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1. ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y PROCESOS DE CONSTRUCCIN REGIONAL| banrepcultural.

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Tomada de Biblioteca Luis ngel Arango del Banco de la Repblica. "Humboldt 200 aos" Publicacin digital en la
pgina web de la Biblioteca Luis ngel Arango del Banco de la Repblica.
ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y PROCESOS DE CONTRUCCIN REGIONAL Por: Angel Massiris Cabeza
2. REGION Y ORGANIZACION TERRITORIAL
Las polticas de ordenamiento territorial necesariamente se relacionan con la estructura poltico-administrativa de los
estados. Es sabido que un estado con una organizacin territorial ineficiente, afecta la eficacia de los planes de
ordenamiento territorial. Por ello, en pases como Alemania, antes de entrar a desarrollar sus polticas ordenadoras, se
reform su divisin territorial para generar espacios de administracin y planificacin ms adecuados a las finalidades
del ordenamiento, algo similar ocurri en Francia con su organizacin regional (Massiris 1993a). Es en este contexto
donde las reformas poltico-administrativas y territoriales del pas adquieren sentido para el ordenamiento territorial. De
hecho que una mayor autonoma de las entidades territoriales y una mayor capacidad de gestin como producto de las
descentralizacin administrativa favorece las finalidades del OT, del mismo modo, una organizacin territorial basada en
entidades funcionalmente integradas, espacialmente propincuas, culturalmente cohesionada e histricamente
identificadas, constituye un marco ptimo para la actuacin ordenadora.
Sin embargo, el proceso de reorganizacin poltico-territorial del pas, se desenvuelve dentro del marco de intereses
polticos que marginan consideraciones planificadoras, especialmente en el marco regional, donde adems, se presenta
un manejo del concepto regin y de regionalizacin muy confuso. Situacin que tambin es visible entre las distintos
centros de investigacin regional que buscan aportar caminos y procedimientos para que las decisiones polticas, en
materia de reorganizacin territorial, sean ms ajustadas a la realidad del espacio nacional.
A continuacin se realiza un anlisis de las distintas aproximaciones conceptuales de la regin y del proceso de
construccin regional en el mundo y en nuestro pas, proponiendo al final unos elementos claves a tener en cuenta en
los procesos constructores de regiones y provincias.
2.1 LA POLISEMIA DE LA REGION

La palabra regin se origina en la expresin latina regionem, cuya raz se encuentra en rgere, que significa gobernar,
regir, ejercitar el poder. Por ello, en su concepcin primitiva el trmino regin tuvo una connotacin poltica, es decir,
una regin era el espacio regido o gobernado por una autoridad. Este concepto inicial fue amplindose en funcin del
surgimiento y cambio de los paradigmas cientficos.
Hoy, la regin es quizs uno de los conceptos utilizados con mayor diversidad de criterios e imprecisin, en lo
concerniente tanto a su contenido como a su valor cientfico y aplicado. Casi todas las disciplinas cientficas hacen uso
del trmino para indicar reas o zonas de dominio, localizacin o caractersticas homogneas de algunos elementos. En
anatoma, por ejemplo se habla de la regin abdominal, en otras disciplinas se habla de la regin fitogeogrfica,
zoogeogrfica, biogeogrfica, climtica, econmica, etc. En las relaciones internacionales se habla de regin para

significar un conjunto o bloque de pases diferenciado de los dems por condiciones geogrficas, geopolticas o por
intereses econmicos comunes.
Asimismo, el trmino regin se utiliza para indicar el rea geogrfica de nacimiento (conciencia colectiva de pertenencia
a un lugar), para sealar las reas ms fras o calientes de un pas o continente, para referirse a una divisin
administrativa o conjunto de unidades poltico-adminisitrativas, para indicar espacios con una historia y una cultura
comn que los grupos humanos identifican como suyo, para denominar espacios estrechamente vinculados a un nodo,
para sealar reas donde se desarrollan procesos de planificacin, para referirse a espacios que presentan una relativa
uniformidad espacial en cuanto a sus componentes naturales, sociales, econmicos, culturales o integracin de stos,
para sealar territorios organizados complejos, etc.
En todas estas aproximaciones se pueden identificar dos elementos comunes: la dimensin areal (espacial) del trmino y
el criterio de espacio regido o gobernado por unos elementos o principios capaces de diferenciar unas reas de otras.
Sin embargo, en lo pertinente a su naturaleza, prevalece la diversidad de puntos de vista, lo que hace de la regin un
concepto pluriparadigmtico y polismico, situacin que genera serios problemas de comunicacin entre los distintos
investigadores y dems personas interesadas en la cuestin regional.
Es prcticamente imposible dar una definicin de regin que sea de aceptacin universal, mas bien se pueden
considerar los enfoques ms generalizados, los cuales se pueden clasificar en: geogrfico-regional, funcional y polticoadministrativo, cada uno con aproximaciones y valoraciones distintas de la cuestin regional. A continuacin se realiza
un examen de cada uno de estos enfoques.
2.1.1 Aproximacin geogrfica regional
Tradicionalmente la escuela geogrfica regional ha concebido la regin en trminos de las diferencias y contrastes
presentes en la superficie de la tierra, con base en las cuales se establecen subdivisiones del espacio, las cuales son
descritas haciendo referencia a la manera como se articulan los elementos naturales y culturales en cada una de stas.
No obstante, al momento de entrar a determinar la naturaleza de la regin y los criterios de regionalizacin han existido
tendencias diversas, en muchos casos antagnicas.
La discusin ha enfrentado puntos de vista duales como los siguientes: Es la regin un ente con existencia real o es una
construccin intelectual. Es la regin un espacio nico e irrepetible o un espacio cuyas caractersticas son generalizables.
De acuerdo con la postura de los investigadores frente a estas dicotomas se han desarrollado diversas escuelas de
pensamiento que oscilan desde la concepcin de regin como ente con existencia real, construida a partir de las
influencias recprocas hombre-medio ambiente a travs del tiempo (enfoque corolgico) o como elaboracin mental de
valor metodolgico, expresado cartogrficamente (enfoque nomottico-sistemtico).

a. Enfoque corolgico: regin geogrfica


La aproximacin idiogrfica-corolgica de la regin se fundamenta en el principio de que el espacio est dotado de una
serie de propiedades especficas que es necesario conocer en detalle para delimitarlas y actuar sobre ella. Desde este
punto de vista, la regin se define como un espacio con existencia real delimitado y continuo, de extensin variable,
caracterizado por una peculiar combinacin de elementos fsicos y humanos que han sido modelados histricamente y
que estn dotados de ciertos atributos (tamao, fisonoma, estructura, cultura.), que le otorgan una personalidad propia

y diferenciada. En este sentido, junto a los atributos puramente materiales, se seala la existencia de una comunidad
cultural, de un sentimiento colectivo de pertenencia, que vincula a los hombres entre s y con el territorio que habitan.
La regin agrupa todos los rasgos de relieve, clima, suelo, vegetacin, agricultura, minera, industria, comunicaciones y
hbitat; unidos y ensamblados en un paisaje visible, formando un todo orgnico, siendo sus partes interdependientes.
Cada regin est influida, desarrollada y modificada por la accin del hombre y, por lo tanto, la regin o paisaje es el
resultado de la accin sucesiva de generaciones de pueblos. En este sentido, el hombre y la naturaleza se interpenetran
a lo largo del tiempo formando una regin con caracteres particulares que la hacen nica (Estbanez, 1982:7).
Desde este punto de vista, se trata de regiones conformadas histricamente, en las cuales se presenta cierta
homogeneidad cultural, expresada en sus valores espirituales (lenguaje, religin, costumbres, ideologa), experiencia
histrica vivida, estructura social y territorialidad. En este sentido, el concepto de regin se aproxima al de nacin, pues
se presentan en ste los tres elementos fundamentales de la misma: identidad cultural, cohesin social y conciencia de
identidad con relacin al orden espacio-temporal, dicho en palabras de Andr-Louis Sanguin: "un trozo de humanidad,
un trozo de tierra y una herencia cultural sobre los cuales se injerta una aspiracin colectiva" (Sanguin, 1981:50).
Asociado a la regin geogrfica se desarrollaron tambin los conceptos de regin poltica, regin histrica y paisaje,
manejados de manera ambigua. La regin poltica se refiere a un territorio con sus lmites administrativos. La regin
histrica, a espacios cuya identidad ha sido elaborada por la interpenetracin del hombre con el medio natural a travs
del tiempo. El paisaje a la expresin de un territorio y resultado morfolgico de los diversos factores en interaccin.
Asimismo, del concepto de regin geogrfica deriva el concepto de regionalidad y regionalismo, expresada en
movimientos poltico-sociales que han jugado un papel importante en la organizacin poltico-territorial de muchos
estados nacionales en el mundo, tal como se analiza en el numeral 2.2.
La concepcin de la regin geogrfica como hecho histrico, con existencia real, responde a una sociedad agraria, poco
mvil y de escaso desarrollo tecnolgico en la cual se configuran y diferencian regiones por su modo de vida particular,
situacin que cambia con la revolucin industrial y el desarrollo acelerado de los medios de comunicacin y transporte,
los cuales generan nuevas formas de organizacin del espacio y, en consecuencia, nuevos tipos de regiones, reduciendo
la existencia e importancia de estas regiones, especialmente en pases donde el protagonismo y el poder poltico de las
mismas no est ligado a luchas por el reconocimiento y defensa de una identidad cultural y de su autonoma. Sin
embargo, la importancia de las regiones histricas se mantiene en alto grado en aquellos espacios en los cuales
predominan los grupos humanos agrarios con bajos niveles de desarrollo econmico, o donde se mantienen an grupos
culturales que determinan la existencia de estructuras regionales diferenciadas y polticamente fuertes (regionalidad
histrica).
b. Enfoque sistemtico: regin homognea, uniforme o formal

Con la revolucin neopositivista de los aos sesentas el concepto de regin, como espacio histrico-real, empez a ser
atacado con fuerza, para dar mayor importancia a los enfoques funcionales y a la consideracin de la regin como un
constructo mental, cartogrfico, til para observar y comprender la realidad, pero sin que fuera la realidad misma. De
este modo, las regiones solo existen en la mente de los investigadores, encontrndose tantas unidades regionales como
objetivos se tengan para dividir un territorio o espacio geogrfico.

Desde una perspectiva sistemtica o nomottica, las regiones se definen como un espacio continuo, individualizado y
diferenciado respecto a su entorno, donde se presenta una repeticin habitual (homogeneidad, uniformidad o
formalidad) de ciertos rasgos, los cuales pueden ser naturales como el clima, la vegetacin, el suelo, la hidrografa, el
relieve, etc., lo que resultar en mapas de regiones climticas, de cobertura vegetal, de suelos, de cuencas hidrogrficas
o hidroclimticas, de relieve, etc. Tambin pueden ser rasgos culturales de tipo espiritual, tecnolgico, de organizacin
social, etc., lo que resultar en mapas de regiones culturales. En el caso de variables socio-econmicas como los
sistemas de produccin, servicios pblicos, caractersticas demogrficas, etc., conducir a la produccin de regiones
econmicas, sociales, demogrficas, etc. Es decir, la regin pierde su contenido real para convertirse en un instrumento
de clasificacin espacial de cualquier fenmeno o conjunto de fenmenos fsicos, naturales, sociales, econmicos,
culturales, polticos, administrativos, etc. susceptibles de ser cartografiados.

En muchos casos, los investigadores no estn interesados en buscar espacios homogneos respecto a un rasgo
especfico del paisaje, sino a un conjunto de estos rasgos. Es el caso de la regin natural, la que se identifica y delimita
en funcin de la integracin de varios componentes naturales, los cuales presentan una combinacin particular, segn la
escala, que dan al espacio una cierta homogeneidad.

Las regiones naturales juegan un papel importante en el estudio de la organizacin espacial de sociedades poco
desarrolladas, en las que las condiciones naturales condicionan significativamente su desarrollo. La significacin de estas
regiones decae en la medida en que el progreso de las fuerzas materiales del hombre, reducen su dependencia de las
condiciones naturales y dan a ste la posibilidad de transformar el paisaje para organizarlo u ordenarlo de acuerdo son
sus intereses y valores.

Sin embargo, el valor de la regin natural se mantiene hoy gracias al inters que ha despertado, en las ltimas dcadas,
la racional explotacin de los recursos naturales y la conservacin de las condiciones de habitabilidad del planeta. El
medio natural es uno de los patrimonios ms valiosos de las sociedades presentes y futuras y como tal se busca
preservar, proteger, recuperar y aprovechar de manera sostenible.

2.1.2 Aproximacin funcional

La aproximacin funcional conduce a las regiones funcionales, nodales o polarizadas, las cuales surgen como oposicin a
las regiones homogneas y su delimitacin obedece a principios de interrelacin, de interdependencia entre espacios
estrechamente articulados entre s, de manera similar a la nocin ecolgica de ecosistema, pero espacializado. La
identificacin de regiones funcionales depende no de la uniformidad de los rasgos predominantes, sino de cmo stos
se organizan para conformar estructuras espaciales diferenciadas. De esta manera, la cohesin interna entre los
elementos y espacios heterogneos sustituye el criterio de uniformidad utilizado para la delimitacin de regiones
homogneas.

