Salud Pública

MINISTERIO DE SALUD PUBLICA
ORGANIZACIN PANAMERICANA
DE LA SALUD
El Desempeo de las
Funciones Esenciales de la
Salud Pblica en el Uruguay
Informe Final del Taller llevado a cabo en

Montevideo del 24 al 25 de Mayo del 2002
Montevideo
2002
Organizacin Panamericana de la Salud - Ministerio de Salud Pblica del Uruguay

Desempeo de las Funciones Esenciales de la Salud Pblica en el Uruguay 2002
Ttulo traducido al ingls:

Performance of the Essential Public Health Functions in Uruguay
Organizacin Panamericana de la Salud

El desempeo de las funciones esenciales de la salud pblica en el Uruguay
Montevideo: OPS, 2002.
SALUD PBLICA NORMAS
SALUD PBLICA RECURSOS HUMANOS
REFORMA DEL SECTOR SALUD
I. Uruguay. Ministerio de Salud Pblica
II. Ttulo
ISBN 9974-7700-0-9
Catalogacin por el Centro de Documentacin de la Representacin de OPS en

Uruguay.
Organizacin Panamericana de la Salud
Representacin en Uruguay
Montevideo, Uruguay 2002
ISBN 9974-7700-0-9
Queda hecho el depsito legal que marca la ley.
-2-

Dr. Alfonso Varela

Ministro de Salud Pblica del Uruguay
Cdor. Luis lvarez

Subsecretario del Ministerio de Salud Pblica del Uruguay
Dra. Ofelia Lpez Ramos

Directora General de la Salud
Dr. Julio Csar Vignolo Ballesteros

Subdirector General de la Salud
-3-

-4-

PRLOGO
Los cambios en el concepto de la Salud ocurridos en los ltimos 50 aos, desde
la clsica definicin de la Organizacin Mundial de la Salud en 1948 hasta el esquema
de Lalonde en 1974 y el de Promocin de Salud en la Carta de Ottawa en 1986,
reflejan las profundas transformaciones ocurridas en nuestra sociedad.
Los sistemas de salud, tal cual lo expresa la Carta de Liubliana en 1996, deben
estar inspirados en valores como la dignidad humana, la equidad, la solidaridad y la
tica profesional, orientados a la salud, basados en los intereses de las personas,
centrados en la calidad, financiados racionalmente y orientados a la atencin primaria.
La evolucin de la transicin demogrfica y epidemiolgica en el Uruguay ha
determinado una mayor prevalencia de las enfermedades no trasmisibles, en una
poblacin con una esperanza de vida al nacer de 71 y 79 aos en el hombre y en la
mujer, respectivamente, y una tasa global de fecundidad de 2,1 hijos por mujer.
Sin embargo, las enfermedades trasmisibles siguen siendo un problema de
importancia para la Salud Pblica de la poblacin del Uruguay. Prueba de ello es la
emergencia y reemergencia de varias enfermedades como: el SIDA, la hepatitis C, la
tuberculosis, leptospirosis, hantavirus, Aedes aegypti, etc.
Los servicios de atencin a la salud continan siendo biologicistas y
asistencialistas, con pocas acciones de promocin de salud, fragmentando a la persona
por rganos y sistemas. Estos servicios, en su conjunto -incluyendo al recurso humano-,
deberan armonizarse con los actuales conceptos del proceso de salud y enfermedad.
Las acciones en la Salud Pblica en el Uruguay, a nuestro juicio, deben
redefinirse e iniciar un proceso de transicin acorde a las realidades demogrficas y
epidemiolgicas ya sealadas. La Salud Pblica, como respuesta organizada de la
sociedad para satisfacer sus necesidades en salud, es indiscutiblemente
interdisciplinaria e interinstitucional.
En el marco de esa interinstitucionalidad que es la Salud Pblica, creemos que
dentro del rol que le compete al Ministerio de Salud Pblica como autoridad sanitaria
nacional, se deberan mejorar varios aspectos como son: la evaluacin de la calidad de
la informacin, la capacidad de hacer cumplir su rol normativo y regulatorio, la definicin
de estndares de calidad, el perfeccionamiento del laboratorio de salud pblica en su
funcin de referencia nacional, la descentralizacin operativa, la construccin de una
red de vigilancia epidemiolgica a nivel nacional, la investigacin en salud, el diseo de
un modelo holstico de atencin mdica, entre otras.
Constituyen un hito La definicin de las Funciones Esenciales de la Salud
Pblica y la construccin de una herramienta para la evaluacin de su desempeo.
Por ello, la Direccin General de la Salud solicit la cooperacin de la
Representacin de la OPS en Uruguay para organizar un taller con la finalidad de
evaluar el desempeo de dichas Funciones en el Pas. Tambin, pidi la colaboracin
del Departamento de Medicina Preventiva y Social (Facultad de Medicina, Universidad
-5-

de Repblica) el cual brind el apoyo de varios de sus docentes en la preparacin y

desarrollo del Taller. Los resultados de esta evaluacin nos permiten sacar importantes
conclusiones pero, tambin, hay que relativizarlas en funcin de los sesgos de la
metodologa empleada.
Este Taller de Evaluacin del Desempeo constituye un primer paso en la
aproximacin a un diagnstico de situacin de dichas Funciones en el Uruguay.
Del anlisis del presente trabajo y de los diagnsticos de situacin de salud que
se estn llevando adelante en todo el Pas, por parte de la Direccin de Regionales,
surgir la identificacin de los problemas de acuerdo a las realidades locales, la
priorizacin y los caminos a seguir.
Finalmente, deseamos agradecer a los tcnicos del Ministerio de Salud Pblica
del Uruguay, a la Representacin de la OPS en Uruguay, al Departamento de Medicina
Preventiva y Social (Facultad de Medicina) y a todos los participantes del Taller por el
esfuerzo y el tiempo brindados.
Dr. Julio Vignolo Ballesteros

Subdirector General de la Salud
Dra. Ofelia Lpez Ramos

-6-

INTRODUCCIN
Los procesos de reformas de los Estados de la dcada pasada han dejado
relegada a la Salud Pblica, entendida sta como la respuesta organizada de la
sociedad para satisfacer sus necesidades en salud. Por ello, la Organizacin
Panamericana de la Salud, por resoluciones expresas de sus Cuerpos Directivos, ha
desarrollado una propuesta conocida como Iniciativa de la Salud Pblica en las
Amricas. El propsito de dicha Iniciativa es fortalecer el rol rector de las Autoridades
Sanitarias Nacionales y mejorar la prctica de la Salud Pblica en las Amricas.
Esta reinclusin de la Salud Pblica en los programas de transformacin del
sector exigi una definicin clara de la misma, la identificacin de sus funciones y
determinar las definiciones de manera operativa para poder medir su cumplimiento.
As, el Consejo Directivo de la OPS (Resolucin CD 42/15) en su sesin de setiembre
del 2000 inst a los Gobiernos ha realizar dicha evaluacin en sus pases y encomend
a la OPS a cooperar en el desarrollo de las mismas.
En esta Iniciativa participaron expertos e instituciones de prestigio de cuarenta y
un pases y territorios en las Amricas, logrando una definicin y un instrumento de
medicin para las llamadas Funciones Esenciales de la Salud Pblica (FESP). Se
identificaron once FESP para el mbito de las Autoridades Sanitarias Nacionales.
Por primera vez existe un mecanismo aplicable a todos los pases para evaluar
el desempeo en este campo. Este mecanismo servir de base para el desarrollo de
las capacidades para la ejecucin de las FESP, para el fortalecimiento institucional,
para el desarrollo de los recursos humanos en Salud Pblica y para mejorar la
asignacin de recursos.
Las autoridades del Ministerio de Salud Pblica del Uruguay asumieron este
desafo y, en coordinacin con la OPS, convocaron para este Taller. Ms all de que
las once FESP puedan ser redefinidas y ajustadas a las circunstancias espaciales y
temporales de los diversos pases de la Regin en un futuro, los resultados de este
Taller en Uruguay contribuirn, indudablemente, a mejorar el acoplamiento entre los
conceptos de las FESP y su prctica a travs de formulacin de planes y programas y,
en especial, en la capacidad de gestin del Ministerio de Salud Pblica como Autoridad
Sanitaria Nacional.
Dr. Jos Fiusa Lima

