La experiencia en la implementacin del presupuesto participativo en

Porto Alegre, Brasil

Brasil es el pionero en Amrica Latina en la implementacin de los

presupuestos participativos, y el caso ms emblemtico es el de Porto Alegre, la
capital del estado de Ro Grande del Sur (Rio Grande do Sul), ubicado en el sur
del pas, colindante con Uruguay y Argentina.
Con el golpe de Estado de 1964, en Brasil se inici una etapa que se conoci
como la dictadura cvico-militar, que dur hasta 1984; ah comenz a surgir la
inquietud de cmo superar el sistema poltico-militar vigente que subyug
durante las dos dcadas anteriores al pas, y a partir de mediados de los aos
80, con la llegada del presidente Jos Sarney, en 1985, comenz a engendrarse
una transicin gradual en la vida poltica nacional, y se pusieron en la agenda
poltica los temas de redemocratizacin y participacin popular, lo que dio lugar
al acercamiento y, posteriormente, a los programas participativos. Ya con el
triunfo del Partido de los Trabajadores (PT) e instalado en la presidencia de
Brasil, el nuevo gobernante, Fernando Collor de Mello, en 1990, favorecieron
las condiciones para el cambio poltico-social.
Las condiciones del estado de Ro Grande del Sur en los 80 eran desoladores: la
pobreza, la desigualdad social, precariedad de la poblacin, el atraso educativo
y la corrupcin, entre otras cuestiones lacerantes. El abandono por parte de los
gobiernos anteriores tenan inmerso a todo Brasil en la extrema pobreza, y con
el triunfo en las elecciones de 1989, el Partido de los Trabajadores instal el
nuevo gobierno en la capital del estado. El intendente o prefecto de Porto
Alegre, Olivio Dutra, recibi unas finanzas desastrosas; 98 por ciento del
presupuesto municipal se destinaba al pago de salarios del personal municipal
y, evidentemente, el nuevo gobierno no iba a poder solucionar los problemas
acumulados en el estado; la cuestin era cmo distribuir los recursos
econmicos, que eran escasos, y, sobre todo, cmo resolver las adversidades
que arrastraban los municipios, los estados y el pas.
Siendo Porto Alegre el municipio ms poblado del estado de Ro Grande del Sur,
la problemtica era mayor que en el resto de los ayuntamientos; mucha
poblacin viva en asentamientos irregulares, por eso, con la llegada de Dutra a
la alcalda, comenz a idearse la estrategia a implementar para ser un gobierno
que atendiera y propusiera mecanismos de solucin a esas contrariedades; de
esta forma, con las promesas de campaa, la poblacin tena que inmiscuirse y
discutir cmo se deban distribuir los recursos con los que se contaba, y se
inici as con un proyecto de presupuesto participativo, consistente en que ya
no slo los tcnicos del gobierno y los de la oficina de presupuestos eran los que
decidan, en dnde, en qu y cmo se invertiran, sino que ahora ya sera en
conjunto con la poblacin.
La experiencia de Porto Alegre fue un ejercicio democrtico puro, a diferencia
de otros intentos de democracia de proximidad; el modelo de presupuesto
participativo naciente en este municipio inici como una forma de evitar la
corrupcin y el despilfarro de los recursos: comenz en las calles, en los
barrios, con pequeas reuniones entre vecinos. En 1989 y 1990, cuando la idea
se gestaba, an no haba gran participacin ciudadana, pero poco a poco se fue

extendiendo ms y ms, en 1991 comenz a tener un gran auge y se convirti

en un proceso de las masas en el municipio; la gente, emocionada, al sentirse
incluida y al ver que las propuestas de su calle o barrio eran atendidas, se
comenz a difundir, hasta llegar a grandes participaciones. Para 1994 se
contabilizaba una afluencia en las reuniones plenarias de 11 mil personas; en
1995, el nmero de asistentes a las asambleas regionales era de 14 mil
ciudadanos, y habra que sumar que el nmero de asociaciones y organizaciones
que se inmiscuan era de 100 mil personas activas.
Una vez establecidas las bases del presupuesto participativo, se comenz a
estructurar bajo algunos esquemas organizativos, sin que fuera una estructura
obligatoria ni rigurosa; al contrario, era flexible y adaptable a las demandas y
sugerencias de la ciudadana y, sobre todo, a las necesidades de cada lugar y/o
regin, adems de que era variable porque entre ms personas participaran,
ms grande era el nivel de discusin y de deliberacin de los temas, as como el
nmero de representantes que poda tener cada sector.
El esquema organizativo que sirvi como base para el engranaje del
presupuesto participativo es el siguiente:

