DOCUMENTO
DE POLTICAS
PBLICAS
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mucho de los subsidios. Shock, gradualismo y continuismo; son expresiones repetidas en la vorgine de la campaa. La atencin
prestada a los subsidios es ms que justificada: pasaron del 1,4% del PIB en 2006 al 5% en 2015, y hoy
equivalen a 13 veces lo ejecutado para la Asignacin Universal por Hijo (AUH) en 2014 (MECOM
2014), 4 veces el gasto educativo nacional en 2013
(CGECSE 2014) y tres veces la inversin anual en
infraestructura de 2013 (CEPAL 2013).
De ese monto, los sectores de mayores ingresos
absorben el 30%, mientras que aquellos de menores ingresos reciben apenas el 10%. Ms de la mitad, a su vez, tiene destino al rea Metropolitana
de Buenos Aires (AMBA), donde el subsidio por
habitante triplica al recibido por las provincias
de menor desarrollo relativo del Norte del pas.
Los subsidios estn en el corazn de los principales desequilibrios macroeconmicos de la
Argentina. La poltica de energa barata incentiv un mayor consumo y una cada de la oferta,
que gener un dficit de la balanza energtica de
ms de US$ 6.000 millones. El gasto en subsidios
es financiado por transferencias del Banco Central al Tesoro, las cuales son, a su vez, la principal
causa detrs de la inflacin. El aumento de la demanda de dlares, atizada por la inflacin y las
importaciones energticas, termin en el cepo,
que explica, en gran medida, el deterioro de la
economa argentina en el ltimo trienio.
Cmo se sale del laberinto de los subsidios? Las estimaciones de CIPPEC sugieren que una poltica de
RESUMEN
EJECUTIVO
Centro de Implementacin
de Polticas Pblicas para
la Equidad y el Crecimiento
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Evidencia
Introduccin
En la campaa electoral, mucho se habla de la
necesidad de bajar los subsidios, pero poco se
dice sobre cules seran los posibles efectos econmicos y sociales de una suba en las tarifas de
los servicios pblicos y la energa.
Algunos promueven la necesidad de adoptar
polticas de shock de subas tarifarias masivas y
generalizadas. Otros minimizan la importancia
de los subsidios, y en cambio promueven una
mdica disminucin de estas transferencias.
Como una contribucin al diseo de poltica
econmica del prximo gobierno, este documento intenta aportar evidencia al debate sobre la
poltica de subsidios, a travs de la aplicacin de
tcnicas de microsimulacin basadas en los ltimos datos disponibles sobre gasto y consumo,
informacin presupuestaria del gasto pblico
nacional y los cuadros tarifarios de electricidad,
gas, colectivos y ferrocarriles del rea Metropolitana de Buenos Aires (AMBA).
En particular, este documento busca contribuir
al diseo de una alternativa de poltica orientada a proteger a los sectores ms vulnerables (a
partir de un esquema de tarifa social), a mejorar
la eficiencia y equidad de estas transferencias y
a generar incentivos para la inversin y la mejora de la provisin y la calidad de los servicios de
energa y transporte pblico en la Argentina.
El documento explica, tambin, qu son los
subsidios y analiza qu pas con ellos durante la
ltima dcada. Por ltimo, examina los posibles
impactos econmicos y sociales de implementar
una suba tarifaria, y presenta algunos lineamientos de poltica orientados a contribuir al diseo de una salida al laberinto de los subsidios.
Oferta
La energa explica el 70% de los subsidios. Mientras que el transporte recibe alrededor del 1,2% del PIB,
la energa absorbe el 3,3%. El resto de los subsidios
(0,3%) tiene como destino el agua y el saneamiento en
empresas pblicas, entre otros (grfico 1).
Subsidios a la energa y el transporte. El Estado Nacional subsidia a la electricidad a travs
Grfico 2.
Subsidios por tipo de usuario y servicio
en el AMBA. Porcentaje del total (2015)
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Subsidios
Regiones
Notas: AMBA comprende los partidos atendidos
por GasBan y Metrogas para el gas; los partidos de
Edenor, Edesur y Edelap para la electricidad y los
44 partidos de la Regin Metropolitana de Buenos
Aires (RMBA) para colectivos y ferrocarriles. PBA
es provincia de Buenos Aires.