Representante de OPS/OMS
en el Uruguay
-7-

-8-

NDICE
I.
DEFINICIONES Y ANTECEDENTES ________________________________ 11
II.
EL TALLER _____________________________________________________ 13
III.
METODOLOGA_________________________________________________ 14
IV.
RESULTADOS __________________________________________________ 15
IV.1.
FESP en Uruguay: Total de cada Funcin _________________________________ 17
IV.2.
Funcin Esencial N 1: Monitoreo, anlisis y evaluacin de la situacin de salud de
la poblacin ________________________________________________________________ 19
IV.3.
Funcin Esencial N 2: Vigilancia de la Salud Pblica, investigacin y control de
riesgos y daos en Salud Pblica _______________________________________________ 21
IV.4.
Funcin Esencial N 3: Promocin de la salud ____________________________ 23
IV.5.
Funcin Esencial N 4: Participacin de los ciudadanos _____________________ 25
IV.6.
Funcin Esencial N 5: Desarrollo de polticas y capacidad institucional de
planificacin y gestin en Salud Pblica__________________________________________ 27
IV.7.
Funcin Esencial N 6: Fortalecimiento de la capacidad institucional de regulacin y
fiscalizacin den Salud Pblica_________________________________________________ 29
IV.8.
Funcin Esencial N 7: Evaluacin y promocin del acceso equitativo de la
poblacin a los servicios de salud necesarios ______________________________________ 31
IV.9.
Funcin Esencial N 8: Desarrollo de recursos y capacitacin en Salud Pblica

___________________________________________________________________33
IV.10.
Funcin Esencial N 9: Garanta y mejoramiento de la calidad de los servicios de
salud individual y colectivos ___________________________________________________ 35
IV.11.
Funcin Esencial N 10: Investigacin esencial para el desarrollo e
implementacin de soluciones innovadoras en Salud Pblica _________________________ 37
IV.12.
salud
V.
Funcin Esencial N 11: Reduccin del impacto de emergencias y desastres en

_________________________________________________________________39
IDENTIFICACIN DE REAS DE INTERVENCIN PRIORITARIAS ___ 41
V.1.
Cumplimiento de resultados y procesos claves _____________________________ 43
V.2.
Desarrollo de capacidades e infraestructura ________________________________ 45
V.3.
Desarrollo de competencias descentralizadas_______________________________ 47
VI.
COMENTARIOS FINALES ________________________________________ 49
ANEXOS ____________________________________________________________ 51
Anexo 1: Lista de Funciones Esenciales de Salud Pblica ____________________________ 51
Anexo 2: Resultados por Funcin e Indicadores____________________________________ 52
Anexo 3: Lista de Participantes en el Taller _______________________________________ 55
-9-

- 10 -

I. DEFINICIONES Y ANTECEDENTES
Se define a la Salud Pblica como una prctica, un conjunto de disciplinas y, en
especial, como la respuesta organizada de una sociedad para satisfacer las
necesidades en salud de sus integrantes.
Como campo de prctica, la Salud Pblica es necesariamente intersectorial.
Como campo del conocimiento, la Salud Pblica es necesariamente
interdisciplinaria. Y, como una respuesta organizada de la sociedad, es una
responsabilidad social e institucional.
Su propsito es el mantenimiento y mejoramiento de la salud de todas las
personas a travs de acciones colectivas y sociales basadas en la reduccin de
las desigualdades sociales hasta aproximarse al ideal tico que sea posible
lograr de acuerdo al desarrollo tecnolgico alcanzado por la humanidad y a los
recursos y oportunidades disponibles. Su objeto de estudio y de trabajo es el
proceso de salud enfermedad de las poblaciones humanas.
Los procesos de reforma del sector salud en la Regin de las Amricas de los
ltimos aos se han concentrado principalmente en los cambios estructurales,
financieros y de organizacin de sus sistemas de salud. Sin embargo, estos
procesos han descuidado a la Salud Pblica como responsabilidad social e
institucional.
La reinsercin de la Salud Pblica en la agenda de transformacin del sector
salud pasa por una clara definicin de su papel y por la puesta en prctica de los
conceptos que le dan fundamento. Por ello, la Organizacin Panamericana de la
Salud (OPS) ha dado los pasos iniciales para poner en marcha una iniciativa
continental denominada La Salud Pblica en las Amricas. El propsito de
esta Iniciativa es la definicin y medicin de las llamadas Funciones Esenciales
de la Salud Pblica (FESP).
Las FESP se han definido como las condiciones que permiten un mejor
desempeo de la prctica de la Salud Pblica (ver Anexo 1: Lista de Funciones
Esenciales de Salud Pblica).
La Organizacin Panamericana de la Salud (OPS), en colaboracin con los
Centros de Control y Prevencin de Enfermedades (CDC) y del Centro
Latinoamericano de Investigaciones en Sistemas de Salud (CLAISS), y en
amplia consulta regional, ha desarrollado en los ltimos dos aos, un
instrumento para medir el desempeo de las FESP. La elaboracin de esta
herramienta de medicin forma parte de la mencionada Iniciativa. Este
instrumento, despus de ser probado en tres pases de la Regin Bolivia,
Colombia y Jamaica fue presentado en el ao 2000 al Consejo Directivo de la
- 11 -

OPS, el cual aprob una resolucin para su aplicacin en la Regin de la

Amricas1.
El Ministerio de Salud Pblica del Uruguay hizo propia dicha resolucin que
instaba a los gobiernos a realizar dichas mediciones. A tal efecto, en abril del
2002, el Ministro de Salud Pblica junto con la Directora y el Subdirector General
de la Salud de dicha Secretara de Estado solicitaron la colaboracin de la
Representacin de OPS en el Uruguay para que, en conjunto, se organizara un
taller para cumplir con el fin de evaluar el desempeo de las FESP en el Pas. El
Ministerio estim necesario desarrollar una consulta amplia y participativa para
obtener respuestas vlidas respecto a la realidad de cada FESP en el nivel
nacional.
Se conform, entonces, un grupo de expertos del Ministerio de Salud Pblica,
del Departamento de Medicina Preventiva y Social (Facultad de Medicina,
Universidad de la Repblica) y de la Representacin de OPS en el Uruguay.
Este grupo tuvo el cometido de analizar el instrumento, capacitarse para su
aplicacin, preparar y llevar a cabo el Taller.
El mencionado taller fue convocado por el Ministerio de Salud Pblica, contando
con la colaboracin para su organizacin de la Representacin de OPS en el
Uruguay y de la Divisin de Desarrollo de Sistemas y Servicios de Salud de
dicha Organizacin.
Organizacin Panamericana de la Salud. Resolucin CD42.R14. Funciones Esenciales

de Salud Pblica. 42 Consejo Directivo de OPS. Washington DC, 25-29 de
Septiembre, 2000.
- 12 -

II. EL TALLER
El Taller se llev a cabo los das viernes 24 y sbado 25 de Mayo del 2002 en
Montevideo, en el Centro Klping.
Se cont con la participacin de 34 expertos nacionales: tcnicos del MSP,
acadmicos y especialistas de varias de las disciplinas que hacen a la Salud
Pblica (ver Anexo 3: Lista de Participantes en el Taller).
El taller se inici con una ceremonia que cont con la participacin de la
Directora General de Salud, Dra. Ofelia Lpez, quien represent al Seor
Ministro de Salud Pblica, Dr. Alfonso Varela. La Dra. Lpez enfatiz la
importancia de contar con un diagnstico comn que permita unir los trabajos
dirigidos a fortalecer la accin del Ministerio en su propsito de garantizar
servicios de salud de calidad a la poblacin del Pas. Seal, adems, el inters
del Ministerio por participar de los esfuerzos continentales dirigidos a la mejora
de la infraestructura de la Salud Pblica. Por su parte, el Sr. Representante de
OPS-OMS, Dr. Jos Fiusa Lima, seal la importancia que esta tarea tiene en el
marco de los acuerdos internacionales suscritos por los Gobiernos de las
Amricas en la Cumbre de Miami y, ms recientemente, en el Consejo Directivo
de la OPS. Recalc la importancia que tiene la Salud Pblica para el mejor
ejercicio de la rectora en salud y el provecho que el Uruguay puede extraer de
esta medicin basal del desempeo de las FESP.
Se conformaron tres subgrupos, los que abordaron las preguntas de cada
indicador para cada una de las FESP. Luego, se consolidaron las respuestas de
cada subgrupo en una nica planilla de resultados, que son las que se presentan
en este documento.
Cada subgrupo tuvo un facilitador y un relator previamente capacitados. Se
estableci que cada facilitador recordara las definiciones y los estndares
utilizados, y realizara las preguntas y subpreguntas para cada Funcin a ser
discutida por su subgrupo.
Los funcionarios de la OPS contestaban las consultas sobre el instrumento y la
metodologa y registraban las sugerencias dadas por los participantes para
precisar ciertos trminos o mejoras editoriales del instrumento.
- 13 -

