2. OBJETIVO
Establecer el marco conceptual y el proceso de la Auditora de Desempeo, as como estandarizar su
implementacin.
3. ALCANCE
Las disposiciones de la presente Directiva son de aplicacin obligatoria para:
a) Las unidades orgnicas de la Contralora General de la Repblica de acuerdo a su competencia funcional,
establecida en el Reglamento de Organizacin y Funciones.
b) Las Entidades Pblicas sujetas al mbito del Sistema Nacional de Control, dentro de los alcances del
artculo 3 de la Ley N 27785 - Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de
la Repblica.
4. SIGLAS Y REFERENCIAS
INTOSAI: Organizacin Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores
La Contralora: Contralora General de la Repblica
Ley: Ley N 27785 Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la
Repblica
SNC: Sistema Nacional de Control
5. BASE LEGAL
Constitucin Poltica del Per.
Ley N 27785 - Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la Repblica, y
modificatorias.
Ley N 28716 Ley de Control Interno de las Entidades del Estado y modificatorias.
Decreto Supremo N 004-2013-PCM que aprueba la Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin
Pblica.
Resolucin de Contralora N 320-2006-CG, que aprueba las Normas de Control Interno.
Resolucin de Contralora N 273-2014-CG que aprueba las Normas Generales de Control Gubernamental
y modificatoria.
Reglamento de Organizacin y Funciones de la Contralora General de la Repblica vigente.
Normas Internacionales de las Entidades Fiscalizadoras Superiores: ISSAI 300 Principios fundamentales de
la Auditora de Desempeo, emitida por la INTOSAI.
6. DISPOSICIONES GENERALES
6.1. Auditora de Desempeo
La Auditora de Desempeo es un examen de la eficacia, eficiencia, economa y calidad de la produccin y
entrega de los bienes o servicios que realizan las entidades pblicas, con la finalidad de alcanzar resultados
en beneficio del ciudadano.
6.2. Dimensiones de la Auditora de Desempeo
Las dimensiones de desempeo son los aspectos que, analizados de manera individual o conjunta, segn la
informacin disponible, permiten concluir sobre el desempeo de la produccin y entrega de un bien o servicio
pblico. Estas dimensiones se describen a continuacin.
a) Eficacia: Es el logro o grado de cumplimiento de las metas, objetivos establecidos o resultados.
b) Eficiencia: Es la relacin entre la produccin de un bien o servicio y los insumos utilizados para dicho fin, la
cual se puede comparar con un referente nacional o internacional.
c) Economa: Es la capacidad de administrar adecuadamente los recursos financieros.
d) Calidad: Es el grado de cumplimiento de los estndares definidos para responder a las necesidades de la
poblacin, los cuales se expresan, entre otros, en trminos de oportunidad, caractersticas tcnicas, precisin
y continuidad en la entrega de los bienes o servicios o satisfaccin de usuarios.
6.3. Caractersticas de la Auditora de Desempeo
La Auditora de Desempeo tiene las siguientes caractersticas:
a) Constructiva: Sus resultados estn encaminados a la propuesta de mejoras en la gestin pblica, ms
que a sancionar los resultados de la gestin.
b) Interdisciplinaria: Su anlisis integra los conocimientos de varias disciplinas acadmicas, segn la materia
que se analice. Por ello, se requiere de una amplia gama de herramientas y mtodos que se eligen en funcin
de la naturaleza del problema a analizar.
c) Orientada al ciudadano: Contribuye a una gestin pblica orientada a resultados, en la que el Estado
define sus intervenciones a partir de las necesidades de la poblacin con criterio inclusivo.
d) Participativa: La auditora incorpora mecanismos de colaboracin y compromiso activo de los gestores
(titulares, representantes y personal tcnico de las entidades pblicas responsables de la produccin y la
entrega del bien o servicio pblico a examinar), lo cual facilita su apropiacin de los objetivos de la auditora y
favorece la implementacin efectiva de las recomendaciones. Asimismo, permite la participacin de los
actores clave (individuos, grupos o entidades que pueden influir en el proceso de produccin y entrega del
bien o servicio pblico y contribuir al logro de sus resultados), con la finalidad de conocer sus intereses,
opiniones e informacin relevante en el desarrollo de la auditora.
e) Transversal: Se realiza un anlisis integral de la produccin y la entrega de los bienes o servicios, en
donde pueden intervenir diversas entidades pblicas, de distintos sectores o niveles de gobierno.
6.4. Principios de la Auditora de Desempeo
Los principios que rigen la Auditora de Desempeo se encuentran establecidos en la Ley, destacando para
efectos de su aplicacin, los siguientes: autonoma funcional, integralidad, carcter tcnico y especializado del
control, flexibilidad, participacin ciudadana, publicidad, objetividad y reserva.
6.5. Objetivos de la Auditora de Desempeo
La Auditora de Desempeo tiene los siguientes objetivos:
a) Identificar los factores que afectan el logro de los objetivos en la produccin y entrega del bien o servicio
pblico.
b) Establecer si el seguimiento (monitoreo), supervisin y evaluacin del proceso de produccin y entrega del
bien o servicio pblico que realizan las entidades pblicas, son adecuados, principalmente, si proveen
informacin necesaria y suficiente y si esta es utilizada en la toma de decisiones.
c) Establecer si la ejecucin del proceso de produccin y entrega del bien o servicio pblico se realiza de
manera eficaz, eficiente, econmica y con calidad.
6.6. Orientacin de la Auditora de Desempeo
La Auditora de Desempeo tiene un enfoque orientado a problemas, lo cual implica que se examine y
verifique la existencia de problemas especficos y se analicen sus causas, desde las distintas dimensiones de
desempeo. Dichas causas constituyen potenciales reas de mejora, las cuales se identifican conjuntamente
con las entidades responsables de la intervencin pblica. De este modo, se formulan recomendaciones que
dan lugar a acciones especficas a implementar por los gestores.
La Auditora de Desempeo busca contribuir con la mejora continua de la gestin pblica, considerando su
impacto positivo en el bienestar del ciudadano. Fomenta la implementacin de una gestin por resultados, la
transparencia de la gestin pblica y la rendicin de cuentas de modo que el uso de los recursos pblicos
genere el mayor valor o bienestar para el ciudadano.
La Auditora de Desempeo no identifica responsabilidad administrativa funcional, civil o penal. En este
sentido, cuando se eligen las materias a examinar, se excluyen aquellas que presenten problemas asociados
a ilcitos penales, administrativos, denuncias de actos de corrupcin, entre otros. No obstante, si durante el
desarrollo de una auditora de desempeo, se advirtiesen hechos respecto de los cuales deba realizarse una
evaluacin complementaria, estos se comunican a la unidad orgnica competente de La Contralora.
6.7. La Auditora de Desempeo y la Cadena de Valor
La Auditora de Desempeo toma como base de su anlisis la estructura de la intervencin pblica, la cual se
enmarca en una cadena de valor que comprende: insumos, actividades, productos, un resultado especfico y
un resultado final.
Los insumos son los recursos humanos, financieros, materiales u otros, necesarios y suficientes, para realizar
una actividad. Una actividad es una accin que transforma dichos insumos en un bien o servicio pblico, de
forma articulada con otras actividades. Ese bien o servicio se denomina producto. Se entrega con el
propsito de generar un cambio para solucionar un problema identificado sobre una poblacin objetivo,
denominado resultado especfico, el cual contribuye al logro de un objetivo de poltica nacional, denominado
resultado final.
En el siguiente grfico, se muestra la cadena de valor, en el cual se precisan los eslabones que corresponden
a los procesos de produccin y entrega de bienes y servicios (insumos-actividad-producto) y los que
corresponden a los resultados de la misma (resultado especfico-resultado final). Asimismo, se muestran los
procesos de soporte, los cuales sirven de manera transversal a la intervencin pblica y estn regulados por
los sistemas administrativos nacionales aplicables a todas las entidades pblicas. La Auditora de Desempeo
se centra en la ejecucin de la intervencin pblica, que comprende los procesos de produccin y entrega de
bienes y servicios y los procesos de soporte.
Grfico N 01: Cadena de Valor de una Intervencin Pblica
fecha de su recepcin. De corresponder, dicho plazo se ampla en tres (03) das hbiles por el trmino de la
distancia.
La comisin evala los comentarios y de haber recibido nueva informacin, considera su inclusin en el citado
documento. De existir divergencias entre los comentarios remitidos y los resultados o las recomendaciones de
la comisin auditora, dichos comentarios son incorporados en el documento.
g) Elaborar el documento que contiene los resultados de la auditora
Se revisa el documento presentado a los gestores, a fin de incluir los resultados definitivos.
7.2.3. Elaboracin del Informe
En esta etapa, se realizan las siguientes actividades:
a) Elaborar el informe de auditora
El informe de auditora es el documento tcnico que contiene los resultados, las conclusiones y las
recomendaciones de la auditora.
El informe debe ser convincente; las conclusiones y las recomendaciones deben deducirse lgica y
analticamente de los hechos o argumentos expuestos.
b) Aprobar y remitir el informe de auditora
El informe se aprueba por los niveles gerenciales correspondientes. Luego de su aprobacin, se remite a los
gestores.
Adems, se elabora un resumen ejecutivo que describe brevemente los principales resultados y
recomendaciones de la auditora.
Cierre del Servicio de Auditora de Desempeo
Una vez remitido el informe a los gestores, este es registrado en el sistema informtico establecido por La
Contralora. La documentacin del servicio de Auditora de Desempeo se remite a la unidad orgnica
competente para su archivo, conservacin y custodia.
7.3. Seguimiento a la Implementacin de las Recomendaciones
La Contralora realiza el seguimiento de la implementacin de las acciones de mejora contenidas en el plan de
accin, con respecto a las recomendaciones formuladas en el informe de auditora.
El proceso de seguimiento a la implementacin de las recomendaciones comprende las siguientes
actividades:
a) Elaborar el plan de accin
El plan de accin es el documento elaborado por el gestor que contiene una o ms acciones de mejora para
cada recomendacin determinada en el informe de auditora, as como los medios de verificacin, los plazos y
las unidades orgnicas responsables de su implementacin.
Las acciones de mejora, propuestas por el gestor en el referido plan, deben permitir superar las causas que
explicaron los problemas de desempeo evidenciados en el informe, para lo cual La Contralora orienta a los
gestores en dicho proceso.
Luego de la recepcin del informe, el gestor elabora el plan de accin en un plazo mximo de treinta (30) das
hbiles, el cual despus de su aprobacin, se remite a La Contralora, con lo cual se da inicio al seguimiento
de su implementacin, que no debe exceder los tres (3) aos.
b) Difundir el informe y el plan de accin
Las actividades de difusin tienen por objetivo dar a conocer a la ciudadana los resultados y las
recomendaciones contenidos en el informe de auditora y las acciones de mejora definidas en el plan de
accin. Para ello, La Contralora publica la citada informacin en su portal web.
c) Efectuar el seguimiento del plan de accin
El seguimiento del plan de accin es un proceso permanente que consiste en la verificacin del grado de
cumplimiento en la implementacin de las acciones de mejora definidas en el plan de accin, el cual es de
acceso pblico para facilitar el seguimiento de su cumplimiento.
d) Elaborar el reporte de cierre
Concluido el plazo de la implementacin del plan de accin, se emite un reporte de cierre, en el cual se
identifican los beneficios alcanzados con la implementacin de las recomendaciones.
8. DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS FINALES
Primera: Vigencia
La presente Directiva entrar en vigencia al da siguiente hbil de la publicacin de la Resolucin de
Contralora que la aprueba, en el diario oficial El Peruano.
Segunda: Absolucin de consultas
Corresponde al Departamento de Auditora de Desempeo o a la unidad orgnica que haga sus veces,
absolver las consultas referidas a la aplicacin de las disposiciones contenidas en la presente Directiva.
9. DISPOSICIN COMPLEMENTARIA TRANSITORIA
nica: Auditoras de Desempeo en proceso
Las Auditoras de Desempeo que se encuentren en proceso en el marco de la Directiva N 011-2013CG/ADE aprobada por Resolucin de Contralora N 382-2013-CG, se adecuarn a las disposiciones de la
presente Directiva, a partir de la etapa de ejecucin.
10. ANEXO N 01: Glosario de trminos
ANEXO N 01
Glosario de trminos
1. Actores clave: Individuos, grupos o entidades que, segn su rol, pueden influir en el proceso de produccin
y entrega del bien o servicio pblico y contribuir al logro de sus resultados. Entre ellos se incluyen a
beneficiarios, ciudadana en general, organismos no gubernamentales, organizaciones comunitarias,
comunidad acadmica, medios de comunicacin, proveedores, agencias de cooperacin, entre otros.
2. Criterio inclusivo: El Estado busca asegurar que todos los ciudadanos tengan igualdad de oportunidades
en el acceso a sus servicios para elegir sus opciones de vida, buscando cerrar las brechas existentes.
3. Gestores: Titulares, representantes y personal tcnico (en funciones operativas y de supervisin) de las
entidades pblicas responsables de la produccin y la entrega del bien o servicio pblico a examinar. Se
identifican dos tipos de gestores: (i) el gestor rector, quien tiene a su cargo la identificacin, el diseo y los
logros de los resultados esperados de la intervencin pblica (rector de la poltica nacional) y (ii) otros
gestores, los cuales incluyen a gobiernos sub-nacionales y entidades pblicas en general.
4. Intervencin pblica: Conjunto de actividades que realizan las entidades pblicas con la finalidad de
responder a las necesidades ciudadanas, con los recursos y capacidades disponibles. Una intervencin se
puede referir a una poltica, plan, programa o proyecto.
5. Medio de verificacin: Documento u otro sustento que permita comprobar la implementacin de la accin
de mejora, definida en el plan de accin.
6. Proceso de produccin y entrega de un bien o servicio: Conjunto de acciones mutuamente
relacionadas o que interactan, las cuales transforman los insumos en un bien o servicio pblico (producto).
7. Procesos de soporte: Procesos que sirven de manera transversal a todas las actividades de la
intervencin pblica, tales como: administracin central, gestin financiera, gestin de personal,
infraestructura, equipamiento y logstica. En el sector pblico, estn regulados por los sistemas
administrativos nacionales aplicables a todas las entidades.