Fuente: CIPPEC, sobre la base de ASAP (2014),
Enargas (2014), Secretara de Energa (2014) y
Secretara de Transporte (2014).
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Equidad
En los dos ltimos aos, sin embargo, la tarifa residencial de gas aument alrededor de 100%
en promedio en el AMBA ajustada por inflacin,
mientras la tarifa de electricidad continu experimentando una marcada reduccin real (grfico 5).
En el AMBA, el costo del boleto de transporte pblico cay casi un 30% en promedio
desde 2003. El ferrocarril experiment la mayor
cada en el valor del boleto ajustado por inflacin, cercana al 60%, seguida por los colectivos,
con una reduccin de alrededor del 30%. En contraste, el boleto de subterrneos supera en un
15% el valor alcanzado en 2003 (grfico 6).
Grfico 6.
Tarifas promedio del transporte pblico
en AMBA por modo. ndice 2003=100 en
pesos de 2005 (2003-2014)
Social
Notas: el grupo de mayores ingresos est compuesto
por los deciles 9 y 10, mientras que el grupo con menores ingresos est compuesto por los deciles 1 y 2.
Fuente: CIPPEC, sobre la base de ENGHO (2012) y
ASAP (2015).
En energa, la tarifa promedio de gas se sita en promedio un 64% por debajo de la tarifa
de referencia. Por su parte, las tarifas elctricas se ubican un 92% por debajo de las tarifas
de referencia internacionales (grfico 8).
Grfico 9.
Peso relativo de los servicios pblicos de
energa y transporte en el gasto del hogar
por decil. En porcentaje (2005 y 2014*)
Grfico 8.
Precios energticos promedio relativos
al precio de referencia internacional, en
porcentajes (2015)
Nota: el precio del gas natural es el promedio del cuadro tarifario de Metrogas y GasBan relativo al precio
de gas natural residencial segn EIA (2015). El precio
de la energa elctrica es el precio promedio del cuadro tarifario de EDENOR y EDESUR relativo al precio
de electricidad residencial segn EIA (2015).
Fuente: CIPPEC, sobre la base de Secretara de Energa
(2015), EIA (2015), Banco Mundial (2015) y cuadros
tarifarios de EDESUR, EDENOR, Metrogas y Gasban.
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del Gobierno nacional, que en 2015 podra superar el 6% del PIB, segn estimaciones preliminares de CIPPEC.
A su vez, la poltica de congelamiento de precios y tarifas explica, en gran medida, la cada
de la inversin, y por lo tanto, el deterioro de la
oferta y el dficit de la balanza comercial energtica experimentado en esta dcada (Castro
y otros, 2015). De forma central, los subsidios
representan una transferencia a los sectores
de ingresos medios y altos, que resta recursos
esenciales para la inversin econmica y social,
en particular en sectores con menores ingresos
relativos (Castro y otros, 2015).
Tarifa social
Esta seccin presenta los resultados de un ejercicio de microsimulacin realizado por CIPPEC,
que combina datos de ingreso y gasto de los
hogares de la ltima Encuesta de Gasto de los
Hogares (ENGHo, 2012), el consumo agregado de
energa y transporte pblico, los cuadros tarifarios e informacin presupuestaria sobre subsidios en el AMBA (ver Anexo).
El ejercicio busca dimensionar los efectos de
mediano plazo de una suba tarifaria hipottica
en los usuarios residenciales del AMBA sobre
dos indicadores: (a) el potencial ahorro fiscal
ocasionado por la baja de subsidios para el Estado nacional y (b) el cambio en los ingresos de
los hogares, en particular de menores ingresos
relativos, y por lo tanto, en el ndice de pobreza
en el AMBA. El ejercicio tambin analiza cmo la
adopcin de una tarifa social podra mitigar los
posibles efectos econmicos y sociales de una
suba en las tarifas domiciliarias del AMBA.