Toda regin funcional se estructura a partir de uno o varios centros, nodos o polos que constituyen ncleos de
impulsin. Estos pueden ser una o varias industrias motrices o uno o varios centros urbanos a partir de los cuales se
organizan espacios polarizados.
El concepto de regin polarizada fue elaborado por el economista francs Perroux, en 1955. En su teora ste concede a
la industria el papel de polo de la organizacin regional, a partir del cual se estructuran redes, por las cuales se difunde
el desarrollo hacia otras reas de la regin. Con base en la teora de Perroux, se desarroll en la dcada de los setentas,
la poltica de los polos de desarrollo o de crecimiento que posteriormente fue abandonada por sus escasos logros en el
equilibrio del desarrollo regional y porque al dar un papel dominante a la industria, no era suficiente para explicar la
organizacin de espacios funcionales en pases subdesarrollados donde son la actividad terciaria e, incluso, la
agricultura, los motores del crecimiento.
Actualmente es generalizado delimitar regiones funcionales a partir de uno o varios centros urbanos que concentran la
poblacin, actividades y servicios, los cuales estimulan flujos migratorios, comerciales e informativos, entre el centro y
un rea de influencia que se presenta como funcionalmente dependiente y cuyo tamao o distancia depende de la
jerarqua del nodo urbano. Las redes de transporte y comunicacin constituyen los canales a travs de los cuales se
mueven los flujos y se estructura el espacio funcional.
Una caracterstica central de la regin funcional es el orden jerrquico que se establece entre diferentes espacios
funcionales, en razn a la jerarqua establecida entre los diferentes centros urbanos, la cual depende, a su vez, del
nmero de funciones y servicios disponibles y del grado de especializacin de stos.
La regionalizacin funcional es un instrumento de gran valor para reordenar las divisiones territoriales y administrativas
de un pas, cuando este reordenamiento se orienta a buscar espacios propincuos, articulados a un centro administrativo.
La propincuidad garantiza una interaccin espacial eficaz entre administradores y administrados y la prestacin ms
eficiente de servicios pblicos y sociales.
2.1.3 Aproximacin poltico-administrativo
Dentro de este contexto, las regiones se definen en trminos de entidades territoriales, administrativas o de
planificacin. Del mismo modo, es comn la referencia a regin, asociada a bloques de pases con intereses comunes
(regiones internacionales) y, en la actualidad, dentro del marco de globalizacin de la economa, se ha vuelto comn la
referencia a regiones competitivas (asociativas, pivotales y virtuales).
a. Regiones territoriales
Las regiones territoriales son entidades autnomas que hacen parte de la organizacin territorial de los estados. En
algunos casos pueden estar al nivel nacional, como ocurre en Espaa y Blgica o en el nivel siguiente a la nacin como
ocurre en Italia. En los pases latinoamericanos la regin ha alcanzado rango constitucional en Per, Chile y Colombia. En
Per, a partir de la Constitucin de 1979 y de la Ley de Regionalizacin de 1987. En 1988, se produjo en el Per el primer
caso de regin territorial en pases latinoamericanos, al crearse la Regin Grau, con personera jurdica de derecho
pblico y dotada de autonoma. En Chile, a partir de la Constitucin de 1980 y su modificacin en 1991 y, especialmente,
a partir de la Ley Orgnica de Gobierno y Administracin Regional de 1993. En Colombia, a partir de la Constitucin de
1991 y est en proceso su reglamentacin por la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial y la Ley de Regiones que se
discuten actualmente en el Congreso de la Repblica.
A diferencia de lo ocurrido en pases como Espaa y Blgica donde las regiones territoriales han sido conquistas de
regiones histricas, en los pases latinoamericanos estas regiones se asocian ms con intereses polticos y caractersticas
econmicas, tal como lo ilustra J. Friedman al afirmar para el caso chileno que:

"a pesar de que cada una de las regiones de Chile tiene su propio perfil econmico, las variaciones culturales entre ellas
son pequeas. En trminos generales los chilenos constituyen un pueblo bastante homogneo y su apego al terruo
natal es bastante dbil. Por esto las regiones del pas son ms bien artefactos econmicos que entidades orgnicas
histricas y culturales y carecen de toda expresin poltica. Las provincias que son las unidades que las forman, no son
sino subdivisiones administrativas conformadas siguiendo el modelo del sistema prefectorial francs" (Friedman, 1969;
citado por Boisier, 1988).
b. Regiones administrativas
Las entidades territoriales e instituciones estatales de diverso orden, tambin dividen el territorio para cumplir
funciones administrativas. En Colombia, los ministerios y entidades descentralizadas de las ramas del poder pblico
disponen de tales divisiones, las cuales normalmente parten de la divisin general del territorio, agrupando unidades
menores, en funcin de la escala o nivel territorial en el cual ejercen sus funciones.
Las distintas regionalizaciones administrativas por lo general no coinciden, lo que conduce a la descoordinacin en el
cumplimiento de funciones administrativas complementarias. Lo ideal es que, a escala nacional, por ejemplo, exista una
sola subdivisin administrativa para las distintas instituciones que cumplen funciones de este nivel. Cada departamento
y municipio, por su parte, debe poseer una regionalizacin de su territorio que sea el marco de accin de todas las
entidades que desarrollan funciones administrativas, de ejecucin de obras y de prestacin de servicios. Esto contribuir
a hacer ms eficiente la labor de la administracin pblica.
c. Regiones de planificacin, plan o programa
Son entidades administrativas establecidas como espacios de decisin, intervencin y accin gubernamental.
En los pases latinoamericanos estas regiones hacen parte de polticas de regionalizacin surgidas en la dcada de los
sesentas, asociadas a planes de descentralizacin administrativa y de planificacin regional, estas ltimas orientadas a
corregir problemas de disparidades del desarrollo regional, de concentracin territorial de las actividades y de la
poblacin y de integracin econmica territorial.
Las primeras manifestaciones de regionalizacin en Latinoamrica se expresaron a travs de las corporaciones
regionales de desarrollo, inspiradas en la concepcin del desarrollo integrado de cuencas hidrogrficas aplicada, desde
el ao 1933, por la Tennessee Valley Authority -TVA- en los Estados Unidos. Dentro de este contexto se establecieron
corporaciones regionales en Colombia, Venezuela, Bolivia, entre otros.
Chile es el pas latinoamericano donde el proceso de regionalizacin ha alcanzado su mayor avance. En este pas la
discusin sobre las regiones se inici desde el Gobierno de Frei (1964-1970), vinculado a los problemas del desarrollo
regional, especialmente en lo concerniente a la desconcentracin de las actividades econmicas y la descentralizacin
de la toma de decisiones. En 1976, bajo el Gobierno de Pinochet, la Comisin Nacional de la Reforma Administrativa,
CORNARA, consideraba como la funcin principal de la regin, el freno de las migraciones hacia la capital Santiago y la
dinamizacin de la economa regional, a partir del aprovechamiento de las ventajas comparativas. En la dcada de los
ochentas se impone la concepcin del desarrollo regional a partir del aprovechamiento de las ventajas comparativas de
cada regin a travs de la insercin competitiva en el mercado internacional. Como resultado de estas discusiones, la
Repblica de Chile desarroll su proceso de regionalizacin, presentndose en la actualidad 12 regiones ms la regin
metroplitana de Santiago.
En Colombia, la discusin sobre la regionalizacin del pas ha estado ligada a la inoperancia de la divisin departamental,
la poltica de descentralizacin administrativa y las disparidades del desarrollo regional, tal como se analiza en el
numeral 2.3. Las regiones de planificacin se introdujeron en la estructura administrativa del pas, en 1985, mediante la

Ley 76, que cre la regin de Planificacin de la Costa Atlntica y autoriz la divisin del territorio nacional en otras de
caractersticas similares, con capacidad y autonoma para la administracin de su propio desarrollo econmico y social.
Posteriormente se crearon las regiones de Occidente, Centro-Oriente, Orinoquia y Amazonia.
c. Regiones internacionales
El trmino regin tambin es usado para indicar bloques de pases que se unen en torno a algunos propsitos
econmicos, geopolticos, culturales, etc. La naturaleza, objetivos y dimensiones de estas regiones varan mucho. Se
mencionan entre otras, la Unin Europea UE (reemplaza a la antigua Comunidad Econmica Europea), la regin NAFTA
(E.U., Canad y Mxico) o Acuerdo de Libre Comercio de Amrica del Norte, la regin MERCOSUR o Mercado Comn del
Sur integrado por Brasil, Argentina, Paraguay y Uruguay, la regin del Pacto Andino integrado por Bolivia, Colombia,
Ecuador, Per y Venezuela, La Regin del Golfo Arbigo, organizada por el Consejo de Cooperacin Regional de los
Pases del Golfo (con sede en Arabia Saudita), la Liga Arabe, la Asociacin de las Naciones del Sudeste Asitico, la regin
de la OTAN (Organizacin del Tratado del Atlntico Norte), etc.
Asimismo, en una escala planetaria, es comn sealar como regin a un pas o conjunto de pases contiguos que
presentan una homogeneidad fisiogrfica, cultural o en la combinacin de variables fsicas y culturales. Basados en
criterios de nivel de desarrollo, sistemas poltico-econmico, herencia histrico-cultural y condicionamiento ecolgicos,
Mndez y Molinero (1984) dividieron el mundo en 10 regiones, a saber: Europa, Unin Sovitica (hoy fragmentada),
China, Japn, Asia meridional, Asia sudoccidental, Africa, Amrica del Norte, Iberoamrica, Australia y Nueva Zelanda.
d. Regiones competitivas
Dentro del modelo de globalizacin econmica, la regin se configura como un soporte de la estrategia de
competitividad de los pases, la cual se orienta a generar una nueva dinmica regional a travs de la plena utilizacin y el
crecimiento del potencial endgeno de las regiones (recursos econmicos, humanos, naturales, institucionales y
culturales), y, en consecuencia, generar el entorno y las condiciones necesarias para el desarrollo potencial de las
empresas, de los sistemas de produccin y la creacin de nuevas fuentes de trabajo productivo (Presidencia de la
Repblica, 1995) -Figura 12-.
Dentro de este contexto, el inters fundamental se centra en procesos de construccin regional y regionalizacin con
carcter estratgico, en funcin de unas necesidades y objetivos determinados que pueden estar relacionados con la
actuacin de los organismos gubernamentales de administracin y planificacin territorial, con polticas de integracin
econmica, competitividad internacional, realizacin de proyectos conjuntos, etc. En esta perspectiva, Sergio Boisier
propone tres tipos jerarquizados de regiones: Regin Pivotal, Regin Asociativa y Regin Virtual (Boisier, 1995:22-23).
Las regiones pivotales las define como un territorio organizado complejo, identificable a la escala de regin poltica
histrica (departamentos, municipios), el cual posee una identidad cultural. Las regiones asociativas, como regiones
mayores construidas a partir de la unin voluntaria de regiones pivotales adyacentes. Las regiones virtuales, como
resultado de arreglos cooperativos tcticos o acuerdos contractuales (alianzas estratgicas) entre regiones pivotales o
asociativas para alcanzar ciertos objetivos de corto y mediano plazo (Boisier, 1995a).

En las regiones de Boisier se parte de la consideracin de regiones pivotales con una complejidad estructural y funcional
y en donde la cultura e identidad son elementos esenciales (Boisier, 1995:9). Estas regiones se pueden identificar a
partir de la existencia de grupos humanos cohesionados estrechamente por una organizacin social, identidad cultural y
sentido de pertenencia a un espacio organizado por un centro autnomo e integrado funcionalmente en una economa