MANUAL DE AUDITORA DE DESEMPEO
INDICE
SIGLAS Y REFERENCIAS
INTRODUCCIN
I. FINALIDAD
II. ALCANCE
III. BASE LEGAL
IV. MARCO CONCEPTUAL
1. La Auditora de Desempeo y la cadena de valor
2. La produccin y entrega del bien o servicio pblico
3. Los gestores y los actores clave
4. La comisin auditora
encargados de realizar el servicio de auditora de desempeo y sus procesos vinculados, as como promover
la calidad del trabajo de los auditores.
II. ALCANCE
Las disposiciones del presente Manual son de aplicacin obligatoria a:
Unidades orgnicas de La Contralora de acuerdo a su competencia funcional, establecida en el Reglamento
de Organizacin y Funciones.
Las entidades pblicas sujetas al mbito del Sistema Nacional de Control, dentro de los alcances del artculo
3 de la Ley N 27785 - Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la
Repblica.
III. BASE LEGAL
Constitucin Poltica del Per.
Ley N 27785 - Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la Repblica, y
modificatorias.
Ley N 28716 Ley de Control Interno de las Entidades del Estado y modificatorias.
Decreto Supremo N 004-2013-PCM que aprueba la Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin
Pblica.
Resolucin de Contralora N 320-2006-CG que aprueba las Normas de Control Interno.
Resolucin de Contralora N 273-2014-CG que aprueba las Normas Generales de Control Gubernamental
(en adelante, Normas Generales).
Reglamento de Organizacin y Funciones de la Contralora General de la Repblica vigente.
Directiva Auditora de Desempeo
Este manual es congruente con los Principios Fundamentales de la Auditora de Desempeo de las ISSAI,
emitidas por la INTOSAI.
ISSAI 40: Control de Calidad para la Entidad Fiscalizadora Superior (2010)
ISSAI 300: Principios Fundamentales de la Auditora de Desempeo (2013)
ISSAI 3000: Normas y Directrices para la Auditora de Rendimiento basadas en las Normas de Auditora y la
Experiencia prctica de la INTOSAI (2004)
ISSAI 3100: Directrices para la Auditora de Desempeo: Principios Clave (2010)
IV. MARCO CONCEPTUAL
El marco conceptual presenta los conceptos bsicos que caracterizan a la auditora de desempeo de otros
servicios de control y los principales actores.
La auditora de desempeo contribuye a la eficacia de la gestin pblica, al orientarse al logro de resultados
positivos que mejoren el bienestar del ciudadano. Con este fin, examina la eficacia, la eficiencia, la economa
y la calidad en la produccin y entrega de bienes o servicios entregados a la poblacin beneficiaria en una
intervencin pblica.
Permite responder a las siguientes preguntas:
Se han cumplido los objetivos?
Si es as, se cumplieron de forma correcta?
Si no es as, cules son las causas?
Adems, al tener un enfoque orientado a problemas, la auditora examina y verifica la existencia de problemas
especficos y sus causas, enmarcadas en las dimensiones de desempeo. La orientacin es constructiva
porque se proponen mejoras en la gestin para superar las causas identificadas; no se busca identificar
responsabilidad ni sancionar.
La auditora de desempeo es un servicio de control posterior que se refiere a un periodo definido, en el
pasado. No obstante, durante su desarrollo se pueden examinar las actividades en curso y conocer la
existencia de acciones implementadas por los gestores para superar deficiencias en el desempeo, incluso
antes de culminada la auditora.
Cuentan con formacin profesional, con nfasis en evaluacin de polticas pblicas; experiencia en el uso de
mtodos de investigacin social y econmica; conocimiento de la estructura y funcionamiento del sector
pblico, y de los sistemas administrativos nacionales (presupuesto, contrataciones, inversin, entre otros).
Dentro de una comisin auditora, los integrantes renen dichos conocimientos, de manera conjunta, a fin de
producir resultados de auditora de calidad.
Adems de la formacin profesional y especializacin, los auditores tienen capacidad analtica y de reflexin,
integridad, creatividad, ingenio, habilidades sociales, capacidades de comunicacin oral y escrita. Ejercen el
escepticismo profesional; es decir, mantienen distancia profesional de las entidades responsables de la
materia a examinar y una actitud crtica en el transcurso de la auditora. Sin embargo, tambin son receptivos,
curiosos, estn dispuestos a innovar y mantienen una actitud abierta al aprendizaje.
V. DESARROLLO DEL SERVICIO DE CONTROL Y SUS PROCESOS VINCULADOS
El servicio de Auditora de Desempeo est vinculado con dos procesos, el planeamiento y el seguimiento a la
implementacin de las recomendaciones, los cuales se realizan antes y despus del servicio,
respectivamente. El servicio y cada proceso culmina con la aprobacin y registro de un documento: la carpeta
de servicio para el planeamiento, el informe de auditora para el servicio de auditora y el reporte de cierre
para el seguimiento a la implementacin de las recomendaciones.
En el siguiente grfico se muestra la secuencia entre estos procesos y los principales hitos dentro de cada
uno.
Grfico N 03
El servicio de la auditora de desempeo y sus procesos vinculados
Criterio
Definicin
Se identifican temas de importancia social que forman parte de polticas
Relevancia de la
nacionales, son de debate pblico o resultan relevantes para diversos
intervencin pblica3 sectores de la sociedad, as como de los lderes de opinin con cobertura en
medios de comunicacin.
Se identifican las intervenciones pblicas que han recibido mayores
Importancia
asignaciones presupuestales con respecto al presupuesto nacional o
presupuestal de la
incrementos considerables en relacin al ao anterior, tomando como
intervencin pblica
referencia su presupuesto asignado.
Se verifica el nivel de logro de los resultados esperados, a travs de
Logro de los objetivos
indicadores de desempeo (instrumentos de medicin de las variables
de la intervencin
asociadas al cumplimiento de los objetivos) en las dimensiones de eficacia,
pblica
eficiencia, economa o calidad.
Elaboracin: Departamento de Auditora de Desempeo.
Para aplicar los criterios expuestos, primero se identifican las intervenciones pblicas que tengan resultados
de alta relevancia. Luego, se ordenan dichas intervenciones segn el criterio de importancia presupuestal y el
logro de los objetivos (medidos a travs de los indicadores de desempeo). Se concluye con un listado de
intervenciones pblicas priorizadas, vinculadas a los temas de inters, con mayor presupuesto asignado o alto
incremento presupuestal, pero con menor logro de objetivos. Este listado constituye el insumo para la
seleccin de la materia a examinar.
1.2. Seleccionar la materia a examinar
La materia a examinar es un bien o servicio entregado en una intervencin pblica, a fin de lograr un resultado
esperado. Equivale a un producto en la cadena de valor de la intervencin pblica.
Para determinar la materia a examinar se aplican los criterios de seleccin siguientes: el sustento adecuado
de la relacin causal entre el producto y el resultado esperado de la intervencin, la importancia presupuestal
del producto y el nivel de logro de sus objetivos. Estos criterios se explican en el Cuadro N 02.
Cuadro N 02
Criterios de seleccin para la materia a examinar
Criterio
Definicin
Se verifica si existe un sustento adecuado de la relacin causal entre los
Sustento adecuado productos y el resultado esperado de la intervencin pblica, seleccionando
de la relaciones aquellos que contribuyan ms al logro de dicho resultado. El referido sustento es
provisto por los gestores o puede provenir de evaluaciones de impacto o
causales
literatura especializada.
Se identifican los productos de las intervenciones pblicas, que corresponden a
Importancia temas de inters priorizados, que han recibido las mayores asignaciones
presupuestal del presupuestales con respecto al presupuesto total de la intervencin pblica, o
incrementos considerables en relacin al ao anterior, tomando como referencia
producto
su presupuesto asignado.
Logro de los
objetivos del
producto
Revisin de historial de incidencias o quejas de los usuarios, que revelen problemas. Esta requiere que el
gestor facilite a la comisin el acceso a sistemas operativos e informes tcnicos sobre las operaciones.
Revisin de acciones de control anteriores y de informes de la Defensora del Pueblo, que informen sobre
problemas en la produccin y entrega del bien o servicio pblico.
Revisin de documentos de gestin (p. ej. evaluaciones de planes operativos, informes de control interno,
informes de reas de seguimiento y evaluacin) que sealen la existencia de problemas e identifiquen
posibles causas.
Revisin de literatura especializada (revisar literal b del numeral 2.2 Etapa de Ejecucin) sobre problemas
operativos y relaciones causales entre ellos, con evidencia emprica.
Anlisis de riesgos en la produccin y entrega del bien o servicio pblico, que puede realizarse a dos
niveles, de proceso o de subproceso:
i) A nivel del proceso, se identifican los subprocesos (o acciones) ms largos o ms costosos, porque ms
tiempo puede significar mayor probabilidad de desviaciones en su funcionamiento y mayor costo puede
implicar que una desviacin tenga mayor efecto sobre la calidad del bien o servicio pblico. El anlisis
requiere un amplio conocimiento sobre la materia a examinar, generalmente de un experto temtico.
ii) A nivel de subproceso, se identifican riesgos altos, valorados segn su probabilidad de ocurrencia e impacto
sobre el logro de los objetivos de las acciones del subproceso. Este anlisis se basa en revisin documental,
experiencia tcnica e informacin de campo. Se fortalece con la participacin de las unidades operativas de
los gestores. Se puede usar una matriz de anlisis de riesgo o una herramienta adaptada.5
Con el uso de estas herramientas, la comisin puede validar u obtener nuevas causas del problema asociado
a la materia a examinar, en relacin a las identificadas en la carpeta de servicio. Adems, para obtener una
perspectiva global de las causas identificadas y valorar su importancia relativa, sostiene reuniones de trabajo
con la Alta Direccin de las entidades gestoras.
b.2) Ordenar las causas del problema asociado
Con una lista definida de causas, la comisin auditora las ordena en diferentes niveles. Inicia por aquellas
ms cercanas al problema asociado (sus causas directas) y contina con aquellas que contribuyen a
explicarlo (causas indirectas o causas de causas). Este ordenamiento se presenta en un esquema tipo rbol
de problemas, en el cual se grafican las relaciones causales. Estas relaciones se sustentan con la
informacin recogida con las herramientas de diagnstico y el conocimiento adquirido por la comisin
auditora.
c) Identificar el problema de auditora a examinar y sus causas
Con el rbol de problemas construido, la comisin prioriza el nivel y la raz del rbol a examinar, a fin de
identificar el problema de auditora. Asimismo, selecciona las causas del problema de auditora que sern
examinadas en la auditora de desempeo.
c.1) Identificar el problema de auditora a examinar
Para ubicar el problema de auditora en el rbol de problemas, la comisin considera los siguientes factores:
i) Lo que es factible de investigar (auditable), considerando la disponibilidad y calidad de la informacin del
gestor, aquella que puede ser generada por la comisin, los mtodos de anlisis disponibles y las
capacidades conjuntas de los miembros de la comisin.
ii) La relevancia de las causas, en relacin a riesgos valorados o problemas verificados; y
iii) La contribucin potencial de la auditora.
Con respecto al tercer factor, evala si la descripcin del problema es lo suficientemente completa, de modo
que se pueden encontrar resultados sustanciales en la auditora, y si los problemas no han sido estudiados a
profundidad en otras auditoras o estudios previos, a fin de que la auditora ofrezca valor agregado.
El problema de auditora es una situacin que afecta la eficacia, la eficiencia, la economa o la calidad en la
produccin y entrega del bien o servicio pblico, el cual se deriva del anlisis de las relaciones causales del
problema asociado a la materia a examinar identificado en el planeamiento. El problema de auditora puede
ser una causa directa o indirecta del problema asociado.
En el Grfico N 04, se muestra un ejemplo de como una causa indirecta del problema asociado se convierte
en el problema de auditora a examinar.
Grfico N 04
rbol del problema asociado y sus causas
roles de los gestores y los actores clave, con respecto a los subprocesos (referidos a la produccin o entrega
de bien o servicio pblico) o procesos de soporte relevantes; asimismo, debe analizar sus intereses y grado
de influencia (mediante una matriz o mapa de actores).
d) Formular las preguntas y los objetivos de auditora
Por su enfoque orientado a problemas, para verificar y comprender el problema de auditora y explicar sus
causas, la auditora de desempeo cuenta con una estructura de preguntas de hasta tres niveles: una
pregunta general, varias preguntas especficas y subpreguntas vinculadas a cada pregunta especfica. Esta
estructura debe contener al menos una relacin causal entre dos niveles de preguntas. Se definen dos tipos
de estructura de preguntas que difieren, principalmente, en cuanto al abordaje de las relaciones causales.
La comisin debe identificar cul estructura funciona mejor para comprender el problema de auditora, seguir
ciertos lineamientos para formular las preguntas y luego, enunciar los objetivos de auditora respectivos.
d.1) Estructura tipo 1: Preguntas especficas sobre causas
Esta estructura se usa cuando el problema de auditora es conocido y la respuesta a la pregunta general es
una descripcin en profundidad. La auditora se orienta a comprender las causas de dicho problema.
Entonces, se definen preguntas especficas, casi independientes, donde cada una de ellas aborda una causa
directa del problema de auditora, reflejado en la pregunta general. Las preguntas especficas pueden
corresponder a dimensiones de desempeo distintas a aquella de la pregunta general.
Si las preguntas especficas pueden ser respondidas directamente (sin dividirlas en elementos), no es
necesario identificar subpreguntas; es decir, esta estructura puede tener solo dos niveles de preguntas, como
se muestra en el Grfico N 06.
Grfico N 06
Estructura de preguntas tipo 1
Los objetivos de auditora se formulan sobre la base de la estructura de preguntas: el objetivo general se
deriva de la pregunta general y los objetivos especficos, de las preguntas especficas de auditora. Cada
objetivo especfico se refiere explcitamente a una dimensin de desempeo a examinar: eficacia, eficiencia,
economa o calidad.
e) Establecer los criterios de auditora
Los criterios son los estndares bajo los cuales se evala la evidencia y se interpretan los resultados. Definen
el desempeo esperado en el subproceso (referido a la produccin o entrega de un bien o servicio pblico) o
proceso de soporte relevante al cual se refiere la pregunta especfica o subpregunta de auditora (segn la
estructura tipo). Los criterios pueden ser cualitativos o cuantitativos, generales o especficos. La relevancia y
tipo de criterios depende de la naturaleza de las respectivas preguntas.
Los criterios pueden enfocarse en lo que debe ser (de acuerdo a las leyes, reglamentos, regulaciones,
lineamientos u objetivos) o lo que se espera (de acuerdo a informacin cientfica, mejores prcticas en el
sector, juicio de expertos, entre otros). En algunos casos, puede referirse a lo que podra ser si se anticipan
mejores condiciones.
