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Somos todos constituintes

Constituio de 1988 foi a primeira com genuna participao popular, embora
conservadores ainda tivessem seu vnculo com a ditadura
Marcelo Torelly
1/3/2015

O projeto poltico da ditadura militar continha uma clara premissa: o povo brasileiro despreparado
para o exerccio do governo. Da a necessidade de uma elite ilustrada governar, guiando uma
populao inculta e incapaz de decidir sobre os rumos da nao. Esse elitismo tecnocrtico se fez
presente na prpria justificativa do Golpe de 1964, ancorada no receio de que uma massa ignorante
pudesse ser manipulada por um lder populista rumo a um projeto de nao comunista. Seguindo essa
premissa, o regime no tardou em operar mudanas no sistema legal brasileiro, com o objetivo de
usar um direito neutro, produzido por especialistas, para evitar que a participao poltica
prejudicasse o progresso.

Os primeiros atos institucionais, restringindo direitos e liberdades, so testemunho dessa mentalidade,

e as mudanas constitucionais de 1967 e 1969 no deixam dvida sobre o estilo e os objetivos da
Revoluo. verdade que nenhuma Constituio brasileira havia sido produto de efetivo exerccio
democrtico e popular. Mas os militares levaram isso ao extremo. O Ato Institucional n 2, de 27 de
outubro de 1965, abriu caminho para o bipartidarismo e eliminou a possibilidade de participao de
inmeras foras polticas no processo legislativo. Nesse cenrio, j por si restritivo, o governo militar
optou por formar uma comisso de especialistas para organizar o arcabouo legal do regime. Em 7 de
dezembro de 1966, o Ato Institucional n 4 convocou o Congresso Nacional em carter extraordinrio.
Limitado tanto pelo bipartidarismo quanto pelas cassaes de mandato de parlamentares da oposio
(um em cada cinco mandatos obtidos nas eleies anteriores haviam sido cassados), o Legislativo foi
chamado a apreciar, em exguo espao de tempo, o anteprojeto proposto pelo governo. Sem
participao popular, uma nova Constituio foi aprovada. Ela institucionalizava juridicamente o
regime e concentrava o poder de deciso nas mos do Executivo, em prejuzo do Congresso Nacional.

Longe de representar os anseios da sociedade, a nova Constituio tambm no garantia ao governo

as condies que desejava para exercer seu regime de fora. Embora a prpria ideia de
constitucionalismo entendida como limitao do poder e garantia de direitos fundamentais se
mostrasse incompatvel com uma ditadura, os militares decidiram fazer outra reforma constitucional
radical, que desembocaria no texto de 1969. A tarefa de redigir a nova Constituio novamente no
seria confiada ao povo, mas sim a um comit de notveis, integrado pelo general Costa e Silva, pelo
vicepresidente Pedro Aleixo, os ministros da Justia e Planejamento, Gama e Silva e Hlio Beltro, o
chefe da Casa Civil, Rondon Pacheco, os representantes do establishment legal, Miguel Reale e Carlos
Medeiros Silva, e um ministro do STF, Themistocles Cavalcanti. A nova Constituio foi outorgada no
ms de outubro, com algumas diferenas em relao ao texto proposto pelo comit, como parte do
episdio histrico que restou conhecido como o golpe dentro do golpe, dado o conjunto de
mecanismos excepcionais empreendidos para alterar a distribuio de poder dentro do regime.

Sob a gide do Ato Institucional n 5, promulgado em dezembro de 1968, e da nova Constituio,

graves violaes aos direitos humanos foram praticadas. E a governana por notveis no gerou os
resultados esperados: a despeito da brutal represso aos dissidentes e mesmo exercendo um poder
praticamente ilimitado, o regime conduziu o pas a um endividamento externo sem precedentes,
alavancando o milagre econmico que desaguaria em brutal concentrao de renda e uma ferina
crise econmica, seguida por anos de hiperinflao. Apesar do cenrio de caos, as elites dirigentes e
econmicas seguiram apoiando o governo, certas de que alternativas democrticas no permitiriam
resultados melhores. Diferentemente do ocorrido em pases vizinhos, como Argentina e Chile, o apoio
dos setores civis ditadura militar no erodiu no Brasil.