global, lo cual potencia las posibilidades de realizacin de acciones interregionales concertadas orientadas a elevar su
competitividad y su desarrollo social.
Dentro de este contexto, la regionalizacin pivotal constituye una revalorizacin de la espacialidad de los procesos de
desarrollo econmico y social y una vuelta a la regin como el espacio territorial a donde se proyectan las polticas de
desarrollo y desde donde se debe concretar la insercin del pas en el sistema econmico internacional.
Sin embargo, en las regiones virtuales, esta territorialidad desaparece para dar lugar a un concepto en el cual la regin
se concibe como una empresa en cuya conformacin obran decisiones puramente econmicas, sin participacin activa
de la sociedad civil. En estas regiones, lo espacial o territorial se reduce a firmas que usan y ocupan un espacio
delimitado administrativamente, el cual proyectan a espacios ms extensos que pueden no ser geogrficamente
continuos, para realizar alianzas estratgicas con fines esencialmente econmicos, cuya valor para el desarrollo regional
es dudoso.
En Colombia, la estrategia de competitividad ha sido concebida en funcin de la articulacin de las polticas sectoriales
con las estrategias regionales para crear nuevas ventajas competitivas y fortalecer las existentes a travs de la bsqueda
de complementariedades en la utilizacin de los recursos regionales y nacionales, la capacitacin de los recursos
humanos y el desarrollo de la innovacin tecnolgica, en el marco del fortalecimiento de las autonomas regionales,
proceso en el cual los agentes del desarrollo regional son los protagonistas (Presidencia de la Repblica, 1995) -Figura
13-. Esta estrategia abre la posibilidad de sustentar la fortaleza del pas a partir de regiones, lo cual implica construir una
nueva visin del desarrollo donde la dinmica territorial no se explica a partir de la Nacin, sino a partir de un desarrollo
regional ms autnomo pero tambin ms articulado (Presidencia de la Repblica, 1995).
2.1.4 Polisemia de la regin: una sntesis
El anterior marco conceptual demuestra el carcter polismico y pluriparadigmtico de la regin, lo que dificulta la
comunicacin interdisciplinaria. Sin embargo, cada una de las distintas aproximaciones tienen su valor, dentro del
contexto en el cual se utilizan. De este modo, las regiones naturales son muy importantes, verbigracia, para
ordenamiento ambiental. Asimismo, las regiones histricas mantienen su importancia cuando el inters es el de
proteger el patrimonio cultural o el derecho de las comunidades tnicas a su territorio y a su autonoma administrativa,
o para construir espacios de accin poltica y/o administrativamente ms slidos o econmicamente ms competitivos.
Asimismo, las regiones funcionales cobran mucha importancia cuando se desea realizar una labor de administracin y
planificacin territorial ms efectivas. Puede, incluso, construirse espacios regionales con base en la combinacin de
distintos criterios, tales como los histricos, administrativos y funcionales. Para la construccin de regiones no existen
recetas. Los criterios a utilizar dependern de los objetivos que se buscan, de los determinantes de la organizacin
espacial, sean estos fsicos o culturales y de la escala espacial en que nos movamos.
2.2 REGION Y ORGANIZACION POLITICO-ADMINISTRATIVA EN ALGUNOS PAISES DEL MUNDO
La divisin de la superficie de la tierra en entidades territoriales es una caracterstica dominante en la organizacin
espacial de las sociedades. Es reconocido que todos los estados, con excepcin de algunos muy pequeos, organizan su
territorio mediante unidades de diferente rango (jerarqua) superficie, a travs de las cuales se vertebra el
funcionamiento del sistema administrativo. Con tal divisin, se pretende facilitar el cumplimiento de las funciones que
competen a la administracin pblica, dando a sta un mbito espacial y competencia definidos.
2.2.1 Aspectos generales
Las entidades territoriales de una organizacin poltica-administrativa estatal varan en nmero, nombre y naturaleza
entre los diferentes pases: municipios o comunas, cantones, distritos o provincias, departamentos y regiones son las

ms comunes. La naturaleza de estas entidades tambin es variable, los distritos, por ejemplo, pueden corresponder a
municipios en algunos casos, o a una entidad superior al municipio, algo similar ocurre con la provincia, aunque casi
siempre se presenta como un nivel superior a municipios y comunas. En algunos casos la provincia corresponde al nivel
departamental en otros al nivel regional y en casos como Colombia a un nivel intermedio entre el municipio y el
departamento.
En cuanto al nmero de niveles administrativos, stos varan en funcin del tamao del pas y su grado de complejidad
interna. En este sentido se presentan pases muy pequeos como las repblicas de Kiribati en Oceana ( 717 Km2),
Singapur en el sureste de Asia (618 Km2) y Malta en el Sur de Europa (316 Km2), las cuales no presentan divisiones
administrativas internas, presentndose slo el nivel nacional.
Otros presentan solo dos niveles administrativos, tal es el caso de los Principados de Liechtenstein (160 km2) en Europa
Occidental y Mnaco (1.9 Km2) en el Sureste de Francia, as como la Repblica de Nauru (21 km2) en Oceana, los cuales
dividen su territorio en comunas, los dos primeros y distritos el tercero.
En otros pases, adems del nivel nacional y local, se agrega un nivel intermedio que algunos llaman departamentos,
otros provincias, otros cantones, otros distritos. En los pases regionalizados o federales, adems de los niveles
anteriores se agrega el nivel regional o estatal.
En general, predomina la divisin en tres niveles: nacional, intermedio (departamentos, provincias, cantones o distritos)
y local (comunas o municipios).
La regin en la organizacin territorial de los pases se presenta con distintos niveles de poder: desde cuasi-estados
como en los casos de Espaa y Blgica, o como entidades con poder intermedio (Italia); hasta entidades sin poder
poltico pero con funciones importantes en la planificacin regional, la descentralizacin y el fortalecimiento de las
sociedades regionales como en los casos de Francia, Alemania e Inglaterra.
En muchos casos la institucionalidad regional (regiones instituidas por el Estado) ha sido producto del reconocimiento de
la regionalidad histrica (Espaa, Blgica); en otros, como lo que ocurre en los pases latinoamericanos, la
institucionalidad regional aparece como resultado de problemas de disparidades regionales, problemas de integracin
econmica-territorial y de polticas de descentralizacin administrativa. A continuacin se examina el papel de las
regiones en la organizacin poltico-administrativa de algunos pases del mundo.
2.2.2 La regin en Francia
Francia es un pas unitario y centralizado, cuyo proceso de organizacin poltico-administrativa ha ejercido fuerte
influencia sobre el proceso colombiano. La divisin general del territorio francs incluye el territorio metropolitano, los
departamentos, distritos, cantones y comunas o municipios. Las autoridades locales son agentes directos del gobierno
central.
Los departamentos estn gobernados por un prefecto, agente poltico y administrativo del gobierno y siempre han
constituido una instancia muy importante de la organizacin territorial. Sin embargo, dentro del proceso de
descentralizacin administrativa y de reorganizacin territorial implementado en este pas, estas unidades no eran
eficientes para atender los problemas que trascendan los lmites departamentales, por lo que se opt por
institucionalizar la regin, como una entidad administrativa intermedia entre el gobierno nacional y los departamentos.
Inicialmente la funcin de la regin era la de desarrollar planes regionales de desarrollo en concordancia con el plan
nacional. En 1972, se convierten en establecimiento pblico al que se le asignan otras funciones de tipo administrativo y
financiero. A partir de 1982, la regin adquiere tambin funciones polticas.

La regionalizacin del territorio francs se bas en la combinacin de criterios naturales (regiones naturales) con otros
de inters administrativo acordes con la poltica de descentralizacin regional. Slo en unas pocas regiones (Alsacia,
Crcega y Bretaa) se observan coincidencias con regiones histricas. En la actualidad Francia se encuentra dividida en
22 regiones, 96 departamentos ( ms cinco de ultramar) y cerca de 36.000 municipios, los cuales poseen una mayor
importancia frente a los cantones y distritos.
2.2.3 Espaa y Blgica
En el caso de Espaa y Blgica, el proceso de regionalizacin fue muy diferente al francs, al estar ligado al problema de
las luchas autonmicas de regiones histrica-culturales poseedoras de una identidad muy definida, con su propia lengua
o dialecto. En el caso espaol, la construccin de la nacionalidad o espritu nacional ha tenido que enfrentar el problema
de su condicin pluritnica y cultural que se manifiesta en una multiplicidad de lenguas y dialectos. Como lenguas se
destacan el Castellano, Cataln, Gallego y Euskaro, entre los dialectos el Bable de Asturias, el Maragato de la comarca
Leonesa de Astorga, el Castu de Extremadura, el Murciano, entre otros.
Dentro de este contexto, la organizacin poltica espaola ha oscilado entre el sistema centralista que desconoce las
autonomas nacionales y el sistema descentralizado que las reconoce. Bajo el mandato del General Franco se opt por
un sistema centralista. Posteriormente, con la Constitucin de 1978, se reconoce de nuevo la autonoma de las
nacionalidades. En este sentido, se presentan en Espaa dos tipos de formaciones histrica-culturales: las
nacionalidades y las regiones. Las primeras son regiones histrica-culturales que lograron su reconocimiento
institucional y autonoma poltica-administrativa. Las segundas guardan su identidad histrica-cultural pero no poseen
ninguna funcin administrativa.
La organizacin territorial del Estado se define a partir de municipios, provincias y comunidades autnomas. La
Constitucin garantiza la autonoma de los municipios. Las provincias se organizan a partir de la agrupacin de
municipios y aquellas que posean contigidad geogrfica e identidad histrica-cultural podrn acceder a autogobierno y
constituirse en comunidad autnoma. Actualmente existen 50 provincias que poseen sus propios rganos
administrativos y de gobierno, con un gobernador a la cabeza, las cuales adems de ser circunscripciones electorales
prestan servicios estatales.
La regionalidad histrica-cultural espaola llev a la institucionalidad regional, expresada por las comunidades
autnomas. De este modo, la regin se constituye en un instrumento para mantener la unidad nacional en permanente
peligro por las luchas autonmicas. Las comunidades autnomas constituyen cuasi-estados, lo que aproxima el sistema
poltico-administrativo espaol al federalismo. Algunos autores como Trujillo (1979; citado por Tirado, 1983:35), lo
sealan como un federalismo atenuado, ubicado entre el Estado regional y el Estado federal, es decir un Estado "federoregional".
Algo similar se presenta en Blgica, donde es clara la diferenciacin lingstica y cultural entre dos grupos principales: los
flamencos de origen germnico, localizados al Norte del pas y los valones, localizados al Sur, descendientes de los celtas
y romanos. Estas diferencias degeneraron en enfrentamientos polticos hacia finales de los aos sesentas. La
Constitucin de 1970 reconoci los diversos grupos tnico-culturales, dndoles autonoma cultural y econmica.
Actualmente se reconocen cuatro regiones: los flamencos (versin dialectal del holands), los Valones (francs), los
Malmdy (Alemn) y la capital Bruselas (bilinge).

El gobierno belga es una monarqua constitucional hereditaria. La organizacin territorial del Estado incluye nueve
provincias regidas por un gobernador comisionado por el gobierno central. Las provincias se subdividen en distritos

administrativos, a cargo de un comisario de distrito. Los distritos se subdividen en comunas o municipios (existen 2.379),
a cuyo frente est un burgomaestre designado por el rey.
2.2.4 Italia
En el caso de Italia, el proceso regionalizador no fue estimulado por la presin de grupos culturales, sino como resultado
del rechazo al federalismo y el centralismo, optndose por una posicin intermedia: el Estado regional, el cual se
concret en la Constitucin de 1948. En los criterios de regionalizacin adoptados priman los histrico-culturales y, en
algunos casos, los fsicos, razn por la cual, las regiones italianas representan una unidad tnico-cultural o fsica bien
definida, con rasgos propios. La delegacin de poderes a las regiones, por parte del gobierno central, fue completada en
1972.
Se distinguen en la organizacin territorial italiana dos tipos de regiones: las de estatuto especial (definidas en 1948) y
las de estatuto comn (definidas entre 1970 y 1971). Las primeras son bsicamente las grandes islas y algunas zonas
fronterizas, sus estatutos son aprobados mediante Ley Constitucional y tienen competencias exclusivas en algunos
asuntos. Las segundas tienen un poder legislativo concurrente, dado que el Estado aprueba las normas y principios
bsicos y las regiones las desarrollan en detalle.
Actualmente, el territorio italiano se divide en 20 regiones, cinco de las cuales poseen estatuto especial. Las regiones de
estatuto comn, son administradas por un Consejo Legislativo y una Junta Ejecutiva encabezada por un presidente. Cada
regin se divide en provincias, de las cuales existen 93, divididas, a su vez, en distritos y comunas (8.100) regidas por
alcaldes y consejos comunales. Las provincias son una instancia meramente administrativa, cuya delimitacin responde
a hechos histricos o geogrficos.
2.2.5 Alemania
En Alemania, despus de la unificacin en 1990, se mantuvo el sistema poltico-administrativo federal, conformado por
16 estados, los cuales tienen gobiernos y parlamentos elegidos autnomamente. Los sistemas polticos de los estados
federales tienen su propias constituciones y leyes, las cuales deben ser coherentes con las leyes nacionales. En la
distribucin de competencias, la nacin mantiene funciones relacionadas con la defensa, la poltica exterior y proyectos
de inversin nacionales, entre otros. Los estados tienen la competencia sobre todos los aspectos de nivel estatal, como
la educacin, los servicios, proyectos estatales de inversin, la planificacin, etc.
La mayora de los estados federales alemanes estn subdivididos en regiones, cuyo nmero depende de la superficie y la
poblacin de cada Estado. Algunos tienen cinco o seis regiones, en tanto que otros, como Berln o Hamburgo, no poseen
divisin regional, debido a su superficie muy pequea. Las regiones de los estados alemanes son entidades
administrativas, carentes de poder poltico, no tienen parlamento o gobierno elegido, sino un presidente regional que es
nombrado por el Primer Ministro Estatal. La funcin principal de estas regiones se relaciona con la planificacin, cada
una debe elaborar un plan regional, coherente con el plan estatal y supervisar los planes municipales, los cuales deben
ser coherentes con el plan regional.
El siguiente nivel administrativo es el de los distritos, de los cuales existen 543. Estas entidades, tienen una asamblea
elegida popularmente y un jefe de distrito, el cual es tambin elegido popularmente en muchos estados. Los distritos se
conforman a partir de la agrupacin de municipios y su funcin se relaciona con la prestacin de servicios pblicos y
sociales. El ltimo nivel administrativo es el de los municipios, de los cuales existen en la actualidad 16.175. Los
municipios tienen un concejo municipal elegido popularmente cuyo nmero puede llegar hasta 80, dependiendo del
nmero de habitantes. El jefe de la administracin municipal es de eleccin popular en muchos estados, en otros la
eleccin la realiza el Concejo Municipal. El nivel municipal es reconocido como el ms importante de la organizacin
administrativa, debido a su proximidad a los ciudadanos.

