l.os significad()s de ciudadanfa en America I.

atina

7. Los significados de ciudadania en America Latina'

Evelina Dagnino"

EJ presente documento es una introduccion al debate latinoamericano acerca de la ciu

del surgimiento de esta
dadanfa. En primer lugar. exam ina las condiciones
nocion en diferentes paises del continente. En segundo lugar. trata las que se pueden
considerar como caracterfsticas generales de la redefinicion de ciudadanfa que sub
yace a su surgimiento en America l.atina, Jigado a los procesos de democratizacion de
las ultimas decadas. Este analisis toma como referencia principal cl proccso
de redefinicion lIevado a cabo en Brasil, par considerarlo como el mas elaborado y el que
ha sido. hasta cierto punto. una referenda para orros paises en America Latina y en
otros lugares del mundo. En tercer lugar, en un intento por evitar los
de
la generalizacion excesiva. toma en consideradon los diferentes matices y acentos de Iii
nocion de ciudadanla, los cuales no solo pucden Ilegar a proporcionar una compren
sion adicional ace rca del debate, sino que tambien hacen hincapic en las diferendas
espccfficas de la nocion de ciudadania en diferentes paises. Finalmentc, se ocupa de
las versiones neoliberales de ciudadania y de los dilemas que estas plantean a los
sentidos dcmocratizadores
de ciudadanfa de America Latina.

7.1.

~'il~.~

Introducci6n

En las ultimas dos dCcadas la nocion de ciudadanfa ha cobrado cada vez mas impor
tancia en el vocabuJario politico de America Latina y en o([as partes del mundo. En
America Latina su surgimiento ha estado Iigado a procesos democratizadores que
han tenido lugar desde la decada de los ochenta, en especial en aquellos paises que han
tenido regimenes autoritarios. Sin embargo, en America Latina. la relacion entre la
ciudadanfa y las luchas por la democracia no se ha percibido como si estuviera basada
unicamcnte en las implicaciones igualitarias personificadas en la version c1asica de ciu
dadanfa. La nocion de ciudadanfa se ha destacado en las ultimas decadas porque
rambien ha sido reconocida como un arma crucial no solo en las luchas en contra

Publicado originalmente por ellnstitute of Development Studies, Brighton. Sussex (Inglaterra), colcccion
Material de trabajo, N 258, EI presente tcxto se realizo por encargo del Development Research Centn:
on Citizenship,
and Accountahili{Y. Traduction de Dayana cones.
Universidad Estatal
Campinhas.

de la exclusion y la desigualdad economica y social. sino, mas importante aIm, en la

ampliacion de las ideas dominantes de la poiftica en sf misma. Asi, la redefinicion de
ciudadanfa. asumida principalmentc por movimientos sociales y otras sectores de la
sociedad civil en America Latina, tenia, en primer
la intencion de enfrentar los
!fmites existentes de 10 que se det1ne como la arena politica, que mClUye a sus parti
sus instituciones. sus procesos. su agenda y su alcance (Alvarez; Dagnino;
y Escobar, 1998). La ampliacion de la definicion de la politica con el proposito de
reconocer nuevos sujetos, asuntos. espacios e instituciones ha sido un paso crucial
hacia el restablecimiento de la de1l1ocracia en paises con gobiernos autoritarios. En
terminos mas generales. ha sido un paso esencial hacia la 'democratizacion de la
democracia' 0 hacia su .
Para alcanzar estas dos melaS, la apropiacion del termino ciudadania implieD una
redellnicion de las versiones liberales de ciudadania, descritas de forma paradigmatica
por Marshall (1950) en los arios cuarenta. La version liberal de ciudadania domino
hasta el momento en el que los movimientos sociales comenzaran a apropiarse del
termino. Una redefinicion tal tenia que comenzar por a!1rmar el caracter historico de
los significados y Contenidos de la ciudadania y, por consiguiente, la necesidad de ajus
rarlos a realidades concretas asi como a proyectos e intenciones politicas especificas.
La consolidacion de la ciudadania como estrategia (Wiener, 1992) 0 como proyecto
(Dagnino, 1998) combina el 'canicter Ouido y carnbiante de sus sentidos' (Menendez
asi como su apropiacion y redefinicion intencionales. Ademas, y como
consecuencia. la ciudadania se presenta a sf misma como un 'concepto multifacetico'
(Wappenstein, 2004). en el cual diferentes dimensiones y acentos se combinan en confi
guraciones diversas. de acuerdo con los distintos Contextos historicos de cada
En la redefinicion de la ciudadania en America Latina han participado tanto actores

sociales y polfticos, como academicos. En este sentido. es importante reconocer que el

debate academico 0 analitico ace rca de la ciudadania esta fuertemente marcado por

una relacion ccrcana con el debate politico. La lucha politica no solo riene un impacto

sobre las visiones analiticas de la ciudadania, sino tamblen sobre los acto res politicos

tales como los movimientos sociales y las organizaciones no gubernamentales

los partidos politicos e incluso los sectores gubernamentales que han incorporado estas
diferentes visiones en diversas formas. Ademas, vale la pena resaltar que en America
Latina un importante numero de intelectuales que trabaJan en este tema se dedican
ala po iftic a y con frecuencia tknen vinculos politicos 0 partidistas reconocidos.
Gran parte de la atraccion que estos actores sentian hacia la ciudadania y hacia
su categorfa esencial de derechos, se debfa al doblc rol que ha tenido el termino en
el debate dado entre los diferentes conceptos de democracia que han caracterizado
la lucha poiftica contemporanea en los naises latinoamericanos. Por otra parte. las

194
195

Los significados de cilldadania en America Latina

Estado, democracia Y populisrno en AIm' rica Latina

luchas organizadas por el reconocimiento y la extension de los dercchos contribuyeron

a que la extension e intensiflcacion de la democracia se concretaran mas. Asimismo,
la referencia a la ciudadania proporciono un terreno comun y un principio uniflcador
para una inmensa diversidad de movimientos sociales que encontraron en ellenguaje
de los derechos una forma de expresar sus exigencias, 10 cualles ayudo a escapar de la
fragmentacion Y del aislamiento. De esta forma, la construccion de ciudadania se
veia al mismo tiempo como una lucha general por la ampliacion de la democracia,
que era capaz de incorporar una pluralidad de peticiones, Y como un conjunto de
luchas especfflcas por los derechos fundamentales (vivienda. educacion, salud, etc.)
cuyo exito haria que la democracia se arraigara en la sociedad.
Como resultado de su creciente intluencia, la ciudadania pronto se convirtio en
objeto de conf1ictO. En la ultima decada los sectores dominantes yel Estado se han
apropiado del termino y Ie han dado un nuevo sentido que incluye una variedad de
nificados. Desde entonees. como parte de la agenda de reforma neoliberaL se comenza
a comprender y promover la ciudadania como una simple integracion individual en el
mercado. AI mismo tiempo, y como parte del mismo proceso de ajustes estructurales,
los derechos consolidados de los trabajadores latinoamericanos han ido desapareciendo
progresivamente. Paralelamente, los proyectos filantropicos delllamado Tercer Sector
se han expandido en numero y alcance, en un intento por ocuparse de la pobreza y la
exclusion, 10 cual implica oua version de ciudadania.
Hoy en dia las diferentes dimensiones de la ciudadania y el contlicto entre
sus diferentes usos Y deflnidones son c! tcrreno de la lucha politica en vados paises
de America Latina, en cuya mayoria se hace alusion constante a estas dimensiones.
Dichos conf1ictos reflejan la trayectoria de la confrontacion entre el proyecto partici
y democratico para ejercer la ciudadania Y la ofensiva neoliberal para reducir
las posibilidades involucradas,
Este trabajo presenta cl debate latinoamericano sobre ciudadania.' En
examina las condiciones generales del surgimiento de esta nocion en diferentes
paises del continente. En segundo lugar. trata 10 que se puede considerar como carac
teristicas generales de la redeflnicion de ciudadania que subyace a su surgimiento en
America Latina, as! como los procesos de dcmocratizacion de las ultimas decadas. Este
analisis toma como referenda principal el proceso pionero de redefinicion llevado a cabo
en Brasil, por considerarlo eomo el mas elaborado y el que ha sido, hasta cierto punto.

La autora agradece profunda mente a los autores de resenas bibJiograficas en diferentes paises. quicnes
hic\eron posible el anaJisis de este debate: Ernesto lsunza Vera (Mexico). Gabriel de Santis Feluan (Bra
sil). Susana Wappenstein (Argentina). Margarita Fernandez (Chile) y l.eandro Penaranda (colombia).
Las resenas pueden ser consultadas en www.drc-citizenship.org.

una referencia para otros pafses en America Latina y en otros lugares del mundo. En
tercer lugar, en lin intento por evitar los riesgos de la generalizacion excesiva. toma en
consideraci6n los diferentes matices y acentos de la nocion de ciudadanfa, los cuales
no solo pueden llegar a proporcionar L1na comprension adicional ace rca del debate, sino
que tambien hacen hincapie en las diferencias especificas de la norion de ciudadanfa
en diferentes paises. Finalmente, se ocupa de las versiones neoJiberales de ciudada
nia yen los dilemas que estas plantean a los sentidos democratizadores originales de
ciudadania en America Latina.

7.2. El surgimiento de la noci6n de ciudadanfa como

referencia polftica en America Latina
Desde mediados de los aftos ochenta y la decada de los noventa los movimientos
populares, los sectores exc!uidos, las ONG. los sindicatos y los partidos de izquierda
han adoptado cad a vez mas la nocion de ciudadanfa como elemento central en sus
estrategias poHticas. Primero se tomo como referencia comun entre una varicdad de
movimientos sociales tales como aquellos conformados por mujcres, minorias etnicas
y negras, homosexuales. adultos mayores y jubilados. consumidores, ambientalistas,
trabajadores urbanos y rurales. y aquellos organizados alrededor de problemas
urbanos en las grandes ciudades, tales como vivienda, salud, educacion, desempleo.
violencia etc. (Foweraker 1995; Alvarez, Dagnino y Escobar, 1998). Estos movimicntos.
organizados con el proposito de presentar diversas reclamaciones, se dieron cuenta
de que referirse a la ciudadanfa no solo era una herramicnta uti! para cada una de
sus luchas especiflcas sino que tambien, en algunos casos, era un poderoso vinculo
articulador entre estos movimientos. La exigencia general por la igualdad de dercchos
encajada en la idea predominante de ciudadania. se extendio y se especifico posterior
mente para ajustarse a las diversas exigencias en juego. Como parte de este proceso
de redefinicion de ciudadania, se puso un fuerte enfasis en su dimension cultural. al
combinar prcocupaciones contemporaneas con subjetividades, identidades y el derecho
ala diferencia. De esta manera, por una parte. la construccion de una nueva ciudada
nia se vio como una forma de lIegar mas alia de la adquisicion de derechos legales. 5e
rcquerfa la consolidacion de sujetos sociales activos que definieran 10 que consideraban
sus derechos y que lucharan por su reconocimiento. Por otra parte, este realee en el
contexto afirmaba la necesidad de una transformacion radical de las practicas culturales
que reproducen Ja desigualdad y la exclusion en amplios sectores de la sociedad.
5i bien la nocion de ciudadania se extendio por todo el continente, tanto su
ritmo especifico como sus diferentes caracteristicas han sido determinados por los
contextos politicos particulares de cada pais. La emergencia de la nocion de ciudadania
que resulto relevante para el debate academico y politiCO se pudo observar primero

