diciembre de 2013,
derechos humanos, en la medida en que es el texto cons-
la Universidad de Santiago public el Estudio de Valores So-
titucional el que define el tipo de reconocimiento que un
ciales, segn el cual el 74% de las personas encuestadas se
Estado ofrece a los derechos fundamentales, y fija la forma
manifest a favor de una nueva Constitucin, mientras que
en que se va a organizar para darles adecuada proteccin.
un 12% opin a favor de mantener la actual. Asimismo, en
Segn la Segunda Encuesta Nacional de Derechos Huma-
cuanto al mecanismo de modificacin, el 57% de las perso-
nos (ENDH) realizada por el INDH en 2013, la percepcin
nas encuestadas opin que la nueva Constitucin deba ser
de la ciudadana sobre el rol del Estado en garantizar los
encargada por el Congreso Nacional a una Asamblea Cons-
derechos humanos es muy importante. De las personas en-
tituyente y aprobada por plebiscito, mientras que un 23%
cuestadas, el 78% cree que es principalmente el Estado el
opin que deba ser elaborada por Asamblea Constituyente
responsable de garantizar el derecho a la educacin, un 79%
convocada por organizaciones sociales, mientras que un 7%
cree que es el Estado el principal responsable de garantizar
opin que deba ser elaborada y aprobada por el Congreso
el derecho a la salud, un 66% opina lo mismo en cuanto al
Nacional (Universidad de Santiago de Chile, 2013, pg. 32
derecho a vivienda, mientras que un 53% en cuanto al dere-
y 33). Del mismo modo, la encuesta de junio de 2014 de
cho al trabajo. Asimismo, 86% est de acuerdo con que los
18
derechos humanos son fundamentales en la vida cotidiana y
ciones, entre ellas, la de dotar de un cierto relato jurdico y
un 69% cree muy importante que la Constitucin reconoz-
poltico al grupo de personas que se organizan en un mismo
ca a los pueblos indgenas (Instituto Nacional de Derechos
Estado, lo que es tambin un elemento importante a la hora
Humanos, 2013).
de analizar lo que puede o debe incorporarse como contenido sustantivo de un texto constitucional.
El presente apartado tiene por objeto exponer, desde una

perspectiva de derechos humanos, qu aspectos debieran
En esta perspectiva, en Chile se ha abierto un debate sobre
ser considerados en un proceso de reforma constitucional,
el carcter maximalista o minimalista de la Constitucin, vale
sea este ms o menos profundo, y cules son las razones
decir, si el contenido de la Constitucin debiera abordar
para ello. El texto comienza revisando la discusin acerca
muchas materias (estructura de poder, atribuciones de los
del minimalismo o maximalismo constitucional, y las posicio-
rganos pblicos y un detallado catlogo de derechos fun-
nes en torno a qu tipo de constitucin garantiza de mejor
damentales) o, ms bien, una estructura y procedimientos
forma los derechos humanos. Luego, contina analizando la
para la toma de decisiones y un catlogo restringido de de-
jerarqua de los tratados internacionales de derechos huma-
rechos, limitado a los llamados derechos civiles y polticos,
nos en el derecho interno, principalmente en relacin con
pero no a los derechos econmicos, sociales y culturales3.
los problemas normativos existentes y cul ha sido la inter-
Los defensores del minimalismo constitucional sealan que
pretacin judicial en la materia. Posteriormente, se revisan
no es conveniente que una nueva Constitucin contenga
los mbitos en los que el INDH como tambin los rganos
clusulas sobre derechos sociales porque entregar su re-
de tratados internacionales ha planteado la necesidad de
gulacin a los jueces atenta contra los principios de la de-
reformas constitucionales, esto es, en materia de derechos
mocracia representativa. Segn esta mirada, seran los rga-
econmicos, sociales y culturales, igualdad y no discrimina-
nos polticos, y especialmente el Congreso Nacional, el que
cin, reconocimiento constitucional de los pueblos indge-
debe determinar el sentido y alcance de las clusulas sobre
nas y derecho a la participacin social y poltica. Finalmente,
derechos sociales. Con todo, el minimalismo no se opone
se da cuenta de los diversos mecanismos para llevar a cabo
a un determinado contenido de la Constitucin, sino ms
una reforma constitucional, los que son analizados desde
bien responde a una determinada metodologa de regula-
una perspectiva de derechos humanos, como asimismo de
cin constitucional: es posible acordar principios fundamen-
los requisitos bsicos que cualquier mecanismo de modifi-
tales sobre derechos econmicos y sociales, y a la vez, dejar
cacin constitucional debiese cumplir.
al legislador democrtico la responsabilidad de materializar

en leyes su regulacin especfica.
MINIMALISMO Y MAXIMALISMO
CONSTITUCIONAL
La discusin sobre el minimalismo se emparenta con la dis-
Las constituciones cumplen propsitos variados. Uno de
lan aspectos orgnicos y de derechos con alto grado de es-
ellos consiste en limitar el poder estatal, y para ello se re-
pecificidad. Se caracterizan por su maximalismo, en el sentido
tincin entre constituciones de principio y constituciones de

detalle. En algunos pases, las constituciones son largas y regu-
conocen los derechos individuales, como prerrogativas que
3 Ver, por ejemplo, Jos Francisco Garca, Minimalismo constitucional,

LaTercera.com, 21 de octubre de 2013. Segn Garca, la Constitucin debe establecer las reglas y procedimientos bsicos, y el ncleo
esencial de los derechos civiles y polticos, y el resto quede entregado
al legislador democrtico, especialmente cuando hablamos de legislacin social []. Ver, del mismo autor, Minimalismo e incrementalismo constitucional, Revista Chilena de Derecho Vol. 41 N 1, pp.
267-302, 2014. En un sentido similar, Jorge Correa Sutil ha sealado que una Constitucin sobreabundante es una mala Constitucin,
pues cada palabra que se incorpora a ella es un lmite al poder de
las mayoras. El exceso, como el que tiene la que nos rige, no logra
una democracia vigorosa. Jorge Correa Sutil, Nueva Constitucin,
El Mercurio, 28 de diciembre 2013.
las personas tienen para controlar al Estado, de forma que

los espacios de libertad no les sean ilegtimamente afectados. Otro propsito consiste en sentar las bases del Estado
social de derecho, que reconozca niveles de vida digna para
todas las personas en igualdad y sin discriminacin, para ello
se da reconocimiento a los derechos econmicos, sociales y
culturales. Pero junto con esto, los derechos fundamentales
tambin permiten que las constituciones cumplan otras fun-
19
de querer dejar poco espacio al legislador y resolver todos
Constitucin, as como por los tratados internacionales ra-
o buena parte de los asuntos sociales en clave constitucional.
tificados por Chile y que se encuentren vigentes. De este
Como observan algunos, en materia de derechos fundamen-
modo, si los derechos esenciales que emanan de la natura-
tales, es el caso de la propia Constitucin chilena4. Las cons-
leza humana consagrados en tratados internacionales tie-
tituciones de principio, en cambio, se limitan a enunciar los
nen la capacidad de limitar lo que las autoridades hacen del
valores fundamentales sobre los cuales debe descansar la vida
mismo modo que los derechos constitucionales, su rango
en comn, dejando al legislador democrtico el desarrollo de
debiera ser tambin constitucional. Desde el Derecho Inter-
detalle de dichos principios o valores fundamentales.
nacional, importa considerar que los Estados, en virtud de

la Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados,
no pueden invocar el derecho interno para no cumplir con
LA JERARQUA DEL DERECHO

INTERNACIONAL DE LOS
DERECHOS HUMANOS EN CHILE
las obligaciones internacionales emanadas de los tratados

internacionales ratificados6. As, cualquier jerarqua menor a
la constitucional, implicara abrir una ventana jurdica para
que el Estado modifique sus obligaciones internacionales
Otro mbito de debate constitucional es la relacin entre
mediante la va legal interna. En armona con este argumen-
el derecho nacional y las obligaciones jurdicas que se con-
to, el artculo 54 N 1 de la CPR, en su inciso quinto, seala
traen a partir de la ratificacin y vigencia en Chile de los tra-
que las disposiciones de un tratado solo podrn ser dero-
tados internacionales. Tanto en nuestro pas como en otros
gadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los
de Amrica Latina se ha discutido acerca de la posicin je-
propios tratados o de acuerdo a las normas generales del
rrquica que tendran los derechos consagrados en tratados

internacionales en el ordenamiento jurdico domstico y los
derecho internacional.
pases que han modificado sus constituciones en esta mate-
Sobre el inciso segundo del artculo 5 de la CPR el INDH
ria lo han resuelto de formas diversas.
ha planteado que los derechos y principios contenidos en
En el caso de Chile hay interpretaciones divergentes al res-
la propia Constitucin Poltica y los tratados de derechos

humanos establecen, por una parte, el deber del Estado de
pecto, y es necesario distinguir entre la norma constitucional
respetar, garantizar y promover los derechos fundamentales,
y las decisiones judiciales que se han pronunciado sobre la
y por otra, una limitacin expresa al ejercicio de la soberana
materia5. El artculo 5, inciso segundo de la CPR, estable-
nacional (Instituto Nacional de Derechos Humanos, 2010,
ce que el ejercicio de la soberana reconoce como limita-
pg. 25). Asimismo, cuando se afirma que la Constitucin es
cin el respeto a los derechos esenciales que emanan de
la norma suprema, se est sealando que para los derechos
la naturaleza humana. Es deber de los rganos del Estado
y garantas en ella contenidos, incluidos los establecidos en
respetar y promover tales derechos, garantizados por esta
los tratados internacionales de derechos humanos vigentes,

rige este principio, y por tanto el Estado no puede crear
Para Jorge Correa Sutil, la Carta Fundamental del 80, hija del miedo a la democracia, escribi mucho ms de lo necesario acerca de la
educacin y de muchas otras cosas para que no las resolvieran las mayoras. Ver, Jorge Correa Sutil, Miedos a la democracia, El Mercurio,
20 de agosto de 2011. Lo mismo ocurre con otros derechos, como
el de propiedad, en que la Constitucin despliega una regulacin de
gran detalle, la que se explica, en parte, como reaccin al proceso de
reforma agraria llevado a cabo a partir del gobierno del presidente
Eduardo Frei Montalva (1964-1970).
En 1989 se adoptaron cincuenta y cuatro reformas a la CPR, recayendo una de ellas sobre el artculo 5, inciso segundo que estableca
originalmente que el ejercicio de la soberana reconoce como limitacin el respeto a los derechos esenciales que emanan de la naturaleza
humana. Se agreg que es deber de los rganos del Estado respetar
y promover tales derechos, garantizados por esta Constitucin, as
como por los tratados internacionales ratificados por Chile y que se
encuentren vigentes.
legislacin que los afecte (Instituto Nacional de Derechos

Humanos, 2010, pg. 27)7.
20
Ver artculo 27 de la Convencin que establece que una parte no podr invocar las disposiciones de su derecho interno como justificacin
del incumplimiento de un tratado.
La posicin que el Estado de Chile plante internacionalmente en
1998, cuando le correspondi someter a consideracin del Comit de
Derechos Humanos su cuarto informe peridico de cumplimiento,
fue que esta reforma [la de 1989] ha provocado polmica, aunque
casi de manera uniforme se considera que, con el fin de fortalecer la
jerarqua normativa de los tratados internacionales que los consagran,
Con todo, y a pesar de lo que seala la Constitucin, se
nal de los derechos humanos, reconociendo el derecho a
han generado diversas soluciones jurisprudenciales que
la identidad personal. En la ocasin el Tribunal seal que
impiden sealar de manera categrica cul es, para el Es-
debe reconocerse, en efecto, que los diversos instrumen-
tado de Chile, el estatus de los derechos humanos conte-
tos internacionales, ratificados por Chile y vigentes, que cita
nidos en tratados internacionales cuando son invocados a
el juez requirente en apoyo de su argumentacin, consagran
nivel domstico.
el derecho a la identidad personal generando, por ende,
a.
la obligacin de los rganos del Estado de respetarlos y
Casos resueltos por el Tribunal Constitucional
promoverlos, en los trminos aludidos en el inciso segundo
Dentro del Tribunal Constitucional (TC) no hay uniformi-
del artculo 5 de la Carta Fundamental, agregando en el
dad en la manera como se entiende la incorporacin del
mismo considerando que asimismo, aun cuando la Cons-
derecho internacional de los derechos humanos. Por una
titucin chilena no reconozca, en su texto, el derecho a la
parte, el TC ha emitido jurisprudencia que limita el valor
identidad, ello no puede constituir un obstculo para que el
jerrquico de los derechos contenidos en tratados interna-
juez constitucional le brinde adecuada proteccin, precisa-
cionales sobre derechos humanos. Por ejemplo, en 2002, al
mente por su estrecha vinculacin con la dignidad humana y
revisar el Estatuto de la Corte Penal Internacional (o Esta-
porque se encuentra protegido expresamente en diversos
tuto de Roma), concluy que los tratados internacionales
tratados internacionales ratificados por Chile y vigentes en
sobre derechos humanos no tienen una jerarqua igual o
nuestro pas10- 11.
superior a la ley fundamental8, agregando que analizadas
Tambin se ha pronunciado acerca de la jerarqua de los tra-
las normas constitucionales pertinentes con un criterio ar-
tados internacionales12 a propsito del Convenio 169 sobre
mnico, sistemtico y coherente, no es posible sostener que
Pueblos Indgenas y Tribales de la OIT. En dicha oportunidad
un tratado que verse sobre derechos humanos esenciales
seal que de la sola lectura de las normas contenidas en
que emanan de la naturaleza humana enmiende la Consti-
los artculos 5, inciso segundo, 32, N 17, y 54, N 1, de
tucin en lo que sea contraria aella otenga igual jerarqua9.
la Constitucin chilena, que se refieren a los tratados in-
No obstante, siete aos despus, ese mismo Tribunal dict
ternacionales, es suficiente para concluir que nuestro texto
sentencia utilizando primordialmente el derecho internacio-
fundamental no contiene una mencin explcita al rango

normativo de los tratados internacionales, ni siquiera cuan-
do estos versan sobre derechos esenciales que emanan de
otorgndoles rango constitucional y estableciendo una diferencia sustancial entre stos y tratados internacionales relativos a otras materias. A consecuencia de lo cual debe entenderse que los derechos,
deberes y garantas fundamentales que forman parte de los tratados
internacionales ratificados por Chile y vigentes en el pas aumentan
y complementan el catlogo de derechos consagrados en el artculo 19 de la Constitucin poltica de la Repblica y tienen su misma
jerarqua constitucional. Comit de Derechos Humanos, Cuarto
Informe Peridico de Chile sobre la aplicacin del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, CCPR/C/95/Add.11, 3 de
diciembre de 1998, prr. 16. La postura del rango constitucional de
los tratados internacionales ha sido reiterada por el Estado de Chile
en sus informes a los rganos de tratados (ver Comit Contra la Tortura, CAT/C/20/Add.3, 1993, prr. 9; Comit de los Derechos del
Nio, CRC/C/3/Add.18, 1994, prr. 6; y Comit de los Derechos
del Nio, CRC/C/65/Add.13, 2002, prr. 10, entre otros). No obstante, en otras presentaciones de la misma naturaleza el Estado ha
mostrado una postura distinta (ver Comit para la Eliminacin de la
Discriminacin Racial, CERD/C/CHL/15-18, 2006, prr. 113).
Tribunal Constitucional, Rol N 346-02, 8 de abril de 2002, considerando 62. De modo similar, en 2013, el mismo Tribunal reafirm esta
doctrina que subordina los derechos humanos contenidos en tratados
internacionales a la Constitucin. Ver sentencias Roles acumulados
Nos 2387-12 y 2388-12, sobre el proyecto de Ley de Pesca.
Tribunal Constitucional, Rol 346-02, 8 de abril de 2002, considerando 74.
10 Tribunal Constitucional, Rol 1340-09, 29 de septiembre de 2009,

considerando 9.
11 Tambin el 2009, respecto del derecho a la salud y a la seguridad social, el TC plante los criterios de edad y sexo de la tabla de factores
del artculo 38 ter de la Ley 18.933 (Ley de Isapres) era inconstitucional. Para el TC el sistema institucional vigente en Chile se articula
en torno de la dignidad que singulariza a todo sujeto de la especie
humana, siendo menester poner de relieve que si la Carta Poltica
asegura a todas las personas los derechos fundamentales, lo hace en el
entendido que preexisten a ella; y que, en armona con lo preceptuado en el artculo 5, inciso segundo, los rganos pblicos y los agentes
privados, cada cual en ejercicio de la competencia y facultades que les
han conferido, respectivamente, la Constitucin y la ley, no solo estn
obligados a respetar esos derechos, sino que, adems, a protegerlos y
promoverlos. Tribunal Constitucional, Rol N 1218-08, 7 de julio de
2009, considerando 18.
12 Tribunal Constitucional, Roles acumulados 2387-12 y 2388-12,
23 de enero de 2013, a propsito de la Ley de Pesca. La accin fue
presentada por un conjunto de senadores y senadoras alegando la
inconstitucionalidad de ciertos artculos del proyecto de ley boletn
8091-21 (actualmente Ley 20.657) modificatorio de la Ley General
de Pesca y Acuicultura (18.892).
21
la naturaleza humana13, agregando que de su contexto se
son de ejecucin permanente cometidos durante un estado
infiere que los tratados internacionales tienen un rango in-
de guerra (por aplicacin del Bando N 5, dictado por la
ferior a la Constitucin, porque estn sometidos a control
Junta), resultaban aplicables los Convenios de Ginebra de
preventivo obligatorio de constitucionalidad cuando tratan
194916. As, la aplicacin de la amnista qued cuestionada y,
materias de ley orgnica constitucional, conforme al artculo
en adelante y de manera coincidente con la aparicin de
93, inciso primero, N 1, de la Carta Fundamental, lo que
la doctrina de jurisdiccin universal, expresada en el arresto
no sera posible si su valor fuere igual o superior a la Cons-
de Augusto Pinochet en Londres, los tribunales dejaron de
titucin misma14.
aplicar este decreto ley, dando preeminencia a los tratados
b.
internacionales sobre derechos humanos17.
Casos resueltos en otras instancias judiciales
Existen sentencias en que los tribunales de justicia han uti-
DESAFOS PENDIENTES
DE LA CONSTITUCIN
DESDE LA PERSPECTIVA
DE LOS DERECHOS HUMANOS
lizado en sus razonamientos argumentos provenientes de

tratados internacionales15. Un hito en este mbito es la influencia del derecho internacional de los derechos humanos
para que el Decreto Ley de Amnista dejara de aplicarse en
causas de violaciones masivas, sistemticas e institucionaliza-
A continuacin se analizan algunos de los temas en que el
das durante la dictadura. Inicialmente, el decreto ley de am-
INDH, por medio de sus Informes Anuales, ha planteado la
nista evit la investigacin, el procesamiento y la sancin de
necesidad de modificaciones a la CPR18.
los responsables de las violaciones a los derechos humanos

cometidas durante la dictadura, adems de la investigacin
a.
y sancin de los responsables de otros delitos derivados de
Aunque en Chile la pobreza relativa ha descendido a un
la violencia poltica. No obstante, hacia fines de la dcada de
Derechos Econmicos, sociales y culturales
ritmo mayor que en ningn otro pas de la OCDE, subsis-
los noventa, los tribunales modificaron su doctrina y, adop-
te an la desigualdad de ingresos, que reduce la cohesin
tando una tesis segn la cual los casos de desapariciones
social []19, cuestin que en los ltimos aos ha generado
forzadas eran equivalentes a delitos de secuestros y no de
numerosos debates. Inicialmente, fueron las movilizaciones
homicidios (toda vez que no haba cuerpos), y que stos
estudiantiles las que pusieron el acento en el problema del

sistema educacional que segrega y discrimina a nios, nias
y adolescentes, pero luego otras esferas de la vida social han
13 Tribunal Constitucional, Roles acumulados 2387-12 y 2388-12, 23

de enero de 2013, considerando duodcimo.
14 Ibdem.
15 Ver, al respecto, casos sobre pago de cotizaciones previsionales (Corte
de Apelaciones de Santiago, Rol N 7.595-04, 30 de marzo de 2004),
caso sobre prisin por deudas (Corte Suprema, Rol N 1179-04, 6
de abril de 2004) o pago de alimentos en caso de Derecho de Familia
(Corte Suprema Rol N 608-10, 24 de junio de 2010). En materia de
Ley 20.609 que establece medidas contra la discriminacin, el 1er Juzgado Civil de Chilln estableci que una funcionaria del Servicio de
Salud de uble fue discriminada por su discapacidad visual por parte
de este servicio pblico. En su razonamiento el tribunal seal que
la denunciante padece de una discapacidad visual gentica (retinitis
pigmentosa) y, en su concepto, por ello, ha sido objeto de una discriminacin arbitraria. Al respecto, nuestra legislacin, ha ratificado la
Convencin sobre personas con discapacidad, normativa que en su
artculo segundo indica, que por discriminacin por motivos de discapacidad se entender cualquier distincin, exclusin o restriccin
por motivos de discapacidad que tenga el propsito o el efecto de
obstaculizar o dejar sin efecto el reconocimiento, goce o ejercicio, en
igualdad de condiciones, de todos los derechos humanos y libertades
fundamentales en los mbitos poltico, econmico, social, cultural,
civil o de otro tipo. Ver, 1er Juzgado Civil de Chilln, Rol C-19012014, 1 de agosto de 2014, considerando 10.
sido incluidas en los cuestionamientos sociales. El mercado
16 Corte Suprema, caso de Pedro Poblete Crdova, Rol 469-98, 9 de

septiembre de 1998.
17 En algunos casos se lleg incluso a aplicar instrumentos internacionales que no haban sido ratificados por Chile y no se encontraban
vigentes, pero que, estimaron los tribunales, reflejaban la conciencia
universal sobre los derechos humanos y, por ello, deban tener preeminencia frente a la legislacin domstica. Ver Corte Suprema, caso
de Hugo Vsquez Martnez y Mario Superby Jeldres, Rol 559-04, 13
de diciembre de 2006.
18 El criterio de clasificacin de estos temas ha sido construido segn
la informacin y argumentos que el propio INDH ha venido entregando desde su instalacin, en 2010, principalmente en sus Informes
Anuales.
19 Chile es el pas con la mayor desigualdad de ingresos entre los miembros de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), donde el 20% superior de la poblacin gana 13 veces
ms que el 20% inferior. Ver Estudios Econmicos de la OCDE:
Chile. Visin General, octubre de 2013, pgina 5.
22
laboral, el sistema de pensiones, la salud pblica, el derecho
nos, 2012, pg. 253), recomendando a los poderes del Esta-
a una vivienda digna o el derecho al agua son, junto con la
do reconocer, a nivel constitucional y legal, el derecho a una
educacin, reas en que se demandan atenciones urgentes
vivienda adecuada de acuerdo con los estndares interna-
dadas las desigualdades en el acceso y la calidad del servicio
cionales en derechos humanos (Instituto Nacional de De-
entre quienes tienen capacidad para pagar por esas presta-
rechos Humanos, 2012, pg. 339). Por su parte, el Comit
ciones y quienes no.
de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales seal que
le preocupa que en Chile algunos derechos econmicos,
Chile ha ratificado el Pacto Internacional de Derechos Eco-
sociales y culturales, como el derecho a la vivienda, no se
nmicos, Sociales y Culturales (PIDESC) y, por ello, debe
consideren justiciables en el Estado Parte. A este respecto,
respetar y promover los derechos all contemplados. A
el Comit observa la escasez de jurisprudencia en que los
pesar de diversas modificaciones legales, varios derechos
derechos enunciados en el Pacto [Internacional de Dere-
sociales educacin, salud, previsin social y trabajo fue-
chos Econmicos, Sociales y Culturales] se han invocado
ron regulados de manera especializada durante la vigencia
ante los tribunales nacionales o en que estos les han dado
inmediata de la Constitucin de 1980, de tal forma que el
cumplimiento directamente22.
modo como estn configurados responde al modelo constitucional vigente20. Como ha sealado el INDH en Informes
En relacin con el derecho al agua, la Constitucin hace una
Anuales anteriores, el actual diseo constitucional es dbil
breve mencin sobre esta dentro del estatuto constitucio-
en materia de derechos sociales, ya que, por una parte, no
nal del derecho de propiedad, sobre el derecho de apro-
reconoce todos los derechos existentes y, por el otro, la
vechamiento de aguas. El inciso final del artculo 19 N 24
proteccin judicial que contempla es limitada .
menciona que los derechos de los particulares sobre las
21
aguas, reconocidos o constituidos en conformidad a la ley,
Entre los derechos econmicos, sociales y culturales no re-
otorgarn a sus titulares la propiedad sobre ellos. La CPR
conocidos en la CPR y que constan, por ejemplo, en el PI-
no establece un estndar mnimo que debe cumplir la ley,
DESC, est el derecho a una vivienda adecuada. El INDH ha
sino que refiere en definitiva al marco legal establecido en el
planteado que el derecho a una vivienda adecuada, enten-
Cdigo de Aguas que establece un derecho de aprovecha-
dido como el derecho de todo hombre, mujer, joven y nio
miento sobre las mismas. El INDH plante al respecto que
a tener un hogar y una comunidad seguros en que puedan
la Constitucin Poltica de la Repblica y el propio Cdigo
vivir en paz y dignidad, no est reconocido explcitamente
de Aguas de 1981 otorgan a los particulares el derecho de
en la Constitucin (Instituto Nacional de Derechos Huma-
propiedad sobre el derecho de aprovechamiento de ellas,

consagrando as un marco normativo que, a juicio de algunos
20 De esta manera, por ejemplo, la educacin fue regulada por la Ley