2.3 REGION Y DIVISION TERRITORIAL EN COLOMBIA: UNA DISCUSION


Una de las caractersticas del presente siglo en Colombia ha sido la recurrente discusin en torno a la organizacin
territorial del pas, aspecto que han cobrado un gran impulso al promulgarse la Constitucin Poltica de 1991. El fuerte
de la discusin ha sido la crtica a la divisin territorial vigente por considerarse ineficiente para los propsitos de
desarrollo equilibrado y administracin territorial eficiente.
A continuacin se realiza un examen de los principales planteamientos y hechos que sobre esta materia han ocurrido en
el presente siglo, con la intencin de que stos enriquezcan la discusin que se desarrolla en el momento. El anlisis se
realiza a partir de cuatro perodos de tiempo o momentos: 1930-1975, 1976-1984, 1985-1991 y el momento actual.
2.3.1 Perodo 1930-1975
Aunque la discusin comenz desde 1934, con el llamado de abolicin de los departamentos que hizo Julio Tascn, su
intensidad se hizo ms notoria desde finales de la dcada de los aos sesentas. En 1969, Miguel Fornaguera y Ernesto
Guhl, tras criticar y tildar de obsoleta la divisin poltico-administrativa del pas, proponen una regionalizacin basada en
el "epicentrismo regional", medido este ltimo con indicadores demogrficos y econmicos. Con esas bases, estos
autores definen siete grandes regiones, divididas en 73 comarcas. Tanto las unas como las otras corresponden a
espacios socieconmicos integrados, que podan reeemplazar a los departamentos y municipios (Fornaguera y Ghul,
1969).
El trabajo de Fornaguera y Guhl puede considerarse como el primer esfuerzo por lograr una regionalizacin del pas con
criterios diferentes a los fsico-naturales. Quizs por eso, a dicha regionalizacin se le encontraron fallas diversas.
Gilberto Jurado plantea, por ejemplo, que la definicin de las comarcas y regiones se hizo a priori- basado en la visin
global de Guhl-, con la hiptesis de que cualquiera variable del medio tiene siempre un lmite, el cual coincide con el
"espacio cajn" preestablecido. Estos autores ven la metodologa manejada por Fornaguera y Guhl, como digna de Vidal
de la Blache, pues "el espacio queda fijo, sin movilidad geogrfica, por falta de jerarquizacin de los factores" (Jurado y
otros, 1977:6).
En 1971, Rubn Utria califica, tambin, como obsoleta la divisin administrativa del pas, basndose en cuatro aspectos
a saber: Primero, la divisin no se basa en el concepto de unidad geogrfica y socioeconmica; y sus fronteras
demarcatorias constituyen generalmente trazados imaginarios a partir de hitos artificiales, o cauces de ros que unen en
vez de separar. Segundo, el tamao de las unidades no es siempre el ms adecuado para los fines de la administracin y
de las estrategias de desarrollo. Algunos municipios son muy grandes y otros demasiado pequeos. Tercero, la divisin
actual no responde adecuadamente al fenmeno de los centros de atraccin y las zonas de influencia. Cuarto, como
resultado de diversos factores hay departamentos ricos que pueden enfrentar con facilidad las tareas administrativas y
otro que carecen de capacidad para ello.
En 1974 irrumpe un movimiento que alcanz proyeccin nacional, el llamado Federalismo Moderno. Fue iniciado en
Medelln por un grupo de intelectuales, encabezados por Samuel Syro, quienes vean en el rgimen centralista la causa
de todos los males de las regiones y promovan el cambio a un rgimen federal. Entre sus consideraciones, el
Federalismo Moderno planteaba que, adems de la participacin fija en los impuestos nacionales segn el nmero de
habitantes, las provincias deban disfrutar de los impuestos que por su naturaleza corresponden a las regiones. De igual
manera esta propuesta planteaba:

"Cada regin necesita disponer de recursos fiscales propios y suficientes, as como de capacidad decisoria en asuntos
administrativos y polticos. El centralismo deteriora la democracia y estorba el progreso equilibrado de las regiones. Sin
rgimen federal la descentralizacin no funciona, y ser siempre un anhelo frustrado" (Syro y otros, 1974, citado por
Vidal, 1981:43).
La propuesta del Federalismo Moderno ha sido considerada como el enjuiciamiento ms severo que hasta ese momento
se haba hecho al centralismo, y se proyect como alternativa slida para lograr la descentralizacin administrativa
efectiva y la disminucin de las desigualdades regionales (Vidal, 1981).
2.3.2 Perodo 1976-1984
Los planteamientos de Fornaguera y Ghul (1969), Utria (1971) y la propuesta del Federalismo Moderno al reactivar la
discusin sobre la organizacin administrativa del pas, hicieron que el concepto de regin empezara a manejarse, y las
propuestas y anlisis se intensificaran, lo cual cobr mayor fuerza con la crisis del sistema centralista y con los
frecuentes paros cvicos de distintas localidades del pas, alejadas de cualquier participacin en las decisiones polticas y
administrativas y en la distribucin de los beneficios del desarrollo. El ao 1976 fue bastante prolfico a este respecto,
con la aparicin de nuevos planteamientos y propuestas como los de Octavio Arismendi Posada, Eduardo Santa, Tarcisio
Siabatto, Luis Lorente y Arvids Kalnins, entre otros.
Octavio Arismendi defiende a los departamentos frente al llamado de supresin que se viene haciendo desde 1930. El
considera que estas entidades con ms recursos, asesora y supervisin del gobierno central, podran funcionar
razonablemente bien, mxime si las asambleas se sustituyen por juntas administradoras departamentales (Vidal,
1981:70).
Eduardo Santa considera que si bien los departamentos no corresponden a una necesidad de autonoma poltica o
administrativa -que no era conveniente darles-, su existencia slo se justifica por la necesidad de acercar el pueblo a los
poderes y facilitar la gestin administrativa. Considera adems, que los departamentos no obedecen a una realidad
tnica, geopoltica o geogrfica, sino que son divisiones arbitrarias; ms bien, rezago del rgimen federativo. Al ser
imposible la solucin abolicionista de Tascn -plantea Santa-, por tocar sensibles aspectos de orden sicolgico y
sentimental y por existir la necesidad de que a travs del departamento opere la centralizacin poltica que es
requerida, la solucin consistira en modificar el sistema departamental y fortalecer los municipios. Para lo cual Santa
propone: Primero, la preservacin de los departamentos como simples demarcaciones territoriales -sin el carcter de
personas jurdicas- y como circunscripciones electorales y sedes de la prestacin de los servicios pblicos. Segundo, la
supresin de los impuestos departamentales, los cuales deban pasar al municipio en proporcin a su capacidad
tributaria. Tercero, la abolicin de las contraloras departamentales y funcionamiento en su reemplazo de las
municipales. Cuarto, la continuacin del gobernador como agente del poder central con funciones delegadas; pero se
eliminaran las asambleas (Vidal, 1981: 74-75).
Tarcisio Siabatto, por su parte, defiende la metodologa empleada por Fornaguera y Guhl para lograr una regionalizacin
nueva del pas y considera que tal regionalizacin debe ser el punto de partida para llegar, por aproximaciones
sucesivas, a una regionalizacin funcional para una accin coordinada ms efectiva (Siabatto, 1976:41).
Luis Lorente tambin critica la divisin administrativa del pas por considerar que, por un lado, los departamentos ya no
tiene el carcter de unidad ms o menos homognea que pudieron tener en 1886 y son en realidad un obstculo para la
eficiencia de la administracin pblica; y por el otro, que el proceso de modernizacin de las comunicaciones ha llevado
a que el municipio deje de ser la clula bsica de la sociedad colombiana, apareciendo en su lugar la comarca, entendida
sta como la agregacin de municipios, cuya actividad econmica los lleva a gravitar sobre algunos de ellos. Este autor
ve en la regin y en la comarca, los dos niveles naturales de una posible divisin espacial del sistema administrativo
colombiano (Lorente, 1976).

Arvids Kalnins, por su parte, llega al pas invitado por el Departamento de Planeacin (DNP) para realizar estudios
relacionados con el rgimen departamental y municipal. En su trabajo, Kalnins, al igual que los autores anteriores,
reconoce la irracionalidad de la divisin poltico-administrativa del pas y la necesidad de modificar los lmites de los
departamentos para crear unidades ms funcionales, sobre la base de factores geogrficos, humanos, econmicos,
administrativos y polticos. El reconoce la importancia de la localizacin espacial de la capital de los departamentos y
considera que dicha localizacin debe coincidir con el centro del espacio jurisdiccional del departamento. En cuanto a la
divisin municipal, Kalnins reconoce la disparidad demogrfica y territorial del municipio colombiano y la necesidad de
fusionar los municipios dbiles para consolidarlos en unidades fuertes, con la poblacin numerosa y superficie extensa
(Kalnins, 1976).
En 1977, se presentan los planteamientos de Carlos Lleras Restrepo, Alfonso Lpez Michelsen, Luis Crdoba Mario, Luis
Villar Borda y Roberto Pineda.
Lleras Restrepo rechaza la consideracin de los departamentos como intiles, artificiales y costosos intermediarios entre
la nacin y los municipios; y acepta que por su raigambre histrica, se deben conservar con funciones de tutela
administrativa, sin descuidar el fortalecimiento del rgimen municipal. Adems, critica la creacin de regiones
administrativas sobre la base de los departamentos y apoya la creacin de corporaciones regionales para ciertos
desarrollos concretos. Textualmente afirma:
"No pienso que la creacin de las regiones como entidades administrativas, cada una de las cuales englobara varios de
los departamentos actuales, sea una buena solucin. Si se conservan los departamentos y simplemente se trasladan a
las regiones algunas de las competencias administrativas que ellos tienen hoy, seguramente nos tocara contemplar una
tremenda proliferacin de la burocracia y una ms laxa tutela administrativa de la regin sobre el municipio. Cosa bien
distinta es la creacin de corporaciones regionales para ciertos desarrollos concretos... De otro lado, la experiencia de la
CVC muestra hasta qu punto resulta difcil que los departamentos deleguen funciones a esas entidades" (Lleras, 1977,
citado por Vidal, 1981:58).
Lpez Michelsen, por su parte, consideraba necesario fortalecer econmicamente a los departamentos, mediante la
cesin de impuestos nacionales, la despolitizacin de las entidades que prestan servicios pblicos y el nombramiento de
los gobernadores por un perodo de dos aos. Lpez propugnaba, tambin, el establecimiento de la regin como nivel
intermedio entre la administracin central y las fuerzas locales, realizndose de esta manera, el ideal de la unidad
poltica y administrativa y la obtencin de una mayor participacin en la vida nacional.
Luis Crdoba Mario presentaba ideas similares. El planteaba que el problema de los departamentos no est en su
supresin, lo cual acrecentara el centralismo y se preguntaba: si los departamentos no han podido contrarrestar las
fuerzas centrpetas del Estado, cmo podran hacerlo entidades ms pequeas, tales como la provincia y el cantn que
se han propuesto como alternativa? (Vidal, 1981:72-73).
Luis Villar Borda, al presentar ponencia para primer debate del tercer proyecto de reforma constitucional, relativa al
rgimen departamental y municipal, y en representacin del Movimiento Revolucionario Liberal, plantea:
"Es indispensable poner piso a la planificacin regional y ello resulta a todas luces antitcnico sobre la base de la actual
divisin departamental. El proyecto de ley complementario de esta reforma, que establece la creacin de consejos de
planeacin a escala departamental y municipal est igualmente inspirado en los mejores deseos, pero me atrevo a
asegurar que carecer de toda eficacia en la medida en que se siga encuadrando el criterio planificador dentro de los
marcos de las actuales divisiones territoriales... Bastara pensar, por ejemplo, en lo que sera la planificacin del
departamento del Atlntico, rompiendo arbitrariamente la integridad socio-econmica y geogrfica de la Costa, cuyo
epicentro es indudablemente la ciudad de Barranquilla. La planificacin regional necesita una base mucho ms amplia