197
196

Estado. democracia y populismo en America Latina

en Brasil a comienzos de los ochenta, en Colombia y Peru a final de los ochenta y a

mediados de los noventa en Ecuador, cuando estos paises vicron la ascension de movi
mientos democraticos (Menendez Carrion, 2002-2003). En Chile, e! terminG surgio en
la segunda mitad de los anos noventa, advertido por la agenda neoliberal que para
ese entonces estaba bien establecida en el pais. Mas tarde, en Mexico, su surgimiento
coincidio con el declive del regimen dominante del Partido Revolucionario Institucional
y mas recientemente en Argentina obtuvo fucrza durante la movilizacion social en
contra de la 'clase politica', 2
Al determinar las diferencias en e1 uso de la nocion en America Latina, surgio
un conjunto de faetores interrelacionados. 1 factor individual mas importame parece
estar representado por las diversas experiencias de los movimientos sociales en cada
region en particular. Dc esta manera, tanto !a diversidad como la intensidad de tales
experiencias pucden explicar el surgimiento mismo de la nocion de ciudadanfa
como concepto relevante en e! debate politico, asi como los diferentes ritmos de dicho
surgimiento. Ademas, y mas importante aun, los diferentes matices que obtuvo el
termino en los diferentes paises se pueden relacionar con las experiencias concretas de
los movimientos sociales en los cuales se desarrollo. Asi. por ejemplo, el enfasis en los
derechos politicos, concebidos principalmente no solo como el derecho al voto, sino
tambien al derecho a tener elecciones transparentes y confiables, predomino hasta haee
poco en el contexto mexicano. Dc otro lado, el enfasis en el derecho a la diversidad en
las lcndencias multieulturales ha adoptado una importancia particular en contextos
nacionales que han tenido una fuerte presencia de movimientos indigenislas, como
es el caso de colombia y Ecuador. La importancia de los movimientos de mujeres,
de afrodescendientes y de homosexuales, en paises como Brasil, tambien senalo la
imponancia del derecho a la diversidad, pero en difercntes lerminos. La ausencia de
una amplia poblacion indlgena, asi como una historia racial e ideologias particulares,
son factores que puedcn haber contribuido a la creacion de detlniciones del derecho a
la diversidad no tan fuertemente marcadas por enfoques multiculturales.
Respecto de los contextos polfticos locales, una dimension constitutiva crucial
es la contiguracion particular del Estado y de la sociedad civil, asi como su relacion
mutua. Los signiticados particulares de ciudadania, en especial las condiciones y el
ritmo de su surgimiento, pueden estar relacionados con estas configuraciones. Por
ejemplo, recientemente, la puesta en practica del modelo neoliberal ha cambiado estas
configuraciones de manera sustancial, afectando asi los significados de ciudadanfa.
En los paises en los que eI modelo neoliberal se implemento de forma temprana,

El termino 'clase poHtica' haec referenda al relativamente pequeno grupo de personas que han ostentadO

el poder politico en Argentina durante las liltimas deeadas.

1
II

i
I

Los significados de ciud.1dania en America Latina

sistematica y virtualmente consensual--que mego practicamente elimino otras alterna

tivas viables~ las definiciones predominances de ciudadanfa siguen Iineamientos
neoliberales y el Estado ha sido el protagonista de esta detlnician. Este parece ser el
caso de Chile, donde un Estado neoliberal recontlgurado puede haber sido en si mismo
el responsable de la emergencia de la nocion de ciudadania en el debate politico. En
connaste, en Brasil, durante la decada de los ochenca, una constelacion distinta de
tendencias hicieron posible que la sociedad civil, en general. y los movimientos so
ciales, en particular, tuvieran un pape! destacado en la apropiacian y redefinician del
termino de ciudadanfa desde sus diversas perspectivas. Cuando la puesta en practica de
una agenda neoliberal gana fuerza, a mediados de los noventa, su definicion de ciu
dadania surgio en connicto con la anterior, la eual estaba articulada por movimiemos
sociales; en consecuencia, el neoliberalismo tuvo que enfrentarla.
La imporlancia de estas configuraciones se hace tambien evidente a la hora
de abordar un factor adicional en la determinacion de los diversos usos y sencidos del
termino de ciudadanfa como 10 es la historia nacionaL De esta manera, cobran pre
sencia las aproximaciones particulares a la ciudadanfa---que ponen de manifiesto
las formas especificas de las relaciones entre el Estado y la sociedad, asf como de las
conflguraciones particulares de ambos las cuales pueden ayudar a explicar los for
matos actuales de la nocion de ciudadania en los diferentes contextos nacionalcs.
Por ejemplo, se puede percibir el peso de las experiencias populistas y sus correspon
dientes modalidades de ciudadanJa, en las formas en las que los movimientos sociales
brasileros insislian en su amonomia, enfrentando al Estado y a los panidos po/fticos,
as! como en los mecanismos predominantes de participacion directa y participativa como
parte considerable de su nocian de ciudadanfa. En un sencido diferente, esa misma
experiencia tambien se puede percibir en la existencia previa de un bastante poderoso
'Ienguaje de derechos', derivado del reconocimiento de los derechos sociales estable
cido por Vargas en los arios cuarenta, el cual aUano el camino para los regfmenes
populistas venideros.
Otra diferencia adicional, que se relaciona con todo 10 anterior, es la forma en
que la gente se reflere a la idea de ciudadanfa en los distintos contextos nacionales.
Mas aHa de los diferences realces puestos en diversas dimensiones de la nOCion, tam
bien hay una variacion en el grado de 'explicitud' y 'orientacian" de los analisis del
termino ciudadania. Aunque la referenda al termino es recurrente y los (emas que
abarean estos analisis son pnicticamence iguales, la articulacion de dichos temas
con la nocion de ciudadanfa es mas 0 men os explfcita. Asi, por ejemplo, si en Brasil

Nota de Ia traductora: La autora usa las palabras explicitedness y directedness.

198
199

Estado, democracia

populismo en America Latina

l.os signific:ados de ciudadania

o en Chile hay un numero importante de iniciativas enfocadas abiertamente en la

noci6n de ciudadania, en otros paises deben plantearse discusiones acerea de los mo
vimientos sociales, la sociedad civil. el espacio publico, la identidad y, en
la participaci6n en Lodas sus diversas formas, para poder comprender las diferentes
'oximaciones al terminG ciudadania. Un analista mexicano, entre otros, subraya
que en c1 debate naciona! casi no existe una separacion conceptual entre sociedad
civil y ciudadania (Isunza Vera, 2004).
Teniendo en cuenta que se rclaciona con los desarrollos especificos mencionados
anteriormente, una variacion tal sigue [itmos particulares y es mas 0 menos importante
del periodo que se tome en consideraci6n. Por 10 tanto, despliegues mas
implicitos y secundarios de las nociones de ciudadania se han vuelto mas ex plicitos y
centrados a medida que se II evan a cabo nuevos cidos 0 eta pas de procesos democraticos.
Dichas etapas, por 10 general ligadas a cambios en las organizaciones nacionales de
las fuerzas politicas, pueden suponer analisis mas centrados y sistematicos de la no
cion de ciudadanla. Ademas, un factor decisivo en estas dinamicas de ciudadanfa en
Latinoamcrica pareee ser un tipo de 'efeeto demostrativo' que se da entre diferentes
paises que aprenden entre sf de sus propias experiencias. Este proceso se ha intensi
ficado con el crecimiento dc las redes regionales de los movimientos sociales, de ONG,
de acadcmicos e inc\uso de partidos polfticos. Un ejemplo paradigmatieo al reapeeto es
la
brasiiera del presupuesto participativo, que se inieio en 1989 en Porto
Alegre y actualmente esta en curso en varios paises del continente.

7.2.1. La redeftnicion de la nocion de ciudadania por la via

democnitica
Con eI proposito de ajustarse al nuevo rol estrategico propuesto por los movimientoa
sociales, la redefinicion de ciudadania tuvo que enfrentarse a las versiones dominantes
existentes. De esa manera, el punto de partida de dicha redefinicion ha sido la idea del
derecho a tena derechos, la cual respaldo el surgimiento de nuevos sujetos
quienes definen activamente 10 que consideran sus derechos y luchan por su recono
cimiento'< En eate sentido, en contraste con los conceptos anteriores de ciudadanfa
como estrategia de las c1ases dominantes y del Estado en la incorporacion gradual
y limitada dc los sectores excluidos -en los cuales una mayor integracion social se
constituia en una condicion Hcita y polftica necesaria para la puesta en practica del

Cn

America Larina

capitalismo-, esta nueva estrategia hace parte de un proyecto politico de los no ciuda
de los excluidos. Es una ciudadanfa 'desde abajo'.
Con el fin de comprender el significado completo de dicha redefinicion de eiuda
dania, se revisaran brevernente los conceptos dominamcs de ciudadanfa que existian
ames en Brasil: 'cidadania concedida' (ciudadania concedida) (Sales, 1994) y rambien
Carvalho (1991), Y 'ridadania n:iiu/ada' (eiudadania regulada) (Santos, 1979). Ori
ginadas en diferentes contextos historicos, estas dos versiones estan profunda mente
aun muy vivas en el imaginario
en la Cultura polilica brasil era y
soeiopolitico de Brasil. Se pueden encontrar versiones similares a los dos casos men.
cionados, en diversos paises que comparten caracteristicas historicas, en particular
las politic as oligarquicas basad as en ellatjfundio. 5 La ciudadania regulada tambicn
es comun en estados
los cuales tomaron el Iiderazgo en la organizaci6n de la
sociedad siguiendo lineamientos corporativos. Asi, la lucha de los movimientos so
ciales por redefinir la ciudadanfa y las tendencias particulares que adopto el
se deben enmarcar en un contexto historico, como una lueha por romper y confrontar
las concepciones dominantes y las practicas guiadas por elias.
Santos (1979) aCllno la expresion 'cidadania relIu/ada' (ciudadanfa regulada)

para referirse a 10 que fue cl primer reconocimiento relativamente amplio y sistematico

de los derechos sOciales por parte del Estado en la historia brasilera, por medio de

la Consolidaci6n de las Leyes Laborales en 1943. Sin embargo, dicho reconocimiento

no tuvo un canlcter universal sino que estaba limitado a los trabajadores; de heeho,

solo los trabajadores que ejercfan profesiones rceonoeidas y reguladas por el Estado
eran quienes tenian acceso a los derechos sociales. 6 Lo mas importante aun es el
hecho de que solo tenian aeeeso a los derechos sociales los trabajadores miembros
de sindicatos reconocidos y regulados por el Estado, es decir, quienes estaban bajo su
contro1. Esta version de ciudadania, obra maestra de la ambigiiedad, por asi llamar!a,
entrelazo de manera ingeniosa el reconocimiento de los derechos
la existencia
polftica de los trabajadores y sus organizaciones, mientras mantenfa el control politico
sobre los sindicatos y los trabajadores. GraCias a esta ambigiiedad, dicha version se
constituyo en uno de los pilares de las estrucruras populistas que presidieron la
brasilera hasta 1964. Ademas, promovio una interpretacion excluyente del termino

--.-- ._----._

.....