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Na bancada do Congresso Nacional, da esquerda para a direita, o presidente do Senado (Humberto

Lucena), o presidente da Repblica (Jos Sarney), o presidente do Supremo Tribunal Federal (Jos
Carlos Moreira Alves) e o presidente da Cmara dos Deputados (Ulysses Guimares), em 1 de janeiro
de 1987, na abertura da Assembleia Nacional Constituinte. (Foto: Acervo Senado Federal)

Os militares traaram uma estratgia de sada do autoritarismo pensada para evitar rupturas. Ela foi
organizada em trs etapas. Primeiramente, a anistia de 1979 permitiu que opositores retornassem ao
pas e sassem da ilegalidade. Embora eles no tenham sido imediatamente reincorporados poltica
institucional, ainda manipulada pelo regime, estava iniciado um processo de distenso no qual os
crimes de Estado foram equiparados resistncia ditadura. Em 1985, aproveitandose de uma
legislao eleitoral sistematicamente alterada pelo governo para garantir sua maioria parlamentar,
realizaramse eleies indiretas para presidente, contrariando o clamor das ruas nas manifestaes
das Diretas J. E, finalmente, foi convocada uma nova Assembleia Constituinte, que deveria seguir
o script das anteriores: tutelada por tcnicos, promovendo ajustes mas sem permitir rupturas.

nesse momento que a narrativa se bifurca. Na primeira metade dos anos 1980, vozes ativas na
sociedade civil, como a da cientista poltica Maria Victria Benevides e a do jurista Fbio Konder
Comparato, defendiam uma Constituinte ao mesmo tempo exclusiva e soberana, ou seja, no poderia
ser conduzida pelo Parlamento ordinariamente eleito, mas sim por um coletivo independente da
poltica cotidiana, e no deveria ser limitada pela ordem anterior. Contrariamente, vozes
representantes dos conservadores, como a do presidente Jos Sarney, as dos juristas Manoel
Gonalves Ferreira Filho e Nelson Jobim, entendiam que uma emenda Constituio vigente a
autoritria de 1969 deveria ser parte do trajeto rumo a uma nova ordem. Por eles, a Constituinte
seria derivada e limitada.

A capacidade de controle do regime sobre a transio inviabilizou a primeira alternativa. Optouse

pelo caminho de uma emenda constitucional como procedimento de mudana. Ainda assim, juristas do
quilate de Raymundo Faoro e Dalmo de Abreu Dallari seguiram argumentando que o modo de
convocao da Constituinte no poderia limitar o alcance do processo. Sem esclarecer a controvrsia,
a Emenda Constitucional n 26 chamou por uma nova Constituinte, de forma derivada. Mas em seu
artigo 1 propugnou que ela tambm deveria ser materialmente livre e soberana.

Dando seguimento ao projeto e viso de mundo da ditadura, em 18 de julho de 1985 Jos Sarney
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escalou 50 notveis para compor a Comisso Provisria de Estudos Constitucionais. Antecedendo a

emenda 26, que seria publicada apenas em novembro, o grupo buscava, mais uma vez, permitir a uma
elite ilustrada guiar os caminhos do processo constitucional, demonstrando o desapreo dos dirigentes
pela democracia representativa.

Mas nem tudo saiu conforme planejado. Diferentemente das experincias constituintes anteriores, em
que setores sociais estavam silenciados ou desorganizados, 1985 representava o pice de um processo
de retomada do espao pblico pela sociedade. As campanhas pela Anistia e pelas Diretas J
propiciaram o reflorescimento da sociedade civil, obrigando a Comisso de Notveis a dialogar com um
contingente social que demandava direitos e exigia ser ouvido.

O anteprojeto constitucional no teve condies polticas de ser enviado ao Congresso Nacional. Pela
primeira vez na histria nacional, uma Constituio seria escrita sem textobase enviado pelo
governo, sem um processo decisrio prvio acordado entre as elites e com reduzida tutela dos donos
do poder. Ao contrrio: o processo organizouse por meio de um conjunto de mais de 20 comisses e
subcomisses temticas que passaram a produzir um anteprojeto fragmentrio, posteriormente
submetido a uma Comisso de Sistematizao e, finalmente, a um plenrio unicameral no Congresso.