Foco en los usuarios residenciales de energa y transporte del AMBA. El foco en los posibles efectos de una suba tarifaria en los hogares
de la regin metropolitana responde a tres motivos principales. Por un lado, el AMBA absorbe la
mayora de los subsidios a la energa y el transporte. Por el otro lado, un ajuste de las tarifas de
electricidad y gas a la industria, el comercio y el
resto de las empresas podra tener impactos sobre la inflacin, el nivel de actividad y el empleo
difciles de prever en el mediano plazo, y que
ameritan un anlisis ms en profundidad que
excede los lmites de este trabajo. Por ltimo, un
ajuste nacional requerira coordinar la suba de
las tarifas con mltiples jurisdicciones con niveles y sistemas tarifarios segn el tipo de servicio,
que sera complejo de implementar, al menos en
el corto plazo, para el prximo gobierno.
Grfico 11.
Errores de inclusin y exclusin por tipo
de tarifa social. En porcentaje (2015).
Nota: CPMV comprende hogares pobres en funcin de determinadas caractersticas socioeconmicas; bloque de consumo beneficia a hogares
con consumos inferiores a 500m3 de gas, 300Kwh
o ms de 20 pasajes de tren o colectivo por mes;
y categoras incluye hogares con titulares de
planes sociales, jubilados y pensionados con la
mnima y/o asignaciones familiares. El error de
exclusin es la cantidad de hogares pobres no
titulares en relacin con la cantidad de hogares
pobres. El error de inclusin con los hogares no
pobres titulares relativos al total de titulares. Los
hogares pertenecientes a los deciles 1, 2 y 3 son
considerados como pobres.
Fuente: CIPPEC, sobre la base de la ENGHO (2012).
Grfico 12.
Titulares de la tarifa social por decil de
ingreso y total. En porcentaje (2015)
Shock o gradualismo?
Impactos socioeconmicos de
la suba tarifaria
La lgica simplificada del ejercicio de microsimulacin presentado a continuacin, y explicada en detalle en el Anexo, es la siguiente: los
cambios en la tarifas de gas, electricidad, colectivos y ferrocarriles afectan a los hogares segn
el peso de los servicios subsidiados en el gasto
total del hogar y la sensibilidad del consumo al
cambio tarifario (elasticidad-precio). La combinacin de estos dos efectos, el peso en el gasto
del hogar previo a los aumentos y la sensibilidad del consumo al cambio tarifario, determina
el impacto final sobre el ingreso de los hogares.
Por su parte, la suba tarifaria afecta el resultado fiscal del gobierno a travs de la baja de los
subsidios y el aumento de la recaudacin de impuestos al consumo en gas y electricidad. Por su
parte, el consumo de gas y electricidad depende
de la suba tarifaria y la sensibilidad del consumo a las modificaciones en la tarifa.
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Ahorro fiscal
Grfico 13.
Cambio en los subsidios por escenario.
Como porcentaje del PIB (2015)
Grfico 14.
Cambio en los subsidios por escenario
como resultado de una devaluacin del
tipo de cambio. Porcentaje del PIB (2015)
Grfico 15.
Cambio en el gasto del hogar en
electricidad, gas y transporte pblico por
escenario. Porcentaje del gasto total (2015)
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Gasto
Como resultado, la poltica de shock reducira en mayor medida el ingreso de los sectores
ms vulnerables. En elescenario de shock, el ingreso de los hogares ms pobres caera alrededor
de un 5%, mientras que el ingreso promedio disminuira casi un 4%. La adopcin de una TSCG
mitigara en forma significativa el impacto de la
suba tarifaria en los ingresos de los hogares ms
vulnerables con una cada del 1,8% en el hogar
promedio. Finalmente, los ingresos de los hogares ms vulnerables caeran un 0,7% como resultado de la poltica gradualista (grfico 16).
Grfico 16.
Cambio en el ingreso de los hogares de
menores y hogar promedio por escenario.
En porcentaje (2015)
Ingresos
Notas: el cambio en el ingreso del hogar es calculado a partir de la variacin compensatoria que
mide el cambio en la capacidad de compra del
hogar frente a la modificacin de las tarifas de
energa y transporte pblico utilizando las estimaciones de elasticidad precio medias (Ver Anexo).
