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GUILLERMO O'DONNELL

EL ESTADO BUROCRATICO
AUTORITARIO
Triunfos, derrotas y crisis

Editorial de Belgrano

PREFACIO A LA NUEVA EDICIN

Primera edicin: 1982


Segunda edicin: 1996
1996 by Fundacin Editorial de Belgrano, Avda. Federico Lacroze 1959, (1426) Buenos Aires, Repblica Argentina, Telfonos: 772-4014118 775-8788.

Printed and made in Argentina. Hecho e impreso en la Repblica Argentina

En la Introduccin cuento la accidentada historia de este libro. Esta


sera una curiosa historia si no fuera porque el proceso de investigar y
escribir este libro (y, por cierto, el no poder publicarlo por varios aos)
fue parte, claro que infinitesimal, de las tormentas que arrasaron nuestro
pas en la dcada del '7p y comienzos del' 80.
[)espu~sdelAnirLt[Qdl{(CiQn terica, ellib.rocomienza con el golpe
de Estad()dejuniod(;j266 y terl111Cl COn los prolegmenos de la imp{antacin. clf?. un. Estacl()!zllrgc.rti co-auto ritario,
golpe de marzo de 1976, mucho ms cruel socialmente destructivo
el de 1966. Pero las races directas de
reD resin v des-

LS.B.N.: 950 - 577 - 174 - 6


Todos los derechos de esta edicin reservados parla Fundacin Editorial de Belgrano,
Bucnos Aires, Argentina.

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Queda hecho el depsito que marca la ley 11.723.
1996 by Fundacin Editorial de Belgrano.

qq!l:

Como cuento en lq,;Introduccin, empec este libro en 1974 y lo


termin afines de 1976, pocos meses despus del golpe de ese mio. Es
un libr,g nacido de la desesperacin y la rabia que, un poco para mi
sorpresa, he revivido intensamente al escribir este Prefacio. No es fcil narrar, ni recordar, los pasos que conducen al despeadero de su
propio pas, ni detectar un encadenamiento de hechos y decisiones que,
hacia el final de la historia narrada en este libro, pareci conducir a
todos, casi como en una tragedia griega, al amargo final con que, en el
Captulo X, termino el libro.
Independientemente de mis aciertos y desaciertos en narrarla, sta
es una historia importante: est fresca en la memoria de muchos, ha
producido vctimas que no deben ser olvidadas y dolores que no han

CAPTULO Ir

IMPLANTACIN DEL EA

"

1) Antecedentes del golpe de 1966

'.,

El golpe de junio de 1966 venia siendo abiertamente discutido y


propiciado desde por lo menos un ao antes *. Cuando el 28 de
junio de 1966, los comandantes en jefe de Ejrcito, Marina y
Aeronutica decidieron actuar, bast con que elgeneralAhogaray,
acompaado de una pequea escolta, obligara al Dr. IUia a abandonar la Casa Rosada. En las Fuerzas Armadas casi no hubo
oposicin al golpe. Tampoco, salvo la actitud del Dr. Illia y sus
colaboradores, hubo intento civil por impedirlo. En los das siguientes fue claro que -salvo el Partido Radical expulsado del
gobierno, algunos pequeos partidos y buena parte de los medios
universitarios- el golpe contaba con la aceptacin de gran parte
de la poblacin ** y, por cierto, de casi todas las organizaciones
de la sociedad.

* Como bien lo expresara La Nacin, 5 de junio de 1966, p. 6, "se habla


del <,golpe familiarmente, corno de algo inevitable y sujeto a discusin slo
en cuanto a las fechas probables, de las que hay una variada gama a elegir".
Pa!'a la abierta discusin (y promocin) del golpe, vale la pena consultar,
desde aproximadamente un ao antes de junio de 1966, los semanarios P'r-i_
mera Plana, Confirmado, Panorama y Anlisis, entre otros. En un tono slo
un poco ms velado, los grandes diarios La Nacwn, La Prensa, Clarn y
La Razn. El gobierno radical no tuvo siquiera un rgano de prensa de
mediana difusin que ]0 sostuviera. Para un detallado relato de la conspiracin v de la jornada del golpe, Extra, "Lo que nunca se cont", junio 1979.
Una encuesta tomada en el Gran Buenos Aires poco despus del
h-<dpe mostr que GG '7(" de los encuestados 10 aprobaban explcitamente, y

66

GUILLERMO O'DONNELL

Hay, de entrada, un hecho que marca una fundamental diferencia con Erasil y Chile: el golpe argentino de 1966 tuvo la
aquiescencia de buena parte del sector popular y, adems, cont
con el apoyo de la mayor parte de los dirigentes sindicales a nivel
nacional. El golpe tambin fue aprobado por el peronismo, y por
Pern *. Aparentemente, el golpe de 1966 era slo contra un gobierno ineficaz e irrepresentativoJ cmplice pasivo del aducido
desorden imperante -no contra el sector popular, sus organizaslo 6 % se opona al mismo; Encuesta de "A y e Investigacin", mimeo,
4 de julio de 1966; en la misma encuesta el 73 % expres que crea que la
situacin mejorara, 17 % que seguira igual y slo el 9 % que empeorara.
Pero el pequeo nmero de encuestados y la imprecisa infonnacin sobre
el mtodo seguido exige tomar estos datos con cautela. Segn otra encuesta,
en el Gran Buenos Aires, 77 % de los entrevistados respondi afirmativamente a la pregunta "Cree usted que la revolucin del 28 de junio fUe necesaria'?"; Correo de la Tarde, 6-12 de junio de 1967 (1.000 entrevistados en
la ciudad de Buenos Aires, metodologa no informada). Por su lado, todos
los rganos de difusin masiva aplaudieron el golpe y los principales periodistas polticos llegaron a tonos lricos en su entusiasmo; por ejemplo, "La
nacin y el caudillo se buscan entre mil crisis, hasta que, para bien o para
mal, celebran su misterioso matrimonio" (Mariano Grandona, Primera Plana,
30 de junio de 1966, p. 3) Y UDetrs de Ongana, queda la nada. El vaco,
el abismo ltimo ... Ongana hace rato que prob su eficiencia. La de su
autoridad. La del mando. Si organiz un ejrcito desteido de orden, por
qu no puede encauzar al pas'? Puede y debe. Lo har" (Bernardo Neustadt,
Extra, agosto de 1966, p. 4.) Para un buen relato de la trama y circunstancias inmediatas al golpe, Extra, junio 1969, pp. 1-16.
* Ver las declaraciones de apOYo al golpe hechas, entre otros, por
Francisco Prado (secretario general de la CGT) y los principales dirigentes
sindicales (entre ellos Jos Alonso, Augusto Vandor y sus respectivos alineamientos, sobre los que volver), en La Nacin del 30 de junio (p. 8),
1 Q de julio (p. 7), 2 de julio de 1966 (p. 14), Y Rubn Rotondaro, Realidad
y cambios en el 8indicalismo, Pleamar, Buenos Aires, 1971, pp. 318 pass"im.
Algunas de esas declaraciones, como la de la CGT ya citada del 30 de junio
(texto completo de la misma en Santiago Senn Gonzlez, El sindicalismo
despus de Pern, Editorial Galerna, pp. 95-99, Buenos Aires, 1971), adquirieron tonos, de los que pronto debieron arrepentirse, tah truculentos en su
condena del gobierno anterior como exuberantemente optimistas respecto
del recin implantado: " ... la catca situacin en lo social, poltico y econmico, ngendraban da a da la falencia del poder constituido, la falta de
autoridad (sic) y la falencia total de representatividad [del gobierno] .. '
Una vez ms el caos fagocitaba a sus responsables. Una vez ms un gobierno
fue vctima de sus propios aetas," Ciertamente, el nuevo gobierno quera
implantar "orden", abolir "el caos" y restablecer el "principio de autoridad"
_.. contra el sector popular y la clase obrera que esos dirigentes de la CGT
decan representar. Para las primeras reacciones de Pern aplaudiendo
-aunque menos incautamente- el golpe, La Nacin, 29 de junio de 19lJ,
p. 11.

IMPLANTACIN DEL

EA

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dones y sus expresiones polticas. He intentado explicar el golpe


de 1966 en otros trabajos *. Aqui me limitar a algunas referencias, necesarias para introducirnos a un problema diferente: el
de los factores precedentes a ese golpe que continuaron teniendo
incidencia una vez implantado aquel BA. En especial, nos ocuparn en esta seccin los factores que permiten entender este
caso como el EA implantado desde un nivel comparativamente
ms hajo de crisis (y su consiguiente amenaza).
No impidi esto -como veremos- que a partir de la implantacin de ese Estado surgieran polticas pblicas, impactos sociales y oposiciones tpicas de los BA. Pero, por otra parte, en este
caso la menor profundidad de la crisis previa permiti que se
generaran tempranamente tensiones y confIictos~ as como ciertos xitos" econmicos, que suelen quedar postergados en HAs
implantados en condiciones ms extremas que el argentino de
1966 -estos temas los iremos viendo en los siguientes capitulas.
Los dos aos completos, 1964 y 1965, de gobierno radical
fueron de fuerte crecimiento del producto: 10,3
y 9,1 %, respectivamente; el consumo pe, cpita aument 10,0 % en 1964 y
7,4 70 en 1965. Estas tasas surgieron de niveles deprimidos por
la recesin de 1962 y 1963 ( - 3,1
y - 3,9
del producto,
respectivamente) y, por otro lado, en el primer semestre de 1966
el crecimiento se habia desacelerado casi por completo. A pesar de
que no es por este lado que puede hallarse una explicacin de la
cada del gobierno radical **, haba otros factores econmicos que

ro

ro

ro

* Para un enfoque general de ese perodo, mi Modernizaci6n y autoritarismo, Paids, Buenos Aires, 1972; un estudio ms detallado de las FUer~
zas Armadas dUrante ese lapso es "Modernizacin y golpes militares. Teora,
comparacin y el caso argentino", Desa,rrollo Econmico, nQ 47, octubrediciembre 1972. La obra fundamental sobre las Fuerzas Armadas en la
Argentina es Alain Rouqui, P01L1Joir Militaireet Socit Politiquc en RepubUque Argentine, Presses de la Fondation Nationale des Sciences Politiques,
Paris, 1978; cf. tambin Carlos A. Fayt, El poltico armado: dinmica del
proceso poltico argentino (1960/1971), Pannedille, Buenos Aires, 1971. De~
masiado tarde como para publicarla aqu, se ha publicado otra obra impor~
tante para el estudio -de las intervenciones militares en la Argentina de la
posguerra, Robert Potash, El ejrcito y la poltica en la Argentina, 19451962. De Pern a F'f'ondizi, Editorial Sudamericana~ Buenos Aires, 1981.
** La tasa de inflacin' se mantuvo a un alto nivel (1963 = 24,0 0/0;
1964 = 22,1 %; 1965 = 28,6 % y 1966 = 31,9 0/0, pero esto no implicaba un
cambio sustancial respecto de los anteriores aos de la dcada 1960 = 27,1 %;
1961 = 13,7 % y 1962 = 28,1 % -incluso 1959 haba registrado un pico muy
superior, 113,9 %; Minil'lterio de Economa o de Hacienda (varias denominaciones), Boletn Trimestral de Estadstica-, varios nmeros. Por otra parte,

IMPLANTACIN DEL EA

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GUILLERMO O'DONNELL

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sugieren una situacin que tenda a hacerse bastante ms negativa. Segn puede apreciarse en la columna 1 del cuadro U-l, la
inversin bruta interna como porcentaje del producto bruto interno decreci bastante.

Cuadro II-1

1964: - 39 millones de dlares EE. UU.: 1965: - 177; Y 19G6:


-76'.
En 10 que respecta al aparato estatal, aunque luego de la aguda cada de 1964 se recuperaron sus ingl~esos crfifites:y tributarios (columnas 1 y 2 del euadro Ir -2), puede vers~ellJacolumna
;~ del mismo cuadro el alto nivel elel dficit fiscal. A pesar de la
cada en las inversiones pblicas ya sealada, ese dficit implic
que muy poco de su financiacin pudiera hacerse con recursos
ms o menos genuinos (ver columna 4 del cuadro II-2).

INVERSIN INTERNA, HASTA 1966

(1)

(2)

Cuadro II-Z

(3 )

Invenioncs pblicas en
Coeficiente de inversin:
Inversin bruta interna Inversiones pblicas "sectores econlnicos",
pesos constantes
en pesos constantes,
como % del Producto
fndice
1966 =100,0
fndice1966
=
100,0
Bruto Interno
1960
1961
1962
1963
1964

1965
1966

19,6
19,1
18,1
13,1
15,2
16,1
14,1

100,0
96,5
85,3
84,9
75,5
82,1
63,0

100,0
93,1
82,7
85,3

75,4
80,4

59,7

ALGUNOS DATOS DE FINANZAS PBLlCAS, HASTA 1!l66

Incluyo el ao 1966, aunque es de difcil interpretacin porque casi


exactamente al final de su primer semestre se produjo el golpe que derroc
al gobierno radical.
FUENTES: Columna 1: BCRA, Sistema ..., op. cit., p. 187; Columna 2 y 3:
Calculado de Consejo Nacional de Desarrollo, Plan Nacional de
Desarrollo y Seguridad, Vol. 2, p. 26.

Las inversiones pblicas tambin descendieron (columna 2


del cuadro II -1) Y lo hicieron ms marcadamente las inversiones
productivas destinadas a "sectores econmicos" (columna 3 del
mismo cuadro). Por otro lado, lQS movimientos de capital internacional fueron negativos : el saldo neto de capitales de laigo plazo
fue: 1964: 2 millones de dlares EE. UU.; 1965: 4; Y 1966:
-105, a la vez que el saldo neto de capitales de corto plazo fue:

durante el gobierno radical aumentaron los jornales y sueldos reales medios


y mnimos.

Ingresos

impositiva corno

corrientes del
Gobierno nacional, a precios conlfantes
.1960 = 100,0

porcentaje del

Producto Bruto
Interno a precios
de mercado (%)

1%4
1%5

7,5
7,8
5.7
7,2

JOO,O
121,2
1.31,8
88,7
89,4
:'06,5

1!Hjf

9,1

1:t8,9

1%0

:961
lf!G2

(2)

(1 )

Recaudacin

JDG3

9,1
9,4

(4)

(3)
Dficit del

GobienlO nacional,
en millones

JUarro del

Gobierno na,cimlC!l,
millones
de veR'l,~
de leo

e'll

de pe,'ws
de .l9(j()

J 47,0
54.5
227,2
258,3

235,8

:.125,5
-.lH4,6
1.0,3

575,0

--79,0

247,3

G3,ol
-7,0

:JD4,9

"A-.horro" es ]a difeTena entre ingt'!\'30S y erogalles snnientes,


FllENT]",c;: Cohmma 1: DLr'eccin Gener1:'J ImpoCliti"va, BnenosAil'PS, U)7B:
columnas 2 y -3: BCHA, Gobierno GenernL eHa/a (le h>9Tl;'iW.<t
VD!. IV, Bnrmor, )\h:es, HPD, y c\urnna 4:
FTE:L, Indir:lIdorr;s tip r;op't!tvT'.l, Tnfios nlm1c"os.Lns ebtos de ro111mnas 2, 3 Y 4 denndonnd.os por f!l indir:e ls p!,pcos mn;'(1tstas

y GaBfrJ8 C(lrrh~nt{)8,

no

<lgTOpBCl!~riOS.

",-\('nn7.1:\1'

montes hnpm'tf',ntcs en los

denlr's (1959: 209 lllIo~es de dlares EE.UU.; 1flf0: 112;


19(;2.: 8S) durante el gDhierno radical las Hl.dicndones de
declinuron hasta {:Hsi CB!:(}: UH;3; 35; 19f)4: 34; 1;)65: 6 y
de dlaEes EE.UU. Para C:1los datos y losnencionaaos 1m el t0~:tO priul'Ipal,
Mini,;t.erio de Econmna, Informe ec(mmiJ)O _1970, IV l;rime:;!;:re, nlle\VJS Aires,
L;)71, '/ FIEL. TndiCitdoYcs de ;;oyun[v,ra, vanos nme'os.