Asamblea General Popular

del
Presupuesto Participativo
porConsejo
sectores
y temas
Congresos
Delegados Representacin
regionales
Lo fundamental del esquema organizacional es que pretende enlazar el
principio de territorialidad y el funcional-temtico, es decir, que la poblacin se
vea representada en los temas ms sentidos y necesarios, segn sea el caso de
cada regin. Ahora bien, cmo funciona este esquema? la ciudad de Porto
Alegre se dividi de manera estratgica en 16 regiones, despus se volvieron a
segmentar y se crearon 28, segn las caractersticas polticas,
sociodemogrficas, econmicas, culturales y de afinidad asociativa.
Las Asambleas Generales Populares se realizan en los diferentes barrios de
cada regin; son abiertas a todos los que deseen participar, sin distingo alguno
ni poltico; en ellas se acepta a las organizaciones locales y delegados del
presupuesto participativo; la municipalidad no tiene injerencia alguna en estas
asambleas, aunque asistan miembros de los ayuntamientos para tener el control
de los acuerdos que se tomaban; las asambleas plenarias reunan hasta 2 mil
personas, y cada asistente slo tena que registrarse al entrar a los recintos
para poder participar. Podan participar los mayores de 16 aos, ah se
nombraba a los delegados para que asistieran a las reuniones regionales y
expresaran los acuerdos de cada barrio.
Los delegados regionales son, pues, los representantes de sus barrios, los que
comunican los acuerdos y necesidades de cada barrio o colonia; estos delegados
son honorarios, mandatados y revocables, as que se era un mecanismo que
impeda que se corrompieran; entre ms participacin exista en los barrios,
mayor nmero de delegados regionales se poda elegir; se elige uno por cada 10
asistentes a las asambleas generales, y las demandas y sugerencias que se
exponen en las regionales son llevadas al Consejo del Presupuesto Participativo.

De manera paralela a las asambleas territoriales se comenzaron a desarrollar

asambleas por sectores y tema, en las que se reuna a organizaciones
establecidas que quedaban rebasadas en las territoriales; as pues, se
plantearon cinco temticas, en las que participaban los sindicatos de
trabajadores, empresarios, comerciantes, agricultores, gremios estudiantiles,
movimientos culturales, de gnero, ecolgicos y culturales, as como ciudadanos
en general. Los cinco grandes temas en los que se participaban eran: trnsito y
transporte; salud y promocin social; educacin, cultura y esparcimiento;
desarrollo econmico y poltica tributaria; y planeacin urbana, luego se
desprendi cultura de educacin y fueron seis.
El Consejo del Presupuesto Participativo es el nivel superior a escala municipal;
en cada regin se eligen dos representantes para que integren este consejo,
adems de un representante del sindicato de empleados del gobierno; el
ejecutivo designa dos representantes del gabinete de planificacin y dos de la
coordinacin de relaciones con la comunidad, estos ltimos sin derecho a voto,
y uno de cada plenaria temtica, sumando as 44 con titulares y suplentes; este
consejo es la instancia institucional que vincula la estructura participativa
ciudadana con las unidades administrativas del gobierno; sus funciones son las
de analizar, emitir veredictos a favor o en contra, proponer modificaciones de
aspectos globales de la poltica tributaria y recaudadora del Municipio, tambin
define la aplicacin de recursos extrapresupuestales y discuten la forma en que
se elaborar y entregar la ley de presupuesto al intendente.
Por ltimo, toda la estructura participativa se remata en los Congresos de la
Ciudad, la dinmica gira en torno al plan anual que ha ido evolucionando hacia
una planeacin plurianual, que necesariamente desemboca en una planeacin
estratgica. El primer Congreso se celebr en 1991, al que se nombr Ciudad
Constituyente y en el que se aprobaron las directrices, proyectos y acciones
para la ciudad. El segundo Congreso se efectu en 1995, cuando se discuti la
reformulacin del Plan Director de Desarrollo Urbano. En 2000 se llev a cabo
el tercer Congreso de la Ciudad, centrado en los ejes gestin participativa y
calidad de vida.
Si bien fue la primera, la experiencia brasilea no ha sido la nica; sin embargo,
el desarrollo de los presupuestos participativos se puede agrupar en tres
etapas: la primera, de 1989 a 1997, la de experimentacin, en la que varios
estados y municipios de Brasil se iniciaron en la experimentacin de las formas
de presupuesto participativo; la segunda, de 1997 a 2000, fue la de
masificacin, en la que prcticamente todo el pas puso en prctica los
presupuestos participativos; y, por ltimo, la de expansin a otros pases de
Amrica y de Europa, de 2000 a la fecha.
Empero, qu fue lo que trajo consigo la implementacin de este nuevo modelo
de organizacin? La medicin de las condiciones en las que vive un pueblo y las
de ingreso, as como el nivel educativo y la esperanza de vida son indicadores
que se expresan en el ndice de Desarrollo Humano (IDH), que es un parmetro
mundial; ahora bien, mediante este ndice se comenz a corroborar el grado de
desarrollo que tena la poblacin una vez insertado el nuevo modelo de
Presupuesto Participativo; en 1991, en Porto Alegre, el IDH era de 0.660, para
el 2000 fue de 0.744 y para 2010 se increment a 0.805, siendo ste el
municipio que mayor ndice de desarrollo humano tiene en todo el estado de Ro