Fuente: CIPPEC, sobre la base de ENGHO (2012),
INDEC (2015), ENARGAS (2015), CAMMESA
(2015), ASAP (2014) y estimaciones propias.
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Grfico 18.
Cambio en la brecha de pobreza al cuadrado
por escenario. En porcentaje (2015)
Grfico 17.
Cambio en la tasa de pobreza por
escenario. En porcentaje (2015)
Pobreza
Nota: la lnea de pobreza es definida como el ingreso mximo del decil 3. Los hogares con ingresos inferiores a la lnea de pobreza post-aumento
tarifario son considerados como nuevos pobres.
Los resultados son presentados para la elasticidad
media. La lnea azul presenta los resultados con la
elasticidad alta y la lnea roja para la elasticidad
baja. Para ms detalles, ver Anexo.
Fuente: CIPPEC, sobre la base de ENGHO (2012),
ASAP (2015), ENARGAS (2015), CAMMESA (2015)
y estimaciones propias.
Grfico 19.
Cambio en la brecha de ingreso al cuadrado
por escenario. En porcentaje (2015)
Ms de all de estos efectos de primer orden, el incremento de los costos de las empresas y los posibles efectos sobre las demandas
salariales podra tener impactos an mayores (o
menores) sobre la inflacin en el mediano plazo,
segn la poltica econmica -en particular, las
modalidades de financiamiento de dficit fiscal
y las expectativas de los formadores de precios-,
y en general, las condiciones macroeconmicas
imperantes.
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Inflacin
Ms all de estos efectos sobre los ingresos, la poltica de shock subira un 4% la inflacin en forma inmediata, con efectos imprevisibles en el mediano plazo. Dado el peso de los
servicios subsidiados en la canasta bsica del
ndice de inflacin, una suba tarifaria tendra
un impacto instantneo sobre el nivel general
de precios. En contraste, la poltica gradualista tendra un impacto relativamente marginal
sobre la tasa de inflacin, de alrededor de 0,9%
(grfico 20).
Grfico 20.
Traspaso de la suba tarifaria a la inflacin
de escenarios alternativos. En puntos
porcentuales (2015)
Los subsidios estn en el corazn de los desequilibrios gemelos, fiscal y externo, que enfrenta
la Argentina. Y benefician, en especial, a los sectores de ingresos medios y altos del AMBA, en
detrimento de los sectores ms vulnerables y las
regiones de menor ingreso relativo del pas. Restan tambin recursos para financiar inversiones
esenciales en infraestructura econmica y social.
Sin embargo, salir del laberinto de los subsidios no ser fcil. De acuerdo con un estudio de
28 episodios de reforma (FMI, 2013), solo el 40%
de los casos logr reformar la poltica de subsidios de forma exitosa, o al menos, con un xito
parcial. No obstante, tanto la experiencia internacional como la historia reciente de la Argentina marcan un sendero posible de salida.
Un primer paso sera integrar la reduccin
de los subsidios dentro de un programa comprensivo de mejora de la provisin y la calidad
de la energa y el transporte. La experiencia de
aumentos tarifarios en los ramales de la red ferroviaria del AMBA donde ya se produjeron mejoras significativas en el material rodante y las
estaciones, marca un posible camino a seguir
para el resto de los servicios (Szenkman, 2015;
ASAP, 2014).
Un segundo componente podra consistir en
una intensa accin comunicacional, enfocada
en explicar la necesidad de reducir los subsidios
para mejorar la provisin, la equidad y la calidad
de la electricidad, el gas y el transporte pblico.
Esta accin debera explicar tambin la ampliacin de las posibilidades de inversin en educacin, salud e infraestructura habilitadas por el
mayor espacio fiscal resultante de la baja de los
subsidios.
Un tercer componente comprendera implementar un cronograma anunciado de modificacin gradual de la tarifas por servicio y basado
en una tarifa social por categoras generales
(TSCG). Este esquema permitira a las empresas
y hogares ajustar en forma progresiva sus patrones de consumo a la nueva estructura y nivel
tarifarios, generar credibilidad y minimizar los
potenciales efectos inflacionarios.