Para establecer los criterios a utilizarse en el servicio de auditora de desempeo, en primer lugar, la comisin
auditora solicita al gestor rector informacin de los estndares definidos para la produccin y entrega del bien
o servicio pblico.
Luego, identifica criterios complementarios que reflejen el desempeo esperado, los cuales deben ser
socializados con el gestor, para promover su confiabilidad y aceptacin. Deben provenir de fuentes confiables,
ser relevantes y comprensibles para el gestor.
En algunos casos, la comisin auditora identifica criterios especficos referidos a lo que se espera durante la
ejecucin del servicio de auditora, reforzando de esta manera el anlisis del subproceso (referido a la
produccin o entrega de un bien o servicio pblico) o proceso de soporte relevante.
La identificacin de los criterios se registra en un documento, que puede ser ajustado durante la ejecucin de
la auditora. Forma parte de la documentacin de auditora.
f) Definir el alcance de la auditora
El alcance de la auditora de desempeo se define a partir de las preguntas de auditora, las entidades
pblicas involucradas en la produccin y entrega del bien o servicio, el mbito geogrfico al cual se aplican los
resultados de la auditora y el periodo que abarca.6
Con respecto al mbito, se formula la pregunta: Sobre qu espacio geogrfico se pronuncia la auditora?
esta pregunta se refiere a dnde se van a aplicar los resultados; y se deriva de los lugares de los cuales se
recoge informacin.
El mbito puede ser:
(i) General, cuando cubre todos los espacios del territorio nacional donde se implementa la intervencin
pblica de la cual forma parte la materia a examinar, ya sea con cobertura geogrfica universal o focalizada
(segn el diseo de la intervencin); o
(ii) Especfico, cuando se refiere a un nmero limitado de departamentos, provincias o distritos.
Frecuentemente, la auditora de desempeo abarca el mbito general. Sin embargo, si dos o ms niveles de
gobierno participan en la produccin y entrega del bien o servicio pblico, puede ser conveniente definir
mbitos especficos. Para esto, la comisin auditora considera las competencias, los roles y las relaciones
entre los gestores.
Con respecto al periodo de auditora, este debe ser, por lo menos, un ao fiscal, para que abarque un ciclo
completo de la intervencin pblica. Sin embargo, el periodo puede ser ampliado para que incluya la revisin
de operaciones y registros anteriores o posteriores al periodo inicial, segn las circunstancias, con el fin de
cumplir con los objetivos.
g) Establecer la metodologa
La metodologa de la auditora refleja la estrategia de anlisis para responder las preguntas de auditora. (En
adelante, se usa la denominacin pregunta de auditora para referirse indistintamente a una pregunta
especfica o una subpregunta; no obstante, el nivel de pregunta usado para cada auditora depende de su
estructura tipo, explicada en el acpite d.)
La metodologa asegura la coherencia entre las preguntas, los criterios, las fuentes de datos, las herramientas
y los mtodos. Constituye un plan que orienta las distintas actividades en la etapa de ejecucin para que la
comisin genere evidencia suficiente y apropiada que respalde los resultados de auditora.
En el Cuadro N 03, se muestra la diferencia entre los conceptos: mtodo, herramienta, instrumento y tcnica.
Los mtodos y las herramientas permiten implementar la metodologa; brindan una estructura ordenada de
pasos para generar y analizar los datos que constituirn la evidencia, estos se definen en la etapa de
planificacin. Los instrumentos se elaboran en la ejecucin, antes de ser aplicados en el trabajo de campo.
Cuadro N 03
Conceptos metodolgicos
Mtodo
Herramienta
Instrumento
Tcnica
Manera de aplicar un
Secuencia lgica deEstrategia a travs deAdecuacin objetiva de la
instrumento frente a la
pasos ordenadosla cual se crea unherramienta (p. ej. gua de
fuente de datos (p. ej. se
para responder lasmecanismo
paraentrevistas), la cual se
desarrollan criterios para
preguntas
degenerar un dato (p. ej.utiliza para recoger los
aplicar una gua de
auditora.
entrevista).
datos en el terreno.
entrevistas).
Elaboracin: Departamento de Auditora de Desempeo.
La auditora de desempeo utiliza y combina diversas herramientas de recojo de datos y mtodos de anlisis
de datos cualitativos y cuantitativos, con flexibilidad en la eleccin de los mismos. Lo hace de manera
pragmtica7; es decir, utilizando aquellos mtodos que sirven mejor al desarrollo de la auditora, lo cual
depende de la naturaleza de las preguntas y la dimensin de desempeo a la cual se refieren.
Algunas preguntas se responden mejor de manera cuantitativa, otras de manera cualitativa y algunas
utilizando ambos tipos de mtodos. Cuando se buscan explicaciones generales, se usan mtodos
cuantitativos. Cuando se buscan descripciones y explicaciones complejas del problema de desempeo y sus
causas, en contextos particulares, se usan mtodos cualitativos. Se pueden emplear distintos tipos de
mtodos dentro de una misma pregunta. La comisin debe precisar y justificar su eleccin del diseo
cuantitativo, cuantitativo o mixto para cada una de las preguntas de auditora.
Con dicho fin, para cada pregunta de auditora, se distingue:
La unidad de anlisis, que es el sujeto u objeto que tiene las propiedades que se examina. Puede ser un
individuo, un agregado de individuos, una institucin, una organizacin, un grupo, un evento o un producto
cultural. Corresponde al actor activo que lidera el subproceso (referido a la produccin o entrega de un bien o
servicio pblico) o proceso de soporte, al cual se refiere la pregunta de auditora.
La fuente de datos, que es el sujeto que brinda la informacin sobre la unidad de anlisis; es decir, al cual se
aplica las herramientas de recojo de datos. Para cada pregunta existe una nica unidad de anlisis, pero se
pueden definir varias fuentes.
Adems, se identifican categoras, con caractersticas comunes, que orientan las actividades de recojo,
registro y procesamiento de datos, en la etapa de ejecucin. Estas categoras son:
Descripcin del subproceso o proceso de soporte relevante.
Criterio o estndar para definir el desempeo esperado.
Sustento de la hiptesis implcita en la pregunta de auditora; es decir, informacin sobre problemas de
desempeo (con respecto al criterio) en el subproceso (referido a la produccin o entrega de un bien o
servicio pblico) o proceso de soporte relevante;
Causas de la brecha.
Efectos de la brecha.
El siguiente paso es definir los mtodos especficos y las herramientas, segn la naturaleza de los datos a
usar (numricos, no numricos o ambos).
g.1) Mtodos cuantitativos
Los mtodos cuantitativos permiten describir las caractersticas del subproceso (referido a la produccin o
entrega de un bien o servicio pblico) o proceso de soporte relevante, as como entender, explicar y predecir
patrones o relaciones entre distintas variables asociadas a aquel. Se analizan datos numricos, provenientes
de una poblacin (universo o nmero total de elementos que comparten ciertas caractersticas) o una muestra
representativa de esta.
Entre los mtodos ms usados para la auditora de desempeo, se encuentran los mtodos estadsticos, los
de investigacin de operaciones (o ciencias de la decisin) y los de evaluacin econmica. Los mtodos
estadsticos permiten resumir datos a travs de tablas, grficos o nmeros (estadstica descriptiva) y usar
datos de una muestra para hacer estimaciones y probar hiptesis sobre las caractersticas de una poblacin
(estadstica inferencial). Los mtodos de investigacin de operaciones permiten formular modelos
matemticos que representen problemas de desempeo y resolverlos computacionalmente. Los mtodos de
evaluacin econmica permiten examinar la dimensin de eficiencia; los ms usados son: el anlisis costobeneficio, el anlisis costo-eficacia y el anlisis de eficiencia relativa.
Para el empleo de estos mtodos, la comisin puede usar informacin cuantitativa proveniente de registros de
los gestores o bases de datos existentes (datos organizados y relacionados entre s) producidas por los
gestores u entidades oficiales como el INEI8.
Asimismo, puede emplear encuestas que son una herramienta para recoger datos de manera sistemtica de
un grupo de individuos, organizaciones u otras fuentes, usando un cuestionario estandarizado (instrumento)
diseado por la comisin. Las encuestas pueden ser muestrales o censales (censos), si estn dirigidas a una
muestra o a toda la poblacin respectivamente.
Para la encuesta muestral, se selecciona la muestra mediante muestreo probabilstico, el cual utiliza algn
mtodo de seleccin aleatorio (al azar) para garantizar que cada elemento de la poblacin tenga una
probabilidad, conocida de antemano, de ser seleccionado. Este muestreo puede ser: aleatorio simple,
sistemtico, estratificado o por conglomerados.
Finalmente, con respecto a la aplicacin de los mtodos, se recomienda la triangulacin para mejorar la
confiabilidad o consistencia interna de los resultados. Por ejemplo, se pueden estimar dos modelos
economtricos para identificar posibles causas de un mismo problema de desempeo, usando una base de
datos del gestor y otra generada por la comisin auditora.
g.2) Mtodos cualitativos
Los mtodos cualitativos recogen informacin sobre conocimientos, experiencias y percepciones de los
participantes, a fin de establecer patrones comunes en los mecanismos que permiten la produccin y entrega
del bien o servicio pblico e identificar los factores que contribuyen a un desempeo dado.
En la auditora de desempeo, se usa principalmente el estudio de caso,9 que puede ser individual o
comparado.
Un estudio de caso individual permite examinar una situacin de desempeo dentro de una unidad
especfica seleccionada en un lapso de tiempo dado. Al estudiar un solo caso, se detalla en profundidad las
caractersticas de la situacin y sus causas, as como el contexto en que desarrollan. El caso individual se
selecciona con criterios explcitos; puede ser un caso inusual (extremo, en funcin al desempeo de otros),
tpico (promedio, en funcin al desempeo), o crtico (extremo, en relacin a sus caractersticas sociales o
polticas).
El estudio de caso comparado permite examinar una situacin de desempeo dentro de pocas unidades
(entre dos y diez casos) en un lapso de tiempo dado. Se distinguen dos tipos de diseo: casos ms similares
o casos ms diferentes10. En ambos diseos se identifica: una variable dependiente que describe la situacin
(i.e. desempeo, que se quiere explicar), y variables independientes que seran causas de dicha situacin, de
acuerdo a una teora explcita. Se comparan los casos, seleccionados por caractersticas especiales, con la
finalidad de contrastar hiptesis sobre las causas de su desempeo.
Los datos cualitativos no son estandarizados. Son descripciones detalladas de situaciones, eventos,
personas, interacciones, conductas observadas y sus manifestaciones, registradas en texto escrito, texto oral,
imgenes, material audiovisual, artefactos, etc. En la auditora de desempeo, por fines prcticos, estos datos
se clasifican en dos: datos documentales (solo texto escrito) y datos cualitativos (los otros datos, no
documentales).
Para el recojo de datos cualitativos, las principales herramientas son: entrevista, panel de expertos, taller
participativo, grupo focal, observacin no participante y usuario oculto, las cuales se muestran en el Cuadro N
04.
Cuadro N 04
Principales herramientas para el recojo de datos cualitativos
Herramientas Definicin
Seleccin de participantes
De acuerdo al principio de saturacin, se
entrevista un nmero de personas hasta
Dilogo con los actores involucrados para
el punto en que la informacin brindada
recoger sus testimonios individuales y
Entrevista
sea repetitiva.
aproximarse a sus conocimientos y
Se usa muestreo cualitativo estructural o
experiencias.
muestreo bola de nieve para
seleccionar a los entrevistados.
Reunin de expertos (acadmicos o
gestores) caracterizados por su alto y Se recomienda un nmero de expertos
Panel de
complejo conocimiento tcnico sobre el entre 6 y 10. Su seleccin se debe a su
expertos
problema de auditora, con el objeto de pericia tcnica, garantizando diversas
recoger los argumentos y opiniones de perspectivas.
cada uno.
Se recomienda un nmero de
Espacio de discusin grupal, en el cual un participantes entre 10 y 15.
conjunto de participantes presenta sus Segn el rol de los participantes en la
Taller
puntos de vista sobre temas determinados, intervencin, los grupos se pueden
participativo
extrados a travs de medios heursticos formar de manera independiente (p. ej.
(rboles de problemas, mapas hablados osolo funcionarios pblicos o actores
esquemas de procesos).
comunales) o de manera conjunta
usando muestreo cualitativo estructural.
Discusin de grupo estructurada, en la Se recomienda un nmero de
cual los participantes intercambian participantes entre 6 y 10.
Grupo focal
opiniones sobre temas concretos. Es ms Se puede usar muestreo cualitativo
adecuado cuando se valora la interaccin estructural para seleccionar a los
grupal acerca de un tema controvertido. participantes.
Observacin por parte de los auditores de
las dinmicas de actores en sus entornos, El nmero de auditores observadores se
Observacin no
a fin de conocer la manera en que define segn la necesidad de la
participante
ejecutan
determinadas
actividades,auditora.
interactan y hacen uso del espacio.
Verificacin en la cual un auditor acta
como un usuario con el fin de recoger
El nmero de usuarios ocultos se define
Usuario oculto informacin de cierto bien o servicio
segn la necesidad de la auditora.
pblico desde la perspectiva de los
usuarios del mismo.
Elaboracin: Departamento de Auditora de Desempeo.
Como se aprecia, algunas herramientas requieren un cierto nmero aproximado de participantes a fin de
obtener informacin que permita construir argumentos convincentes sobre un tema y que la dinmica de
interaccin sea manejable para los auditores.
Con respecto a la formas de muestreo cualitativo, las ms usadas en la auditora de desempeo son: el
muestreo cualitativo estructural y el muestreo bola de nieve.
El muestreo cualitativo estructural consiste en seleccionar a los participantes de modo que, en la muestra, se
encuentren representados distintos grupos con respecto a una o ms variables de inters. En algunos casos,
se debe asegurar un mnimo de diversidad o de homogeneidad.
El muestreo bola de nieve aplica en casos especficos cuando es importante identificar a personas con un
conocimiento especial sobre el problema de auditora. Se identifica a un informante clave y se le pregunta
quin sabe mucho del tema o con quin se debera hablar y as sucesivamente.
Para el recojo de datos documentales, se distinguen tres herramientas, clasificadas segn la naturaleza de los
documentos revisados, como se muestra a continuacin.