70

GUILLERMO O'DONNELL

IMPLANTACIN DEL

No es ste un lbro sobre el periodo 1963-1966 sino sobre el


inmediatamente posterior. Baste, entonces, 10 ya sealado para
puntualizar una situacin que combin, durante 1964 y 1965, un
fuerte crecimiento del producto con signos inequvocos de crisis,
y que en el primer semestre de 1966 haba entrado en un camino
francamente recesivo *. Pero la perspectiva adecuada para entender las condiciones de emergencia del EA argentino en 1966 se
coloca ms sobre el conjunto del periodo iniciado con el derrocamiento del general Pern en 1955 y, dentro de l, con una con,
tinuada crisis poltica signada por una alta activacin del sector
popular. Sobre esto me he ocupado en los trabajos ya citados, por
]0 que aqu slo mencionar brevemente algunos puntos funda-

mentales.
El gobierno radical fue elegido con un magro 22
de los
votos emitidos, en medio de la masiva abstencin del peronismo,
poco despus del derrocamiento del gobierno constitucional del Dr.
Frondizi y de los enfrentamientos entre facciones de las Fuetzas
Armadas a los que me referir en la siguiente seccin. Ese gobierno pronto se vio atacado duramente por prcticamente todas las
organizaciones de la burguesa urbana y pampeana. Por otro lado,
con no menor rapidez se encontr en un arduo enfrentamiento
con los sindicatos y el peronismo.
Desde 1955 el rgimen poltico argentino no haba logrado
digerir la fuerza electoral del peronismo. La posibilidad de que
este movimiento ganara elecciones, aunque no fueran presidenciales, conduca a un golpe, como lo haba mostrado la cada de Frondizi en 1962. Por otro lado, la proscripcin electoral del peronisrno,
con su enorme arrastre en el sector popular, corroa la legitimacin de las instituciones estatales y de su vacilante dominacin.
Pero la incapacidad de digerir al peronismo derivaba de un plano
ms profundo. Despus de 1955 la proscripcin del movimiento
peronista desplaz hacia los sindicatos el peso principal -y, por
lejos, el principal sU~i_:ento organizacional- en ese movimiento.
Esto a su vez implic que la clase obrera adquiriera peso decisivo

ro

* Adems, en el mes anterior al golpe las reservas del Banco Central


llegaban a 209 millones de dlares EE.UU., equivalentes a menos de dos
meses de importaciones. Las reservas internadonales a fin de cada ao
fueron: 1961: 558 millones de -dlares EE.UU.; 1962: 222; 1963: 375; 1964:
272 y 1965: 31; pera durante el gobierno radical esta relativa estabilidad
fue lograda mediante una fnerte caida (del orden del 50 % respecto de los
restantes aos de la dcada) en la impo,rtul.:ill de bienes de capital; datos
de BCRA, Bolet'tn Estrulstico, varios nmeros.

EA

71

en el peronis:rno *. Slo cabe mencionar aqu que, a pesar de los


intentos de 1955-1957 por debJtarlos, el pacto electoral con Pern
por el cual Frondizi lleg a la presidencia en 1958, marc el punto
en el que fue evidente que los sindicatos haban logrado un respetable margen de autonomia frente al aparato estatal. Luego de
una gran ola de hnelgas en 1959, y la consiguiente represin, el
debJtamiento del gobierno de Frondizi fue parte de un agitado
perodo que lleg a los enfrentamientos mltares de 1962-1963.
Los sindicatos y la CGT habian pasado, por derecho propio, a ser
actores importantes en la arena politica. Por nn lado, en condiciones sumamente crticas y de casi nulo crecimiento de la ecOnoma * *, combinadas con la fragilidad de gobiernos siempre amenazados de ser volteados por un golpe, los sindicatos impulsaron
agresivamente las demandas econmicas de su clase. Huelgas y
manifestaciones callejeras y estentreas declaraciones fueron los
principales instrumentos de nna lucha que, al nivel de sus dirigentes, no exclui una notable capacidad para negociar pragmticamente ventajas econmicas para sus representados y para sus
sindicatos ***. Espectaculares conflictos ocurrieron atrs de demandas fundamentalmente econmicas, contribnyendo a impnlsar
los pndulos y espirales econmicos y polticos del periodo " " .
* Los sindicatos de empleados y con ellos, buena parte de los respectivos sectores medios, slo ingresaran o se reincorporaran al peronismo
en los ltimos aos del perodo que estudiamos aqu. Los cambios a lo largo
del tiempo en la base social del peronismo son indispensables para entender
a este multifactico fenmeno. Por supuesto, lo indicado en el texto acerca
del peso decisivo adquirido por la clase obrera a partir de 1955 se refiere
a los grandes centros urbanos.
** Incluso con aos (19'59, 1962 Y 1963), de fuertes cadas del pro~
ducto bruto interno.
*** Un primer pro-ducto de un importante estudio de estos patrones
de comportamiento y temas cercanamente vinculados, es Marcelo Cavarozzi,
"Sindicatos y poltica en Argentina, 19551958", Estudios CEDES, nv 1,
1979; ver tambin Rubn Zorrilla, E8tructura- y dinmica del sindicalismo
argentino, Editorial La Plyade, Buenos Aires, 1974.
**** Un dirigente sindical ligado a un alineamiento del que nos ocuparemos ms adelante, el vandorismo, recapitulaba esta tctica aos ms tarde:
"En realidad no poda h.aber rgano ms indicado [que el sindicato] para
una clase obrera orientada por su conciencia defensiva, ya que la finalidad
[del sindicato] es la negociacin. Es eierto que en la situacin de crisis e
inestabilidad poltica en que se encontraba el pas esta negociacin no tena
por qu ser institucional: el sindicato tanto recurre a la huelga, como a la
financiacin de partidos, como a la ocupacin de fbricas. Este pasaje [desde]
sus instrumentos propios -la huelga- por otros que le son -ajenos -la lucha poltica-, hasta otros que, como las ocupaciones de fbricas, suponen

73

GUILLERMO 'DONNELL

IMPLANTACIN DEL BA

Por otro lado, al convertirse en lo que Pern llamaba "la columna vertebral del movimiento" l los sindicatos compusieron un&-

lado, vemos que la situacin contena elementos que preOcpahan

72

compleja relacin con aqul, signada tanto por la dificultad de


prescindir de lo que uno y otros aportaban a la notable vitalidad
y peso popular del peronismo, como por toda una historia de

mutuos intentos de subordinar -e incluso eliminar- el papel que

jugaba la contraparte. Pero el hecho fue que, al insertarse los

sindicatos en un movimiento en el que Pern * y la adhesin popular que despertaba el recuerdo de su gobierno tambin eran
decisivos, se consolid una tendencia que ya vena puesta por la
orientacin fundamentalmente economicista de aqullos y por las
recurrentes alianzas con fracciones burguesas a que esa orientacin conduca. Esto es, a encerrar a los sindicatos en una ideologa
que propona una versin "ms justa" y socialmente equilibradora
de desarrollo capitalista. Pern, el movimiento peronista en su
discontinua existencia y los sindicatos con su fortaleza organizaeional, se colocaban tan explcitamente en contra de lascorrientes "liberales" y "aptridas" como del 'comunismo". Nin-

guno de ellos, ni gran parte de las cIases y sectores que a travs


de ellos se expresaban corporativa y polticamente, articulaba metas no capitalistas. Este es un punto crucial para entender ei
menor nivel de amenaza que precedi al EA argentino de 1966
respecto de los otros casos **.

Pero esta es slo una <;ara de la moneda. Mirando por el otro


gravemente a la burguesa y sus aliados. En primer lugar, la con-

centracin de los sindicatos en el logro de deriiiidas econmicas


y de ventajas organizacionales fue, en sus propios trminos, su-

mamente eficiente. La historia del perodo 1955-1963 es la de n


lento crecimiento econmico a los saltos, gracias a las errticas
variaciones de todas las variables pertinentes. Los intentos por
"normalizar" la economa (tema sohre el que volveremos), cho-

caron una y otra vez con la capacidad defensiva del sector popular
-articulada sobre todo a travs de los sindicatos-, en alianza
con fracciones burguesas y regiones a las que esos intentos tambin castigaban duramente. Aquellos intentos, estas defensivas Y
las fuerzas sociales que se alineaban atrs de unos y otras, determinaron un pobre crecimiento que era la evidencia de que -sin
perjuicio de los cambios estructurales que se produjeron, sobre
todo mediante la ola de inversiones directas de capital internacional ocurrida durante el gobierno de Frondizi-, los circuitos de
acumulacin de capital no lograban engancharse con mnima fluidez *. Cierto, las demandas de 108 sindicatos eran economicistas,
pero su capaCidad para articularlas apareca como fundamental
obstculo para la Hestabilidad" ec.onmica -y el udesfrollo". N ()
zorprendente, entonces, que la burguesa y prcticamente todas
sus organizaciones exigieran, con un tono cada vez ms p_er~Iltorio

es

a partir de 1958/1959, que el gobierno doblegara a los sindicatos,


una subversin del orden capitalista, no debe confundir. Es la correlacin
de fuerzas, la coyuntura, la que fija la tctica aplicada dentro de una lnea
de objetivos invariantes: la defensa de las mejoras conseguidas durante el
pernismo. Si hay pues un atributo que caracteriza este movimiento zigzagueante es el realismo, un realismo estrecho si se quiere, al servicio de una
politicJ.- (le grupo de presin, pero -de ninguna manera una perspectiva {(utopista que rompiera los vnculos -con las instituciones y las fuerzas sodales
y estuviere comandada por una voluntad de oposicin sin concesiones". (De~
c1uniCiones de Miguel GaZzera, transcriptas en Loa libros, nI,' 9, julio 1970,
4; ver tambin Miguel Gazzera y Norberto Ceresole, PCTo.nis-mo, autocr1 y perspecti-vos, Editorial Descartes, Buenos Aires, 1970.). Volveremos
vaTias veces sobre este tema.
* Y, a partir de Pern, el personal de lo que quedaba de la maquinaria partidaria <lel pCTonismo, sobre todo en los r1l0melltos que Pern de"
cda "contrapesar" a los sindicatos o anular los recurrentes intentos de
"traicionarlo".
** A lo cual debe agregarse que ni el peronismo ni los sindicatos controlahan alt.u.s posiciones en el aparato estatal. En el caso que sigue de m~
tlOl' a mayor en el nivel de amenaza --Brasil 1964~-, la presencia de grupos
y discursos radicalizados en algunas de aquellas posiciones fue dec':sivo par~
agudizar los temores de que estaba por ocurrir una drstica ruptura de los

por una parte anulando su significativa autonoma y por la otra


'ldespolitizndolos" -es decir, escindindolos del adicional apoyo

popular quc les daba su papel dentro del peronismo. Estaba en


juego el fundamental inters de clase de garantizar condiciones
medianamente estables para la acumulacin del capital, cuya satisfacci6n pareca pasar por la "domesticacin" de los sindicatos.

Pero - y ste es el segundo factor del reverso de la monedaesas exigencias eran planteadas a gobiernos extraordinariamente

parmetros capitalistas de esa socedad. Obviamente, en Chile el control de


parte del aparato estatal por la Unidad Popular y sus mdas 8"cplidLamente
$oclalistas acentuaron an ms esos temores.
r He analizado estos desplazamientos de alianzas sociopoliHeas en
otro trabajo al que debo remitir al lector interesado en detalles que, en lo
que respecta al perodo lD55-19GG, no puedo introducir aqu; Cf. "Estado
y alianzas en la Argentina, 1956.1976", Desn1"1'ollo econmico, n" 64, enerouw 1'7.0. 1n77.

74

GUILLERMO O'DONNELL

dbiles. Las ofensivas contra los sindicatos y los paralelos intentos


de normalizacin econmica (con sus consecuencias de fuertes
regresiones en la distribucin del ingreso) fueron contestados con
olas de huelgas y movilizaciones populares. Esto hacia aparecer
a los gobiernos desbordados por el 'desorden" y por la subversin
que asomaba por debajo de aqul, y los ponia al borde de un golpe.
En el corto plazo -y la posibilidad del golpe determinaba que slo
el corto plazo fuera relevante--, la nica manera de amortiguar
el "desorden" era satisfacer buena parte de las demandas populares que lo generaban -pero esto implicaba eancelar "demag6gicamente" los intentos de normalizacin de la economa y estaba
destinado, por lo tanto, a reproducir no mucho despus similares
procesos. El punto principal es que esto ocurra mediante rpidas
incorporaciones del sector popular a movimientos huelgusticos y
movilizaciones callejeras, casi siempre atrs de las demandas de
los sindicatos y del peronismo. Esta presencia popular, activa y
recurrente, tenda a realirnentarse por las mismas caractersticas
del proceso. En efecto, era exitosa en trminos de la satisfaccin
inmediata de buena parte de sus demandas' y, adems, la represin -por parte de gobiernos dbiles y, en el mejor de los casos,
ambiguamente apoyados por la faccin de turno en las Fuerzas
Armadas-, se quebraba rpidamente. Los liderazgos polticos y
corporativos del sector popular eran explcitos en mantenerse
adentro del capitalsmo, pero no es menos cierto que estaba ahi
-potencialmente amenazante de los lldesbordes" contra los que la.
burguesa clam tantas veces- un sector popular capaz de movilizarse rpida y masivamente, y enhebrado por una densa red
organizacional. Para colmo, era claro el peso decisivo que la clase
obrera tena dentro del peronismo. Hace un momento seal el
obstculo que todo esto presentaba para el fundamental inters
de garantizar una acumulacin de capital medianamente estable.
lfay 'lne q,grf.'g-nr ,!Pf> PR:3 presencia popular, activa y significativamente autnoma respecto del aparato estatal y de las clases donnantes, apareca tambin como una traba fundamental para
consolidar algn tipo de dominacin poltica y -por lo tanto-
como un campo minado que poda explotar en cualquier direccin.

* Aunque las mismas caractersticas del proceso determinaban que


esto condujera a nuevos estrangulamientos econmicos e intentos de normalizacin. Lo cual a su vez generaba una nueva vuelta de estos ciclos polticoeconmicos.

IMPLANTACIN DEL BA

75

Un tercer factor es que los gobiernos del periodo 1955/1966,


nacidos con el pecado original de la proscripcin. del peronismo
y obligados a intentar la normalizacin de la economa, no podan
dejar de antagonizar al sector popular. Pero, cuando se acercaban
elecciones en las que no podan ignorar el peso electoral del peronisroo, y cuando deban hacer concesiones para amortiguar el "desorden" y alej ar el riesgo de un golpe, lograban ponerse en contra

a una burguesa que cada vez clamaba ms insistentemente por


un gobierno "fuerte" y no dependiente de mecanismos electorales
que planteaban el enigma irresuelto del peronismo. En realidad,
hacia 1962-1963 casi todas las cartas estaban echadas para que
ello ocurriera, salvo la de que -por razones que examinaremos
en la prxima seccin-, el intento nevado
cabo en esos aos

para superar la fraccionalizacin de las Fuerzas Armadas, condujo a una reaccin profesionalista que permiti que se llevaran
a cabo las elecciones en las que el radicalismo logr la presidencia. Pero cuando no mucho despus los lderes militares sintieron
que sus metas de recohesionamiento institucional estaban logra-

das, qued abierto el camino para el derrocamiento del gobierno


radical.
Vn cuarto factor, ya ms cercano al golpe de 1966, deriv de
/111'! ~n parte apuntando a dividir al peronismo y tener asi probabilidades de enfrentarlo electoralmente, en parte para lograr
alguna base de apoyo organizado en la sociedad- !'! gobierno hostiliz a los sindicatos. Poco alegraron a sus dirigentes los intentos
gubernamentales por supervisar (yen algn caso manipular) os
mecanismos de eleccin interna y -sobre todo--, 1?9r ~{)Ilt:rlr
el uso de los fondos sindical~q. Por aadidura, era evidente para
todos que el epilptico crecimiento econmico del perodo implieaba costos crecienternente pesados y -para sindicatos y peronistas- que 'no; se habra de admitir el acceso al gobierno del
peronismo por la va electoral. Ante esta evidencia. resucitaban
viej as ilusiones populistas de "unin del pueblo y las Fuerzas Armadas" que, impulsadas por corrIentes nacionalistas del Ejrcito
y la Aeronutica, lanzaran un estilo de desarrollo consonante con

* Sobre todo si se considera que el gobierno radical estaba enfrentado


al tpico dilema del periodo. Si proscriba al peronismo perda toda base de
legitimacin, quedaba en manos de Fuerzas Armadas de cuyas motivaciones
tena buenas razones para no confiar y entraba as en el tobogn de su
propio derrocamiento, Pero si no proscriba al peronismo, entonces era altamente probable que ste ganara las elecciones y -como haba ocurrido
con Frondizi- que los radicales fueran depuestos pOr: esta razn.

76

IMPLANTACIN DEL

GUILLERMO O'DONNELL

el postulado por el peronismo y abriran ancho espacio a los sindIcatos y al "empresariado nacional". Vistas desde hoy estas ilusiones parecen poco fundadas, pero en aquel perodo parecan una
de las direcciones hacia las que podan canalizarse los militares
que habian triunfado en los enfrentamientos de 1962/3'. En
consecuencia, los dirigentes sindicales no slo se colocaron en frontal oposicin al gobierno radical sino tambin participaron en
conversaciones con diversos altos jefes de las Fuerzas Armadas
para promover el golp,e *" *".
En parte por lo recin sealado, en parte porque la debilidad
del gobierno radical Y su bsqueda de apoyos en el sector popular
ofreca una coyuntura favorable para presionar *' *' *, los sindicato8
aumentaron la actividad huelguistica durante ese perodo. Las
manifestaciones callejeras de protesta tambin aumentaron. Pero
el punto ms amenazante fue un "Plan de Lucha" que la CGT
lanz en 1964, mediante una gran ola de ocupaciones de fbricas.
Durante ellos los peridicos registran un total de 1.436 ocupaciones **'~*. Por aadidura, en numerosos casOS los trabajadores
tornaron como rehenes a ejecutivos de las empresas.