III. METODOLOGA
Cada una de las 11 FESP tiene entre 3 a 5 indicadores para evaluar su
desempeo.
El valor final de cada FESP es el promedio de las respuestas S a las llamadas
Preguntas Madres para cada uno de los indicadores de cada FESP.
Los participantes podan responder S, No, o abstencin. Se registraban
slo las por S o por No. En caso de empate, que las abstenciones fueran
numerosas o algn miembro de los subgrupos planteara que necesitaba ms
informacin, se haca una ronda de discusin y se votaba por segunda vez. Si
se mantena el empate, la respuesta se la registraba como No, por considerar
que el hecho mostraba un nivel considerable de incertidumbre.
Se utiliz un programa computarizado para registrar y procesar los resultados de
las respuestas a las Preguntas Madres.
Este programa permite calcular
directa e instantneamente el puntaje final para cada Pregunta Madre, en
funcin de las respuestas a las medidas y submedidas que la componen.
En la ltima parte del taller, los resultados de la medicin fueron compartidos
con los participantes para ejemplificar los tipos de anlisis que es factible hacer
a partir de la medicin del desempeo de cada una de las FESP, orientados a la
identificacin de reas de intervencin para mejorar la capacidad institucional de
la autoridad sanitaria para el ejercicio de las Funciones Esenciales de Salud
Pblica que le competen (ver Captulo V).
- 14 -

IV.RESULTADOS
A continuacin se presentan los grficos de los resultados del desempeo
general para cada una de las once FESP ms los grficos para cada una de
estas FESP en forma individual sealando el valor de cada uno de los
indicadores que los componen para su medicin.
Debe subrayarse la necesidad de relativizar la interpretacin de los resultados
obtenidos en funcin de los posibles sesgos que pudieron haber surgido por las
caractersticas de cada uno de los subgrupos que analizaron cada Funcin.
Sin embargo, la representatividad y la amplia participacin en este Taller de los
distintos niveles de gestin del Ministerio de Salud Pblica y de otras
instituciones claves del sistema nacional de salud (Banco de Previsin Social,
Intendencia de Montevideo, Instituciones de Asistencia Mdica Colectiva IAMCy Facultad de Medicina), as como el alto nivel de preparacin y responsabilidad
de los participantes hace atenuar los posibles desvos de la realidad.
Como fue sealado en el Taller, el anlisis en profundidad de los resultados del
ejercicio debe ser hecho por los diversos responsables y actores del Pas para el
adecuado desempeo de las FESP en el Uruguay.
- 15 -

- 16 -

IV.1.
FESP en Uruguay: Total de cada Funcin
Grfico 1: Evaluacin del desempeo de las FESP en el Uruguay, mayo 2002. 2
Los niveles ms elevados de desempeo de las 11 Funciones Esenciales se

observaron en las Funciones:
5 (Desarrollo de Polticas y Capacidad Institucional de Gestin en Salud
Pblica); y,
11 (Disminucin del Impacto en Salud de Emergencias y Catstrofes), las
que superaron el 50%.
Las siguen en un nivel intermedio de desempeo, las Funciones:
1 (Monitoreo y Evaluacin del Estado de Salud);
2 (Vigilancia y Control de Daos en Salud Pblica);
3 (Promocin de Salud);
4 (Participacin Social en Salud); y,
6 (Regulacin y Fiscalizacin en Salud Pblica).
Los niveles ms bajos se alcanzan en las Funciones:
7 (Evaluacin del Acceso Equitativo a los Servicios de Salud Necesarios);
8 (Desarrollo de Recursos Humanos en Salud Pblica);
9 (Garanta de Calidad de los Servicios de Salud); y,
10 (Investigacin en Salud Pblica).
2
El listado de las Funciones Esenciales de la Salud Pblica se presenta en el Anexo 1.

- 17 -

Cada una de las 11 Funciones Esenciales se analiza en detalle en los captulos

siguientes.
Los puntajes ms altos como los ms bajos observados deben analizarse con
cuidado, evitando extraer conclusiones rpidas o superficiales acerca del grado
de suficiencia que cada puntaje pueda representar para la toma de decisiones
por parte del Ministerio de Salud Pblica u otros actores principales en el
quehacer de la Salud Pblica en el Uruguay.
En efecto, un puntaje alto en una Funcin puede implicar que el remanente del
puntaje para alcanzar el 100% sea extraordinariamente relevante para la
decisin poltica superior.
Por otra parte, los puntajes bajos pueden implicar desempeos bajos en reas
especficas y relevantes del instrumento de medicin, las que no
necesariamente deben coincidir con las prioridades de la poltica de salud de
Uruguay.
Sin perjuicio de esto ltimo, y como se analiza ms detalladamente despus (ver
Captulo V IDENTIFICACIN DE REAS DE INTERVENCIN PRIORITARIAS) las
reas ms crticas detectadas coinciden con prioridades ya reconocidas por las
directrices actuales de la autoridad sanitaria nacional.
- 18 -

IV.2. Funcin Esencial N 1: Monitoreo, anlisis y evaluacin

de la situacin de salud de la poblacin
Grfico 2: Resultados de la medicin de los indicadores de la FESP N 1
Perfil de la FESP No. 1

1,00
0,90
0,80
0,70
0,56
0,60
0,50
0,40
0,30
0,38
0,28
0,20
0,13
0,10
0,00
0,00
1
Indicadores
Indicadores:
1. Guas de monitoreo y evaluacin del estado de salud
2. Evaluacin de la calidad de la informacin
3. Apoyo experto y recursos para el monitoreo y evaluacin del estado de
salud
4. Soporte tecnolgico para el monitoreo y evaluacin del estado de salud
5. Asesora y apoyo tcnico a los niveles subnacionales de Salud Pblica
El puntaje promedio de esta Funcin (27%) se explica por una parte por la
ausencia de guas o protocolos comprehensivos para la medicin de la situacin
de salud.
De acuerdo con los participantes, el perfil del estado de salud contiene
fundamentalmente datos de mortalidad y no recoge informacin sobre
morbilidad, factores de riesgo o acceso a servicios. Este perfil es difundido
fundamentalmente entre los tomadores de decisin y personal de salud y se
utiliza para la toma de decisiones en algunas ocasiones. La calidad de la
- 19 -

informacin recolectada no es evaluada sistemticamente, lo que explica el bajo

puntaje en el segundo indicador de esta Funcin.
Los recursos humanos existentes para el monitoreo de la situacin de salud
tienen una preparacin adecuada, la que podra ser perfeccionada
fundamentalmente en los niveles subnacionales. Algo similar ocurre con el
apoyo tecnolgico., en especial con el referido a la disponibilidad de
computadoras y software adecuados.
Finalmente, los participantes coincidieron en calificar como insuficiente el apoyo
que el nivel central del Ministerio de Salud Pblica brinda a los niveles
departamentales para mejorar la medicin y el monitoreo del estado de salud de
la poblacin.
- 20 -

IV.3. Funcin Esencial N 2: Vigilancia de la Salud Pblica,

investigacin y control de riesgos y daos en Salud Pblica
1,00
0,90
0,80
0,70
0,63
0,60
0,50
0,42
0,49
0,45
0,40
0,30
0,17
0,20
0,10
0,00
1
Indicadores
Indicadores:
1.
2.
3.
4.
Sistema de vigilancia para identificar amenazas a la Salud Pblica

Capacidades y pericia en epidemiologa
Capacidad de los laboratorios de Salud Pblica
Capacidad de respuesta oportuna y efectiva dirigida al control de
problemas de Salud Pblica
5. Asesora y apoyo tcnico a los niveles subnacionales de salud pblica.
El puntaje de la Funcin
indicador.
(43%) es el promedio de los resultados de cada
De acuerdo con los participantes, el desempeo del sistema de identificacin de

factores de riesgo para la Salud Pblica podra mejorarse con una mayor
integracin con las fuentes de informacin procedentes del sector privado y con
la difusin adecuada en tiempo y forma de los resultados de dicha vigilancia (por
ejemplo: a travs de boletines peridicos).
Tambin se identific la necesidad de mejorar la calidad de los datos, en
general, y el desarrollo de la vigilancia en reas especficas como la salud
mental. Se subray la insuficiencia de sistemas de informacin geogrfica.
- 21 -