que la de los departamentos y, al mismo tiempo, que responda a principios regionales en el orden geogrfico, ya
determinados en lo social y lo econmico" (Villar Borda, s.f., citado por Vidal, 1981:52-53).
Algo similar sostiene el antroplogo Roberto Pineda Giraldo, al afirmar que si bien debe mantenerse la estructura
tradicional de los departamentos para efectos administrativos y polticos, resulta irracional insistir en ellas para efectos
de planificacin. Pineda explica que al hablar de grandes regiones no se piensa en la creacin de nuevas entidades
administrativas, que vendran a complicar ms las cosas y a hacer ms costosa e inoperante la administracin, al
establecer un nuevo escaln o instancia, sino que las regiones deben entenderse exclusivamente para la accin
econmica y social dentro del marco de la planificacin. Pineda considera, adems, la necesidad de institucionalizar las
regiones, lo que significara un paso importante en el proceso de modernizacin del Estado colombiano, al abrir nuevas
perspectivas y nuevos horizontes al desenvolvimiento nacional. Para l, sta sera la nica forma de hacer realidad la
planificacin y ejecutar sus programas, ya que aquella es utpica dentro del marco de las actuales estructuras
departamentales (Vidal, 1981:55).
En 1978 se publican los trabajos de Roberto Cceres Bolaos y Manuel Jos Crdenas. El primero defiende, tambin, la
permanenca de los departamentos por considerar que su ineficiencia se deba a la inoperancia de la nacin y que el
fortalecimiento del municipio implica una atomizacin de la administracin que produce inevitablemente despilfarro
econmico (Cceres, 1978).
Manuel Jos Crdenas, por su parte, en su estudio sobre reforma del rgimen departamental y municipal, critica la
divisin departamental y propone tres alternativas: Primera, suprimirla y reemplazarla por una estructura regional.
Segunda, mantener los departamentos, buscndoles una coordinacin en el campo econmico. Tercera, mantener los
departamentos como parte de una superestructura regional.
Las regiones propuestas por Crdenas tendran las siguientes caractersticas: Primera, estar conformadas por
departamentos con intereses comunes. Segunda, tener funciones de planeacin regional, pero sometidas a un cierto
control poltico que deben ejercer los departamentos. Tercera, estar dotadas de consejos regionales compuestos por los
representantes de los departamentos, cuya funcin sera la de aprobar los planes regionales. Cuarta, la regin no sera
una nueva entidad poltica, aunque s independiente, con un presupuesto propio y con la posibilidad de coordinar las
inversiones de la regin propiciando estudios para la creacin de servicios pblicos de inters regional y, adems,
prestando algunos servicios por cuenta de la nacin (Crdenas, 1978).
Durante el gobierno de Alfonso Lpez Michelsen (1974-78), el Departamento Nacional de Planeacin trabaj un modelo
de regionalizacin, cuyo objetivo esencial era el de quitar a los departamentos el carcter de estados que an
conservaban. El criterio predominante era el econmico, encaminado a racionalizar ciertas actividades de planeacin,
dejando las funciones puramente administrativas -seguridad, polica y justicia- a los departamentos. Estudios posteriores
de Planeacin, han dividido al pas en ocho regiones, mediante la revisin del modelo nodal de flujo de bienes. Estas
regiones conservan las divisiones departamentales como unidad bsica.
En 1979, Orlando Fals Borda publica el primer tomo del libro Historia Doble de la Costa: Mompox y Loba, donde la
discusin de la regin pasa a un plano de reflexin terica, ausente en toda la discusin anterior, y alimenta la vieja
aspiracin de la Costa Atlntica de convertirse en regin.
En 1980, Jaime Castro consideraba que polticamente los departamentos no deban suprimirse, pero s era necesario
replantear su estructura administrativa, asignndole funciones que nadie cumple, por ejemplo la regionalizacin del
plan. En cuanto a los municipios, Castro plantea que stos perdieron su papel de clula bsica para la agrupacin del
hombre en sociedad. Por ello considera imperativo proveerlos de los recursos financieros que permitan cambiar tal
situacin (Castro, 1980).

Asimismo, Luis Carlos Galn y Belisario Betancur, el primero como orientador del Nuevo Liberalismo y el segundo como
candidato por el conservatismo, asumieron las siguientes posiciones: Galn consideraba necesaria una reorganizacin de
las unidades territoriales, en trminos de recursos fiscales, dimensiones y dems caractersticas, que los capacitara para
atender las necesidades de los grandes centros urbanos y para devolverle a los medianos y pequeos municipios su
capacidad de inversin y la administracin de servicios pblicos elementales. Los planteamientos del Nuevo Liberalismo
respaldan la existencia de los departamentos, siempre que se doten de medios para que cumplan con la funcin de
verdaderos coordinadores de la accin estatal, en un rea determinada (Fundacin Simn Bolvar, 1982). Para Belisario
Betancur el nfasis descentralizador deba radicar primordialmente en el municipio, pero con la premisa de habilitar a
los departamentos para que cumplan eficazmente dos funciones esenciales: Coordinacin y apoyo de los esfuerzos
municipales, y representacin poltica de la administracin central (Fundacin Simn Bolvar, 1982).
2.3.3 Perodo 1985-1990
En 1985, se aprob la Ley 76, la cual introdujo el concepto de regionalizacin dentro de la legislacin del pas. Esta ley
cre la regin de la Costa Atlntica y autoriz la divisin del territorio nacional en otras de caractersticas similares, que
contarn con capacidad y autonoma para la administracin de su propio desarrollo econmico y social.
En 1987, el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi, plantea como necesario que la divisin administrativa colombiana se
ajustara a la evolucin del pas y reflejara su funcionamiento espacial. Este funcionamiento vara en el tiempo y
obedece, entre otras causas, al desarrollo, funcionalidad e integracin de la red urbana, a la jerarquizacin de los
centros definida por la calidad y cantidad de bienes y servicios que ofrece tanto a los habitantes urbanos como a los
ubicados en su rea de influencia, a la disponibilidad y calidad de las vas y medios de comunicacin, a las actividades
econmicas de las poblacin, etc. La geografa, afirma Hugo Snchez, al estudiar la estructura urbano regional de un
territorio, puede proponer una divisin territorial que refleje este funcionamiento espacial, con el objetivo final de que
la accin del Estado se realice teniendo en cuenta estos espacios territoriales y, de esta manera, la labor administrativa
sea ms armnica y equilibrada, en beneficio del equitativo y justo desarrollo a que tienen derecho todos los sectores
del territorio nacional (Snchez, 1987:42-43).
En este mismo ao, Angel Massiris, basado en mtodos de anlisis geomtrico y funcional, plantea evidencias de la
irracionalidad de la divisin departamental y propone una nueva regionalizacin, ms apropiada a los fines de la
administracin y planificacin del desarrollo. En el estudio tambin se recomienda la reorganizacin territorial de
municipios y departamentos como aspecto complementario de gran importancia para lograr una descentralizacin
efectiva y, en consecuencia, el mejoramiento de la eficacia de las administraciones municipales y departamentales
(Massiris, 1987:42).
Se sustenta, adems, en el trabajo de Massiris, la inutilidad de la descentralizacin fiscal sobre la base de la actual
divisin municipal, debido a las profundas desigualdades existentes entre estas unidades territoriales, especialmente en
lo que respecta a la poblacin, extensin y condiciones econmicas. Unos poseen gran concentracin urbana, otros son
pequeos municipios rurales. Ello hace que sus necesidades y capacidad de generacin de recursos fiscales sean
totalmente distintas y, en consecuencia, que muchas de las medidas de descentralizacin fiscal favorezcan ms a unos
que a otros. Estos municipios agrupados en provincias tendrn a su disposicin medios y servicios suficientes, que en la
actualidad son inalcanzables para stos individualmente, por lo exiguo de sus finanzas (Massiris, 1987:42).

Como ventajas del establecimiento de provincias se establecen, en el trabajo en referencia, las siguientes: Primera, la
solidaridad financiera. Los municipios agrupados dispondrn de mayores medios econmicos para la realizacin de
obras de infraestructura costosas que de otra manera seran imposibles. Segunda, la localizacin ms racional y ms
rentable de las instalaciones pblicas, al ponerse a disposicin de una poblacin ms numerosa. Un hospital, por

ejemplo, puede servir a cuatro o cinco municipios, sin necesidad de que haya uno por cada unidad municipal. Tercera, la
mejor prestacin de los servicios pblicos. Cuarta, se puede disponer de medios para contratar personal calificado,
mejorar lo medios materiales de administracin y procurarse medios de informacin que individualmente son onerosos.
Quinta, se logra una mayor unidad entre las circunscripciones administrativas (Massiris, 1987:43).
En 1988, aparece el libro La Insurgencia de las Provincias, donde Orlando Fals Borda retoma el anlisis de la regin y la
provincia, dentro de un contexto socio-cultural y propugna por una nueva organizacin territorial en Colombia que
devuelva a las regiones y provincias su carcter de entidad territorial y su protagonismo en la construccin de su propio
desarrollo.
2.3.4 Discusin actual
En 1991 se proclama la nueva Constitucin Poltica del pas, la cual fortaleci a los municipios y mantuvo la divisin
departamental, cuyas unidades fueron ampliadas a 32 al convertirse las anteriores intendencias y comisaras en
departamentos. Del mismo modo, se establecen los distritos y territorios indgenas como nuevos entes territoriales y se
establecen como entes administrativos las reas metropolitanas, las provincias, los corregimientos y las comunas.
Con la Constitucin de 1991, la regin adquiere status constitucional, primero como regin administrativa y de
planificacin y luego como entidad territorial. De este modo, al constituirse las regiones stas entrarn a representar el
nivel superior, por debajo de la nacin, de la organizacin territorial del pas, lo cual abre nuevas perspectivas en
materia de planificacin regional, ordenamiento territorial y proyectos de inversin regionales.
La literatura en torno a la creacin de las regiones administrativas y de planificacin -RAP- y su conversin en entidad
territorial -RET- ha sido abundante en los ltimos cuatro aos, especialmente en lo pertinente a su naturaleza,
procedimiento de creacin, funciones, rganos de administracin, fuentes de financiamiento, instancias de control
poltico, trnsito a regiones territoriales, relacin con las corporaciones autnomas regionales, CORPES y
departamentos.
En trminos constitucionales las RAP podrn establecerse cuando dos o ms departamentos tenga la voluntad de
constituirse en tal. Su objeto principal ser el desarrollo econmico y social del territorio de los departamentos que
concurran a su creacin y para ello tendrn personera jurdica, autonoma y patrimonio propio (Art. 306, Constitucin
Poltica -CP-).
Las RAP podrn convertirse en regiones territoriales -RET-, mediante Ley del Congreso de la Repblica (Art. 150, No. 4, y
307, CP), despus de llenar los requisitos exigidos por la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial (Art. 307), odo el
concepto de la Comisin de Ordenamiento Territorial (Art. transitorio 38, CP) y obtenida la aprobacin popular,
mediante referendo de los ciudadanos de los departamentos interesados (Art. 103 y 307, CP).
La RET goza de autonoma para la gestin de sus intereses, para lo cual tiene derecho de gobernarse por autoridades
propias, ejercer las competencias que les correspondan, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios
para el cumplimiento de su funciones y participar en las rentas nacionales (Art. 287, CP). Asimismo, cada RET podr
poseer un estatuto especial y participar de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regalas (art. 307, CP), as
como recibir recursos de ste para aplicarlos a la promocin de la minera, preservacin del ambiente y a financiar
proyectos regionales de inversin definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades
territoriales (Art. 361). Del mismo modo, las RET adoptarn una plan de desarrollo de acuerdo a las disposiciones
establecidas en el Artculo 339 de la CP y poseern un consejo regional de planificacin (Art. 342 CP). Estas futuras
entidades podrn participar en el Consejo Nacional de Planeacin (Art. 340, CP) y en la elaboracin del Plan Nacional de
Desarrollo (Art. 341, CP).

Estas bases constitucionales sealan aspectos fundamentales para la creacin de las RET, las cuales de hecho no pueden
soslayarse a la hora de la construccin de estas entidades. No obstante, se hace indispensable considerar otros
elementos que tienen que ver con la realidad del territorio colombiano, los cuales contribuyen a conformar regiones
eficaces desde el punto de vista administrativo y planificador. Estos elementos se desarrollan a continuacin.
2.4 BASES PARA LA CONSTRUCCION DE REGIONES EN COLOMBIA
2.4.1 Marco general
El proceso de configuracin regional desarrollado en el pas se inici desde la poca pre-hispnica, donde las
comunidades tribales organizaron su espacio a partir de regiones que eran verdaderos estados que los gobernantes con
sus guerreros defendan a toda costa, como forma de garantizar su supervivencia. En la Colonia, este carcter poltico de
las regiones, cedi su lugar a factores econmicos y fsico-geogrficos, los cuales determinaban la conformacin
regional, mantenindose el predominio de la regionalidad histrica sobre la institucionalidad regional en el proceso de
construccin regional.
En el siglo XIX, los procesos econmicos y condiciones fsico-geogrficas como determinantes de las regiones son
afectados por rivalidades poltico-regionales que buscan imponer su diseo de organizacin poltico-administrativa para
el Estado naciente. Es un perodo de gran inestabilidad en la estructura territorial del pas, asociada a pugnas por el
control poltico y territorial. La regionalidad histrica sigue jugando un papel esencial en las decisiones polticas referidas
a la organizacin poltico-administrativa del pas, situacin que cambia sustancialmente a partir del momento en que la
institucionalidad regional entra a determinar la organizacin territorial, pasando a un segundo plano los elementos
histrico-culturales para darle prelacin a objetivos de planificacin regional, a partir de corporaciones autnomas
regionales y, posteriormente, las regiones de planificacin.
a. Corporaciones autnomas regionales
La primera corporacin autnoma regional del pas, se estableci en 1954 y hasta 1991 existan 18. Aunque, en
principio, su delimitacin obedeci al manejo integrado de cuencas hidrogrfica, sus lmites tendieron a coincidir con los
departamentos existentes, generando, en muchos casos, duplicidad de funciones con estas entidades territoriales. Las
funciones tambin se ampliaron hasta abarcar una gran variedad de objetivos, muchos de los cuales bastante alejados
de la concepcin hidrogrfica inicial. Dentro de estos objetivos se mencionan algunos referidos a proyectos de
colonizacin, adecuacin de tierras, proyectos de inversin energtica, desarrollo urbano, etc.
La Ley 99 de 1993 introdujo cambios en la naturaleza, organizacin y funcionamiento de estas corporaciones, al
establecer como criterios para conformar corporaciones autnomas regionales, el que las entidades territoriales
integrantes constituyan, geogrficamente, un mismo ecosistema o conformen una unidad geopoltica, biogeogrfica o
hidrogrfica, la cual constituir la base territorial de la corporacin. De acuerdo con esta ley, la funcin principal de estas
entidades se relaciona con la administracin del medio ambiente y los recursos naturales renovables y su
aprovechamiento sostenible en concordancia con la poltica ambiental trazada por el Ministerio del Medio Ambiente. La
Ley 99 de 1993 mantuvo algunas de las corporaciones regionales existentes al momento de su entrada en vigencia,
modific otras y cre nuevas, hasta completar las 26 que existen en la actualidad. Tambin cre 7 regiones con rgimen
especial, con el propsito de garantizar el manejo sostenible de reas que poseen grandes riquezas naturales.