* Conviene tener presente que la faccin militar derrotada en 1962/3


era declaradamente antiperonista, punto que los "profeslonalstas" recalcaron en su favor. Pronto se mostr qUe el antipei'onismo no era atributo

exclusivo de la faccin derrotada y que, como veremOS, los ganadores estaban lejos de ser homogneos respecto de sta y otras cuestiones. Pero esta
misma heterogeneidad fue la que dio pie a las alusiones cornentaJas en el
texto.

H Para llo(Cias periodsticas sobre estos encuentros y sn inequvoca


intencin, d. PiiJllJotl1 Pluiw del 22 de marzo de 1966 }', justo antes del

EA

77

Cierto, las demandas formuladas por la CGT tenan las caractersticas economicistas ya sealadas y era claro que los mximos d,irigentes sindicales no apuntaban a metas revolucionarias
sino a crear el clima de "desorden" que promovera la intervencin
militar *. Pero, por otro lado, esto pareca mostrar varias cosas
que fueron acusadas como una grave amenaza por iabui~guesa
y la gran prensa. Primero, la extraordinaria capacidad de accin
de la clase obrera, que se haba apoderado, en un movimiento simultneo y masivo, de prcticamente todo el parque industrial
argentino. Segundo, la leccin que poda sacarse de esto como
"gimnasia revolucionaria", que poda movilizarse maana hacia
metas diferentes de las declaradas por la CGT. Tercero, la no
menos preocupante espontaneidad con que algunas bases haban
tendido a rebalsar -sobre todo mediante la toma de rehenes y
algunos casos de gestin obrera de las fbricas ocupadas-, .las
consignas de aquellos dirigentes. En sntesis, ya no se trataba
slo de una clase obrera cuya capacidad de articulacin de demandas trababa la acumulacin y que, a travs de su apoyo al peronismo, no poda ser digerida por el rgimen poltico vigente. Apareca entonces, adems, una clase que, ms all de las intenciones
de sus dirigentes, poda movilizarse coordinadamente en dIrecciones objetivamenle antagnicas con elementales intereses de
clase de la burguesa y que insinuaba fisuras en la dominacin
social. Ante el clamor para que se i},pIicara de inmediato ta i;c-

tfH'c/e para utili::mdos aqul, !legmt a mi cOTwcimienl;o los rn'in1'-):'us [r',;u!tn


dos d0 una intcrcJ3D.ntc .in vel1!;igncin :::obTe est. "Pbn de Lucha", de J{al
H. Bisio y Hi.:tor Cutd1H', "La Segunda Etapa dd Plan de Lneha de la

golpe,ibid., 28 de junio de lDGG, artculo titulado "Quines si/no estn

CGT. Un episudio :o;illgubr en la rcbcin sin(lknV,s."8stado en la Argell"

con el golpe?" Esta parLicipacin de buena parte de los pl"ineipales dirigentes sindieales en la promocin del golpe era, !-'ur otra parte, ampliamente

tina", dnc1:i]ografifHlo, CEIL, Bueno!.! Aires, 1980. Lo:". nutorcsdi,;cuten all


las muy prohables conexiones de ese ''I'lm1 de Lucha", en las intenciones de

comentada en circulo::> H18dianumcnLe informados y :fue -corTohol":'hla en mis

entrevistas.

*** No ~'ie apuntaba slo a denu:tndas inmediatamente econmicas, que


fueron futHlamenlulmenLe ::ml.sechas mediante aumentos en el nivel de suelo
jornales y mediante la sap.n de UI.la h~y- que aseguraba un salario
bastante Dlevado y rpichl.l1wnLe aju::Jta13lc a la inflacin. Otra cnesCllYO conflictivo tratamienLo ayud a precipitar la cada del
discusin de una nueva ley so132'0 despidos favorables a
obreros Y empleados, qtle de"IwrL anargas quejas de la burguesa por ht

"ine"ponsabilidad" con que la cuestin fuE' tratacla parlamentariamente;


ver, llor -ejemplo, E(;())l.umic Survl!Y, 25 de enero de 19tH;, p, 22.
"",,-t- Ver en ABex\} l\1etutlolgico sobre estos dat0s. Con ,wgurirlad ellos
sl~bestrnan el total de 0cupe\unes ol'urridusya q11l" simplemente, ]0",; diarios no pod,\rt registl'rtT la gran ('antidad de eventos IH'aecida.

sus rn:.incipales dirigenr,es, con un golpe milItar. A su vez, ilus!,rnnr!fl la Hm-


big-edad de la situD-ci(,n, t:nm!Ji6n ret:;sLrall los i;r;llloJ:'('S de la lmrgues:-l, y
sus aitados p~dam(ls al gobierno para que reprimiern. Las lJiversas ob_s de
ocupadones, que tu'rieron lugur entre_ ! ;U de mayo y el 24 de julio de J964.
diel"On lugar a esLinweiones muy diversas del gobierno y de h CGT, punen arnbos casos las dfrns no dejaron de ser impTc:;ionantcs. Segn la
, durante f;se lajJ,~() fueron realizu-t1as 11.0UO O{'UfiU{'iuIH'ii por un tokJ.l
de 3.913.000 Cn.l.18.jD.dores. Segn el g()l'\I.~l.'no, que no dio ud;1macjl)(lPi del
nmero de tralmjaol):res pal'Licipnnl'{>8, 'fuenm realiznclas ~J..~6J DCUp'-l,.iiQI';;S.
En ambos casos se comput cada ocuptu:in; es (jpdr, e::;bu; eif.n!.3 no COC"(),Cfponden :;,J total de establecimientos ocupados. ya qtlB en un nrnero indeter_
minado d~ casos algunos :fueron tontados nl8.S de PTlB. "/('Z.
"' Esto fUe llwh'ra de nutn\,.t'osos cO!Hentnr.ins en h {'fl!l'_'a y lo ,'on-

n nB'" ['JI mis

entrevistas.

78

GUILLERMO O'DONNELL

IMPLANTACIN DEL EA

preSIn necesaria para desocupar las fbricas y restablecer la


"disciplina", el gobierno opt por el procedimiento, lento y engorroso, de presentarse a los tribunales pidiendo rdenes judiciales
de desocupacin de las plantas. Para esto influy la firme creencia

79

Cuadro TI-S

del presidente IIlia en el debido proceso legal. Pero tambin era


evidente que si ordenaba directamente la desocupacin militar de

las plantes hubiera precipitedo el golpe o, por lo menos, hubiera


quedado prisionero de Fuerzas Armadas mucho ms preocupadas
por encontrar el momento adecuado para el golpe que por sostener al gobierno. Pero el costo de este actitud del gobierno radical
fue dar an ms pbulo a los argumentos de que no haba un
estado capaz de garantizar lo ms elementel del orden.
El susto de la burguesa se expres de Ilumerosas maneras.

RELACIONES ENTRE EL DLAR EE. UU. y EL PESO,


HASTA 1966

(1)
Diferencia porcentual entrQ la cotizacin
promedio mensual del dlar EE. VU. del
mercado oficial y del mercado negro
(%)

La sensibilidad con que diversos comportamientos especulativos

1964

reflejaron las negativas expectativas resultantes y la incierta espera del momento y de la orientacin que tendra el golpe, puede
verse en los datos del cuadro Ir-3, en los que el salto en la cotizacin del dlar en el mercado negro y en su tasa a futuro' -ade-

Mayo
Junio
Julio
Agosto
Setiembre
Octubre
Noviembre
Diciembre

ms de los datos anuales ya presentados de movimiento interna-

cioual de capiteles- slo pueden entenderse desde esta perspectiva**.

1965

*" En los extraordinarios aumentos de esta tasa en los meses inmediatamente precedentes al golpe de junio de 1966 tenemos, adems, una indirecta pero elocuente indicacin de lo notorio que era ~al menos para las
fracciones de gran burguesa y de capital financiero que suelen monopolizar
el acceso a este mercado-, la aproximacin del desenlace. Para comentarios
sobre anticipacione!'l del golpe y su relacin con aquellos aumentos, Economic Surt>e-y 7, 14 Y 21 de junio de 1966.
** Tal vez convenga insistir en que no e5 ste un estudio sobre el
periodo del gobierno Radical ni, por lo tanto, puede ser u~a evaluacin global
de su poltica econmica. Tomando en cuenta el contexto de hostilidad con
que desde el comienzo se desenvolvi por parte de las Fuerzas Armadas y
los sindicatos, junto con la no menor hostilidad y creciente pliegue al golpisroo de importantes fuerzas polticas, como el "desarrollismo" inspirado por
el ex presidente Arturo Frondizi y buena parte del peronismo (comenzado
por el mismo Pern), es claro que ese gobierno se anot xitos notables,
tanto en su esfuerzo por restituir el funcionamiento de los mecanismos de
derechos y garantias de la democracia, como en no P~Og aspectos de poltica
econmica. Pero su capacidad de, avanzar en una y otra direccin fue siendo
desbordada por la enorme constelacin de fUerzas que convergi en la promocin del golpe de 1966.

Enero
Febrero
Marzo
Abril

Enero
Febrero
Marzo
Abr!
Mayo
Junio

Julio
Agosto
Setiembre
Octubre
Noviembre
Diciembre
1966

Enero

Febrero
Marzo

Abril
Mayo
Junio
FUENTE:

(2)

Tasa de recargo del dlar


EE.UU. por compras a trmino
a so das
(%)

1,4

1965

0,0
0,0

3,8
2,2
13,2
25,4
17,0

11,6
14,1
18,8
27,3
41,4
52,9
42,8
32,4
42,5
58,7
28,3
30,3
36,3

1966

Junio

3,6
14,0
6,9
6,8

Julio
Agosto
Setiembre
Octubre
Noviembre
Diciembre

31,8
10,8

Enero
Febrero
Marzo
Abril
Mayo

5,9
4,7
15,4
30,2
47,9

11,6

40,0
48,2

.."

,;
.... "",'"

29,7
26,0
21,1
17,9
16,0
17,1

Fundacin de' In'vestigacioncs Econmicas Latinoamericanas


(FIEL), Indicadores de coyuntura, varios n1.meros.

81

GUILLERMO 'DONNELL

IMPLANTACIN DEL EA

Por otra parte, las organizaciones de la burguesa y prcticamente toda la prensa repitieron incansablemente que, si bien
no podan imputarse al gobierno intenciones subversivas, su "pa~ividad", "falta de autoridad" e "ineficiencia" lo haca cmplice
de algo que ya era bastante ms que el "desorden" que se haba
padecido en los aos anteriores. Ese gobierno -y, ms en general.
un Estado que no poda "poner en su lugar" a los sindicatos y a
la clase obrera, y un rgimen que no poda absorber el peso electoral del peronismo-- aparecan condenados a fomentar la subversin, incluso a pesar de las intenciones de los liderazgos sindicales y peronistas *.
En 1965 y 1966 na volvieron a registrarse acciones tan ma,ivas y coordinadas como las de 1964. Pero siguieron ocurriendo
numerosos incidentes, algunos de los cuales terminaban espontneamente en ocupaciones de plantas que el gobierno segua sin
reprimir **. A ello se agregaron disturbios regionales, sobre todo
en la provincia de Tucumn, donde ocurrieron diversos hechos de
violencia ***. A ello se agregaba la legislacin' "demaggica" que

promova el gobierno y discuta el parlamento, teatro de incidentes que poco aumentaron el ya escaso prestigio de aquella institucin y de "los polticos". Adems, los intentos de establecer controles de precios bajo una resurgente inflacin y salarios en aumento, antagonizaban a una burguesa que encontraba en este plano al
"intervencionismo estatal" que se esfumaba cuando se trataba de
aplicar la represin por la que clamaba. Por aadidura, diversas
medidas nacionalistas *, de control de cambios y de restriccin al
flujo externo de capitales haban generado la hostilidad del capital
transnacioriaJ y de los sectores internos ligados a ste y a la exportacin.,Por si fuera poco, las elecciones provinciales de 1965
demostraron que el radicalismo segua sin posibilidades de competir electoralmente con el peronismo, incluso si ste -como en
Mendoza- se presentaba dividido entre listas apoyadas por los
dirigentes sindicales y por Pern. Ante ello, el futuro del radicalismo, si no proscriba a aquel movimiento, pareca abrirle
camino al gobierno, precisamente cuando su principal base social
no slo segua apareciendo como el principal agente de una crisis
de acumulacin sino tambin, a partir del Plan de Lucha y sus
derivaciones, insinuaba una crisis de dominacin social. Adems r
ello se producira en condiciones que parecan asegurar un gravitante papel al mismo Pern, todavia absolutamente inaceptable

so

Incluso el papel que parte de los primeros cumpla en la promocin

del golpe era considerado, por ,parte de los empresarios con los que convers en el perodo y/o entrevist ms tarde, como una indicacin del disloque a que se haba llegado. Pareca indispensable derrocar al gobierno
radical y -ms an- terminar con el estado "dbil" y "demaggico" que
13e vena sufriendo, por lo menos, desde 1958. Pero esto requera un golpe,
y el que grupos de ]l~S Fuerzas Armadas mantuvieran intensos contactos
con los dirigentes sindicales alrededor de ello, provocaba en aquellos entrevistados agudas inquietud{;B acerca del rumbo que se tomara ~ya fuera que
aquellos contactos se hiran por trasnochadas ilusiones populistas o portJ.ue tomaran pasivamente como un dato el "poder sindical" que, por el contrario, habra que comenzar pOr destruir. Veremos que todo esto tuvo imlJortantes Co1l.sN'uencias.
** E:n el primer semestre de 19GB, las organizaciones de la gran burf,;'uesa arreciaron sus crticas a la {cDl,sctivizadn totalitaria" y al "de8enfTenado estatismo" que la poltica_ econmica promova, as como a la
"llt\sividad" gubernamental frente a la "ola subversiva". Ver las dec1al'aeio:mes .:1e ACIlDL, UTA, SRA, CAe y Bolsa de Comercio de Buenos Aires en
La Nac'in, 16 {le abril, 23 de abril, 6 de mayo, 10 de mayo, 11 de mayo,
1:) de mayo, 14 de mayo y 5 de junio de 1966. Por su parte la CGT tanlbin
contribuy con duras crticas al gobierno (declaracin en La Nacin del Iv
<\le abril de lflGG) y con un paro nacional el 6 de junio, que se agreg a
huelgas que dUl'Rute los meses -previos al golpe sostuvieron trabajadores
tan ,crl.ldale"
y cuyo. paralizacin se hada tan notoria~ como los em"
picados judiciales, de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, de
transportes pblicos, <.le aeronavegacin, de correos y telecomunicaciones, de
ferrocarriles, 'ji maestros y proesores, adems de diversos conflictos obreros,
H* De las innumerables expl'esione:i atemorizadas y hostiles de la burguesa y la prenga, UIla que sintetiza bien Su tono eS la que, luego de ha-

Llar del "general desorden", afirma que "prcticamente no hay autoridad


Ifonstituida que ejerza funciones en l'esguardo <.le la tranquilidad pblica y
de la seguridad individual; impera la amenaza, que se convierte sin dificultad en violencia ... Establecimientos industriales, locales de comercio, escuelas y oficinas pblieas se convierten a cada rato en especie de cuarteles
{) iortalezasde grupos amotinados, un dia como protesta pOr el atraso en
los pagos de sueldos y saIari08, otro por discnf,midad con una resolucin
administrativa o manifestacin de solidaridad con autores de desmanes anteriores" (La- Prenso, G de junio de 1966, p, 8). Sobre las presuntas implieaciones subversivas de todo esto ver La Nacin del 13 de enero, 17 de
marzo, 24 de marzo, 21 de abril, 2 de junio, 11 de junio, 19 de junio y 26
de junio de 196G; d. tambin -~-entre muehas otras citas posibles de un
coro casi unnime- Plncra. Plana, 10 de enero, 17 de enero, 31 de marzo
y 17 de junio de 1966; Confirmadu del {; de enero, 10 de marzo, 24 de mar~o, 26 de mayo, 2de junio y 23 de junio de 1966, y Economil' 8nr'l'y del
1'1 {le febrero, IG dn :rehrel'o, 22 de marzo y 7 de junio de 1966. Estas y otras
publicaciones propdaban inequvocamente la pronta perpetrac6n del golpe.
"' Sobre todo la anulacin de los contratos ~on compaas petroleras
'Ostadounidenses celebrados durante la presidencia de .Frondizi que puso en
movimiento diversas sanciones pOr parte de organismos financieros transro2.cionales V del gobierJlo estadom:dd(onse. atl como foment la lleta <1e8inversin ext~rna ya cOHlenlade..
.