Se seal que podra mejorarse al Laboratorio de Salud Pblica y su red de

laboratorios a travs de sistemas de control de calidad adecuados.
La capacidad de respuesta del sistema es evaluada con un bajo desempeo ya
que, pese a ser capaz de detectar daos oportunamente, el sistema de vigilancia
no cuenta con mecanismos de incentivos al desempeo de sus equipos tcnicos
en terreno ni evala la calidad de las respuestas dadas a cada una de las
situaciones problema detectadas.
El apoyo a los niveles departamentales es evaluado en un nivel ms alto que lo
que ocurre con la FESP 1, pero se reconoce como problema la falta de difusin
de informacin y la poca o ninguna retroalimentacin sistemtica desde y hacia
dichos niveles.
- 22 -

IV.4. Funcin Esencial N 3:
Promocin de la salud

1,00
Escala
0,90
0,80
0,70
0,60
0,50
0,37
0,40
0,30
0,39
0,38
0,24
0,22
0,20
0,10
0,00
1
Indicadores
Indicadores:
1. Apoyo a actividades de promocin de la salud, elaboracin de normas e
intervenciones dirigidas a favorecer conductas y ambientes saludables
2. Construccin de alianzas sectoriales y extrasectoriales para la promocin
de la salud
3. Planificacin y coordinacin nacional de las estrategias de informacin,
educacin y comunicacin social para la promocin de la salud
4. Reorientacin de los servicios de salud hacia la promocin
5. Asesora y apoyo tcnico a los niveles subnacionales para fortalecer las
acciones de promocin de salud.
El puntaje de la Funcin (32%), se explica por un bajo desempeo en el
indicador nmero 1, que se refiere a la existencia de una poltica y normativas
explcitas para la promocin de salud, as como a la inexistencia de un plan
concreto que estimule la participacin de la sociedad organizada en acciones de
promocin de salud.
En materia de alianzas sectoriales y extrasectoriales, los participantes sealaron
la falta de una instancia formal que rena a los diversos sectores que deben
- 23 -

involucrarse en la promocin de salud desde sus respectivos mbitos de

responsabilidad, a pesar de reconocer el desarrollo de acciones conjuntas con
otros sectores de gobierno.
Se sealaron carencias en los anlisis de los efectos de las polticas econmicas
en la salud de las personas. El puntaje del indicador nmero 3 se explica por la
ausencia de evaluaciones de las actividades de educacin para la salud y la
carencia de un plan que coordine los mensajes educativos entre los diversos
actores y niveles, amn de la falta de evaluacin peridica de los materiales
educativos en uso.
En materia de reorientacin de los servicios de salud hacia la promocin se
destaca la ausencia de mecanismos de pago que favorezcan el desarrollo de
actividades de promocin de la salud, falencias en materia de reforzamiento de
la Atencin Primaria, especialmente en lo que respecta a la definicin de
poblacin cubierta por los Centros de Salud, y carencias en la definicin de
protocolos dirigidos a la sistematizacin de actividades de promocin a nivel
departamental.
Se destaca, adems, la insuficiencia de asesoras a los niveles departamentales
para la evaluacin de los materiales educativos en uso y para el desarrollo de
programas de educacin para la salud.
- 24 -

IV.5. Funcin Esencial N 4:
Participacin de los ciudadanos
1.00
0.90
Escala
0.80
0.70
0.60
0.50
0.40
0.46
0.35
0.25
0.30
0.20
0.10
0.00
1
Indicadores
Indicadores:
1. Fortalecimiento del poder de los ciudadanos en la toma de decisiones en
Salud Pblica
2. Fortalecimiento de la participacin social en salud
3. Asesora y apoyo tcnico a los niveles subnacionales para fortalecer la
participacin social en salud.
El puntaje global de esta Funcin es de 35%.
En el indicador 1, debe mencionarse que la existencia de instancias de
participacin ciudadana en el nivel nacional no se acompaa de referentes
similares en los niveles departamentales y que no se advierte una preocupacin
por la respuesta inmediata a las inquietudes ciudadanas.
El instrumento consulta adems por la existencia de instancias del tipo defensor
del pueblo con atribuciones para hacer cumplir los derechos en materia de
salud, lo que es considerado como dbil a la luz de las respuestas de los
participantes en el ejercicio de medicin.
La participacin social en la gestin de los establecimientos no se canaliza a
travs de instancias formales y no se evala esta participacin pese a contarse
con recursos capacitados para el estmulo de la misma.
- 25 -

Se considera insuficiente el apoyo a los niveles departamentales para estimular

la participacin formal de la sociedad.
- 26 -

IV.6. Funcin Esencial N 5: Desarrollo de polticas y capacidad

institucional de planificacin y gestin en Salud Pblica

1.00
1.00
0.90
0.80
0.70
Escala
0.60
0.50
0.54
0.48
0.42
0.40
0.30
0.23
0.20
0.10
0.00
1
Indicadores
Indicadores:
1. La definicin nacional y subnacional de objetivos en Salud Pblica
2. Desarrollo, monitoreo y evaluacin de las polticas de Salud Pblica
3. Desarrollo de la capacidad institucional de gestin de los sistemas de
Salud Pblica
4. Gestin de la cooperacin internacional en Salud Pblica
5. Asesora y apoyo tcnico a los niveles subnacionales en desarrollo de
polticas, planificacin y gestin de la Salud Pblica.
Pese a que se trata de una de las Funciones mejor evaluadas por los
participantes en el ejercicio de medicin, es necesario advertir que no existe una
clara definicin de objetivos de salud nacionales. Sin embargo, se opin que el
Ministerio de Salud Pblica desarrolla un liderazgo al momento de definir
prioridades en polticas de salud.
A pesar de que el Ministerio de Salud Pblica convoca a diversos actores para la
toma de decisiones, no se tiene evaluado este proceso participativo.
- 27 -

El Ministerio de Salud Pblica no ha desarrollado en el ltimo tiempo un proceso

de planificacin estratgica que oriente su quehacer en el mediano y largo plazo.
Los participantes evaluaron en un nivel bajo las capacidades de gestin del
Ministerio de Salud Pblica para las distintas reas consultadas por el
instrumento de medicin.
Las capacidades para la cooperacin tcnica internacional en Salud Pblica son
muy bien evaluadas (100%), lo que contribuye a elevar el puntaje global de la
Funcin (53%).
Finalmente, son evaluadas como insuficientes las asesoras a los niveles
departamentales para mejorar su capacidad de gestin, como la planificacin
estratgica.
- 28 -

IV.7. Funcin Esencial N 6: Fortalecimiento de la capacidad

institucional de regulacin y fiscalizacin den Salud Pblica

1.00
0.90
0.80
Escala
0.70
0.60
0.50
0.47
0.43
0.40
0.30
0.30
0.20
0.06
0.10
0.00
1
Indicadores
Indicadores:
1. Revisin peridica, evaluacin y modificacin del marco regulativo
2. Hacer cumplir la normativa en salud
3. Conocimientos, habilidades y mecanismos para revisar, perfeccionar y
hacer cumplir el marco regulativo
4. Asesora y apoyo tcnico a los niveles subnacionales de Salud Pblica en
la generacin y fiscalizacin de leyes y reglamentos.
El puntaje de la FESP 6 (31%), se explica por el desempeo del indicador 1, en
especial en aquellas preguntas relacionadas con la evaluacin y revisin
peridica del marco regulativo y, en aquellas que miden la capacidad de
abogaca del Ministerio de Salud Pblica ante los tomadores de decisin para
lograr el mismo objetivo.
Los participantes sealaron que la capacidad de hacer cumplir la normativa
existente se ve limitada por varios factores. Uno, la ausencia de guas para el
ejercicio de esta Funcin; dos, por la carencia de incentivos dirigidos al correcto
ejercicio de la facultad fiscalizadora por parte del Ministerio de Salud Pblica; y,
tres, por la falta de polticas expresamente dirigidas a prevenir y controlar la
corrupcin que puede resultar de esta prctica cuando es mal aplicada.
- 29 -

Los participantes destacaron tambin la actual necesidad en materia de

capacitacin para actualizar el marco regulativo y destacaron la falta de
capacitacin y asesora a los niveles departamentales para hacer cumplir
adecuadamente dicho marco normativo.
- 30 -

IV.8.
Funcin Esencial N 7: Evaluacin y promocin del
acceso equitativo de la poblacin a los servicios de salud
necesarios