b. Regiones de planificacin -CORPES-

Las regiones de planificacin colombianas, por su parte, se conformaron, desde 1975, a partir de la agrupacin de
departamentos. A cada una de estas entidades corresponde un Consejo Regional de Planificacin Econmica y Social CORPES-, cuyas funciones son las de buscar el desarrollo intrarregional equilibrado, fortalecer las entidades territoriales
que la conforman y preparar los planes regionales de desarrollo.
La capacidad de gestin de estas regiones ha sido variable, en funcin de la disponibilidad de recursos financieros. Esta
disponibilidad ha dependido de regalas por la explotacin de recursos naturales no renovables o por contribucin de
valorizacin de obras nacionales, entre otros, los cuales no han favorecido por igual a las cinco regiones, encontrndose
unas con mayor capacidad de gestin que otras.
Los logros de las actuales regiones de planificacin colombianas no han sido muy notorios, pues los problemas de
desequilibrios en el desarrollo regional se mantienen, los departamentos no se han fortalecido y las regiones no se han
desarrollado como entidad poltica y social. Muchos factores han contribuido para este pobre balance de los CORPES, se
destacan la alta dependencia de estas entidades respecto a la nacin y al Departamento de Planeacin Nacional y, en
consecuencia, la ausencia de capacidad de autodeterminacin, los recelos de algunos gobernadores departamentales
que perciben el fortalecimiento regional en relacin inversa al fortalecimiento departamental, la ausencia de un
proyecto socioeconmico que concite la atencin de los departamentos que la constituyen y el absurdo espacial de
algunas de estas regiones, expresado en su irracional tamao. Sin embargo, se pueden sealar algunos logros como los
del establecimiento y cuantificacin de los requerimientos regionales de inversin, la intermediacin ante el gobierno
nacional y el soporte tcnico dado a acciones de los actores sociales regionales.
2.4.2 Construccin de entidades regionales y nuevo orden territorial
La Constitucin de 1991, cre las condiciones poltico-administrativas para entrar a construir un nuevo orden territorial,
producto de la combinacin de la poltica de descentralizacin y autonoma territorial, la democracia participativa y la
redefinicin de la actual organizacin territorial; pero, desafortunadamente, lig la construccin de este nuevo orden a
elementos negativos del viejo orden (divisin departamental) que obliga a reflexionar profundamente sobre el diseo de
este nuevo escenario, de modo que se puedan eliminar o reducir las injusticias espaciales que manifiesta el desarrollo
regional del pas.
Las regiones territoriales, en cuanto su capacidad para disminuir las disparidades del desarrollo regional y las provincias,
en cuanto su capacidad para actuar con mayor eficiencia sobre la problemtica local, son quizs las entidades regionales
que ofrecen el mayor potencial de contribucin a la bsqueda del nuevo orden en referencia. Un nuevo orden en el que
las entidades territoriales y administrativas puedan tener un mayor poder de autodeterminacin de su desarrollo, la
sociedad regional sea ms partcipe en la toma de decisiones y los recursos y la accin del Estado lleguen a las reas
tradicionalmente abandonadas.
Pero esto depende mucho del camino que se siga en el proceso de construccin de estas entidades y los criterios que
determinen su conformacin. Por eso, el momento actual es una oportunidad histrica de cambio que se debe
aprovechar para intentar corregir los problemas de organizacin territorial que existen como aporte de nuestra
generacin al nuevo pas que anhelan los colombianos.
Dentro de este contexto, lo primero que se debe hacer es buscar un consenso sobre cual es el pas que se quiere hacia el
futuro. Ser un pas federalizado?, ser un pas descentralizado?, o que todo siga igual?.

Asimismo, es necesario preguntarse sobre el objetivo del nuevo orden territorial. Ser para ajustar el territorio a las
necesidades que impone el modelo de apertura econmica?, ser para lograr un desarrollo humano sostenible?, ser

para eliminar las disparidades del desarrollo regional?, ser para descentralizar el centralismo y someter a las regiones
marginadas al doble centralismo: Nacin-Regin?. La respuesta a cada una de estas preguntas lleva implcita un orden
territorial diferente e, incluso, en algunos casos contrapuesto, lo que plantea la necesidad, de esclarecer la filosofa del
proceso de construccin regional.
La nueva Constitucin Poltica, aunque en esencia es eclctica, plantea elementos claves para la interpretacin del
nuevo orden territorial que quiso el constituyente, el cual refleja en gran medida las expectativas de gran parte de la
poblacin colombiana, especialmente de aquellos sectores tradicionalmente desconocidos en la toma de decisiones y
sometidos a una situacin de abandono y marginamiento. Estos elementos apuntan hacia un Estado descentralizado y
regionalizado con una finalidad social claramente establecida y un inters en el desarrollo humano sostenible y
regionalmente equilibrado. As se desprende del anlisis de los artculos 1, 80 y 334 de la Constitucin, donde, a nuestro
juicio, se sintetiza la filosofa del nuevo orden territorial a construir.
En trminos de organizacin poltico-administrativa y para los fines anteriores, la Constitucin entrega tres entidades
claves: el municipio como entidad fundamental de la divisin poltico-administrativa del Estado, agente directo del
desarrollo local, las provincias como entidades gestoras y ejecutoras de proyectos de inters comn para un conjunto
determinado de municipios y las regiones, encargadas de la gestin del desarrollo regional. Es un esquema similar al de
los estados alemanes, pero con el problema de cmo articular a los departamentos, territorios indgenas y distritos, de
modo que exista una debida coordinacin y concurrencia en la gestin administrativa y se evite la duplicidad de
funciones.
2.4.3 Cinco pilares para la construccin de regiones en Colombia
De lo anterior se desprende que la construccin del nuevo orden territorial exige la profundizacin de la poltica de
descentralizacin administrativa y la desconcentracin territorial de los recursos productivos, de los servicios y de las
oportunidades de empleo. En este contexto, las provincias y regiones territoriales, como entidades regionales, pueden
ser un agente clave, un sujeto activo para lograr los cambios demandados por el nuevo orden. La construccin de
regiones fuertes y dinmicas, protagonistas del ordenamiento territorial futuro del pas, exigen la consideracin de cinco
pilares: integracin funcional, regionalidad histrica, proyecto poltico, morfometra y propincuidad y autonoma. A
continuacin se examinan en detalle cada una de stos (Figura 14).
a. Integracin funcional
Un primer elemento a considerar en el diseo y construccin de una regin, sea esta una provincia o regin
administrativa y de planificacin es su integracin funcional, aspecto ligado al concepto de regin funcional (ver numeral
2.1.2), mediante el cual se delimitan espacios estrechamente relacionados entre s, a partir de los flujos de bienes,
personas, informacin o ideas.
La integracin funcional se establece a partir de uno o varios centros, nodos o polos que constituyen ncleos de
impulsin. Estos pueden ser una o varias ciudades las cuales actan como polarizadoras de un determinado territorio al
cual organizan y sirven, ejerciendo, por tanto, un papel dirigente en su regin. Cuando el espacio polarizado es amplio, la
regin funcional puede abarcar varias ciudades, ligadas, tambin, entre s por intensas interacciones.
La amplitud de una regin funcional depende de la jerarqua de la ciudad o ciudades que organizan la regin y del grado
de desarrollo de la red de carreteras por la que se establece gran parte de los flujos e interacciones. La jerarqua urbana
es determinada, a su vez, por el alcance espacial de las funciones que desempean las ciudades, el cual se relaciona
directamente con el nmero y grado de especializacin de estas funciones (comerciales, administrativas, polticas,
recreativas, etc.).

La integridad funcional de una regin es decisiva para facilitar el desarrollo armnico de las entidades territoriales que la
conforman, mientras mayor se esta articulacin mayores sern las posibilidades de ejecucin de proyectos de inversin
regionales cuyos beneficios se redistribuyan de manera equilibrada en los espacios subregionales. Aqu es importante
considerar que las relaciones funcionales establecidas entre las ciudades polarizadoras con los dems centros y reas
rurales de una regin funcional presentan reas con distinto grado de integracin funcional: fuerte, regular y dbil. Las
reas fuertemente integradas coinciden los espacios ms prximos a la ciudad, con los cuales se presentan los flujos y
vnculos ms intensos, las reas regularmente integradas, coinciden con el alcance promedio de las distintas funciones
urbanas y las reas dbilmente integradas son aquellas con las cuales la ciudad central presenta vnculos escasos,
relacionados, en lo fundamental, con funciones muy especializadas. Estos espacios, generalmente son atrados por otras
ciudades que compiten con la ciudad central. En este sentido, mientras ms fuerte sea la integracin de todos los
espacios que constituyen la regin mayor ser la eficiencia de sta para promover su desarrollo. A esta mayor
integracin influyen aspectos de morfometra y propincuidad regional que se desarrollan mas adelante.
Los criterios funcionales comenzaron a utilizarse en Colombia, a partir de la dcada de 1970. El Departamento Nacional
de Planeacin DNP fue el primero en proponer una regionalizacin funcional del pas en 1976, basados en criterios
nodales (Figura 15). El objetivo era delimitar reas y centros administrativos y fijar bases territoriales para una adecuada
definicin de regiones poltico-administrativas. Esta primera propuesta fue modificada en 1980 (Figura 16). De manera
coetnea, el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi elaboraba sus primeros atlas regionales (Caribe y Andino), en los
cuales se inclua el componente de organizacin funcional del espacio. Estos primeros intentos llevaron a que el IGAC
iniciara, en 1981, estudios sobre la estructura urbano-regional del pas, tendiente a determinar la organizacin del
espacio colombiano y las regiones funcionales organizadas por los centros urbanos de nivel jerrquico diferente. El
resultado fue un mapa de organizacin funcional del territorio colombiano en varios niveles. Asimismo, Massiris (1987),
aplica criterios funcionales en la elaboracin de su propuesta de redefinicin de la divisin departamental del pas.
Al aplicar criterios de integracin funcional a la organizacin regional colombiana es posible descubrir que muchos de los
procesos de construccin regional que se llevan a cabo en la actualidad, se realizan sobre la base de departamentos cuya
integracin funcional es dbil, como ocurre en la Costa Atlntica, en donde la ciudad central organizadora de la regin,
Barranquilla, mantiene unas relaciones funcionales dbiles con los departamentos de Crdoba y Sucre, explicadas por la
lejana de estos departamentos y por la competencia que sobre la organizacin de estos espacios ejercen Cartagena y
Medelln.
Lo anterior se observ en la regionalizacin nodal realizada por el Departamento Nacional de Planeacin en 1980, con
base en la evaluacin de los contactos externos entre ciudades para establecer las asociaciones dominantes alrededor
de una ciudad central. Este estudio arroj la existencia de dos regiones funcionales en la Costa Atlntica: la Regin
Nororiental integrada por La Guajira, Cesar, Magdalena y Atlntico, con centro en Barranquilla y la Regin Noroccidental
integrada por los departamentos de Bolvar, Sucre y Crdoba con centro en Cartagena, situacin que no ha presentado
cambios significativos en los ltimos 20 aos.
La Figura 16 muestra la regionalizacin del pas que agrupa a los departamentos ms integrados funcionalmente, este
mapa constituye una excelente gua para los acuerdos polticos tendientes a construir las futuras regiones
administrativas y de planificacin.
b. Regionalidad histrica