82

GUILLERMO 'DONNELL

para buena parte de las clases dominantes y para las Fuerzas Armadas.

Conviene una recapitulacin. Sin duda. la percepcin de la


amenaza exager lo que ella implicaba objetivamente. Sin duda,
tambin, sobre esa percepcin se mont una sistemtica campaa
apuntada a promover el golpe. Por aadidura, y como ya he in-

sistido, en contraste con otros EA, ni los liderazgos del sector


popular proponian metas anticapitalistas, ni la activacin de aqul
era impulsada desde el aparato estatal, ni se habia !legado a una
extendida impugnacin de la dominacin celular en la sociedad.
Adems, el grado de crisis y amenaza contenido en aque!la situacin parece nimio comparado con el que habra de alcanzarse en
la Argentina a partir de 1969. Pero debemos tratar de reconstruir
el sentido de los acontecimientos tal como los actores los vivieron.
En este sentido no cabe duda de que lo sintetizado en esta seccin fue vivido por buena parte de la sociedad argentina como
una profunda crisis que, entre otras cosas, contena -de manera
que el "Plan de Lucha" y sus derivaciones parecan mostrar que
operaban activa y generalizadamente- potencialidades intolerablemente subversivas. El problema no era, como en otros BA, la
articulacin del sector popular con liderazgos politicos socialistas
o con segmentos radicalizados del aparato estatal. En el caso aqui
estudiado la cuestin se colocaba directamente al nivel de clase,
pero con dos particularidades. La primera es que los enfrentamientos se daban en trminos fundamentalmente econmicos, siIl
cuestionar la dominacin misma, planteando una clara crisis de
acumulacin. La segunda, que tampoco se formulaban esos cuestionarnientos desde los sindicatos nacionales ni el peronisma, y
que tampoco haba partidos con un mnimo caudal electoral que
lo hicieran.
En estas condiciones el corte de clase apareca claramente
dibuj ado ante una burguesa que no se senta -como habra de
ocurrir en la dcada del 70- directamente amenazada en su supervivencia como clase, pero que por otra parte resenta los
obstculos interpuestos a su acumulacin y tema que, aunque no
lo quisieran asi los liderazgos del sector popular, la situacin se
fuera deslizando hacia una crisis de dominacin social. Por aadidura, esa burguesa senta encontrarse, cada vez ms, ante un
aparato estatal incapaz de resolver los crecientes problemas que

IMPLANTACIN DEL

EA

83

todo ello implicaba *. Incluso, la hostilidad de peronistas, sindicatos y buena parte del sector popular hacia el gobierno radical
y hacia un rgimen que se proclamaba democrtico pero les cerraba acceso electoral, realimentaba una activacin poltica que el
aparato estatal no poda controlar. Esto a su vez concurra al
fenmeno ms general de la erosin de la escasa legitimacin
del rgimen, as como a los comportamientos especulativos lanzados por los temores de la burguesia y por hostldad hacia el gobierno radical.
para quienes ms tarde descubririan amargamente -sobre
todo los dirigentes sindicales- que la irnplantaC6ridel EA de
1966 conduca a su derrota, el apoyo al golpe fue, fundamentalmente, el apoyo a la destruccin de un rgimen que les negaba
sistemticamente acceso al gobierno, as como laesperal1za de
forjar alianzas alrededor de lln nuevo Estado que dier" m"yor
y ms estable lugar a sus intereses econmicos y corporativos,
Para gran parte de la burguesa, la promocin de ese golpe apuntaba a resolver el magno problema de encontrar un Estado que
organizara condidones ms estables para la acumulacin y garan;.
tizara ms firmemente su dominacin de clase, aparte de que
tambin quera destruir un rgimen que no haba logrado digerir
al peronismo y " travs del cual se habian filtrado gobernantes
"dbes" que, al -menos por la pasiva, parecan promover el resquebrajamiento de la dominacin social.
El sector popular y, en especial, la clase obrera, venian jugando un papel mu)' importante desde por lo menos 1945. Despus
del derrocamiento de Pern en 1955 y la proscripcin del peronismo, la combinacin del peso propio de esa claBe con la red organizacional de los sir dicatos y el arrastre electoral del perollismo,
dio al periodo 1955-1966 las caracteristicas que he delineado. Ya

* Esta sensaclOn, junto con la ambigedad resultant.e de q\1B esa nctivacin no se diriga a una alternativa anticapitalista, es bien resumida por
el Economic Survey (19 de febrero de 1966, p. 67): "(los conflictos) demuestran el trastrocamiento de los conceptos a que, en materia laboral, se
ha llegado en la Argentina, gracias a la inercia del gobierno y su incalificable
lenidad en la defensa de los intereses del {mis, Los sindicatos, luego de
haberse dado el gusto de usurpar impunemente propiedades ajenas, durante el desarrollo del as Hamado Plan de Lucha, y de privar de su libertad
a centenares de hombres de empresa, sin que el Poder Ejecutivo mueva un
dedo para evitar la comisin de esos delitos, ya han perdido evidentemente
nocin de la desproporcin que existe entre los fines que persiguen y los
medios que emplean:'

84

GUILLERMO 'DONNFLL

seal que debido a esto muchas cartas estaban echadas haca


1962-1963, y que la continuidad de un gobierno civil hasta 1966
se debi en gran medida a la introversin profesionalista con que
las Fuerzas Armadas buscaron reconstituir su cohesin luego de
los enfrentamientos de aquellos aos. Entretanto, el ya viejo problema que subyaca a la incapacidad de absorber a un movimiento
poltico y sindicatos que tenan su centro (le gravedad -sobre to~
do despus de 1955-- en una clase obrera que pareca pronta a
desbordar los lmites en que sus dirigentes queran encerrarla,
generaron una crisis poltica menos intensa pero ms prolongada
que en los perodos precedentes a los otros BA. Esta amenaza m3
difusa (en tanto no se corporizaba en partidos ni en grupos operantes en el aparato estatal), y menos inminente (porque, a pesar
de histricas exageraciones que no faltaron, no pona inmediatamente en juego a la sociedad en tanto capitalista) marca, junto
con una crisis econmica correspondientemente menos aguda, 1&
diferencia originaria de este EA con los otros.
Otra diferencia fue que, por sus propias razones, tanto el
peronismo como los dirigentes sindicales apoyaron el golpe de
1966, y que muy buena parte de la opinin pblica por lo menos
no se opuso al mismo. Dada esa amenaza menos intensa e inminente, el golpe de 1966 no slo tuvo un carcter Ins preventivo
que los de otros BA. Tambin pudo apareeer inicialment.e como el
punto de partida de una reconciliacin nacional que slo requera
retirar piadosamente del escenario los despojos de una rnalhadada
scmi-duDocracia. Pt~rdedorcs y ga_uadores creyeron haber ga.nado
j, aunque el error de los primeros no tardara en quedl:o\r despeo.
ve_remos CUlO el menor nivel de crisis previa, junto con.
la eclosi6n de conflictos internos nI
xmcvo s.i:.',tcrna ;1,8domInncin que, en EAs implantados en. condidones rns extrernas, qucchn arnol'Ugnad3 pUl' ms
Pero,
por otro lado, In erisis y HU UILlcnaza tambin estaban
en
el caso argeuLlrw de 1966 como datos bsicos de la situacin y cDmo grandes -orientadoras de lo que (especialmente) la gran burguesa ha!Jr1a de exigir al nuevo gobierno; esto 10 VCrCI:t10S en !o8
conflictos internos .al nuevo sJtemade dorninacn y en la tri_unCIa
-en que ellos terminaron por engarzarse con las clases y sectores

en eUJiu exclusin se basa todo BA.

IMPLANTACIN DEL EA

2) }rfodrilidades de -i-nte?vencin,

,1j

85

corrientes internas

en las Fuerzas Armadas


Las modalidades con que las Fuerzas Armadas Argentinas intervinieron el 28 de junio de 1966 no fueron ajenas a su historia
posterior al derrocamiento del general Pern en 1955. Hasta 1963
su fr<:+ccionalizacin facilit la realizacin de varios golpes, numerOsos 'putschs internos y un marcado relajamiento de la disciplina
y de las lneas de comando. Hacia 1962 se produjo una reaccin
l<profesionalista", apuntada a lograr cohesin interna, aumentar
la capacidad operativa de las Fuerzas Armadas y capacitarlas para la comprensin de problemas sociales desde la ptica de las
doctrinas de seguridad nacional que comenzaban a prevalecer en
el continente. Este intento se conectaba con el diagnstico de que
el fraccionamiento interno se deba a la constante intervencin
en la poltica nacional en alianza con, y en funcin de las metas
de, partidos politicos y grupos civiles. En contraste, lo que los
profesionalistas propmlan eran unas Fuerzas Armadas "por en- .
cima de la poltica", dispuestas a intervenir slo en situaciones
-que se reservaban definir- de inminente amenaza a la seguridad
nacional. Superar la fraccionalizacin y ampliar la capacidad
operativa de las Fuerzas Armadas entraaba entonces "volver a
los cuarteles". Esto a su vez implicaba, en el agitado perodo que
sucedi al derrocamiento del presidente Arturo Frondizi en 1962,
permitir la subsistencia del sistema electoral, aunque restringido
por la proscripcin del peronismo. La reaccin profesionalista
contra los oficiales ms politizados y antiperonistas culmin en
los enfrentamientos armados de 1962 y 1963. Ellos dieron un decisivo triunfo a los profesionalistas, a los que -sin perjuicio de
la irona que ello implicara pocos aos despus~ se llamaba
"legalistas", debido a que su posicin implicaba negarse al recurrente golpismo que haba terminado por querer arrasar con el
sistema de partidos y elecciones. Esto permiti la realizacin de
las elecciones de 1963 en las que, con el peronisrno abstenido, se
impuso el Partido RadicaL El Ejrcito surgi como netamente
dominante sobre las otras cios armas y el teniente general Juan
Carlos Ongana, su Comandante en Jefe y conductor de las ()peraciones contra la faccin derrotada, como su lder indiscutido.
Con su direccin las Fuerzas Armadas lograron bsicamente las

86

GUILLERMO O'DONNELL

metas organizacionales que se haban proclamado en los enfrentamientos de 1962 y 1963. Igualmente, el anterior patrn de frecuentes intervenciones y planteas contra el gobierno civil termin.
Pero si con ello las Fuerzas Armadas quedaron por Hencima de
la poltica", no quedaron afuera de ella. La continuacin de la
crisis poltica bajo el gobierno Radical y su evidente falta de apoyos sociales mantuvieron viva la posibilidad de un golpe. La diferencia era que, con las Fuerzas Armadas recohesionadas e iinpregnadas de la doctrina de seguridad nacional, ese golpe seria
resuelto y ejecutado por sus lineas formales de comando, no ya en
apoyo de tal o cual sector civil sino invocando metas de "transformacin estructural" estrechamente vinculadas a dicha doctrina 1. Las Fuerzas Armadas conservaron un vivo recuerdo de los
costos e incertidumbres que habia traido aparejada su anteror
fraccionalizacin. Esto convirti en una preocupacin dominante
el no volver a incurrir en situaciones que disolvieran las lneas
jerrquicas de comando y pudieran nevar a nuevos enfrentamientos internos. Una de las personas para las que esta preocupacin
fue tan viva como notoria fue Ongana. La cohesin y disciplina
logradas por las Fuerzas Armadas no debian ser puestas en juego;
si asi fuera se pondria al horde de la destruccin a la nica institucin que haba logrado {'organizarse" en medio del faccionalismo,
la conflictualidad y la "desjerarquizacin" -ms tarde oiremos
ecos de estos temas-, de las organizaciones sociales y del aparato
civil del Estado '.
La historia reciente de las Fuerzas Armadas tuvo varias con3ecuencias de importancia a partir de junio de 1966. En primer
lugar, si su fraccionalizacin haba sido producida por la participacin directa en poltica partidaria y en la conduccin diaria del
gobierno, pareca que estas Fuerzas Armadas que volvan a intervenir, arrasando el sistema constitucional y postergando sine die
3U restauracin, quedaban expuestas a riesgos similares. Cmo
se las podia resguardar de ello? Esta pregunta fue contestada
mediante la designacin de civiles, "tcnicos" y "apolticos", en los
altos niveles decisorios del gobierno, incluso ministerios y secre-

* La preocupaclOn por evitar una nueva fraccionalizacin tambin


fue importante para la decisin de intervenir y ~particularmente- para la
fecha en que as se hizo. En 1967 deban realizarse elecdones que volvian
a plantear el dilema de proscribir o no al peronismo; la intervencin en
junio de 1966 busc anticiparse a la eclosin de este dilema y de sus consiguientes efectos -divisorios en las Fuerzas Armadas; c. Guillermo O'Donnell, "Modernizacin ...", op. cit.

IMPLANTACIN DEL

EA

87

taras de Estado, y a ese personal, junto con militares retirados,


en las intervenciones a las provincias y empresas estatales. La
idea ~ra que las Fuerzas Armadas eran el "respaldo' de' la Revolucin" pero "no gobiernan ni cogobiernan" 2. Su participacin quedaba formalmente limitada a ciertos organismos no ejecutivos, a
los que slo tenan acceso los comandantes en jefe y algunos oficiales especialmente designados *. Pero no se ex.tenda a 'la desig-

nacin de oficiales en actividad en funciones ejecutivas de gobierno ** ni a inmiscuirse personalmente en su marcha diaria ***.
Para Ongania esto tuvo el deseable efecto de aumentar sus grados de libertad respecto de las Fuerzas Armadas, pero la razn
principal de este rgimen militar formalmente tan poco militarizado debe hallarse en la interpretacin que Ongania y no pocos
de sus camaradas hacian de la an1;~rior fraccionalzacin de las
Fuerzas Armadas. Veremos que el 'resultante aislamiento del general Ongana respecto de stas gener' una insatisfaccin que se
agudiz cuando en 1969 tuvieron que actuar,_pJ:'_}."~pl;'iD:1jrlalzamientos populares de Rosario y Crdoba. A partir de entonces
la prdida de apoyos civiles por parte del gobierno, y la evidencia
para las Fuerzas Armadas que nopodian sustraerse a algunas de
las ms costosas responsabilidades de la situacin, se conjugaron
para precipitar el derrocamiento de Ongania.
Una segunda consecuenca del pasado reciente de las Fuerzas
Armadas fue que lo que se consider como su exitosa reconstruc-

cn tendi a ser transpuesto analgicamente para orientar las


metas y criterios de accin del nuevo gobierno. Esto a su vez reforz predisposiciones ms generales impresas en la socializacin
militar y en las doctrinas de seguridad nacional. Supuestamente,
las Fuerzas Armadas haban salido de su fraccionalizacin debido
a que, primero, se haba implantado Un orden interno basado en
lneas de autoridad jerrquicamente definidas y ep el que el papel
de los rangos inferiores se limitaba a obedecer y a transmitir in* Estos organismos fUeron el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE), el Consejo Nacional de Seguridad (CONASE), el Consejo Nacional
de Ciencia y Tcnica (CONACYT), el Estado Mayor Conjunto de las FUer~
zas Armadas, la Secretara de Informaciones del Estado (SIDE) y la Junta
Militar. Ninguno de ellos tena formalmente atribuciones ejecutivas.
** Con excepcin de los ferrocarriles, cuyo catastrfico dficit se pens poda ser solucionado por un equipo de oficiales en servico activo.
n* Segn me 10 manifestaron los ministros y secretarios de Estado
qne entrevist, tenan rdenes de Ongania de informarle de presiones o pedid0s personales provenientes de miembros de las Fuerzas Armadas.

GUILLERMO O'DONNELL

IMPLANTACIN DEL EA

formacin hacia la cspide; segundo, porque los componentes de


las F'uerzas Armadas se haban ceido a un alto grado de especializacin; y, tercero, porque todo haba quedado englobado por
concepciones y metas comunes, cuyo logro satisfaca el inters de

sus jerarquas, pero no j3aben intereses contrapuestos entre sus


componentes. La carrera de intendencia puede tener poco prestigio pero -lo mismo que los soldados- es indispensable para que
el Ejrcito pueda funcionar. As, tambin, la "estructuracin de
comunidad" es su integracin mediante organizaciones funcionalmente especializadas y jerrquicamente articuladas, que se relacionan desigual pero armnicamente para el logro de un inters
comn a cada organizacin y a cada uno de sus miembros. Adems, la integracin de aqullos no puede ser una mera adicin de
las parcialidades de que cada una se ocupa, sino su "ensamblamiento" con una autoridad superior cuya misin es formular creativamente el inters de un cuerpo social que slo puede ser detectado "por encima" de cualquiera de aquellas "partes".