Los lat!fi.mdios son las grandes extensiones de tierra pertenecientes a un solo propietario. basadas
usualmente en monocultivos y rna no de obra barata, caracterfsticos de la tenencia de tierra en America
Latina.
SegUn algunas dcflniciones de los participantes de movimientos sociales, en algunos casos el termino

ciudadanfa sc considera como 5i estuvicra constituido por el proceso

lIegar a ella misma. De esta

de su ciudadanfa, incluso si

manera, la agencia y la capacidad de lucha se perciben como una

estan ausentes otws

Gradualmente sc han incluido nuevas profesioncs pew las exclusiones permanecieron por decadas.

Tal es eJ caso de los

rurales cuyos derechos fueron reconocidos s610 hasta 1964, 0 tambien

el de las empleadas
quienes hasta el dfa de hoy no cienen acceso completo a los derechos

sOciales.

200
201

Los significactos de ciudadania en America Latina

Estado, democucia Y popuilsmo en America Larina

ciudadanfa como una condicion relacionada esrrictamente con la mano de obra y que
aun permanece viva en la sociedad brasilera-'
Aunque 10 descrito anteriormcnte muestra cl origen de esta interpretacion, Sales
(1994) expHca que el concepto de ciudadanfa como una concesion ('cidadania conce
dida') tiene sus ralces en un pasado mas remoto. Se cree que surgio en cl gobierno de
los grandes terratenientes (latj/undistas), cuyo poder privado dentro de sus dominios
rurales se tomo en poder politiCO al interior del Estado y de la sociedad brasilera despucs de
la declaracion de Brasil como republica a fines del siglo diecinueve. Esta interpreta
cion de ciudadanla es un intento por relatar \0 que hubiera po dido ser, de hecho, una
ausencia de ciudadanfa, En este senti do, tal interpretacion de ciudadanfa dependia
de un concepto de los derechos mediados por relaciones de poder que se caracterizan
por el dominio y la sumision. trasladados del dominio privado al publico (civil); es
decir, los derecllos se consideraban como favores, como 'regalos' de los poderosos. en
10 que Sales denomina 'una cultura de la dadiva' (eultura da dadiva) , La maxima: 'En
Brasil, 0 se dan ordenes 0 se ruega' (No Brasil au bem se manda ou bem sc pede), seg(Jn
Sales, expresa un concepto oligarquico y autoritario de la polftica, que se caracteriza por
el favoritismo Y los mecanismos cliente\istas Y tutelares, La falta de distincion entre
las esferas publicas y privadas obstruye la aparicion de una nocion de los derechos
como demandas inalienables Y promueve cl concepto de derechos como favores. Es en
este sentidO que la 'cidadania cOllccdida' puede verse de hecho como una particular
'ausencia' de ciudadania, Esta particularidad depcndc del hecho de que mientras los
derechos esten presentes se consideran como obsequios 0 favores de aquellos que tienen
eI poder para concederlos, EI arraigo de este concepto en la cultura brasilera expresa
la capacidad de recuperacion del autoritarismo social y aun obstruye la organizacion
politica de los excluidos, extendicndo el control poHtico de las elites.
La preocupacion de los movimientos sociales brasileros y latinoamericanos por
hacer valer el derecho a tener derechos se relaciona daramente con los niveles extre

mos de pobreza y la exclusion aSl como con cl autoritarismo social penetrantc que

invade la organizacion desigual y jerarquica de las relaciones sociales como un todo,

Las diferencias de clase, de raza, etnicas y de genero constituyen la base principal

para una clasificacion social que historicamente ha saturado las culturas latinoame

ares
ricanas, estableciendo categorias jerarquicas de personas con sus respectivos 'Iug
'

dentro de la sociedad. Dc esta manera, percibir la relevancia politica de los significados

culturales arraigados en las practicas sodales, haec parte de la vida diaria de los gru

pos excluidos. Dentro del ordenamiento social autoritario y jenirquico de las sociedades

Hasta el dia de hoy, wando son detenidos por un policia. los brasiJeros muestran su 'carne de trabajo'
('carteira de trabalho') para probar su estatus de 'ciudadanos decentes',

latinoamericanas, ser pobrc no solo signit1ca tener privacion economica y material,

sino tambien estar sometido a las reglas culturales que transmiten una falta cornpleta
de reconocimiento de la gente pobre como sujetos y portadores de derechos. En 10 que
Telles (1994) llamo la incivilidad arraigada en dicha tradician, la pobreza es un signo
de inferioridad, una manera de ser en la cuallos individuos son incapaces de ejercer
sus derechos, Esta privacion cultural impuesta por una absolu ta ausencia de derechos,
que en ultima instancia se expresa a sf misma como lIna supresion de la dignidad
humana, se convierte luego en privacion material y exclusion politica.
La percepcion de este autoritarismo socia cultural como una dimension de ex
clusion, mas alia de la desigualdad cconomica y la subordinacion politica, constituyo
un elemento importante en Ja lueha por la redefinicion de la ciudadania. Primero,
hizo claro que la luella por los derechos, por el derecho a tener derechos, tenia que
ser una luella polltica en contra de una cultura penetrante de autoritarismo social.
Esto preparo el terreno para que los movimientos urbanos populares estab!ecieran una
conexi6n entre cultura y polftica que encajara en su acdon colectiva S Dicha conexion
ha side un elemento fundamental. al establecer la arliculacion con otros movimientos
sociales claramente mas culturales, tales como los movimientos etnicos, de
homosexuales, ecologistas y de derechos human os, en la busgueda de relaciones
mas igualitarias en todos los nive\es, ayudando a demarcar un panorama distintivo mas
amplio de la democracia, La referencia a los dercchos y a la ciudadanfa creeio hasta
constituir la esencia de un campo camun etico'politico en el cual una gran parte de
dichos movimientos y otros sectores de la sociedad fueran capaces de compartir sus
luchas y apoyarse mutuamente. Por ejemplo, el surgimiento del "Sindicato Cidadao"
(sindicatos ciudadanos) a comienzos de los noventa indica cl reconocimiento de dicha
referencia dentro del movimiento sindical brasilero (Rodrigues. 1(97), tradicionalmente
propenso a concepciones mas estrictas basadas en terminos de clase,
Segundo, dicha percepcion apuntalo una ampliacion del alcance de la ciuda
dania, cuyo significado fue mucho mas alia de la adquisician formal legal de un
conjunto de derechos dentro del sistema politiCO judicial. La luella por la ciudadanfa
se presento de esta manera como un proyecto para una nueva sociabi/idad, es decir,
un formate mas igualitario para Jas relaciones sociales en todos los ambitos, nuevas
reglas para vivir juntos en sociedad (negociacion de eontlictos, nuevo sentido del or
den publico, de la responsabilidad publica, un nuevo contrato social) y no solo para
la incorporacion dentro del sistema polftico en su sentido estricto, Un formato mas

Para un ejcmplo, entre muchos. de como los movimientos populares dcsarrollaron esta concxion, ver
Dagnino (1995), Para el analisis acerca de movimientos de habitantes de barrios marginados flavelado)
en la ciudad de Campinas, vcr Paulo (1995),

203
202

Eswdo, dcmocracia y populismo en !\merica Latina

Los significado, de ciudadania cn :\merica Latina

igualitario para las relaciones sociales en todos los ambitos supone el reconocimiento
del otro como portador de intereses validos y de dercchos legitimos, Tambien supone
una dimension publica de la sociedad en la eual los derechos se pucdan consolidar
como parametros publicos para la eonversaeion. el debate y la negociadon de con
metos, haciendo posible la reconfiguracion de la dimension moral de la vida social.
Dicho proyecto perturba no solo al autoritarismo social como metoda basieo de! orden
social en la soeiedades latinoamerieanas. sino tam bien a los diseursos neoliberales
mas recientes que erigen el imeres privado como una medida para todo. obstruyendo
las posibilidades para una dimension etica de la vida social (Telles. 1994),
Tercero. como la nocion de derechos ya no csta Iimitada a las prestaciones
legales, 0 al aeceso a derechos previamente definidos. 0 al cumplimiento dectivo de
derechos abstractos 0 formales. denno de la definicion se incluye la invenci6n 0 crea
cion denuevos derechos que surgen de las luchas especff:cas y sus practicas concretas,
En este senti do. la pura determinaci6n del signiticado de los derechos y la a firrnacion
de algo como un derecho. son en si mismos objetos de luella polftica, Los derechos de
autonomfa sobre el propio cuerpo. a la proteccion ambiental. a la vivienda, son
(deliberadamente muy distintos) de nuevos derechos, Ademas, esta redefinicion viene
a incluir no solo el derecho a la igualdad. sino tambicn el derecho a la diferencia. la
cual especifica. profundiza y amplia el derecho a la
Una consecuencia adicional importante del alcance de dicha ampilacion es
que la ciudadanfa no esta ya confinada a los limites de la relacion con el Estado: el
reconocimiento de los derechos regula no solo las relaciones entre Estado e individuo.
sino tambien a la sociedad en sf. como panimetros que presiden las relaciones sociales
en todos los ambitos, EI proceso de construccion de ciudadanfa como la afirmaci6n y el
reconocimiento de los derechos fue visto como un proceso de transformacion de las
enraizadas en la sociedad en su conjunto, Dicha estrategia politica supone
una reforma moral e intelectual; un proceso de aprendizaje social, de construcci6n
de nuevas formas de relaciones sociales, Esto supone, por un lado, obviamente. la
constituci6n de ciudadanos como sujetos sociales activos, Pero. por otro lado. para
la sociedad en conjunto. requiere aprender a vivir en diferentes terminos con estos
ciudadanos emergentes que rehusan permanecer en los lugares que fueron dennidos social
y culturalmente para ellos,
Finalmente. se encuentra un elemento adicional de esta redefinici6n que tras
dende una referencia central en el concepto liberal de ciudadanfa: el derecho a la
inclusion y a la pertenencia a un sistema politico determinado, En Brasil. 10 que esta