Orgnica Constitucional de Enseanza, publicada en el Diario Oficial
el 10 de marzo de 1990, esto es, un da antes que el general Augusto
Pinochet entregara el poder al gobierno democrticamente elegido
de Patricio Aylwin. En materia de salud, la ley que cre las Instituciones de Salud Previsional fue dictada por la Junta Militar en 1981.
En noviembre de 1980 se instaur un nuevo sistema de pensiones por
medio del Decreto Ley N 3.500, que cre las Administradoras de
Fondos de Pensiones (AFP). Finalmente, la dictadura, tambin por
medio de una serie de decretos leyes, articul el denominado Plan
Laboral, que impuso un nuevo orden jurdico en materia de derecho
del trabajo, tanto individual como colectivo.
21 Especficamente, en el Informe Anual 2011, el INDH plante que
si bien la Constitucin Poltica de la Repblica (CPR) establece un
catlogo de derechos en su artculo 19, este es dbil en materia de
DESC. En primer lugar, no reconoce todos los derechos econmicos,
sociales y culturales, ya que no menciona el derecho a la vivienda, a
la alimentacin, al agua o a la cultura, entre otros. En segundo lugar,
no les otorga proteccin judicial directa a todos los derechos que reconoce, ya que el recurso de proteccin accin constitucional cuyo
objeto es restablecer el imperio del derecho excluye de su proteccin a los DESC. Ver INDH, Informe Anual 2011, pgina 136.
autores, podra relativizar la condicin pblica de dicho bien

(Instituto Nacional de Derechos Humanos, 2013, pg. 210).
Por su parte, en materia de derechos sociales reconocidos
en la CPR, en general, las observaciones planteadas por el
INDH han sido en torno al acceso a la justicia y la ausencia
de un mecanismo de exigibilidad de los mismos. En su primer Informe Anual, el INDH plante que desde la perspectiva de la integralidad de los derechos humanos, la accin de
proteccin [del artculo 20 de la CPR] merece crticas que
apuntan tanto a lo sustantivo como a lo procedimental en
su rol de tutela de derechos fundamentales. En relacin con
22 Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, Observaciones finales: Chile, 2004, prr. 12.
23
lo primero, la proteccin a los derechos econmicos, socia-
2011, pg. 156)25. En cuanto al derecho a previsin social, el
les y culturales DESC es parcial toda vez que se eximen de
INDH tambin plante que est excluido [] de la accin
la accin el derecho a la educacin y a la salud solo pro-
constitucional de proteccin (Instituto Nacional de Dere-
tege el derecho a elegir el sistema de salud, entre otros
chos Humanos, 2012, pg. 231).
(Instituto Nacional de Derechos Humanos, 2010, pg. 65)23.
Finalmente, el Instituto ha sealado deficiencias constituciona-
En relacin con el derecho a la educacin y cmo este est
les en cuanto al derecho al trabajo. Al respecto sostuvo que
planteado en la CPR, el INDH ha manifestado que su ga-
la Constitucin reconoce la libertad de optar a un trabajo, la
ranta y justiciabilidad estn limitadas y que el derecho a
libertad de contratar, el derecho a la negociacin colectiva y
educacin no est incorporado en el catlogo contenido en
a sindicalizarse, pero no se refiere a estos como un derecho
el artculo 20 que establece los derechos amparados por
al trabajo y a derechos laborales. Esto debilita una lectura
el recurso de proteccin (Instituto Nacional de Derechos
robusta del derecho, al no reconocerse expresamente y de
Humanos, 2011, pg. 55)24. En el mismo Informe Anual, el
manera integral con todas sus garantas. Se suma a lo anterior
INDH recomend que el Estado, en su rol de garante del
que no todas las garantas en materia laboral estn protegidas
derecho a educacin debe avanzar y reconocer y afianzar
por la accin constitucional de proteccin. El artculo 20 de
mecanismos para su exigibilidad. En este sentido, se reco-
la Constitucin no protege la negociacin colectiva aunque
mienda al Poder Legislativo avanzar en el fortalecimiento de
s la sindicalizacin, a pesar de que el mismo texto se re-
las tutelas constitucionales del derecho a la educacin (Ins-
fiera a este como un derecho de todos los trabajadores y
tituto Nacional de Derechos Humanos, 2011, pg. 270). En
las trabajadoras (Instituto Nacional de Derechos Humanos,
cuanto al derecho a la salud, el INDH plante que la norma
2011, pg. 143). En esta lnea, el Instituto dijo que los pode-
[artculo 19 N 9 de la CPR] presenta debilidades porque
res del Estado deben reforzar, a nivel constitucional y legal, la
no define el alcance de la proteccin de la salud, lo que difi-
definicin del derecho al trabajo y de los derechos laborales
culta tanto una interpretacin robusta del derecho como la
acorde a los estndares internacionales en derechos huma-
presentacin de reclamos ante la justicia en casos de vulne-
nos, en especial a lo establecido por la OIT en sus Convenios
racin, agregando que el derecho a la proteccin de la sa-
lud no forma parte de los derechos sujetos a tutela judicial
b.
a travs del recurso de proteccin; este solo es efectivo en

cautelar la posibilidad de elegir entre un sistema privado o
Igualdad y no discriminacin
Uno de los pilares del derecho internacional de los derechos
pblico, y en particular sobre los derechos adquiridos en el
humanos es el principio de igualdad y no discriminacin.Tanto
plan de salud (Instituto Nacional de Derechos Humanos,
la Convencin Americana sobre Derechos Humanos como

el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, contemplan este principio tanto como un derecho per se, como
tambin un principio transversal en el ejercicio de todos los
derechos consagrados en los tratados internacionales. Mu-
23 Para un anlisis ms profundo sobre el recurso de proteccin ver

INDH, Informe Anual 2011, pgina 89 y siguientes.
24 En este mismo sentido, ver INDH, Informe Anual 2012, pgina 43
donde seala que las personas solo pueden recurrir a medidas administrativas de reclamacin dado que no se ha incorporado el derecho
a la educacin en el catlogo de derechos justiciables sealados en
el art. 20 de la Constitucin. Ahora bien, al constituir el derecho
a la educacin un bien incorporal y al asegurar la CPR la propiedad
sobre toda clase de bienes, tanto corporales como incorporales, se
han presentado recursos de proteccin alegando la vulneracin del
derecho de propiedad sobre un derecho subjetivo, como es la educacin, al constituir un bien incorporal. Ver Gastn Gmez, Derechos
Fundamentales y Recurso de Proteccin, 2005, Ediciones UDP. Ver,
asimismo, artculos 565 y 583 del Cdigo Civil en relacin con artculo 19 N 24 inciso primero de la CPR.
chos de los tratados internacionales especficos que se han

aprobado en el Derecho Internacional tienen como objeto central garantizar la igualdad y no discriminacin26. De
25 Ver tambin INDH, Informe Anual 2012, pgina 201, al sealar que
el Instituto [INDH] hizo ver las debilidades de la norma constitucional en el reconocimiento del derecho a la salud en tanto no define
el alcance de la proteccin de la salud, y excluye la vulneracin del
derecho del catlogo de derechos sujetos a tutela judicial a travs del
recurso de proteccin.
26 As, por ejemplo, la Convencin para la Eliminacin de todas las formas de Discriminacin contra la Mujer (CEDAW).
24
acuerdo con lo sealado por la Corte Interamericana de
de igualdad impone deberes positivos al Estado, de modo
Derechos Humanos (Corte IDH), el principio de igualdad
de corregir aquellas prcticas discriminatorias instaladas. Al
y no discriminacin posee un carcter fundamental para la
respecto, pueden ubicarse las discusiones sobre acciones
salvaguardia de los derechos humanos tanto en el derecho
afirmativas a favor de grupos vulnerados, como los pueblos
internacional como en el interno. Por consiguiente, los Es-
indgenas, las mujeres, los migrantes o las personas con ca-
tados tienen la obligacin de no introducir en su ordena-
pacidades especiales, por nombrar algunos casos31.
miento jurdico regulaciones discriminatorias, de eliminar de
La CPR seala, en su artculo 1 inciso final, que el Estado
dicho ordenamiento las regulaciones de carcter discrimi-
debe asegurar el derecho de las personas a participar con
natorio y de combatir las prcticas discriminatorias27. Tal es
igualdad de oportunidades en la vida nacional. De este
la importancia de este principio, que la Corte IDH ha sea-
modo, al Estado no le basta con establecer contenidos mni-
lado que considera que el principio de igualdad ante la ley,
mos de este derecho, sino que es necesario adoptar pasos
igual proteccin ante la ley y no discriminacin, pertenece al
concretos que modifiquen una situacin de discriminacin
jus cogens, puesto que sobre l descansa todo el andamia-
estructural32, ya que la supuesta neutralidad de las normas
je jurdico del orden pblico nacional e internacional y es
implica, en los hechos, una lesin al principio de igualdad en-
un principio fundamental que permea todo ordenamiento
tendido bajo los estndares de la Corte IDH. Asimismo, en
jurdico28. Para el INDH la igualdad y la prohibicin de
diversas disposiciones, la CPR hace mencin al principio de
discriminacin son elementos de la esencia de las Cons-
igualdad. Entre estas, el artculo 1 establece que las perso-
tituciones Polticas en las sociedades modernas (Instituto
nas nacen libres e iguales en dignidad y derechos, situando
Nacional de Derechos Humanos, 2010, pg. 79).
a la igualdad, junto a la libertad, como uno de los pilares de
El derecho a la igualdad y no discriminacin implica que
la democracia. Por su parte, el artculo 19, que establece el
toda distincin debe estar fundamentada, especialmente
catlogo de derechos constitucionales, en su encabezado
aquellas realizadas en funcin de algunos de los criterios
seala que la Constitucin asegura a todas las personas.
sospechosos establecidos principalmente en los tratados
La referencia a todas constituye un mandato constitucio-
internacionales como, tambin, en la legislacin interna de
nal de igualdad que debe garantizarse en el ejercicio de
nuestro pas , de manera tal que se despeje toda duda de
todos los derechos all establecidos. Es dentro del artculo
arbitrariedad en la decisin, y por tanto, descartar un trato
19 donde encontramos el contenido sustancial de este de-
discriminatorio. En este sentido, toda restriccin a este de-
recho. El artculo en su numeral 2 asegura la igualdad ante
recho debe, tal como lo ha sealado la Corte IDH, estar
la ley. En Chile no hay persona ni grupo privilegiados. En
establecida por ley, basarse en las causales establecidas en la
Chile no hay esclavos y el que pise su territorio queda libre.
CADH y ser necesarias en una sociedad democrtica . Del
Hombres y mujeres son iguales ante la ley, agregando en
mismo modo, una regulacin comprehensiva del principio
su inciso segundo que ni la ley ni autoridad alguna podrn
29
30
establecer diferencias arbitrarias. Posteriormente, respecto

27 Corte IDH, Opinin Consultiva OC 18/03 sobre Condicin Jurdica
y Derechos de los Migrantes Indocumentados, 17 de septiembre de
2003, prr. 88.
28 Corte IDH, Opinin Consultiva 18/03. Condicin jurdica y Derechos de los migrantes indocumentados, 17 de septiembre de 2003,
prr. 101. Ver tambin, Corte IDH, caso Karen Atala Rio e hijas vs.
Chile, sentencia de 24 de febrero de 2012, prr. 79. Por Jus Cogens,
se entiende aquellas normas imperativas de Derecho Internacional las
cuales no puede ser modificadas por los Estados, a menos que sea por
una ley posterior que tenga el mismo carcter. Ver artculo 53 de la
Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados.
29 Ver, por ejemplo, artculo 1 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos y artculo 2 de la Ley 20.609 que establece medidas
contra la discriminacin.
30 Ver, Corte IDH, caso Claude Reyes vs. Chile, 19 de septiembre de
2006, prrafos 89 a 91.
de derechos especficos, la CPR hace mencin al principio

de igualdad. El artculo 19 N 9, que establece el derecho a
la proteccin de la salud, establece que el Estado protege
el libre e igualitario acceso a las acciones de promocin,
proteccin y recuperacin de la salud y de rehabilitacin del
individuo. En el inciso tercero del numeral 16, en cuanto al
31 Ver, por ejemplo, INDH, Seminario Internacional Igualdad y No Discriminacin: Estndares y Mecanismos para la Igualdad Real, 2011.
32 Ver Corte IDH, Caso Gonzlez y Otras (campo algodonero) vs.
Mxico, sentencia de 16 de noviembre de 2009, prr. 450.
25
derecho al trabajo, la CPR prohbe cualquiera discrimina-
libertad36. El INDH seal que resulta contraria a la pre-
cin que no se base en la capacidad o idoneidad personal,
suncin de inocencia la suspensin del derecho a sufragio
sin perjuicio de que la ley pueda exigir la nacionalidad chile-
que establece la Constitucin en su art. 16 N 2 para los
na o lmites de edad para determinados casos33. En materia
casos de personas imputadas de delitos que merezcan pena
tributaria, el numeral 20 establece la igual reparticin de
aflictiva o que estn acusados de delitos calificados como
los tributos en proporcin a las rentas o en la progresin
terroristas. La pena es el resultado de un proceso jurisdic-
o formas que fije la ley, y la igual reparticin de las dems
cional que, cumpliendo las debidas garantas procesales, ha
cargas pblicas. Finalmente, el numeral 22 establece la no
concluido la existencia de una responsabilidad penal de una
discriminacin arbitraria en el trato que deben dar el Estado
persona. Consecuencia de lo anterior es que el Estado debe
y sus organismos en materia econmica.
adoptar las medidas pertinentes para que las personas en

prisin preventiva voten en los establecimientos peniten-
Es posible identificar que en varias de estas normas la CPR
ciarios y para que aquellas imputadas, pero que no se en-
habla de discriminacin o de distinciones arbitrarias. Si
cuentran en prisin preventiva, puedan votar en las mesas
bien a nivel internacional el concepto de discriminacin
electorales que les correspondan (Instituto Nacional de
contiene la idea de arbitrariedad, mientras que a nivel na-
Derechos Humanos, 2012, pg. 146)37. El INDH recomend
cional se habla de discriminaciones arbitrarias, ambos es-
especficamente a los poderes colegisladores que se refor-
tn en consonancia con la idea de que toda distincin que
me la Constitucin Poltica en su art. 16, con el objetivo de
carezca de fundamento constituye una discriminacin. Esta
eliminar toda regulacin que suspende el derecho a voto a
definicin no es contraria a lo que ha sealado el Comit de
personas acusadas de delitos (Instituto Nacional de Dere-
Derechos Humanos, rgano de supervisin del cumplimien-
chos Humanos, 2012, pg. 336).
to del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos,

en la medida en que se interprete acorde a los estndares
Desde el derecho internacional de los derechos humanos
internacionales de derechos humanos donde la discrimina-
tambin se ha planteado la necesidad de reformas cons-
cin no es un concepto neutro, sino que por el contrario
titucionales en materia de igualdad y no discriminacin. El
tiene una carga negativa, que es la distincin arbitraria o sin
Comit para la Eliminacin de la Discriminacin contra la
justificacin vlida .
Mujer (Comit CEDAW) ha recomendado que el Estado
34
de Chile adopte una definicin jurdica general de todas
No obstante la CPR asegura en diversas partes la igualdad
las formas de discriminacin contra la mujer que abarque
formal de todas las personas y establece como mandato
tanto la discriminacin directa como la indirecta, y establez-
del Estado el asegurar la igual participacin de las perso-
ca en su Constitucin y/o en otra legislacin el principio de
nas en la vida nacional, el INDH en sus Informes Anuales
igualdad entre la mujer y el hombre, de conformidad con el
ha sealado un conjunto de normas, polticas y prcticas
artculo 2 a) de la Convencin [sobre la Eliminacin de to-
que el Estado debe modificar, ya sea porque su objeto o su
das las formas de discriminacin contra la Mujer], con miras
resultado es discriminatorio35. En materia constitucional, un
a lograr una igualdad formal y sustantiva entre la mujer y
ejemplo es el derecho a voto de las personas privadas de
el hombre38. Especficamente sobre la situacin de discriminacin en la participacin poltica que viven las mujeres,
33 De todos modos, no basta con citar la nacionalidad chilena o la edad

para permitir la distincin en materia laboral, sino que esta debe
estar fundamentada, de manera tal de eliminar toda sospecha de
arbitrariedad.
34 Ver Comit de Derechos Humanos, Observacin General N 18. No
discriminacin, 1989.
35 El principio de igualdad y no discriminacin es transversal en el anlisis de los Informes Anuales del INDH. No obstante, sobre informacin de normas, polticas y prcticas especficas que afecten este
principio se puede revisar los captulos sobre igualdad y no discriminacin presentes en todos los Informes Anuales del INDH, incluyendo el presente.
el Comit CEDAW ha sealado que le preocupa el lento progreso en la introduccin de nuevas reformas legales
[como] el proyecto de ley de cuotas presentado en 1997,
36 Ver tambin, INDH, Informe Anual 2011, pgina 24.
37 Ver tambin, INDH, Informe Anual 2013, pgina 49.
38 Comit para la Eliminacin de la Discriminacin contra la Mujer, Observaciones finales sobre los informes peridicos quinto y sexto de
Chile, 2012, prr. 11.
26
destinado a promover el derecho de la mujer a participar en
es uno de los problemas de derechos humanos persistentes
la vida pblica nacional39. En relacin con la participacin
en Chile. Los pueblos indgenas, al menos desde la recupera-
poltica de mujeres indgenas, el Comit para la Eliminacin
cin de la democracia en 1990, han articulado buena parte
de la Discriminacin Racial (CERD) recomend al Estado
de sus demandas en trminos de derechos fundamentales y,
chileno que tomando en cuenta su Recomendacin gene-
especficamente, en clave constitucional43.
ral 23, apartado 4 d), recomienda que el Estado parte re-
Es importante que una norma que d reconocimiento a
doble sus esfuerzos para asegurar la plena participacin de
los pueblos indgenas seale de manera expresa que se en-
los indgenas, en especial de la mujer, en los asuntos pblicos,
tienden incorporados no solo los individuos, comunidades
y que tome medidas efectivas para asegurar que todos los
o asociaciones, como suele recogerse en la legislacin chi-
pueblos indgenas participen en todos los niveles de la ad-
lena, sino los pueblos en su condicin de tal, siguiendo los
ministracin pblica40.
lineamientos vinculantes del derecho internacional de los
El CERD as tambin ha recomendado que se enmiende
derechos humanos y las propias demandas indgenas44. El
la Constitucin a fin de incorporar a ella la prohibicin de
INDH ha planteado la necesidad del reconocimiento cons-
la discriminacin racial . En cuanto a migrantes, tanto el
titucional de los pueblos indgenas en sus Informes Anuales,
Comit CEDAW, como el Comit de Proteccin de los
recomendando que todos los poderes del Estado deben
Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus
garantizar la efectiva implementacin del Convenio N 169 de
Familiares (CMW) han recomendado al Estado revisar la
la OIT, especialmente lo referido al reconocimiento consti-
legislacin nacional para eliminar toda discriminacin con-
tucional de los pueblos indgenas y la institucionalizacin del
tra los hijos y las hijas de personas migrantes en situacin
derecho a la consulta y la participacin, de acuerdo a los
irregular en Chile, lo que implica analizar el artculo 10 de
estndares que el instrumento establece (Instituto Nacio-
la CPR. Especficamente, se ha sealado que el Estado de
nal de Derechos Humanos, 2010, pg. 165)45. Asimismo, en
41
Chile revise y modifique su legislacin para que los hijos

de las mujeres migrantes en situacin irregular nacidos en
43 Ya en el Acuerdo de Nueva Imperial, en 1989, en cuya virtud representantes de los pueblos indgenas comprometieron su apoyo al
entonces candidato de la Concertacin de Partidos por la Democracia, y futuro presidente de Chile, Patricio Aylwin, a cambio del establecimiento de una agenda de proteccin de derechos de los pueblos
indgenas, las demandas por derechos aparecieron en el horizonte
normativo. Se envi al Congreso Nacional el texto del Convenio 169
de la OIT, el que tard casi dos dcadas en ser despachado (se ratific
en 2008), y se articul la demanda por reconocimiento constitucional
que an sigue pendiente.
44 Siguiendo la regulacin establecida en el Convenio 169 de la OIT, una
medida legislativa de este tenor requiere ser consultada con los pueblos de manera previa, libre e informada. La consulta se asienta en
el derecho de autodeterminacin de los pueblos indgenas, confirindoles a los mismos un papel central en la decisin sobre las medidas
estatales susceptibles de afectarles directamente (Instituto Nacional
de Derechos Humanos, 2013, pg. 36). Sin la debida consulta, el reconocimiento en la norma constitucional sera solamente formal o
solo constituira una declaracin poltica que no estara legitimada
por el consentimiento previo, libre e informado de los pueblos. No
obstante, el derecho de consulta previa, consagrado en el Convenio
169 y, a nivel interno, en el Decreto N 66 del Ministerio de Desarrollo Social, publicado el 4 de marzo de 2014 y que derog el
Decreto N 124, no ha podido an encontrar una regulacin que
satisfaga y cumpla con todos los estndares internacionales. Una regulacin correcta podra encauzar de buena manera la relacin entre el
Estado, los pueblos indgenas y los privados. Desde la perspectiva de
los indgenas, adems, servira como plataforma para abordar temas
que hasta ahora siguen sin ser abordados por la institucionalidad. Ver
INDH, Informes Anuales 2010, 2011, 2012 y 2013.
45 Ver tambin, INDH, Informe Anual 2011, pgina 270 (reiterando la
recomendacin); e INDH, Informe Anual 2012, pgina 334.
el Estado parte puedan adquirir la nacionalidad chilena por

nacimiento cuando esas mujeres no puedan transmitir su
nacionalidad a sus hijos42.
c.
Reconocimiento constitucional de los pueblos

indgenas
Como se ha documentado en los Informes Anuales anteriores, as como en el apartado respectivo del presente Informe, la vulneracin de derechos de los pueblos indgenas
39 Comit para la Eliminacin de la Discriminacin contra la Mujer, Observaciones finales: Chile, 2006, prr. 9. Ver, tambin, Comisin Interamericana de Derechos Humanos, Informe sobre los derechos de
las mujeres en Chile: la igualdad en la familia, el trabajo y la poltica,
2009.
40 Comit para la Eliminacin de la Discriminacin Racial, Observaciones finales: Chile, 2009, prr. 20.
42 Comit de Proteccin de los Derechos de Todos los Trabajadores
Migratorios y de sus Familiares, Observaciones finales: Chile, 2011,
prr. 33 y Comit para la Eliminacin de la Discriminacin contra la
Mujer, Observaciones finales sobre los informes peridicos quinto y
sexto de Chile, 2012, prr. 27.
27
el 2013 el INDH plante que el Estado chileno no ha asu-
juez, pero la investidura de ese juez y las leyes que l debe
mido su condicin pluricultural a nivel constitucional (Insti-
aplicar, no es otra cosa que la manifestacin de la voluntad
tuto Nacional de Derechos Humanos, 2013, pg. 26) y que
soberana del pueblo.
la falta de reconocimiento constitucional de la condicin
La regulacin del derecho a participar de la vida democr-
pluricultural del Estado y la sociedad chilena representa un
tica est repartida en varias normas, tanto internacionales
dficit institucional para encarar las relaciones con los pue-
como constitucionales47. El INDH ha planteado que el
blos indgenas (Instituto Nacional de Derechos Humanos,
derecho a la participacin en los asuntos pblicos cons-
2013, pg. 19). En este sentido, se trata de un desafo que
tituye una demanda transversal de la sociedad chilena, la
busca sentar las bases para una convivencia intertnica e
que se canaliza mediante diversos actores, en relacin con
intercultural, que reconozca la pluralidad cultural de nuestra
distintos temas, y en mbitos diferentes. Por ejemplo, los
sociedad, en el contexto de la unidad territorial del Estado
movimientos regionales, el movimiento estudiantil, o las
comunidades organizadas en torno a conflictos socioam-
Tal como ha sealado el Consejo del INDH en el Infor-
bientales reclaman el derecho a participar, de modo de
me en Derecho sobre el deber de consulta previa, libre e
hacer or sus voces e incidir en la toma de decisiones
informada a los pueblos indgenas, se requiere superar el
modelo unilateral en la adopcin de decisiones y garantizar
Diversos temas impactan en la proteccin del derecho a la
a los pueblos indgenas el mximo control posible sobre su
participacin. En primer lugar, la discusin sobre el sistema
propio desarrollo econmico, social y cultural [lo que] re-
electoral para diputados y senadores ha marcado parte
presenta un imperativo jurdico, que requiere asumir como
del debate constitucional. El INDH tambin ha llamado la
primera condicin que hay una realidad multicultural y plu-
atencin sobre la situacin de personas o grupos espec-
rinacional que reclama reconocimiento y respeto (Instituto
ficos, como el caso de las personas privadas de libertad,
Nacional de Derechos Humanos, 2014, pg. 1).
las personas con discapacidad, las mujeres, y los pueblos
Desde los rganos de tratados de Naciones Unidas, el
indgenas, quienes por diversas razones ven dificultada su
CERD recomend al Estado de Chile que intensifique sus
participacin poltica en igualdad de condiciones48. Una
esfuerzos para acelerar el proceso de reconocimiento cons-
discusin constitucional inclusiva requiere abordar las si-
titucional de los derechos de los pueblos indgenas y para tal
tuaciones de dichos grupos de modo de resguardar sus
fin, lleve a cabo una consulta efectiva con todos los pueblos
derechos, as como para asegurar la participacin efectiva,
indgenas, de conformidad con la Convencin para la Elimi-
por ejemplo, mediante mecanismos de accin afirmativa.
nacin de todas las formas de Discriminacin Racial y con el
Si el principio fundante de la legitimidad de las normas es
Convenio No.169 de la OIT .
que ellas son justas tanto por su contenido (ligado a un
46
d.
criterio de justicia que desde la perspectiva de derechos
Derecho a la participacin poltica y social
incluye la no restriccin ilegtima de derechos y la consi-
La participacin es parte constitutiva de la democracia. El
deracin por las minoras), como tambin porque todos
fundamento ltimo de las leyes, esto es, la razn por la que
y todas tenemos la posibilidad de incidir en su adopcin
obedecemos normas jurdicas, ya sean constitucionales, le-
y, por lo tanto, somos partcipes de las normas que nos
gales, reglamentarias o bien las decisiones de los tribunales
gobiernan. Entonces resulta necesario dotarse de mecanis-
de justicia, es porque no somos solamente sus destinatarios,
mos que hagan realidad las promesas del autogobierno, lo
sino tambin sus creadores y por la justicia que ellas impli-
que en el derecho internacional de los derechos humanos
can. As, por ejemplo, la sentencia de un tribunal de justicia
se denomina medidas especiales de carcter temporal.
que condena a alguien por un delito es pronunciada por un