88

todos sus miembros. No es sta una descripcin de lo realmente


ocurrido, pero fue la visin que buena parte de los jefes militares
tena de cmo haban logrado mejorar la situacin de las Fuerzas
Armadas. Un esquema similar generalizado a la sociedad global
-sobre el que volveremos varias veces- es el que puede advertirse
en los discursos y declaraciones de Ongana, as como en diversos
documentos militares del perodo. Era ahora la nacin la que tena
que ser salvada de la fraccionalizacin y los conflictos, de su politizacin y de su "crisis de autoridad", so pena de que sufriera
el colapso al que se haban acercado las Fuerzas Armadas. La saciedad tena que ser Uestructurada" segn patrones que concretaran en todos sus niveles una integradora arquitectura social. Y
esto en un doble sentido: por una parte, llledante la representacin de clases y sectores sociales a travs de organizaciones ajustadas a criterios "tcnicos" y "apolticos" de especializacin funcional y, por la otra, mediante la infusin de un propsito comn
que presupona que toda visin discrepante se deba a egosmos
sectoriales que esa integracin ayudara a eliminar. Haciendo la
analoga an ms cercana, en el encadenamiento jerrquico de la
30eiedad los rangos inferiores tambin deban "participar", pero
limitndose a informar y asesorar a la instancia superior sobre
108 temas, tcnicos y especficos, para los que iba a capacitarlos
su especializacin funcionaL Lo mismo que el Comando en Jefe
traza la estrategia en base a los aportes de sus diversos servicios
y departamentos, en la cspide de esta jerarqua social apareca
un gobierno que, resumen de los niveles en que se articulara la
sociedad, deba detectar el inters general y convertirlo en rdenes
y disuasiones. Obviamente, una autoridad impuesta sobre una sociedad as "organizada", no puede ser sU representante sino en el
particular sentido que un comandante en jefe lo es de su arma:
como detector y agente de un inters general slo perceptible por
encima de los sectores en que ella se compartimentaliza. En esta
concepcin el Comando en Jefe -y el gobierno- encarnan una
racionalidad superior, nica que puede abarcar el conjunto de su
sistema social. Por esto tienen no tanto el derecho sino la obligacin de imponerla por sobre la visin inevitablemente parcializada
de sus subordinados. En este sistema hay asignaciones de responsabilidades y beneficios marcadamente desiguales a lo largo de

85

Lo que acabo de delinear es la visin arquitectnica del Estado y la sociedad de la ideo1ogii\ corporatiy!sta '. Las implicaciones del corporativismo quedan lejos de ser agotadas con 10 dicho.
Pero lo que importa sealar es que una i:qstitll~i9n Ipilitarmedianamente profesionalizada en mucho se parece, en su perfil formal y en sus patrones de ftln~i()_l'la1pie~to, 3:. lln sistem~eo_l:'p()rft
tvo. Es probable que en el caso argentino, el reciente proceso de
reorganizacin militar segn estas pautas haya ejercido desproporcionada influencia sobre la concepcin de la manera en que la
sociedad deba ser "reorganizada" a partir de 1966. Es claro, al
menos, que impregn a Ongana y era coincidente con la de sus
colaboradores ms cercanos.
Una tercera consecuencia de la historia reciente de las Fuerzas Armadas exige matizar lo dicho acerca de la cohesin lograda.
Los militares triunfantes en 1963 podan coincidir en un "retorno
a Jos cuarteles" orientado a preservar y potenciar su institucin,
pero esto no implicaba que estuvieran de acuerdo sobre cuestiones qne habran de convertirse en ineludibles a partir del golpe
de 1966. Esto hace necesario delinear ahora los principales trazos
de sus corrientes internas en 1966 -'o
En primer lugar, la corriente que cabe denominar "paternacuyo representante ms destacado fue Ongana, y que tuvo
gran peso entre sus colaboradores en la presidencia, en ell\tIinistero de! Interior y en una proporcin indeterminable pero sin
(it:da gravitante de los miembros de las Fuerzas Armadas. A ella
es la que mejor corresponde la transposicin anaI!;lea de lo mili~,-;r a lo social recin deline~da. Entroncados con las corrientes
tl'~;(.1i('ionalistas de la Iglesia) con un origen de pequea clase media
J)~4l",

90

GUILLERMO O'DONNELL

provinciana, admiradores de Francisco Franco, corresponden cercanamente a la "mentalidad autoritaria" delineada por Juan Linz 5.
Su visin corporativista est surcada por imgenes organicistas,
pero queda lejos de una ideologa fascista gracias a un conservadorismo impregnado de paternalismo, hostil a toda movilizacin
poltica e ilusionado en recuperar la "integracin social" de un
mtico pasado patriarcal. Conservadores o, mejor, tradicionalistas,
la sociedad que querran construr es tan ajena a la poltca de
masas como al big business; antes bien, es evidente su reticencia
frente al capitalismo, el lucro y la gran empresa, rodeada por la
ilusin de que, a la lllrga, sern superlldos medante un sstemll
menos crematstico y ms justo para el pueblo --que mentras tanto debe esperar, confada y disciplinadamente, que sus benefactores creen las condiciones para que as ocurra., Partidarios del
"orden", la Hautoridad" y la despolitizacin, tienen una veta
moderna en su fascinacin con los "tcnicos", que parecen portadores de una racionalidad que les permite negar -y aqu est el
origen de esa fascinacin- la politicidad y eonflctualidad intrn
secas a cualquier cuestin social. Son portadores de una ilusin. de
integracin social, que esperan lograr mediante un corporativismo englobante no slo del sector popular sino tambin de una
burguesa cuya orientacin internacionalista y secularizada les es
extraa.
Una segunda corriente tiene bastante en cOmn con la primera pero es importante no confundirlas. Es tambin autoritaria y
corporativista pero, en contraste con la orientacin desmovilizante y Hapoltica" de la anterior, t~ene la ilusin de generar y manipular movimientos de masas que apoyen sus consignas. Esta corriente puede denominarse r.~:nacionalista'\*. Alienta la ilusin de
una unin entre "pueblo y' Fuerzas Armadas" en la que aqul
aparece como una masa atomizada, incapaz de generar sus propios
liderazgos y movilizable atrs de una ideologa que afirma 10 nacional en la negacin conjunta del comunismo'" y de los patrones
-"liberales", "individualistas" e internacionalizados- de crecimiento capitalista. ~a nacin que querra construir, obediente a las
"jerarquas" y dispuesta a movilizarse atrs de consignas emanadas desde la cumbre, apunta a un aparato estatal fuerte, ms ac-

* Uso este trmino y el siguiente ~"liberales"~ con no pocas dud<lS,


dado que estn cargados de connotaciones que no coinciden con las que aqu
estipulo para definirlos. Pero como no encuentro otros mejores, debo confiClT
que el lector se atenga a mis definiciones.

IMPLANTACIN DEL

EA

91

tivo econmicamente que el de los paternalistas, y mejor preparado


para reprimir con buena conciencia. Hostil al . big business, por
grande y por extranjero, quiere descubrir en el "empresariado nacional" la base de sustento poltica y econmica de un capitalismo
nacionalista y, en definitiva, estatista. Flor tarda y marcadamente autoritaria del populismo, este nacionalismo se encuentra
con que ni el pueblo se presta a movilizarse dentro de los lmites
que pretende imponerle ni su "empresariado nacional" puede ni
quiere, demasiado penetrado por el capital transnacional, ser coimpulsor de la "revolucin nacional" a que lo invita. Rechazado
por el sector popular, hostil a (y bostilzado por) el capital transnacional, buscando el fantasma de una burguesa local que no fue
ni es 10 que "debera ser", sus fobias y sus ilusiones de movilizacin de masas, no tienen, sin embargo, bases estructurales para generar un estado fascista. A,'y~ce,g esta.corrie I1 te,se superpone con
los paternalistas, pero en momentos cruciales -como la cada de
Ongana y, sobre todo, el breve gobierno de su sucesor, el general
Roberto Levingston-, muestra claramente sus diferencias. El patrn ideal de organizac'16n social tambin es, para esta corriente,
corporativista. Pero, en contraste con el corporativismo despolitizante de-los paternalistas,elde-lOs riaCionalistuEI-querfa cOm~
binarIo de alguna manera --que apunta a la formacin de un
"movimiento" controlado desde el gobierno-, con su ilusin de
movilizacin autoritaria del pueblo.
Una tercera corriente es la de los "liberales autoritarios", o,
simplemente, "lib~rales" *. Aunque ignoro-el orig!n sdaJ 'de sus
seguidores, .sus-lj(eres del perodo aqu estudiado, los generales
Julio Alsogaray y Alejandro Lanusse y varos de suscJaboradores inmediatos, provenan de la alta clase urbana y eran los menos
provincianos por origen y por mentalidad. Sus amstades y conexiones estn, por familia y por eleccin,mucho ms orientadas
que las de paternalistas y nacionalistas hacia el mundo de la gran
burguesa y el circuito de abogados, economistas, publicistas e
intelectuales que lo circunda. Se consideran verdaderos demcratas, en contraste con las sospechosas profesiones de lIfe democr-

* A pesar de sus inconvenientes, este trmino sirve para distinguir


a esta corriente del corporativismo y el autoritarismo que, aun en su sociedad ideal, mantendran paternalistas y nacionalistas; los liberales, aunque estn dispuestos a postergado por largo tiempo, optaran idealmente
por una sociedad que funcionara de acuerdo con los moldes clsicos del
constitucionalismo liberal. Veremos que estas diferencias no dejan de tener
consecuencias prcticas.

IMPLANTACIN DEL

92

EA

93

GUILLERMO O'DONNELL

tica" que sus camaradas antes perfilados pueden verse obligados


a hacer. La imposicin de un sistema autoritario es una lamentable necesidad que, aunque deba durar largo tiempo, no obsta para
que en su punto de terminacin quieran hallar nuevamente llna
democracia poltica -aunque, eso s, acotada y garantizada contra las "demaggicas" irrupciones del perodo previo al BA. SOl1,
en otro contraste con sus camaradas, pro-capitalistas sin reservas mentales y entienden mucho mejor el funcionamiento de una
economa capitalista. El big business no les choca; es parte de su
medio de interlocutores civiles, con el nico apoyo militar seguro
para quienes se hacen cargo de la poltica econmica del BA.
Queda en el trasfondo un cuarto grupo, probablemente m3
numeroso que los anteriores, los Hprofesionales", escasamente procIiv,s a los liberales pero siempre alertas a detectar y seguir la
distribucin de fuerzas dentro de sus armas.
Este es un primer esbozo de ideologas y tendencias que veremos irse perfilando ms ntidamente, en su interaccin con otros
factores, a 10 largo de los procesos a estudiar. Una particularidad
del caso argentino es que entre 1966 y 1973 ocuparon la presidencia representantes de cada una de las tres primeras tendencias,
en el orden que las he presentado aqu -Ongana, 1966-1970;
Levingston, 1970-1971, y Lanusse, 1971-1973-. Cada una de ellas
se enfrent con, y gener, problemas muy diferentes, que fueron
desde la triunfal instalacin del EA en 1966 hasta el incierto repliegue niciado en 1971.
Estas corrientes internas a las Fuerzas Armadas pudieron
coincidir en dar por terminada la semi-democracia vigente en el
perodo 1955-1966. Tambin coincidieron en inaugurar un nuevo
sistema de dominacin poltica que se propona, sin plazo predeterminado, el logro de metas tan amplias como recuperar la "dignidad internacional" y "modernizar" la Argentina, "asegurar la
unin nacional", "posibilitar el bienestar general", y "reencauzar
al pas por el camino de sU grandeza" 6. Estas corrientes no podan
sino coincidir en que el lder natural era Ongana, quien tena
gran prestigio en las tres armas y proyectaba una imagen de autoridad y sobredad que parecia especialmente adecuada para el perodo que se abra. El ejercicio de la presidencia por Ongana
expres sU liderazgo-militar pero a la vez lo distanci del ejercicio
del mismo, 10 cual se acentu debido a la decisin de apartar a las
Fuerzas Armadas de participar directau1ente en "su" gobierno.
Con su designacin se traslad a la cumbre del sistema instit.ucio-

nal del Es'k1.do el representante ms importante de la corriente


paternalista, 10 que despej el camino para un importante grado
de control del Ejrcito por parte de los liberales. Entre stos, incumbi al general Julio Alsogaray -y a su hermano, lvaro *-,
un activo papel en la preparacin del golpe, incluso la conduccin
del "operativo" que desaloj al Dr. Illia de la presidencia. Tambin se expres en la redaccin de los captulos sobre "Poltica econmica" y I<Poltica laboral" -contenidos en el "Anexo III" de las
"Actas de la Revolucin Argentina", que se supona deban orientar la accin del nuevo gobierno. A pesar de algunas ambigedades, esos textos son expresin de la corriente de la que eman, con
su contenido y terminologa libreempresistas y privatistas, y su
reafirmacin de la democracia constitucional como punto de llegada de lo que apareca como un interludio, aunque prolongado,
de dominacin autoritaria. El contraste de este documento con los
emanados del presidente Ongana es una indicacin de un tema
sobre el que deberemos volver: la distancia existente entre estas
dos corrientes.
En el momento del golpe el comandante en jefe del Ejrcito
era el general Pascual Pistarini, un profesional de escaso peso.
En dicembre de 1966 fue reemplazado por el general Alsogaray,
con quien Ongana mantuvo una serie de conflictos que culminaron con el relevo del primero; despus de aqul el comandante en
jefe natural en trminos de su prestigio militar y de sus apoyos
sociales era otro liberal, el general Alejandro Lanusse. Este jug
un papel protagnico en el derrocamiento de Ongana, en la designacin como presidente del general Levingston y en su derrocamento, y a partir de entonces fue el presidente del ltimo periodo
de la Revolucin Argentina, signado por la bsqueda de una solucin negociada con los sectores y las organizaciones polticas
que el golpe de 1966 haba buscado excluir. El Ejrcito, bilsicamente no liberal, encontr en los general~s Ongal1a y LevAIlgston,
sucesivamente, autnticas expresiones en la cumbre del aparato
estatal. Pero, al mismo tiempo, qlJed con gran peso en las jerarquas superiores de las Fuerzas Armadas su corriente liberal
-nica que estaba estrechamente conectada con las fracciones
ms poderosas y dinmicas de las clases dominantes.

* Alvaro Alsogaray haba sido dos veces ministro de Economa


rante las presidencias de Frondizi y Guido (1958-1963), oportunidades
las que puso de manifiesto una ortodoxia liberal que poco ayud a su
pularidad, al tiempo que los programas antiinflacionarios que intent
vieron corta vigencia y escaso xito.

duen
potu-

94

GUILLERMO 'DONNELL
IMPLANTACIN DEL

Esta ambigedad contribuy a marcar el ritmo de los problemas internos del EA argentino y sealara ya inicialmente, en
el contraste entre el paternalismo de Ongana y el liberalismo de
Castelo Branco 7, algunas especificidades de este caso respecto
del brasileo. Pero 10 que importa destacar -para i1'lo desarrollando en futuros captulos- es que el bajo nivel de amenaza en
el caso argentino de 1966, permiti un alto grado de explicitacin
de las diferencias entre las corrientes paternalistas, nacionalista, y liberal. Los casos de mayor amenaza previa tienden a pro-

vocar una mayor cohesin en las Fuerzas Armadas, al menos


mientras pueda hacerse un argumento verosmil de que aqulla no
ha sido extirpada. Adems, la mayor profundidad de la crisis implicada por un ms alto grado de amenaza tiene un doble efecto:
por una parte liquidar las ilusiones de pronta "integracin social"
de los paternalistas y, por la otra, dificultar las ilusiones de los
nacionalistas de promover Una movilizacin que pudieran controlar verticalmente. El efecto combinado de esto tiende a fundir
aparentemente a paternalistas y nacionalistas en una misma corriente, ms dispuesta que en casos de baja amenaza a coaccionar
que los primeros y menos tentada a movilizar que los segundos.
Por aadidura, la mayor gravedad de la crisis econmica tambin implicada -como vimos en el captulo antedor-, por un
ms alto grado de amenaza, entraa que es ms estrecho el desfiladero de ortodoxia a travs del cual el EA debe intentar la normalizacin de la economa. Esto a su vez implica que, cualquiera
que fuere su peso al interior de las Fuerzas Armadas, entonces
los liberales -militares y civiles- determinan ms decisivamente que en los casos de m.enor amenaza el rumbo de las polticas
econmicas y sociales del BA. De manera que. adems del efecto
de fusin entre paternalistas y nacionalistas, un alto grado de
amenaza previa tiende a subordinar a ambos ms completamente
a las polticas que derivan de los intereses y orientaciones de las
principales bases sociales del EA.
Las diferencias entre aquellas corrientes, sin embargo, no dejan de existir y vuelven a manifestarse despus de la primera etapa de "ordenamiento" y "normalizacin", ya sea que ella haya
desembocado en un colapso del EA o que, segn las premisas de
sus actores, haya logrado "xitos" importantes. La ventaja del
caso argentino de 1966, con su nivel relativamente bajo de crisis
previa y amenaza, es que nos permite examinar ms ntidamente
esas tres lneas, a la vez que el cotejo con casos de alta amenaza

EA

95

sirve para mostrarnos los lmites de la autonoma que, sobre el


proceso politico general y los avatares del EA, pueden adquirir
estos factores internos a las Fuerzas Armadas.