en juego en las luchas por la ciudadanfa. mas que el mero derecho a ser considerado
como un miembro activo de la sociedad, es el derecho a participar en la definicion
misma de esa sociedad y su sistema politico, el derecho a dennir la sociedad de la que se
qUiere ser miembro, La participacion directa de la sociedad civil y los movimientos
sOciales en las decisiones estatales constituye uno de los aspectos mas cruciales en la
redefinicion de ciudadania, porque transmite el potencial para las
radicales en la estructura de las relaciones de poder de las sociedades latinoameri
canas, Practieas poliricas recientes. inspiradas por e"ta redefinicion de cludadania,
alimentan las posibilidades futuras, Un ejemplo es el presupuesto participativo. qne
se ha implcmentado en las ciudades gobernadas por el Partido dos Traba/hadorcs
(Partido de los Trabajadores IYf) en Brasil. 10 Por medio del pre~upllesro
los sectores marginados y sus organizaciones se han abierLO un rspa',-io paL" cl cnmrol
democratico del Estado a traves de la participacion cfcctiv;J de los cil,ldadalIOs en la
toma de decisiones, Esta practica comenzo en Porto Alegre, 31 Sill' d,: Brasil. en 1989, y
existe en cerca de 100 ciudadcs del pafs" y se e:;ta cOllsiderando Stl
cion en Mexico, Uruguay, Bolivia. Argentina. Colombia. Peru y Ecuador, entre otros,
Tambien inspirados por esta noci6n de ciudadanfa. la luclla de los movimientos so
ciales y otro8 seetores de la sociedad civil presionaron por la inclUSion de mecanismos
de democracia directa y participativa en la Constitucion brasilera de 1998, cOllocida
como la 'Constltuci6n Ciudadana', Se incluyo la ercadon de consejos administrativos
para la politica publica (Conselhos Gestores de Polfcicas publicas). con igual numero
de miembros de la sociedad civil y del gobierno. a nivellocal, estatal y federal. para de

sarrollar polfticas en asuntos relacionados COn la salud. la infancia y la adolescencia.

los servicios sociales. las mujeres. etc. lnnovaciones institucionales simi lares estan

sUrgiendo en todo el continente Como respuestas a las peticiones de los ciudadanos por

compartir el poder en la toma de decisiones de polfticas publicas. desde los 'consejos

electorales ciudadanizados' del Instituto Federal Electoral en Mexico. hasta los con

selhosgestores en Brasil 0 las 'mesas de concertacion' en Peru. por mencionar algunos

ejemplos, Sin embargo. cl alcanee de las posibilidades efectivas de estos nuevos arre
glos institucionales para la participacion en los procesos de toma de decisiones varfa
considerablemente por distintas razones. Ademas. en muchos parses se ha aprobado
la legislacion que denne y formaliza la participaei6n ciudadana. 0 esta en discusi6n
su aprobaci6n (leyes de participacion en BoliVia. Ecuador. Colombia. Venezuela. Ni

'"
Para una discusi6n sobre ciudadania y las relaciones entre el derecho a la diferencia y el derecho a la

igualdad. ver oagnino (1994),

204

Para los procesos del presupuesro participativo, vcr Santos (1998). Avritzer (2002). Abers (1998). Baierle
(1998), fedozzi (1997). Avritzer y Navarro (2003),
Debido a su exito. el presupuesto participativo (PPJ ha sido adopmdo por otros partidos en Brasil re

cientemente. Algunos de ellos [ienen motivaciones clara mente popu!istas para apoyar el pp.

205

Estado, democracia y poruiismo en America Latina

caragua. EI Salvador, Paraguay y Chile). La variacion en los sentidos atribuidos a la

participacion y las diferentes formas que puede asumir, se haee evidente incluso en
el discurso legal formal de estas leyes, Estas diferencias estiin por supuesto muy pre
sentes en las luchas politicas que han rodeado la formulaeion y la puesta en
de estas leyes. as! como en el debate politico y academico acerca de la participacion
y Coelho, 2005). De todas maneras, su centralidad respecto de las nociones
de ciudadania, y tambien de las definiciones actuales de democracia, es relevante y
re(Juiere un estudio mas amplio,

7.2.1.1. Ciudadanfay participacion

Entre las diferentcs [acctas que sc combinan en el concepto de ciudadania en Ame
rica l.atina actual mente. h participaci6n parece ser la mas destaeada. Debido a csto.
:.;ran parte del ut:bate aeercCl de la ciudadania se encuentra en los analisis ace rca de
la panicipClci6n, De esm mallera, diferentes puntos de vista acerca de la participaci6n
sllponen, con frecuencia, conceptos alternativos de ciudadania.
Los analisras y los activistas han visto la partieipacion como un
y una condicion. pero tambien como una garantia de la democracia y la ciudadania.
[ste enfasis en la participacion transmite una idea de ciudadanfa como forma de
accion, denotada por la ubicua expresi6n 'ciudadanfa activa': ser ciudadano signifiea
participar, Juchar, cjerccr el derecho a participar con el proposito de alcanzar, mate
rializar y garantizar otros derechos. Ademas, dicho enfasis con frecuencia se SOiJre00l1C
con un acento en la ciudadania como proceso de constitucion de los sujetos, es decir, ser
un 'ciudadano activo' significa ser un sujeto politico, consciente de sus derechos y de
su ooder de luchar por ellos.
Si la idea de participacion es practicamente unanime en cuanta a que es una
dimension crucial de la ciudadania, la distincion entre las diferentes perspectivas de
ciudadania es entonees transferida a la diferencia entre los diversos conceptos de la
particlpacion en si. En la gama de estas diferentes perspectivas, es posible afirmar que
un extrema esta representado por una concepcion arraigada en la diseminacion del
termino 'ciudadania' como sinonimo de 'poblacion', 'habitantes' 0 'la sociedad en
general'. Incluso en este uso indefinido de la palabra se encuentra el reconocimiento
de que la poblacion esr<l. formada por ciudadanos, portadores de derechos, 10 cual es
luego reconocido en el discurso politico como una referenda necesaria. En Mexico, por
ejemplo, este uso de la ciudadanfa se generalizo en los ultimos seis ailos, expresando
los cambios en la naturaleza del regimen poiftico. No es casualidad que sea en Brasil
el pais en el cual este uso es el menos frecuente. debido al rol mas antiguo y mas con,
solidado que desempena la nocion de ciudadania en la artieulaci6n de un proyecto politico
democratizador. En algunos paises como Argentina. este uso se puede vcr como un

206

Los significados de ciudadania en America Larina

sfntoma de la ruptura con la

del pueblo, 10 cual indicarfa la decadencia del
paradigma populista predominante anteriormente en las relaciones entre el Estado y
la sociedad (Chcresky, ~~~ ..
La expresi6n 'participaci6n ciudadana' podrfa representar un paso adelante en
dicha gama, en la medida en que incluye entre esos derechos el de participar en los
asuntos publicos, aunque sin aclarar las condiCiones. los significados y el estatus de
dicha -~-., _.
En el otro extremo de la gama se encuentran conceptos mas claros y radicales de
la parricipacion colectivay social, constitutiva de algunas perspectivas de ciudadania.
en los cuales ya se han establecido espacios de
ciudadana con podcr deliberativo, usualmente mediante la lucha previa por el derecllo
a la participacion. r:n eSlOS casos, lil participaci6n ciudadana con frrctlcl1cia signiik::\
'comparlir 1..'1 poder' en las deeis/ones que se refierell a las politicas publlcas 0 al pre
supuesto municip::lI, por ejemplo. Ell medio de estos dos extremos hay una pluraJidad
de puntas de vista que ligan cl ejcrcicio de la ciudadanfa con una variedad de [ormas de
particlpacion colectiva, aspectos que se relacionan de manera mas dirccta con las de
cisiones estatales (eonsUltas, Controles, monitoreos, control social, etc.), as! como la
organizacion politica en la defensa de la crcacion de derechos (movimientos soclales,
ONG y una pluralidad de articulaciones y redes sociales mas
Tal como sucede con la nodol! de ciudadanfa, los conceptos de partlcipacion
entran en conflicto entre los diferentes proyectos politicos que tienen perspectivas diver
sas de democracia. De csta manera, existe una preocupacion persistente por definir la
participacion e ineluso por establecer tipologfas de los difcrentes tipos de
(por ejemplo en Gonzalez,
y Bolivar, 1997; Durand Ponte,
Uno de los prlncipales criterios para distlnguir los diferentes conceptos de ciu

dadanfa es establecer sl estos atribuyen 0 no un caracter poiftico a la participacion.

Para Bano (1998), par ejemplo, en claro contraste con las perspectivas que enfatizan

la distribucion del poder, la participacion ciudadana se deberfa entender como la 'in

tervenci6n de los intereses privados colectivos en las actividades publicas', diferente

de la 'Simple participacion polftica' de naturaleza asociativa. Mas recientemente, la

nocion de 'capital social', fuertemente relacionada con los enfoques neoliberales, se

esta asociando cada vez mas con las nociones de particlpacion y dudadania (Salazar

1998; PNUD, 2000).

EI enfasis puesto en la partieipacion tambien retleja y responde a las confi

guraciones particulares de los contextos nacionales y al debate politico interno. En
Chile, por ejemplo, la discusion acerea de la ciudadanfa y la participaci6n csta fuer
temente infiltrada por una resistencia de la socledad chilena a la accion colectiva y
ala panicipacion, como resultado de un Estado historicamente centralizado y por la

207

Estado, cle.mocracja

y populismo en ,\meriea Latina

ausencia de confianza, tanto institucional como interpersonaL a nivel cultural (Arrau

y Avendano, 2001 y 2003; Martinez Keim, 2001 y 1999; Jans, 2003; Salazar, 1998).
En los
con experiencia en la lucha armada, manifestaciones paralelas de parti
cipaci6n hansido aclamadas como una 'rehabilitaci6n de la esfera polltica' y han sido
tomadas como expresiones de formacion de un movimiento ciudadano y de expansion
de la esfera publica (ver Cheresky, 2001 y 2002 sobre Argentina; y Gonzalez, Segura
y Bo\lvar, 1997 acerca de Colombia). Oleadas recientes de movilizaci6n en Argentina,
atrafdas por el ubicuo slogan iQue se vayan codos!, en referencia a la totalidad de la
elite politica, estan en el centro del debate acerca de la participacion y su significado
respecto de la nocion de ciudadania (Cheresky, 2002; Wappenstein, 2004; Briones et
at. 2004, entre docenas de otros trabajos). La principal pregunta en discusi6n es 5i
estos nuevos formatos expresan 0 no las demandas relacionadas con la ciudadania,
o sl solamente sugieren un rechazo generalizado de la polilica. En Brasil. el debate
actual acerca de la participacion demOWltica se centra, en su mayor parte, en esta
blecer hasta que pumo la participacion ciudadana, prevista en los nuevos formatos
inslitucionales creados despues de la Constitucion de 1988, fortalece la ciudadanfa,
De esta manera, la discusion se centra en los Iimites y los obstaculos que la p(lrfirin;,rjAr
enfrenta en dichos espacios, asi como en los resultados positivos que ha
(Tatagiba, 2002; Avritzer, 2002).
EI fuerre enfasis puesto en la partieipacion como elemento central de la ciudada
nia ha rccibido ciertas erlUcas, Una primera linea expresa su preocupacion por 10 que
se
como una reificacion 0 mistit1caci6n de la participacion. Munera
ejemplo, llama la atcncion sobre los analisis que han valorado de una forma
la oarticioacion, los cuales la han transform ado en un Dolo virtuoso opuesto a la na
turalcza restrictiva y
del rellimen oolitico colombia no. Oieha tendencia
analitica dominante habria
de
propldUO de otras formas politi cas valiosas
y expreslOnes tales como la representaclon, la delegacion, etc. Menendez Carrion (2003)
critiea esta tendencia porque asume una conexion entre participacion y ciudadania que
no deberia darse por sentada, perc deberia permanecer como una 'pregunta abierta'.
Para esta autora, el significado, el alcance e importancia de fa participacion res pee to de
la ciudadania necesita examinarse en cad a caso concreto: 'las acciones participativas
y de movilizacion no estan necesariamente ligadas a la comprensi6n civica del ambito
nl como un antecedente ni como un efecto' (Menendez Carrion, 2003: 27).
Ademas, la apropiacion reciente de la participacion (as! como de la sociedad civil
y la ciudadania) por parte de los proyectos neoliberales en America Latina, menciona
dos anteriormente, es vista como la responsable de la creciente ambigiiedad suscitada
alrededor del termino y de las practicas participativas en sf mismas. De esa manera, el