1,00
0,90
0,80
Escala
0,70
0,58
0,60
0,50
0,40
0,30
0,20
0,10
0,10
0,07
0,00
0,00
1
Indicadores
Indicadores:
1. Evaluacin del acceso a los servicios de salud necesarios
2. Conocimientos, habilidades y mecanismos para acercar a la poblacin
los programas y servicios de salud necesarios
3. Abogaca y accin para mejorar el acceso a los servicios de salud
necesarios
4. Asesora y apoyo tcnico a los niveles subnacionales de Salud Pblica en
materia de promocin de un acceso equitativo a los servicios de salud.
Esta Funcin tiene un muy bajo puntaje (19%).
Su causa principal es la ausencia de una evaluacin sistemtica del acceso a los
servicios. Esta actividad slo se hace muy parcialmente, dejando de lado la
medicin de los diversos factores que afectan al uso y el acceso a los servicios
de salud.
Si bien los participantes destacaron que el Pas es contrario a la definicin de
garantas bsicas de salud que sirvan, entre otras cosas, como parmetro de
medicin del acceso a los servicios, contestaron negativamente a la mayor parte
de las preguntas dirigidas a evaluar el grado de conocimiento que se tiene
acerca de las variables antes mencionadas.
- 31 -

Lo anterior no guarda relacin con las capacidades existentes para ejercer la

Funcin de monitoreo del acceso, tanto en lo que respecta a los recursos
humanos como a los materiales existentes para dicho propsito. La evaluacin
de estas capacidades es inexistente y no hay acciones conjuntas con las
entidades de formacin de recursos humanos que permitan avanzar al para
disminuir las brechas en el acceso a los servicios de salud que, adems, no se
mide sistemticamente.
Finalmente, se mencion que, como consecuencia de la ausencia de polticas
de medicin del acceso a los servicios de salud a nivel nacional, tambin son
inexistentes las asesoras a los niveles departamentales en esta materia.
- 32 -

IV.9.
Funcin Esencial N 8: Desarrollo de recursos y
capacitacin en Salud Pblica
Escala
1,00
0,90
0,80
0,70
0,60
0,50
0,40
0,30
0,20
0,10
0,00
0,11
0,12
0,20
0,00
0,00
Indicadores
Indicadores:
1.
2.
3.
4.
Caracterizacin de la fuerza de trabajo en Salud Pblica

Mejoramiento de la calidad de la fuerza de trabajo
Educacin continua y de postgrado en Salud Pblica
Perfeccionamiento de los RRHH para la entrega de servicios apropiados
a las caractersticas socioculturales de los usuarios
5. Asesora y apoyo tcnico a los niveles subnacionales en el desarrollo de
recursos humanos.
El puntaje del desempeo asignado a esta Funcin es bajsimo (9%).

Este bajo desempeo es atribuido a la ausencia de un catastro y a la falta de
una estimacin de las brechas entre las caractersticas de los Especialistas y
disciplinas coadyuvantes a la Salud Pblica en el Uruguay y las necesidades
para el mejor cumplimiento de las Funciones por parte del Ministerio de Salud
Pblica.
Si bien el mejoramiento de la fuerza de trabajo en las reas de la Salud Pblica
se favorece por la existencia de un sistema de estmulos, como la educacin
permanente (en servicio), el mismo se ve limitado en el Pas por la deficiencia en
la formacin tica de los recursos humanos en el campo de la Salud Pblica, a
la bsqueda y retencin de liderazgos y a la ausencia de un sistema de
evaluacin del desempeo ligado a las carreras funcionarias de los trabajadores,
en especial dentro del Ministerio de Salud Pblica.
- 33 -

Los participantes evaluaron negativamente la calidad de la relacin entre los

centros formadores de recursos humanos en Salud Pblica y el Ministerio de
Salud Pblica, especialmente en lo que respecta a la evaluacin de la
adecuacin de los programas y cursos de perfeccionamiento con las
necesidades de la autoridad sanitaria.
Dado que estimaron que el Uruguay es muy homogneo desde la perspectiva
cultural, se respondi negativamente a aquellas preguntas dirigidas a evaluar la
intencionalidad poltica de contar con recursos humanos capaces de interactuar
con culturas diversas en el mbito de la Salud Pblica.
En los niveles departamentales esta capacitacin tampoco existe pero tambin
se contest negativamente a las preguntas dirigidas a evaluar la calidad de la
formacin continua y de las relaciones con los centros de formacin para
estimular dicho perfeccionamiento en dichos niveles del Ministerio de Salud
Pblica.
- 34 -

IV.10.
Funcin Esencial N 9: Garanta y mejoramiento de la
calidad de los servicios de salud individual y colectiva
1,00
0,90
0,80
Escala
0,70
0,60
0,50
0,40
0,30
0,20
0,10
0,06
0,03
0,00
1
0,00
0,00
Indicadores
Indicadores:
1. Definicin de estndares y evaluacin para el mejoramiento de la calidad
de los servicios de salud individuales y colectivos
2. Mejora de la satisfaccin de los usuarios con los servicios de salud
3. Sistema de gestin tecnolgica y de evaluacin de tecnologas en salud
para apoyar la toma de decisiones en Salud Pblica
4. Asesora y apoyo tcnico a los niveles subnacionales de salud y para
asegurar la calidad de los servicios.
Los participantes, como se observa en la Grfico 10, fueron extremadamente
crticos en la evaluacin de esta Funcin.
Slo rescataron la medicin de calidad que se hace en relacin a estndares
tcnicos y a la presencia de frmulas bsicas para la medicin de satisfaccin
de los usuarios (libros de reclamo).
- 35 -

De acuerdo a las respuestas obtenidas, qued en evidencia la ausencia de

medicin de la calidad de los servicios de manera sistemtica. Tambin, con
respecto a la inexistencia de un sistema de gestin y de evaluacin de
incorporacin de tecnologas en salud.
Por ello, no extraa que las asesoras a los niveles departamentales en materia
de calidad de servicios fueran tambin nulas.
- 36 -

IV.11.
Funcin Esencial N 10: Investigacin esencial para el
desarrollo e implementacin de soluciones innovadoras en
Salud Pblica
1,00
0,90
0,80
0,70
0,56
Escala
0,60
0,50
0,40
0,30
0,20
0,20
0,10
0,00
0,00
1
Indicadores
Indicadores:
1. Desarrollo de una agenda de investigacin en Salud Pblica
2. Desarrollo de la capacidad institucional de investigacin
3. Asesora y apoyo tcnico para la investigacin en los niveles
subnacionales de Salud Pblica.
El bajo puntaje obtenido (25%) resulta de la ausencia de una agenda nacional
de prioridades de investigacin para la toma de decisiones en Salud Pblica.
Un hecho que contrasta con dicha ausencia de una agenda son las adecuadas
capacidades institucionales, que incluye al Ministerio de Salud Pblica, para
desarrollar investigaciones o ser contraparte de grupos que las desarrollen.
Se destac las carencias en la regulacin de las investigaciones que se efectan
en los establecimientos de salud del Ministerio de Salud Pblica. Esto es, en el
incumplimiento y/o desconocimiento de las normativas ticas que existen en el
Uruguay as como a la falta de transparencia en el uso de los recursos para el
desarrollo de las mismas.
- 37 -

La difusin de los
significativamente.
resultados
de
la
investigacin
podra
mejorarse
De acuerdo con los participantes, los equipos de salud de los niveles

departamentales o de los servicios se los invita a participar de las
investigaciones nacionales slo en su carcter de recolectores de datos.
- 38 -

IV.12.
Funcin Esencial N 11: Reduccin del impacto de
emergencias y desastres en salud
1.00
0.90
0.78
0.80
0.83
Escala
0.70
0.60
0.51
0.50
0.40
0.38
0.30
0.20
0.10
0.00
1
Indicadores
Indicadores:
1. Gestin de la reduccin del impacto de emergencias y desastres
2. Desarrollo de normas y lineamientos que apoyen la reduccin del impacto
de emergencias y desastres en salud
3. Coordinacin y alianzas con otras agencias y/o instituciones
4. Asesora y apoyo tcnico a los niveles subnacionales para la reduccin
del impacto de emergencias y desastres en salud.
La Funcin es evaluada en un rango mayor de suficiencia (63%).
Se destaca las carencias en el cumplimiento de algunas de las exigencias del
indicador de gestin para la reduccin del impacto en situaciones de emergencia
y desastre; por ejemplo: ausencias de mapas de riesgo, de una oficina para
situaciones emergencia con presupuesto propio e insuficiente coordinacin con
el sistema formativo para incluir contenidos relativos al tema en los currculos de
los futuros profesionales de salud y disciplinas afines.
La coordinacin con las agencias gubernamentales y no gubernamentales
dedicadas a este fin es considerada adecuada y se destaca la carencia en
materia de evaluacin del accionar para el control de daos derivados de
emergencias en los niveles departamentales.
- 39 -