Cuadro N 05
Principales herramientas para el recojo de datos documentales
Herramientas
Revisin de
normas y
documentos de
gestin
Revisin de
expedientes
Revisin de
literatura
especializada
Definicin
Seleccin de documentos
Estrategia por la cual se observa y analiza
informacin registrada en normas y documentos de
El nmero de documentos a
gestin producidos por entidades pblicas. Permite
revisar se define segn la
comprender los subprocesos (referido a la produccin
necesidad de la auditora.
o entrega de un bien o servicio pblico) o procesos de
soporte e identificar criterios de auditora, entre otros.
Estrategia por la cual se observan y analizan
El nmero de documentos a
expedientes individuales, cuyos contenidos dependen
revisar se define segn la
de la materia a examinar (p. ej. expedientes judiciales,
necesidad de la auditora,
de contratacin pblica, laborales, acadmicos, de
pudindose aplicar distintas
historial crediticio, etc.). Permite comprender los
tcnicas de muestreo.
subprocesos o procesos de soporte, entre otros.
Estrategia por la cual se observa y analiza literatura
especializada, la cual incluye informes tcnicos,
artculos acadmicos, investigaciones o evaluaciones. El nmero de documentos a
Permite comprender el problema de auditora y sus revisar se define segn la
causas, identificar criterios de auditora y definir necesidad de la auditora.
recomendaciones en base a buenas prcticas
existentes.
auditora. Por tanto, la comisin auditora debe contar con este inventario desde la etapa de planificacin y
usarlo hasta el final de la etapa de ejecucin. El equipo de planeamiento tambin debe contar con este
inventario.
En el inventario, cada fuente de informacin est identificada por un cdigo nico que se refiere al lugar al
cual corresponde (mbito general o lugar particular) y la herramienta o el instrumento de recojo.12 Se
registran sus caractersticas, tales como: nombre, fecha de origen, descripcin, medio de soporte e
informacin adicional que facilite su identificacin oportuna.
a.2) Libro o diccionario de cdigos
Los datos constituyen evidencia suficiente y apropiada de los resultados de auditora cuando tienen conexin
lgica con las preguntas (son relevantes) y no estn afectados por la forma como se obtienen o conservan
(son fiables). Con este fin, la comisin auditora cuenta con el libro de cdigos (que orienta la bsqueda de
datos) y con lineamientos especficos para el recojo, el registro, el procesamiento y el anlisis de los datos.
El libro o diccionario de cdigos es un documento que contiene un esquema de las categoras tiles para la
auditora. Una categora es cada una de las clases o divisiones establecidas para recoger, registrar y procesar
los datos, de acuerdo a caractersticas comunes.
Las categoras y cdigos que se utilizan en las diferentes etapas de la auditora de desempeo se establecen
en las disposiciones internas que emite la Contralora.
b) Recoger los datos
Como primer paso para el recojo de datos, la comisin auditora debe elaborar los instrumentos
correspondientes para cada herramienta, definida en el plan de auditora. Todos ellos se elaboran teniendo en
cuenta el libro de cdigos, de modo que permitan recoger los datos que satisfacen las necesidades de
informacin de la auditora.
Para las herramientas usadas en la auditora de desempeo, se consideran los siguientes instrumentos:
Datos cuantitativos: revisin de base de datos existente y cuestionario para encuesta muestral o censal.
Datos cualitativos: entrevista, panel de expertos, taller participativo, grupo focal, observacin no participante
o usuario oculto.
Datos documentales: revisin de normas y documentos de gestin, expedientes o literatura especializada.
La auditora de desempeo considera varias tcnicas o maneras de aplicar los instrumentos, como se explica
a continuacin.
b.1) Tcnicas para recoger datos cuantitativos
Los instrumentos para recoger datos cuantitativos son la revisin de una base de datos existente y
cuestionario para aplicar una encuesta muestral o censal.
Revisin de base de datos existente
En primer lugar, se identifican todas las bases de datos producidas por el gestor y fuentes oficiales externas
(principalmente del INEI) que tengan informacin relevante de acuerdo al libro de cdigos de la auditora.
Con respecto a las bases de datos de los gestores, se identifican los sistemas de informacin que los han
generado y su objetivo; por ejemplo, pueden ser sistemas de gestin operativa o financiera, sistemas de
logstica, etc. Luego, se conocen las reglas que los rigen y los actores en las distintas funciones del sistema
(recojo, almacenamiento, procesamiento, control y consulta). Adems, en la base de datos recibida, se verifica
que cada registro cuente con un nico cdigo, que los datos no estn duplicados y que estos no hayan sido
procesados por un usuario despus de haber sido generados por el software informtico de soporte, entre
otros.
La comisin puede decidir que no es factible usar alguna base de datos por problemas de calidad. En dicha
situacin, elabora un reporte cuantitativo que incluye la descripcin de la base de datos y una explicacin
breve de la razones para no usarla, pudiendo incluir cuadros o tablas de consistencia. Este reporte se incluye
como anexo del informe de auditora.
En segundo lugar, si la base de datos tiene calidad razonable, se elabora la gua de revisin sobre la base de
las categoras del libro de cdigos, para verificar qu variables permiten responder las preguntas de auditora.
La gua vara segn el objetivo del sistema de informacin de origen. Como producto de la revisin, se elabora
una ficha de variables seleccionadas, en la cual se lista el nombre de la variable, la pregunta y las opciones
de respuesta (o de registro) a fin de interpretar adecuadamente los datos registrados. Dichas variables forman
un subgrupo de la base de datos relevante para la auditora.
Luego se verifica si dichas variables sern usadas: (i) para responder de manera complementaria a varias
preguntas o (ii) para responder a una de ellas en particular, usando un mtodo cuantitativo especfico. En el
primer caso, se genera un reporte cuantitativo que contenga el anlisis descriptivo o inferencial pertinente.
En el segundo caso, se elabora un documento de trabajo cuantitativo, durante el procesamiento de los datos
(literal c de este numeral).
Cuestionario
El cuestionario es el instrumento utilizado en las encuestas. En primer lugar, se define el medio de su
aplicacin; es decir, si el informante participa en una entrevista (en persona o por telfono) o si completa el
cuestionario por s mismo (va correo postal, correo electrnico, pgina web o blog). Si se realiza una
entrevista telefnica o por correo, se recomienda usar un cuestionario breve (mx. 15 preguntas), con
preguntas cerradas y sencillas. Si se prefiere el uso de cuestionarios virtuales va pgina web, el diseo del
cuestionario es ms cuidadoso porque al informante no le resulta sencillo efectuar preguntas de clarificacin.
En segundo lugar, siempre se efecta un piloto o pre-test, en las condiciones reales en las cuales se aplicar
el cuestionario, a fin de evaluar la extensin y precisin de las preguntas y as, aumentar la probabilidad de
respuesta durante el trabajo de campo.
El cuestionario se dirige a una persona, no a un cargo. La comisin auditora debe conocer y verificar los datos
de esa persona, a fin de efectuar el seguimiento respectivo. Debe definir con anticipacin las fechas lmite
para la distribucin de los cuestionarios, su periodo de aplicacin y las fechas para enviar mensajes
recordatorios a los informantes.
Despus de aplicado el cuestionario, las respuestas se registran en una base de datos. Finalmente, si el
objetivo de la base de datos es sustentar los resultados de varias preguntas de auditora, se elabora un
reporte cuantitativo, que contiene el anlisis descriptivo o inferencial correspondiente. Si su objetivo es
responder una pregunta en particular con un mtodo cuantitativo especfico, se elabora un documento de
trabajo cuantitativo, durante el procesamiento de los datos (literal c de este numeral).
En resumen, el cuadro N 06 muestra los dos instrumentos para el recojo de datos cuantitativos y los
documentos elaborados por la comisin auditora al aplicar las tcnicas respectivas.
Cuadro N 06
Instrumentos y documentos para el recojo de datos cuantitativos
Instrumento
Revisin de base de datos existente
Cuestionario para encuesta muestral o
censal
Documento intermedio
Ficha de variables
seleccionadas
Base de datos
Documento final
Reporte cuantitativo
(*)
Reporte cuantitativo
(*)
Se pueden aplicar entrevistas estructuradas (con gua precisa), no estructuradas (sin gua o solo con lista de
temas) o semiestructuradas. Se prefieren las ltimas, con preguntas abiertas que permitan al entrevistado
explayarse. Su aplicacin requiere que el auditor est atento al desarrollo de la entrevista para poder plantear
repreguntas relevantes.
Durante o inmediatamente despus de la entrevista, el auditor registra lo ms resaltante en la nota de
entrevista.
Panel de expertos:
Los expertos se ubican en forma de semicrculo, a fin de reflejar horizontalidad entre ellos. Al inicio del panel
de expertos, el auditor-moderador presenta una resea de los expertos participantes y los objetivos del panel.
Seguidamente, el auditor plantea una exposicin introductoria en lenguaje sencillo. Luego, formula una
pregunta que incentive la participacin de cada uno de los expertos, evitando el debate entre ellos.
Durante el panel de expertos, se elabora una relatora, la cual puede ser complementada con la informacin
registrada en audio. Despus del panel, se elabora un reporte de panel de expertos.
Taller participativo:
Antes del taller, se confirma la asistencia de los participantes y se organizan grupos de trabajo bajo criterios
explcitos.
Al inicio del taller, el auditor-moderador presenta los objetivos del taller y las dinmicas a realizar (p. ej. rbol
de problemas, flujogramas) a los participantes.
Dentro de cada grupo, los participantes asignan los roles de: lder, secretario y vocero. Durante las dinmicas,
el moderador y otros miembros de la comisin auditora asesoran a los grupos; estos plasman su trabajo en
papelgrafos, tarjetas o similares.
Durante el taller, se elabora una relatora, la cual puede ser complementada con la informacin registrada en
audio (de la plenaria) o material elaborado por los grupos (dinmicas). Despus del taller, se elabora un
reporte de taller participativo.
Grupo focal:
Los participantes se ubican en forma de crculo, a fin de promover una interaccin fluida. El grupo focal tiene
una duracin ideal de una hora, que puede extenderse entre hora y media o dos horas si se contempla con
una pausa.
Al inicio de la discusin, el auditor-moderador presenta los objetivos y dinmica del grupo focal a los
participantes. Durante la discusin, el moderador incentiva el debate a travs de preguntas estmulo, las
cuales deben ser comprensibles. Segn los objetivos de cada auditora, puede incluirse una dinmica
participativa para favorecer una discusin ms enriquecedora.
Durante el grupo focal, se elabora una relatora, la cual puede ser complementada con la informacin
registrada en audio o video. Despus del grupo focal, se elabora un reporte de grupo focal.
Observacin no participante:
Antes de la observacin, se visitan los espacios a observar, a fin de seleccionar los puntos y los momentos
adecuados para la observacin de modo que no se afecte la dinmica regular de los observados.
Durante la observacin, el auditor-observador presta atencin a las interacciones de las personas y escucha
activamente los dilogos entre ellos.
Inmediatamente despus de salir del espacio observado, el auditor anota las dinmicas observadas, de
acuerdo a la gua, en una ficha de observacin. Posteriormente, se elabora un reporte de observacin no
participante, que resuma todas las fichas elaboradas por los miembros de la comisin.
Usuario oculto:
Antes de la actividad de usuario oculto, se visitan los espacios a fin de identificar los momentos y dinmicas
de la entrega del servicio a examinar.
Durante la actividad, el auditor acta como usuario en una actividad o subproceso del servicio y permanece
atento a las caractersticas y las dinmicas existentes.
Inmediatamente despus de retirarse del espacio, el auditor llena la ficha de evaluacin. Posteriormente,
elabora un reporte de usuario oculto, que resume la evaluacin del servicio en base a todas las actividades
de usuario oculto realizadas por los miembros de la comisin.
En resumen, el Cuadro N 07 presenta los instrumentos para el recojo de datos cualitativos y los documentos
elaborados por la comisin auditora al aplicar las tcnicas respectivas.
Cuadro N 07
Instrumentos y productos para el recojo de datos cualitativos
Instrumento
Entrevista
Panel de expertos
Taller participativo
Grupo focal
Observacin no
participante
Usuario oculto
Instrumento
Revisin de normas y
documentos de gestin
Revisin de expedientes
Revisin de literatura
especializada
Documento intermedio
Documento final
No aplica.
ndice de normas y documentos de
(Los documentos varan en
gestin
cuanto a su contenido)
Base de datos o tabla
Reporte de revisin de expedientes
comparativa
(cuantitativo o cualitativo)
Ficha de literatura especializada
ndice de literatura especializada
(individual)
Se debe recordar que los criterios se identifican desde la etapa de planificacin, principalmente mediante la
revisin de normas y documentos de gestin (protocolos, lineamientos) y de literatura especializada, as como
panel de expertos. Si se define un criterio general, este se puede refinar durante la etapa de ejecucin para
obtener un criterio ms especfico. Por tanto, desde la planificacin se elabora un documento que sustente la
identificacin de los criterios, el cual puede ser ajustado durante la ejecucin.
c.2) Documentos de trabajo
Para procesar los datos registrados, la auditora de desempeo requiere la elaboracin de documentos de
trabajo, diferentes segn el tipo de datos:
Documento de trabajo cuantitativo
Documento de trabajo cualitativo
Documento de trabajo documental
El cuanto a la estructura de los documentos de trabajo, el documento cualitativo y el documental contienen
secciones separadas para cada pregunta de auditora, en las cuales recogen informacin de las categoras:
descripcin, sustento, causas y efectos. Estas son las categoras usadas en el libro de cdigos y la base de
sistematizacin, con excepcin de criterio que cuenta con un documento separado. En contraste, el
documento cuantitativo contiene secciones estndar: introduccin, descripcin de los datos, metodologa,
resultados, conclusin y bibliografa.
El documento de trabajo documental se elabora primero, dado que los datos documentales estn disponibles
desde la planificacin, al no ser generados por la comisin auditora, con excepcin de informes tcnicos o
normativa que se publique durante la ejecucin de la auditora.
A continuacin, se describen algunas caractersticas de los documentos de trabajo.
Documento de trabajo cuantitativo
Este documento se elabora, principalmente, para responder una pregunta de auditora con un mtodo
cuantitativo puro, a partir de una base de datos. Adems, puede servir para demostrar que se realiza una
triangulacin dentro del mtodo a fin de fortalecer la confiabilidad del anlisis. Por ejemplo, con una misma
base de datos, se pueden estimar dos modelos diferentes transformando algunos datos cuantitativos,
construyendo ndices o agrupando variables asociadas en factores.