Los significados de ciudadania en America Lanna

enfasis en la participacion como una dimension de la ciudadania ha sido recibido de

manera critic a por dlferentes analistas, quienes yen una 'paradoja' (Guerra,
y
unos 'efeetos perversos' (Oagnino, 2002) en las realidades actuales de
America Latina. Guerra ve los procesos existentes de participacion en Chile y America
Latina, en especial a nivellocal, como un campo de conflicto entre los que buscan la Ins
trumentalizacion de dichos procesos para alcanzar las metas del proyecto neoliberal
y aquellos que luchan en contra de este proyecto desde la perspectiva de la defensa y
la extension del ejercicio de los derechos hllmanos, la democracia, la autonomia social
y las reformas profundas a la sociedad politica y al Estado.
La reeonciJiacion entre el enfasis puesto en la participacion yen los mecanismos
de la participacion democratica como instrumentos de cilldadania, por un lado, y las
formas tradicionalcs de democracia representaliva, por otro, es tambien una preocupa
cion imoommtf' dentro del debate. Esta reconciliacion se ha dado de manera especial en
en los wales proliferan las experiencias participativas, usualmente
en relacion con los cambios constitucionales que han reconocido la legitimidad de la
democracia directa, como son Brasil y Colombia. EI problema es dificil, pues estos
nuevos mecanismos se han estabkcido en parte debido a un descontento generalizado
con el funcionamiento de la democracia representativa, y con su incapacidad para
representar de manera efectiva el interes publico y promover y extender la ciudadania.
La mayoria de los defensores de la democracia participativa afirman su caracter comple.
mentario del enfrentamiento directo a las instituciones representativas tradicionales, y
comparten la idea de que la existencia de este tipo de democracia afectarfa de manera
y transformaria dichas institueiones. Sin embargo, en la practica, los conftictos
se dan entre instiruciones y mecanismos que, de hecho, portan diferentes orfgenes de
legitimidad. Ademas, algunos analistas han identificado el riesgo de corrosion ulterior
de la imagen de instituciones como los partidos politicos y los parlamentos, que hasta

ahora han sido inSlrumentos validos en la construcci6n de ciudadanfa, haciendo mas

grave aun una ya existente 'crisis de representaci6n' (Pachano, 2003).

7.2,1.2. Ciudadaniay derechos humanos

La relacion entre ciudadania y derechos humanos tuvo un rol crucial en el surgimiento
mismo de la nocion de ciudadania en varios paises de America Latina. La lucha por
los derechos humanos constituyo el nUcleo de la resistencia inicial en contra de los
regimenes autoritarios en pafses como Argentina, Brasil y Chile durante los anos setenta.
Tambien se materializo mas tarde en Peru y Colombia, paises en los cuales la situacion
del confticto armado, que ha involucrado a las fuerzas militares y a la guerrilla, llev6
a reclamar la paz, basandose en la defensa de los derechos humanos. Es posible dis
eutir la idea segUn la cual en estas luchas se encuentran los orfgenes de las nociones

208
209

Estado, democracia y populismo en America Latina

l.os sign incados de ciudadania en America La ti na

y las
actuales de ciudadania. Dicho argumento se justil1ca por una serie de
elementos. Primero, la referenda a los derechos y el recurso a los instrumentos
ciales y legales, que fueron las principales prescripciones usadas por los movimientos
de derechos humanos, introdujeron una nueva base cultural y polftica en la cual se podia
desarrollar la idea de ciudadania. Dicha base impJicaba un cambio importante en los
puntos de vista de los sectores opositores de izquierda, hasta el punto de que se hizo
necesaria una confianza relativa en las instituciones politicas, En segundo lugar, se
2002;
el
de los dereehos humanos de manera importante
Peruzzotti, 2002; Panfiehi y Munoz, 2002), los cuales inclufan ahora una amplia gama
de derechos que !levo al desarrollo de una 'politica de derechos' y a una nocion de
ciudadania capaz de incorporarlos. Desde e\ intens inicial por las violaciones a los
dereehos humanos, tales como cl encarcelamicnto arbitrario, la tortura y la desaparicion
y el asesinato de personas, la idea de los dercchos humanos comenzo a ser concebida
como un 'derccho a la vida' y por consiguientc se empezaron a inc1uir reciamos por
los dcrechos sociales tales como la salud, la educacion, la vivienda, el emplro, etc.
La categoria de 'vlctimas' de dereehos humanos se expandio: victimas de la rep res ion
durante la dictadura, v[ctimas de violencia policial 0 victimas de planes de ajustes
economicos y de su consecuente redm:cion de derechos sociales; asi expand ida, encon
En un
tro un 'comun denominador' en la
de derechos (Wappenstein,
Iibro titulado Democraciay derechos humanos en Mtixico, escrito por Soto Martinez y
Reygadas Robles-Gil (2003) se presenta un ejcmplo tfpico que fusiona estudios de caso
enfocados en la lueha de las mujeres trabajadoras en la industria maquiladora, 12 en
la luella por la autonomfa de un pueblo indigena y en eiudadanos que se organizaron
para intervenir en la creacion de po)[tieas soeiales. En tercer lugar, los movimientos
de derechos humanos de los afios setenta y ochenta pudieron establecer nuevas prac
tleas y principlos eticos que eontinuan
en las luchas contemporaneas por la
wappenstein (2004) argumenta que el
ciudadanfa. Analizando la experiencia
"movimiento de derechos humanos dio
a una cultura de derechos basada en una
dimension etica que hoy en dia apoya la eonfrontacion del reduceionismo economico y
matcrialista del modelo neoliberal". Ademas, "las organizaciones de dereehos huma
nos proponen un modele de activismo que es autonomo, creativo y que con freeuencia
involucra aetores y practicas no tradleionales. Con una generacion entera de lideres
desaparecidos (se agrcga enfasis), 13 en gran parte ha sido el activismo en

12

Las maquiladoras son plantas de ensamblaje, localizadas en especial a 10 largo de la frontera entre Estados

Unldos y Mexico, a las cuales se Bevan desde el

los materiales y desde donde se regresa el pro
ducto terminado al mercado original, can el proposito
obtener ventajas de la mano de obra barata.

'Desaparecidos' se reliere a aquellas personas secuestradas por la policia y los militares durante las

dictaduras de los ailos setenta y ochenta en America l.atina, que luego desaparecieron sin dejar rastrO

alguno, usualmente tras haber sido torturados y asesinados.

derechos humanos el modelo de la praxis poJitica y la 'ciudadania independiente'"

2004: 21-2).
Por 10 demas, a medida que desaparecieron los regimenes autoritarios, los movi
mientos de derechos humanos tambien redefinieron sus objetivos hacia temas como
la lmpunidad y la responsabilidad de los funcionarios del gobierno, los militares y la
poJida. A partir de lo~ anos noventa, cl concepto de impunidad por violaciones pasa
das a los dercchos humanos, tambien se refiere cada vez mas a la corrupcion de los
funcionarios estatales y las elites polfticas, 10 cuailleva a un creciente movimiento que
pone importancia a la aceptacion de la responsabilidad y a la rendicion de cuentas en
diversos paises de America Latina. SegUn Peruzzotti y SmulovilZ (a quienes se hara
referencia mas adelante) "las practicas socialmente toleradas, no cuestionadas ante
no solo se perciben en la actualidad como una afrenta, sino que tambien
se haee referencia a elias en forma de reclamos orientados a los derechos"
En situaciones de conflicto armado permanente. como es el easo de
la defensa de los derechos humanos como elemento crucial de la cilldadanfa sc ha en
frentado a nuevos desarros. Romero (2003) identitlca una 'disociacion entre seguridad
y democracia', en la cual la seguridad se presenta como un prerrequisito 0 valor por
el eual se deben sacrifiear los dereehos y la libcrtad, negando asi cualquier concepto
viable de ciudadania. La misma contradiccion esta presente en quienes reclaman por
los derechos y al mismo tiempo niegan la legitimidad del Estado. Romero tambien se
centra en la situacion del desplazamiento forzado y sefiala como el Estado admite el
deber que tiene en eI reconoeimiento de derechos especiales a la

10 eual revela, en la practica, su incapacidad previa para garantizar condiciones de

ciudadania.