- 40 -

V. IDENTIFICACIN
PRIORITARIAS
DE
REAS
DE
INTERVENCIN
Un objetivo de este ejercicio de evaluacin del desempeo de las FESP es

contribuir con el Ministerio de Salud Pblica y dems instituciones del Uruguay
que hacen a la Salud Pblica del Pas, en la identificacin de reas prioritarias
para mejorar sus capacidades institucionales en su cumplimiento de las FESP.
Esta identificacin de reas prioritarias para la intervencin se basa sobre dos
conceptos:
I. El desarrollo debe ser de carcter institucional. Ello implica un abordaje
integral, ms que intervenciones aisladas sobre los actores y los mbitos de
cada Funcin. Para tal propsito se ha hecho una integracin de los
indicadores de todas las Funciones en tres reas estratgicas de
intervencin:
1. Cumplimiento final de resultados y procesos claves, que es el
componente substantivo en el que se expresa el quehacer de la
autoridad sanitaria en materia de Salud Pblica y, consecuentemente, el
objeto central de las intervenciones para mejorar su desempeo.
2. Desarrollo de capacidades e infraestructura, entendidas como las
condiciones humanas, tecnolgicas, de conocimientos y de recursos,
necesarias para el ptimo desempeo de las Funciones que son
competencias de la autoridad sanitaria en materia de Salud Pblica.
3. Desarrollo de competencias descentralizadas, en trminos de facultades
y capacidades dirigidas a apoyar a los niveles subnacionales o a
transferirles competencias para fortalecer el ejercicio descentralizado de
la autoridad sanitaria en materia de Salud Pblica, acorde a los
requerimientos de la modernizacin del Estado y del sector.
II. Las intervenciones para el desarrollo institucional han de estar
orientadas a superar las deficiencias aprovechando las fortalezas. Para
calificar los desempeos como fortalezas o debilidades se requiere un valor
de referencia que deber ser identificado por cada pas. Los criterios
fundamentales para establecer dicha lnea de referencia son: por un lado,
que no se acepte y consolide las deficiencias diagnosticadas y, por otro, que
represente un desafo alcanzable y un estmulo razonable al esfuerzo
continuo de mejoramiento. Con el propsito de facilitar la consolidacin de
los resultados de las distintas evaluaciones en los pases de la Regin se ha
establecido, convencionalmente, el valor de referencia como el promedio de
los resultados globales en las once Funciones; as, la mayora de las
deficiencias queden calificadas como debilidades a superar. Slo a efectos
- 41 -

de demostracin, en esta presentacin de resultados se ha puesto como

referencia la media de los puntajes de los indicadores, parmetro que puede
ser modificado de acuerdo al criterio de suficiencia que las autoridades
nacionales determinen.
A continuacin se presenta la clasificacin de los indicadores como fortalezas o
debilidades, resultante de la aplicacin del mencionado valor de referencia con
algunos comentarios sobre posibles reas de intervencin prioritaria en los tres
componentes del desarrollo institucional identificados:
1. Cumplimiento final de resultados y procesos claves.
2. Desarrollo de capacidades e infraestructura.
3. Desarrollo de competencias descentralizadas.
- 42 -

V.1. Cumplimiento de resultados y procesos claves
Grfico 13: Cumplimiento de Resultados y Procesos Claves (promedio)

1,00
0,90
0,80
0,70
Escala
0,60
0,50
0,40
0,30
0,31
0,20
0,10
0,00
1.1
2.1
1.2
3.1
2.4
3.3
3.2
4.1
3.4
6.1
5.1
4.2
Umbral
5.2
8.1
7.1
6.2
7.3
Indicadores
8.3
8.4
9.2
9.1
10.1
11.1
11.3
11.2
Debilidades Fortalezas
Las fortalezas ms relevantes en el cumplimiento de resultados y procesos

claves se aprecian en:
la coordinacin para el enfrentamiento de desastres;
la definicin de objetivos nacionales de salud;
la evaluacin del marco regulativo; y,
el desarrollo de polticas y estmulo a la participacin social.
Se destacan como debilidades:
la evaluacin de la calidad de la informacin;
la capacidad de respuesta a los riesgos para la Salud Pblica;
la capacidad de hacer cumplir el marco regulativo;
el monitoreo del acceso a los servicios de salud;
la caracterizacin de la fuerza de trabajo en Salud Pblica;
la definicin de estndares de calidad;
la medicin de la satisfaccin de la poblacin con los servicios; y,
el desarrollo de una agenda de prioridades en materia de investigacin.
Es interesante comentar que las debilidades mencionadas no parecen depender
de los recursos existentes, sino que pueden ser enfrentadas precisamente
gracias a las fortalezas detectadas en materia de capacidad para el desarrollo
de polticas. En materia de evaluacin de satisfaccin de usuarios, tambin es
posible apoyarse en la fortaleza detectada en materia de estmulo a la
participacin social.
- 43 -

- 44 -

V.2. Desarrollo de capacidades e infraestructura
Grfico 14: Desarrollo de Capacidades e Infraestructura (Promedio)

1,00
0,90
0,80
0,70
0,60
Escala
0,50
0,40
0,30
0,31
0,20
0,10
0,00
1.3
1.4
2.2
2.3
5.3
5.4
6.3
7.2
8.2
9.3
10.2
Indicadores
Umbral
Debilidades
Fortalezas
Las mayores fortalezas en el rea de desarrollo de capacidades e infraestructura

se encuentran en:
el apoyo de expertos y recursos para el monitoreo y evaluacin del estado
de salud de las poblaciones en el Uruguay;
las capacidades y destrezas en epidemiologa;
la capacidad de los laboratorios que hacen a la red de laboratorios de
Salud Pblica;
la gestin de la cooperacin internacional en Salud Pblica;
los conocimientos, habilidades y mecanismos para acercar los programas
y servicios a la poblacin; y,
el desarrollo de la capacidad institucional para la investigacin.
Las debilidades ms relevantes se aprecian en:
el desarrollo de la capacidad institucional para la gestin de la Salud
Pblica;
el mejoramiento de la calidad de la fuerza de trabajo; y,
el sistema de gestin tecnolgica y de evaluacin de tecnologas en salud
para apoyar la toma de decisiones en Salud Pblica.
Vale la pena comentar que, al igual de lo que ocurre con el rea de cumplimiento
de resultados y procesos claves, en esta rea de intervencin, la fortaleza de las
capacidades humanas y de la infraestructura de laboratorios pueden ser
esenciales para superar debilidades que dependen de decisiones polticas y de
- 45 -

recursos materiales, pero que cuentan con el aval de una fuerza de trabajo de
calidad adecuada.
Lo ms dificultoso, a este respecto puede ser el desarrollo de la capacidad de
gestin de la Salud Pblica, el que resulta de procesos cuyo resultado slo
puede apreciarse en plazos relativamente largos.
La calidad de la fuerza de trabajo requiere de fortalecimientos en reas tales
como la descrita pero es adecuada, en lo esencial, para el trabajo de la Salud
Pblica.
- 46 -

V.3. Desarrollo de competencias descentralizadas
1,00
0,90
0,80
0,70
Escala
0,60
0,50
0,40
0,30
0,20
0,10
0,00
Grfico 15: Desarrollo de Competencias Descentralizadas (Promedio)
0,31
2.5
1.5
4.3
3.5
6.4
5.5
7.4
8.5
9.4
10.3
11.4
Indicadores
Umbral
Debilidades Fortalezas
En materia de apoyo al desarrollo de competencias descentralizadas, las

fortalezas se aprecian en el mbito de:
la vigilancia de Salud Pblica;
en el desarrollo de polticas, planificacin y gestin de la Salud Pblica; y,
en la asesora y apoyo tcnico a los niveles departamentales para el
control de los efectos en salud derivados de emergencias y catstrofes.
Las debilidades ms relevantes se dan en:
la asesora y apoyo tcnico a los niveles departamentales de Salud
Pblica para la medicin de la situacin de salud;
en las asesoras a esos mismos niveles para la promocin de un acceso
equitativo a los servicios de salud; y,
en el aseguramiento de la calidad de los servicios.
- 47 -