Grande del Sur; para este ltimo fue de 0.746 en 2010, mientras que el IDH del
pas apenas era de 0.739, y para 2014 fue de 0.755.
Si bien es cierto que el IDH se increment en Porto Alegre, no todo se resolvi
con el nuevo modelo, puesto que el desempleo, la corrupcin y la delincuencia
siguen siendo males que laceran al pas.
En el aspecto econmico, el Presupuesto Participativo del gobierno municipal
de Porto Alegre destinaba entre 15 y 25 por ciento de sus ingresos a inversin
productiva; entre 1990 y 1995 se increment el nmero de familias que contaba
con suministro de agua potable, al pasar de 400 mil a 465 mil familias; en 1996,
98 por ciento de las familias tena aprovisionado ya ese servicio; asimismo, para
ese mismo ao, 85 por ciento de hogares ya contaba con servicio de
alcantarillado.
Sin embargo, no todo fue miel sobre hojuelas, ya que, por ejemplo, el
empoderamiento de la gente tuvo dos clases de problemas: los de accin
colectiva y los del control social de los ciudadanos con la burocracia; los de
accin colectiva se refieren a las dificultades que se tenan para que los
ciudadanos ms pobres y que vivan, por lo general, en las periferias o
comunidades ms alejadas, pudieran trasladarse a las plenaria, por lo que
quedaban fuera de muchos procesos de participacin y distribucin de los
recursos, obras y acciones. Los problemas de control social de los ciudadanos se
refieren al bajo nivel de informacin y bajo poder de presin de negociacin,
sobre todo de las masas ms vulnerables y con menos nivel educativo, que son
los que menos exigen a los gobernantes claridad y transparencia en la
aplicacin de los recursos.
La aplanadora situacin globalizadora neoliberal y las tentaciones que otorga el
estar en el poder fueron parte fundamental para que la corrupcin hiciera meya
en el sistema econmico brasileo; los gobiernos de Lula y Dilma fueron
marcados por episodios de corrupcin, que desataron la oleada de protestas
contra las polticas globalizantes, como en el mundial de futbol, cuando salieron
miles de brasileiros a protestar no slo de Porto Alegre, sino tambin de todo el
pas, para reclamar por el grado de autoritarismo y corrupcin, obedeciendo a
organismos internacionales, puesto que se invirtieron miles de millones de
dlares para la celebracin de esa justa deportiva. El tema de Petrobras es un
episodio que deja ver cmo el Partido de los Trabajadores pas a ser el partido
de la esperanza y la transformacin al de los ambiciosos y corruptos.
En 2011, con Dilma ya en el poder, la recesin alcanz a Brasil, la economa
creci solamente 1.3 por ciento, frente a 5.4 por ciento durante el periodo de
Lula; en 2015 la recesin continu y la inflacin lleg a su nivel mximo en los
ltimos 13 aos.
En la actualidad, sin embargo, el PT est fracturado y las corrientes internas
han comenzado a polarizarse, algunos piden volver a los estatutos y prcticas
que lo llevaron a ser un partido de izquierda y de representacin real de la
poblacin.