7.2,1.3. Ciudadaniay mqjer

Los movimientos de mujeres han sido una de las fuerzas lideres en fa lucha por la
y la cilldadania en America Latina. AI igual que en muchas partes del
mundo su lueha por los
sin embargo, ha estado acompaiiada por un debate
importante sobre la nocion de ciudadanfa y la inspiracion occidental, blanca y mascu
Bna de su version predominante. De esta forma, como en otras panes del mundo, el
debate latinoamericano ha estado fuertemente intluenciado por la crftiea que la teoria
feminisla ha hecho a la ciudadania. Dieho debate se enfoea en el concepto universal
de eiudadanfa, en la rigida separacion entre los sectores privados y publicos, y en la
exclUSion de los derechos sexuales y reproductivos (Molina, 1998).
En contra del concepto universal de ciudadania, los movimientos de
han hecho valer el derecho a Ja diferencia como un componente necesario de la cillda,
dania. Ademas, esta imDosicion se ha extendido hasta incluir 'las
entre las

210
211

Estado, democracia Y pOjlulismo en America Larina

Los significados de ciudadania en America Latina

difercncias', es decir, reconoccr que existen diferencias importantes entre las mujeres
y raciales, por ejemplo) que no sc pueden ocultar bajo una unica identidad.
Asl, el rcconocimicnto de reclamos espccfflcos por los dereehos provenicntes de estos
grupos de mujeres ha hecho parte del debatc latinoamericano sobre la ciudadania.
Richards (2003), por ejcmplo, cxponc las diflcultades enfrentadas por las mujeres
mapuches en Chile en su rclacion con el Servicio Nacional de la Mujer (Sernam), la
agenda estatal a cargo de los derechos de las mujeres, en su renuencia a reconocer
de las mujeres
los temas
En su investigacion sobre mujcrcs y ciudadania en Mexico, Dominguez (1999)
mostro como las mujeres urbanas, por ella entrevistadas, atribuyen enfasis cspeci
fleos a la nocion de ciudadanfa. Junto con elementos generalizados, tales como la
asociacion entre ciudadania y participacion polftica, la responsabiJidad social, el
compromiso con un proyecto colectivo local 0 nacional, las mujeres tendian a hacer
cnfasis en el respeto a la diversidad y ala pluralidad como elementos importances de
la ciudadanfa. Aun mas importante es el hecho de que propendieran a 'entrelazar los
procesos publicos y privados' (Dominguez, 1999: 18), estableciendo asi una relacion
entre ciudadanfa y dominio privado. Ademas, Feijoo (1998) senala que en Argentina este
es un rasgo reconocido en los movimientos de mujeres, 10 que se tradujo ala practica en
el original lema "10 personal es politico", ampliando as! el significado de ciudadanfa.
Esta relacion se haec evidente no solo cuando surgen en la esfera privada reclamos
por los dercchos, sino tambien cuando se entiende la ciudadanfa como, por
'un desarrollo personal independiente',
La idea de 'desarroHo personal' como componente importante de la ciudadanfa
es tam bien mencionado por Schild en su analisis de la mlljer chilena (1998), senalando
los diferentes signiflcados que ha asumido en anos recientes. La piedra angular de la
'agenda feminista' desarrollada por los movimientos de mujeres con el proposito de
desatlar las tradicionales feminidades y promover subjetividades femeninas alterna
tivas, el 'desarrollo personal' se torno en un tema central de las politicas neoliberales.
Destinados a 'integrar jenirquicamente a las mujeres pobres y de c1ase trabajadora', de
acuerdo con el movimiento de Mujeres Populares, estos programas citados por Schild
tratan a las mujeres como 'individuos aislados, impidiendo la creacion de espacios
colectivos en donde las mujeres puedan articular y presentar sus propias peticiones'
(Schild, 1998: 108). Por otro lado, en contraste con el significado liberador de las
definiciones altemativas del yo en la agenda feminista, la concepcion dominante de
ciudadania en dichas politicas dicta que las mujeres deben 'desarrollar su individua
lismo por medio del mercado' (Schild, 1998: 110).
El interes por una asociacion cercana entre ciudadania y participacion polftica,
mencionado anteriormente, tambien esta presence en los analisis de la participacio n

femenina. Al evaluar las pOliticas sociales para eI desarrollo de la ciudadanfa femenina

y para la democratizacion de los gobiernos locales en Chile, Provoste y Valdes
senalan que la intensa participacion de las mujeres no se traduce en una referencia po
Iftica y refuerza Con frecuencia los roles tradicionales del
Ademas, la estrecha
relacion entre participacion y la sllperacion de la pobreza en los programas locales,
fortalece la instrumentacion de la participacion Y
de lado los aspectos mas activos
de la ciudadanfa. Los estudios acerca de la participacion polftica de las mujeres con
servadoras en Mexico, agudizada con ia subida al poder del Partido Accion NacionaI
PAN, mostro una consolidaei6n de los roles tradicionales de las mujeres y ninguna
correlacion entre el incremento de esa participacion y los avances en ciudadanfa, mas
alia de un otorgamiento de poderes a las mujeres involucradas (Barrera Bassols, 2000;
Ramirez Saiz y De la Torre, 2002).

7.2.1.4. Ciudadaniay diverSidad racial, etnicay cultural

EI debate aeerca de la ciudadanfa en America Latina ha tenido una fuerte influencia
del surgimicnto de las 'polfticas de difercncia' 0 'polfticas de identidad' en la
APilrtc de los movimientos de mujeres, otros han vista en la nocion de ciudadanfa
una herramienta uti! para su lucha en contra de la exclusion Y la discriminacion.
De esta manera, los movimientos indigenas y afrodescendiences han establecido una
relacien entre el reconocimiento de su propia identidad y la necesidad de una nocien rede
Onida de ciudadania. AI igual que en los movimientos de mlljeres, esta relacion
y requerfa el reconocimiento de derechos especff1cos 0 una 'ciudadanfa difercnciada'.
Ademas, se presento la idea de derechos colectivos, pertinentes a grupos enteros de
personas que comparten identidades etnicas y Culturales. Tales derechos colectivos
los derechos sobre la tierra asf como los derechos a la autonomfa para

mantener sus propios usos y costumbres de regulacion al interior de su organizacion

social y politica. (Grueso, Rosero y Escobar, 1998). En defcnsa de una ciudadania dife

renciada que confronte la concepcion liberal y uniforme de ciudadanfa, Pena enfatiza

el principio de autonomia de los pueblos indfgenas, el derecho al auto gobierno y a

la representacion frente al Estado (Pena, 2003). En su exposicion de estos dercchos

colectivos, Pena senala fa relacion necesaria entre el respeto por la individuaJidad y

por fa pluralidad cultural argumentando que, incluso desde la perspectiva liberal de
la ciudadanfa, cs imposible defender 10 individual sin defender al mismo tiempo la
historia colectiva de la cual haee parte eI individuo.
Scgiln algunos analistas, las pOlfticas de identidad en America Latina ditleren
de sus manifestaciones en otros contextos hasta el punto de representar nuevos em
plazamientos para movilizar los recu[SOS estrategicos en la lueha contra las form as
de segregaeion. Tambien representan una nueva vfa para asegurar el acceso a una

212
213

Estado. democracia y populismo en America Latina

Los sigmficados de ciudadanf, en :'1meriea Latina

ciudadanfa redefinida, comprendida como la posibilidad de proyectarse a un espacio

politico mas amplio que aqucl de la comunidad local 0 etnica. Ademas, la naturaleza
caracterfatica de la movilizacion etnica en America Latina ea en parte posible porque
esta dirigida, y en cierta forma fomentada, por los paises de la region como parte de un
proceso mas am plio de renovacion democratica y reconocimiento de la importancia
de la sociedad civil. Para esos paises, la continuldad organizada de los grapos etnicos
legftimamente constituidos y portadores de derechos espedtkos bajo la autoridad del
Estado. seria una alternativa preferible a la insistencia en las polfticas de asimilaci6n
tradicionales (Gros, 2000).
El debate generado por los movimientos indigenas y afrodescendientes afect6,
hasta derto punto. la redefinicion de ciudadania. pero tambien provoc6 cam bios legales
importantes. La definicion constitucional de algunos paises --- Colombia en 1991 y Ecua
dor en 1998 - como 'multiculturales y multietnicos. asi como las disposiciones constitu
cionates respeeto de los derechos indfgenas en Brasil en 1998, son pruebas importantes del
i mpacto de este concepto redeflnido de ciudadania, sin importar que tan probtematicas
scan las conseeuencias practicas de las disposieiones legales en America Latina. En
Mexico, los movimientos indigcnas no lograron obtener un completo rcconocimiento
a sus demandas de ciudadanfa en el Congreso Nacional. Estas demanctas, que habfan
side formuladas en los Acuerdos de San Andres entre cl movimiento zapatista y el
gobierno federal. en 1996, y que luego fueron aprobadas por el Foro Nacionallndfge
na, inc!ufan el reconocimicnt0 de derechos de las mujeres, los ninos y los ancianos at
interior de las comunidades indfgenas, adem as de los derechos a la autonomia y a la
representaci6n politica. EI Congreso Nacional Mexicano limit6 estos derechos politicos
a las comunidades locales y puso en manos de los organismos legislativos locales
cl rcconocimiento indigena y la puesta en marcha de los derechos indigenas (De la
Pena. 2004). 19ualmente, las dificultades experimentadas en las mesas de concertaci6n
en las provincias indfgenas de Peru y la extrema situaci6n conflictiva en Bolivia sugieren
prudencia frente a los analisis abiertos optimistas acerca del reconocimiento de los
derechos de los pueblos indfgenas en el continente.
Tambien se han hecho analisis criticos a los desarrollos asociados con la relacion
entre identidad y ciudadania. Analizando el debate ecuatoriano, Pachano argumenta
que a partir de los anos noventa el enfasis en e1 reconocimiento politico y juridico
de la identidad indigena. es decir, su relacion con la ciudadania. determino que 'se
relegara Ja construcci6n de dicha identidad al nivel de las relaciones sociales, en es
pecial en la vida cotidiana' (Pachano, 2003: 43). A pesar de los avances en derechos
y Iibertades, aun persiste la exclusion de los pueblos indfgenas. Este es un recurrente
en la discusion acerca de la ciudadania cuando se concibe estrictamente en el ambito
jurfdico. Contra rio a esta estricta concepcion, gran parte de su redefinicion en America

Latina ha acentuado la dimension cultural de la ciudadanfa y ha ampliado Stl nllc!eo

para comprender las relacioncs sociales en conjunto. como se expuso anteriormente.
Ademas, es imposible aislar el reconocimiento juridico de los dcrechos -particular.
mente en situaciones recientes de construccion democratica de todo el proceso que
10 haee posibk La presencia publica de los grupos etnicos que luchan por su reco
nocimiento y el consiguiente debate suscitado constituyen expresiones y condiciones
para el cambio social y cultural. La existencia jurfdica de derechos ha demostrado ser
una herramienta cruCial en su lucha por el reconocimien to, mas alIa de los parametros
de las relaciones sociales cotidianas.
Bolivar (2001) haee una crftica diferente. AI referirse a la experiencia colombiana
exam ina las consecucncias polfticas de la rclaci6n entre identidad y ciudadania. Su
argumento prinCipal se refiere a la fragmentaci6n y la falta de articulacion entre las
diferentes identidades que reclaman el reconocimiento politico. EI resultado es que
las demandas que surgen en los diferentes tipos de exclusi6n y desigualdad social y
politica permanecen aisladas en espacios especificos, en los terminos de su relaci6n con
el Estado, por 10 que siguen segmentadas y no se comunican mutuamente. Tampoco
se comunican con las manifestaciones politicas tradicionales 0 con organizaciones
como los partidos y movimientos politicos. Ademas, las nuevas categorias formalmente
logradas por las comunidades culturales y etnicas han continuado profundizando 0
invirticndo la difcrencia, su representaci6n negativa y la desarticulacion entre las de
mandas de las comunidades ctnicas y los reclamos hechos por campesinos y mestizos
pobres. Aunque las comunidades ctnicas y culturales han alcanzado una mejor relacion
con el Estado despues de fa Constitucion del 91, no lograron proyectarse a la sociedad

en general ni articular propuestas para ello. Bolfvar argumenta que el cnfasis puesto en la

identidad podrfa lIevar a una despo!itizacion del espacio pliblico. La cuesti6n general

y mas crucial a la que se reficre la autora, asi como otros analistas en todo el mundo,

incluso aq uellos particularmente adscritos a concepciones posmodernas, es hasta

punto la pluralidad social y las diferentes identidades que la expresan se pueden 0 no

articular en las sociedades descentradas contemporaneas. Bolfvar argumenta que

esta cuesti6n implica una ambivalencia constante entre 10 social y 10 politico, y se pregun
ta si la identidad ciudadana es una forma de articular otras identidades mas que una
identidad especffica en s1. Al reconocer que el problema de la articulacion no se puede
resolver a pn'on' sino como una cuestion practica, atirma la necesidad de "reconocer las
diferentes idenUdades que transform an la ciudadanfa pero sin permitir que se disuelva
en reclamos aislados, en el Simple momento subjetivo de la realidad social en la cual
los acto res se preocupan por sf mismos y nada mas" (Bolfvar, 2001: 228).
Otro caso reciente para explorar la conexion entre la diversidad cultural. la
identidad y la ciudadanfa, es la situacion vivida por los inmigrantes latinos. Compar