47 Ver INDH, Informe Anual 2013, pp. 46 y ss.
48 Ibdem, pp. 48-54.
28
Algunos mbitos en los que se ha visto las deficiencias de los
internacionales en la materia que la regulacin del derecho
canales de participacin dicen relacin con los proyectos de
a la manifestacin recaiga en un instrumento normativo de
desarrollo que pueden afectar el medioambiente. En general,
menor jerarqua que la ley, como sucede actualmente con el
la legislacin chilena contempla mecanismos de participacin
Decreto Supremo 1.086 de 1983 sobre reuniones pblicas50.
cuyas condiciones y efectividad ha sido cuestionada por la

ciudadana49. Lo mismo ocurre en materia de derechos ind-
MECANISMOS PARA
EL CAMBIO CONSTITUCIONAL
genas. Ms all de que la actual Constitucin seala en el inciso final del artculo 1 el derecho a participar con igualdad
de oportunidades en la vida nacional, el Convenio 169 de la
Tanto el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos
OIT establece que los pueblos indgenas debern participar
como el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, So-
en la formulacin, aplicacin y evaluacin de los planes y
ciales y Culturales, dos de los instrumentos ms relevantes
programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de
del sistema universal de derechos humanos, comienzan se-
afectarles directamente. Para el INDH, la importancia del
alando en su primer artculo que todos los pueblos tie-
establecimiento de mecanismos de consulta y participacin
nen el derecho de libre determinacin. En virtud de este
adecuados en esta materia es clave, en la medida que existe
derecho establecen libremente su condicin poltica y pro-
una importante presin derivada de la necesidad de contar
veen asimismo a su desarrollo econmico, social y cultural
con nuevas fuentes energticas en el pas y el inters en la
(artculo 1 comn a ambos Pactos Internacionales). As, el
explotacin de recursos naturales (hdricos, minerales, fores-
principio de autodeterminacin constituye un pilar a par-
tales y otros), emplazados en tierras y territorios indgenas
tir del cual se articula la teora y prctica de los derechos
humanos. El Comit de Derechos Humanos, en su Obser-
Si bien la participacin se expresa en diversos derechos es-
vacin General N 12, de 1984, ha sealado al respecto
tablecidos en la CPR (igualdad de oportunidades en la vida
que [e]ste derecho reviste especial importancia, ya que su
nacional, derecho a voto, libertad de opinin, libertad de reu-
ejercicio es una condicin esencial para la eficaz garanta y
nin, derecho de peticin, entre otros), el INDH ha planteado
observancia de los derechos humanos individuales y para la
que la regulacin constitucional del derecho a manifestacin
promocin y fortalecimiento de esos derechos51.
que constituye un mecanismo de participacin no est
El mismo Comit ha subrayado la importancia que tiene no
acorde a los estndares internacionales, principalmente por
solo en las constituciones, sino tambin en los procesos en
no respetar el principio de reserva legal. El INDH seal que
donde estas se generan, la materializacin de la libre deter-
el derecho de reunin tiene una dimensin privada, donde
minacin de los pueblos. Ello al sealar que este derecho
el Estado tiene un deber de abstencin, y una dimensin p-
est relacionado con los procesos constitucionales y polti-
blica, que es la que justamente queda entregada a las dispo-
cos que permiten en la prctica su ejercicio, procesos que,
siciones generales de la polica. Esto es peculiar dentro de la
por lo mismo, deberan ser descritos por los Estados Partes
Constitucin, ya que es uno de los pocos casos en [los que]
en sus informes52.
la regulacin de su ejercicio que no queda entregada a la
La manera en que esta autodeterminacin es ejercida vara
ley, agregando que toda regulacin de derechos y garantas
en cada pas y son muchos los elementos que influyen en
fundamentales debe ser una materia entregada a la ley como
su regulacin. En Chile, en los ltimos aos, la discusin
garanta de un debate amplio que integre al Poder Legislativo,

y que no quede sujeto a la discrecionalidad de las autoridades
50 El artculo 19 N 13 de la CPR seala en su inciso segundo que las

reuniones en plazas, calles y dems lugares de uso pblico se regirn
por las disposiciones generales de polica.
51 Comit de Derechos Humanos, Observacin General N 12. Comentarios generales adoptados por el Comit de los Derechos Humanos, Artculo 1 - Derecho de libre determinacin, 1984, prr. 1.
52 Ibdem, prr. 4.
del momento (Instituto Nacional de Derechos Humanos,

2011, pg. 73). La observacin a la CPR constituye, justamente, que el mismo texto permite alejndose de los estndares
49 Ver INDH, Informe Anual 2011, pginas 163 y ss.
29
constituyente ha estado presente en el debate pblico,
i.
donde uno de los temas centrales ha sido precisamente la
Reforma segn el captulo XV de la CPR
El captulo XV de la Constitucin (artculos 127 a 129)
pregunta de cmo se debe elaborar una nueva Constitu-
contempla el mecanismo para su reforma. All se estable-
cin en el caso de que se haga efectiva. Las respuestas han
cen diversos qurums (dependiendo de los captulos que
sido variadas en el contexto actual. En el programa de go-
se modifiquen) y las normas de procedimiento que de-
bierno de la Presidenta Bachelet se seala que el proceso
ben seguirse para promover y aprobar una reforma cons-
de creacin debiera cumplir con tres requisitos: democr-
titucional54. Varios autores sealan que la manera correcta
tico (que se escuchen todos los puntos de vista y se hagan
y pertinente de cambiar la Constitucin es utilizando los
presente todos los intereses legtimos), institucional (que la
mecanismos que el actual ordenamiento jurdico contem-
presidencia de la repblica y el congreso nacional deben
pla. De lo contrario, argumentan, se estaran usando vas
concordar criterios que permitan dar cauce constitucional
extrainstitucionales y se actuara al margen de la legalidad55.
y legal al proceso de cambio) y participativo (que la ciu-
Por ello, cualquiera sea la magnitud del cambio constitucio-
dadana participe activamente en la discusin y aprobacin
nal que quiera hacerse, este necesariamente se debe rea-
del nuevo texto legal). No obstante, hasta ahora no se ha
lizar por el Congreso Nacional y el Ejecutivo, actuando no
definido el mecanismo y solo se han dado a conocer estos
como legislador, sino como poder constituyente derivado.
criterios que fijaran el rango de los mecanismos. Movimientos polticos, por su parte, han levantado sus propias
ii.
posturas, abogando por la realizacin de una Asamblea
Comisin Bicameral
Algunos parlamentarios plantearon la posibilidad de esta-
Constituyente, mecanismo inexistente, sin embargo, en la
blecer una comisin bicameral, integrada tanto por dipu-
legislacin actual chilena53.
tados como por senadores, para estudiar los cambios a la
La pregunta es, entonces, cules son las ventajas y desven-
Constitucin y someterlos posteriormente a la aprobacin
tajas desde los estndares internacionales de derechos humanos de las diversas alternativas que en el debate pblico
54 El artculo 127 de la CPR establece que el proyecto de reforma constitucional puede iniciarse, en general, por mensaje (Poder Ejecutivo)
o por mocin (Congreso Nacional). El artculo 128 agrega que el
qurum general de aprobacin de reforma constitucional es de 3/5
de los diputados y senadores en ejercicio. Las materias que reformen
los captulos I (bases de la institucionalidad), III (de los derechos y
deberes constitucionales), VIII (Tribunal Constitucional), XI (Fuerzas
Armadas, de Orden y Seguridad Pblica), XII (Consejo de Seguridad
Nacional) y XV (Reforma de la Constitucin) requerirn, sin embargo, 2/3 de los diputados y senadores en ejercicio. Una vez que el
proyecto sea aprobado, este pasar al Poder Ejecutivo, el cual puede
rechazar totalmente u observarlo parcialmente. Si lo rechaza totalmente, ambas cmaras del Congreso Nacional pueden insistir por
medio de 2/3 de los diputados y senadores en ejercicio, ante lo cual
el Presidente de la Repblica est obligado a promulgar, a menos que
convoque a la ciudadana a plebiscito para aprobar o rechazar. Por su
parte, si el Poder Ejecutivo presenta observaciones parciales, estas
deben ser aprobadas o rechazadas por 2/3 o 3/5 de los diputados o
senadores en ejercicio, dependiendo de la materia, ante lo cual el Presidente de la Repblica debe promulgar la reforma. Si ambas cmaras
no logran tales qurums no hay reforma constitucional, a menos que
las cmaras insistan por 2/3 de los diputados y senadores en ejercicio en la parte s aprobada. Ante esto, el Presidente debe promulgar
la parte insistida por las cmaras, a menos de que convoque a la
ciudadana a plebiscito. Acorde al artculo 129, el plebiscito debe ser
convocado mediante Decreto Supremo dentro de los 30 das siguientes a la insistencia y la fecha del plebiscito no puede ser antes de 30 ni
despus de 60 das de la fecha de publicacin del Decreto Supremo.
55 Ver, por ejemplo, Jaraquemada, Jorge y Mery, Hctor, Ruptura o continuidad institucional: Necesita Chile una asamblea constituyente?, en
Anuario de Derecho Pblico UDP, 2013, Ediciones UDP, pp. 36-59.
han aparecido. Con ese objeto se mencionan brevemente

las cuatro alternativas principales que han estado en debate
para luego sealar sus fortalezas y debilidades desde una
perspectiva de derechos humanos. Cabe aclarar, de todos
modos, que no necesariamente los mecanismos son excluyentes entre s.
Adicionalmente, vale tener presente que en el marco del
actual diseo institucional, la combinacin entre los elevados qurums exigidos para la reforma de la Constitucin
y la composicin poltica del Congreso Nacional a que ha
dado origen el sistema electoral binominal, analizado por el
INDH en su Informe Anual 2013, dificultan las posibilidades
de dotarse de una nueva Constitucin o de reformar la
actual, incorporando a la ciudadana en toda su diversidad.
53 El movimiento poltico Revolucin Democrtica entreg, en diciembre de 2013, una propuesta de va institucional a la asamblea
constituyente, consistente en la modificacin de dos normas de la
Constitucin que habilitaran a la presidenta a convocar a plebiscito. Organizaciones de la sociedad civil adhieren a una propuesta
similar. Accion.org, Nuestro compromiso con la Asamblea Constituyente y una frmula que conducira a su institucionalizacin,
5 de mayo de 2014.
30
del Congreso, actuando como poder constituyente deriva-
estos efectos, dotndoseles de plazos y procedimientos para
do. La idea de organizar una comisin especial dentro del
la preparacin del texto constitucional que luego es someti-
Congreso busca concentrar los esfuerzos para el cambio
do a deliberacin y aprobacin por va de referndum.
constitucional en el seno de un organismo colegiado ms
FORTALEZAS Y DEBILIDADES DESDE

UNA PERSPECTIVA DE DERECHOS
plural, el que de todas formas recibira los insumos de la

ciudadana por medio de reuniones, comparecencias de especialistas, acadmicos, representantes de la sociedad civil,
Los mecanismos reseados brevemente tienen diferencias
para lograr un texto inclusivo.
iii.
entre ellos. Tanto la reforma por va del Captulo XV de
la Constitucin, como el establecimiento de una comisin
Cabildos ciudadanos
bicameral, parecen tener menos participacin de la ciuda-
La idea de organizar reuniones en diversos lugares del pas
dana. En ambos son las mismas instancias parlamentarias las
que permitan recoger la opinin de las personas, para luego
que, actuando de acuerdo con sus atribuciones ordinarias
ocupar esos insumos en la elaboracin formal de un texto
(reforma) o bien, por medio del establecimiento de una co-
de nueva Constitucin, fue propuesta por los presidentes
misin ad hoc (comisin bicameral) acuerdan la redaccin
de las Comisiones de Constitucin del Senado y la Cmara,
de un texto constitucional.
respectivamente56. Estos cabildos buscan acercar la discusin constituyente a las personas, generando adems un
La participacin ciudadana, en el caso de una reforma se-
mecanismo de descentralizacin, toda vez que las reuniones
gn el captulo XV de la CPR, est reservada a situaciones
se realizan en diversos lugares y no en una sola regin.
excepcionales donde el Poder Ejecutivo puede convocar a

plebiscito en caso que no quiera promulgar las reformas
iv.
Asamblea Constituyente
constitucionales insistidas por el Congreso Nacional57. Desde el punto de vista de los derechos humanos, en particu-
Como fuera sealado, una de las demandas presentes
lar el derecho de participacin poltica reconocido en los
durante la eleccin presidencial de 2013 propugn el estable-
tratados internacionales de derechos humanos ratificados
cimiento de una asamblea o convencin constituyente, como
por Chile (artculo 25 del Pacto Internacional de Derechos
mecanismo para adoptar el texto de la nueva Constitucin.
Civiles y Polticos y artculo 23 de la Convencin Americana
La Asamblea Constituyente encuentra su fundamento en la
sobre Derechos Humanos), estas dos opciones en que el
concepcin de que la soberana reside en el pueblo y este
poder constituyente radica en el Congreso Nacional no pa-
tiene el derecho a dotarse de una Constitucin. Se trata de
recen ser las ms adecuadas. Ello por cuanto, como sealara
una concepcin consistente con el derecho que, de acuerdo
el INDH en su Informe Anual 2013, este derecho se ve res-
al artculo 1 de los Pactos Internacionales de Naciones Uni-
tringido por la vigencia de la Ley 18.700 sobre Votaciones
das antes referidos, tienen los pueblos el derecho a estable-
Populares y Escrutinios de 1988, que establece el sistema
cer libremente su condicin poltica. Quienes promueven las
electoral binominal an vigente que rige para la eleccin
asambleas constituyentes como mecanismo para la elabora-
de diputados/as y senadores/as que integran el Congreso
cin de una Constitucin entienden estas no solo como ins-
Nacional. El mismo derecho tambin se ve limitado por los
trumentos jurdicos, sino tambin como procesos por medio
requisitos que para la eleccin de los mismos congresistas
de los que se pueden construir acuerdos o pactos sociales
establece la Ley 18.603 Orgnica Constitucional de Partidos
que tienen por objeto asegurar la convivencia democrtica
Polticos, como tambin lo sealara el INDH en el mismo
de una sociedad. Aunque hay muchos modelos de asamblea
Informe Anual.
constituyente, debido a que estas pueden estar conformadas

por ciudadanos y parlamentarios, o solo los primeros, sus in-
En el caso de los cabildos ciudadanos, el elemento parti-
tegrantes son generalmente elegidos democrticamente para
cipativo tiene mayor incidencia, destacando adems la po-
56 Senador Felipe Harboe (PPD) y el diputado Ricardo Rincn (DC).
57 Ver pie de pgina 54.
31
sibilidad de descentralizar un proceso constituyente. Los
Constitucin como forma legitimada para adoptar el texto
cabildos podran en teora permitir la participacin de mi-
de una nueva, aunque podran utilizarse como formas pu-
les, quiz millones, de personas en el proceso de debate de
ramente consultivas. Por ello, de existir una decisin poltica
una nueva constitucin, participacin que incluso puede
de adoptar un mecanismo distinto al existente en la Consti-
ser superior cuantitativamente a la de la asamblea cons-
tucin, conllevara una reforma constitucional previa, la que
tituyente que, en general, sesiona en unos pocos luga-
requiere, en atencin al artculo 127 de la CPR, la aproba-
resy a la de una reforma va Captulo XV y a la comisin
cin de 2/3 de los diputados y senadores en ejercicio58.
bicameral. Sin embargo, no queda claro en la propuesta
REQUISITOS NECESARIOS DESDE UNA

PERSPECTIVA DE DERECHOS HUMANOS
que se analiza, cules seran las instancias y modalidades

por medio de las cuales la voluntad expresada por los
ciudadanos y ciudadanas mediante dichos cabildos sera
Considerando que desde una perspectiva de derechos im-
refrendada y convertida en un nuevo texto constitucional.
porta tanto el tipo de mecanismo que se utilice para la
Todo indica, en ausencia de mecanismos constitucionales
adopcin de un nuevo texto constitucional, como tambin
que reconozcan esta modalidad para la reforma del texto
que este cumpla con estndares mnimos en la materia, el
constitucional, que la potestad constituyente en este caso
INDH estima necesario que cualquiera sea el mecanismo
sera ejercida por el Congreso Nacional, cuyas limitaciones
utilizado, este cumpla con requisitos mnimos que se revisan
como instancia de ejercicio del derecho a la participacin
a continuacin. Cabe sealar que estos requisitos son inter-
poltica fueran analizadas.
dependientes, esto es, que estn relacionados entre s.
En la asamblea constituyente quienes intervienen en ella
i.
generalmente deliberan con carcter vinculante. En otras
Conanza ciudadana. En caso de que el procedimiento

de reforma constitucional contemple la participacin
palabras, no obstante la necesidad de un referndum rati-
de rganos constituidos, como asambleas parlamenta-
ficatorio de lo acordado en la asamblea, las decisiones que
rias u otras, estos deben contar con la confianza ciu-
en ella se adopten constituyen el proyecto que luego es so-
dadana.
metido a consideracin de toda la ciudadana. Tanto los caii.
bildos, como una comisin bicameral y la reforma por parte
Participacin. El procedimiento debe asegurar la par-
del Congreso, en cambio no obligan a consultar y adoptar
ticipacin de la sociedad civil organizada, evitando
las perspectivas de quienes no son autoridades investidas.
la captura de los procedimientos por parte de los

partidos polticos. Tambin debe asegurar la partici-
Ahora bien, se critica a la Asamblea Constituyente por no
pacin activa de la ciudadana procurando evitar los
estar contemplada en la Constitucin. Por ello, se ha suge-
niveles de abstencin que caracterizan nuestros ac-
rido que existen formas para que el Poder Ejecutivo con-
tos electorales.
voque a un plebiscito o incluso directamente a una Asamblea Constituyente, ya que aunque el mecanismo no est
contemplado en la Constitucin, su impugnacin ante el Tribunal Constitucional solo podra impetrarla la mayora del
Senado o de la Cmara de Diputados, lo que va a depender
de si apoyan esa convocatoria o no. Otros entienden que
es necesario modificar algunas reglas de la Constitucin que
habiliten de manera expresa al Poder Ejecutivo para convocar a un plebiscito que zanje la discusin. Con todo, la
comisin bicameral y los cabildos ciudadanos no escapan
del problema de la Asamblea Constituyente, ya que ninguno
58 En la prctica, eso implica que se requiere el voto a favor de 80 diputados y diputadas en ejercicio y de 25 senadores y senadoras en
ejercicio.
de estos mecanismos est actualmente contemplado en la
32
iii.
BIBLIOGRAFA
Grupos vulnerados. El procedimiento debe garantizar

la participacin de los pueblos indgenas, de las per-
iv.
v.
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vii.
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33
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marcaac-se-ar ticula-con-el-objeto-de-sostener-la-demandapor-una-asamblea-constituyente-el-2014/
34
INSTITUCIONALIDAD DEMOCRTICA
Y DERECHOS HUMANOS
Fotografa: Enrique Cerda
35
INSTITUCIONALIDAD DEMOCRTICA
Y DERECHOS HUMANOS
ANTECEDENTES
para poder desempear su mandato eficazmente, en todas

las regiones del pas. En contrapartida, el Comit manifes-
El Instituto Nacional de Derechos Humanos ha afirmado
t su preocupacin ante la ausencia de medidas concretas
que el desarrollo y fortalecimiento de la institucionalidad
para el efectivo establecimiento del mecanismo nacional de
democrtica constituye una tarea fundamental para el Esta-
prevencin contra la tortura (MNPT) y record el deber
do en pos de configurar un sistema que proteja eficazmente
del Estado de agilizar la adopcin de las medidas jurdicas
los derechos humanos (INDH, Informe Anual, 2012, pg. 81
necesarias para crear un mecanismo nacional de prevencin
a 120). En este sentido, que el diseo institucional (enten-
independiente. En el marco del Segundo Examen Peridico
diendo por ello el entramado de normas e instituciones
Universal (EPU) 2014, por otra parte, las recomendaciones
pblicas) sea suficiente, adecuado, con recursos, transparen-
al Estado se formularon2 en trminos similares a los citados
te, eficiente y eficaz, es condicin elemental de cualquier
por el Comit, a lo que se sum una mencin para que
Estado democrtico que se proponga respetar y garantizar
el Estado acelere el establecimiento de la Subsecretara de
los derechos de las personas y honrar sus compromisos
Derechos Humanos, y formule un plan de accin nacional
internacionales. Si bien el INDH ha destacado cmo Chile
integral en materia de derechos humanos3.
ha propendido al fortalecimiento de la institucionalidad de-
Durante el acto realizado el 11 de septiembre de 2014 en
mocrtica en mbitos sensibles para los derechos humanos,
conmemoracin de los 41 aos del golpe de Estado, la Pre-
es necesario detenerse en los vacos y debilidades que sub-
sidenta Michelle Bachelet afirm que se debe fortalecer,
sisten y a los cuales el INDH se ha referido reiteradamente,
resguardar y mejorar la institucionalidad que hemos cons-
debido a la preocupacin que generan por su afectacin al
truido en estos aos, y esa es la razn por la que crearemos
ejercicio de derechos.
la Subsecretara de Derechos Humanos, con los recursos y
En 2014, los mecanismos internacionales de proteccin han
el personal necesarios para ejercer su tarea y reforzaremos
sealado al Estado de Chile sus pendientes y lo han instado a
tambin el Instituto de Derechos Humanos, para que tenga
cumplir con sus obligaciones en materia de institucionalidad.
presencia regional, a partir del ao 20154. De cumplirse lo
Por una parte, en julio, el Comit de Derechos Humanos
anunciado por el Ejecutivo, se abordara uno de los desafos
de Naciones Unidas en sus observaciones finales sobre el
pendientes en materia de institucionalidad, impulsando la
sexto informe peridico1, destac positivamente la creacin
tramitacin del proyecto de ley que crea la Subsecretara
del Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDH) en
de Derechos Humanos ingresado en marzo de 2012 por
2009 y recomend al Estado intensificar sus esfuerzos para
el Gobierno del ex-Presidente Sebastin Piera. El INDH
lograr que el INDH disponga de los recursos necesarios

2 Informe del Grupo de Trabajo sobre el Examen Peridico Universal,
Chile, Consejo de Derechos Humanos, 26 perodo de sesiones, A/
HRC/26/5. Recomendaciones 121.24 a 121.32.
3 Recomendacin 121.127
4 http://www.gob.cl/2014/09/11/discurso-de-la-presidenta-bachelet-en-homenaje-salvador-allende/
1 El Comit de Derechos Humanos examin el sexto informe peridico presentado por Chile (CCPR/C/CHL/6) en sus sesiones 3068 y
3069 (CCPR/C/SR.3068 y 3069), celebradas los das 7 y 8 de julio
de 2014. En su 3090 sesin (CCPR/C/SR.3090), celebrada el 22 de
julio de 2014, el Comit aprob las observaciones finales.
37
DESAFOS PARA LA PROFUNDIZACIN DEMOCRTICA / INSTITUCIONALIDAD DEMOCRTICA Y DERECHOS HUMANOS
destac en el Informe Anual 2013, en el apartado sobre te-
cias que, durante su tramitacin, han sido advertidas en el
rritorios y derechos humanos, cmo el centralismo del pas
proyecto de ley originalmente propuesto. El INDH valora
incide en las condiciones para el ejercicio de los derechos
positivamente que el Ejecutivo haya acogido algunas de las
de la ciudadana, dejando en una situacin de desventaja a
observaciones formuladas por el INDH en su anlisis del
las regiones por sobre la poblacin que vive en Santiago
proyecto de ley5 y reitera la importancia de avanzar en su
(INDH, Informe Anual, 2013, pg. 33 a 41).
tramitacin.
El presente apartado analiza algunos mbitos especficos
En su oportunidad el INDH manifest que el Comit Inter-
de la institucionalidad democrtica sobre los que el INDH
ministerial, adems de conocer, debera poder desarrollar
ha manifestado preocupacin en reiteradas oportunidades,
medidas segn los informes y recomendaciones formulados
esto es: la propuesta de creacin de la Subsecretara de De-
por el INDH. Ello se aviene con la experiencia comparada,
rechos Humanos y del Mecanismo Nacional de Prevencin
en que las instituciones gubernamentales similares a la pro-
contra la Tortura; los compromisos pendientes del Estado
puesta tienen asignado el deber de llevar un registro de las
de Chile en materia de reforma a la justicia militar, as como
recomendaciones formuladas por las instituciones naciona-
fallos relevantes de los tribunales superiores de justicia so-
les de derechos humanos, y de articular propuestas o coor-
bre la materia. En relacin con la ley 18.314 que determina
dinar esfuerzos a nivel de la administracin del Estado para
conductas terroristas y fija su penalidad (Ley Antiterrorista)
su adecuado cumplimiento. En las recientes indicaciones, el
se aborda la discusin en torno a su eventual modificacin,
Ejecutivo complement el deber de conocer el contenido
la que ha estado marcada por los hechos del 8 de septiem-
del Informe Anual del INDH con la expresin elaborar
bre, cuando un artefacto explosivo fue detonado al interior
propuestas a partir de su contenido. Esta indicacin es un
de uno de los basureros ubicados en la galera comercial
avance positivo, ya que constituye una redaccin ms ade-
en la estacin de metro Escuela Militar, dejando catorce
cuada a la finalidad del Comit Interministerial.
personas lesionadas de diversa gravedad y por el caso de
El INDH destaca positivamente la indicacin N 6 que in-
Sergio Landskron, vctima fatal del bombazo ocurrido el pa-
corpora el artculo 14 bis en el cual se reconoce la impor-
sado 25 de septiembre en el barrio Yungay. Finalmente se
tancia del Plan Nacional y se detalla con mayor especificidad
da cuenta de la publicacin y contenido de los Protocolos
el contenido de las polticas pblicas contenidas en l. La
de Carabineros para el mantenimiento del orden pblico
elaboracin del Plan Nacional es de especial valor debido a
dados a conocer este ao.
que en l se debieran priorizar determinados ejes de proteccin y promocin, en concordancia con los compromisos
internacionales del Estado de Chile en la materia. Asimismo
SUBSECRETARA DE
DERECHOS HUMANOS
el INDH destaca que se incorpore un deber de promocin de los derechos humanos en el desarrollo del Plan
Nacional y la prioridad que se reconoce al desarrollo de
Actualmente persiste la necesidad de crear una Subsecre-
una poltica pblica tendiente a la educacin y formacin en
tara de Derechos Humanos con mandato para disear, im-
derechos humanos. Asimismo constituye un aspecto positi-
plementar y coordinar las polticas pblicas de promocin y
vo la incorporacin en el Plan Nacional el deber de abordar
proteccin de los derechos humanos (INDH, Informe Anual,
en forma prioritaria las necesidades y requerimientos de
2012, pg. 91 a 96). El proyecto de ley que crea la Subsecre-
grupos discriminados dentro de la sociedad nacional. Entre
tara de Derechos Humanos y establece adecuaciones en la
las materias que debern ser siempre consideradas como
Ley Orgnica del Ministerio de Justicia (Boletn 8207-07) no

mostr avances hasta el 23 de octubre de 2014, fecha en
la cual fueron presentadas un conjunto de indicaciones por
5 Informe sobre Proyecto de Ley que crea la Subsecretara de Derechos