3) j'aternalitas y liberales
La Revolucin Argentina se inici cOn el anuncio de que habra
de durar por tiempo indeterminado, el necesario para que el
pas fuera "modernizado" y Hreencontrado con su destino" y para
que los males del periodo 1955-1966 -inflacin, escaso crecimiento econmico, agudos 'Conflictos sociales, corrupcin, egosmos sectoriales, subversin, "descreimiento de los argentinos", <falta de
cohesin espiritual", "inorganicidad" y "falta de representatividad" de las organizaciones civiles, entre otros- fueran definiti
vamente erradicados. :La sociedad tena que ser integrada y ensamblada" Con un Esfado que sera transformado en un "eficien..;
te" conjuIlto de instituciones. Para ello era iIldisprisble realizar
una vasta tarea de Hordenamiento" que, junto con los frutos del
crecimiento econmico, permitira, primero, distribuir ms equi~
tativamente bienes y oportunidades y, ms tarde -preparando
su desemboque en un sistema estable y legitimad-, la reaparicin de Hl a actividad poltica" y, de la,"~~!llO~~i:l.~i_a !epresentatiya". Se seguiran entonces pautas orientadas exClusivamente al
bien comn, nutridas de la "autntca representatividad" de las
Horganizaciones bsicas de la comunidad" que articularan la participacin y los valores de solidaridad" que entonces prevaleceran 8. Habra as tres tramos, Htres tiempos", uno en el que el
nfasis recaera s'obre 10 "eCnornico" y el-Hordenamiento", otro
posterior en el que el tema principal sera lo social", apuntado
a la justicia distributiva y en el que se dara impulso a "transformaciones estructurales" po~ibilitada8porel ordenamiento previo y otro, final, en el que el nfasis recaera sobre 10 "poltico",
articulado por un nUevo Estado y por "las organizaCiolleS litn
ticamente representativas de la comunidad *. Estos tres "tiempos"

* Cf. declaraciones de Origana en La Nacin, 30 de octubre de 1966,


p. 1, sobre la intencin de promover la "participacin" por medio de "las
organizaciones bsicas de la comunidad" a las que primero haha tambin
que "ordenar" y "hacer autnticamente l'epresentativas". En el mismo sentido el ministro del Interior, Enrique Martnez Paz, en La Nacin, 9 de noviembre (p. 8), 11 de noviembre (p. 1) Y 27 del mismo mes, 1%6 (p, 1).

96

GUILLERMO Q'DONNELL

corresponden a.}ajdeologa de Ongana y su corriente, que conviene explicitar un poco ms. En ella se expresa un prejuicio fundamental : poltica" es sinnimo de intereses parcializados, de
desorden, de promesas demaggicas que alientan aspiraciones prernaturas; es, tambin, campo de manipulaciones y oportunismos
que hieren el sentido moralista de esta corriente. Adems, la poltica implica el sacrificio de las soluciones de largo plazo, cuando
una de las metas era asegurar la estabilidad necesaria para encarar I'profundas transformaciones". Poltica es, adems, "divisin
de los argentinos" y, consiguientemente, fomento del desorden y
subversin -todo lo cual conduce a la fraccionalizaein de la so~
ciedad y a la eclosin de egoismos sectoriales que ofenden tanto
a la visin organicista subyacente como a las lecciones que sus
portadores erean extraer de la experiencia reciente de las Fuer~
zas Armadas *.
En contraste, el orden a instaurar era integracin social, unidad espiritual y supresin de toda causa autntica de conflicto.
Estado y sociedad son una comunidad orgnica, en la que cada
miembro, y los sectores en los que se integra, debe cumplir ftiii~
ciones que concurren armnicamente al bien del todo, incJ.lso de
aquellos que, menos favorecidos, merecen la preocupacin de la
Hlite" para, cuando haya recursos suficientes, hacerlesjiistieia.
Nada podra oponerse a esto, salvo un injustificable egosmo aferrado a intereses sectoriales. Esta visin puede ser dura cuando

* As, junto con las fulminaciones a la fraccionalizacin o "desintegracin" sodal que pueden hallarse en los documentos y declaraciones ya
citados, Ongana agregaba (La Nacin, 31 de diciembre de 1966, p. 8) "Los
partidos polticos algn da tendrn que ser reemplazados por otras organizaciones, igualmente politicas, basadas en una comunidad revitalizada,
basadas en el ideal antes que en el prejuicio, con lealtad primaria y viva a
la Nacin, antes que al grupo". por su parte, Martnez Paz agregaba en
tono altisonante que "la vieja poltica ha terminado definitivamente", debido a que "los partidos polticos fomentaron la divisin del pueblo y, aro
parados en la falacia de una legalidad puramente formal y estril, esta~
blecieron la opcin como sistema", agravado por "su falta de representll~
tividad real, su inautenticidad, el egosmo ..." y, prosigue, eran "expresin
de intereses parcializados que no coincidan con el inters nacional ... y
constitua (n) una pugna entre fracciones artificialmente cristalizadas en
torno. a banderas ideolgicas ..." (La Prensa, 27 de noviembre de 1966,
pp. 1-7.) Segn ambos funcionarios la "participacin" deba canalizarse
pOr medio de las organizaciones bsicas (o "grupos intermedios" funcionalmente especializados) y del municipio ("clula de la comunidad"), al
tiempo que negaban con tanto nfasis como escasa conviccin las primeras
expresiones de preocupacin de que fueran "corporativistas".

IMPLANTACIN DEL

EA

97

se trata de remover los obstculos para llegar a la Iintegracin".


Las manifestaciones de Ildesorden" y 'Ifalta de cohesin", as como elecciones, partidos polticos, huelgas y diversas formas de
"indisciplina" y Ilegosmos sectoriales", tienen que ser suprimidos
para lograr lo principal, la "cohesin espiritual" que surge de la
bsqueda del bien comn y de la aceptacin de cada uno del lugar
que Ie toca. Adems, porque se parte de una sociedad tan lejana
a esto, ei paternalista no puede ser su representante, porque ello
lo hara eco reproductor de los males que debe extirpar; al contrario, tiene que emerger por sobre la fraccionalizacin de la "comunidad" para imponerle la integracin y solidaridad que ella no
puede darse a s misma. Para esto es necesario. controlar un .apa~
rato estatal fuerte y eficaz. ste es, corno necesaria consecuencia
de esta visin jerrquica, integracionista y polarizada -corporativista-, el nico mbito desde el que puede detectarse el bien
comn. Por eso esta ideologa reclama un aparato estatal capaz
de imponer decisiones y de organizarse de manera que lo conviertan en instrumento apto para la magna tarea a realizar. Problema difcil, porque la crisis ante la que se reacciona ha disminuido la capacidad ejecutoria de ese aparato, lo ha parcelado y ha
impedido reclutar los devotos funcionarios que pueden ir "ensamblando" a la comunidad entre si y con el Estado. Igualmente, el
aparato estatal ha ido disminuyendo su capacidad de extraccin
de Jos recursos que deberia controlar para llevar a cabo la estructuracin corporativista de la sociedad y, paralelamente, ha ido
perdiendo el control sobre cuestiones tan elementales coma la inflacin, la tasa de inversin, el desempeo de sus propias instituciones y las expresiones de protesta. Es por esto que, junto con el
inicial "ordenamiento" de la sociedad, esta corriente se propone,
en realidad privilegindola, la uracionalizacin" del aparato estatal para controlar a la "comunidad", imponerle decisiones y
obtener de ella informacin para la solucin -tcnica, por supuest- de problemas que sta no puede encarar porque sus orga~
nizaciones se han ido destruyendo en una desenfrenada lucha_ de
-intereses sectoriales *. El "tiempo econmico", la primera tanda
"' Este es otro de los temas sobre los que Ongana insisti una y otra
vez. Para ceirnos al ao 1966, d. sus declaraciones (Da Nacin, 30 de oct.ubre de 1966, p. 1) en el sentido de que "hay que organizar preferentemente al Estado ... Hay que organizar el Estado para que ... tenga incidencia
efectiva sobre el otro (sic) que tambin tiene que organizarse, que es la
t:ornunidad ..." ef. tambin discurso en La Nacin, 8 de noviembre de 1966,
y Plancam-icnto ... ops. cts.

98

GUILLERMO O'DONNELL

de polticas de "ordenamiento" es, en realidad, el perodo de emergencia de un Estado autoritario que se expande conquistadoramente sobre la sociedad, revirtiendo as el avasallamiento a que
haba quedado sujeto su predecesor, el Estado pretoriano.
Incluso cuando se haya logrado la utopa de la lcomunidad
organizada" sigue vigente el sesgo antipoltico y autoritario de
esta ideologia. Entonces podr o no haber partidos polticos, pero
ellos ya no representarn intereses sectoriales sino visiones integradoras del bien comn. Adems, el10s sern parte, y no la ms importante, de la "participacin", que se dara en consejos y comisiones, integrados por las Horganizaciones bsicas de la comunidad", fnncionalmente especializadas y englobantes de todos los
miembros de la sociedad: grandes cuerpos de "trabajadores", empresarios" y "profesionales" que se "ensamblan" con - y se hacen
parte de-- los ms altos niveles decisorios del gobierno. Pero esa
participacin, por lo mismo que no deja de venir de los sectores
parcializados que la misma corporativizac.in genera, no va ms
all de transmitir informacin (presuntamente dotada de un alto
contenido tcnico y preocupada, gracias a los valores de solidaridad que la impregnan, por trascender los intereses del sector),
de asesorar al gobierno para la toma de decisiones y tambin
-aunque no sea este el lenguaje--, para actuar como correa de
transmisin hacia la sociedad para facilitar la implementacin de
las politicas estatales. Ms all de la cohesin espiritual que se
haya logrado y de que cada clase haya aceptado su lugar y funcin, para esta ideologa, el cemento que sigue uniendo a la "comunidad organizada" es un Estado que la trasciende soberanamente'9.
Esta visin jerrquica, integradora y arquitectnica corresponde a la de no pocos miembros de las Fuerzas Armadas y de
parte -los estratos superiores, sobre todo- de la Iglesia Catlica. Aunque sus implicaciones de "ley y orden" podran atraer a
la pequea burguesia, su fidelidad a aquella tradicin la lleva a
un rnoralismo y a una insistencia en su catolicidad que aleja a uml
pequea burguesa urbana altamente secularizada, sin contar que
su estilo acartonado contrasta con el cinismo poltico de sta >1'.
Es, adems, declaradamente antiliberal, en el doble sentido que
'" Poco ayudaron a las nuevas autoridades sus "campaas de moraHdad", la censura de publicaciones y espectculos por sus implicadonc'
sexuales, el barroco protocolo con que rodearon sus apariciones pblicas y
la clausura de alguna publicacin que intent ironizar esas caracterstic<.l'i_

IMPLANTACIN DEL

EA

99

reniega de la "democracia formal" y <.llle,a4~?1~,su Estado~u


telar y corporativiza!lte se propone acotar l,,'Jii,l;:,,~p:1presa",en
lo que sta lleva a un lucro desmedido"yaun, ~,ego~smo social"
que afectan el "justo equilibrio" de las clases. Esto separa a esta
ideologa tanto de la fuertemente privatista de los sectores agroexportadores, como de la visin ms compleja del big busn,Bss
urbano, local e internacional. Por otro lado, el Estado tutelar de
los paternalistas no es el Estado empresario de los nCiOnalistas;
por aplicacin del "principio de subsidiariedad", debe reinar"la
"iniciativa de la comunidad", aunque -elaro est- siempre controlada para impedir excesos 10. Pocas cosas COmo esta concepcin
de un aparato estatal econmicamente a la vez antilberal y no
empresarial muestran tan claramente el arcasmo de los paternalistas, en una estructura productiva compleja y en una sociedad
altamente modernizada y transnacionalizada, cuyas clases dominantes no se reconocen ni se ligan orgnicamente -con sus portadores. stos, a su vez, con respetable congruencia, intentan tomar
distancia respecto de aquJ1a~*, porque piensan 'qUe; aunque
tengan que apoyarse en ellas, su tarea es tambin la de controlarlas en beneficio de una sociedad ms l/equilibrada", y ms
preocupada por hacet justicia distributiva, de lo que las clases
dominantes estn dispuestas a tolerar.

Me he detenido en delinear esta ideologia -de la que antes


evoqu sus consonancias con concepciones tpicamente militaresporque fue importante envari()13sC:Iltid08, por ms distancia que
mediara entre ella y la realidad. Primero, porque, segn lo dicen
clara e insistentemente los textos citados, era la de Ongania, de
su corriente militar y de buena parte de los funciOnarios civiles
de la Presidencia de la Nacin, del M:inisterio del}nterior y varias gobernaciones. Segundo, porque inspir decisiones, que 'estudiaremos ms adelante, que contribuyeron para aislar a los,)?aternalistas de sus aliados originarios sin ganarles ninguno nuevo.
y tercero, porque. a pesar de Slls,puntos de contacto, los DO pocos
que tenia de conflicto con los liberales estuvieron en el origen de
episodios que, junto con la oposicin externa al BA, feron decisivos para su colaps.o.,
* De mis entrevistas con los pat.el'nnJistns surg"i marcadament.e su
'oOensacin -de "no pertenecer" al mundo del big business y 1r. de que, en defir,itiva, su utopa social implicaba someterlo a controles ene la gran burguesa no aceptara de buen grado. Estas sensaciones enm simtricamente
l'ct)pl'oeadas.

UNlH.RSlDAD DE JlUk:!\OS A
~CUIJ:~D 1Ji: FILOSOFA YLETRAS
Dir~' ," loa

~CUVJ, IU

B'b"

GUILLERMO O'DONNELL

I IllOt~Cl\S
Conviene que contine perfilando la ideologa liberal --en el
sentido que he estipulado este trmino-, luego de la primera

caracterizacin hecha al referirme a sus portadores en las Fuerzas Armadas. Ella suele corresponder a los sectores ms modernos, ms dinmicos y en definitiva ms poderosos de la sociedad.
Si los paternalistas tienen que hallar, enquistndose en el aparato del Estado, alguna compensacin para sus endebles bases sociales, los liberales de las Fuerzas Annadas se prolongan en las
cIases dominantes y en las ms poderosas organizaciones de la
sociedad. Las organizaciones de la gran burguesa, las fracciones
oligoplicas del capital urbano, el capital transnacional Y la gran
prensa se entienden, Hhablando el mismo idioma", con los militares liberales y proveen el punto de origen y de retorno para los
"tcnicos" civiles que no tardan en controlar, nwlgr las prevenciones de paternalistas Y nacionalistas, los principales resortes de
la conduccin econmica del EA. Qu es este liberalismo? Es la
ideologa de los sectores ms avanzados y dinmicos de la sociedad de la que emerge el EA, de sus partes ms modernas y transnacionalizadas.
Este liberalismo, tal como se expres en 1966, no era antiestatista ni proponia un retorno al laissez-jaire, En una sociedad
como la Argentina de 1966, sujeta a una alta activacin popular,
marcada por conflictos en los que la clase obrera y las capas sindicalizadas de los sectores medios actuaban con alta -y creciente- autonoma frente al Estado y la burguesa, sujeta a recurrentes crisis econmicas, abandonada, por esto mismo, de nuevas inversiones de capital transnacional, Y abierta a promesas
"demaggicas", ese liberalismo promovi activamente la implantacin del BA. Aunque quisiera un desemboque democrtico, es
desembozadamente autoritario por todo el tiempo necesario para
que las condiciones de esa democracia estn, a su criterio, plenamente garantizadas. Adems, no es hostil per se a una expansin
del aparato estatal, ni siquiera de sus actividades econmicas -lo
que 10 aleja del la'l$sez-jaire de algunos de sus aliados ms tradicionales-, siempre que sirva a la expansin de la estructura productiva oligoplica de la que surgen sus principales portavoces (10
cual a su vez lo aleja tanto del Estado "equilbrador" de los paternalistas como del estatismo empresarial al que apuntan los nacionalistas) .
Lo dicho no exclua que existieran importantes coincidencia,:,
entre paternalistas y liberales, Para ambos el BA tena que empezar por ordenar a la sociedad; es decir, haba que "poner en su