Se debe diferenciar este documento del reporte cuantitativo que se elabora al recoger los datos, cuyos
extractos se registran en la base de sistematizacin. En dicho caso, el anlisis cuantitativo sirve bsicamente
para sustentar los resultados de auditora, de manera complementaria a otros mtodos.
Documento de trabajo cualitativo
Este documento de trabajo refleja el desarrollo de un mtodo cualitativo puro o un anlisis complementario a
otros. El documento debe demostrar que se ha efectuado una triangulacin dentro del mtodo; es decir, que
se ha realizado una comprobacin cruzada de herramientas cualitativas (p. ej. usando datos de entrevistas y
talleres). Se incluyen los cdigos del inventario de fuentes de informacin, lo cual permite verificar qu ideas
comunes fueron recogidas con distintas herramientas de recojo de datos.
El documento de trabajo comprende informacin procesada (i) a nivel transversal, en relacin a datos
cualitativos provenientes de los gestores y actores claves (p. ej. en la sede central de una entidad) y (ii) a nivel
de estudios de caso, dependiendo del diseo de la auditora.
Documento de trabajo documental
Para cada pregunta de auditora, este documento resume informacin de documentos de gestin, informes de
supervisin o evaluaciones externas. Al igual que en el documento de trabajo cualitativo, este documento
contiene informacin procesada a nivel transversal y a nivel de estudios de caso.
De manera similar al documento cualitativo, se incluyen los cdigos del inventario de fuentes de informacin y
opcionalmente, los nombres de los documentos oficiales en pie de pgina.
Antes de continuar con la actividad de anlisis, es pertinente resumir la relacin entre las actividades descritas
y las etapas de la auditora de desempeo, en el Cuadro N 09. El inventario de fuentes de informacin, los
instrumentos de recojo de datos, el libro de cdigos y la base de sistematizacin se elaboran durante la
planificacin y ejecucin. Los documentos de trabajo corresponden exclusivamente a la etapa de ejecucin.
Cuadro N 09
Actividad
Instrumentos
Organizar el manejo de Inventario de fuentes de informacin
las evidencias
Libro de cdigos
Instrumentos de recojo de datos elaborados y
Recoger los datos
aplicados (de acuerdo a las tcnicas descritas)
Registrar y procesar los Base de sistematizacin
datos
Documentos de trabajo
PlanificacinEjecucin
Entonces, cada documento de trabajo contiene el desarrollo de un mtodo puro, cuantitativo o cualitativo,
como en el caso anterior. El diseo determina qu documento de trabajo se finaliza primero (el cuantitativo o
el cualitativo) y cul prevalece sobre los dems.
Por ejemplo, se puede tener un diseo mixto del tipo cualCUAN, en el cual la primera fase sirve para
conocer variables relacionadas a un problema de desempeo en particular (mediante entrevistas y taller) que
se plasma en un cuestionario (instrumento cuantitativo para una encuesta). El documento de trabajo
cualitativo se elabora primero, pero el documento de trabajo cuantitativo prevalece en el anlisis.
Otro ejemplo puede ser un diseo mixto del tipo CUANcual, en el cual la primera fase (p. ej. revisin de
expedientes que da lugar a un reporte cuantitativo) es seguida por un estudio cualitativo para profundizar la
comprensin de algunas variables. Ambos documentos de trabajo se complementan, pero prevalece el
documento de trabajo cuantitativo.
Caso 3: Cuando se usa un mtodo mixto concurrente de triangulacin
Este mtodo mixto contempla dos trabajos diferenciados (cuantitativo y cualitativo) de recojo y procesamiento
de datos en paralelo; es decir, una sola fase de recojo de datos. El documento de trabajo cuantitativo y el
cualitativo se elaboran al mismo tiempo y cada uno desarrolla un mtodo cuantitativo o cualitativo puro.
Ambos son importantes, ninguno prevalece sobre el otro.
Entonces, se debe construir una interpretacin conjunta a partir de ambos documentos que, a su vez, permita
una triangulacin entre mtodos a fin de fortalecer la validez externa de los resultados. La comisin auditora
puede encontrar lo siguiente:
La informacin de los documentos de trabajo es convergente; es decir, ambos documentos describen una
misma situacin encontrada. En este caso, la interpretacin de la comisin se fortalece.
La informacin de los documentos de trabajo no es convergente. Se puede optar por dos vas: (i) Buscar
nuevos datos, elaborando nuevos instrumentos, o (ii) Matizar la interpretacin de la situacin encontrada. Esto
ltimo implica que ambos documentos de trabajo contienen informacin til, pero debe ser entendida en su
contexto; es decir, ambos documentos contienen aspectos de la situacin encontrada cuya interpretacin es
ms compleja de lo previsto.
Se debe precisar que, para garantizar la correcta aplicacin de este diseo, los instrumentos para el recojo de
datos cuantitativos y cualitativos deben orientarse a las mismas variables de anlisis; es decir, dichos
instrumentos no deben formularse como complementarios. Solo as es posible hacer la triangulacin entre
mtodos.
En los tres casos descritos, el anlisis debe resultar en una interpretacin de la situacin encontrada. Cuando
los miembros de la comisin auditora hayan alcanzado una interpretacin compartida, deben formular
interpretaciones alternativas y buscar los mejores argumentos contrarios. De no encontrar evidencias que los
sustenten, su interpretacin se fortalece.
Del mismo modo, de haber identificado situaciones que parecen no seguir la interpretacin compartida, estas
no deben ser descartadas sino comprendidas dentro de sus contextos porque sealaran que hay ciertos
lmites a dicha interpretacin.
d.2) Las causas de la brecha: Inferencia causal
El anlisis de las causas de la brecha (entre la situacin encontrada y el desempeo esperado) implica
construir la inferencia causal, la cual explica cmo un factor causal (causa supuesta) produce una brecha.
Esto requiere realizar las siguientes actividades:14
i. Identificar una correlacin o asociacin entre las causas supuestas y la brecha;
ii. Verificar que la asociacin no sea falsa; es decir, se debe descartar otras variables que podran explicar
variaciones en las causas y en la brecha;
iii. Verificar que las causas preceden a la brecha (sucesin temporal); e
iv. Identificar el mecanismo causal subyacente que vincula cada causa (variable explicativa) con la brecha
(variable explicada).
El mecanismo causal describe un proceso o una cadena causal por la cual cada variable explicativa produce
la brecha. Por ejemplo, si se identifica una relacin entre las variables A y B y se sabe que A ocurri primero,
el mecanismo causal permitira completar la siguiente frase: B resulta de A porque [mecanismo causal].
Para la auditora de desempeo no es suficiente encontrar las causas, que preceden a la brecha. Es
importante identificar el mecanismo causal subyacente porque la variable explicativa (causa) no producir o
no contribuir a producir la variable explicada (brecha), si la gestin pblica acta sobre ese mecanismo.
En la auditora de desempeo, se pueden usar diversos mtodos para construir la inferencia causal. Para
identificar las causas, desde un punto de vista cuantitativo, se usan modelos o pruebas estadsticas de
correlacin o asociacin. Desde el punto de vista cualitativo, se usa el estudio de caso comparado, mediante
el cual se compara y analiza de manera lgica las similitudes y diferencias entre los casos bajo estudio (segn
sea su diseo de casos ms similares o casos ms diferentes), pero tiene un mbito limitado.
Para identificar los mecanismos causales, se usa el mtodo cualitativo de seguimiento del proceso causal
(process tracing)15, por el cual se examina un proceso causal formado por pequeas relaciones causa-efecto
ininterrumpidas entre variables.
d.3) Los efectos de la brecha
El anlisis de los efectos de la brecha implica identificar (i) los efectos directos, los cuales han ocurrido y
fueron identificados al describir la situacin encontrada; o (ii) los efectos potenciales que probablemente se
concretarn en el futuro, si la brecha se mantiene.
Los efectos directos son consecuencias de la brecha; demuestran su relevancia y la necesidad de realizar
mejoras en la gestin. Generalmente se expresan en relacin a la cobertura de la intervencin pblica (p. ej.
dficit de cobertura) y los recursos utilizados (p. ej. desperdicio de recursos financieros o tiempo). Los efectos
potenciales se describen como consecuencias lgicas de la brecha.
e) Elaborar la matriz de resultados
La matriz de resultados contiene el resumen de los resultados con sus elementos (situacin encontrada,
criterio, brecha, causas y efectos), las fuentes de datos, los mtodos de anlisis empleados y las
recomendaciones de la comisin auditora. Se presenta una matriz para cada pregunta de auditora, sobre la
base del anlisis descrito en el numeral anterior (su estructura se muestra en el Anexo N 06).
Las recomendaciones se orientan a superar las causas de la brecha identificada. La comisin auditora limita
el nmero de recomendaciones, priorizando las que sean factibles y agreguen valor; toma en cuenta las
acciones de mejora que los gestores ya estn implementando.
Las recomendaciones son lo suficientemente claras para que puedan derivar en acciones concretas de
mejora, sin comprometer la independencia de la comisin auditora frente al gestor. Adems, se dirigen a
aquellos que tienen capacidad de implementar las mejoras necesarias y cuyas acciones han sido examinadas
en la auditora de desempeo.
Al elaborar la matriz de resultados de la auditora, se pone especial cuidado para sealar correctamente el
mbito de cada uno de los resultados; es decir, cules aplican de manera transversal (para todo el mbito
geogrfico de la auditora) y cules aplican para casos especficos.
Al respecto, cuando la auditora de desempeo contempla estudios de caso en su diseo, la comisin elabora
matrices de estudio de caso o de casos comparados, segn corresponda, las cuales son recogidas en la
matriz de resultados de la auditora.
Estas matrices contienen una seccin inicial en la cual se justifica la seleccin de los casos. Para un caso
individual, se describe el tipo de caso (inusual, tpico o crtico), los posibles casos a escoger del mismo tipo y
las variables de seleccin (indicadores y valores). Para casos comparados, se seala el tipo de diseo (casos
ms similares o casos ms diferentes) y las variables de seleccin (indicadores y valores), para mostrar su
similitud o diferencia.
La matriz de estudio de caso tiene una estructura similar a aquella de la matriz de resultados dado que la
auditora se pronuncia explcitamente sobre un caso individual a profundidad (con respecto a preguntas
definidas). Contiene los elementos de cada resultado y las fuentes de informacin usadas.
La matriz de estudio de caso comparado tiene una estructura especial que muestra la naturaleza de su
diseo. Contiene una descripcin de la brecha de desempeo y las explicaciones de las causas. Se presenta
esta informacin para los casos comparados y se argumentan las similitudes o las diferencias, dependiendo
del diseo del estudio. Adems, se listan las fuentes de informacin utilizadas.
Nota: (*) Matrices de caso: matriz de estudio de caso individual o matriz de estudio de caso comparado.
Elaboracin: Departamento de Auditora de Desempeo.
Luego de elaborada la matriz de resultados, la comisin auditora prepara un documento que contiene esos
resultados.
f) Comunicar los resultados y evaluar los comentarios de los gestores
La comisin auditora convoca a reunin a los gestores para presentar los resultados de la auditora
(contenidos en la matriz de resultados) y obtener sus comentarios sobre esos resultados y las
recomendaciones propuestas. Adems, esta reunin puede permitir conocer acciones de mejora que no
necesariamente hayan sido identificadas por la comisin auditora en su trabajo de campo. En dicho caso, la
comisin solicita la informacin de sustento a los gestores para su posterior evaluacin.
De forma paralela, la comisin remite a los gestores el documento que contiene los resultados, para que ellos
puedan enviar sus comentarios de manera formal, en un plazo mximo de siete (07) das hbiles contados a
partir de la fecha de su recepcin. De corresponder, dicho plazo se ampla en tres (03) das hbiles por el
trmino de la distancia.
La comisin evala los comentarios y de haber recibido nueva informacin, considera su inclusin en el citado
documento. De existir divergencias entre los comentarios recibidos y los resultados o recomendaciones de la
comisin auditora, dichos comentarios son incorporados en el rubro comentarios del gestor del Informe (ver
Anexo N 07).
Con la finalidad de fortalecer los resultados de la auditora, la comisin puede organizar un panel de expertos,
luego de haber sostenido la reunin con los gestores.
g) Elaborar el documento que contiene los resultados de la auditora
Culminada la evaluacin de los comentarios, la comisin revisa el documento presentado a los gestores, a fin
de incluir los resultados definitivos de la auditora. Este documento servir de base para el informe de
auditora.
2.3. Etapa de Elaboracin de Informe
En esta etapa se realizan las siguientes actividades: (a) elaborar el informe de auditora y (b) aprobar y remitir
el informe de auditora, las cuales se explican a continuacin.
a) Elaborar el informe de auditora
Como resultado del desarrollo del servicio de auditoria se emite el informe de auditora, documento tcnico
que contiene los resultados, las conclusiones y las recomendaciones de la auditora.
El informe de auditora no es un documento estandarizado; su contenido depende de los objetivos de la
auditora.
Es crucial comunicar adecuadamente los principales mensajes de la auditora porque la evidencia de auditora
puede ser persuasiva (lleva a la conclusin de que) en vez de concluyente (correcto/incorrecto), al
depender del juicio profesional de la comisin auditora. En este sentido, el informe debe ser convincente; las
conclusiones y recomendaciones deben deducirse lgica y analticamente de los hechos o argumentos
expuestos.
En cuanto a su presentacin y redaccin, el informe de auditora tiene las siguientes caractersticas:
Conciso: El informe expresa naturalmente los argumentos, tratando que cada prrafo presente un mensaje
especfico de forma directa, con pocas palabras pero adecuadas.
Ligero: El informe no es ms largo de lo necesario para transmitir y apoyar los principales mensajes de la
auditora. Los detalles tcnicos y metodolgicos se explican en anexos.
Amigable: El informe es fcil de leer y entender. Est bien estructurado y usa ejemplos o estudios de caso
para mostrar los resultados. No contiene lenguaje ambiguo. Define con claridad, de ser el caso, los trminos
tcnicos y las siglas, aunque su uso es limitado.
Riguroso o exacto: El informe contiene evidencias suficientes y apropiadas para abordar las preguntas de
auditora. Es transparente en cuanto a las limitaciones en la metodologa o los datos usados. Asimismo,
expone los resultados de un modo coherente para garantizar al lector que son estos son crebles y fiables.