Humanos y establece adecuaciones en la Ley Orgnica del Ministerio de
Justicia. Boletn 8207-07. Informe aprobado por el Consejo del Instituto
Nacional de Derechos Humanos el 4 de noviembre de 2013-sesin 179.
el Gobierno. Conforme a lo sealado en el documento de

presentacin las indicaciones buscan subsanar las deficien-
38
una prioridad en el Plan Nacional de Derechos Humanos,
Calificacin de Casos de Detenidos-Desaparecidos, Ejecuta-
las indicaciones incluyen la adopcin de polticas de repa-
dos Polticos y Vctimas de Prisin Poltica y Tortura. Como
racin en los casos de violaciones a los derechos humanos
reiteradamente se ha hecho ver al Gobierno, se requiere de
y de preservacin de la memoria histrica, en particular,
la generacin de una instancia de Calificacin Permanente
aquellas ocurridas durante la dictadura militar, en el perodo
de vctimas de violaciones a los derechos humanos del pe-
comprendido entre el 11 de septiembre de 1973 y el 10 de
rodo 1973-1990, que pueda procesar la eventual entrega
marzo de 1990, la que constituye una valiosa adicin al pro-
de nuevas evidencias que surjan al respecto, para dar as
yecto en materia de poltica de reparacin y preservacin
cumplimiento efectivo al deber de garantizar el derecho a la
de la memoria histrica. No obstante, el INDH estima que
verdad de las vctimas y la sociedad en general en relacin
debiera establecerse una periodicidad para el Plan Nacional
con este tipo de crmenes, dotando al Estado de una instan-
de Derechos Humanos en la misma ley.
cia estable en el tiempo. Esta necesidad se condice adems,

con el propio Mensaje del proyecto original, que indicaba
El Instituto tambin valora positivamente la indicacin N 4 g)
que [s]e espera tenga la Subsecretara de Derechos Huma-
que complementa las funciones de la Subsecretara, con-
nos en el diseo y desarrollo de estudios, planes y progra-
sagrando como nueva obligacin generar y coordinar ins-
mas destinados a la reparacin de vctimas de violaciones a
tancias de participacin y dilogo con organizaciones ciu-
los Derechos Humanos.
dadanas y con la sociedad civil en general, respecto de la

adopcin de polticas pblicas, planes y programas en ma-
Otro aspecto que preocupa al INDH es que el Proyecto
teria de derechos humanos, con objeto de promover y ga-
no menciona el modo de coordinacin que tendr la futura
rantizar el respeto efectivo de los derechos humanos en los
Subsecretara con el actual Programa de Derechos Humanos
diferentes mbitos del quehacer nacional, tomando en con-
del Ministerio del Interior y Seguridad Pblica. Esta interac-
sideracin y, en su caso, remitiendo a las instancias compe-
cin debe ser resuelta en dos mbitos; el primero de ellos,
tentes las peticiones que estas les formulen. Asimismo la in-
asegurando la no afectacin de las actuales competencias y
dicacin N 5 ii) consagra la posibilidad que representantes
recursos del Programa del Ministerio del Interior, y en segun-
de la sociedad puedan asistir al Comit Interministerial en
do trmino, garantizando que se d cumplimiento del deber
calidad de invitados con derecho a voz, como tambin per-
de asistencia a las vctimas y persecucin oficiosa de todos
sonas de reconocida competencia en materia de derechos
aquellos delitos que constituyen crmenes de lesa humanidad,
humanos. El INDH releva la importancia de las indicaciones
lo que hoy no se cumple de manera efectiva, por carecer el
presentadas por el Ejecutivo que determinan mecanismos
Ministerio del Interior de las competencias legales para ini-
de interaccin entre la sociedad civil organizada y la nueva
ciar de oficio querellas por el delito de torturas. En efecto, el
institucionalidad de derechos humanos, garantizando una va
INDH, ya en su primer Informe Anual del ao 2010, se refiri
para que su opinin y conocimiento sea considerado en la
a la necesidad de proporcionar asistencia legal y reparacin a
formulacin de las polticas pblicas, planes y programas en
las victimas sobrevivientes del crimen de tortura.
materia de derechos humanos.
Respecto del Consejo Interministerial de Derechos Huma-
Las indicaciones presentadas por el Ejecutivo representan
nos, en virtud de la ampliacin de sus atribuciones, el INDH
un avance y un perfeccionamiento del proyecto, recogiendo
recomienda aumentar las sesiones mnimas por ao con el
varias de las observaciones previamente realizadas por el
propsito que la Comisin Interministerial cuente con los
INDH. Sin embargo, persisten algunas preocupaciones. La
espacios de dilogo adecuados para el cumplimiento de sus
principal se refiere a la nula referencia en el proyecto de ley
funciones.
al establecimiento, en el marco de la Subsecretara, de las
El INDH destaca la necesidad de dotar a la Subsecretara de
funciones relativas a conocer y calificar casos de violacio-
un presupuesto suficiente que le permita ejercer de forma
nes sistemticas de derechos humanos, continuando de esta
integral los roles de promocin y coordinacin establecidos.
manera la labor de la Comisin Asesora Presidencial para la
Por ltimo, se sugiere revisar la indicacin que contiene la
39
referencia a la funcin del Ministerio de Justicia y de la Sub-
contra la tortura8. Durante el ao 2013, a solicitud del
secretara de Derechos Humanos en trminos de colaborar
INDH se conform una mesa tcnica de trabajo junto con
con la defensa del Estado en causas internacionales de vio-
el Ministerio de Justicia con el propsito de revisar todos los
laciones a los derechos humanos, por ser incompatible con
aspectos de la propuesta y la adecuacin normativa necesa-
la finalidad de la institucin y al resto de sus atribuciones.
ria con el objeto de asegurar la implementacin de conformidad a los estndares y principios establecidos del MNPT.
MECANISMO NACIONAL DE
PREVENCIN CONTRA LA
TORTURA
Durante 2014 los mecanismos internacionales se han pro-
La Asamblea General de Naciones Unidas el ao 2002 apro-
nismo9. En julio de 2014, el Comit de Derechos Humanos
b el Protocolo Facultativo de la Convencin contra la Tortu-
de Naciones Unidas en sus observaciones finales destac
ra y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes,
el anuncio del Estado de Chile de designar al INDH como
el cual consagra una serie de obligaciones a los Estados par-
el mecanismo nacional de prevencin contra la tortura. Sin
tes, entre ellas, el deber de establecer un mecanismo nacional
embargo, manifest su preocupacin por la no adopcin
de visitas peridicas a los lugares donde se encuentren per-
de medidas concretas para el establecimiento del MNPT
sonas bajo la custodia y dependencia del Estado para evitar
subrayando el deber del Estado de agilizar la adopcin de
la ocurrencia de actos que entraen torturas, tratos o penas
las medidas jurdicas necesarias para crear un mecanismo
crueles, inhumanos o degradantes. El Estado de Chile ratific
nacional de prevencin independiente10.
nunciado respecto de la falta de implementacin del MNPT.

En el marco del EPU 2014 se recomend a Chile agilizar
la adopcin de medidas destinadas a la creacin del meca-
el Protocolo6, contrayendo obligaciones internacionales de
Asumidas las nuevas autoridades de gobierno, en marzo
carcter vinculante, sin embargo, se encuentra en mora de
de 2014, el INDH puso en conocimiento del Ministro de
implementacin del mecanismo desde diciembre de 2010.
Justicia el estado de avance en materia de implementacin
El INDH ha relevado cmo los recintos destinados a la pri-
del Mecanismo Nacional de Prevencin de la Tortura, y so-
vacin de libertad constituyen espacios propicios para la
licit que el trabajo de la mesa tcnica continuara con la
comisin de actos constitutivos de tortura y otros apremios
nueva administracin. Con fecha 20 de mayo de 2014 en
(INDH, Informe Anual, 2013, pg. 77 a 88) y ha instado al
reunin sostenida con la Unidad de Derechos Humanos
Estado a dar cumplimiento a los compromisos internacio-
de dicha reparticin, se inform que la implementacin del
nales que ha adquirido y a reforzar la institucionalidad en
Mecanismo se hara por medio de un proyecto de ley y
derechos humanos, recomendando la creacin del MNPT
posteriormente, ante el Comit de Derechos Humanos de
(INDH, Informe Anual, 2012, pg. 87). Durante el transcurso
Naciones Unidas, se seal por la representante del Estado
de este ao el INDH ha presentado 16 querellas por apre-
que el Mecanismo estara bajo la dependencia del INDH11.
mios ilegtimos ejercidos por funcionarios pblicos contra
De acuerdo con lo expresado por el propio gobierno en el
personas privadas de libertad , lo cual da cuenta de la ur7
gencia y necesidad de disear e implementar una poltica de
El 28 de diciembre de 2009 mediante comunicacin al Subcomit

para la Prevencin de la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, el Estado anunci que haba determinado entregar la funcin del mecanismo nacional de prevencin al INDH. El
Estado reiter esta afirmacin en el Cuarto Informe Anual del Subcomit para la Prevencin de la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles,
Inhumanos o Degradantes, el 3 de febrero de 2011, y ante el Consejo
de Derechos Humanos de Naciones Unidas, en marzo de 2012, al sealar que se estaba analizando la manera en que sera implementado.
9 Recomendacin 121.126.
10 Observaciones Finales, Comit de Derechos Humanos, 2014, recomendacin N 17.
11 Sesin 111 de fecha 7 y 8 de julio de 2014.
prevencin contra la tortura a cargo de un rgano especializado como el MNPT.

El Estado de Chile inform en diversas oportunidades que
designara al INDH como mecanismo nacional de prevencin
6 Decreto Supremo N 340, Ministerio de Relaciones Exteriores. Diario
Oficial 14 de febrero de 2009.
7 Desde el establecimiento del INDH a octubre de 2014 se interpusieron
41 querellas por apremios ilegtimos.
40
marco del segundo Examen Peridico Universal, En diciem-
tendr derecho a ser oda pblicamente y con las debidas
bre de 2009, Chile inform al Subcomit para la Prevencin
garantas por un tribunal competente, independiente e im-
de la Tortura que las funciones del MNPT se entregaran al
parcial, establecido por la ley, en la sustanciacin de cualquier
recin creado INDH (recomendacin 14). Desde diciembre
acusacin de carcter penal formulada contra ella o para la
de 2012 dicha institucin, junto con el Ministerio de Justicia,
determinacin de sus derechos u obligaciones de carcter
trabajan en la reglamentacin para su implementacin. Esta
civil14. De acuerdo con la sentencia de la Corte IDH en
tarea constituye un desafo pendiente para el fortalecimien-
el caso Palamara Iribarne vs. Chile15, Chile no da garantas
to institucional en derechos humanos en el pas.
adecuadas a este derecho en materia de justicia militar. Fun-
damentalmente son tres los mbitos de tensin presentes
Con posterioridad, en el Foro Regional de la Asociacin para
en nuestra legislacin penal militar que han sido objeto de
la Prevencin de la Tortura (APT) sobre el Protocolo Faculta-
cuestionamientos por el fallo: a) la competencia otorgada
tivo de la Convencin contra la Tortura, realizado en la ciudad
a los rganos de la judicatura militar que posibilita el juz-
de Panam, del 30 de septiembre al 2 de octubre; los repre-
gamiento de militares incluidos Carabineros por hechos
sentantes del gobierno de Chile informaron que la implemen-
constitutivos de delitos comunes, b) la organizacin y estruc-
tacin del MNPT, tomando como base la propuesta del INDH
tura de los tribunales militares en violacin a los principios
estaba en proceso de discusin al interior del Ministerio de
de independencia e imparcialidad, y c) el procedimiento es-
Justicia; convocndose a una reunin en octubre. En dicha re-
tablecido, eminentemente inquisitivo, secreto y escriturado
unin se seal que se elaborara un documento marco por
que contraviene las garantas mnimas del debido proceso16.
parte del Ministerio de Justicia sobre el MNPT, las distintas

alternativas de implementacin y el itinerario del mismo, que
Desde el establecimiento del INDH la estructura procesal
se validara con diversos actores nacionales e internacionales
y funcionamiento de la justicia castrense ha sido objeto de
con experticia en la materia, antes de finalizar el ao.
anlisis y preocupacin, especialmente por las vulneraciones

al derecho a un debido proceso. El INDH ha relevado la
necesidad de modificar la justicia militar, y ha recomendado
REFORMA A LA JUSTICIA MILITAR
al Poder Ejecutivo y Legislativo desarrollar una reforma de

manera de circunscribir la competencia de los juzgados mi-
El derecho a acceder a un juez o tribunal competente, im-
litares al conocimiento de delitos cometidos por personal
parcial e independiente constituye uno de los principios
militar, en recintos militares, en cumplimiento de funciones
fundamentales del derecho procesal penal que en criterio
militares y por delitos militares17. Si bien el INDH valora la
del Comit de Derechos Humanos no admite excepcio-
reforma realizada en el ao 2010, que excluy del mbito
nes12. Este derecho se encuentra consagrado en la Con-
de competencia de los tribunales militares el juzgamiento
vencin Americana sobre Derechos Humanos, en trminos
de civiles y mayores de edad cuando tienen la calidad de
tales que [t]oda persona tiene derecho a ser oda, con las
imputados, esta es insuficiente a la luz de los estndares
debidas garantas por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial13. A su vez el Pacto Internacional
internacionales de derechos humanos.
de los Derechos Civiles y Polticos desarrolla este derecho
Durante 2014 instancias internacionales han reiterado su
en trminos similares al indicar que: Todas las personas son
preocupacin por la ausencia de reformas significativas a la
iguales ante los tribunales y cortes de justicia. Toda persona

12 Comit de Derechos Humanos, Observacin General N 32 artculo
14. El derecho a un juicio imparcial y a la igualdad ante los tribunales
y cortes de justicia. Doc. ONU CCPR/C/GC/32, 23 de agosto
de 2007. El Comit en esta Observacin seala que El requisito de
la competencia, independencia e imparcialidad de un tribunal en el
sentido del prrafo 1 del artculo 14 es un derecho absoluto que no
puede ser objeto de excepcin.
13 Art. 8.1 Convencin Americana sobre Derechos Humanos.
14 Art. 14.1 Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos.

15 Corte IDH. Caso Palamara Iribarne vs. Chile. Sentencia de fondo,
reparaciones y costas, de 22 de noviembre de 2005; Supervisin de
cumplimiento de sentencia. Resolucin de 1 de julio de 2011.
16 Ibdem. Prr. 142, 143, 144, 155, 162, 174, 179 y 180.
17 Ver Informe Anual 2010, pgs. 105 a 112; Informe Anual 2011,
pgs. 99 a 106;
41
justicia militar, de tal manera que esta se adecue a los estn-
No obstante la ausencia de novedades en materia legislativa,
dares internacionales de derechos humanos. Por una parte
el INDH destaca positivamente los avances jurisprudencia-
el Comit de Derechos Humanos determin que el Estado
les que han mostrado el Tribunal Constitucional y la Corte
de Chile debe modificar las normas penales militares vi-
Suprema de Justicia, puesto que en casos emblemticos so-
gentes para excluir del fuero militar los casos de violaciones
bre la materia, ambas Cortes han desestimado la aplicacin
de derechos humanos. Asimismo, debe prohibirse que los
de la justicia militar para el conocimiento de causas por de-
tribunales militares juzguen a civiles18. En el mismo sentido,
litos comunes, con vctimas civiles y cometidos por perso-
en el marco del Segundo Examen Peridico Universal (EPU)
nal uniformado. El presente ao, el Tribunal Constitucional,
2014 se recomend a Chile Garantizar que la jurisdiccin
en los casos Enrique Eichin21 y Marcos Antilef22, ambos en
de los tribunales civiles se aplique tambin a los casos en
contra de funcionarios de Carabineros de Chile, acogi los
que miembros del cuerpo de Carabineros estn acusados
requerimientos de inaplicabilidad por inconstitucionalidad
de violaciones de los derechos humanos. Adems, se hizo

un llamado a Reformar la justicia militar para excluir a los
civiles de su jurisdiccin y limitarla al conocimiento de deli21 Tribunal Constitucional, el 6 de mayo de 2014, Rol N 2493-13 INA,
sobre requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad presentado por Enrique Eichin Zambrano. Los hechos que motivaron la
querella criminal y posterior requerimiento ante el Tribunal Constitucional transcurrieron el da 11 de abril de 2013, en circunstancias
de que la vctima se retiraba de las cercanas de la Estacin Mapocho,
despus de haber participado en una marcha convocada por organizaciones de estudiantes y profesores. En dicha oportunidad apareci un
piquete de carabineros que se abalanz contra los manifestantes que
se encontraban en calle Bandera, entre las calles Aillavil y General
Mackenna, de la ciudad de Santiago, recibiendo la vctima un impacto
de baln de pintura en su ojo derecho, disparado por un efectivo de
Fuerzas Especiales de Carabineros de Chile. Producto del impacto la
vctima, de profesin arquitecto, perdi la visin de su ojo derecho.
La gestin judicial en la que incide la accin de inaplicabilidad es la
investigacin penal iniciada por querella criminal por lesiones graves
gravsimas, RIT 11463-2013, RUC N 1310018169-4, del Sptimo
Juzgado de Garanta de Santiago. El 22 de julio de 2013, el Juez de
Garanta, ante el requerimiento del Ministerio Pblico rechaz la solicitud de declinar la competencia a favor de la jurisdiccin militar
y retuvo la competencia para conocer de los hechos. El Ministerio
Pblico apel ante la Corte de Apelaciones de Santiago, Rol N 21662013. El Tribunal Constitucional decret la suspensin de la gestin
judicial en que incide el requerimiento.
22 Tribunal Constitucional el 17 de junio de 2014, Rol N 2492-2013,
sobre Accin de inaplicabilidad por inconstitucionalidad, deducida
por el INDH. La gestin judicial pendiente en que incide esta accin de inaplicabilidad es la apelacin por declaracin de incompetencia del Juzgado de Garanta de Linares, en investigacin RUC
N 1310013303-7, RIT 1812-2013 por tormentos y apremios ilegtimos, proceso iniciado por querella criminal presentada por el
Instituto Nacional de Derechos Humanos por el delito de apremios
ilegtimos y tormentos, establecido en el artculo 150 A del Cdigo
Penal. Los hechos que motivaron la querella criminal sucedieron en
septiembre de 2012, cuando el carabinero Marco Antilef, perteneciente a la dotacin del retn de Palmilla, estando fuera de servicio,
conduciendo su vehculo particular bajo los efectos del alcohol cae a
una zanja y es detenido por tres carabineros de su misma unidad policial: el Sargento 2 Eduardo Toledo Lpez, el Cabo 2 Cristian Bustos
Cornejo y el Carabinero Francisco Lagos Gmez, de quienes recibe
insultos y expresiones discriminatorias por su pertenencia mapuche
y conducido al retn de Palmilla es fuertemente golpeado con puos
y pies por estos tres carabineros, lesiones que le causaron fractura
cervical y tetraplejia. El Tribunal Constitucional, en sentencia de 17
de junio de 2014, declar inaplicables los preceptos impugnados del
Cdigo de Justicia Militar.
tos de funcin militar y adecuar el sistema de la justicia militar a las normas internacionales para garantizar el derecho
a un juicio imparcial. Finalmente exhort al Estado a profundizar los esfuerzos tendientes a avanzar en una reforma
orgnica y procesal con el objetivo de eliminar la aplicacin
de la pena de muerte en todas las hiptesis contempladas
en el Cdigo de Justicia Militar19.
El Estado de Chile mantiene pendiente la adopcin de las
medidas legislativas adecuadas que permitan dar cumplimiento a lo ordenado por la Corte IDH en el Caso Palamara Iribarne vs. Chile, y que garantice el derecho a un debido
proceso legal y un tratamiento conforme al principio de
igualdad. En el presente ao no se han adoptado medidas
legislativas en la materia, no obstante, el Ministerio de Defensa ha informado al INDH que est abocado a la tarea
de impulsar un proyecto de reforma a la justicia militar con
el fin de hacer las modificaciones necesarias para que esta
se encuentre en conformidad con los estndares internacionales de derechos humanos. La misma contemplara una
nueva orgnica, un nuevo procedimiento y una delimitacin
del mbito penal sustantivo. El plazo para el ingreso del o
los proyectos de ley est previsto para el primer semestre
del ao 201520.
18 Comit de Derechos Humanos 2014, Observaciones finales sobre el
sexto informe peridico de Chile, prr. 22.
Chile, Consejo de Derechos Humanos, 26 perodo de sesiones,
A/HRC/26/5. Recomendaciones 121.109 a 121.112.
20 Informacin proporcionada al INDH por el Ministerio de Defensa,
3 de septiembre de 2014.
42
del artculo 5 N 323 del Cdigo de Justicia Militar, en virtud
ni deben ser considerados como parte del ejercicio de sus
del cual se otorga competencia a la jurisdiccin castrense
funciones, expresndolo de la siguiente manera las lesiones
por los delitos cometidos en actos de servicio por fun-
sufridas por la vctima no pueden calificarse como actua-
cionarios de las FFAA y de Orden, sin importar si el delito
ciones que formen parte de un acto de servicio, ni que su
es de carcter comn o si en l existen intervinientes civi-
comisin amerite la posible aplicacin de un tipo penal que
les. La decisin de la Corte Constitucional se fundament
resguarde bienes jurdicos especiales y de carcter militar,
sobre la base que la Corte Interamericana de Derechos
y por lo mismo, no existe una justificacin constitucional-
Humanos, intrprete autntico de la aludida convencin, ha
mente admisible para que a una persona, civil o militar, se le
sentado jurisprudencia en orden a que la justicia militar ca-
impida ejercer derechos como vctima de un delito comn,
rece de jurisdiccin sobre intervinientes civiles y que solo
y se le prive de un proceso racional y justo27.
puede investigar y sancionar la afectacin de bienes jurdicos
Por su parte, la Corte Suprema se pronunci en dos opor-
relacionados con la funcin castrense24, y por lo tanto de
tunidades sobre la falta de idoneidad de la jurisdiccin
acuerdo con los antecedentes de ambos casos, en relacin
castrense para conocer y fallar causas que involucran a
con la preferencia de la justicia militar por sobre la justicia
funcionarios policiales en hiptesis de comisin de deli-
ordinaria para el conocimiento de esos asuntos no cabr
tos comunes. En el primer caso28 debi resolver una con-
duda de que la aplicacin conjunta de los preceptos im-
tienda de competencia surgida entre el Segundo Juzgado
pugnados provoca una vulneracin de los derechos a ser
Militar de Santiago y el Juzgado de Garanta de Rancagua,
odo por un juez competente, a la publicidad del proceso
puesto que ambos tribunales reclamaron el conocimiento
y a ser juzgado por un tribunal independiente e imparcial,
del caso29. En fallo unnime, la Segunda Sala de la Corte
con transgresin de los preceptos contenidos en el artculo
Suprema30 resolvi que el tribunal competente para cono-
8 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos
cerlo era el Juzgado de Garanta de Rancagua. La decisin
y en el artculo 19, N 3, de la Constitucin Poltica de la
del mximo tribunal descans sobre la idea de que la regla
Repblica25. De esta manera, y dentro del mbito de su
que sustrae a todo evento de la competencia de los tribu-
competencia, el Tribunal Constitucional en ambos fallos en-
nales militares a los civiles y menores de edad (artculo 1
tiende contribuir al cumplimiento del deber impuesto por la
Ley 20.47731), pensada originalmente solo para imputados,
Corte Interamericana de Derechos Humanos al Estado de
tambin deba ser aplicadas a las vctimas civiles, ya que de
Chile para adecuar el ordenamiento jurdico interno a los
lo contrario se les estara privando de todas las garantas
estndares internacionales sobre jurisdiccin penal militar26.
procesales contempladas en la justicia ordinaria, ausentes
En la sentencia que acoge el requerimiento de inaplicabili-
en la judicatura castrense. De la misma manera razon
dad por inconstitucionalidad en el caso de Marcos Antilef,

el Tribunal realiza una reflexin adicional al sealar que los
27 Tribunal Constitucional, el 17 de junio de 2014, Rol N 2492-2013,

por el INDH.
28 Corte Suprema, Sentencia de 12 de agosto de 2014, Rol N 12.908-14.
29 El caso aborda la muerte de Jorge Aravena Navarrete acaecida el da
17 de febrero de 2014, quien tras ser detenido por Carabineros fue
esposado y obligado a subir a un furgn policial, permaneciendo al
menos unas ocho horas en su interior en condiciones de falta de ventilacin e inadecuado acceso a oxgeno, lo cual provoc su muerte.
La vctima fue encontrada por funcionarios de carabineros fallecida
alrededor de las 23:00 horas a pesar de que a las 15:00 horas el fiscal
de turno haba ordenado su libertad.
30 Integrada por los ministros Milton Juica, Hugo Dolmestch, Carlos
Knsemller, Haroldo Brito y Lamberto Cisternas.
31 Artculo 1.- Restriccin de la competencia de los tribunales militares. En ningn caso, los civiles y los menores de edad estarn sujetos
a la competencia de los tribunales militares. sta siempre se radicar
en los tribunales ordinarios con competencia en materia penal.
crmenes y simples delitos cometidos por funcionarios de

Carabineros en el contexto de labores policiales, no pueden
23 Art. 5 Corresponde a la jurisdiccin militar el conocimiento:
3 De las causas por delitos comunes cometidos por militares durante
el estado de guerra, estando en campaa, en acto del servicio militar
o con ocasin de, en los cuarteles, campamentos, vivaques, fortalezas, obras militares, almacenes, oficinas, dependencias, fundiciones,
maestranzas, fbricas, parques, academias, escuelas, embarcaciones,
arsenales, faros y dems recintos militares o policiales o establecimientos o dependencias de las Instituciones Armadas;
24 Tribunal Constitucional, el 6 de mayo de 2014, Rol N 2493-13 INA,
sobre requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad presentado por Enrique Eichin Zambrano. Considerando octavo.
25 Ibdem. Considerando noveno.
26 Ibdem. Considerando dcimo segundo.
43
el fallo de la Corte llevar a la vctima a la justicia militar,
Despus de que el Tribunal Constitucional acogiera la inapli-
implicara privarla ilegtimamente de la proteccin consti-
cabilidad del Caso de Marcos Antilef35, se reactiv la gestin
tucional que el Ministerio Pblico est obligado a dar a las
pendiente ante la Corte Suprema36. Al respecto, el mximo
vctimas durante el proceso penal. Por lo mismo, los dere-
tribunal resolvi37 que el Juzgado de Garanta deba conocer
chos de la vctima encontrarn un mayor reconocimiento
del asunto y no la fiscala militar, fundamentando su decisin
mientras el proceso se conduzca a travs de la justicia
en los argumentos desarrollados por el Tribunal Constitu-
ordinaria al ser mayores sus posibilidades de accin, lo que
cional38, reiterando que la vctima tiene mayores garantas
tambin ocurrir con los imputados, a la luz del estatuto
en sede penal ordinaria que en sede militar.
de garantas consagrado en el prrafo 4 del ttulo IV del
REFORMA A LA LEY 18.314

QUE DETERMINA CONDUCTAS
TERRORISTAS Y FIJA SU PENALIDAD
(LEY ANTITERRORISTA)
Libro I del Cdigo Procesal Penal32.