Desde el momento de la conquista espaola y, especialmente en la Colonia, se inici el proceso de construccin regional
en lo que hoy es la Repblica de Colombia. Un examen de la Cartografa Histrica del Pas, muestra como en 1685, ya se
distinguan en nuestro territorio las regiones de Ro de la Hacha, Santa Marta, Cartagena, Popayn y Granada,
denominadas como provincias, las cuales evolucionaron para consolidar hacia el siglo XIX las regiones de Bolvar,
Magdalena, Antioquia, Tolima, Santander, Cundinamarca, Boyac y Cauca.
Esta regionalidad histrica fue un factor importante en el desenvolvimiento del proceso de organizacin polticoadministrativa del pas en el siglo XIX. Cada una de las regiones posea su propia economa de autoabastecimiento, su
cultura o gnero de vida, como resultado del aislamiento producido por los accidentes orogrficos y por las psimas
condiciones del transporte que constituan serias barreras a la interaccin regional.
Antes de 1850, no exista una economa nacional integrada, es decir, no existan relaciones comerciales estables entre
las diferentes regiones de la Nueva Granada. El pas era, entonces, un pas de regiones histricamente construidas, con
cierta homogeneidad cultural, expresada en sus valores espirituales (lenguaje, religin, costumbres, ideologa),
experiencia histrica vivida, estructura social y territorialidad: la cultura opita en la regin del Tolima Grande, la cultura
paisa en la regin antioquea incluyendo el Viejo Caldas, la cultura costea en las regiones de Bolvar y Magdalena, la
cultura santandereana en los santanderes, la cultura cundiboyacense, la cultura pastusa, etc.
En el siglo XX se presentan cambios fundamentales en la integracin econmica-territorial del pas, al desarrollarse
ostensiblemente los medios de transporte, rompiendo con el aislamiento que alimentaba el sentimiento regionalista.
Simultneamente el predominio del campo fue cediendo su lugar al predominio de la ciudad en la organizacin del
espacio nacional y las nuevas divisiones del territorio respondan cada vez menos a la regionalidad histrica, cuyo peso
poltico y homogeneidad cultural fue perdindose por el fraccionamiento de los antiguos estados o departamentos, para
crear nuevas entidades departamentales que en casos como el Choc correspondan con aspiraciones regionales
legtimas, en tanto que en otros como Risaralda y Quindo, respondan ms a apetitos burocrticos y de representacin
poltica (Fals, 1996).
De este modo, las ocho regiones histricas del pas: Antioquia, Bolvar, Boyac, Cauca, Cundinamarca, Magdalena,
Santander y Tolima que en 1863 constituan los Estados Unidos de Colombia y que en 1886 fueron convertidos en
departamentos, son paulatinamente divididas, al desmembrar de stas nuevas entidades territoriales: la regin de
Bolvar fue dividida en tres departamentos: Bolvar, Crdoba, creado en 1951 y Sucre en 1966; la regin del Magdalena
en cuatro: Magdalena, Atlntico, creado en 1905, La Guajira en 1964 y Cesar en 1967; la regin de Santander en dos:
con Norte de Santander creado en 1910; la regin del Tolima en dos con el Huila que se crea en 1905; la regin de
Antioquia, en cuatro: Antioquia, Caldas creado en 1905 y Risaralda y Quindo creados en 1966; La regin de Boyac en
tres: Boyac, Casanare y Arauca.
Los nuevos departamentos, aunque en principio aparecan como algo extrao a la conciencia territorial de la poblacin,
cuya identidad estaba ms prxima a la regin "madre", con el paso de los aos fueron construyendo su propia
identidad, generando una nueva conciencia regional y una nueva iconografa. Hoy, por ejemplo, es casi imposible
encontrar un cordobs o sucreo que se sienta bolivarense. Situacin que es bien clara en las competencias deportivas,
especialmente en el bisbol.
As, llegamos al momento actual, en el cual se observa una vuelta a la provincia y a la regin como entidades de la
organizacin poltico-administrativa del pas. El proceso de fragmentacin departamental y municipal iniciado desde
comienzos del presente siglo, cede su lugar al reagrupamiento de municipios en provincias y de departamentos en
regiones y, como ha sido normal, surgen, tambin, los intereses polticos y apetitos burocrticos como motivacin
principal en algunos procesos de acuerdo para la creacin de regiones.

La regionalidad histrica como criterio para la construccin regional plantea la necesidad de realizar una lectura
retrospectiva del proceso de organizacin regional del pas, para encontrar en el pasado la huella regional que hoy
observamos difusa. Con este criterio se puede reconstruir el mapa de las regiones histricas del pas, como punto de
partida del proceso de construccin regional actual. Se tratara de integrar nuevamente los espacios que fueron
desintegrados en el ltimo siglo, ajustndolos en funcin de algunos cambios fundamentales en la integracin funcional
del territorio. De este modo, existiran en el pas 8 regiones, en las cuales se presenta la mayor empata cultural.
En el caso de la Costa Atlntica es notable que histricamente en este espacio han existido dos regiones: Bolvar,
integrada por los departamentos de Crdoba, Sucre y Bolvar, con epicentro histrico y funcional en Cartagena y la
regin del Magdalena integrada por los departamentos de Atlntico, Magdalena, Cesar y La Guajira, con epicentro
histrico en Santa Marta y epicentro funcional en Barranquilla. Si esta base histrica la confrontamos con el mapa de
regiones funcionales del pas, encontramos que existe coincidencia en identificar a estas dos regiones costeas, aspecto
que no debe desdearse en el proceso de construccin regional que se vive en el Caribe colombiano.
c. Proyecto poltico
Adems de los criterios histricos y funcionales, la construccin de una regin debe considerar, tambin, la existencia de
un proyecto poltico concertado entre los distintos actores sociales del desarrollo regional: productores, comerciantes,
profesionales, gobiernos departamentales y/o municipales, grupos tnicos minoritarios, pequeos campesinos, colonos,
mineros, etc., cuyos objetivos y planes debern contribuir a aglutinar a estos actores en torno a escenarios futuros de
desarrollo econmico y socio-cultural, los cuales constituirn la razn de ser de la regin y la base de la construccin
social, cultural y poltica de la regin.
- Construccin social
La construccin social implica la creacin o consolidacin de una sociedad regional, en la cual las instituciones pblicas,
clase poltica, empresarial, organizaciones sociales, sindicales y gremiales superen la visin departamental hacia una
visin e identidad regional, que favorezca la cohesin social de la regin y ayude a que la poblacin regional sea capaz
de movilizarse tras la realizacin del proyecto poltico, es decir, a que sea capaz de transformarse de objeto dominado y
manipulado a sujeto activo de su propio desarrollo (Boisier, 1988). Este carcter activo se manifiesta en movimientos
sociales que expresan la regionalidad de la poblacin y las aspiraciones colectivas con respecto a sus escenarios de
desarrollo regional.
La existencia de esta sociedad regional evitar que el poder entregado por la Nacin a la regin tenga como depositario
exclusivo a los grupos polticos dominantes, en detrimento de los dems sectores sociales, situacin que acabara con
todas las expectativas que se tengan en torno a los alcances de la regionalizacin colombiana en el nuevo orden
territorial que se busca y en el mejoramiento de las condiciones de vidas de grandes porciones de territorio
histricamente marginados de los beneficios del desarrollo nacional.
- Construccin cultural
La construccin cultural plantea la necesidad de que el proyecto poltico reconozca la diversidad cultural existente en la
regin. No se puede olvidar que de la misma manera como la diversidad del medio natural ofrece oportunidades
diferenciadas de desarrollo econmico y social que exigen un mayor o menor esfuerzo para lograr el progreso, la
diversidad cultural plantea la necesidad de un tratamiento diferenciado del territorio que respete a los distintos grupos
culturales o tnicos que coexisten en dicho espacio.

Asimismo, se hace necesario que el proyecto poltico contemple mecanismos de articulacin de las culturas
subregionales y locales, de modo que se pueda superar la debilidad que a este respecto se manifiesta en las actuales
regiones CORPES: la inexistencia de una cultura regional, debido a la agrupacin de departamentos sin historia comn.
Las comunidades indgenas y negras constituyen espacios culturales muy diferentes a los espacios donde domina la
cultura mestiza. As mismo, dentro de esta ltima existen diferentes subgrupos diferenciados bien por atributos de
lenguaje y otros valores culturales (antioqueo, nariense, santandereano, costeo) etc. (Figura 17). An dentro de cada
uno de estos grupos, puede asimismo distinguirse diversas subculturas como en el caso de la costa, donde segn mapa
elaborado por el CORPES de la Costa Atlntica en 1991, se presentan al menos 10 subregiones culturales (Fals, 1996:48).
En este sentido, Fals (1996), llama la atencin en el hecho de que a pesar de ser costeos, se presentan diferencias
culturales, de modo que no pueden considerarse idnticos a un cordobs con un guajiro, como tampoco puede
confundirse a un costeo sabanero (de las sabanas de Crdoba, Bolvar y Sucre) con el costeo de las ciudades de
Barranquilla y Cartagena; asimismo, se presentan subculturas significativas como la denominada por Fals (1988,1996)
"anfibia" presente en la Depresin Momposina y en la Cinaga Grande de Lorica.
- Construccin poltica
La construccin poltica, por su parte, hace referencia al proceso poltico-administrativo que ha de desarrollarse para la
creacin legal de la regin y en la cual la participacin de las fuerzas parlamentarias de los departamentos, la voluntad
de los gobernadores y del Gobierno Nacional y el apoyo popular son determinantes. negociacin de los departamentos
costeos ante el Gobierno Nacional y hacer sentir la voz de la regin en el Congreso de la Repblica, as como la
realizacin de importantes proyectos de inversin regional, que constituyen un avance en el proceso de consolidacin
de la sociedad regional. No obstante, el grado de cohesin de dicha sociedad es an dbil, a lo cual contribuye la
debilidad de las sociedades departamentales.
En general, conviene siempre considerar que en la construccin poltica de una regin son vlidos los elementos
considerados por Sanguin (1981:52) para el caso nacional, al plantear que la existencia de atributos culturales son los
que justifican la razn de ser nacional. Los atributos culturales son los ladrillos con los cuales se construye la viabilidad
poltica; el cemento que une esta viabilidad est formado por interaccin social y las ideas polticas del pueblo afectado.
d. Morfometra y propincuidad regional
El logro de la integracin regional, la concertacin de proyectos de desarrollo social y econmico y la eficacia en la
planificacin territorial, pueden verse beneficiados cuando en el proceso de construccin se consideran tambin
elementos de morfometra regional con criterios de propincuidad, los cuales tienen que ver con la dimensin regional,
especialmente con aspectos de tamao y forma de la regin.
Aunque esto puede parecer simplista o terico, el tamao de las unidades regionales y su forma han sido aspectos
importantes en la regionalizacin de Francia y Estados Unidos. La ciencia geogrfica, por su parte, ha desarrollado una
profunda conceptualizacin en torno a la interaccin espacial y las condiciones de tamao y forma que favorecen la
movilidad espacial y la administracin y control territorial. El tamao y la forma constituyen propiedades significativas
de las superficies territoriales.
En el caso de la construccin regional la propincuidad se define en trminos de eficacia espacial de la regin en cuanto
se refiere a la proximidad entre los grupos humanos y entre la poblacin y los centros administrativos o capital regional.
En este sentido, existen principios geogrficos que sealan que los fenmenos de la naturaleza alcanzan sus objetivos
por el camino ms corto (Haggett, 1975:45). Tal idea, aade Haggett, aparece en la ciencia fsica durante el siglo XVIII, en
la obra de Labrange, formulada como "principio de accin mnima", y reaparece en el anlisis de sistema como concepto

de energa potencial mnima. En investigacin operativa se denomina geodsica (o lneas ptimas de movimiento) y en
las ciencias sociales se le conoce con el nombre de principio de esfuerzo mnimo (Haggett, 1975:45).
Los principios de la interaccin espacial consideran que al aumentar la distancia a partir de un centro, aumenta la
friccin de distancia -obstculos- para la interaccin eficaz con los dems centros con los comparte el espacio, y
aumentan, tambin, las oportunidades mediadoras -intervinientes- de otros centros, para prestar en forma eficaz el
servicio administrativo (Abler y otros, 1971).
Tanto la eficacia del movimiento interno como la eficacia de los lmites de una unidad regional contienen
intrnsecamente el factor distancia como elemento clave. Factor considerado vital para identificar la racionalidad
espacial de la divisin regional del pas. A este respecto, Massam (1972:60), plantea que la funcin administrativa al
demandar movimiento fsico de personas y bienes, es afectada en su eficiencia por la estructura espacial que adoptan
estas unidades.
Sangun (1981:25) refirindose a este tema identifica y evala las formas ms comunes que los pases adoptan, las
cuales son vlida tambin para las regiones. Este autor seala las formas alargadas, compactas, apendicular,
fragmentada, perforada, estrangulada y circundada.
La forma ideal es la compacta, debido a que maximiza la proximidad de los grupos humanos, les permite compartir
mejor sus influencias recprocas, disminuye los costos de los servicios pblicos y facilita un mayor acceso a las reas
perifricas, permite una mayor integracin de las redes de transportes, un mayor control de todos los puntos del
territorio y una mayor conectividad entre los distintos centros urbanos o nodales de la regin. Una regin compacta
comprende un mximo de territorio en el interior de un mnimo de permetro de lmites (Sangun, 1981:25).
Dentro de este contexto, se han utilizado principios geomtricos para hallar las formas ms compactas de unidades
territoriales y administrativas, llegndose a las siguientes conclusiones: Primero, los polgonos regulares son formas ms
econmicas, que los polgonos irregulares. Segundo, los crculos son los polgonos regulares con mayor compacidad.
Tercero, los hexgonos son los polgonos regulares que permiten la mejor divisin de un territorio.
Con base en lo anterior, la forma circular es, geomtricamente, la ms compacta pero poco til para realizar divisiones
regionales por los espacios que quedan por fuera de los lmites al unir varios crculos. Esta limitacin es superada por las
formas hexagonales las cuales, aunque presentan una menor compacidad, permiten el ensamble de distintas regiones
hexagonales.
Massiris (1987) aplic estos principios a los departamentos colombianos, utilizando los polgonos de Thiessen para llegar
a una divisin departamental hexagonal. A la divisin obtenida le aplic una frmula matemtica que meda el grado de
compacidad de cada unidad y la compar con la compacidad de las unidades departamentales actuales, los resultados
fueron sorprendentes, tanto en la mejora de la compacidad de las unidades obtenidas con los polgonos de Thiessen,
como en los cambios de tamao que deberan tener los actuales departamentos para ser espacialmente ms eficientes.
Seguidamente, La regionalizacin departamental obtenida mediante la aplicacin de los polgonos de Thiessen la
compar con las regiones organizadas funcionalmente por las capitales departamentales (regiones funcionales) y los
resultados tambin fueron muy sorprendentes, por las coincidencias encontradas en ambas regionalizaciones.
En cuanto al tamao, aunque no existe un tamao-base que se pueda considerar como ptimo, pues esta es una nocin
relativa a algunos factores integracin y desarrollo econmico-territorial, existen algunos procesos que pueden ser
afectados por la dimensin territorial de una regin. En este sentido, es reconocido que mientras mayor es la regin,
mayores son los obstculos fsicos (friccin de distancia) y el esfuerzo requerido para administrar el territorio y atender
las demandas de los espacios perifricos. Este hecho es ms relevante cuando se trata de regiones localizadas en reas
con fuertes variaciones de relieve y bajos niveles de accesibilidad, donde son ms eficaces los tamaos pequeos. En las