Apesar de seus vcios como ser produzida por um Parlamento eleito para outros fins e fazer
referncia Carta autoritria de 1969 a Constituinte rompia com o controle do regime e significava
um verdadeiro processo democrtico. O trabalho das comisses e subcomisses temticas contou com
uma participao social sem precedentes. Foram 9.970 sugestes apresentadas aos coletivos
encarregados de redigir as primeiras verses daquilo que viria a ser a nova Constituio. Tal nvel de
participao, por si s, representava uma brutal ruptura com os modelos de escritura constitucional
anteriores, tidos em gabinetes fechados e mediados por especialistas, intrpretes dos desejos da
nao.

Mais ainda, o regimento interno autorizava a participao

popular direta. Emendas ao anteprojeto poderiam ser
apresentadas por coletivos de 30 mil cidados, desde que
propostas por pelo menos trs entidades sociais representativas.
Por meio deste mecanismo, 122 emendas foram levadas
votao. A despeito da averso do regime pela participao
popular, o povo foi ouvido e se fez presente no texto final,
apelidado, pelo deputado Ulysses Guimares, de Constituio
Cidad.

A bifurcao na narrativa sobre a Constituinte de continuidade

ou ruptura guarda reflexos nos dias atuais. Para aqueles que a
enxergam como uma extenso da ordem autoritria, o contedo
da Constituio de 1988 encontrase vinculado ao ordenamento
constitucional ilegtimo de 1969. Para os que entendem a
Constituinte enquanto ruptura, dada a natureza democrtica de
seus trabalhos, a nova ordem sobrepsse anterior,
legitimamente.

Ulysses Guimares posa levantando a

Em um julgamento de abril de 2010, o impacto das opes por
nova Carta Magna de 1988. O
uma ou outra narrativa mostrouse explicitamente no plenrio do
deputado chamoua de Constituio
STF. Analisando a extenso da Lei de Anistia de 1979 aos crimes
Cidad, por ser a primeira que teve
de Estado, progressistas como o ministro Ayres Britto apontavam
de fato a participao popular.
para a precedncia dos direitos humanos elencados na
(Foto: Arquivo Agncia Brasil)
Constituio de 1988 sobre os dispositivos de impunidade
impostos em 1979. De outro lado, conservadores como o ministro
Gilmar Mendes clamavam pela ideia de continuidade entre as ordens legais. Argumentavam que, por
estar vinculada emenda 26 e Lei de Anistia de 1979, a Constituio de 1988 no poderia dispor
sobre a matria de maneira diferente daquela posta pela ditadura. A vontade popular estaria, assim,
limitada pela legalidade da ditadura.
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Mantmse, portanto, o desafio de interpretar a Constituio valorizando seu legado participativo, em

oposio ao elitismo tecnocrtico do regime militar. Uma interpretao genuinamente democrtica do
ciclo histrico inaugurado trs dcadas atrs no pode equiparar o direito produzido pela ditadura ao
direito gerado pela democracia.

Mais que uma querela historiogrfica, a disputa em torno do significado de 1985 e seus
desdobramentos , hoje, simblica. Tem a ver com os sentidos e a legitimidade de uma ditadura
militar que, em nome de um suposto ideal de progresso, matou, torturou e alijou, por mais de duas
dcadas, o povo brasileiro do direito de escrever sua prpria histria.

Marcelo Torelly membro da Comisso de Altos Estudos do projeto Memrias Reveladas e foi
coordenador de Memria Histrica da Comisso de Anistia do Ministrio da Justia.

Saiba Mais

BARBOSA, Leonardo Augusto de Andrade. Histria Constitucional Brasileira Mudana Constitucional,

autoritarismo e democracia no Brasil ps1964. Braslia: Cmara dos Deputados, 2012.
PILLATI, Adriano. A Constituinte de 19871988 Progressistas, Conservadores, Ordem Econmica e
Regras do Jogo. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008.

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