La Corte Suprema, en el fallo referido, relev adems como
una cuestin fundamental el principio de que no se puede
entender que est dentro de la esfera de las atribuciones de
los funcionarios policiales la posibilidad de cometer delitos,
En relacin con la aplicacin de la Ley 18.314, que deter-
es decir, que cuando un polica comete un delito, siempre
mina conductas terroristas y fija su penalidad, el INDH ha
deber entenderse que actu por fuera de las atribucio-
planteado en diversas oportunidades la necesidad de rea-
nes reconocidas por la ley. Sostuvo el fallo que en el caso
lizar modificaciones39, en particular fijando de manera clara
de la muerte por asfixia de Jorge Aravena Navarrete no

podra considerarse que por el solo hecho de haber inter-
35 Tribunal Constitucional el 17 de junio de 2014, Rol N 2492-2013,

por el INDH.
36 Recurso de Queja interpuesto por el INDH en contra de los integrantes de la Corte de Apelaciones de Talca en razn de las faltas o
abusos graves cometidos al dictar la sentencia de doce de julio de dos
mil trece por la cual confirmaron la decisin de la Jueza del Tribunal
de Garanta de Linares, dictada en la causa Rit N 1812-2013, por
el delito de torturas, en cuya virtud estim que la competencia para
conocer del asunto radicaba en la jurisdiccin militar.
37 Corte Suprema, 1 de septiembre de 2014, Rol N 4639-13.
38 Considerando 4 Que esta Corte tambin comparte el criterio que no
puede considerarse que la sola circunstancia de encontrarse carabineros en servicio activo o en un recinto policial permita asumir que los
delitos que cometan en esas circunstancias se efectuaron con ocasin
del servicio militar, ya que ello implica trasladar impropiamente a la
judicatura especial un hecho comn apartado totalmente de las funciones que ataen al aludido servicio militar, y que, por ello, son de
conocimiento de la justicia ordinaria.
Considerando 5 Que es acertado sostener que a la vctima de estos
ilcitos se le reconoce un mayor nmero de prerrogativas dentro del
procedimiento seguido ante la judicatura ordinaria, principalmente
la posibilidad de ejercer la accin penal, derecho consagrado a nivel
constitucional a raz de la modificacin introducida al artculo 19
N 3 de la Carta Fundamental por la Ley N 20.516. Por lo mismo,
los derechos de la vctima encontrarn un mayor reconocimiento
mientras el proceso se conduzca a travs de la justicia ordinaria, lo que
tambin ocurrir con los imputados, a la luz del estatuto consagrado en el
prrafo 4 del Ttulo IV del Libro I del Cdigo Procesal Penal.
39 En el Informe Anual 2010, tras sealar serias deficiencias sustantivas
y procesales incompatibles con un Estado de Derecho democrtico,
se recomendaba hacerla plenamente compatible con las normas que
garantizan el derecho al debido proceso. En el Informe Anual 2011
se incluye un sinttico pero profundo anlisis normativo donde se
destacan los siguientes problemas, que llevan a concluir que pese a las
modificaciones legales efectuadas persisten algunas incompatibilidades entre la ley y la garanta de respeto del principio de legalidad y el
derecho a contar con un debido proceso.
venido funcionarios policiales, convierte a la vida humana

independiente en un objeto de proteccin militar. Cuando
una persona muere por la accin de otro/a solo puede ser
considerado como un delito comn, de conocimiento de
los tribunales civiles33. La importancia del fallo comentado
es que la Corte Suprema otorg una nueva interpretacin
a la Ley 20.477, que modific el Cdigo de Justicia Militar el
ao 2010, en la medida en que determina que la justicia militar no puede conocer de causas por delitos ordinarios en
las que intervengan tanto imputados como vctimas civiles,
debido a que el procedimiento castrense no ofrece las garantas mnimas del debido proceso, es decir, un juez natural,
un procedimiento imparcial, oral, pblico y contradictorio,
ni las dems garantas procesales para los intervinientes34.
32 Corte Suprema, Sentencia de 12 de agosto de 2014, Rol N 12.908-14,

considerando quinto.
33 Ibdem, considerando sptimo.
34 El INDH ha manifestado la necesidad de adecuar los procedimientos
de la justicia militar al debido proceso, toda vez que mantiene vigentes hiptesis de delitos que no son propiamente militares, cuando el
victimario o imputado sea un militar (incluidos Carabineros de Chile)
y la vctima del mismo sea un civil.Ver Informe Anual 2011, pgs. 101
a 106.
44
lo que constituye terrorismo y mejorando las garantas del
Antiterrorista (modificado en 2010), que contena una pre-
debido proceso (INDH, 2014b).
suncin de finalidad o intencin terrorista de los/as hechores/as la que se desprenda a partir de distintas hiptesis
En tanto, el Comit de Derechos Humanos exhort al Esta-
que contemplaba la ley. La Corte IDH sostuvo que en la
do de Chile a reformar la Ley Antiterrorista y adoptar una
fundamentacin de las sentencias condenatorias se utiliza-
definicin clara y precisa de los delitos de terrorismo para
ron razonamientos que denotan estereotipos y prejuicios, lo
asegurar que las actividades que realizan los agentes del or-
cual configur una violacin del principio de igualdad y no
den en el marco de la lucha contra el terrorismo no estn
discriminacin y el derecho a la igual proteccin de la ley. El
dirigidas a determinadas personas por su origen tnico o
Tribunal concluy, entre otros44, que Chile viol el derecho
cualquier motivo social o cultural. Asimismo, debe asegurar
de la defensa de interrogar testigos en los procesos penales
que las garantas procesales, contenidas en el artculo 14
contra Pascual Huentequeo Pichn Paillalao y Vctor Manuel
del Pacto, sean respetadas. El Comit insta al Estado parte a
Ancalaf Llaupe, adems se vulner el derecho de recurrir
abstenerse de aplicar la Ley Antiterrorista en contra de los
los fallos penales condenatorios de Segundo Aniceto Norn
Mapuches (sic)40. Al respecto, cabe sealar que en el caso
Catrimn, Pascual Huentequeo Pichn Paillalao, Florencio
Norn Catriman y otros vs. Chile, la Corte IDH determin
Jaime Marileo Saravia, Jos Benicio Huenchunao Marin,
que la mayor aplicacin a miembros del pueblo mapuche
Juan Patricio Marileo Saravia, Juan Ciriaco Millacheo Licn y
de esa ley penal que tipifica conductas terroristas, por s
Patricia Roxana Troncoso Robles. En cuanto al derecho a la
misma, no permite concluir que se ha dado la alegada aplica-
libertad personal, la Corte consider que las decisiones de
cin selectiva de carcter discriminatorio41. Por su parte, en
adopcin y mantenimiento de las medidas de prisin pre-
el marco del Segundo Examen Peridico Universal (EPU)
ventiva a que fueron sometidas las ocho vctimas del caso
2014 se recomend al Estado de Chile Seguir adaptando
no se ajustaron a los requisitos de la Convencin Americana
la legislacin antiterrorista a las normas internacionales, en
sobre Derechos Humanos.
particular con respecto a la definicin de los delitos de terrorismo y el derecho a un juicio imparcial y Adoptar me-
En el programa de gobierno actual figura el compromiso
didas, aplicando los procedimientos adecuados, para que la
de no aplicar la ley antiterrorista a miembros de pueblos
Ley Antiterrorista no menoscabe los derechos de los pue-
indgenas por actos de demanda social, y a estudiar la nor-
blos indgenas .
mativa con el fin de hacer las modificaciones correspon-
42
dientes para adecuarla a los estndares internacionales, tal
En el marco del sistema interamericano, el 29 de julio de
como le han recomendado al Estado de Chile los rganos
2014, la Corte IDH public la sentencia del Caso Norn
internacionales de proteccin de derechos humanos45.
Catrimn y otros vs. Chile43, en el que se determin la res-
Con el propsito de hacer una evaluacin tcnica de la ley,
ponsabilidad internacional del Estado de Chile por la viola-
que data de 1984, el Gobierno constituy a fines de mayo
cin del principio de legalidad y el derecho a la presuncin

de inocencia en perjuicio de las ocho vctimas del caso, por
44 El Tribunal tambin determin que Chile incurri en violaciones al

derecho a la libertad de pensamiento y de expresin y a los derechos
polticos, debido a que, en las circunstancias del presente caso, las
penas accesorias que restringan esos derechos fueron impuestas de
forma contraria al principio de proporcionalidad de las penas y constituyeron una grave afectacin de esos derechos. Dicha afectacin fue
particularmente grave en el caso de los seores Ancalaf Llaupe, Norn
Catrimn y Pichn Paillalao, por su condicin de lderes y dirigentes
tradicionales de sus comunidades. Asimismo, la Corte concluy que
el Estado viol el derecho a la proteccin a la familia en perjuicio del
seor Vctor Manuel Ancalaf Llaupe al haberlo recluido en un centro
penitenciario muy alejado del domicilio de su familia y al denegarle
en forma arbitraria las reiteradas solicitudes de que se le trasladara a
un centro penitenciario ms cercano. Por ltimo, el Tribunal orden
un conjunto de medidas de reparacin.
45 http://michellebachelet.cl/programa/, pg. 174.
haber mantenido vigente y aplicado el artculo 1 de la Ley

40 Comit de Derechos Humanos, Observaciones finales, 2014, sexto
informe peridico de Chile, prr. 7.
41 Corte IDH, Caso Norn Catrimn y otros (dirigentes, miembros y
activista del pueblo indgena mapuche) vs. Chile, sentencia de 29 de
mayo de 2014 (fondo, reparaciones y costas). Prr. 219.
Chile, Consejo de Derechos Humanos, 26 perodo de sesiones, A/
HRC/26/5. Recomendacin 121.22; y 121.167, en igual sentido ver
las recomendaciones 121.68 y 121.69.
43 Corte IDH, Caso Norn Catrimn y otros (dirigentes, miembros y
activista del pueblo indgena mapuche) vs. Chile, sentencia de 29 de
mayo de 2014 (fondo, reparaciones y costas).
45
del presente ao, una comisin de expertos46, la que tuvo
finalmente se inclin por las del Derecho Penal comn. En
como objetivo elaborar un informe con recomendaciones
este punto la LAT vulnera los estndares contenidos en los
especficas para modificar la normativa vigente47. El aporte
artculos 9 de la CADH y 15 del PIDCP, adems del artculo
del INDH a la discusin sobre una reforma integral a la Ley
19 N 3 de la CPR. En cuanto al uso de testigos protegidos
18.314 se construy, por una parte, desde los estndares de
y delatores compensados, estas figuras han sido claves en la
derechos humanos que resultan aplicables y, por otra, desde
aplicacin de la LAT en La Araucana, generando diversas y
la observacin directa y seguimiento que se ha realizado de
graves irregularidades en los procesos respectivos. Si bien la
los juicios en que se ha invocado la Ley Antiterrorista desde
proteccin de la identidad de los testigos es admitida por
la creacin del INDH48, adems de la informacin recopilada
el Derecho Internacional de los Derechos Humanos49, es
sobre los otros casos en que se ha intentado aplicar dicha
deber de los rganos del Estado velar por que esa herra-
normativa. En su exposicin, el Instituto revis el marco nor-
mienta se concilie con el derecho a la defensa y el ejercicio
mativo internacional que mandata a perseguir el terrorismo
de la jurisdiccin de garanta.
y algunos problemas de su regulacin a nivel constitucional.
Asimismo, el Instituto ha podido constatar el fenmeno del
Tambin se refiri a los principales problemas que plantea
uso indirecto de la LAT, ya sea en relacin con juicios de
el tipo penal consagrado en la Ley y se refiri a un conjunto
adolescentes que han sido legalmente excluidos de la apli-
de problemas procesales que se verifican en su aplicacin
cacin de dicha ley y tambin tratando de usar en juicios
(INDH, 2014b).
por delitos comunes pruebas obtenidas en el marco de la
El INDH plante que la definicin de delito terrorista no sa-
LAT (INDH, 2014b:12). Dicha tendencia atenta contra el
tisface las exigencias de los principios de legalidad y tipicidad,
carcter excepcionalsimo de la respuesta penal frente al
y en definitiva, en todos los casos observados la calificacin
terrorismo y en el caso de los adolescentes vulnera tambin

la normativa nacional e internacional sobre proteccin de
46 La comisin es presidida por el abogado Juan Pablo Hermosilla y est

conformada por la abogada Mara Ins Horvitz, los abogados Javier
Couso, Juan Pablo Maalich, Hctor Hernndez, Enrique Aldunate,
Juan Pablo Cox e Ignacio Nez.
47 Al 31 de octubre de 2014, fecha de cierre del presente informe, el
Gobierno an no haba presentado ante el Congreso Nacional el proyecto de ley que modificara la legislacin antiterrorista vigente. El 21
de octubre fue ingresado el proyecto de ley, iniciado en mocin de los
senadores Espina, Allamand, Chahun, Garca y Prokurica, que sustituye el texto de la Ley 18.314, que determina las conductas terroristas y fija su penalidad, a fin de dar mayor proteccin a la ciudadana y
fortalecer la paz social.
48 El INDH ha efectuado observacin directa en los siguientes juicios:
Caso Bombas (Causa RIT 138-2011; RUC 0700277303-6 del Tercer Tribunal Oral en lo Penal de Santiago); Causa Carla Verdugo e
Ivn Silva (RIT 182-2013; RUC 1200393089-9 del Sexto Tribunal
de Juicio Oral en lo Penal de Santiago); Caso Vctor Hugo Montoya
(RIT 24-2014 del Tribunal Oral en lo Penal de Puente Alto, RUC
1300145684-3); Caso Peaje Quino (Causa RUC 0900969218-2;
RIT 58-2012 (adultos) y 91-2013 (adolecentes) del Tribunal Oral en
lo Penal de Angol); Caso Fundo Brasil (Causa RUC 0910021481-1;
RIT 195-2014 (adultos) y 188-2014 (adolescente) del Tribunal Oral
en lo Penal de Temuco); Caso Fundos San Leandro y Tres Luces.
(Causa RUC 0900033605-7; RIT 25-22014 (San Leandro) y RIT
23-2014 (Tres Luces), del Tribunal Oral en lo Penal de Temuco);
Caso Tur Bus (Causa RUC 0900697670-8; RIT 099-2013 del Tribunal Oral en lo Penal de Temuco); Caso Celestino Crdova (RUC
1300014341-8, RIT 220-2013 del TOP de Temuco). Adems, se ha
realizado seguimiento a otros casos como el de Hans Niemeyer (RIT
45-2013 del 7 TOP de Santiago) y Luciano Pitronello (RIT 1502012 del 4 TOP de Santiago) en la Regin Metropolitana, se han
recopilado las sentencias dictadas y se ha solicitado permanentemente
informacin actualizada sobre estos temas al Ministerio Pblico, la
Defensora Penal Pblica y el Ministerio del Interior.
la infancia y la adolescencia. Respecto de los plazos iniciales

de detencin, en la prctica queda demostrado que basta
al efecto con los mecanismos normales contemplados en
el CPP, por lo que el plazo de 10 das contenido en la LAT
adems de excesivo se presenta como innecesario, representando un riesgo de extensin injustificada de detenciones en abierta vulneracin de lo dispuesto en los artculos
7.5 de la CADH y 9.3 del PIDCP.
49 Respecto de la utilizacin de testigos protegidos, en el Caso Norn

Catrimn y otros vs. Chile, la Corte IDH determin que Incluso
cuando se hayan adoptado medidas de contrapeso que parecen suficientes, la condena no puede estar fundada nicamente o en grado
decisivo en declaraciones realizadas por testigos de identidad reservada. De lo contrario, se podra llegar a condenar al imputado
utilizando desproporcionadamente un medio probatorio que fue
obtenido en detrimento de su derecho de defensa. Por tratarse de
prueba obtenida en condiciones en las que los derechos del inculpado han sido limitados, las declaraciones de testigos con reserva de
identidad deben tratarse con extrema precaucin, ser valoradas en
conjunto con el acervo probatorio, las observaciones u objeciones
de la defensa y las reglas de la sana crtica Prr. 247. Y la Corte
concluye que para determinar la condena se otorg valor decisivo
a la declaracin de un testigo de identidad reservada, lo que constituye una violacin del derecho de la defensa a interrogar testigos,
consagrado en el artculo 8.2.f de la Convencin, en relacin con
el artculo 1.1 de la misma, en perjuicio del seor Pascual Huentequeo Pichn Paillalao. Prr. 252.
46
En relacin con la extensin del secreto de piezas de inves-
El INDH conden lo sucedido y afirm que merece el
tigacin hasta por seis meses (en comparacin a los 40 das
unnime repudio de nuestra sociedad. Nada, ninguna cau-
como mximo autorizado por el CPP) es uno de los ma-
sa, ningn objetivo justifica la utilizacin de medios que
yores problemas observados en la aplicacin de la LAT. En
ponen en riesgo la vida e integridad fsica de personas
muchos casos las prisiones preventivas originalmente decre-
inocentes. Este cobarde atentado no tiene espacio ni sen-
tadas se basaron principalmente en dichas piezas y fueron
tido en una sociedad democrtica que aborda sus lmites e
sustituidas por medidas menos intensas apenas las defensas
imperfecciones por medios pacficos y polticos. Adems
accedieron a las mismas. Adems de contravenir el principio
formul un llamado a las autoridades para que emplearan
de igualdad de armas, se afecta directamente los estndares
todos los recursos necesarios con el propsito de esclare-
del artculo 8.2 de la CADH y el 14.3 del PIDCP.
cer lo sucedido y la identidad de los autores, destacando

que en el proceso deban utilizarse los medios propios de
En directa relacin con los otros problemas detectados,
un Estado democrtico de derecho52. En la madrugada del
existe en la aplicacin prctica de la LAT la tendencia al uso
18 de septiembre, por medio de un operativo, se logr la
extensivo de prisiones preventivas que en definitiva sobre
identificacin y la detencin de tres presuntos responsa-
la base de criterios como el de proporcionalidad no se jus-
bles por la colocacin del aparato explosivo en la estacin
tificaban (toda vez que los delitos en definitiva no fueron
de metro Escuela Militar, lo que dara cuenta de cmo la
calificados como terroristas y/o fue desestimada la prueba de
institucionalidad, las atribuciones y los recursos asignados
cargo para acreditar la participacin). Dicha tendencia con-
a las policas y el Ministerio Pblico seran suficientes para
traviene toda la regulacin internacional y nacional sobre el
enfrentar casos de criminalidad grave como esta. Los tres
uso restrictivo de la privacin de libertad en todas sus formas.
presuntos responsables fueron formalizados invocndose
El actual Gobierno haba anunciado que no invocara la nor-
la Ley Antiterrorista. En el transcurso del ao, el INDH ha
mativa mientras no se modernizara50; sin embargo, las de-
insistido en la necesidad de revisar la actual normativa en
tonaciones ocurridas en el metro de Santiago cambiaron la
materia antiterrorista a los fines de corregirla y ajustarla al
situacin. La primera de ellas aconteci el domingo 13 de
debido proceso, y en este marco resulta necesario realizar
julio cuando una bomba explot cerca de la medianoche en
un reproche al gobierno por haberla invocado, en circuns-
un carro del Metro que se encontraba en la estacin Los
tancias en que se haba comprometido a no hacerlo en
Dominicos, sin dejar heridos, pero s daos materiales. En
la medida que esta no cumpliera con los estndares de
dicha oportunidad, en un principio no se invoc la Ley Antite-
derechos humanos.
rrorista, interponindose una querella por porte y colocacin

de artefacto explosivo; si bien finalmente, la normativa fue in-
Tras lo ocurrido en la estacin de metro Escuela Militar la
vocada . El hecho decisivo para la modificacin de la postura
discusin sobre la normativa antiterrorista cambi de enfo-
del Ejecutivo sucedi el 8 de septiembre, cuando una bomba
que desde la necesidad de adecuar la ley a los estndares
deton al interior de uno de los basureros ubicados en la
internacionales de derechos humanos, a sostener la necesi-
galera comercial en la estacin de metro Escuela Militar,
dad de dotar de amplias facultades a las policas, al Ministe-
dejando catorce personas lesionadas de diversa gravedad. El
rio Pblico y a los servicios de inteligencia para emprender
Gobierno, frente a la peligrosidad y particularidad de los he-
una lucha eficaz contra hechos terroristas en Chile. Entre
chos por primera vez se detonaba un artefacto explosivo
las medidas que se estn barajando a la fecha de elabo-
durante el da, en un lugar concurrido, decidi aplicar la Ley
racin de este informe se encuentran: la creacin de una
Antiterrorista a los presuntos responsables.
unidad especializada de delitos de alta complejidad del
50 http://www.emol.com/noticias/nacional/2014/05/07/658995/
gobierno-por-ultimo-atentado-incendiario-en-la-araucania.html
51 http://www.lanacion.cl/noticias/pais/ley-antiterrorista-porbomba-en-metro-penailillo-cree-intencion-de-danar-a-inocentes/2014-07-15/145511.html
52 Declaracin Pblica del Consejo del Instituto Nacional de Derechos