Objetivo: El informe presenta los resultados con imparcialidad, evitando el uso de calificativos al exponer los
problemas de desempeo y de ser posible, presenta diferentes perspectivas y puntos de vista. Tiene un
contenido y un tono equilibrado. Interpreta los hechos en trminos neutrales, evitando lenguaje que genere
actitud defensiva u oposicin.
De otro lado, el informe hace referencia a las normas nacionales e internacionales observadas en su
elaboracin, para lo cual se incluyendo el siguiente texto en el rubro introduccin del informe:
La auditora se desarroll en conformidad con las [Normas Generales de Control Gubernamental, la Directiva
de Auditora de Desempeo y el Manual de Auditora de Desempeo], congruentes con los Principios
Fundamentales de la Auditora de Desempeo de las Normas Internacionales de las Entidades Fiscalizadoras
Superiores.
El informe de auditora contiene principalmente:
Resumen Ejecutivo
Introduccin
Descripcin y problemtica de la materia a examinar
Preguntas y objetivos de la auditora
Metodologa
Anlisis y resultados
Comentarios del gestor (opcional)
Acciones de mejora implementadas por el gestor (opcional)
Conclusiones
Recomendaciones
Bibliografa, glosario y anexos.
La estructura completa del informe y el detalle de los contenidos se presentan en los Anexo N 07 y N 08,
respectivamente.
b) Aprobar y remitir el informe de auditora
El Informe se aprueba por los niveles gerenciales correspondientes. Luego de su aprobacin, se remite a los
gestores, anexando un formato de plan de accin, en el cual los gestores deben completar las acciones que
les permitan mejorar el desempeo de su gestin. Adems, de acuerdo a las disposiciones que emite la
Contralora, el informe se puede remitir a otras entidades autorizadas para recibirlo.
Despus que los gestores reciben el informe, La Contralora publica el correspondiente resumen ejecutivo en
la pgina web institucional.
2.4. Documentacin de auditora
Medios de verificacin: Documentos u otros medios que permitan comprobar la ejecucin de las acciones de
mejora. Pueden incluirse varios medios de verificacin por cada accin de mejora.
Plazo: Fecha final para la ejecucin de la acciones a implementar.
Responsables: Unidades orgnicas a cargo de la ejecucin de las acciones.
Si bien se acuerda una fecha final para cada accin de mejora, cada medio de verificacin tiene su propio
plazo y puede tener su propio responsable.
El plan de accin puede incluir supuestos sobre factores externos que podran afectar el logro de la accin.
Asimismo, puede incluir comentarios del gestor sobre la participacin de ms de una unidad orgnica o sobre
requerimientos especficos de informacin a ser provistos por un tercero. En el Anexo N 09, se presenta el
formato del plan de accin.
Durante la elaboracin del plan de accin, el gestor cuenta con la orientacin de La Contralora, representada
por integrantes de la comisin auditora que llev a cabo la auditora.
Ellos participan en reuniones de trabajo con el gestor, cautelando que las acciones de mejora propuestas
superen las causas de las brechas de desempeo identificadas en el informe. Adems, en dichas reuniones
pueden participar actores clave que, en el marco de sus competencias, puedan apoyar en la implementacin
de las recomendaciones de la auditora, con la finalidad de conocer sus comentarios y llegar a acuerdos, de
ser el caso.
El plan de accin es suscrito por el titular y visado por los responsables de las unidades orgnicas tcnicas y
operativas involucradas en la produccin y entrega del bien o servicio pblico.
La Contralora evala el plan de accin remitido en el plazo establecido. La revisin puede dar lugar a la
devolucin del plan de accin en caso las acciones propuestas no se orienten adecuadamente a la mejora de
la gestin (abordando las causas de los problemas).
3.2. Difundir el informe y el plan de accin
La Contralora realiza actividades de difusin para comunicar a la ciudadana los resultados y
recomendaciones contenidos en el informe de auditora y las acciones de mejora definidos en el plan de
accin. Primero, se publica conjuntamente el informe y el plan de accin en su portal web, con la finalidad de
mostrar el compromiso de la entidad pblica en la mejora de su gestin, luego de la auditora de desempeo.
Luego, se elabora un informe de sntesis, el cual es un documento resumen que contiene principalmente los
resultados y recomendaciones de la auditora de desempeo, junto con las acciones de mejora propuestas
por el gestor (en el plan de accin). El documento se escribe con lenguaje amigable para alcanzar una
audiencia amplia, no familiarizada con las auditoras. Adems de lo anterior, el informe contiene una
descripcin breve del problema de auditora, las preguntas o los objetivos de la auditora, la metodologa
empleada y las acciones de mejora implementadas por el gestor durante la auditora (de ser el caso).
Adems, se puede elaborar materiales de difusin como notas de prensa, folletos y otros.
Como parte de las actividades de difusin, luego de la remisin del plan de accin, se puede realizar una
reunin protocolar entre los titulares del gestor y de La Contralora, para mostrar el compromiso al ms alto
nivel en la mejora de la gestin pblica.
3.3. Efectuar el seguimiento del plan de accin
El seguimiento del plan de accin es un proceso permanente que consiste en la verificacin del grado de
cumplimiento en la ejecucin de las acciones de mejora definidas en el plan de accin.
El seguimiento inicia con la presentacin del plan de accin por el Titular de la entidad. Para esto, designa
expresamente a una persona o una unidad orgnica como responsable de la ejecucin del plan de accin y
que efecte las coordinaciones con La Contralora durante el seguimiento del plan. Asimismo, detalla los
procedimientos para el seguimiento del plan de accin.
Al respecto, La Contralora cuenta con una herramienta informtica en la cual el gestor debe registrar los
medios de verificacin de las acciones contenidas en el plan de accin, segn los plazos previstos. Esta
herramienta es de acceso pblico en web, de modo que la ciudadana puede consultar el grado de avance en
el cumplimiento de dichas acciones. Complementariamente, adems, se puede recibir, va oficio, algunos
medios de verificacin como documentos o informes tcnicos con indicadores, etc.
Los medios de verificacin se evalan cualitativamente. Adems del cumplimiento en su remisin, se evala
su contenido a fin de determinar si las acciones ejecutadas abordan las causas de los problemas sealados
en el informe de auditora.
El estado de una accin de mejora, segn su grado de implementacin, puede ser:
Cumpli: cuando se ha ejecutado la accin prevista y se han aprobado todos los medios de verificacin,
remitidos dentro del plazo.
Cumpli parcialmente: cuando se ha ejecutado la accin prevista pero solo se han remitido y aprobado
algunos medios de verificacin dentro del plazo.
No cumpli: cuando no se ha iniciado la accin prevista y est fuera del plazo.
En plazo: cuando todava no se ha ejecutado la accin de mejora y se encuentra dentro del plazo.
En evaluacin: cuando se han remitido los medios de verificacin dentro del plazo previsto y se encuentran
en evaluacin por la persona o auditor encargado.
3.4. Elaborar el reporte de cierre del plan de accin
Concluido el plazo de la implementacin del plan de accin, se emite un reporte de cierre, en el cual se
identifica si las acciones de mejora ejecutadas, en el marco del plan de accin, tuvieron beneficio o efecto
positivo (cuantificable, de ser posible) en la produccin y entrega del bien o servicio examinado. Para esto, se
solicita informacin actualizada al gestor, incluyendo mayor detalle de las acciones de mejora ejecutadas,
mediciones de los indicadores de desempeo, los gastos incurridos, etc.
Dicho reporte se elabora al final del plazo total de implementacin del plan de accin, que en ningn caso
excede los tres (03) aos.
3.5. Cierre del proceso de seguimiento a la implementacin de las recomendaciones
Una vez emitido el reporte de cierre, se organiza y registra la documentacin relacionada: el plan de accin
elaborado por el gestor, los medios de verificacin remitidos por va fsica o digital, los informes
complementarios y toda la evidencia usada en la elaboracin del reporte.
El cierre se registra en el sistema informtico establecido por La Contralora. La documentacin relacionada
se remite a la unidad orgnica competente para su archivo, conservacin y custodia.
VI. CONTROL Y ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD
El control de calidad se refiere a la revisin de los procesos y productos de la auditora de desempeo,
durante el servicio de Auditora de Desempeo y sus procesos vinculados, para determinar su grado de
cumplimiento con los estndares definidos en este manual y normativa complementaria.
El control de calidad se apoya en el uso de fichas de verificacin de los contenidos de los principales
productos: la carpeta de servicio (del planeamiento), el plan de auditora y el informe de auditora (del servicio
de auditora de desempeo) y el plan de accin (para el seguimiento a la implementacin de las
recomendaciones).
El control de calidad es responsabilidad de la comisin auditora y de la unidad orgnica a cargo de la auditora
de desempeo.
Se debe verificar:
En la matriz de planificacin: el diseo metodolgico de la auditora y la vinculacin entre las preguntas de
auditora, las herramientas de recojo de datos y mtodos de anlisis, entre otros.
En la matriz de resultados: si los resultados se sustentan en evidencia suficiente y apropiada; si responden
las preguntas de auditora; y si las recomendaciones inciden sobre las causas de los problemas de
desempeo identificados.
En la matriz de evaluacin de comentarios de los gestores: si se explican las razones por las cuales los
comentarios fueron o no considerados en el informe de auditora, si fortalecieron o llevaron a cambiar la
interpretacin de la comisin sobre los problemas de desempeo y sus causas.
Adems, se pueden organizar paneles o mesas de expertos como herramienta de control de calidad; es decir,
para evidenciar la opinin experta con respecto al diseo metodolgico de la auditora, la elaboracin de los
resultados y las propuestas de mejora del desempeo.
Se documentan y registran los resultados del control de calidad, a fin de identificar oportunidades de mejora,
reforzar las orientaciones y de ser el caso, actualizar las herramientas de control de calidad.
No obstante, el control no debe ser tan detallado. Solo aplican los procedimientos de control de calidad que
sean relevantes y fciles de gestionar.
Adems, la calidad se construye en el proceso de la auditora, no solo en la elaboracin de los productos.
Entonces, se debe buscar un balance adecuado entre el control requerido y el juicio profesional que pueden
ejercer los auditores.
De otro lado, se puede promover la evaluacin externa de la calidad de la auditora, mediante una revisin
acadmica independiente o la retroalimentacin de los gestores (p. ej. mediante encuestas de satisfaccin al
cierre de la auditora). Asimismo, la implementacin oportuna de las recomendaciones (segn el plan de
accin) puede ser una medida de la valoracin de la auditora por parte de los gestores.
La Contralora gestiona el proceso del aseguramiento de la calidad, a travs de la aplicacin de un conjunto
de polticas, disposiciones y recursos tcnicos orientados a verificar que la auditora ha sido sujeta a control
de calidad en cada una de sus etapas y cumple con los requisitos establecidos; impulsando la mejora
continua del proceso operativo de la auditora, a fin de proporcionar confianza sobre su resultado.
El aseguramiento de la calidad es realizado en forma selectiva, de acuerdo a las disposiciones emitidas por la
Contralora, cuyo resultado tiene carcter vinculante; su ejecucin corresponde a personas o unidades
orgnicas distintas a la que realizan la auditora.
VII. ANEXOS
Anexo N 01: Glosario de Trminos
Anexo N 02: Formato de la Matriz de Planificacin
Anexo N 03: Formato del Programa de Auditora
Anexo N 04: Cartula y estructura del Plan de Auditora
Anexo N 05: Herramientas de recojo de datos para producir evidencia
Anexo N 06: Formato de Matriz de Resultados
Anexo N 07: Cartula y estructura del Informe de Auditora de Desempeo
Anexo N 08: Contenidos del Informe de Auditora
Anexo N 09: Formato del Plan de Accin
Anexo N 10: Referencias Documentales
Anexo N 11: Notas Finales
Anexo N 01: Glosario de Trminos
A
Actividad: Accin que transforma insumos en un bien o servicio pblico, de forma articulada con otras
actividades.
Actores clave: Individuos, grupos o entidades que, segn su rol, pueden influir en el proceso de produccin y
entrega del bien o servicio pblico y contribuir al logro de sus resultados.
rbol de problemas: Herramienta grfica para analizar las causas y efectos de un problema y definir posibles
estrategias de solucin. El problema representa el tronco del rbol, las causas son las races y los efectos son
las ramas. En la auditora de desempeo, se usa un esquema tipo rbol de problemas para identificar el
problema de auditora (durante la planificacin) y para analizar las causas de una brecha de desempeo
(durante la ejecucin).
Aseguramiento de la calidad: Verificacin de los procesos y productos de la auditora de desempeo para
concluir si fueron sujetos a control de calidad durante todo el ciclo y si cumplen con los estndares definidos.
Auditora de desempeo: Examen de la eficacia, eficiencia, economa y calidad de la produccin y entrega
de los bienes o servicios que realizan las entidades pblicas, con la finalidad de alcanzar resultados en
beneficio del ciudadano.
B
Base de datos: Series de datos organizados y relacionados entre s, que es compartida y usada por
diferentes usuarios.
Base de sistematizacin: Registro ordenado de datos cuantitativos, cualitativos y documentales, que se
clasifican segn el libro de cdigos. Se registran como bloques de informacin y hacen referencia al cdigo
nico del inventario de fuentes de informacin.
Brecha de desempeo: Elemento del resultado de auditora, el cual compara la situacin encontrada con el
criterio. Constituye la respuesta a la pregunta de auditora; es decir, resulta de contrastar la hiptesis implcita
en la pregunta respectiva.
C
Cadena de valor: Estructura de una intervencin pblica, la cual comprende: insumos, actividades,
productos, resultado especfico y resultado final.
Calidad: Capacidad para responder en forma rpida y directa a las necesidades de la poblacin. Se puede
utilizar como referencia estndares de entrega de bienes y servicios referidos a oportunidad, accesibilidad,
precisin y continuidad en la entrega de los servicios, satisfaccin de usuarios, entre otros.
Carpeta de servicio: Documento que resulta del proceso de planeamiento y sirve de base para la
planificacin. Contiene la informacin del problema asociado de la materia a examinar.
Categora: Cada una de las clases o divisiones establecidas para recoger, registrar y procesar los datos, de
acuerdo a caractersticas comunes.
Causas de la brecha: Explicaciones de la brecha identificada, cuyo abordaje permitira solucionarla en gran
medida. Para su anlisis, se construye una inferencia causal.
Control de calidad: Revisin de los procesos y productos de la auditora de desempeo, durante todo su
ciclo, para determinar su grado de cumplimiento con los estndares definidos.