De hecho, un estudio reciente del FMI (2015)
indica que las reformas exitosas de subsidios
energticos demandaron, en promedio, 5 aos
Gradualismo
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Referencias
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Para estimar el cambio en el ingreso del hogar provocado por las subas de las tarifas, CIPPEC aplic la
frmula de variacin compensatoria (Varian, 1992; Deaton, 1989; y Aarar y Verme, 2012) a los datos del
gasto de los hogares de la ENGHo (2012). La frmula puede expresarse formalmente de la siguiente
manera:
Donde V es la variacin compensatoria del hogar h frente a un cambio en la tarifa del servicio i;
es el peso del gasto en el servicio i en el gasto total del hogar h previo al cambio tarifario;
es la
elasticidad de la demanda de consumo del servicio i por parte del hogar h ante cambios en las tarifas;
y T es el cambio en la tarifa. Esta frmula asume que la restriccin presupuestaria del hogar se
mantiene constante en el mediano plazo frente al cambio tarifario.
Para las elasticidades precio de demanda, CIPPEC realiz una revisin de los estudios disponibles
para la Argentina sobre la sensibilidad de la demanda de energa (electricidad y gas) y transporte pblico (colectivos y ferrocarriles) ante un cambio en 1% en el valor de la tarifa o el boleto. En base a esa
revisin, CIPPEC defini tres escenarios alternativos de elasticidad: alta, media y baja, que presenta
la Tabla 1 a continuacin.
Tabla 1.
Elasticidades precio de la demanda
Fuentes: CIPPEC, sobre la base de Fernndez y Muguerza (2010), Cont y Navajas (2004), Delfino (1995), Visintini
(1984), Navajas (2015), Coloma (1998) y Bastos, Castro, Cristia, Scartascini (2014), y Castro y Lottito (2015).
A partir de la variacin compensatoria, CIPPEC estim el ingreso contrafctico de cada hogar, resultante de la variacin simulada en las tarifas de gas, electricidad, colectivos y ferrocarriles en el AMBA
(Deaton, 1989; Aarar y Vener, 2012). El ingreso contrafctico o post-cambio tarifario es calculado de la
siguiente manera:
Donde Yh* es el ingreso del hogar h posterior al cambio en la tarifa T del servicio e Yh el ingreso
previo al cambio tarifario. El cambio en pobreza es estimado como la cantidad de hogares con ingresos post-cambio tarifario inferiores a la cota superior de ingreso del decil 3.
Cambio en las cantidades consumidas. El cambio en las cantidades consumidas fue estimado
combinando las estimaciones de consumo fsico, los cuadros tarifarios actuales y simulados y las
estimaciones de las elasticidades precio de la demanda de la tabla 1. Formalmente, la funcin de demanda puede ser expresada de la siguiente manera:
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En el caso de la electricidad y el gas, el subsidio unitario, adems, fue ajustado por el coeficiente
que es la razn entre el precio pagado por la demanda (la tarifa) y el precio promedio de la oferta
para cada segmento de la demanda y rango tarifario. Tambin CIPPEC asume que los impuestos al
consumo y los cargos por transporte y distribucin se mantienen constantes.
Agradecimientos
Los autoraes agradecen los valiosos comentarios de Eduardo Levy Yeyati,
Nicols Gadano, Guillermo Cruces, Juan Pablo Rud, Laura Abramovksy,
Paula Szenkman, Estefana Lotitto y de los asistentes a los seminarios de
discusin realizados en CIPPEC y el Banco Mundial a una versin preliminar
de este documento. Agradecen tambin a Liora Gomel y Dolores Arrieta el
apoyo en la edicin final del documento. Todos los errores son de exclusiva
responsabilidad de los autores.
Si desea citar este documento: Castro, L. y Barafani, M. (septiembre de 2015). Buscando la diagonal. Cmo reducir los subsidios protegiendo a los sectores vulnerables. Documento de Polticas Pblicas/Anlisis N153. Buenos Aires: CIPPEC.
Para uso online agradecemos usar el hipervnculo al documento original
en la web de CIPPEC.
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La opinin de los
autores no refleja
necesariamente la
posicin de todos los
miembros de CIPPEC
en el tema analizado.
DE
D DOCUMENTOS
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ANLISIS
DE POLTICAS
PBLICAS