Humanos por atentado en Metro de Santiago, http://www.indh.cl/
declaracion-publica-del-consejo-del-instituto-nacional-de-derechoshumanos-por-atentado-en-metro-de-santiago
51
47
Ministerio Pblico53; mayores recursos y atribuciones para
de Apelaciones de San Miguel anul la sentencia ordenando
las policas y el rgano persecutor y la posibilidad de permi-
que se vuelva a repetir el juicio. En el primer proceso Vctor
tir la actuacin de agentes encubiertos en el Servicio Nacio-
Montoya estuvo 17 meses en prisin preventiva.
nal de Inteligencia (ANI)54. Respecto del ltimo punto, llama
Otro evento grave asociado a la colocacin de artefactos
la atencin la ausencia de discusin con la que se ha abor-
explosivos durante el ao 2014 tiene lugar con la muerte
dado el tema de las tcnicas de investigacin encubiertas,
de Sergio Landskron, en el barrio Yungay, la madrugada del
ya que su existencia puede presentar peligros en el mbito
25 de septiembre, quien falleci a consecuencia de la ex-
del pleno respeto de los derechos humanos, y por tanto, la
plosin de una bomba artesanal puesta en el interior de
forma que pudiera adoptar y las condiciones para su ope-
una mochila. En el marco de la investigacin desarrollada
racin son cuestiones relevantes desde este punto de vista;
por el Ministerio Pblico, Carabineros y la Polica de Inves-
y con mayor razn se podra replicar esta preocupacin a
tigaciones se determin que el joven no tuvo participacin
la utilizacin de estas tcnicas por parte de los servicios de
en la colocacin del artefacto explosivo que le quit la
inteligencia, fuera de cualquier lmite. Ms all de la existen-
vida. De acuerdo con las pericias realizadas a las cmaras
cia o no de las actuaciones encubiertas de agentes de las
de seguridad y los antecedentes recabados a la fecha, este
policas, y las facultades que estas pudiesen generar, frente
transport la bomba durante 12 minutos, y habra cami-
a la realidad de su existencia55 lo fundamental es consagrar
nado cerca de cinco cuadras con este dispositivo, por la
lmites tanto jurisdiccionales como polticos que regulen la
calle Erasmo Escala, de oriente a poniente. La investigacin
actividad policial en estos contextos y la supediten a una
revela que el objetivo de la bomba habra sido la sede de
supervisin y control poltico56.
una asociacin de gendarmes ubicada en las inmediacio-
El giro en la postura oficial para dar tratamiento a casos ca-
nes. En virtud de los antecedentes expuestos, el Ministerio
tegorizados como actos terroristas, se refleja tambin en el
del Interior interpuso una querella ante el 7 Juzgado de
caso de Vctor Montoya , en el cual al poco tiempo de ha-
Garanta de Santiago invocando la Ley Antiterrorista con-
berse dictado la sentencia absolutoria de primera instancia
tra quienes resulten responsables por la muerte de Sergio
desestimando el carcter terrorista y descartando su parti-
Landskron58.
57
cipacin en los hechos consignados en el proceso, la Corte
El ltimo evento asociado a un artefacto explosivo ocurri

la madrugada del 29 de octubre cuando una bomba deton
53 Proyecto de ley, iniciado por Mensaje Presidencial, que crea el cargo

de Fiscal Especial de Alta Complejidad en el Ministerio Pblico. Boletn 9608-07.
54 http://www.latercera.com/noticia/politica/2014/09/674595830-9-penailillo-confirma-que-proyecto-de-reforma-a-la-aniincluira-agentes.shtml
55 Chile en distintos tratados internacionales se obliga a incorporar tcnicas de investigacin encubiertas, como en la Convencin de las Naciones Unidas contra la delincuencia organizada transnacional (Art. 20) y
sus protocolos.
56 Como ejemplo de un propuesta para un efectivo control poltico del
actuar policial destaca el proyecto de ley que aumenta las plantas de
personal de Carabineros de Chile; modifica la ley N 20.502, que crea
el Ministerio del Interior y Seguridad Pblica, y la ley N 18.961,
Orgnica Constitucional de Carabineros, Boletn N 9336-25. El proyecto propone, entre otras aspectos, modificaciones la Art. 3 de la ley
N 20.502 aumentando las facultades al Ministerio del Interior y Seguridad Pblica con el fin de otorgar herramientas para la fiscalizacin
y control de las actuaciones de las fuerzas de seguridad y orden.
57 Joven de 23 aos acusado de colocar una bomba en un retn de Carabineros de Las Vizcachas en febrero de 2013. A solicitud de la familia
Montoya Encina el INDH ha desarrollado desde julio del 2013 una
misin de observacin en la causa contra Vctor Hugo Montoya Encina, RIT 1934-2013 ante el Juzgado de Garanta de Puente Alto y RIT
24-2014 del Tribunal Oral en lo Penal de Puente Alto.
en el frontis de un cuartel de Carabineros en Temuco y

dej un forado de 50 centmetros en un muro del recinto
policial. Ante lo sucedido el Gobierno invoc la Ley antiterrorista contra los responsables de la instalacin del aparato afirmando que Tenemos una matriz de decisin, para
cada caso donde haya artefactos explosivos en cuestin y
en este caso la matriz que hemos usado aplica para que
invoquemos la Ley Antiterrorista59. El INDH reitera su preocupacin por la invocacin de la normativa antiterrorista,
ya que esta no se conforma con los estndares de derechos
humanos, y especialmente este ltimo caso, da cuenta de la
inconsistencia de la decisin gubernamental toda vez que
58 http://subinterior.gob.cl/noticias/2014/10/24/gobierno-invocaley-antiterrorista-por-muerte-de-sergio-landskron/
59 http://www.lanacion.cl/noticias/regiones/la-araucania/gobierno-invoca-ley-antiterrorista-por-bombazo-en-labocar-de-temuco/2014-10-29/132632.html y
48
haba afirmado que no se invocara la normativa en el marco
Pblico63 (INDH, 2014: 101). La publicacin de estos proto-
del conflicto en La Araucana, criterio que fue modificado
colos contribuye a la profundizacin democrtica por medio
en el transcurso del ao60.
de las instituciones pblicas, en tanto permiten conocer la
normativa interna de Carabineros en estas materias y realizar
Es importante que en la investigacin y sancin de la cri-
ejercicios de control social e institucional.
minalidad grave, especialmente en aquella que pueda estar

vinculada con actos de carcter terrorista, el Estado cuen-
Segn lo informado por la Direccin General de Cara-
te con procedimientos, facultades y recursos que permitan
bineros, los protocolos estn inspirados en los principios
una persecucin eficaz de dichos crmenes. No obstante,
establecidos por el derecho internacional de los derechos
tan importante como eso es que dichos procedimientos
humanos relativos a la funcin policial en el contexto de
y facultades estn en consonancia con los derechos y ga-
las manifestaciones pblicas, consistentes en el respeto por
rantas propias de un Estado de derecho. Solo es posible
la dignidad de las personas; el uso de la fuerza sujeta a las
garantizar el orden y la seguridad de los/as ciudadanos/as en
mximas de legalidad, necesidad y proporcionalidad; el tra-
la medida que el actuar del Estado observe las reglas de un
to humano y justo a las personas privadas de libertad de
Estado de Derecho .
acuerdo con su edad y sexo, y la responsabilidad profesional
61
de los jefes operativos.
PROTOCOLOS DE CARABINEROS
PARA EL MANTENIMIENTO DEL
ORDEN PBLICO
Su contenido se condensa en treinta protocolos que des-
Durante agosto de 2014, en el marco de la Mesa de Movi-
especfica se aborda el resguardo del derecho de manifes-
lizaciones Sociales convocada por la Intendencia de la Re-
tacin, el restablecimiento del orden pblico, los procedi-
gin Metropolitana, Carabineros de Chile hizo pblicos sus
mientos de desalojos, los procedimientos con infractores
Protocolos para el Mantenimiento del Orden Pblico . Con
de ley, el trabajo con el INDH, as como con personas y
anterioridad, el Instituto, en su informe del Programa de De-
organizaciones de la sociedad civil y con representantes de
rechos Humanos y Funcin Policial 2013, haba sealado que
medios de comunicacin.
criben distintos modos de intervencin aplicables a procedimientos policiales relacionados con el mantenimiento
del orden pblico durante las manifestaciones. De manera
62
la publicidad de dichos Protocolos constituye un aspecto fun-
En los Protocolos se establecen los supuestos bsicos para
damental para permitir el ejercicio de las atribuciones que la
el empleo de la fuerza y de armas de fuego. En primer lugar,
Ley 20.405 encomienda al INDH, en orden a examinar todos
se consagra el deber de limitar el empleo de los medios
los actos de los rganos del Estado que digan relacin con
coercitivos al mnimo necesario. En segundo lugar, se esta-
materias de su competencia, instando a Carabineros a hacer
blece que los supuestos bsicos para el empleo de la fuerza
pblicos los Protocolos para el Mantenimiento del Orden
en el mantenimiento del orden pblico son (1) el principio de legalidad dentro del cual se establece que el uso de
la fuerza debe efectuarse en el cumplimiento del deber y
60 http://subinterior.gob.cl/noticias/2014/08/13/subsecretarioaleuy-expone-a-diputados-criterios-para-invocar-la-ley-antiterrorista-por-colocacion-de-artefactos-explosivos/
61 En el mismo sentido, le preocupa al INDH que la utilizacin de la
Ley de Seguridad del Estado pudiera derivar en los mismos problemas que afectan a la Ley sobre conductas terroristas. Ver Declaracin
Pblica del Consejo del INDH sobre los recientes hechos de violencia
en La Araucana, 8 de octubre de 2014. Disponible en www.indh.
cl/declaracion-publica-del-consejo-del-indh-sobre-los-recienteshechos-de-violencia-en-la-araucania#sthash.F3B3STkM.dpuf
62 El INDH, en virtud de la decisin de Carabineros de hacer pblicos
estos protocolos, los puso a disposicin en el siguiente link: http://
www.indh.cl/wp-content/uploads/2014/08/PROTOCOLO-PARA-EL-MANTENIMIENTO-DEL-ORDEN-PUBLICO.pdf
empleando mtodos (procedimientos) y medios (disuasivos

63 Durante el primer trimestre del ao 2013, el INDH tom conocimiento de la existencia de un nuevo Manual de Operaciones de Carabineros, que habra unificado varios protocolos existentes en la institucin destinados a regular el control del orden pblico. El INDH
solicit por oficio copia de los protocolos, solicitud que fue rechazada. La negativa de Carabineros se fund en que el referido documento tena el carcter de secreto, atendido que su divulgacin afectara
el debido cumplimiento de las funciones que la propia Constitucin
asigna a Carabineros de Chile, y por contener planes de operacin y
de servicio de dicha institucin, cuyo conocimiento puede afectar la
mantencin del orden pblico o la seguridad pblica.
49
o defensivos) que hayan sido previamente autorizados por
En segundo lugar, el protocolo 4.2 contiene una serie de
Carabineros; (2) el principio de necesidad dentro del cual
instrucciones especficas para el desarrollo de procedi-
el empleo de la fuerza es el ltimo recurso frente a la re-
mientos policiales que puedan afectar a nios, nias y ado-
sistencia o amenaza y (3) el principio de proporcionalidad
lescentes indgenas. Al respecto se establece que debe con-
entendido como el equilibrio entre el grado de resistencia
siderarse (i) que en las comunidades indgenas los nios/as
o de agresin que sufre un/a Carabinero/a y la intensidad de
estn presentes junto a las personas adultas en todas las
fuerza que se aplica para lograr que la persona se someta al
actividades; (ii) en caso que utilicen otro idioma, se deber
control policial. Resulta valorable la incorporacin de estn-
priorizar su lenguaje para entregar informacin sobre de-
dares de derechos humanos en los diversos protocolos y la
rechos y deberes; (iii) en caso de cumplimiento de rdenes
regulacin del uso diferenciado y gradual de la fuerza con
judiciales que impliquen el uso de la fuerza, se priorizar
distintos niveles de reaccin que el personal de Carabineros
la asistencia de un facilitador cultural; (iv) que se deber
debe emplear.
afectar en la menor medida posible los derechos de nios, nias y adolescentes indgenas y, por ltimo, (v) que en
Dos protocolos merecen una especial mencin. En primer
las declaraciones de nios, nias y adolescentes indgenas
lugar, el Protocolo 4.5 sobre Registro de Personas Privadas
se deber considerar los cdigos culturales indgenas. Este
de Libertad, que regula cmo debe procederse en casos de
protocolo es especialmente relevante porque recoge la ju-
registro de vestimentas a personas detenidas. Es valorable
risprudencia desarrollada en los ltimos aos por los Tribu-
que se incorporen las obligaciones generales como el trato
nales de Justicia respecto de la vulneracin de derechos de
humano y justo y que se adopte una posicin de garante
nios, nias y adolescentes mapuche en los procedimien-
atendido el estado de indefensin del detenido/a sujeta al
tos policiales. Se trata, adems, de un protocolo utilizado
registro. Adems, se incorporan prohibiciones expresas so-
por la Corte de Apelaciones de Temuco en un Recurso
bre tortura y tratos crueles, inhumanos y degradantes, lo
de Amparo presentado por el INDH en que se acoge la
que se encuentra en armona con los estndares internacio-
accin constitucional afirmndose que Carabineros no dio
nales en la materia.64
cumplimiento al protocolo existente para tal efecto64. En

la misma lnea, la Corte de Apelaciones de Valdivia acogi un recurso de amparo interpuesto por el INDH en
favor de un nio y una nia mapuche, de 12 y 10 aos,
64 Corte de Apelaciones de Temuco Rol N 569-2014, 26 de agosto de

2014, confirmado por la Corte Suprema Rol N 23832-2014, 10 de
septiembre de 2014. Considerando QUINTO: Que el personal de Carabineros de Chile es una institucin entrenada profesionalmente para
controlar multitudes que alteren el orden pblico de cualquier forma,
para lo cual tiene la facultad de utilizar diversos medios disuasivos, de
los cuales se debe servir en forma racional y proporcional a la situacin que en cada caso se vean expuesto a controlar, y cumpliendo los
protocolos respectivos que han sido dictados por la institucin. En
este caso, el medio disuasivo utilizado contra los atacantes desconocidos que agredieron al personal policial fue el uso de gases qumicos,
sin considerar que en las cercanas del lugar exista un establecimiento
educacional, claramente identificable, y que atendido el da y hora de
los hechos, jueves 22 de mayo en horas de la maana, era posible prever que en su interior se encontraban menores de edad. Considerando
SEXTO: Que en la utilizacin de disuasivos qumicos con el objeto de
restablecer el orden pblico el da 22 de mayo de 2014 Carabineros no
dio cumplimiento al protocolo existente para tal efecto, el cual rola a
fojas 80 de autos. De la lectura del mismo es posible concluir que el
personal policial, antes de utilizar los disuasivos qumicos, tena como
obligacin, entre otras que se sealan, la de verificar las condiciones
del viento, realizar advertencias a los infractores con el fin de dar a
conocer a todo el entorno acerca de la situacin mediante el uso de
altavoces, y finalmente, respetar restricciones frente al entorno, sealndose expresamente como ejemplo a hospitales, colegios, jardines
infantiles, etc.
de la comunidad mapuche-huilliche Marriao Collihuinca65
65 El 1 de octubre del presente ao en el contexto de un proceso reivindicatorio, algunos miembros de la comunidad mapuche-huilliche
Marriao Collihuinca, procedieron a realizar una ocupacin pacfica en
un sector que actualmente corresponde al Fundo Lumaco Bajo, de
propiedad del Sr. Edmundo Corts Kirch, propiedad que colinda con
los terrenos en el cual se encuentra la referida comunidad. La ocupacin fue repelida por un importante contingente de carabineros. El
procedimiento era grabado por los dos menores de edad por quienes
se recurri, con una Tablet y un telfono celular, al poco rato Carabineros ingres a la comunidad indgena dirigindose directamente
a los menores, de forma violenta, gritndoles y amenazndolos, los
obligaron a tirarse al suelo y a hacer entrega de los artefactos con
los cuales registraban el procedimiento policial, especies que no han
aparecido a la fecha. La menor fue apuntada con el arma de servicio
de uno de los funcionarios policiales. Los nios fueron esposados con
sus manos en la espalda, obligados a caminar varios cientos de metros
hasta el furgn policial al que fueron subidos y trasladados hasta la
Comisara de Ro Bueno, lugar donde fueron entregados a sus padres
aproximadamente a las 23:00 horas.
50
y en su fundamentacin resalta el incumplimiento de dos
al trabajo del vehculo lanzaagua y el empleo de disuasi-
protocolos de Carabineros66.
vos qumicos. Si bien el protocolo determina el modo y la

oportunidad para su utilizacin, no existe referencia alguna
La elaboracin de protocolos por parte de Carabineros
respecto de la composicin del agua ni del gas que ser
para el mantenimiento del orden pblico constituye una
empleado, de manera de asegurar que no se afecte la salud
oportunidad por medio de la cual armonizar el ejercicio de
de los manifestantes ni de la poblacin, o para el caso, del
la funcin policial con el respeto irrestricto a los derechos
propio personal de carabineros.
fundamentales de las personas en contexto de manifestaciones pblicas. Para seguir avanzando en esa direccin es
El INDH destaca la importancia de la elaboracin y aplica-
necesario, en primer lugar, que los protocolos se cumplan
cin de estos Protocolos a la funcin policial, y en este sen-
cabalmente en la prctica y, en segundo lugar, que estos se
tido, reconoce la preocupacin que ha manifestado la Di-
sigan perfeccionando en ciertos aspectos donde se mues-
reccin General de Carabineros por incorporar el respeto
tran insuficiencias. A modo de ejemplo, el INDH destaca el
al derecho a la manifestacin en las medidas de control del
protocolo que ordena poner en libertad a los/as mayores
orden pblico, a la luz de las normas de derechos humanos.
de 14 aos que han sido detenidos e imputados por un
Es un avance que necesariamente debe ser complementa-
delito sin necesidad de un adulto responsable , en virtud
do con el apego irrestricto a sus disposiciones por parte
del principio de autonoma progresiva. Observadores/as del
del personal policial, por lo cual el INDH continuar desa-
INDH, en el contexto de detenciones de nios, nias y/o
rrollando los procesos de observacin de manifestaciones
adolescentes han podido detectar que pese a la claridad del
pblicas para verificar su cumplimiento efectivo.
67
protocolo mencionado, Carabineros de Chile sigue exigiendo la presencia de un adulto responsable como condicin
para liberar a los/as menores de edad detenidos/as. Otro
ejemplo, que evidencia la necesidad de seguir perfeccionando los protocolos lo constituye el protocolo 2.7 relativo
66 Corte de Apelaciones de Valdivia Rol N 203-2014, 22 de octubre de

2014. Considerando SEXTO: Que, no puede desatenderse que en su
actuar Carabineros estaba obligado a cumplir el protocolo diseado
por la propia institucin, lo que no se hizo a cabalidad, es as como no
se acredit que personal femenino estuviera a cargo de la detencin
de los menores, tal como se indica en el apartado Desalojo frente
a ocupacin o usurpacin de inmueble fojas 153 presencia que
tampoco se advierte en las fotografas acompaadas por la recurrida.
Tampoco se dio cumplimiento a lo destacado en el apartado Detencin de manifestantes menores de edad (nios nias y adolescentes)
especficamente en lo referente a nios indgenas fojas 158 que por
una parte los obliga a considerar que en las comunidades indgenas
los nios estn presente junto a los adultos en todas las actividades y
por otra a priorizar la asistencia de un experto en cosmovisin indgena, cuando resulte necesario el uso de la fuerza. Esto ltimo, ubica
a los agentes del Estado en la obligacin de apegar sus conductas a una
situacin de especial consideracin, no solo por la menor edad del
sujeto respecto del cual ha de ejercer su funcin, sino tambin de su
condicin cultural diversa, lo que obliga a un estndar superior por
su calidad de menor- y distinto por su etnicidad en la conducta
policial, lo que no se advirti en el procedimiento desplegado. La
decisin fue confirmada por la Corte Suprema en la sentencia Rol
N 27.295-14 del 30 de octubre de 2014.
67 Protocolos de Carabineros de Chile para la mantencin del orden
pblico, Detencin de manifestantes nios, nias y/o adolescentes,
protocolo nmero 6 Los mayores de 14 aos detenidos por la imputacin de un delito no requieren la presencia de un adulto responsable
para su libertad, pg. 39.
51
BIBLIOGRAFA
INDH (2011). Informe Anual 2011 Situacin de los Derechos
Humanos en Chile. Santiago, Chile
INDH (2014). Informe Anual 2013 Programa de Derechos Humanos
y Funcin Policial. Santiago
INDH (2014b). Informe sobre cuestiones a considerar en una
reforma de la Ley Antiterrorista a la luz de la observacin de
casos realizada por el Instituto Nacional de Derechos Humanos.
Santiago.
52
CATSTROFES NATURALES, EMERGENCIAS

Y DERECHOS HUMANOS
Fotografa: Felipe Pizarro, Cerro Mariposa, luz entre cenizas, primer lugar
categora fotografa, Concurso Arte y Derechos Humanos 2014.
CATSTROFES NATURALES, EMERGENCIAS

Y DERECHOS HUMANOS
El terremoto del 27 de febrero de 2010 fue una de las
institucionalidad y analizando su desempeo con el fin de
catstrofes de mayor envergadura en Chile , adems de la
mejorar los mecanismos, normas y polticas pblicas exis-
ms extendida territorialmente, ya que afect a 50 ciudades
tentes para enfrentar los riesgos y consecuencias asociados
y 900 pueblos de las regiones de Valparaso, Metropolitana,
a estos eventos.
del Libertador Bernardo OHiggins, del Maule, del Biobo y
La definicin que Naciones Unidas da al concepto de de-
de La Araucana. A la intensidad y extensin del terremoto
sastre es el de alteracin grave del funcionamiento de
se le aade su larga duracin tres minutos y el maremoto
una sociedad que causa prdidas humanas, materiales o
que le sigui, ya que con ello se incrementaron los daos y
del medio ambiente que exceden la capacidad de la socie-
la prdida de vidas humanas. El INDH, analizando el derecho
dad afectada para enfrentarla con sus propios recursos4.
a la vivienda adecuada, seal cmo las personas afectadas
Tales desastres pueden ser causados por las personas
por el terremoto y maremoto enfrentaron vulneraciones a
(como los desastres industriales o tecnolgicos) o tener
sus derechos humanos durante el proceso de reconstruc-
origen natural, los que generan, entre otros fenmenos,
cin (INDH, Informe Anual, 2012, pg. 253).
desplazamientos de la poblacin afectada por destruccin

2
El presente ao, el terremoto que afect al Norte Grande ,
de las viviendas5. El desplazamiento de poblacin y su reu-
y el incendio que devast Valparaso3 evidenciaron nueva-
bicacin en campamentos lejos de sus hogares, en casas de
mente la vinculacin entre desastres naturales y las vulnera-
parientes o en terrenos urbanos o rurales no es la nica
ciones a los derechos humanos. Las catstrofes son instan-
consecuencia de una catstrofe natural sobre las personas.
cias que permiten desarrollar una evaluacin de la respuesta
Gran parte de la poblacin que no se desplaza, muchas
de la autoridad pblica observando el funcionamiento de la
veces la mayora, sufre perjuicios que afectan su vida, como

las epidemias debido a carencia de agua potable, prdida
de su fuente de trabajo y carencias en los servicios educa-
1 Las estadsticas indican que es el quinto terremoto de mayor intensidad

que se tenga registro a nivel mundial, 8,8 grados en la escala Richter.
2 El pasado 1 de abril, a las 20:46 horas, se percibi un sismo de mayor
intensidad (VIII Mercalli) entre las regiones de Arica y Parinacota, Tarapac y Antofagasta. De acuerdo con la informacin proporcionada
por el Centro Sismolgico Nacional, el sismo alcanz una magnitud de
8,2 Richter, solicitndose evacuacin preventiva por parte de ONEMI,
y establecindose Alerta de Tsunami para todo el borde costero nacional, segn indicacin del SHOA. http://www.onemi.cl/terremotoen-el-norte/
3 Entre los das 12 y 16 de abril de 2014 uno de los siniestros urbanos ms grandes de la historia da a miles de viviendas en Valparaso.
El da 12 de abril se registr un incendio forestal en la comuna de
Valparaso, que conforme a los antecedentes proporcionados por la
Direccin Regional de ONEMI consumi 965,2 hectreas, de las que
28,8 correspondan a superficie ocupada por viviendas. A raz de dicha
emergencia se declar Alerta Roja para las comunas de Valparaso y
Via del Mar. http://www.onemi.cl/incendio-en-valparaiso/
cionales y de salubridad.
4 Naciones Unidas (2003). Glosario elaborado por la Oficina del Coordinador para el Socorro en caso de Desastres.
5 Aunque se utiliza el trmino natural, la magnitud de las consecuencias de los peligros naturales sbitos es un resultado directo de la manera en que las personas y la sociedad se relacionan con las amenazas
que provienen de peligros naturales. La magnitud de las consecuencias
viene por lo tanto, determinada por la accin humanitaria, o la falta de
la misma. (Directrices Operacionales del IASC sobre la proteccin de las personas en situaciones de desastres naturales. Proyecto
de Brookings-Bern sobre Desplazamiento Interno. Mayo de 2011.
Anexo 1, p. 60). http://www.acnur.org/t3/fileadmin/Documentos/
BDL/2011/8207.pdf?view=1
55
DESAFOS PARA LA PROFUNDIZACIN DEMOCRTICA / CATSTROFES NATURALES, EMERGENCIAS Y DERECHOS HUMANOS
Los desastres naturales afectan los derechos humanos que
que las Directrices no son un instrumento internacional que
los Estados estn en la obligacin de garantizar. En la mayora
vincule jurdicamente a los Estados, provee orientaciones
de los casos, la ausencia de una adecuada preparacin para
poltico-tcnicas que se pueden adoptar y que estn dirigi-
enfrentar estas situaciones, sumada a una inadecuada plani-
das fundamentalmente a los agentes humanitarios intergu-
ficacin o a negligencia, da espacio a un escenario de vulne-
bernamentales y no gubernamentales, que cuentan con el
raciones a los derechos humanos. As, en estos contextos es
reconocimiento de las Naciones Unidas7.
frecuente la omisin o discriminacin en la distribucin de
El contenido de las Directrices recae directamente en lo
la asistencia; imposicin de traslados o reubicaciones inse-
que se debe hacer desde la ptica de derechos humanos
guras o en contra de la voluntad de las personas; abusos y
cuando se enfrenta un desastre natural, con una visin inte-
violencia sexual, en especial hacia las mujeres; problemas de
gral de las necesidades de las vctimas, relevando una orien-
documentacin e identidad de desplazados que perdieron
tacin fundamental: Los derechos humanos constituyen el
sus papeles. En definitiva, aumenta la posibilidad de vulne-
fundamento legal de toda la labor humanitaria relacionada
raciones a los derechos humanos si la respuesta al desastre,
con los desastres naturales. No existe otro marco jurdico
tanto en la etapa de emergencia como en la de reconstruc-
que oriente dichas actividades.
cin, no se basa en un marco de derechos humanos.
En relacin con el derecho a la no discriminacin, las Directrices sealan que los Estados tienen la obligacin y la
ESTNDARES INTERNACIONALES
DE DERECHOS HUMANOS
responsabilidad de proporcionar asistencia a todas las personas afectadas por desastres naturales y proteger sus derechos humanos (Principios Generales II). Por lo tanto, hace
Los principales estndares internacionales a considerar pro-
explcita la obligatoriedad de no discriminar a las personas
vienen de disposiciones contenidas en los diversos instru-
afectadas en cuanto a satisfaccin de derechos relacionados
mentos jurdicos internacionales de derechos humanos6 y
con necesidades bsicas de subsistencia, como el suministro
vinculantes para el Estado de Chile. Adems, las Directrices
de alimentos adecuados, agua potable y saneamiento, aloja-
Operacionales del Comit Permanente entre Organismos
miento, vestido y servicios bsicos de salud, incluso en eta-
(IASC), sobre la Proteccin de los Derechos Humanos en
pas posteriores a la emergencia (Directriz B.2.1). Asimismo
Situaciones de Desastres Naturales (conocidas como Di-
en relacin con las medidas de reinsercin a las fuentes de
rectrices IASC) constituyen el primer cuerpo de orien-
subsistencia de las personas afectadas, especficamente las
taciones que abordan directamente el resguardo de los
medidas de rehabilitacin y acceso a microcrditos (Direc-
derechos humanos en situaciones de desastre natural. Con-
triz C.4.2). Un criterio provisto por las Directrices en la pres-
tienen una exhortacin a los Estados para que se respeten
tacin de asistencia humanitaria consiste en considerar que,
todos los derechos humanos de las personas afectadas, se
a fin de que todas las personas afectadas tengan un acceso
les preste asistencia sin discriminacin y se establezcan me-
seguro a dicha asistencia, debe darse la necesaria prioridad
didas para evitar la violencia y garantizar su seguridad. Aun-
a los grupos vulnerables como las minoras, los hogares encabezados por una sola persona, las personas de la tercera
6 La Carta Internacional de los Derechos Humanos incluye la Declaracin Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, y el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales y sus respectivos protocolos. Asimismo,
otros instrumentos internacionales y regionales referidos a grupos
vulnerados o derechos especficos, cuyas disposiciones son aplicables
a la respuesta que el Estado debe otorgar a las consecuencias de los
desastres naturales: la Convencin sobre los Derechos del Nio, la
Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer, la Convencin sobre la Eliminacin de todas las
Formas de Discriminacin Racial, el Convenio N 169 de la OIT sobre
Pueblos Indgenas y Tribales y la Convencin sobre los Derechos de las
Personas con Discapacidad.
edad, las personas con discapacidad y los nios, nias y adolescentes no acompaados o separados (Directriz B.1.3).
7 En tal sentido, la Asamblea General de la OEA, en Resolucin de