- 48 -

VI.COMENTARIOS FINALES
Como lo seal la Directora General de la Salud, al inicio del Taller, todos los
actores que hacen a la Salud Pblica del Uruguay y, en especial, el Ministerio de
Salud Pblica se beneficiarn de esta evaluacin de las Funciones Esenciales
de Salud Pblica.
Como lo destacaran los participantes en el ejercicio, la principal virtud de la
metodologa utilizada radica en su carcter participativo. En el caso de Uruguay
esta virtud se vio reforzada por el alto nivel de preparacin de los participantes
seleccionados, as como por su ubicacin en altos niveles de decisin de sus
instituciones de procedencia.
Sin perjuicio de lo anterior, la interpretacin de los hallazgos del ejercicio
uruguayo debe relativizarse debido a diversas consideraciones que resulta
necesario explicitar en las conclusiones del presente Informe.
En primer lugar, es necesario mencionar el carcter general de las preguntas del
instrumento como una limitante importante del mismo. Si bien esta generalidad
es explicable por la necesidad de hacerlo aplicable a una realidad regional muy
heterognea, en el caso uruguayo esta caracterstica del instrumento slo
permite obtener una visin panormica de la realidad del desempeo de la
infraestructura de Salud Pblica en el Pas.
Lo anterior se explica, en parte, por las caractersticas propias del sistema de
salud del Uruguay y por el tamao de su territorio, los cuales no reconocen con
facilidad la descentralizacin de sus niveles locales. Esto implica que algunas
preguntas que abordan el desempeo de los niveles centrales y locales del
Ministerio de Salud Pblica, en su relacin con asesoras y apoyo a dichos
niveles, resulten poco pertinentes al Uruguay dado el grado de centralizacin
que existe en materia de decisiones y manejo de recursos.
En segundo lugar, la composicin de cada uno de los subgrupos pudo haber
sesgado los resultados, dado que no fue posible incluir en todos ellos una
presencia suficiente de perspectivas diversas o un equilibrio similar de
procedencias institucionales de los participantes.
En tercer lugar, el instrumento y las preguntas especficas admiten importantes
perfeccionamientos. Por ejemplo, fue particularmente difcil para los
respondedores definir los criterios de suficiencia para considerar positiva una
respuesta, en ausencia de alternativas intermedias de respuesta. Adems,
existen algunas preguntas que abordan ms de un tema, lo que oblig a una
difcil decisin ya que la respuesta a cada uno de los mismos pudo haber sido
diferente.
- 49 -

Los participantes observaron que las reas crticas detectadas se corresponden,

en general, con las prioridades del actual plan de reestructura del Ministerio de
Salud Pblica.
Los participantes aconsejaron dos futuras actividades que podran ser muy
valiosas: una, la medicin del cumplimiento de las FESP a nivel de los
departamentos del Uruguay (que implicar la adecuacin del instrumento); y,
dos, realizar un ejercicio similar a nivel nacional al finalizar la actual
administracin para evaluar los posibles avances obtenidos.
- 50 -

ANEXOS
Anexo 1: Lista de Funciones Esenciales de Salud Pblica
Funciones Esenciales de Salud Pblica

FESP 1
Monitoreo y anlisis de la situacin de salud
FESP 2
Vigilancia en Salud Pblica, investigacin y control de riesgos

y daos a la Salud Pblica
FESP 3
Promocin de salud
FESP 4
Participacin de los ciudadanos en salud
FESP 5
Desarrollo de polticas y capacidad institucional de

planificacin y gestin en Salud Pblica
FESP 6
Fortalecimiento de la capacidad institucional de regulacin y

fiscalizacin en Salud Pblica
FESP 7
Evaluacin y promocin del acceso equitativo a los servicios

de salud necesarios
FESP 8
Desarrollo de recursos humanos y capacitacin en Salud

Pblica
FESP 9
Garanta de calidad de servicios de salud individuales y

colectivos
FESP 10
Investigacin en Salud Pblica
FESP 11
Reduccin del impacto de emergencias y desastres en salud
- 51 -

Anexo 2: Resultados por Funcin e Indicadores
Tabla 1 (corresponde al Grfico 13): Cumplimiento de resultados y Procesos Claves.

Indicadores
1.1 Guas y procesos de monitoreo y evaluacin del estado de
salud
1.2 Evaluacin de la calidad de la informacin
2.1 Sistema de vigilancia para identificar amenazas y daos a la
Salud Pblica.
2.4 Capacidad de respuesta oportuna y efectiva dirigida al
control de problemas de Salud Pblica
3.1 Apoyo a actividades de promocin de la salud, elaboracin
de normas e intervenciones dirigidas a favorecer conductas
y ambientes saludables
3.2 Construccin de alianzas sectoriales y extrasectoriales para
la promocin de la salud
3.3 Planificacin y coordinacin nacional de las estrategias de
informacin, educacin y comunicacin social para la
promocin de la salud
3.4 Reorientacin de los servicios de salud hacia la promocin
4.1 Fortalecimiento del poder de los ciudadanos en la toma de
decisiones en Salud Pblica
4.2 Fortalecimiento de la participacin social en salud
5.1 La definicin nacional y subnacional de objetivos en Salud
Pblica
5.2 Desarrollo, monitoreo y evaluacin de las polticas de Salud
Pblica
6.1 Revisin peridica, evaluacin y modificacin del marco
regulativo
6.2 Hacer cumplir la normativa en salud
7.1 Monitoreo y evaluacin del acceso a los servicios de salud
necesarios
7.3 Abogaca y accin para mejorar el acceso a los servicios de
salud necesarios
8.1 Caracterizacin de la fuerza de trabajo en Salud Pblica
8.3 Educacin continua, permanente y de postgrado en Salud
Pblica
8.4 Perfeccionamiento de los RRHH para la entrega de servicios
apropiados a las caractersticas socioculturales de los
usuarios
9.1 Definicin de estndares y evaluacin para el mejoramiento
de la calidad de los servicios de salud individuales y
colectivos
9.2 Mejora de la satisfaccin de los usuarios con los servicios
de salud
10.1 Desarrollo de una agenda de investigacin en Salud
Pblica
11.1 Gestin de la reduccin del impacto de emergencias y
desastres
11.2 Desarrollo de normas y lineamientos que apoyen la
reduccin del impacto de emergencias y desastres en salud
11.3 Coordinacin y alianzas con otras agencias y/o instituciones
- 52 -
Valor del
Evaluacin
Indicador
Promedio
0,28
D
Evaluacin
Nacional
F
0,13
0,42
D
F
F
F
0,17
0,22
0,37
0,39
0,38
0,35
F
F
F
F
0,46
0,42
F
F
F
F
0,48
0,47
0,06
0,07
D
D
F
F
0,10
0,11
0,20
D
D
F
F
0,06
0,03
0,38
0,51
0,78

Tabla 2 (corresponde al Grfico 14): Desarrollo de capacidades e infraestructura.

Valor del Evaluacin
Indicador
Indicador Promedio
1.3 Apoyo experto y recursos para el monitoreo y
evaluacin del estado de salud
0,56
F
1.4 Soporte tecnolgico para el monitoreo y evaluacin del
0,38
F
estado de salud
2.2 Capacidades y pericia en epidemiologa
0,49
F
2.3 Capacidad de los laboratorios de Salud Pblica
0,63
F
5.3 Desarrollo de la capacidad institucional de gestin de
la Salud Pblica
0,23
D
5.4 Gestin de la cooperacin internacional en Salud
Pblica
1,00
F
6.3 Conocimientos, habilidades y mecanismos para
revisar, perfeccionar y hacer cumplir el marco
regulativo
F
0,43
7.2 Conocimientos, habilidades y mecanismos para
acercar los programas y servicios a la poblacin.
0,58
F
8.2 Mejoramiento de la calidad de la fuerza de trabajo
0,12
D
9.3 Sistema de gestin tecnolgica y de evaluacin de
tecnologas en salud para apoyar la toma de
decisiones en Salud Pblica
D
10.10.2 Desarrollo de la capacidad institucional de
investigacin
0,56
F
- 53 -
Evaluacin
Nacional
F
F
F
F
F
F
F
F
F
D
F

Tabla 3 (corresponde al Grfico 15): Desarrollo de competencias descentralizadas.
Indicadores
1.5 Asesora y apoyo tcnico a los niveles subnacionales
de Salud Pblica
de Salud Pblica
para fortalecer las acciones de promocin de salud.
4.3 Asesora y apoyo tcnico a los niveles
subnacionales para fortalecer la participacin social
en salud
en desarrollo de polticas, planificacin y gestin de
la Salud Pblica
subnacionales de Salud Pblica en la generacin y
fiscalizacin de leyes y reglamentos
de Salud Pblica en materia de promocin de un
acceso equitativo a los servicios de salud
en el desarrollo de recursos humanos
de salud y para asegurar la calidad de los servicios
10.3 Asesora y apoyo tcnico para la investigacin en
los niveles subnacionales de Salud Pblica
subnacionales para la reduccin del impacto de
emergencias y desastres en salud
- 54 -
Valor del
Indicador
Evaluacin
Promedio
Evaluacin
Nacional
0,45
0,24
0,25
0,54
0,30
0,20
0,83

Anexo 3: Lista de Participantes en el Taller
AGULLA, Jorge Ing.