214
215

Estado, democracia y populismo en ,'\merica Latina

tiendo algunos elementos de enfoques recientes surgidos en Europa, la discusion de

los nuevos formatos de ciudadania en relacion con los procesos de globalizacion ha
estado circulando en el debate academico y polftico en America Latina yen las comu
nidades latinas en Estados Unidos, Parte del debate se ha centrado en la ciudadanfa
polftica y, en particular, en el derecho al sufragio, Santamaria Gomez (2003) analiza
los reclamos de los inmigrantes mexicanos en Estados Unidos por el derecho a votar en las
eleccioncs mexicanas, argumentando el car,icter binacional, 'transestatal' de estos
politicos, a quienes caracteriza como los protagonistas de una 'nacionalidad
posmoderna' (santamaria Gomez, 2003), Una opinion mucho mas compleja surge de la
concepcion de [a 'ciudadanfa cultural', desarrollada desde mediados de los ochenta por un
grupo de expertos y activistas mexicano estadounidenses y puertorriquefio estadouni
denses, para enfatizar la creacion de nuevos derechos por parte de los movimientos de
las minorfas etnicas (ROsaldo, 1987; Flores y Benmayor, 1997), Siguiendo esta !fnea,
Flores argumenta que al hacer demandas 'por un espacio social distinto' para comunidades
imaginadas por su cuenta y para derechos particulares, las comunidades chicanas y
mexicanas desarrollan practicas culturales que son polfticamente opuestas en diversas
formas, Por medio de la ciudadanfa cultural pueden "surgir de las sombras nuevos su
jetos con sus propias demandas por derechos", recreando asf una vision diferente de la
sociedad a la cual quieren perteneeer (Flores, 2003), Existe una clara conexion entre este
concepto de ciudadania y la version redeflnida producto de los movimientos sociales
en Brasil y otros paises en America Latina, mencionada anteriormente en este trabajo,
Ambos conceptos hacen enfasis en la constitucion de sujetos pollticamente activos y
en el rechazo de la simple integracion en el orden social y politico existente.
*********

EI concepto redefinido de ciudadania difundido por toda America Latina en la

ultima decada 0 mas, en gran parte popularizado bajo ellema de participaci6n ciuda
dana, encontro apoyo principal mente en los movimientos sodales y otras secrores de
la sociedad civiL Sin embargo, en aftos recientes, el Estado y los sectores dominantes
de la sociedad se han apropiado de la nocion de participacion, como parte de una es
trategia para la puesta en marcha de reformas neoliberales, De esta manera, dieha
participacion se lleva a cabo en un escenario marcado por una perversa colJlluencia
entre, por un lado, el proyecto participativo construido alrededor de la extension de
la ciudadanfa y la intensiflcacion de la democracia, y por otro, el proyecto neoliberal
que requiere la disminucion de las responsabilidades sociales del Estado y la progre
siva exencion de su rol de garante de derechos,
La perversidad esta en el hecho de que, dirigidos hacia direcciones opuestas Y
antagonicas, ambos proyectos requieren una sociedad civil activay proactiva, Este es
el escenario c1aramente presente en los palses de America Latina hoy en dia, con di

II

Los significados de ciudadania en America Latina

versos grados de intensidad, si se toman en consideracion los diversos ritmos y modos

especfficos de la puesta en marcha neoliberal y los procesos democratizadores.
Un ingrediente particularmente importante en tales condiciones perversas es
precisamente la nocion de ciudadania, ahora redefinida por medio de una serie de
cambios discursivos para hacer que concuerde con su nuevo uso por parte de las fuerzas
neoliberales, Esta redefinicion, tal como se menciono anteriormente, haec parte de la
lucha entre diversos proyectos politiCOS y avala el poder simbolico de la ciudadanfa.
Sin embargo, la apropiacion de la ciudadania por parte de los sectores dominantes
en America Latina tambien indica la capacidad de movilizacion que esta noeion ha
demostrado en la organizacion de sectores subalternos alrededor de los proyectos de
mocratizadores, De esa manera, este nuevo giro ha tenido particular importancia en
paises en los cuales la apropiacion previa de la ciudadania por parte de movimientos
sociales y otros secrores de la sociedad civil y polftica ha sido diseminada exitosamente,
La neeesidad de neutralizar las caraeteristicas adoptadas por la ciudadanfa, al tiempo
que intentaba retencr su poder simbolico, hizo necesario que las fuerzas neoliberales
se apropiaran del termino.

7.3. Versiones neoIiberales de ciudadania

Aunque el debate acerca de 51 las concepciones neoliberales generales representan 0
no una innovaeion importante respecto de los puntos de vista Iiberales aun se encuen
tra abierto, es posible discutir la existencia de algunas diferencias sustaneiales que
afeetan la reeonflguraeion actual de la ciudadanfa por parte del neoliberalismo, La
diferencia mas importante es el abandono practico de la idea misma de los derechos,
en particular de los derechos sodales, tan ejemplarmente descritos en el trabajo de
Marshall (1950) e incorporados a una concepcion liberal de ciudadanfa hacia finales
del siglo diecinueve. Este abandono practico se haee evidente cuando 10 que cuenta
como derechos sociales se entiende como beneficios y servicios para ser evaluados
dentro del mercado, Por ejcmplo, en el modele neoliberal, esto se ve en las organiza
clones sociales motivadas por deberes morales hacia la solidaridad con los pobres 0
por simple earidad tradicional; 0 en los programas de emergencia gubernamentales
que distribuyen alimentos a los mas pobres y necesitados, Tal reeonflguracion no se
puede comprender si no se ubica dentro del marco mas general que expresa el caracter
distintivo y novedoso de 10 que se ha Hamado neoliberalismo. Asf, la redefinici6n de
ciudadania esta fntimamente ligada a una nueva fase de acumulacion capitalista y
SUS requerimientos, al excesivo crecimiento del mercado, a la nueva estructuracion
del trabajo, a la reduceion del Estado respecto de sus responsabilidades sOciales y a
la correlacion con las nuevas responsabilidades de la sociedad civiL Ademas, tam

bien responde a la necesidad de reducir el alcance y la importancia de la polftica en

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217

Estado, democracia y populisll1o en America La,ina

Los signit1cados de ciudadania en America Latina

sf misma, con eJ fin de asegurar las condiciones para la puesta en pnlctica de dichos
requerimientos (Dagnino, 2004),
Las redefiniciones neoliberales de ciudadanfa dependen de un conjunto de proce
dimientos basicos, Algunos de ellos recuperan el concepto liberal tradicional de ciudada
nia, Otros son novedosos y apuntan hacia nuevos elementos de las
y sociales en America Latina, Primero que todo, existe una reduccion del
colectivo supuesto por los movimientos sociales de la redefinicion de ciudadanfa,
a una comprension estrictamente individualista del termino. En segundo lugar, los
discursos neoliberales establecen una conexion encantadora entre ciudadanfa y mercado,
Serciudadano, entonces, es la integraeion individual al mercado, ya sea como eonsumidor
o como productor. Este parece ser el principio basieo subyacente a un amplio numero
de proyectos que permiten a las personas 'adquirir ciudadanfa', es decir, aprender
como crear microempresas, como estar calificado para los pocos trabajos que aun
se ofrecen, etc. En un contexto en el cual el Estado progresivamente cancela su rol
de garante de los derechos, se ofrece el mercado como un sucedaneo de ciudadanfa.
Son bien conocidos los actuales procesos de eliminacion de los derechos sociales y
laborales en nombre de la negociacion libre entre los trabajadores y sus empleadores, la
'flexibilidad' de trabajo, etc. (Boito, 1999; Telles, 2001; Emmerij y del Areo, 1998),
As!, por ejempio, los derechos sociales
en la Constitucion brasilera desde
los afios cuarenta, estan siendo eliminados bajo el argumenlo de que constituyen
obstaculos a la libre operacion de las dinamicas del mercado y que, por consiguiente,
reslringen el desarrollo economico y la modemizacion, Dicho argumento, ademas,
transforma a los portadores de derechos, los ciudadanos, en los nuevos villanos de la
nadon, en enemigos privilegiados de las reformas politicas encaminadas a reducir
las responsabilidades del Estado.
En este sentido, se Ileva a cabo una particular inversion: el reconocimiento de
los derechos, que en el pasado reciente se consideraba como un indicador de moder
nidad, es ahora un sfmbolo de 'atraso', un 'anacronismo' que entorpece el potencial
modernizador del mercado (Telies, 2001), Aqui se ve un factor legitimador decisivo
del concepto del mercado como sucedaneo de ciudadanfa, puesto que el mercado se
convierte en la encarnacion de las virtudes modernizantes y en el unico camino para
eJ sueno latinoamericano: su inclusion en el primer mundo,
Un procedimiento adicional en la construccion neoliberal de las versiones de
eiudadanfa, se haee evidente en 10 que constituye un objetivo privilegiado de los pro
yectos democratizadores: la formulaeion de politicas sociales que condueen hacia la
pobrcza y la desigualdad, Gran parte de las luchas organizadas alrededor de la igualdad
de derechos y ciudadania se han centrado en la definicion de dichas polftieas sociales,
Ademas y por consiguiente, la participacion de los movimientos sociales y de otrOS

sectores de la sociedad civil en la elaboracion de polfticas, ha side lIna reivindicacion

en las luchas por la ciudadanfa, con la expeetativa de que esa lueha
contribuira a la formulaeion de polfticas sociales dirigidas al aseguramiento de los
derechos universales para todos los ciudadanos, Con el avance del proyecto neoli
beral y con la reduccion del papel del Estado, esas politicas sociales son, cada vez
mas, formuladas estrictamente como es[uerzos de emergencia dirigidos a sectores
especfficos de la sociedad cuyas condiciones de supervivencia estan en alto
Las personas a quienes se dirigen estas poHticas no son vistas como ciudadanos que
tienen
sino como seres humanos 'necesitados' que requieren de la caridad
publica y privada.
De esto se derivan una serie de consecuencias, Todas elias tienen un impacto
en el contlicto entre las diferentes concepciones de ciudadanfa, Una pri~
mera consecuencia se reflere al desplazamiento de asunlos tales como la pobreza y la
desigualdad: al tratarlos como si fueran meros asuntos de administracion tecnica 0
filantropica, se los retira de la arena publica (politica) y del dominio de su propias com
petencias --como son las de la justicia, la ciudadania y la igualdad~- y se les reduce a
un problema de aseguramiento de las mfnimas condiclones de supervivencia,
Aun mas, la solucion a dicho problema se presenta como un deber moral de
cada individuo de la sociedad, Asi, la idea de una solid arid ad colectiva que subyace a
la referencia c1asica a los derechos y a la ciudadania, esta siendo remplazada por una
concepcion de soHdaridad como una responsabilidad moral estrictamente privada, Es
a traves de esta concepcion de solidaridad que la sociedad civil es urgida a comprome
terse en trabajos voluntarios y acciones f1Iantropicas, bajo e! llamado a una renovada
nocion de ciudadanfa, ahora enmarcada en esta particular concepcion de solidaridad,