mayo de 2011, acord alentar a los Estados Miembros a que, cuando
atiendan las necesidades de los desplazados internos y las comunidades afectadas por el desplazamiento interno, consideren el Marco de
Soluciones Duraderas para los Desplazados Internos y las Guas Operativas sobre Derechos Humanos y Desastres Naturales, es decir, las
Directrices IASC.
56
En cuanto al derecho a la consulta y a la participacin, el
Esos objetivos se traducen en las siguientes cinco lneas de
Principio General V de las Directrices establece que todas
accin prioritarias:
las comunidades afectadas por un desastre natural tienen
Prioridad 1. Garantizar que la reduccin del riesgo de desas-
derecho al acceso a la informacin sobre las posibles me-
tres sea una prioridad nacional y local con una slida base
didas de mitigacin de riesgos que pueden adoptarse y la
institucional para su implementacin.
asistencia humanitaria en curso, entre otros aspectos, y que
Prioridad 2. Identificar, evaluar y monitorear los riesgos de
debern ser consultadas y tener la oportunidad de hacerse

cargo de sus propios asuntos, en la mayor medida posible,
desastres y mejorar las alertas tempranas.
as como participar en la planificacin y ejecucin de las
Prioridad 3. Utilizar el conocimiento, la innovacin y la edu-
distintas etapas de la respuesta.
cacin para crear una cultura de seguridad y resiliencia a
A los estndares descritos hay que agregar las directrices
todo nivel.
del Marco de Accin de Hyogo (MAH). Naciones Unidas
Prioridad 4. Reducir los factores de riesgo subyacentes.
ha definido una Estrategia Internacional de Reduccin de
Prioridad 5. Fortalecer la preparacin en caso de desastre a
Desastres (EIRD) cuyo principal instrumento de implemen-
fin de asegurar una respuesta eficaz a todo nivel.
tacin es el Marco de Accin de Hyogo, el cual tiene como

objetivo general aumentar la Resiliencia de las naciones y
Esas cinco lneas prioritarias de accin incluyen tambin te-
las comunidades ante los desastres al lograr, para el ao
mas transversales como un enfoque integral para abordar
2015, una reduccin considerable de las prdidas que oca-
mltiples amenazas, perspectiva de gnero y diversidad cul-
sionan los desastres, tanto en trminos de vidas humanas
tural, participacin comunitaria y de voluntarios, as como
como en cuanto a los bienes sociales, econmicos y am-
el desarrollo de capacidades y transferencia de tecnologa.
bientales de las comunidades y los pases8. La Asamblea
El Estado de Chile forma parte de los 168 pases que apro-
General de las Naciones Unidas ha hecho un llamado a la
baron el Marco de Accin de Hyogo en el ao 2005 y que
implementacin del MAH y ha reafirmado la importancia
se comprometieron a lograr, para el 2015, la reduccin
del Sistema multisectorial de la Estrategia Internacional para
considerable de las prdidas ocasionadas por los desastres,
la Reduccin de Desastres al igual que de la Plataforma Glo-
tanto de vidas como de bienes sociales, econmicos y am-
bal para la Reduccin del Riesgo de Desastres (RRD) para
bientales de las comunidades y los pases (Marco de Accin
apoyar y promover el Marco de Hyogo.
de Hyogo 2005-2015. Pg. 3). Ese compromiso tiene alta
El MAH se propone reducir las prdidas en vidas humanas,
relevancia, ya que forma parte de los instrumentos interna-
bienes sociales, econmicos y ambientales de las comuni-
cionales que configuran el marco de accin de los Estados
dades y pases, ocasionados por los desastres naturales, a
ante los desastres naturales.
partir de tres objetivos estratgicos: a) La integracin de la
Por su parte, en el marco de la Organizacin Mundial de la
reduccin del riesgo de desastres en las polticas y la pla-
Salud (OMS), el Reglamento Sanitario Internacional (RSI)
nificacin del desarrollo sostenible, b) El desarrollo y forta-
de 2005 brinda orientaciones a los Estados para enfrentar
lecimiento de las instituciones, mecanismos y capacidades
situaciones de emergencias de salud pblica y catstrofes,
para aumentar la resiliencia ante las amenazas, y c) La in-
y est vigente en nuestro pas desde junio de 2007. En re-
corporacin sistemtica de los enfoques de la reduccin del
lacin con los criterios para identificar si un evento puede
riesgo en la implementacin de programas de preparacin,
tener una repercusin de salud pblica grave, se sealan
atencin y recuperacin de emergencias.
las catstrofes naturales como un factor concomitante que

puede dificultar o retrasar la respuesta de salud pblica.
En noviembre de 2007, en la XXX Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja se adopta-
8 http://www.oas.org/dsd/MinisterialMeeting/Documents/Desastres/
EIRD.pdf
57
ron por unanimidad las Directrices sobre la facilitacin y
A nivel legal, el accionar del Estado ante eventos de causa
reglamentacin nacional de las operaciones internaciona-
natural se encuentra regulado por un conjunto diverso de
les de socorro en casos de desastre y asistencia para la
normas, las que abordan diversas aristas de dicha respuesta.
recuperacin inicial. Las Directrices son un conjunto de
En trminos de otorgamiento de facultades, la primera nor-
recomendaciones a los gobiernos sobre cmo preparar
ma corresponde al DFL 7.912 del ao 1927 del Ministerio
sus leyes y planes de desastres, y aconsejan, entre otros,
del Interior, cuyo contenido organiza las Secretaras del Esta-
sobre los estndares de calidad mnimos en cuanto a la
do. Esta, en su artculo 3 letra a) indica que corresponde al
asistencia humanitaria, en funcin de documentos legales y
Ministerio del Interior y Seguridad Pblica todo lo relativo
de poltica internacional existentes.
al Gobierno Poltico y Local del territorio y al mantenimiento de la seguridad, tranquilidad y orden pblico. La Ley
NORMATIVA NACIONAL
20.502 crea el Ministerio del Interior y Seguridad Pblica y
A nivel nacional, la Constitucin Poltica de la Repblica,
Consumo de drogas y alcohol, y modifica diversos cuerpos
en su artculo 1 inciso quinto, establece como deber del
legales; y contiene normas relativas al mantenimiento de la
Estado resguardar la seguridad nacional, dar proteccin a
seguridad y el orden pblico.
la poblacin y a la familia. En esta lnea, el artculo 32
Luego, el DFL 22 de 1959 del Ministerio de Hacienda, que
nmero 5 seala como atribucin del Presidente de la Re-
fija el texto de la Ley Orgnica del Servicio de Gobierno In-
pblica [d]eclarar los estados de excepcin constitucional
terior de la Repblica, establece en su artculo 20 la facultad
en los casos y formas que se sealan en esta Constitucin,
para Intendentes y Gobernadores de requerir de los jefes
particularmente en los artculos 39 al 45. El nmero 20
de los servicios sujetos a su fiscalizacin, la atencin inme-
del artculo 32 establece que la autoridad podr decre-
diata necesaria para proveer a tales emergencias. Mientras
tar pagos no autorizados por ley, para atender necesida-
que las letras a) y b) del artculo 26 adicionan, en el caso
des impostergables derivadas de calamidades pblicas, de
de los Gobernadores, la potestad de atender y procurar
agresin exterior, de conmocin interna, de grave dao o
el auxilio de las personas en circunstancias extraordinarias.
el Servicio Nacional para la Prevencin y Rehabilitacin del
peligro para la seguridad nacional o del agotamiento de los
Posteriormente, el DFL 1-19175 de 2005 del Ministerio del
recursos destinados a mantener servicios que no puedan
Interior, que fija el texto refundido, coordinado, sistematiza-
paralizarse sin serio perjuicio para el pas. Las disposiciones
do y actualizado de la Ley 19.175 Orgnica Constitucional
constitucionales antes sealadas apuntan, por un lado, a las
sobre Gobierno y Administracin Regional, agrega en sus
obligaciones del Estado de realizar acciones tendientes a
artculos 2 letra ) y 4 letra e) la asignacin a Intendentes
proteger a las personas y resguardar el orden pblico; y
y Gobernadores, respectivamente, la funcin de [a]doptar
por otro, a disponer de recursos que permitan sobrelle-
todas las medidas necesarias para prevenir y enfrentar si-
var situaciones de riesgo colectivo. El INDH advierte que la
tuaciones de emergencia o catstrofe. Adems, el artculo
aplicacin de los estados de excepcin debe ajustarse a los
16 letra f) determina como funcin general del Gobier-
estndares internacionales de derechos humanos, siendo su
no Regional adoptar las medidas necesarias para enfrentar
invocacin excepcionalsima. El Estado debe garantizar que
situaciones de emergencia o catstrofe, en conformidad a
las medidas que se adopten en esos contextos respondan
la ley, y desarrollar programas de prevencin y proteccin
a los principios de legalidad, necesidad y proporcionalidad,
ante situaciones de desastre, sin perjuicio de las atribuciones
no restringiendo ilegtimamente el ejercicio de los derechos
de las autoridades nacionales competentes.
humanos y, en caso que ello ocurra, garantizar el acceso a

la justicia de las vctimas. Asimismo es relevante que operen
En una lnea similar, la Ley Orgnica Constitucional 18.415
los contrapesos entre los poderes polticos de representa-
(1985) sobre Estados de Excepcin, en su artculo 6 deter-
cin popular para el control de la aplicacin de los estados
mina que declarado el estado de catstrofe, las facultades
de excepcin.
conferidas al Presidente de la Repblica podrn ser delegadas,
58
total o parcialmente, en los jefes de la Defensa Nacional que
evitar o mitigar los riesgos para la vida, la salud o los
l designe. Por su parte el artculo 7 consagra los deberes
bienes pblicos y privados.
y atribuciones, entre las cuales destaca la de difundir, por
En relacin con la disposicin de recursos econmicos, la
los medios de comunicacin social, la informacin necesaria
Ley 20.444 (2010) crea el Fondo Nacional de la Recons-
para dar tranquilidad a la poblacin y dictar las directrices e
truccin y establece mecanismos de incentivo tributario a
instrucciones requeridas para el mantenimiento del orden
las donaciones efectuadas en caso de catstrofe. Especfi-
en la zona, entre otras.
camente en su artculo 1 indica como propsito de esta
Por su parte, el DFL 1 de 2006 del Ministerio del Interior
ley financiar la construccin, reconstruccin, reposicin,
refunde, coordina y sistematiza la Ley 18.695 Orgnica
remodelacin, restauracin o rehabilitacin de infraestruc-
Constitucional de Municipalidades, y en su artculo 4 letra
tura, instalaciones, patrimonio histrico arquitectnico de
i) otorga prerrogativas a los municipios para la prevencin
zonas patrimoniales y zonas tpicas, obras y equipamiento,
de riesgos y la prestacin de auxilio en situaciones de emer-
ubicados en las comunas, provincias o regiones afectadas
gencia o catstrofes.
por terremotos, maremotos, erupciones volcnicas, inundaciones, aluviones u otras catstrofes que puedan ocurrir en
En materia de institucionalidad, el DL 369 de 1974 realiza un
el territorio nacional.
aporte sustancial al crear la Oficina Nacional de Emergencia

(ONEMI), definir su dependencia administrativa, organiza-
Un sentido similar tiene la Ley 20.455 (2010), la cual modi-
cin interna y funciones. En particular, su artculo 1 sea-
fica diversos cuerpos legales para obtener recursos destina-
la que la ONEMI ser el servicio encargado de planificar,
dos al financiamiento de la reconstruccin del pas, espec-
coordinar y ejecutar las actividades destinadas a prevenir o
ficamente por medio del aumento de impuestos a la renta.
solucionar los problemas derivados de sismos o catstro-
En trminos administrativos, la Ley 19.061 (1991) establece
fes, mientras que el artculo 3 lo faculta para [coordinar]
normas sobre fomento a obras de riego en zonas afectadas
las actividades de cualquier otro organismo pblico o pri-
por sismos o catstrofes; la ley 20.251 (2008) dispone un
vado que tenga relacin con la solucin de los problemas
procedimiento simplificado para la recepcin de obras, la
derivados de estas emergencias.
regularizacin de edificaciones existentes y la aprobacin de
Relacionado con lo anterior, la Ley 20.424 (2010) que defi-
nuevas construcciones en zonas decretadas como afectadas
ne el Estatuto Orgnico del Ministerio de Defensa Nacional,
por catstrofe; y la ley 20.458 (2010) establece la gratuidad
establece en su ttulo III la creacin del Estado Mayor Con-
de las solicitudes de regularizacin de la posesin y consti-
junto. De acuerdo con su artculo 25, este es el organismo
tucin del dominio de la pequea propiedad en las zonas
de trabajo y asesora permanente del Ministro de Defensa
afectadas por el terremoto y maremoto de 2010.
Nacional en materias que tengan relacin con la prepara-
Finalmente, es la Ley 16.2829 (1965) la que aborda las si-
cin y empleo conjunto de las Fuerzas Armadas. Adems,
tuaciones de riesgo colectivo con mayor amplitud. En este
en la letra a) del mismo artculo especifica como funcin
sentido, se observa que en el articulado de sus ttulos I y
[s]ervir de rgano de asesora y trabajo en la conduccin
II se plantean tanto aspectos de orden tcnico, como la
estratgica para enfrentar las situaciones que puedan de-
definicin de zona afectada y la nocin de damnificados
mandar los estados de excepcin constitucional.
(artculos 1 y 2); facultativo, como la posibilidad de dictar
Desde una perspectiva tcnica, la Ley 20.304 (2008) sobre Operacin de Embalses frente a Aler tas y Emergen-
9 Desde su promulgacin, esta ley ha sido modificada por los siguientes instrumentos: Ley 16.289 (1965), ley 17.564 (1974), ley 18.522
(1986), ley 19.095 (1991), ley 19.886 (2003), ley 20.444 (2010), ley
20.582 (2012), D.L. 275 (1974), D.L. 603 (1974), D.L. 670 (1974),
D.L. 1.289 (1976) D.L. 574 va decreto 461 (1974) y Decreto 104
del Ministerio del Interior (1977, ltima versin 04-05-2012) que fija
el texto refundido, coordinado y sistematizado del ttulo I de la ley
16.282.
cias establece conceptualizaciones, obligaciones y delimitacin de responsabilidad de los operadores encargados,

as como criterios para declarar estados de aler ta. Como
seala el ar tculo 1, todas estas disposiciones buscan
59
normas excepcionales (artculos 3 y 16); sancionatorio,
seriamente en las capacidades logsticas y operativas
como la prohibicin de lucrar con artculos de primera
ante la emergencia baja dotacin de personal, dbil o
necesidad y la comercializacin de donaciones (artculo
inadecuado sistema de comunicaciones, falta de coor-
4); financiero, como el alza de impuestos (artculo 36);
dinacin interinstitucional, entre otros.
administrativo, como la modificacin o agilizacin de pro-
b.
cedimientos para la recepcin de donaciones (artculos 5
Falta de una poltica de gestin de riesgos: El Plan

Nacional de Proteccin Civil no cumplira con los re-
y 6); y de coordinacin, como la organizacin y planifica-
quisitos bsicos, es decir, que incluya todo el ciclo de
cin de las acciones de las Fuerzas Armadas y servicios
los desastres, con especial acento en la prevencin,
del Estado (artculo 19). Es preciso recordar que esta ley
mitigacin y reduccin del dao humano y material,
mantiene su vigencia solo en aquella parte en que no au-
lo cual podra obtenerse desde una clara poltica de
toriza la restriccin de derechos10.
coordinacin interinstitucional permanente. Se detecta la inexistencia de mapas de riesgos asociados a la
INSTITUCIONALIDAD PBLICA
planificacin urbana, lo cual se deriva de la dispersin
Las debilidades de la institucionalidad chilena para atender
sencia de una plataforma nacional multisectorial que
apropiadamente situaciones de catstrofe han sido identifi-
coordine la RRD.
de entidades no conectadas lo que evidencia la au-
cadas desde diversas fuentes, como el estudio de la Comi-
c.
sin Investigadora de la Cmara de Diputados11, el informe
Centralismo y baja participacin: no solo la ONEMI

es un organismo an muy centralizado, sino tambin
de expertos de UNISDR12, as como estudios acadmicos
otros sectores que actan en los territorios como
de la Universidad Catlica13 y la Fundacin Terram14.
vivienda, educacin y salud, los cuales dependen de
En todos esos estudios existe coincidencia en que la institu-
polticas propias altamente centralizadas, afectando
cionalidad vigente, en particular la ONEMI, no est prepara-
a la planificacin local y su eventual planificacin de
da para enfrentar adecuadamente una catstrofe. Entre las
riesgos. Adems de la falta de expertos capacitados
principales debilidades detectadas cabe mencionar a modo
en RRD en los diversos territorios y localidades, tam-
sumario las siguientes:
poco se han generado programas de capacitacin y
a.
empoderamiento de la poblacin que fortalezcan la
Inadecuado diseo institucional: la ONEMI contaba
resiliencia de las comunidades.
con recursos orientados ms a la respuesta o gestin

de desastres (GD) ante emergencias que la preven-
d.
Sistemas de informacin inadecuados: adems de los
cin y a la reduccin de riesgos de desastres (RRD).
problemas logsticos que han afectado las comunica-
Esa diferencia conceptual entre RRD y GD impacta
ciones, la catstrofe evidenci la escasa informacin

permanente y actualizada que tiene el Estado respecto
de los riesgos que enfrenta cada territorio (un ejem-
10 Contralora General de la Repblica, Dictamen N 39.282 Fecha:

20-8-2008; N 72.908, Fecha: 23-9-2014; N 42.822 Fecha: 10-9-2008.
11 Informe de la Comisin Especial investigadora del Estado de la Institucionalidad en relacin con su capacidad de respuesta frente a desastres naturales. Valparaso 6 de septiembre de 2010. http://www.
camara.cl/pdf.aspx?prmID=307&prmTIPO=INVESTIGAFIN
12 Informe elaborado por 14 expertos de UNISDR (Estrategia Internacional para la Reduccin de Desastres de Naciones Unidas) a quienes
la ONEMI solicit una evaluacin. El informe fue entregado el 20
de diciembre de 2010. http://www.ONEMI.cl/sites/default/files/
newsletter_14o_edicion_diciembre.pdf
13 C.I.P. Pontificia Universidad Catlica de Chile, 2012: Emergencia y
Reconstruccin: el antes y despus del terremoto y tsunami del 27-F
en Chile. Aprendizajes en materia habitacional, urbana y de seguros.
14 Fundacin Terram, 2012. Impactos ambientales del terremoto y tsunami en Chile. Las rplicas ocultas del 27F.
plo son los mapas de riesgo), as como la existencia

de comunidades mal informadas (falta de sealticas,
insuficientes simulacros, etc.). De acuerdo con Terram,
esto podra asociarse tanto a la carencia de una poltica pblica como al escaso nmero de profesionales
especializados en desastres naturales en la ONEMI.
e.
Legislacin desactualizada: existe legislacin preconstitucional que induce a pensar que puede haber una afectacin extraordinaria de derechos sin
60
TERREMOTO DEL NORTE GRANDE
la correspondiente declaracin del estado de excepcin, lo que vulnera el ar tculo 39 y siguientes
f.
de la CPR, el ar tculo 27 de la CADH y el ar tculo
Los das 1 y 2 de abril de 2014, las regiones de Arica y
4 del PIDCP. En otros casos la legislacin obedece
Parinacota y de Tarapac se vieron afectadas por dos terre-
a un diseo que difcilmente puede hacer frente a
motos, el primero de 8,2 grados y el segundo 7,6 grados
catstrofes sanitarias modernas.
Richter, causando la muerte de seis personas16, graves daos

en las estructuras de casas, edificios, embarcaciones, y cami-
Existen prcticas que pueden implicar un desplaza-
nos, y un gran temor en la poblacin, incrementado por las
miento de responsabilidades polticas desde el Go-
alertas de tsunamis en la zona costera de ambas regiones.
bierno al Poder Judicial, alterando el rgimen de res-
Las costas de Arica e Iquique fueron evacuadas, decenas de
ponsabilidades polticas, administrativas y civiles que se
miles de personas subieron a los cerros y alojaron en carpas.
derivan de la excepcin constitucional15.
La carretera A-16 que une Iquique con Alto Hospicio pre-
Aunque pudiera asumirse que la RRD tiene un enfoque de
sent daos importantes, y no existi suministro de energa
derechos humanos, parece pertinente indicar que ninguno
elctrica ni de agua en gran parte de la zona damnificada. A
de los cuestionamientos u observaciones indicados en los
las pocas horas de ocurrido el primer terremoto se pudo
estudios revisados mencionan explcitamente que la aten-
constatar que la regin ms afectada en trminos de in-
cin de desastres naturales debiera hacerse en un marco
fraestructura era la de Tarapac, especialmente las ciudades
de respeto a los derechos humanos. Sin embargo, para este
de Alto Hospicio e Iquique. El 2 de abril la Presidenta de la
anlisis se asume que el enfoque de RRD contiene, desde
Repblica visit ambas regiones con un grupo de Ministros/as e
la perspectiva del Marco de Accin de Hyogo, una visin
instruy medidas de emergencia para las zonas afectadas, las
que se focaliza en la reduccin de la vulnerabilidad y con
cuales fueron declaradas en estado de catstrofe. El Gobier-
ello una disminucin en los daos y prdidas, lo que pue-
no design por decreto a dos delegados presidenciales17,
de vincularse a la proteccin de algunos derechos segn
adems de la delegada nacional para la reconstruccin, que
lo indicado por los estndares internacionales mencionados
asumieron las tareas de reconstruccin en las regiones afec-
anteriormente.
tadas por el terremoto en el Norte Grande.
Las principales propuestas de cambios en la institucionali-
El Director Nacional de la ONEMI, Ricardo Toro, inform18
dad se identifican en dos iniciativas: el proyecto de ley que
que un total de 972.457 personas fueron evacuadas tras
establece el Sistema Nacional de Emergencia y Proteccin
el terremoto que afect al Norte Grande. Transcurrido un
Civil y crea la Agencia Nacional de Proteccin Civil, Bole-
mes del terremoto, la ONEMI cifr en 21.813 los damni-
tn 7550-06, y la implementacin de medidas orientadas a
ficados19. Uno de los aspectos relevantes a analizar desde
fortalecer la prevencin por parte de ONEMI, principal-
una perspectiva de derechos humanos dice relacin con la
mente mediante simulacros y capacitaciones. En el primer
ejecucin del conjunto de medidas que ONEMI aplic el 1
caso se trata de una iniciativa que busca crear un Sistema
de abril de 2014, y los das posteriores, en las regiones de
Nacional de Proteccin Civil junto a una agencia ad hoc
Arica y Parinacota y Tarapac, la implementacin de sistemas
y, por otra parte, ajustes operativos e implementacin de
de alerta de tsunamis para la poblacin de la zona afectada,
acciones enmarcadas en los requerimientos del Marco de

16 Tres personas murieron a raz de paros cardiorrespiratorios, dos de
ellas por aplastamiento por colapso de material y una por causa de
evacuacin.
17 Dante Pancani Corvaln, Delegado para la regin de Arica y Parinacota; Julio Ruiz Fernndez, Delegado para la regin de Tarapac.
18 Ver http://www.cnnchile.com/noticia/2014/04/02/balance-onemi-mas-de-972-mil-personas-fueron-evacuadas-tras-terremoto-82
19 Ver http://www.emol.com/noticias/nacional/2014/05/01/658079/
onemi-informa-que-aun-existen-21813-damnificados-a-un-mesdel-terremoto-en-el-norte.html
Accin de Hyogo.
15 Caso del actual Subsecretario de Obras Pblicas, Sergio Galilea

Ocn, quien enfrenta ante Contralora un Juicio de cuentas y una
multa de $813 millones por irregularidades en Chaitn por su labor
como intendente entre 2008 y 2010.
61
especficamente el sistema de sirenas y el sistema de alerta
accesible para personas con discapacidad visual y auditiva,
de emergencia para celulares (SAE) y las medidas adopta-
iniciativa que el INDH valora.
das para garantizar que personas privadas de libertad o con
En la regin de Arica y Parinacota, para enfrentar el terre-
movilidad reducida puedan resguardarse tras el terremoto
moto se declar zona en estado de catstrofe23 y se dispu-
y la alerta de tsunami. Sobre los puntos referidos, el INDH
sieron medidas de carcter extraordinario24 para organizar
consult a ONEMI con el propsito de conocer en detalle
y agilizar la atencin de damnificados. Entre las medidas
los protocolos y medidas efectivamente aplicadas. Al res-
destacan la entrega de ayuda humanitaria (elementos de
pecto, el Director Nacional de ONEMI inform20 que si bien
abrigo, agua envasada, alimentacin, materiales de cons-
la Regin de Arica y Parinacota no cuenta con sistema de
truccin para labores de emergencia, carpas y enseres
sirenas, la Direccin Regional se encuentra trabajando en
para su habilitacin), entrega de recursos a las municipali-
el proyecto de instalacin de estas con fondos regionales
dades para hacer frente a la emergencia, el despeje de vas,
y fondos de la Presidencia. Cabe destacar que la falta de
la remocin de escombros y la habilitacin del albergue
sirenas que permitieran alertar a la poblacin fue uno de
Estadio Carlos Dittborn.
los aspectos criticados en sectores de la ciudad de Arica21.
Sobre la atencin a grupos vulnerados, el delegado pre-
La Regin de Tarapac s cuenta con un sistema de sire-
sidencial inform25 que los daos en vivienda y en la in-
nas que fueron activadas para el sismo de mayor intensidad
fraestructura de riego base de la agricultura recayeron ms
de la zona norte. En relacin con el sistema de alerta de
fuertemente en grupos vulnerados (en el sector agricultura
emergencia para celulares, se enviaron mensajes los das 1
las actividades son especialmente de subsistencia, con fuer-
y 2 abril que informaron sobre la amenaza de tsunami, el
te identidad de poblacin indgena). Por ello, la SEREMI de
tsunami y la Cancelacin de tsunami22. En relacin con las
Agricultura incorpor en su catastro de daos la identifi-
medidas adoptadas por la ONEMI destinadas a la protec-
cacin especial de comunidades indgenas afectadas por el
cin de grupos vulnerados ante la situacin de emergencia,
terremoto. La CONADI dispuso recursos especiales por
en la informacin remitida al INDH solo se describieron
250 millones para atender al total de las comunidades iden-
iniciativas generales referidas a la preparacin de documen-
tificadas en el catastro, beneficiando a 11 comunidades ind-
tos en la materia, por ejemplo, traspasar algunos de los pro-
genas. Adems, la direccin de obras hidrulicas del MOP ha
ductos con informacin de amenazas y planes a un formato
levantado un proyecto de obras civiles en Canal Lluscuma

de la comuna de Putre que beneficia una zona habitada por
20 Ord. N 1583, Respuesta a la Informacin solicitada. 27 de octubre

de 2014.
21 Al respecto el diputado independiente por Arica,Vlado Mirosevic, seal: En reemplazo de las sirenas en el borde costero que no existen,
se supone que iba a actuar la sirena de bomberos, pero estaba mala
entonces no funcion y por tanto no hubo simplemente una sirena
que diera una alerta masiva. Ms bien la gente tendi a evacuar por la
cultura ssmica que hay en esta zona, pero no hay un sistema para dar
aviso masivo a la ciudadana.
22 Los mensajes emitidos fueron los siguientes:
Regin de Arica y Parinacota
1) Ttulo: Amenaza de Tsunami. Hora de mensaje: 20:54/01-042014. Zona: Borde costero Arica y Parinacota.
2) Ttulo: Tsunami. Hora de mensaje: 21:02 a 00:42/01-04-104 y
02-04-2014 Zona: Borde costero.
3) Ttulo: Cancelacin de Tsunami. Hora de mensaje: 01:19 a
06:46/02-04-2014 Zona: Borde costero.
Regin de Tarapac:
1) Ttulo: Amenaza de Tsunami. Hora de mensaje: 20:55/01-042014. Zona: Borde costero Tarapac.
2) Ttulo: Tsunami. Hora de mensaje: 21:02 a 00:42/01-04-104 y
02-04-2014 Zona: Borde costero.
3) Ttulo: Cancelacin de Tsunami. Hora de mensaje: 01:19 a
06:46/02-04-2014 Zona: Borde costero.
poblacin indgena.
Luego, en la etapa de reparacin se inici una segunda fase
para la atencin de familias y la normalizacin del funcionamiento de la regin, cuyos aportes a la fecha ascienden a
$2.300.097.746 para atencin de las familias damnificadas
en sus viviendas, normalizar la conectividad vial y las actividades productivas familiares26.
En relacin con la etapa de reconstruccin, a la fecha de cierre
de este informe se encuentra definido el Plan, organizado
23 DS N 918 del 2 de abril de 2014.