reas planas, con una buena integracin territorial, en trminos de transporte, el tamao ptimo puede abarcar un
espacio mayor.
En la definicin de un tamao ptimo es necesario, adems, considerar otros elementos de contenido que son
determinantes de la eficiencia espacial de la regin. Dentro de stos se destacan los recursos de produccin disponibles,
la necesidad de ejercer un control sobre todo el territorio y de ser regiones polticamente fuertes. En este sentido,
mientras ms amplio sea el territorio de la regin, mayor puede ser el capital natural disponible y el poder poltico, pero
ser menor el control eficaz de la totalidad del territorio. En este punto influye, tambin, el grado de eficacia, de la
localizacin de la capital regional.
El tamao ptimo resultar, entonces, de la combinacin equilibrada de variables de eficacia espacial (en trminos de
forma y localizacin de la capital), disponibilidad de recursos productivos, control territorial y poder poltico. En el caso
de la Regin de la Costa Atlntica, no hay duda que desde el punto de vista de propincuidad, la unin de los siete
departamentos continentales ms el departamento Archipilago de San Andrs, Providencia y Santa Catalina, puede
resultar en una regin muy grande, dada la lejana geogrfica de San Andrs y los problemas de integracin territorial
que presentan vastas zonas del sur de Bolvar, sur del Magdalena, sur del Cesar y la Depresin Momposina, con respecto
a sus capitales departamentales y a la localizacin de la probable capital regional en Barranquilla. En cuanto a la forma,
su compacidad sera baja y, adems, la inclusin del Archipilago de San Andrs, Providencia y Santa Catalina, la
convierte en una regin fragmentada, con las desventajas que para este tipo de formas seala Andr-Louis Sangun (ver
Sangun, 1981:26-27).
e. Autonoma
En este punto se hace referencia bsicamente al poder de la regiones territoriales -RET- para administrar y planificar el
desarrollo de su territorio y gestionar de manera autnoma los asuntos que sean de su inters. Este poder depender de
la manera como se resuelvan interrogantes relacionados con la distribucin de funciones, competencias y recursos entre
la Nacin, los departamentos y las RET, los cuales an no estn muy claros. Qu funciones y servicios va a transferir la
Nacin a la regin? Qu poder entregarn los departamentos a la regin para que sta sea una entidad fuerte sin que se
disminuya la importancia de ellos?, Cmo evitar que las regiones territoriales reproduzcan la estructura burocrtica de
los departamentos y el esquema centralista de la Nacin?. He aqu preguntas claves que necesariamente debern ser
consideradas dentro del proceso de construccin regional.
Son muchas las respuestas que estudiosos de la materia han dado a estas cuestiones cruciales, especialmente a partir de
rigurosas interpretaciones jurdica de las normas constitucionales y de discusiones en torno al contenido de la Ley
Orgnica de Ordenamiento Territorial, as como la prolfica discusin dada en el seno de la Comisin de Ordenamiento
Territorial.
De las definiciones que sobre estos asuntos se presenten en el futuro depender en gran medida el nuevo orden poltico
administrativo del pas. Un orden que puede orientarse hacia una planificacin descentralizada, a partir de regiones
fuertes por las funciones y recursos transferidos o cedidos por la Nacin y los departamentos; o un orden basado en el
poder absoluta de la Nacin que asigna mltiples competencias a municipios sin recursos suficientes para cumplirlas,
con unas entidades departamentales y regionales dbiles, sin funciones significativas; o un orden en el que las entidades
territoriales menores estn sometidas a un doble poder: el central y el regional.
La etapa de regin administrativa y de planificacin, previa a la regin territorial, debe servir para que la regin negocie
con la Nacin el poder fiscal, administrativo, planificador y, si es posible, legislativo, que le ser transferido y se discuta
entre los departamentos el perfil de regin territorial que se quiere. El cual ojal se oriente hacia el querer del
constituyente de 1991, quien interpretando las expectativas de la sociedad, perfil una organizacin regional como
soporte para una planificacin descentralizada en la cual la Nacin entrega a la regin la funcin de formular, orientar y

ejecutar de manera autnoma los planes regionales (supradepartamentales) y de gestionar los asuntos que sean de su
inters y los departamentos ceden a la regin recursos y funciones que permitan a sta convertirse en sujeto activo,
jalonador del desarrollo departamental y regional.
La planificacin descentralizada, como soporte del nuevo orden territorial lleva implcita, entonces, la capacidad de
decisin y actuacin autnoma de las regiones en sus asuntos, lo que significa un cambio en el proceso de planificacin,
tradicionalmente realizado de arriba a abajo, por un proceso de abajo a arriba, en el cual la Nacin ya no impondra la
planificacin a las entidades territoriales, sino que armonizara los planes de stas en un plan nacional de carcter
indicativo.
Los aspectos de autonoma y perfil regional son tan determinantes para la justificacin y protagonismo de las regiones
que los dems pilares sealados antes (integracin funcional, regionalidad histrica, proyecto poltico, propincuidad,
etc.), pasan a un segundo plano.
3. CONCLUSIONES
De lo expuesto se concluye:
a. En la actualidad, la nacin colombiana est en la bsqueda de nuevos horizontes, de diseo e instrumentacin de los
escenarios estructurales y territoriales que conformarn el nuevo orden territorial bosquejado por la Constitucin de
1991, como reflejo de aspiraciones colectivas. Este nuevo orden tiene como ejes centrales la descentralizacin y
autonoma territorial, la democracia participativa, la reestructuracin de la organizacin territorial, el desarrollo
sostenible y espacialmente armnico, el desarrollo social y el respeto por la diversidad cultural. La bsqueda de este
nuevo orden implica cambios sustanciales en la organizacin y manejo del territorio y en la concepcin del desarrollo
que lo aproximan a la poltica de ordenamiento, en la cual se hacen compatibles los objetivos sociales, culturales,
ambientales y espaciales que llevan implcitos los ejes sealados.
b. La construccin de este nuevo orden implica, por tanto, la formulacin de una Poltica Nacional de Ordenamiento
Territorial, expresada en un Plan Nacional -PNOT-, como estrategia de manejo integral de la ocupacin del territorio,
que seale directrices, planes e instrumentos que coadyuven a la solucin de los graves problemas de pobreza,
violencia, deterioro de recursos naturales y de integracin y desarrollo econmico regional que afectan, de manera
significativa, al territorio nacional. En cuanto a la pobreza, el PNOT debe incorporar, territorializar e instrumentar
programas de desarrollo social orientados a eliminar las carencias o deficiencias de servicios bsicos, saneamiento
ambiental, desempleo y subempleo, desplazamiento de grupos humanos por la violencia, concentracin de la propiedad
sobre la tierra, tugurizacin de ciudades, etc. En cuanto a la violencia, el PNOT debe incorporar la identificacin,
caracterizacin y definicin de planes de manejo especiales para las zonas de conflicto y promover la instrumentacin de
procesos de regionales de paz, a partir de comisiones regionales de conciliacin, observatorios de paz y consultas
regionales. En cuanto al deterioro de los recursos naturales, el PNOT debe incorporar la poltica ambiental contenida en
la Ley 99 de 1993 y buscar la ordenacin de la localizacin de poblacin, actividades e infraestructuras ubicadas en reas
de riesgos o amenazas por fenmenos naturales o en lugares cuyas caractersticas edafolgicas, sociales o ambientales
son incompatibles con tales actividades o infraestructuras. En materia de desarrollo regional el PNOT buscar saldar la
deuda social que la nacin y los modelos econmicos desarrollistas han contrado con las regiones deprimidas.
c. La poltica de ordenamiento territorial debe contribuir, tambin, a la construccin de los escenarios polticoadministrativos del nuevo orden territorial establecido por la Constitucin, especialmente en lo correspondiente a la
descentralizacin y autonoma de las entidades territoriales, la democracia participativa y el nuevo mapa polticoterritorial, que tiene al municipio como la entidad fundamental y la regionalizacin como complemento de la
descentralizacin territorial. Dentro de este nuevo mapa, las regiones territoriales han sido concebidas como entidades
autnomas, con poder de decisin y actuacin en la gestin de los asuntos de su inters, los cuales van ms all de la

administracin y la planeacin. Sin embargo, este poder regional depender de la transferencia de funciones,
competencias y recursos que est dispuesta la Nacin a realizar y del perfil de regin que definan los departamentos
que la integren. En todo caso, la regionalizacin y construccin de regiones autnomas deber concebirse en trminos
del fortalecimiento coetneo de los municipios, los departamentos y de la unidad nacional.
d. Las regiones y entidades territoriales constituyen los marcos de actuacin en los cuales la poltica de ordenamiento se
concreta. En consecuencia, la eficiencia de tales entidades, en cuanto a su propincuidad espacial, integridad funcional y
autonoma son claves para el xito de la poltica de ordenamiento. Esto plantea una relacin bastante estrecha entre las
polticas de descentralizacin administrativa y de regionalizacin con el ordenamiento territorial, sin que constituyan el
ordenamiento territorial en s mismo.
e. La conformacin de regiones no puede ser un proceso meramente poltico, sino casi que una obra de ingeniera,
donde los ingenieros constructores son los actores sociales con el liderazgo de la clase poltica, la base del edificio
regional la constituyen las sociedades departamentales organizadas, las cuales constituyen la base para la construccin
de una sociedad regional; la energa la aporta el proyecto poltico que seale los escenarios de desarrollo futuro de la
regin, y los materiales a utilizar sern la regionalidad histrica, integracin funcional, propincuidad espacial y
autonoma. Este ltimo constituye un material determinante de la fortaleza del edificio regional.
f. La Constitucin Poltica de 1991 introduce elementos distorsionadores de una conformacin regional ptima, al
mantener los departamentos como entidades territoriales y ligar la creacin de las futuras regiones a la unin de
departamentos completos, situacin que lleva a que se trasladen a las futuras regiones los graves problemas de
integracin funcional e irracionalidad espacial que presentan estas entidades. Conviene realizar en el futuro un
realinderamiento de estos departamentos de modo que se racionalicen estos espacios y se puedan crear regiones
territoriales cuyo espacio jurisdiccional no sea un obstculo para una planificacin eficiente y justa.
g. La Poltica y Plan Nacional de Ordenamiento Territorial deben fundamentarse en un Sistema Nacional de
Ordenamiento Territorial -SNOT- del cual harn parte el Sistemas Nacional de Educacin, El Sistema Nacional Ambiental
-SNA-, el Sistema Nacional de planificacin, el Sistema Nacional Agropecuario, el Sistema Nacional de Ciencia y
Tecnologa, etc. Este sistema podra ser la base institucional de un Ministerio de Ordenamiento Territorial y de un
Consejo Nacional de Ordenamiento Territorial CONOT, ubicado al mismo nivel del Consejo Nacional de Poltica
Econmica y Social CONPES. Esto se hace necesario por la gran complejidad y alcance que tiene el ordenamiento
territorial, que hace inadecuado manejarlo a partir de ministerios o de instituciones menores o subordinadas a
departamentos administrativos. En este sentido, cobran vigor las ideas planteadas por el Presidente de la Comisin
Regional de Aguachica, Eduardo Bula Romero, quien adems de reconocer la necesidad del Ministerio de Ordenamiento
Territorial, ve al Instituto Geogrfico Agustn Codazzi como el principal soporte tcnico-cientfico de dicho ministerio
(Bula, 1994:116).