Criterio de auditora: Estndar bajo el cual se evala la evidencia y se interpretan los resultados. Define el
desempeo esperado en el subproceso o proceso de soporte relevante al cual se refiere la pregunta de
auditora (lo que debera ser, lo que se espera).
D
Datos: Piezas de informacin acerca de algn aspecto de un fenmeno. En la auditora de desempeo, por
su naturaleza, se clasifican en cuantitativos (numricos), cualitativos (texto oral, imagen, audiovisual,
artefacto) y documentales (solo texto escrito). Por su origen, pueden ser primarios (generados por la comisin
auditora), secundarios (generados por el gestor u otra fuente, quienes proporcionan los datos sin procesar a la
comisin) o terciarios (generados por terceros, quienes ponen a disposicin los resultados del anlisis
efectuado por ellos, no los datos sin procesar).
Diagrama de flujo: Representacin grfica de un proceso o subproceso.
Dimensiones de desempeo: Aspectos bajo los cuales la auditora de desempeo examina la produccin y
entrega de un bien o servicio pblico. Los aplica de manera individual o conjunta, segn la informacin
disponible.
Documentacin de auditora: Registro y evidencia de la labor efectuada durante el ciclo de la auditora de
desempeo. Puede ser de tres tipos: de planeamiento, del servicio de auditora de desempeo y de
seguimiento a la implementacin de las recomendaciones.
Documento de trabajo: Documento elaborado en la etapa de ejecucin, como parte del procesamiento de los
datos, el cual sirve de insumo para la matriz de resultados. Segn el tipo de datos, el documento de trabajo
puede ser: cuantitativo, cualitativo y documental.
E
Economa: Capacidad de administrar adecuadamente los recursos financieros.
Efectos de la brecha: Consecuencias o efectos posibles de mantenerse la brecha identificada.
Eficacia: Logro o grado de cumplimiento de las metas, objetivos establecidos o resultados.
Eficiencia: Relacin entre la produccin y entrega de un bien o servicio y los insumos utilizados para dicho
fin, la cual se puede comparar con un referente nacional o internacional.
Encuesta: Herramienta para recoger datos de manera sistemtica de un grupo de individuos, organizaciones
u otras fuentes, usando un cuestionario estandarizado (instrumento) diseado por la comisin. Las encuestas
pueden ser muestrales o censales (censo), si estn dirigidas a una muestra o a toda la poblacin,
respectivamente.
Estructura de preguntas de auditora: Preguntas de auditora, organizadas en niveles, que abordan el
problema general de la auditora para comprenderlo mejor y analizar sus causas. Se distinguen: pregunta
general, preguntas especficas y subpreguntas. Se define al menos una relacin causal entre dos niveles de
preguntas. Existen dos tipos de estructura.
Estudio de caso: Enfoque analtico para comprender un fenmeno en una unidad especfica seleccionada en
un lapso de tiempo dado, a travs del recojo de datos detallados que involucran mltiples fuentes de
informacin. Puede analizarse uno o varios casos.
Evaluacin: Apreciacin sistemtica y objetiva de una intervencin pblica acerca de su diseo, ejecucin o
resultados. El objetivo es determinar la pertinencia y el logro de los objetivos, as como su eficiencia, eficacia,
impacto y sostenibilidad (OECD, 2002).
Evidencia: Informacin que sirve para sustentar, de forma adecuada, los resultados y conclusiones de la
auditora.
Expediente: Conjunto de documentos en el que se registran todos los actos correspondientes a un asunto.
Su contenido depende de la materia a examinar (p. ej. expedientes judiciales, de contratacin, laborales,
clnicos, acadmicos, de historial crediticio, etc.).
G
Gestin por resultados: Estrategia de gestin que se centra en el desempeo y en el logro de productos y
resultados (OECD, 2002).
Gestores: Titulares, representantes y personal tcnico (en funciones operativas y de supervisin) de las
entidades pblicas responsables de la produccin y entrega del bien o servicio pblico a examinar. Se
distingue el gestor rector de otros gestores.
H
Herramienta de recojo de datos: Estrategia a travs de la cual se crea un mecanismo para generar un dato.
La eleccin de los mtodos de anlisis determina las herramientas a usar.
Hiptesis: Proposiciones que se tratan de probar en el transcurso de la auditora. Se encuentran implcitas en
el enunciado de las preguntas de auditora.
I
Indicador de desempeo: Instrumento de medicin de las variables asociadas al cumplimiento de los
objetivos.
Inferencia causal: Explicacin de cmo una causa supuesta produce una brecha de desempeo. Para
construirla, se debe identificar una correlacin o asociacin entre las causas y la brecha, verificar que la
asociacin no sea falsa, verificar que las causas precedan a la brecha e identificar un mecanismo causal
subyacente (proceso o cadena causal) que vincule la causa con la brecha.
Informe de auditora: Documento tcnico que contiene los resultados, conclusiones y recomendaciones de la
auditora.
Informe de sntesis: Documento resumen para la divulgacin conjunta de los resultados y recomendaciones
de la auditora de desempeo, y de las acciones de mejora propuestas por el gestor en el plan de accin.
Instrumento de recojo de datos: Adecuacin objetiva de una herramienta, la cual se utiliza para recoger los
datos en el terreno.
Insumos: Recursos humanos, financieros, materiales u otros, necesarios y suficientes, para realizar una
actividad.
Intervencin pblica: Conjunto de actividades que realizan las entidades pblicas con la finalidad de
responder a las necesidades ciudadanas, con los recursos y capacidades disponibles. Una intervencin se
puede referir a una poltica, plan, programa o proyecto.
Inventario de fuentes de informacin: Compendio ordenado del origen de todos los datos usados en la
auditora de desempeo, los cuales ofrecen las evidencias que sustentan los resultados de la auditora.
Investigacin de operaciones: Tambin llamada ciencias de la administracin o ciencias de la decisin. Es
una disciplina que consiste en el uso de mtodos cuantitativos como apoyo para la toma de decisiones. No
hace nfasis en los mtodos en s, sino en la manera cmo stos pueden contribuir a tomar mejores
decisiones (Anderson et al. 2011: 2).
L
Libro o diccionario de cdigos: Documento que contiene un esquema ordenado de las categoras tiles
para la auditora. En el servicio de auditora de desempeo, se define un libro de cdigos para la planificacin
y otro para la ejecucin.
Literatura especializada: Documentacin que contiene conocimiento experto sobre un tema particular.
Comprende literatura arbitrada o peer-reviewed (revisada por un comit cientfico de evaluacin), literatura de
divulgacin cientfica (que contiene resultados de investigaciones, no revisadas por un comit cientfico) u
otras publicaciones especializadas.
M
Materia a examinar: Bien o servicio entregado en una intervencin pblica, a fin de lograr un resultado
esperado.
Matriz de planificacin: Matriz que resume la metodologa de la auditora. Contiene los enunciados del
problema; las preguntas de auditora, con sus dimensiones de desempeo; las categoras que guan el recojo
de datos para responder cada pregunta; las fuentes y las herramientas; los mtodos de anlisis y las
limitaciones del diseo.
Matriz de resultados: Matriz que resume los resultados segn sus elementos, las fuentes de datos, los
mtodos de anlisis empleados y las recomendaciones de la auditora.
Medio de verificacin: Documento u otro sustento que permita comprobar la ejecucin de la accin de
mejora, definida en el plan de accin.
Mtodo: Secuencia lgica de pasos ordenados para responder las preguntas de auditora.
Mtodos mixtos: Mtodos que integran de manera sistemtica los mtodos cuantitativos y cualitativos.
Implican el recojo y anlisis de datos numricos y no numricos para obtener una mejor comprensin del
objeto de estudio. En la auditora de desempeo, se emplean los diseos mixtos secuenciales, con nfasis
cualitativo o cuantitativo, y el diseo concurrente de triangulacin.
Muestra representativa: Subgrupo de una poblacin definido de modo tal que los resultados obtenidos del
anlisis de los datos para dicha muestra puedan ser inferidos a toda la poblacin.
Muestreo aleatorio simple: Muestreo en el que se selecciona al azar una muestra de la poblacin, de modo
que cada uno de los elementos de la muestra tiene la misma probabilidad de ser escogido.
Muestreo sistemtico: Muestreo en el que la poblacin se organiza en cierto orden conocido y se elige al
azar uno de sus elementos, a partir del cual se eligen los siguientes elementos hasta completar la muestra.
Muestreo estratificado: Muestreo en el que la poblacin se divide en segmentos (estratos) y se selecciona
una muestra al azar para cada segmento.
Muestreo por conglomerados: Muestreo en el que la poblacin se divide en conglomerados (heterogneos
respecto a la variable de inters, pero homogneos entre ellos) y se selecciona una muestra al azar para cada
conglomerado.
P
Panel de expertos: Reunin de expertos (acadmicos o gestores) caracterizados por su alto y complejo
conocimiento tcnico sobre el problema de auditora, con el objeto de recoger los argumentos y opiniones de
cada uno.
Plan de accin: Documento elaborado por el gestor que contiene una o ms acciones de mejora para cada
recomendacin determinada en el informe de auditora, as como los medios de verificacin, los plazos y las
unidades orgnicas responsables de su implementacin.
Plan de auditora: Documento que resulta de la etapa de planificacin, el cual contiene las preguntas de
auditora y la metodologa a emplear, resumida en la matriz de planificacin. Orienta la ejecucin del servicio
de auditora de desempeo.
Poblacin objetivo: Poblacin que presenta la necesidad o el problema especfico que busca resolver una
intervencin pblica, considerando los criterios de focalizacin (de existir).
Poblacin beneficiaria: Poblacin que recibe el bien o servicio pblico.
Problema asociado: Desviacin en el desempeo de la produccin y entrega del bien o servicio pblico, con
respecto a las dimensiones de eficacia, eficiencia, economa o calidad.
Problema de auditora: Situacin que afecta la eficacia, la eficiencia, la economa o la calidad en la
produccin y entrega del bien o servicio pblico, el cual se deriva a partir del anlisis de las causas del
problema asociado identificado en el planeamiento.
Proceso de produccin y entrega de un bien o servicio: Conjunto de acciones mutuamente relacionadas o
que interactan, las cuales transforman los insumos en bienes y servicios pblicos. Est conformado por
subprocesos y recibe el apoyo de procesos de soporte.
Procesos de soporte: Procesos que sirven de manera transversal a todas las actividades de la intervencin
pblica, tales como: administracin central, gestin financiera, gestin de personal, infraestructura,
equipamiento y logstica.
Producto: Bien o servicio pblico que recibe una poblacin beneficiaria, con el propsito de generar un
cambio.
Programa de auditora: Documento que contiene los procedimientos para lograr los objetivos de la auditora
e identifica el personal responsable de ejecutarlos. Se complementa con la matriz de planificacin.
R
Rendicin de cuentas: Obligacin de demostrar que se han gestionado los recursos pblicos cumpliendo
con las normas acordadas y de declarar de manera precisa e imparcial los resultados obtenidos (OECD,
2002).
Resultado de auditora: En la auditora de desempeo, los hallazgos de auditora se denominan resultados
de auditora. El resultado proviene del anlisis de la eficacia, eficiencia, economa o calidad en el subproceso
o proceso de soporte relevante en la pregunta de auditora, sustentado en evidencia suficiente y apropiada. El
resultado comprende los siguientes elementos: situacin encontrada, criterio, brecha, causas y efectos.
Resultado esperado de una intervencin pblica: Cambio que se busca lograr, con la ejecucin de la
intervencin pblica, para solucionar un tema de inters. Forma parte de la cadena de valor; se puede ubicar
a nivel de resultado especfico o resultado final.
S
Seguimiento: Proceso sistemtico para recoger datos (de indicadores) sobre una intervencin pblica y
verificar su avance de acuerdo a lo previsto en un periodo dado.
Situacin encontrada: Hechos y circunstancias de mayor relevancia que describen cmo funciona el
subproceso o proceso de soporte relevante (lo que es).
Supervisin: Proceso tcnico por el cual se revisa y controla las actividades que se llevan a cabo en una
intervencin pblica.
Subprocesos o procesos de soporte relevantes: Aquellos donde se encuentran las causas principales del
problema de auditora y son abordados en las preguntas de auditora.
T
Tcnica de recojo de datos: Manera de aplicar un instrumento frente a la fuente de datos, de acuerdo a
ciertos criterios de aplicacin.
Tema de inters: Situacin o necesidad que afecta a una poblacin determinada, la cual justifica una
intervencin pblica a travs de la entrega de bienes o servicios pblicos con el objetivo de lograr un resultado
que genere un cambio positivo en dicha situacin o necesidad.
Triangulacin dentro del mtodo: Uso y combinacin de herramientas de recojo de datos, de un mismo tipo
de mtodos (cuantitativo o cualitativo), para recoger e interpretar datos sobre un mismo fenmeno. La
comprobacin cruzada busca mejorar la confiabilidad o consistencia interna de los resultados.
Triangulacin entre mtodos: Uso y combinacin de herramientas y mtodos cuantitativos y cualitativos
para mejorar la validez externa de los resultados.
Triangulacin metodolgica: Uso de diferentes mtodos para responder una pregunta, con el objetivo de
mejorar la precisin y confiabilidad de los argumentos construidos (Denzin, 1978). Existen dos tipos de
triangulacin: la triangulacin dentro del mtodo y entre mtodos.
U
Unidad de anlisis: Sujeto u objeto que tiene las propiedades que se examina. Actor que lidera el
subproceso o proceso de soporte relevante en la pregunta de auditora.
V
Valor agregado de la auditora de desempeo: Capacidad para proporcionar nuevas perspectivas
analticas, hacer ms accesible la informacin existente, proporcionar una visin independiente y rectora
basada en la evidencia y proporcionar recomendaciones que contribuyan a mejorar el desempeo.
Variable: Cualquier caracterstica de objetos, eventos o personas que pueden variar. Las variables pueden
ser medidas en una escala numrica (variables mtricas) o en trminos de un conjunto de categoras
diferentes (variables categricas) (Blaikie, 2003). Un subproceso o proceso de soporte puede ser descrito
con una serie de variables.