24 Ibdem.
25 Oficio N 35. Resumen de acciones Plan Reconstruccin. 1 de octubre de 2014.
26 Ibdem.
62
en siete objetivos estratgicos27 que dieron origen a 70 pro-
Mediante la normativa se autoriz integrar a ingresos gene-
yectos de inversin de diversa envergadura. Las iniciativas
rales de la Nacin, la cantidad de U$ 400.000.000 durante
se encuentran en distintas etapas de desarrollo, segn se
el ao 201431. La ley seala que tales recursos estarn des-
inform al INDH. Respecto de las personas beneficiadas y
tinados a la construccin, reconstruccin, reposicin, remo-
cuntas quedan por asistir, el delegado presidencial inform
delacin, restauracin y rehabilitacin de la infraestructura,
que 4.330 personas fueron identificadas como beneficiarias
instalaciones, obras y equipamiento que hayan sido daados
de programas de vivienda, educacin, comunidades indge-
a consecuencia del terremoto y maremoto del 1 de abril
nas, agricultura y apoyo a la actividad econmica28.
de 2014 en el norte del pas, como asimismo en la zona

afectada por el incendio ocurrido en la ciudad de Valparaso
En el marco de los reclamos que se desarrollaron29 por
el 11 de abril de 2014.
las demoras en el proceso de reconstruccin, tanto en el

Norte Grande como en Valparaso, la Cmara de Diputados
Por ltimo, el INDH desarroll una serie de entrevistas en la
aprob realizar una interpelacin a la Ministra de Vivienda,
zona afectada por el terremoto con el propsito de cono-
Paulina Saball, que se realiz el 19 de junio de 2014 y cuyos
cer la evaluacin que algunos de los municipios y organiza-
ejes fueron la determinacin de plazos para entregar solu-
ciones sociales tienen respecto del proceso de reconstruc-
ciones definitivas a los afectados/as y el tipo de respuesta
cin posterremoto. Especficamente se recogi la opinin
desarrollado por el Gobierno. La Ministra recalc que he-
de los alcaldes de Arica y Alto Hospicio y de organizaciones
mos cumplido con todas las obligaciones que nos establece
sociales de ambas regiones. El alcalde de Iquique no dio
la ley, y detall las medidas tomadas, insistiendo en que
respuesta a las solicitudes de audiencia que el INDH le hizo
se han adoptado con la pertinencia necesaria. Adems su-
llegar, de tal manera que no se pudo recoger su evaluacin.
bray que el Gobierno se ha concentrado en asegurar el
El alcalde de Arica, Dr. Salvador Urrutia Crdenas32, seal
resguardo de las personas y la calidad de las soluciones. El 8
que la respuesta del Gobierno ante la emergencia del terre-
y 28 de mayo concretaron en el Norte Grande el llamado
moto fue buena y que la gente qued satisfecha. Inmediata-
a postulacin para el programa de proteccin de patrimo-
mente se cre un comit operativo de emergencia dirigido
nio familiar, asegurando en dichos llamados las normas de
por el general Miguel Alfonso Bellet. La evaluacin desa-
seguridad y habitabilidad. Al trmino de la interpelacin, la
rrollada por la municipalidad determin que despus del
Ministra seal que estas emergencias han puesto sobre el
terremoto quedaron tres viviendas totalmente destruidas,
tapete las inequidades territoriales en Chile30.
ciento ochenta casas con peligro de derrumbe y ochenta
En relacin con los recursos financieros para la reconstruc-
que requieren ser reconstruidas. Para enfrentar la situacin
cin, el 20 de junio del presente ao fue publicada la Ley
se instalaron trescientas carpas para recibir a los damnifica-
20.759 que otorga financiamiento a la reconstruccin de
dos en el Estadio Carlos Dittborn. Posteriormente se co-
las zonas afectadas por las catstrofes, ocurridas en abril
menz a construir una villa de emergencia, donde se podra
en la zona norte del pas y, en la ciudad de Valparaso.
recibir a trescientas familias. Las personas que resultaron

con sus casas daadas e inhabitables recibieron un subsidio
para arriendo que asciende a 250.000 pesos mensuales du-
27 1. Mejorar las condiciones de vida de los damnificados, afectados con

daos mayores y menores en sus viviendas; reconstruyendo y reparando viviendas, hacindolo con pertinencia cultural y patrimonial
en comunas al interior; 2. Mejorar espacios pblicos; 3. Fortalecer la
Educacin Pblica; 4. Fortalecer Agricultura y recursos hdricos con
pertinencia cultural; 5. Asegurar integracin territorial y conectividad vial; 6. Apoyo a la actividad econmica; 7. Apoyo a las capacidades
de los gobiernos locales.
28 Oficio N 35. Resumen de acciones Plan Reconstruccin. 1 de octubre de 2014.
29 http://www.camaradediputados.cl/prensa/noticias_detalle.
aspx?prmid=102085
30 http://www.camara.cl/prensa/noticias_detalle.aspx?prmid=102405
rante un ao.
31 Esta cifra corresponde a una parte del total de los recursos provenientes de las ventas de cobre de CODELCO al exterior, que de acuerdo
a la ley reservada N 13.196 deben destinarse a la compra y mantenimiento del material blico de las Fuerzas Armadas.
32 Entrevista desarrollada el 22 de septiembre, en la cual tambin participaron Eva Maturana Gamero, Directora de DIDECO; Elisa Huentecura Condori, Jefa del Departamento Social de DIDECO, y Viviane
Pampaloni Melo, Directora de Proteccin Civil y Emergencia.
63
El alcalde Urrutia seal que en el mismo lugar donde se
esos das los consultorios municipales. A seis meses de ocu-
levantaron las viviendas de emergencia, esto es, en el sector
rridos los terremotos, la reconstruccin no ha empezado.
conocido como El Alto, de la ciudad de Arica, se recons-
Esta demora se debe en gran parte a la centralizacin del
truirn las viviendas destruidas por el terremoto. Este lugar,
pas, las decisiones se toman en Santiago y esto retrasa los
donde se desarrollar un proceso de urbanizacin que com-
procesos de reconstruccin. Si las decisiones y los recursos
prende 49 hectreas y la construccin de 3.500 viviendas,
estuvieran en la regin, intendente y alcaldes ya hubieran
es considerado por el alcalde como el lugar ms adecuado
iniciado el proceso.
entre los disponibles para construir las nuevas viviendas, por
Para el edil, la atencin de la emergencia fue oportuna: se
su cercana al centro de la ciudad.
constituyeron inmediatamente en la regin dos ministros de
La Federacin Nacional de Pobladores (FENAPO), por me-
Estado: el Ministro de Obras Pblicas, debido a que la ruta
dio de sus representantes regionales Anbal Daz y Teresita
A-16 se fractur en cuatro partes dejando a Iquique y a Alto
Salas, expresaron en entrevista con el INDH una opinin
Hospicio con dificultades de conectividad, y la Ministra de
diferente respecto de los terrenos del sector El Alto, donde
Vivienda, quien deba enfrentar que su cartera ha construi-
conforme a lo informado por la municipalidad se pretenden
do numerosas viviendas sociales en Alto Hospicio, en suelos
construir las viviendas para los damnificados por el terre-
salinos, donde cualquier ducto subterrneo de agua que se
moto. FENAPO rechaza la idea de construir en el sector,
rompe () empiezan a producirse los socavones silencio-
debido a que estos no seran aptos para la construccin
sos e invisibles bajo estas viviendas. Esto haba ocurrido con
de viviendas sociales, puesto que estaran compuestos por
algunas viviendas sociales en Alto Hospicio, resultando da-
suelos de capas sedimentarias que ya habran provocado
adas, y luego del terremoto resultaron an ms daadas.
socavones debajo de casas y edificios (por ejemplo, en las
As descubrimos que los materiales usados para el subsidio
poblaciones de Guaacagua I, II y III, Edificios Miramar y con-
habitacional no son los mejores; las viviendas no tienen fun-
juntos habitacionales entregados recientemente en el sector
daciones para este tipo de suelos. Adems las viviendas son
por SERVIU). La FENAPO propone terrenos alternativos
tan pequeas que las familias se encuentran hacinadas, con
para la construccin de viviendas sociales y viviendas para
una prdida de privacidad para sus miembros.
los damnificados por el terremoto . Por ltimo, plantean

33
Para el alcalde los terremotos dejan como leccin que la
que los catastros de los damnificados fueron mal realizados
poltica estructural para la construccin de viviendas socia-
y que han quedado excluidas personas afectadas en sus vi-
les debe ser modificada, para que estas sean ms espacio-
viendas por el terremoto.

Por su parte, en la regin de Tarapac, el INDH entrevist
sas, con patios, y de mejor calidad, invirtiendo lo necesario y

34
adecuado, como por ejemplo en fundaciones que sustenten
al alcalde de Alto Hospicio, Ramn Galleguillos Castillo, para
las casas en suelos salinos. Pero esto no lo consideran las
recoger su opinin sobre el proceso de reconstruccin en
autoridades, cualquiera sea el Gobierno, porque no tiene
su comuna despus del terremoto de abril pasado. Este se-
rentabilidad social. La mala calidad de las viviendas sociales
al que la regin aguant tres terremotos seguidos, lo
es la razn por la que hubo dao en esas 240 viviendas,
que afect a sus habitantes psicolgicamente y caus enor-
que quedaron inhabitables y 3.000 viviendas daadas, pero
mes daos materiales: 3.000 viviendas daadas, pero habita-
habitables.
bles; 240 viviendas totalmente destruidas, no habitables. Al
Por ltimo, el INDH se entrevist con Edwin Correa Fer-
principio la gente con sus recursos y carpas se instal al aire
nndez y Eulogia Maria Rojas, Director e integrante res-
libre; y los cuadros depresivos fue lo que ms atendieron en
pectivamente de la ONG ENEVISION. Ellos sealaron que

solo el 70% de las viviendas daadas han sido catastradas;
algunos sectores como Villa Frei, condominio Santa Elosa
33 En el sector norte de la avenida Capitn Avalos, 150 hectreas y/o

como alternativa, hacia el sur, proponen el terreno conocido como
de la Coca-Cola (150 hectreas).
34 Se realiz el 30 de septiembre de 2014.
y algunas parcelas de Alto Hospicio no lo han sido. Tambin sealan que existen en las viviendas de Alto Hospicio
64
muchos problemas, ya que estas se inundan en forma
El INDH llama la atencin sobre el hecho de que el rea
reiterada y los suelos de Alto Hospicio tendran problemas
urbana afectada por el incendio de Valparaso no cumpla
de salinidad que provocan socavones, afectando a parte de
con los estndares sobre el derecho a la vivienda adecuada37,
las poblaciones de manera invisible. Tambin sealan que
especficamente en lo relativo a la disponibilidad de servi-
personas migrantes en situacin irregular, habitantes de la
cios, materiales, facilidades e infraestructura. Al respecto, el
comuna, no tendran acceso a viviendas de transicin, que-
Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales ha
dando en una situacin precaria. Finalmente, relatan que
sealado que una vivienda adecuada debe contener ciertos
despus del terremoto contaron con la ayuda de un mdi-
servicios indispensables para la salud, la seguridad, la comodi-
co voluntario para ayudar en la emergencia, quien atendi
dad y la nutricin. Todos los beneficiarios del derecho a una
a muchos nios, nias y adolescentes que tenan problemas
vivienda adecuada deberan tener acceso permanente a re-
en la piel producto de su exposicin al sol y el contacto
cursos naturales y comunes, a agua potable, a energa para la
con el polvo.
cocina, la calefaccin y el alumbrado, a instalaciones sanitarias

y de aseo, de almacenamiento de alimentos, de eliminacin
de desechos, de drenaje y a servicios de emergencia38.
INCENDIO DE VALPARASO
El desarrollo de la ciudad de Valparaso ha sido caracterizado
Entre los das 12 y 16 de abril del presente ao la ciudad de
como un crecimiento de manera inorgnica y desregulada,
Valparaso fue azotada por un incendio que afect a los ce-
fuera de toda norma urbanstica vigente, lo que ha incremen-
rros El Litre, La Cruz, Las Caas, Mariposas, Merced, Rama-
tado la vulnerabilidad de los habitantes de los cerros y del
ditas y Rocuant, y como consecuencia se registraron 12.500
plan de esta ciudad39. La forma de la ciudad de Valparaso y
damnificados, 2.900 viviendas destruidas y 1.200 personas
sus complejidades topogrficas han generado un fenmeno
albergadas . La catstrofe evidencia la fragilidad de la ciu-
de extensin de la ciudad sin la existencia de una planifica-
dad entre cuyos principales factores se distinguen: el manejo
cin urbana. De acuerdo con la informacin proporcionada
forestal de la parte alta de la ciudad y el deterioro ambien-
por el delegado presidencial para Valparaso40 esto se deno-
tal de sus quebradas, el problema histrico de accesibilidad
mina urbanismo vernacular, en el sentido que el crecimiento
asociado a la dificultad topogrfica, la deficiente infraestruc-
de la ciudad fue llevado a cabo por sus propios habitantes.
tura de conectividad de las distintas partes de la ciudad,
Asimismo, se advierte que la compleja forma urbana no ha
la deficitaria regulacin y el incumplimiento de normativas
sido reconocida como tal en los procesos de planteamiento
urbansticas en el desarrollo de los asentamientos y la au-
y urbanizacin, en efecto las normativas y ordenanzas vigentes no
35
sencia de obras de mitigacin y/o prevencin de riesgos

urbanos asociados a la topografa de los cerros36. Segn el
37 El reconocimiento de la vivienda adecuada como un derecho humano

es el resultado de un proceso de dcadas de debate y perfeccionamiento del concepto, cuyo origen est en el artculo 25.1 de la Declaracin Universal de Derechos Humanos de 1948, donde se seala
que Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le
asegure, as como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la
alimentacin, el vestido, la vivienda, la asistencia mdica y los servicios sociales necesarios [].
38 Comit DESC. Observacin General N 4 El Derecho a Una Vivienda
Adecuada. Establecida el 13 de diciembre de 1991. E/1991/23. Prr.
8 letra b).
39 Oficio N 1431 del Director Nacional (PT) del Servicio Nacional de
Geologa y Minera. Entrega informacin sobre zonas de riesgo en cerros de Valparaso afectados por megaincendio. 25 de julio de 2014.
40 Oficio N 81 del Delegado Presidencial Valparaso, Andrs Silva Glvez. Plan de Inversiones, reconstruccin y Rehabilitacin Urbana,
documento en el que participaron de manera transversal una serie
de actores de la Regin, con el propsito de elaborar un diagnstico
comn, en relacin con el incendio que afect a la comuna de Valparaso, en abril del presente ao. 24 de septiembre de 2014.
listado de factores identificados se concluye la falta de una

planificacin urbana y la necesidad de una respuesta integral
por parte del Estado tanto para enfrentar las consecuencias
del incendio como para el desarrollo de un plan de reconstruccin que aborde las particularidades de la ciudad.
35 www.cnnchile.com/noticia/2014/04/02/balance-onemi-mas-de972-mil-personas-fueron-evacuadas-tras-terremoto-82
36 Oficio N 81 del Delegado Presidencial Valparaso, Andrs Silva Glvez. Plan de Inversiones, reconstruccin y Rehabilitacin Urbana,
documento en el que participaron de manera transversal una serie
de actores de la Regin, con el propsito de elaborar un diagnstico
comn, en relacin con el incendio que afect a la comuna de Valparaso, en abril del presente ao. 24 de septiembre de 2014.
65
BIBLIOGRAFA
recogen las complejidades que presenta la ciudad, en efecto

Valparaso hoy padece la paradoja de que, si se le aplicara
ntegramente la Ordenanza General de Urbanismo y Cons-
C.P.P. Pontificia Universidad Catlica de Chile (2012). Emergencia
truccin, no tendra la posibilidad de existir, y sin embargo
y Reconstruccin: el antes y despus del terremoto y tsunami del
no solo existe, sino que ha sido capaz de darle un orden, un
27-F en Chile. Aprendizajes en materia habitacional, urbana y de
propio orden a su difcil topografa, condicin que la eleva a
seguros.
ser considerada una ciudad nica y extraordinaria.
EIRD (2006). Marco de Accin Hyogo 2005-2015. (EIRD Estrategia
El incendio que afect a Valparaso tuvo su origen en la pe-
Internacional para la Reduccin de Desastres) en: www.unisdr.
riferia de la ciudad en el bosque de eucalipto que por las
org/hfa
condiciones propias de su crecimiento, es un bosque pir-
INDH (2012), 27 F: Estudio sobre la Reconstruccin Post Terremoto
geno por el cual el fuego provoca ms fuego41. Las con-
desde una Perspectiva de Derechos Humanos.
diciones naturales del entorno de Valparaso, sumadas a
INDH (2014), Reconstruccin post terremoto 2010 en Chile. Segunda
las condiciones meteorolgicas42, fueron propicias para la
Parte: Perodo comprendido entre 1 de enero 2012 al 31 de
expansin y magnitud del incendio. Al respecto, el plan de
agosto 2013. Informe Final.
inversiones, reconstruccin y rehabilitacin urbana plantea
IASC Inter-Agency Standing Committee (2011). Directrices
que es indispensable revisar las actividades vinculadas a la

plantacin de bosques en las zonas aledaas a la ciudad.
Operacionales del IASC sobre la proteccin de las personas en

situaciones de desastres naturales. Mayo de 2011. Publicado Por:
El 3 de septiembre del 2014, la actual administracin anunci
Proyecto De BrookingsBern Sobre Desplazamiento Interno.
un plan de Inversiones 2014-2021 para la Reconstruccin y

Rehabilitacin Urbana de Valparaso que compromete la eje-
Naciones Unidas (2003). Glosario elaborado por la Ocina del
cucin de proyectos por 510 millones de dlares, los que se
Coordinador para el Socorro en caso de Desastres.
estima se materializarn en un 71% entre 2014 y 2018. Estas
TERRAM (2012). Impactos ambientales del terremoto y tsunami en
iniciativas estn orientadas no solo a reponer los sectores
Chile. Las rplicas ocultas del 27F. Santiago, Chile.
afectados, sino tambin como una oportunidad de mejora

integral a la ciudad reduciendo los riesgos futuros y fortaleciendo las capacidades locales de gestin ante emergencias43.
As, junto con el despliegue de ayuda solidaria ofrecida por
estudiantes jvenes y otras personas que desde todo el pas
enviaron vestimenta y alimentos, entre otras cosas, distintos
afectados/as reclamaron por la lenta distribucin de la ayuda, adems de criticar las medidas adoptadas por las autoridades nacionales y locales ante la emergencia44.
41 En el incendio del 12 y 13 de abril el 45,17% fue plantacin renoval

de eucaliptos.
42 El da 12 de abril se present un muy bajo nivel de humedad, lo que
asociado a las altas temperaturas, cercanas a los 30 con viento suroeste
predominante constituyeron un escenario reconocido como amenaza
que origina incendios forestales.
43 www.gob.cl/2014/09/03/mandataria-anuncia-plan-de-reconstruccion-en-valparaiso-con-inversion-de-510-millones-de-dolares-parabeneficiar-todas-las-familias-afectadas-por-el-incendio/
44 www.biobiochile.cl/2014/05/19/afectados-por-incendio-de-valparaiso-se-manifiestan-acusando-lentitud-en-ayuda-del-gobierno.shtml
66

Desafíos para Profundización Democrática

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Desafos para la

CONSTITUCIN Y DERECHOS HUMANOS

Fotografa: Enrique Cerda

CONSTITUCIN Y DERECHOS HUMANOS

2010, pg. 31). Consecuencia de lo anterior es que la Cons-

titucin Poltica de la Repblica es la norma ms importante

de nuestro ordenamiento jurdico. Establece los principios

bate y la legitimidad de la Constitucin Poltica de la Repbli-

polticos, culturales, sociales y econmicos esenciales que

ca de 1980 (CPR o la Constitucin, indistintamente) est

determinan la organizacin del Estado y las atribuciones y

puesta en cuestin por diversos sectores de la sociedad. Y es

competencias de sus rganos. Asimismo, consagra los lmites

que la Constitucin debe ser un reflejo de los acuerdos m-

al ejercicio del poder pblico y el reconocimiento de dere-

nimos dentro de una sociedad democrtica. Es en este texto

chos, individuales y colectivos, que tienen todas las personas

fundamental donde se debe expresar el consenso esencial

que se encuentren bajo la potestad del Estado (Instituto

que proporciona las bases para la cohesin del cuerpo so-

Nacional de Derechos Humanos, 2010, pg. 25). Qu tipo

cial y en el que tambin se manifiestan los principios que

de Estado se quiere, cul es su organizacin poltica y jurdi-

estructuran la identidad colectiva. El cuestionamiento a su

ca, cules son las funciones de los distintos poderes, cmo

legitimidad no se da solo en trminos de la legitimidad de

se garantiza la separacin de funciones, qu derechos se re-

su origen, sino que tambin est relacionado con sus con-

conocen en el catlogo de derechos, qu mecanismos cons-

tenidos fundamentales, en particular sobre la concepcin y

titucionales existen para exigir el cumplimiento al Estado de

forma de organizacin del Estado, en el tipo de democracia

esos derechos, qu mecanismo de reforma constitucional se

que establece y el rol y derechos de la ciudadana en ella

contempla, cules son las bases que definen la igualdad entre

contemplados. Como consecuencia, la Constitucin poltica

hombres y mujeres, o si se exigen distintos tipos de qurums

vigente no constituira un acuerdo social reflejo del momen-

para su modificacin dependiendo de la materia, son todas

to histrico actual1. Desde una perspectiva de derechos hu-

preguntas pertinentes en este debate acerca de la cuestin

manos este debate no es indiferente al INDH.

Para el INDH la Constitucin es el reflejo o cristalizacin

2 Cuestin constitucional en el sentido del debate propio de toda sociedad

DESAFOS PARA LA PROFUNDIZACIN DEMOCRTICA / CONSTITUCIN Y DERECHOS HUMANOS

El debate existente en torno a la necesidad y oportunidad

Adimark arroj que, del total de personas encuestadas, el

para reformar la Constitucin se cristaliz durante la cam-

73% est de acuerdo con una nueva Constitucin, lo que

paa presidencial de 2013. As, de las nueve candidaturas

implica un aumento del 2% respecto de mayo de 2014, don-

que se postularon para la Presidencia de la Repblica, ocho

de el porcentaje fue del 71% (Adimark, 2014, pg. 39). Tal

de ellas contemplaban modificaciones constitucionales pro-

como lo plante el Programa de las Naciones Unidas para

fundas o, derechamente, una nueva Constitucin. En el caso

el Desarrollo (PNUD) en su reciente Auditora a la Demo-

del programa de gobierno de Michelle Bachelet se plantea-

cracia, la ciudadana presenta una postura favorable hacia

ba la creacin de una nueva Constitucin, y el Gobierno ha

una serie de reformas polticas propuestas como solucin

anunciado que en el 2015 ingresara al Congreso Nacional

a algunos de los dficits de la democracia chilena, como