IMPLANTACIN DEL

BA

101

lugar" y despolitizar a sus clases y sectores ms ~'co_nflictivos.",


r.ena tambin que inducir el aumento de inversiones y que aparecer -y ser credo- proyectando su dominacin por un largo
perodo. Esta es la coincidencia inicial, sfiCiente .pra-alitl's
en el golpe que implanta el BA. Pero estas corrientes contenan,
adems de las ya sealadas, otras diferencias que generaron conflictos que fueron rodeados, exasperados y en definitiva transformados por otras luchas, las de las clases y sectores excluidos por
el BA, Pero aquellos conflictos -y su modalidad de resolucin-,
son un importante factor explicativo de la suerte corrida por estos
sistemas de dominacn, Brevemente -para fundamentarlo despus-, ni los paternalistas ni los nacionalistas pueden ganar la
lucba por el control del aparato econmico del BA sin contribuir
a destrozarlo. Todo EA "exitoso" es un BA que se entiende con
el gran capital local y transnacional en trminos que slo los liberales entienden y comparten, El BA no puede realizar por demasiado tiempo la proeza de agarrarse a su. propro pe~()_~omo
sistema institucional; para sostenerse necesita estrechos lazos con
las clases dominantes de la sociedad nacional e interp.acional.
Esos lazos slo pueden ser proporcionados por los militares
y los "tcnicos" liberales que participan de la implaIltacin del
BA, Ellos son, por su ideologa y por la constelacin de intereses
que los rodea, pseudopodios con que el gran capital abraza al sis,
tema institucional del BA. Claro est, esto no bace al BA un merO
agente de la gran burguesa; este Estado COnserva autonoma
respecto de aqulla -ntre otras razones- porque tiene que aj ustal' sus intereses a los de nacionalistas y paternalistas (siempre
fuertes en las Fuerzas Annadas) y, por supuesto, a los requisitos
polticos de viabilizar la dominacin que ayuda a imponer,sobre
el resto de la sociedad, Pero lo que importa por ahora sealar es
que no hay BA sin el control de los liberales sobre la politica econmica, Los minstros Otvio Bulh6es y Roberto Campos (Brasil),
Adalbert Krieger Vasena (Argentina), Jorge Cauas (Cbile) y
Alejandro Vegb Villegas (Uruguay), son claras corroboraciones
de esto -slo hay ministros de Economa nacionalistas cuando
el EA se ha desmoronado y, tal vez, aunque no hay experiencia
de esto, cuando y si el BA ha avanzado mucbo ms que lo hecho
hasta ahora, aun en sus versiones exitosas. En particular, es tan
evidente la simlitud de antecedentes personales y de ideologa entre Roberto Campos y Adalbert Kreger Vasena, como lo es la diferencia entre la ideologa de Ongana con la internacionalista
y liberal de Castelo Branco y su grupo militar, La similitud de

102

IMPLANTACIN DEL

GUILLERMO 'DONNELL

mas no logr derrocar al gobierno Ongana y el segundo fue presidente cuando ya se trataba de negociar alguna salida para el

colapso del EA.


Estas no son, por el momento, ms que diferencias sugerentes. Pueden empezar a hacer notoria su importancia si consideramoS otras disidencias entre los paternalistas (y tambin, en gran

EA, que uno de sus frentes de batalla es contra nacionalistas y

medida, los nacionalistas) por una parte, y los liberales y el gran


capital, por la otra. En primer lugar, todos ellos coincidian en
"domesticar" a los sindicatos, sometindolos al control del gobierno. Pero los primeros son corporativistas plenos que pretenden
encapsular a toda la sociedad, no slo al sector popular. Nada
tienen que ver los liberales con este corporativismo de "equilibrio"
de clases. Para ellos se trata, al contrario, de debilitar al sector
popular y de fomentar la expansin de la gran burguesia. Esto es

del sector popular. El gran capital no tiene por qu subordinarse


de esta manera al aparato estatal; menos cuando, en momentos
de triunfal ofensiva, se est "domesticando" al sector popular y,

dentro de l, a la clase obrera. Por eso, aun en su apoyo al EA,


el lenguaje de la gran burguesa y sus voceros se viste de un ro-

paje libertario: "libertad de agremiacin", "libertad para la iniciativa privada" y, all lejos, una "democracia" que contrasta,
rasgndose las vestiduras, con el "corporativismo" y el "autoritarismo" de sus aliados.
Un segundo punto de friccin entre estas corrientes se co~
necta estrechamente con el anterior. La visin de equilibrio de cla:ses amenaza en. el largo plazo la acumulacin de capital que, des- pus de todo, es principal misin del EA garantizar. Paternalistas
y nacionalistas son proclives al "sentimentalismo" de defender
un nivel "razonable" de salarios, de lanzarse prematuramente aIl
"bienestar social" y, sobre todo, de proponerse "distribuir", Hha_
(2er justicia", antes -siempre antes ...del "desarrollo", En
cambio, los liberales expresan mejor la lgica brutal de una acumulacin que en nuestros paises requiere, es cierto, un aparato
estatal fuerte y expansivo, pero no para trabarla y desviarla hacia el ldistribucionismo" sino para garantizarla y promoverla.

Los paternalistas intentan junto con los liberales subordinar al

103

sector popular y como no. tienen -no pueden tener- unl1..poltica


econmica propia, aunque controlen la cumbre del aparato estatal
tienen que abrir sus reas econmicas a lS"teciiks"1iberales.
Pero no dejan de entorpecerlos y, sobre todo, de suscitar graves
conflictos cuando las opciones parecen bifrcarse entre un H pre_
rnaturo distribueionismo" y seguir obedeciendo a la lgica d~ la
acumulacin de esa gran burguesa. Por eso es claro para los liberales -lo fue en la Argentina-, ya desde los comienzos del

ste es con el comandante en jefe Julio AIsogaray y con el pre-

sidente Alejandro Lanusse (1971-1973); pero el primero jaque

conflictivo con los paternalistas, quienes quieren, para Ucontrapesar" a aqulla, un sindicalismo subordinado pero unificado. Adems, nada podra ser ms lej ano a los liberales que el intento de
los paternalistas de replicar con la burguesa la corporativizacin

EA

paternalistas. Despus de todo, los primeros expresan, y lo saben,


a sociedades que han hecho arcaica la visin paternalista pero
que siguen lejos de la opulencia que en las centrales les permite
vestirse, nuevamente, de un ropaje benvolo y "social".

Finalmente, los paternalistas quieren tanto Corno los liberales "orden" en la sociedad y "fortaleza" en el aparato estatal,pero

para acotar la victoria de clase que el EA implica y que la gran


burguesia y los liberales no pueden sino querer consolidar. Esta
victoria no es slo sobre el sector popular sino tambin sobre bue-

na parte de la burguesia local, a la que el EA tiende, en su perodo


inicial, a dejar inerme frente al gran capital. La burguesa tiene
entonces los brazos libres para devorarse a s misma en beneficio
de su vanguardia ms dinmica y transnacionalizada. Tambin
sufren la "racionalizacin" vastos segmentos de clase media --em-

pleados de servicios tradicionales, del Estado y pequeos comerciantes, sobre todo--, quienes tambin deben oblar su libra de
carne. Veremos que esto produce tensiones que repercuten al in-

terior del
desatando
bilidad de
de los que

aparato e,,+all, en especial de las Fuerzas Armadas,


las ambigedades de los paternalistas entre su imposiprescindir de los liberales y sus smpatias por muchos
se estn perjudicando, y abriendo la puerta por la que

irrumpe otro problema: la exasperada versin pequeo-burguesa


de los nacionalistas, que claman conj untamente contra 108 liberales (por "entreguismo") y contra lospate~!lalistas (por Hcompli~
cidad" o "indiferencia") y pretenden que el EA se "nacionalice",
arrinconando al gran capital y apoyndose en el pequeo y mediano empresariado".
Estos temas los veremos desplegarse y entrelazarse con otros

en el resto de este libro. Podernos entrar ahora al estudio de los


procesos orignados en el golpe de junio de 1966.

104

IMPLANTACIN DEL EA

GUILLERMO O'DONNELL

Con la burguesa entusiasmada *

14,

105

los dirigentes sindicales

manifestando su apoyo, Pern bendiciendo el golpe, diversos "ex"


partidos polticos ofreciendo sus elencos al nuevo gobierno y los
4) Indecisin y confusiones

Ya seal que el golpe de junio de 1966 cont con amplia aquiescencia. Lo mismo parece haber ocurrido con la designacin, por
la Junta de Comandantes en Jefe, de Ongana como presidente.
Las palabras iniciales de la junta y de Ongana, de orden, reconciliacin, y manejo serio y eficiente de los asuntos pblicos 11 despertaron favorable eco *. En Ongana pareca haber un jefe introvertido y poco amigo de actos espectaculares, que evocaba un
futuro de orden y paz. Slo pareca natural, entonces, que las primeras medidas de la Revolucin Argentina, aparte de autbautizarse as, consistieran en suprimir instituciones notoriamente vincnladas con el pasado de desorden y frustraciones: el parlamento
y los partidos polticos fueron disueltos, la "actividad poltca"
prohibida y, en tren de darles destino til, los bienes de los partidos fueron afectados a la enseanza pblica 12. Todava no se planteaba si en el futuro tendra o no que haber partidos polticos,
pero incluso los liberales aplaudieron la eliminacin de "esos"
partidos **. Si los problemas que se vena a erradicar eran el de~
sorden y la subversin, tambin era apropiado que se instituyera
el "Sistema Nacional de Planeamiento y Accin para la Seguridad
Nacional" 13, mediante el cual se cre el Consejo Nacional de
guridad (CONASE), que se ocupara del planeamiento de todo lo
relacionado con la seguridad nacional, en estrecha ligazn con su
gemelo dedicado a una tarea tan ntimamente ligada con aqulla
como lo es el desarrollo --el Consejo' Nacional de Desarrollo,
CONADE.

se-

* Una buena indicacin de la euforia inicial de sectores intelectuales


que apoyaron la implantacin del BA es el volumen colectivo, La "Revolucin Argentina", Anlisis y prospectiva, Ediciones DepaIma, Buenos Aires,
1966. Una indicacin ms concreta fue que en la semana posterior al golpe
las cotizaciones en la Bolsa de Buenos Aires registraron un alza que el
Economic Survey (5 -de julio de 1966, p. 580). consider la ms alta de su
historia.
** Vanse, por ejemplo, los entusiastas comentarios de la gran prensa
en la semana del 3 al 10 de julio ;por la "definitiva" eliminacin de esos
agentes de "demagogia" e "ineficiencia", cuando no tambin de "totalitarismo".

.. Se hace necesaria aqu una aclaracin metodolgica: a lo largo


de este libro presumir que es razonablemente correcto atribuir a diversas
organizadones de la burguesa una real representacin, en trminos de las
opiniones y demandas que fueron presentando en el perodo, de las opinio~
nes y demandas predominantes entre los segmentos empresariales por los
cuales decan hablar. Esto --que en el fondo es el siempre difcil problema.
de cmo y en qu grado es vlido atribuir a ciertas colectividades, desde un
pequeo grupo hasta una nacin, las opiniones expresadas por quienes
proclaman ser sus portavoces-, en el caso argentino, durante el perodo
estudiado en este libro, se alivia considerablemente por las razones que expongo a continuacin. La Confederacin General Econmica (CGE) fue
fundada en 1953, durante la segunda presidencia de Pern, como parte de
un esquema dsicamente corporativista de "completar" la Confederacin
General de Trabajadores (CGT) con aqulla y con la "Confederacin General de Profesionales". Dicho intento, que na logr real efectividad, implic tambin la esperanza de absorber en la CGE las organizaciones de la
gran burguesa, tenaces opositoras de Pern. El diseo de la CGE entraaba la federacin de -otras entidades representativas de diversas fracciones
del capital --comercial, financiero, industrial-o A este ltimo corresponda
la CGI (Confederacin General de Industria), pero como en realidad la
CGE, especialmente despus de la cada de Pern, slo logr agrupar ciertas franjas de la industria, en el lenguaje habitual de la poltica y el pe~
riodismo, as como <le los dirigentes de esa agrupacin, CGE y CGI se
confundieron en beneficio de la primera. Las asociaciones de la gran bUr~
guesa triunfantes despus de la cada de Pern, formaron la asociacin
de asociaciones (es decir, del mismo nivel que el proyectado para la CGI),
conocida como ACIEL (Asociacin Coordinadora de Entidades Empresarias
Libres). sta, junto con las organizaciones de la gran burguesa que la
integraban (especialmente, UIA CAC y SRA), despleg activa hostilidad
contra la CGE-CGI. Adems, como en esta ltima su componente predominante era industrial, muchos de los resultantes enfrentamientos se dieron
entre la CGE y la UIA. As se fue consolidando una mutua percepcin, en
la que coincidieron tanto los dirigentes de esas asociaciones como, que yo
sepa sin excepcin, los actores polticos, los medios periodsticos y muy
buena parte de los mismos empresarios. Esto es, que, por un lado, a pesar
de un discurso en el que proclamaba representar al conjunto de la industria
(basado en que sus empresas afiliadas generaban buena parte del valor
agregado industrial) la UIA estaba integrada por, y voceaba los intereses
de, las franjas mono u oligoplicas, y ms transnacionalizadas, de la industria --esto es, la gran burguesa, segn el trmino que ya he propuesto.
Y, por otro lado, que a pesar del mismo discurso de representatividad
general (basado en que las empresas a ella afiliarlas excedan largamente
el nmero de las asociadas a la UIA) la CGE-CGI estaba integrada por,
y voceaba los intereses de, el -capital industrial nacional medio y pequeo,
buena parte del cual estaba emplazado en el interior del pas -la burguesa local segn el trmino ya propuesto. Las mayoras que respectivamente
invocaban la UIA y la CGE (que, dicho sea de paso, son un interesante

10G

GUILLERMO 'DONNELL

radicales sin capacidad de oposicin, el "desorden" del perodo


anterior pareca haber desaparecido por la magia de la "imagen
de autoridad" que militares y nuevos gobernantes se empeaban
comentario acerca de la estructura econmka de esta sociedad dependiente
y extensamente industrializada) no pueden ser rigurosamente verificadas
ya que ambas asociaciones tenan obvio inters en exagerar sus bases de
representacin. Pero no me cabe duda ~ni la cupo a actores y observadores
polticos, ni a los mismos dirigentes de aqullas~, que el c1ivaje implicado,
y los divergentes intereses que en no pocos temas surgan del mismo, correspondan bsicamente a la realidad. Adems, este c1ivaje tena sus correlatos. Por parte de la DIA y, en general, de las organizaciones de la
gran burguesa y de la gran prensa, la CGE-CGI eran un residuo de las
inclinaciones "totalitarias" de Pern, sus dirigentes seguan sospechosamente cer<ca de esos origenes (incluso, el principal lder de la CGE durante el
perodo aqu estudiado, Jos B. Gelbard, 10 era desde la creacin de aqulla),
haban tendido a apoyar cuanta poltica "demaggica" se haba intentado
desde entonces y, en cuanto a sus empresas, ellas eran el malvado resultado
del "artificial .proteccionismo" que se haba practicado desde el peronismo.
En lo que hace a la DIA, la pereepcin de los dirigentes de la CGE-CGl
era que en la UlA concurran los intereses "monoplicos" y "extranjerizantes"que atentaban contra la expansin del mercado interno y .contra un
desarrollo econmico basado en una industrializacin controlada _por el "empresariado nacional". Dchas percepciones mutuas de las respectivas bases
sociales y ~descontando 10 que tenan de hostil estereotipo elaborado en
numerOSOS enfrentamientos-- de las respectivas orientaciones polticas, surgieron daramente en mis entrevistas, as como de una investigacin que
tiene el particular inters de haber sido llevada a cabo, mediante entrevistas a dirigentes de la CGE-CGI y UIA durante 1968 y 1969; John Freels,
El sector industrial en la poltica nacional, EUDEBA, Buenos Aires, 1970,
e "Industrialist and politice in Argentina. An opinion Survey of Trade AssO"'
cation Leaders", Journal o{ Inter.American World A//airs, vol. 12, n" 3,
julio 1970. Ver tambin Jorge Niosi, Los empresarios y el Estado argentino
(1955-1969), Siglo XXI, Buenos Aires, 1974, y Dardo Cneo, Crisis y comportamiento de la clase empresaria, Pleamar, Buenos Aires, 1967. Las carencias de investigaciones surgidas de muestras representativas de la base
social de ambas organizaciones hace imposible determinar con precisin el
grado en que esas mutuas opiniones de sus lideres, as como el consenso
existente entre otros actores y observadores acerca de que dichas percepciones se ajustaban a la realidad, correspondieron a las opiniones efectivamente sostenidas por aquellas bases. Pero lo que he sealado, unido a que
tampoco se alzaron voces empresarias que, tanto en una como en otra asociacin, podran haber disentido con el discurso de sus lderes acerca de a
quines, y en base a qu intereses, decian representar, me hacen pensar
que es vlida, con, razonable aproximacin, la atribucin de real representatividad que realizo en este texto. Una cuestin diferente, a la que me
refiero ms adelante, es que, si bien los drigentes de la CGE-CGI representaban a quienes decan representar, buena parte de ellos no surgia del
tipo de empresa predominante en su propia base social. Esos dirigentes
ms bien provinieron de empresas, generalmente medianas pero modernas