Anexo N 02: Formato de la Matriz de Planificacin
MATRIZ DE PLANIFICACIN
[NOMBRE DE LA AUDITORA]
Periodo: [periodo]
Materia a examinar y entidades pblicas
[Bien o servicio pblico / Entidades pblicas involucradas]
Problema de Auditora
Pregunta General
Herramientas Mtodos de
de recojo de anlisis de
datos (2)
informacin
Cada pregunta
Identificar los
especfica o
mtodos a ser
subpregunta
empleados en
Identificar
las
corresponde a
el anlisis de
Identificar los
herramientas datos (p. ej.
una hiptesis sobre DES
sujetos que
(descripcin
para el recojo anlisis
una brecha de
brindan la
del
de datos (p. ej. estadstico
desempeo.
informacin
Se debe sealar una subproceso o para responder documentos de descriptivo,
soladimensin de proceso de las preguntas gestin,
anlisis
soporte
encuesta,
desempeo a
estadstico
especficas o
relevante)
entrevista, taller inferencial,
examinar.
subpreguntas.
participativo) estudio de
caso).
Pregunta especfica Categora
o subpregunta
(1)
CRI
Fuentes de
datos (2)
Limitaciones
Especificar las
limitaciones
respecto a
herramientas y
mtodos
usados, acceso
y calidad de
informacin,
tiempo de
funcionarios
pblicos,
condiciones
operativas, etc.
(estndar
que define el
desempeo
esperado)
SUH
(sustento de
la hiptesis
sobre
problemas de
desempeo)
CAU (causa
de la brecha)
EFE (efecto
de la brecha)
(1) Las categoras guan el recojo, registro y procesamiento de datos. Varios tipos de datos cuantitativos, cualitativos o documentales
pueden referirse a una misma categora. Por tanto, a una categora le puede corresponder varias filas de fuentes.
(2) Debe existir una relacin directa entre la fuente de datos y la herramienta de recojo de datos, p. ej. taller (herramienta) con
funcionarios pblicos (fuente de datos).
Anexo N 03: Formato del Programa de Auditora
PROGRAMA DE AUDITORA
Nombre de la auditora:
Materia a examinar:
Entidades involucradas
Periodo:
Pregunta general:
Desarrollo de Preguntas y Procedimientos
Documentacin de
Programado Terminado
Ref.
Preguntas especficas o
Auditora
No. subpreguntas / Dimensin Procedimientos
Hecho
de desempeo
Nombre H/H
H/H
por:
Pregunta especfica o
1 subpregunta 1:
Procedimiento 1
Dimensin de desempeo:
Pregunta especfica o
2 subpregunta 2:
Procedimiento 3
Dimensin de desempeo:
Anexo N 04: Cartula y estructura del Plan de Auditora
Tipo de datos
Herramientas de recojo de
datos
Revisin de informacin
cuantitativa existente, revisin
Cuantitativos de base de datos existentes
Encuesta muestral o censal
Entrevistas, panel de expertos,
taller participativo, grupo focal
Cualitativos
Observacin no participante,
usuario oculto
Revisin documental, revisin
Documentales de expedientes, revisin de
literatura especializada
Tipo de
evidencia de
auditora
Descripcin
Documental
Testimonial
Testimonial
Fsica
Documental
MATRIZ DE RESULTADOS
[NOMBRE DE LA AUDITORA]
Periodo: [periodo]
Materia a examinar y entidades pblicas
[Bien o servicio pblico / Entidades pblicas involucradas]
Pregunta General
Pregunta Especfica o Subpregunta / Dimensin de Desempeo
Resultados
Fuentes de
datos y
Recomendaciones
mtodos
de anlisis
Brecha
(situacin
Criterio
Causas
Efectos
encontradacriterio)
Hechos y
Estndar Respuesta Explicaciones ConsecuenciasDe forma Se orientan a
circunstancias que define directa a la de la brecha reales o
sucinta, se superar las causas
de mayor
el
pregunta
identificada, efectos
indican las de la brecha
Situacin
encontrada
especfica o
subpregunta.
relevancia
desempeo Se lista la
que describen
esperado evidencia
cmo
en el
que resulta
funciona el
subproceso de contrastar cuyo
subproceso o
o proceso la hiptesis abordaje
proceso de
posibles de
de soporte implcita en permitira
soporte
mantenerse la
relevante la
solucionarla
relevante (lo
brecha.
(lo que
subpregunta. en gran
que es).
debera
Refleja la medida.
Se lista la
ser, lo
comparacin
evidencia de
que se
entre la
la situacin
espera). situacin
encontrada.
encontrada y
el criterio.
fuentes y
mtodos
usados.
identificada.
Se debe
incluir las
limitaciones.
INFORME N [Nmero]-[Ao]-CG/ADE
[NOMBRE DEL INFORME DE AUDITORA]
NDICE GENERAL
DENOMINACIN N Pg.
RESUMEN EJECUTIVO
Lista de Siglas
ndice General
ndice de Cuadros
ndice de Figuras
I. INTRODUCCIN
II. DESCRIPCIN Y PROBLEMTICA DE LA MATERIA A EXAMINAR
2.1 Descripcin de la materia a examinar
2.2 Identificacin del problema de auditora
III. PREGUNTAS Y OBJETIVOS DE LA AUDITORA
3.1 Preguntas de auditora
3.2 Objetivos de auditora
IV. METODOLOGA
4.1 Mtodos de anlisis por pregunta especfica o subpregunta
4.2 Herramientas para el recojo de informacin
V. ANLISIS Y RESULTADOS
5.1 Objetivo Especfico 1
5.2 Objetivo Especfico 2
VI. COMENTARIOS DE LOS GESTORES (opcional)
VII. ACCIONES DE MEJORA IMPLEMENTADAS POR LOS GESTORES (opcional)
VIII. CONCLUSIONES
IX. RECOMENDACIONES
Bibliografa
Glosario
Anexos
Anexo N 08: Contenidos del Informe de Auditora
En este Anexo se explican los contenidos de las distintas secciones del informe, cuya estructura se muestra
en el Anexo N 07.
Resumen Ejecutivo
El resumen ejecutivo presenta de manera sucinta el contenido del informe (con extensin mxima de 2
pginas). Su propsito es propiciar el inters del lector en el informe de auditora.
Comprende una descripcin breve de la materia a examinar, el problema de auditora, el alcance y las
preguntas de auditora, la metodologa empleada, los principales resultados y recomendaciones. Los dos
ltimos son los aspectos centrales del resumen.
Secciones previas:
El informe cuenta con una lista de las principales siglas usadas en el mismo, para facilitar su comprensin, as
como un ndice general, un ndice de cuadros y otro defiguras (incluye grficos, mapas, diagramas, fotos,
etc.).
Captulo I. Introduccin
La introduccin es la parte inicial del informe. Su propsito es informar al lector sobre la situacin de la
materia a examinar que justific la realizacin de la auditora de desempeo. Comprende lo siguiente:
- Explicacin del origen de la auditora (si fue programada en el Plan Anual de Control o no programada;
fecha de acreditacin oficial).
- Descripcin de la intervencin pblica y su situacin con respecto a sus criterios de seleccin: relevancia,
importancia presupuestal y logro de objetivos (verificado a travs de indicadores de desempeo).
- Descripcin del bien o servicio pblico y su situacin con respecto a los criterios de importancia presupuestal
y logro de objetivos (con indicadores de desempeo).
- Valoracin sobre la contribucin potencial de la auditora en la medida que permite producir informacin
sobre el desempeo de la gestin del bien o servicio pblico, o conocimientos para superar las causas del
problema de auditora.
- Presentacin de la estructura del informe.
- Referencia a las normas nacionales e internacionales observadas.
Los principales contenidos de este captulo se desarrollan durante el planeamiento.
Captulo II. Descripcin y problemtica de la materia a examinar
Este captulo comprende dos secciones, cuyos contenidos se explican a continuacin:
- Descripcin de la materia a examinar: Se presenta informacin sobre el bien o servicio pblico, su proceso
de produccin y entrega, procesos de soporte, sus caractersticas o especificaciones tcnicas, los actores
participantes y su forma de organizacin (roles y funciones).
- Identificacin del problema de auditora: Se describe el problema de auditora, usando informacin
cuantitativa y cualitativa. Adems, se detalla el funcionamiento de los subprocesos o procesos de relevantes,
identificados como causas de dicho problema, los cuales son abordados en la auditora de desempeo. La
explicacin de cmo estos aspectos fueron seleccionados se presenta en un anexo.
Los principales contenidos de este captulo se desarrollan durante el planeamiento (descripcin de la materia
a examinar) y durante la etapa de planificacin (identificacin del problema de auditora).
Captulo III. Preguntas y objetivos de la auditora
Este captulo comprende dos secciones, cuyos contenidos se explican a continuacin:
- Preguntas de auditora: Se explica la estructura de preguntas de la auditora de desempeo, relacionando la
pregunta general con el problema de auditora y sealando en qu nivel (pregunta especfica o subpregunta)
se est evaluando una relacin causal. Adems, se explicita la hiptesis detrs de cada pregunta, en relacin
a las dimensiones de desempeo.
- Objetivos de la auditora: Se listan el objetivo general y los objetivos especficos de la auditora de
desempeo.
Los contenidos de este captulo se desarrollan durante la etapa de planificacin.
Captulo IV. Metodologa
Este captulo explica la metodologa que sustenta el recojo y anlisis de los datos. Comprende dos secciones
principales:
- Mtodos de anlisis por pregunta: Se resumen las herramientas de recojo de datos y los mtodos de anlisis
usados para cada pregunta de auditora, tanto cuantitativos (p. ej. anlisis estadstico inferencial) como
cualitativos (p. ej. estudio de caso individual). Los detalles se presentan en un anexo (elaborado sobre la base
de la matriz de planificacin).
- Herramientas para el recojo de informacin: Se describen brevemente las herramientas usadas.
En un primer prrafo, se precisa qu preguntas se analizan con mtodos cuantitativos o cualitativos puros y
cules con mtodos mixtos. De ser el caso, al final, se listan las limitaciones de la metodologa elegida.
Los contenidos de este captulo se desarrollan durante la etapa de planificacin.
Secciones posteriores
El informe debe contar con una Bibliografa, que liste todas las fuentes de informacin usadas en la
elaboracin del informe, identificndolas segn su naturaleza.
Opcionalmente, incluye un Glosario cuando el informe contiene palabras tcnicas de significado poco
conocido para una audiencia amplia.
Adems, el informe debe incluir Anexos. Estos contienen informacin adicional, preparada por la comisin
auditora, que ayuda a comprender mejor o profundizar algunos argumentos expresados en el cuerpo principal
del informe. Se presentan de manera separada para no interrumpir el flujo lgico de la exposicin.
Anexo N 09: Formato del Plan de Accin
4 Las actividades que siguen despus de la seleccin de la materia a examinar, buscan que el equipo de
planeamiento adquiera el conocimiento de la materia a examinar que les permita identificar un problema
asociado. Corresponden al estudio previo (ISSAI 300/37, 2013).
5 El Tribunal de Cuentas de Brasil usa una herramienta adaptada para identificar riesgos altos. Primero
identifica las debilidades y amenazas de una intervencin, con el anlisis de Fortalezas, oportunidades,
debilidades y amenazas (FODA). Luego, las clasifica en un Diagrama de Verificacin de Riesgo (DVR)
segn su probabilidad de ocurrencia e impacto (alto/bajo) en el logro de los objetivos del bien o servicio
pblico (TCU, 2010).
6 El alcance de la auditora define los lmites de la misma. La propuesta de norma ISSAI 3200 Guidelines for
the performance auditing process (en consulta hasta setiembre de 2015) seala que, para definir los lmites,
se debe identificar las preguntas de auditora o hiptesis a ser examinadas, los actores involucrados y la
entidad gestora, los lugares y el periodo cubiertos (ISSAI 3200/43).
7 El pragmatismo es un paradigma de la investigacin social que surge como respuesta al debate entre el
positivismo y el constructivismo, que proponan mtodos de anlisis excluyentes. En cambio, el pragmatismo
sustenta el uso de mtodos mixtos de anlisis. Sobre estos paradigmas se puede consultar: Guba & Lincoln
(1998).
8 El INEI pone a disposicin del pblico las bases de datos y documentacin derivada de sus investigaciones
y encuestas en el link: https://www.inei.gob.pe/bases-de-datos/ (Consulta: 29 de febrero de 2016).
9 El estudio de caso puede ser considerado un enfoque analtico o una tradicin cualitativa, junto con otros
tales como: biografa o historia de vida, fenomenologa, teora fundamentada, y etnografa (Creswell 1998;
Hernndez et al. 2010). El estudio de caso usa diferentes mtodos (ms procedimentales), siendo el ms
conocido el anlisis de contenidos, el cual consiste en categorizar datos textuales para identificar patrones y
relaciones entre variables.
10 Los estudios de casos comparados se denominan Diseo de Sistemas Ms similares o Diseo de
Sistemas de Mxima Diferencia (Ramos, 2012).
11 En la investigacin social, se usan varios tipos de diseo mixto (ver, Hernndez et al., 2010; Creswell,
2009; Creswell et al., 2003; Morse, 2003); sin embargo, en este manual se han elegido aquellos que aplican
mejor a la prctica de la auditora de desempeo.
12 En el inventario, el concepto de fuente de informacin no calza precisamente con el concepto de fuente de
datos. Por ejemplo, una base de datos proporcionada por el gestor se registra como tal en el inventario, pero
su fuente en realidad son las personas que respondieron el cuestionario que dio lugar a dicha base de datos.
Del mismo modo, un taller participativo a funcionarios de municipalidades distritales se registra como taller en
el inventario, pero la fuente de datos son dichos funcionarios municipales.
13 La etapa de ejecucin se ha dividido en varias actividades para guiar paso a paso el proceso para generar
resultados de auditora, a partir de los datos. El procesamiento de datos mostrado en los documentos de
trabajo (perteneciente a la actividad registrar y procesar los datos) es la aplicacin de los mtodos de
anlisis definidos (literal g del numeral 2.1. Etapa de Planificacin). Constituye un primer nivel de anlisis. La
actividad analizar la informacin que sigue (literal d) corresponde a un segundo nivel de anlisis.
14 Los pasos (i), (iii) y (iv) para el anlisis de la inferencia causal son propuestos por Card (2006). Estn
relacionados a los elementos de covarianza, sucesin temporal y contigidad, identificados por Bennett y
George (1997) sobre la base de las ideas de David Hume y otros. Adems de aquellos, el paso (ii) es
propuesto por Bernard (2006).
15 El uso del mtodo cualitativo de seguimiento del proceso causal para analizar inferencias causales es
explicado en detalle en Bennett y George (1997) y Collier (2011).
16 Nueva versin de norma ISSAI 3000/93 Performance Audit Standard (en consulta hasta setiembre de
2015).
1376330-1
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