Asesor
Direccin General de la Salud
Ministerio de Salud Pblica
DESARKISIAN, Martn Dr.

Director
Divisin Servicios de Salud
LVAREZ, Mara Emilia Dra.

Directora Regional de Salud
ESPIGA, Duncan Ing. Qum.

Director
Divisin Productos de Salud
ANDRADE RAVAGNI, Roberto Dr.

Director
Sanatorio CIMA
FERNANDEZ GALEANO, Miguel Dr.

Director General
Divisin Salud y Programas Sociales
Intendencia Municipal de Montevideo
BARREDA, Elosa Sra.

Coordinadora General
Asociacin de Usuarios de
Servicios de Salud
GONZALEZ SOBERA, Mario Mag.

Director
Unidad Asesora Educacin para la Salud
BLANKLEIDER, Natalio Dr.

Presidente
Plenario Instituciones Asistencia
Mdica Colectiva
ILLA, Martha Dra.

Directora
Dpto. de Nutricin
CARACHA, Olga Dra.

Jefe Dpto. Registros Mdicos
CASMU
JORCIN, Giselle Cra.

Encargada
Dpto. Control de Gestin de
Servicios de Salud
CONTERA, Myriam Dra.

Profesora Agregada
Dpto. de Medicina Preventiva y Social
Facultad de Medicina
Universidad de la Repblica
LEITES, Ma. Ema Nut.

Docente
CURTO, Sergio Dr.

Director
Dpto. de Epidemiologa
LEIVAS, Julio Dr.

Director Regional
- 55 -

LPEZ RAMOS, Ofelia Dra.

ROS, Florida Prof. Agda. Cra.

Coordinadora
Unidad Docente de Administracin
Servicios de Salud
LPEZ, Alejandra Lic.

Coordinadora
Ctedra Salud Reproductiva y Gnero
Facultad de Psicologa
RIVAS, Beatriz Dra.

Directora
Cooperacin Internacional
LUCIAN, Hctor Dr.

Gerente rea Salud
Banco de Previsin Social
RODRIGUEZ NIGRO, J. Carlos Dr.

Director
Dpto. Coordinador Regionales de Salud
MARESCA, Iris Sra.

Directora
Departamento de Estadstica
MORELLI COLOMBRES, Alejandro Dr.
Director
Regional Canelones
MURILLO, Nelly Prof. Dra.
Asesora
RUOCCO, Gloria Prof. Dra.

Ex Sub Directora General de la Salud
SANCHEZ, Delia Dra.
Coordinadora
Unidad Evaluacin Tecnologa
UBACH CANCELA, Graciela Prof. Dra.
Directora
Hospital de Clnicas
MUXI MUOZ, Cecilia Nut.

Adjunta
VIGNOLO BALLESTEROS, Julio Dr.

Sub Director General de la Salud
NOCETI, Ma. Cristina Dra.

Directora Asistente CASMU
Adj. Cooperacin Internacional MSP
VIVAS, Perla Dra.

Asesora Direccin
Divisin Salud y Programas Sociales
Intendencia Municipal de Montevideo
RAMOS, Alejandro Ec.

Gerente
Unidad Negocios Complementarios
SUAT
- 56 -

COORDINADORES NACIONALES
OPS/OMS
Dra. Raquel Rosa

Directora
Divisin Salud de la Poblacin
Dr. Jos Fiusa Lima

Representante de OPS/OMS
en el Uruguay
Dr. Alejandro Gherardi
Consultor Nacional
Representacin OPS-Uruguay
Dr. Gustavo Quesada Silva

Director
Dpto. Atencin Primaria de Salud
Dr. Fernando Muoz Porras

Director
CLAISS
Dra. Marisa Buglioli

Adjunta Direccin
Divisin Servicios de Salud
Dra. Graciela Muiz Saavedra

Consultora
Divisin Desarrollo de Sistemas y
Servicios de Salud
Dra. Ana Prez

Directora
Dpto. Tecnologa
Sra. Laura Centurin

Secretaria
Representacin OPS en Uruguay
Dra. Soledad Velzquez

Adjunta Direccin
Hospital Maciel
- 57 -

Salud Pública

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MINISTERIO DE SALUD PUBLICA

Informe Final del Taller llevado a cabo en

Organizacin Panamericana de la Salud - Ministerio de Salud Pblica del Uruguay

Ttulo traducido al ingls:

Organizacin Panamericana de la Salud

Catalogacin por el Centro de Documentacin de la Representacin de OPS en

Organizacin Panamericana de la Salud - Ministerio de Salud Pblica del Uruguay

Dr. Alfonso Varela

Cdor. Luis lvarez

Dra. Ofelia Lpez Ramos

Dr. Julio Csar Vignolo Ballesteros

Organizacin Panamericana de la Salud - Ministerio de Salud Pblica del Uruguay

Organizacin Panamericana de la Salud - Ministerio de Salud Pblica del Uruguay

Organizacin Panamericana de la Salud - Ministerio de Salud Pblica del Uruguay

de Repblica) el cual brind el apoyo de varios de sus docentes en la preparacin y

Dr. Julio Vignolo Ballesteros

Dra. Ofelia Lpez Ramos

Organizacin Panamericana de la Salud - Ministerio de Salud Pblica del Uruguay

Dr. Jos Fiusa Lima

Organizacin Panamericana de la Salud - Ministerio de Salud Pblica del Uruguay

Organizacin Panamericana de la Salud - Ministerio de Salud Pblica del Uruguay

DEFINICIONES Y ANTECEDENTES ________________________________ 11

FESP en Uruguay: Total de cada Funcin _________________________________ 17

Funcin Esencial N 3: Promocin de la salud ____________________________ 23

Funcin Esencial N 4: Participacin de los ciudadanos _____________________ 25

Funcin Esencial N 8: Desarrollo de recursos y capacitacin en Salud Pblica

Funcin Esencial N 11: Reduccin del impacto de emergencias y desastres en

IDENTIFICACIN DE REAS DE INTERVENCIN PRIORITARIAS ___ 41

Cumplimiento de resultados y procesos claves _____________________________ 43

Desarrollo de capacidades e infraestructura ________________________________ 45

Desarrollo de competencias descentralizadas_______________________________ 47

COMENTARIOS FINALES ________________________________________ 49

Organizacin Panamericana de la Salud - Ministerio de Salud Pblica del Uruguay

Organizacin Panamericana de la Salud - Ministerio de Salud Pblica del Uruguay

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OPS, el cual aprob una resolucin para su aplicacin en la Regin de la

Organizacin Panamericana de la Salud. Resolucin CD42.R14. Funciones Esenciales

Organizacin Panamericana de la Salud - Ministerio de Salud Pblica del Uruguay

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FESP en Uruguay: Total de cada Funcin

Grfico 1: Evaluacin del desempeo de las FESP en el Uruguay, mayo 2002. 2

Los niveles ms elevados de desempeo de las 11 Funciones Esenciales se

El listado de las Funciones Esenciales de la Salud Pblica se presenta en el Anexo 1.

Organizacin Panamericana de la Salud - Ministerio de Salud Pblica del Uruguay

Cada una de las 11 Funciones Esenciales se analiza en detalle en los captulos

Organizacin Panamericana de la Salud - Ministerio de Salud Pblica del Uruguay

IV.2. Funcin Esencial N 1: Monitoreo, anlisis y evaluacin

Perfil de la FESP No. 1

Organizacin Panamericana de la Salud - Ministerio de Salud Pblica del Uruguay

informacin recolectada no es evaluada sistemticamente, lo que explica el bajo

Organizacin Panamericana de la Salud - Ministerio de Salud Pblica del Uruguay

IV.3. Funcin Esencial N 2: Vigilancia de la Salud Pblica,

Perfil de la FESP No. 2

Sistema de vigilancia para identificar amenazas a la Salud Pblica

(43%) es el promedio de los resultados de cada

De acuerdo con los participantes, el desempeo del sistema de identificacin de

Organizacin Panamericana de la Salud - Ministerio de Salud Pblica del Uruguay

Se seal que podra mejorarse al Laboratorio de Salud Pblica y su red de

Organizacin Panamericana de la Salud - Ministerio de Salud Pblica del Uruguay

IV.4. Funcin Esencial N 3: