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La autonoma funcional de los Procuradores Pblicos: crticas al


actual Sistema de Defensa Jurdica del Estado
I. Introduccin.La defensa de los intereses del Estado en nuestro pas est a cargo de los Procuradores Pblicos, as lo establece el
artculo 47 de la Constitucin Poltica. A razn de ello, se les ha otorgado la funcin de representar y defender
jurdicamente al Estado en todas las actuaciones que la Ley en materia procesal, arbitral y las de carcter sustantivo
permitan.
As, los Procuradores Pblicos integran el Sistema de Defensa Jurdica del Estado, creado mediante el Decreto
Legislativo N 1068 con la finalidad de fortalecer, unificar y modernizar la defensa jurdica del Estado. Dicho Sistema
tiene como ente rector al Ministerio de Justicia, el cual ostenta como atribucin principal establecer la poltica general
del mismo.
De esta manera, en nuestro pas se ha optado por un modelo mixto, en el cual existe una agencia central, en nuestro
caso, el Ministerio de Justicia, con un cuerpo de abogados, los Procuradores Pblicos, con cierto grado de
descentralizacin de las funciones del ciclo de defensa y un desacople entre la dependencia jerrquica y la
funcional.
Dentro de este Sistema el Consejo de Defensa Jurdica del Estado es el encargado de cumplir y hacer cumplir las
polticas del Sistema emanadas del Ministerio de Justicia; est integrado por el Ministro de Justicia o su
representante, quien a su vez ejerce la Presidencia del Consejo, y por dos miembros ms.
II. Antecedentes normativos de la defensa jurdica de los intereses del Estado en el Per.El antecedente ms remoto en nuestro pas lo encontramos en aqul funcionario real que protega la jurisdiccin y
los intereses de la hacienda monacal ante los Tribunales del Consejo de las Indias. Su tarea principal era la defensa
del erario pblico. Dicha institucin se ver fortalecida con la instauracin de la Real Audiencia de Lima en 1542, y
posteriormente con otra similar ubicada en el Cuzco[1].
Sin embargo, como seala el profesor Marcial Rubio Correa, la mejor referencia respecto a los antecedentes de los
Procuradores est en el artculo 97 de la Constitucin Poltica de 1868, aun cuando en realidad slo de manera muy
referencial y metafrica dice: Habr un Fiscal General administrativo, como consultor del Gobierno y defensor de los
intereses fiscales[2].
Durante la Repblica las instituciones de la Procuradura y del Ministerio Pblico surgieron ligadas. As, aparecen
incluso en la Ley Orgnica del Poder Judicial de 1912 (Ley N 1510). Sus obligaciones principales eran las de servir
en forma gratuita a los pobres y al Estado en las causas que se les encomendaba[3].
Tal como seala el profesor Vctor Garca Toma, es a partir de 1936 mediante la Ley N 8489 que se zanja
definitivamente las diferencias entre las instituciones antes sealadas. All se establecer definitivamente las
diferencias entre el Ministerio Pblico y las Procuraduras Pblicas. En dicha norma se establecer que los
antiguamente llamados Procuradores Generales de la Repblica sern funcionarios designados por el Poder
Ejecutivo, con la importante responsabilidad de defender los intereses del Estado en todas las instancias judiciales,
como del mismo modo prestar confesin a nombre del Estado, entre otras cosas.

Posteriormente mediante el Decreto Ley N17537, promulgado el 25 de marzo de 1969, conocido como la Ley de
Representacin y Defensa del Estado en Juicio, se fijar con ms claridad el comportamiento y estructura
organizativa de las Procuraduras.
Luego, la Constitucin Poltica de 1979 cambiar la denominacin fijada en las normas antes referidas (Ley N 8489
y Decreto Ley N 17537) por la de Procurador Pblico, sealando en su artculo 147 que: La defensa de los
intereses del Estado est a cargo de los Procuradores Pblicos permanentes o eventuales que dependen del Poder
Ejecutivo. Son libremente nombrados y removidos de ste.
En la actualidad, siguiendo las bases de la Constitucin Poltica de 1979, la de 1993 seala en su artculo 47 que:
La defensa de los intereses del Estado est a cargo de los Procuradores Pblicos conforme a la ley .
La Constitucin Poltica de 1993 nicamente hace referencia a las instituciones que conforman la estructura de
nuestro Estado, ya que a travs de leyes de desarrollo constitucional se implementarn dichas instituciones. Por ello,
si bien el Artculo 47 establece que la defensa de los intereses del Estado se encuentra a cargo de los Procuradores
Pblicos, no dice nada con respecto a los requisitos que debe de cumplir para su designacin, los principios que
regula sus funciones, el ente rector que da las directrices en materia de defensa jurdica del Estado, entre otros
temas.
As, el Decreto Legislativo N 1068, como antes precisamos, cre el Sistema de Defensa Jurdica del Estado. Este
decreto legislativo se expidi en el marco de las facultades legislativas delegadas por el Congreso de la Repblica al
Poder Ejecutivo mediante la Ley N 29157, teniendo como objetivo principal el fortalecimiento de las capacidades del
Estado y su modernizacin.
III. El rol de los Procuradores Pblicos.Como hemos sealado, los Procuradores Pblicos tienen como funcin representar y defender jurdicamente al
Estado en los temas que conciernen a la entidad de la cual dependen administrativamente o en aquellos procesos
que por su especialidad asuman y los que de manera especfica les asigne el Presidente del Consejo de Defensa
Jurdica del Estado.
La defensa jurdica del Estado comprende todas las actuaciones que la Ley en materia procesal, arbitral y las de
carcter sustantivo permiten, quedando autorizados a demandar, denunciar y a participar de cualquier diligencia por
el slo hecho de su designacin, informando al titular de la entidad sobre su actuacin.
Los Procuradores Pblicos, salvo los regionales y municipales, son designados por el Presidente de la Repblica
mediante Resolucin Suprema, refrendada por el Presidente del Consejo de Ministros, el Ministro de Justicia, y
eventualmente por el Ministro del sector correspondiente; para ello, previamente, el Consejo de Defensa Jurdica del
Estado ha realizado la evaluacin respectiva del cumplimiento de todos los requisitos establecidos en el Decreto
Legislativo N 1068 para el nombramiento en dicho cargo.
La actuacin de los Procuradores Pblicos se rige por los principios de legalidad, autonoma funcional, unidad de
actuacin, continuidad, eficacia, eficiencia, capacitacin, evaluacin permanente, especializacin, confidencialidad,
celeridad, tica, probidad, honestidad y responsabilidad.
Son atribuciones y facultades generales de los Procuradores Pblicos, en virtud del artculo 23 del Decreto
Legislativo N 1068: 1) Requerir a toda institucin pblica la informacin y/o documentos necesarios para la defensa
del Estado; 2) Podrn conciliar, transigir o desistirse de demandas, conforme a los requisitos y procedimientos
dispuestos por el reglamento. Para dichos efectos ser necesario la expedicin de la resolucin autoritativa del titular
de la entidad, para lo cual del Procurador Pblico deber emitir un informe precisando los motivos de la solicitud; 3)
Formular consultas al Consejo de Defensa Jurdica del Estado sobre los temas que conciernen a la defensa jurdica
de los intereses del Estado; y 4) Otras que establezca el reglamento.

As, el Reglamento del Sistema de Defensa Jurdica del Estado, Decreto Supremo N 017-2008-JUS, establece en el
artculo 37 las siguientes atribuciones: 1) Representar al Estado y defender los intereses de la Entidad a la que
representa ante los rganos jurisdiccionales y administrativos, as como ante el Ministerio Pblico, Polica Nacional,
Tribunal Arbitral, Centro de Conciliacin y otros de similar naturaleza en los que el Estado es parte; 2) Impulsar
acciones destinadas a la consecucin de la reparacin civil y su ejecucin. Asimismo, participar en los procesos de
colaboracin eficaz; 3) Ofrecer medios probatorios y solicitar a la autoridad competente la realizacin de actos de
investigacin, sin menoscabo de las funciones y acciones que corresponden al Ministerio Pblico como Titular de la
accin penal; 4) Requerir a toda institucin pblica la informacin, documentos, antecedentes e informes necesarios
y colaboracin para la defensa jurdica del Estado, fundamentando su pedido en cada caso. El requerimiento de
copias certificadas o literales de documentos que sean necesarios para ser presentados en procesos judiciales en
los que el Estado es parte, no genera pago de tasas, derechos administrativos o cualquier otro concepto que
implique pago alguno entre entidades de la administracin pblica, conforme al principio de colaboracin previsto por
la Ley N 27444 Ley del Procedimiento Administrativo General; 5) Delegar facultades a los abogados que laboren o
presten servicios en las Procuraduras Pblicas, a travs de escrito simple. Tratndose de los Procuradores Pblicos
del Poder Ejecutivo, el Presidente podr autorizarlos para delegar su representacin en favor de los abogados que
laboran en cualquier entidad del Poder Ejecutivo a nivel nacional, mediante escrito simple; 6) Prestar declaracin
preventiva, pudiendo delegar excepcionalmente dicha funcin en los abogados que laboren o presten servicio a las
Procuraduras Pblicas; y 7) Defender los asuntos del Estado ante cualquier Tribunal, Sala o Juzgado de los
diferentes Distritos Judiciales de la Repblica, para lo cual bastar encontrarse registrado en cualquier Colegio de
Abogados a nivel nacional.
IV. La relacin entre los Procuradores Pblicos y el Consejo de Defensa Jurdica del Estado.El Consejo de Defensa Jurdica del Estado es el ente colegiado que dirige y supervisa el Sistema, teniendo la
atribucin de planear, organizar y coordinar la defensa jurdica del Estado, as como la de orientar y evaluar la
organizacin de las actividades de las Procuraduras Pblicas.
A su vez, la Presidencia del Consejo que es ejercida por el Ministro de Justicia o su representante, tiene la atribucin
de adoptar las acciones tendientes a evaluar, supervisar y controlar el eficiente ejercicio de la defensa jurdica del
Estado a cargo de los Procuradores Pblicos.
De esta manera, se observa que el ejercicio de la defensa jurdica del Estado por parte de los Procuradores Pblicos
se encuentra supervigilado directamente por el Consejo y su Presidente, quienes gozan de todas las atribuciones
para orientar y evaluar las actividades de las Procuraduras Pblicas, como para controlar el ejercicio eficiente de las
labores de los Procuradores Pblicos.
A lo cual debemos de agregar la obligacin que tienen los Procuradores Pblicos de informar al Consejo del plan
anual de actividades de la Procuradura a su cargo, y de remitirle la informacin que les sea requerida sobre los
procesos a su cargo.
Sin embargo, lo que no se puede perder de vista es que los Procuradores Pblicos gozan de autonoma funcional en
el ejercicio de su cargo, ya que como lo establece el literal b) del artculo 5 del Decreto Legislativo N 1068 la
Defensa Jurdica del Estado se ejerce por medio de los Procuradores Pblicos, quienes actan con autonoma en el
ejercicio de sus funciones, quedando obligados a cumplir los principios rectores del sistema, es decir, legalidad,
eficacia, eficiencia, confidencialidad, celeridad, tica, probidad, honestidad y responsabilidad en el ejercicio de su
cargo.
Por ello, si bien el Consejo o su Presidente gozan de las atribuciones de control, supervisin, orientacin y
evaluacin de las funciones de los Procuradores Pblicos ello no puede confundirse con intromisin en el desarrollo
de las funciones propias del Procurador Pblico, pues la dependencia de los Procuradores Pblicos es nicamente
administrativa y no funcional.

V. Criticas al actual Sistema de Defensa Jurdica del Estado.Sin lugar a dudas, resulta positivo el fortalecimiento, unificacin y modernizacin de la defensa jurdica del Estado
mediante el Decreto Legislativo N 1068, sin embargo, creemos que no es la mejor opcin que el ente rector del
Sistema de Defensa Jurdica del Estado sea el Ministerio de Justicia, pues se le hubiera otorgado mayor autonoma
poltica y administrativa al sistema constituyndolo como un organismo constitucional autnomo.
A nuestro parecer, que un Ministerio del Poder Ejecutivo Justicia sea el ente rector del Sistema no garantiza la
independencia y autonoma poltica necesaria para su funcionamiento y el cumplimiento de sus objetivos.
Por ello, una mejor opcin resultara la creacin de la Procuradura General de la Nacin como organismo
constitucional, siguiendo el ejemplo de Ecuador; o de un Consejo de Defensa del Estado creado a partir de una Ley
Orgnica como existe en Chile.
Organismos que son independientes y autnomos de cualquier Poder del Estado, lo cual desde nuestro punto de
vista garantiza que los operadores que lo integran, Procuradores Pblicos, sean ajenos a injerencias o intromisiones
polticas y puedan desempearse en sus cargos sin ningn tipo de presiones ni dificultades.
Por otro lado, a excepcin de los Procuradores Regionales, que para su designacin o nombramiento la Ley
Orgnica de los Gobiernos Regionales, exige concurso pblico de mritos, en las dems entidades del Estado la
designacin del Procurador Pblico es una facultad exclusiva del Presidente de la Repblica o del Alcalde en el caso
de Procuradores Municipales, calificndolo en muchos casos como un cargo de confianza, que puede ser removido
en cualquier momento, lo que no garantiza una total independencia para el cumplimiento de su funcin.
En tal sentido, si para la seleccin y nombramiento de Fiscales en el Ministerio Pblico, se sigue un procedimiento
riguroso a cargo de un ente colegiado autnomo como es el Consejo Nacional de la Magistratura, el Consejo de
Defensa Jurdica del Estado, debe convertirse tambin en un organismo autnomo, que rena a todas las
Procuraduras Pblicas, siendo una de sus funciones la seleccin de los Procuradores Pblicos, mediante concurso
pblico de mritos buscando profesionales idneos, conocedores de la ley y con valores ticos firmes, conscientes
de ser defensores de los derechos e intereses del Estado y de ser parte del Sistema de Administracin de Justicia en
nuestro pas[4].
Fuente de la imagen: noticias.univision.com
[1] GARCA TOMA, Vctor. Constitucin y Derecho Judicial. Lima: Publicado por el Concejo Nacional de Ciencia y
Tecnologa (CONCYTEC), 1990, p. 251.
[2] RUBIO CORREA, Marcial. Estudio de la Constitucin Poltica de 1993. Tomo III. Lima: Fondo Editorial de la
PUCP, 1999, p. 77
[3] Op. Cit., p. 252.
[4] ZAFRA GUERRA, Esteban. Los Procuradores Pblicos y el Sistema de Defensa Jurdica del Estado. En Revista
Derecho y Cambio Social N 16, Per.