La ciudadanfa se reduce enlonees a solidaridad, en su mayor parte comprendida como

Simple caridad con los pobres, En un comercial tipico de television, ampHamente di[un

dido en Brasil, una reconocida actriz de telenovelas invitaba a los televidentes a donar

el equivalente a cinco dolares mensuales a un programa para ayudar a los nin~s, y

conelufa enfaticamente, "iEsto es ciudadania!"

Esta concepcion de ciudadanfa predomina en el accionar de las fundaciones
empresariaies, elllamado Tercer Sector, que se ha multiplicado en la ultima decada en
paises como Brasil. Caracterizadas por una ambigiiedad constitutiva entre los intereses
orientados al mercado para maximizar sus ganancias por medio de su imagen publica
y la Hamada 'responsabilidad social', estas organizaciones adoptaron la vema al por
mayor del discurso de ciudadanfa origin ado en una solidaridad moral individual. Tal
como sucede en los sectores estatales ocupados por fuerzas neoliberales, este discurso
esta marcado por la ausencia de cualquier referencia a los derechos universales 0 al
debate polftico acerca de las causas de la pobreza y la desigualdad,

218
219

[stado. democracia y populismo en America Latina

Los significados de cmdadania en America Latina

Dicho cambio en el significado de ciudadanfa y solidaridad bloquea sus dimensio

nes politicas y erosiona las referencias ala responsabilidad social y al interes publico,
con tantas dificultades construidas por medio de las luchas por la democracia en e!
reelente. Teniendo en cuenca que la distribuelon de los servicios y los beneficios
sociales tiende a ocupar el
que antes ocupaban los derechos y la ciudadanfa, la
reclamacion de los derechos se encuentra obstruida puesto que no existen canales
institucionales para ellos, porque la distribucion de los servicios dependc por completo
de la buena voluntad yde la
de los sectores involucrados. Mas dramatico aun,
la misma formulacion de los derechos y su presentacion como una cuestion
se eonvierte en algo muy difkil de realizar (Telles, 2001). La eficacia simbolica de los
derechos en la construccion de una sociedad
esta siendo entonces descartada,
y la consecuencia ha sido la consolidaci6n de una ya Doderosa Drivatizacion como el
codigo dominante de las relaciones sociales.
Un segundo con junto de consecuencias se refiere a la idea de la participacion de
la sociedad civil, la eual se ha constituido en la dimension mas importante de ciuda
dania yen el centro del proyecto democratizador llevado a cabo por los movimientos
sociales y los sectores
de la sociedad. Como en su anterior periodo (varia
ble segun el pafs), este proyecto ha podido asegurar la creacion de espacios
para la participacion ciudadana, incluyendo aquellos diseftados para la formulacion
de polfticas publicas. Con el avanee de las fuerzas neoliberales y como parte del con
flicto polftico entre estos diversos proyectos, tam bien se ha apropiado de la nocion de
participacion y ha cambiado su significado. Sin embargo, dicha participacion supone,
cada vez mas, que las organizaciones de la sociedad civil tienen que asumir funciones
y responsabilidades restringidas a la puesta en marcha y ejecucion de estas politicas,
proporcionando servicios anteriormente considerados debe res del Estado mismo. La par
efectiva en la wma de decisiones de poder, es decir, un ejercicio completo
de ciudadanfa (tal y como 10 concibcn las fuerzas democraticas) se esta llevando a
cabo, en la mayorfa de los casas, dentro de los limites de un esquema presidido por
el proyecw neoliberal dominante.
Las relaciones entre el Estado y las ONG constituyen un cam po ejemplar de esta
perversa contluencia. Dotadas con capac;idad tecnica, y establecidas en la realidad
social, interlocutores 'confiables' entre los posibles interlocutores de la sociedad civil,
estas son vistas con frecuencia como los socios ideales por los sectores del Estado com
en transferir sus responsabilidades a la sociedad civil 0 al sector privado.
Paralelo a este esfuerzo hay otra tendencia gubernamental a la 'criminalizacion' de los
movimientos sociales que permanecen combativos y efectivamente articulados, como
es el caso del Movimiento de los Sin Tierra (MST) en Brasil. Esta operacion selectiva,
por los medios de comunicacion y las agencias financieras internacionales,

resulta en una fusion cada vez mayor entre la 'soeiedad civil' las ONG, en la cual el
significado de la expresion 'sociedad civil' se
cada vez mas a estas organiza.
ciones, cuando no a un simple sinonimo de 'Tercer Sector' La 'sociedad civil' se reduce
entonces a aquellos sectores que tienen un comportamiento 'aceptable' de acuerdo con
los estandares del gobiemo, por tanto, limitados a (0 que un analista se retiri6 como 'Ia
sociedad civil de cinco estrellas' (Silva, 2001).
Algunas ONG rechazan de manera decisiva este rol cuando se enfrentan a una
Oportunidad real de producir resultados positivos en el 'publico objetivo' (grupos
sociales que se benefician de proyectos especificos), resultados que son fragmenta.
dos, momentaneos, provisorios y tan limitados como sea posible. Para otras ONG, el
hecho de que el Estado las considere interlocutoras privilegiadas, (as haee ver como
'representantes de la sociedad civil', en una comprension particular de [a noci6n de
representatividad. Ademas, estas organizaciones argumentan que su representatividad
se deriva del hecho de que expresan intereses difusos en la sociedad, a los cuales ellos
'dan una voz'. Esta representatividad proviene, entonees, mas de una coincidenci::J
entre estos intereses y aquellos defendidos por las ONG, que de una articulacion
xplieita 0 una relacion organica entre elias y los portadores de estos intereses. Can
el abandono creciente de los vfnculos con los movimientos
caracterfstica de
las ONG en periodos reCientes, esta autonomfa poiftica crea una situacion particular
en la cual tales organizaciones son responsables ante las agencias internacionales que
las financian y ante el Estado que comrata sus servicios, pero no ante la sociedad
civil, a la cual dicen representar, ni respecto de los sectores sociales cuyos intereses
nl frente a mnguna otra organizaci6n de caracter

A pesar de 10 bien intencionadas que puedan Ilegar a ser, sus actividades expresan

fundamental mente los deseos de sus directores.

Conclusion. EI conflicto alrededor de la ciudadania y las

Iuchas politicas por Ia construccion de la democracia

Los intentos por recont1gurar la sociedad civil y por redefinir la participacion estan
intimamentc conectados a las versiones emergentes de la ciudadanfa neoliberaL Su ob
jetivo central parece ser la despolitizacion de estas dos nOCiones, que han sido relerencias
centrales en la lucha por la extension de la ciudadanfa. El desplazamienro hacia
la despolitizacion representa una contraofensiva a los avances en la redefinicion de la
arena polftica, que en America Latina proviene de esa lucha. EI surgimiento de la nocion
de un 'tercer sector', siendo los otros dos el Estado y el mercado, como un sucedaneo
para la sociedad civil es un indicativo particular de este intento por poner en practica una
concepcion 'minimalista' de la polftiea y por limitar el alcance de los espacios publicos
de la deliberacion politica presentadas por las luchas demoeratizadoras.

220
221

E,tado, democracia y populismo

America Latina
l.os significados de ciudadanfa en America Latina

La escena surgida de esta perversa conlluencia compone hoy en dfa un 'campo

minado' en el cuallos sectores de la sociedad civil-incluyendo las ONG que no apoyan
cI proyecto neoliberal se sienten engaflados cuando, motivados por un aparente
discurso compartido de ciudadanfa, se involucran en acciones conjuntas con otros
sectores comprometidos con dicho proyecto, principal mente agencias estatales. Di
versos movimientos socialcs que participan en algunos de estos espacios piiblicos con
el propos ito de formular polfticas publicas com parten la misma reacdon. Algunos
de ellos definen esta situacion como un dilcma, y otros considcran la posibilidad de
rechazar entre todos cualquier proyecto adicional de acdon compartida, 0 consideran
tamblen ser extremamente selectivos y cuidadosos respecto de la correlacion de fuerzas

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2002). Baja una aparente homogcneidali del discurso, 10 que esta en juego en estos
espacios es el avance 0 retroceso de proyectos politiCOS y coneepciones de eiudadania
muy direrentes entre sf.
La identificacion de estc escenario contemporaneo no debe ria obscurecer eI
heeho de que la displlta acerca de los diversos conceptos de ciudadanfa se pelea in
tensamente en toda America Latina, tal como 10 pretende mostrar el presente
La lueha en contra de la desigualdad. acumlilada a traves de la historia y agravaQa por
las actuales politicas neoliberales, ha dependido en la mayorfa de
de las pers
democraticas y participativas de ciudadanla. Con difcrcntes enfasis,
distintas preocupaciones tematicas y diversos ritmos de desarrollo, dependicndo de
los difcrentes contextos nacionales y de las correlaciones respectivas de las tendeneias,
esas perspectivas de ciudadanfa han podido oricntar la aecien
aquella de los sectores excIuidos. El objetivo de dicha accion depende del
ciudadanfa como una referencia crucial para la construccion de igualdad y dcmocracia,
puesto que se dirige a la defensa y a la extension de los dereehos, a la formulacien
glliadas por dichos principios dentro del ambito estatal, 0 a la
de po If ticas
creacion de nuevos derechos y su reconocimiento dentro de la sociedad, afectando los
ordenes clilturaies dominantes. La disputa que se da alrededor de estos significados,
los esfuerzos por confrontar la reduccion y el desplazamiento de su
constituye el debate pol[tico actual en America Latina.

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