Il\lPLANTACIN DEL

EA

107

en imprimir a sus actos. Slo quedaba como reducto conflictivo


la 1]niversidad, "politizada y plagad~~~~_i~(llli~~~i~_~<:ls_"_. Muchos
aprobaron la intervencin de las universidades, ocurridas el 29 de
jlllio, aunque no dej de haber algn pdico comentario por las
brutalidades cometidas al hacerlo. Pero los que esperaba'.ll el torrente de decisiones que inaugurara una "tnica ~evolucionaria"
se vieron defraudados. El primer gabinete estaba formado por
Quienes se llamaban a s mismos "naeionalistas moderados", de
orientacin paternalista congruente con la del presidente, en tanto algn liberal que haba participado prominentemente en el golpe, como el general Julio Alsogaray, volva a su comando de divisin y algunos civiles, como el hermano de aqul, Alvaro, reciban cargos importantes pero alejados de las decisiones diarias
de gobierno, eomo la embajada en Estados Unidos. En especa1,
el ministro del Interior, Enrique Martnez Paz, adems de despertar resquemores por la manera en que haba manejado la intervencin de las universidades *, se sinti obligado a proclamar
el fin de la poltica y sus condenas a los infinitos males que haban causado los partidos polticos, a lo que agregaba una inequvoca condena de la democracia y una paralela insistencia sobre el
papel que tendran que cumplir "las organizaciones bsicas de la
comunidad" 15. Estas expresiones llevaron a la gran prensa a descubrir que en el gobierno no slo haba "nacionalistas" sino tambin que tal vez fueron estos "corporativistas" 16. Aunque algo
ms cauto en sus fulminaciones de la Hdemocracia formal", el secretario de goberno, Mario Daz Colodrero, otro paternalista,
agreg similares expresiones 17. Tampoco faltaron referencias de
este tipo en los discursos ya citados de Ongana, en los que agre-gaba, j unto con Daz Colodrero y contra los impacientes que esperaban una dinmica diferente, que "la Revolucin no tiene plazos ni trminos", por lo que no terminara sino despus de "mu-

y de alta tecnologia, eslabonadas a filiales de ETs recientemente implantadas -sobre todo automotores--- y/o surgidas corno contratistas del Estado j
nO se trataba entonces, corno era el caso de buena parte de sus representadas, de empresas actuantes en sectores menos dinmicos y/o en mercados
altamente competitivos, donde sobrevivan en los mrgenes que dejaba la
gran burguesa.
* Entre los numerosos relatos y anlisis a que dieron lugar, en la
Argentina y en el extranjero, esa intervencin y la violencia con que se
forz la desocupa.cin de algunos edifiCos universitarios, tal vez el ms
sistemtico sea R(nJistt} Latinoamrica de Sociologa, "Crnica de un conflicto", n9 2/3, 1966.

108

GUILLERMO O'DONNELL

eho tiempo", cuando se hubieran cumplido los objetivos de grandeza y unin nacionales enunciados por la junta. En ese perodo
inicial el nfasis deba recaer en dos puntos: la implantacin de
"orden" en la sociedad y la "reorganizacin del Estado". A ste
haba que hacerlo ms "eficiente": disminuir el personal, racionalizar la administracin central y las empresas pblicas, lle~
joral' su capacidad de recaudacin y realizar numerosas obras de
infraestructura fsica. La ejecucin de obras pblicas llevara su
tiempo y la "racionalizacin" dio lugar a una orga de organigramas y reglamentaciones, de manera que 10 que ms rpidamente
se pudo hacer fue despedir empleados. El movimiento hacia un
aparato estatal que pareca dirigido a encogerse en general y slo
a expandirse para proveerle economas externas, cont con el be:.
neplcito de la gran burguesia ", pero choc frontalmente eon los
sindicatos de empleados estatales 19. Lo mismo ocurri con los
obreros portuarios, ni bieti-cOmfiz la "modernizacin" del puerto
de Buenos Aires mediante despidOB- y modificaciones del rgimen
laboral que dieron origen a una prolongada huelga '"o Simultneamente, el otro gran intento inicial de "modernizacin" (superar el monocultivo azucarero de la provincia de Tucumn) empez con un cierre de ingenios que agudiz los problemas de esa
provincia. Esto gener huelgas y protestas n. Pero algo diferente
a esta mano dura -que era aplaudida por la burguesa y la gran
prensa- estaba ocurriendo con los sindicatos de actividades que
se hallaban en manos privadas. Dos importantes gremios, metalrgicos y textiles, entraron en agosto de 1966 en una ardua negociacin de sus convenciones colectivas de trabajo, marcadas por
denuncias contra los empleadores y amenazas de huelga". Aqu
el gobierno intervino en busca de "soluciones justas", arbitrando
acuerdos que dejaron a la burguesa el sabor amargo de haberse
favorecido fundamentalmente a los obreros *. Por otra parte, los
gobernantes no aceptaban el clamor de la burguesa * * para la
*- El Convenio Colectivo de Trabajo para los obreros metalrgicos fue
Buscripto con gran boato en presencia dE; Ongana, al tiempo que la asociacin de empresarios textiles y la UIA Se quejaban amargamente por las
"presiones" que haban recibido desde la Secretara de Trabajo en la tramita-cin de un convenio que coron a satisfaccin del sindicato de obreros
textiles y de los paternalistas pero cost Su cargo al subsecretario de aqulla cartera; c. ibid., 5 de octubre de 1966, p. 1, Y UIA, M emoTial anual,
1966-1967, Bs. As., 1967, p. 59.
** La gran prel1sa tom la delantera en el planteo de esta cuestin,
argumentando que "razones de equidad" exigan que, si se haban disuelto
los partidos polticos, igual criterio deba adoptarse con la CGT -mxime

IMPLANTACIN DEL

BA

109

derogacin de la Ley de Asociaciones Pre;tfesionales y la instauracin de la "libertad sindical". Por elcontrari()~y: ste es uno de
los problemas que va a recorrer todo el perodo- era evidente
que las autoridades trataban que el control de la CGT pasara a
sectores que les respondieran *'; para los pat~riiHstas no se
trataba de atomizar los sindicatos sino de unificarlos subordinadamente baj o su control. Si estassituaciories grifarhvidilts
ambigedades en una CGT cuyos miembros estaban siendo tratados de maneras tan diferentes **, otros episodios fortificaron el
nimo de la burguesa y comenzaron a mostrar que ]a clase obrera
y diversos sectores medios eran, ms all de las intenciones "equilibrantes" de los paternalistas, netos perdedores en el BA. Uno
de ellos fue un discurso de Ongana, en el que repiti los lugares
comunes ms caros a la ortodoxia econmica ** *. Otro, ms imporque sta constitua el principal sustento organizacional del peronismo-.
Adems, como la legislacin vigente impeda la "libertad" de crear una
pluralidad de sindicatos y de aportar o no a los mismos, era obviamente
un residuo "totalitario" que deba Ser eliminado en el muy libertario pero_
do que haba comenzado. Cf. ibid., 25 de agosto, p. 6; 15 de diciembre de
1966, p. 6, y 16 de debrero de 1967; La Prensa, 18 de diciembre de 1966,
p. 6; 25 de enero de 1967, p. 6, Y Economic Survey, 19 de julio de 1966,
p.605, entre otras.
* El problema no era slo, por lo tanto, que los paternalistas no
reimplantaran la "libertad" en el plano sindical sino que impulsaban la
unificacin de una CGT, surcada por divisiones entre los sectores dirigidos
por Alonso, Van dar, los "independientes" y el Partido Comunista; d. La
Nacin, 3 de octubre, p. 6 Y 20 de octubre, p. 6 de 1966, entre otras.
*" En octubre de 1966 se eligieron nuevas autoridades de la CGT, de
las que fueron excluidos los sindicatos alineados en el sector de Alonso y
del Partido Comunista (cf. ibid., 24 de octubre de 1966, p. 6); Prado fue
reelecto secretario general. A pesar d~ las tendencias que ya eran manifiestas y de la resistencia a que estaban siendo arrojados no pocos de sus
propios sindicatos, las mximas autoridades de la CGT anunciaron su deseo
de "dialogar con el gobierno y los empresarios" (declaraciones de Prado
en ib'd., 27 de octubre de 1966, p. 20), Y solicitando participacin "en la
Ilevolucin Argentina" (cf. ibid., 26 de agosto, p, 11; 2 de noivembre, p. 1,
e incluso el 9 de, diciembre de 1966, p. 1, ya en pleno enfrentamiento con
el gobierno).
*** Cf. el discurso ya citado en ibid., 8 de noviembre de 1966, p. 1.
Adems de anunciar un frontal ataque a la inflacin y al dficit fiscal,
anunci que "es propsito del gobierno que la industria est en manos de
los industriales y no del Estado", cuya actividad se limitara a energa,
siderurgia y a "resolver los problemas de infraestructura". Por otra parte,
p.njuici severamente las "diferencias de cambio constituidas en perjuicio
dE' la exportacin" y "un sistema impositivo que rquita] seguridad al productor [agropecuario]", palabras que despertaron una alegra de la bur-

UD

GUILLERMO 'DONNELL

tante, fue la sancin de la "Ley de Arbitraje Obligatorio" 23, que


prohibi todo conflicto laboral hasta que no hubiera sido sometido a procedimiento arbitral por el gobierno. Esta ley pareca
a los paternalistas el medio para poner coto a las huelgas que ca"
menzaban a crecer luego de la idlica paz de los primeros das de
la revolucin y, ms a largo plazo, para eliminar comportamientos incompatibles con la "comunidad organizada". La gran burguesa y sus voceros, as como parte de los dirigentes sindicales,
entendieron *, mucho mejor, que esto implicaba despojar al sector
popular del nico medio institucionalizado de formulacin de demandas que le quedaba luego de la supresin del sistema electoral,
y que esto implicaba adems debilitarlo no slo frente al aparato
estatal sino tambin en las relaciones directas entre una y otra
clase* * . Los intentos de manipular la CGT, las decisiones en los convenios metalrgico y textil, las sanciones a los sindicatos estatales
y la ley de arbitraje obligatorio eran ostensible responsabilidad
del ministro de Economia y Trabajo, Jorge Salimei, un self made
man de la industria alimenticia sin conexiones directas con el ca-

gllesfa pampeana que la poltica economlca de 1967-1969 habra de rectificar.


Todo elIo englobado en un panegirico a la "iniciativa privada" que no dejaba, sin embargo, de mostrar sus componentes paternalistas; por ejemplo,
en sus referencias a Hla capacidad tcnica y la responsabilidad del obrero
argentino, sobradamente demostradas cuando se mueve en el mbito de una
empresa organizada y con una funcionalidad asegurada por el ajustado sentido de autoridad y de lealtad recproca". La gran prensa coment con
entusiasmo este discurso; d., por ejemplo, Economic SUTiJey, 9 de noviembre de 1966, p. 1003.

* A pesar de lo cual la conduccin de la CGT, empeada en "dialogar",


se limit a un comentario extraordinariamente sllave y ambiguo de esta ley.
Ver el comunicado de prensa transcripto en Santiago Senn Gonzlez, El
sindicalismo despu8 de Pern, Editorial Galerna, Buenos Aires, 1971, pp.
101/2. A nivel de diversos sindicatos y de agrupaciones excluidas de la direccin de la CGT la reaccin fue mucho ms firme.
** Cf. VIA, Memoria ... , op. cit., p. 57, en la que se felicita por los
,avances logrados en el "saneamiento de las normas y costumbres" en las
relaciones laborales y sindicales. Ms tarde (UIA, Memoria anual 1967-1968,
Buenos Aires, 1968, pp. 33/34), comentando estas medidas y la posterior
congelacin de salarios coment pblicamente que si bien siempre haba
defendido la libertad "sin intervencin del Estado", incluso en las relaciones
con trabajadores y sindicatos, " ... cabe reconocer que en situaciones especiales y de emergencia es lcito que se arbitren medidas de orden pblico ...
de tal manera que forme(n) un todo armnico con las finalidades perse~
guidas [por la poltica econmica]".

IMPLANTACIN DEL

EA

UI

pital transnacional, "empresario catlico", tanto por su pblica


posicin como por el, trato tpicamente paternalista que dispensaba en sus empresas. \Salimei se encontr dirigiendo un heterogneo equipo que inclu'a a otros "empresarios catlicos", a liberales
y a "tcnicos" demcrata cristianos que sonaban hallarse bastante
a la izquierda de unos y de otros. Cuando el embaj ador Alsogaray
opin pblicamente que la Argentina deba firmar un Convenio
de Garantia de Inversiones con el gobierno de los Estados Unidos
si queria obtener el necesario influjo de capitales de ese pais, fue
evidente la posicin del gobierno de que, si bien esos capitales
eran indispensables, no era cuestin de llegar a la abdicacin de
soberana que su embajador trataba de impulsar 21. Si esta posicin poco entusiasm a la gran burguesa, tampoco ayudaron a
Salimei los conflictos internos a su equipo *, ni su evidente desorientacin acerca de qu hacer con la economa. Mil novecientos
sesenta y- seis cerr con un nulo crecimiento del producto ** y
con una cada en la tasa de inversin ***, en tanto alguna devaluacin no mejoraba la exigua posicin de balanza de pagos ****
ni la inflacin heredada del perodo anterior *****. Para peor,
luego que los sindicatos y el gobierno 25 expresaran varias veces su
preocupacin por el alza de precios, se reactualizaron disposiciones que permitan a aquel fijar precios mximos y sancionar a
* Antes de fin de ao Salimei, criticado por los liberales y la gran
burguesia, forz la renuncia de los "tcnicos" demcrata cristianos -incluso
el presidente del Banco Central y el ya mencionado subsecretario de 'l'raba~
jQ-----., en un intento de soltar lastre que slo sirvi para poner ms en evidencia las insuficiencias de su "equipo".
** La variacin del producto bruto interno a costo de factores en
1966 respecto de 1965 fue del 0,7 %, equivalente al - 0,4 % per cptu;
Banco Central de la Repblica Argentina (en adelante "BCRA"), Sistema.
de cuentas del producto e ingreso de la Argentina, voL n, Cuadros estadsticos, Buenos Aires, 1975.
*** La variacin en 1966 respecto de 1965 en la inversin bruta fija
interna fue de -7,1 %. Las inversiones directas del exterior y los prstamos
a corto y largo plazo alcanzaron un saldo de 2,5 -105 Y -76 millones
de dlares EE. UU. respectivamente. Para estos datos y sus fuentes cf.
Cuadros.
**** A fin de 1966 la posicin neta de reservas del BCRA era de
176,9 millones de dlares, menor an que los ya mencionados 208,9 del mes
anterior al golpe; Cf. cuadro.
***** El promedio mensual de alza del costo de la vida en el Gran
Buenos Aires en el segundo semestre de 1966 fue del 3,5 %" nulo progreso
respecto de los dos ltimos semestres de 1!Hi4 y 1965 (no tomo en cuenta
estos aos completos debido a la estacionalidad de las series de costo de
yida), en los que la tasa promedio mensual de numento fue de il,O; cf. cuadro.

112

GUILLERMO O'DONNELL

los Hempresarios inescrupulosos" que los infrigieran *. El "intervencionismo estatal" del perodo anterior, que castigaba a
las empresas ignorando que la causa de la inflacin se encontraba
en el dficit estatal y en los aumentos de salarios 26, volva a aso-

mar 1a cabeza.

Por otra parte, la agitacin estudiantil renaCa, en especial


despesque -con gran impacto en un pas todava no acostumbrado a esos episodios- fue muerto en Crdoba un estudiante durante una manifestacin callejera 21.
Para la burguesa algunas cosas estaban bien pero haba
otras, demasiadas, que estaban mal. Sobre todo, era claro que ese
goberno no entenda realmente de qu se trataba. Y la oportunidad brindada por el golpe de junio no debia ser desaprovechada.
Despus de todo, si bien Ongana no era fcilmente prescindible,
no ocurra 10 mismo con sus colaboradores. Pronto estaba ocurriendo 10 que en junio era inimaginable: rumores de una "inquietud" militar que no era descartable terminara en un nuevo golpe**.
1Iartnez Paz y Salimei eran el principal blanco de lascrticas***.
En parte como consecuencia de estas presiones, en parte para
soltar lastre, ngana solicit sus renuncias y design, el 30 de

diciembre de 1966, a Guillermo Borda como ministro del Interior


y a Adalbert Kreger Vasena como ministro de Economa. Poco
antes -6 de diciembre-- la situacin haba repercutido en el Ejrcito mediante el desplazamento como comandante en jefe del ge-

IMPLANTACIN DEL

BA

113

neral Pistarini y el nombramiento en su lugar del general AIsogaray.

Entretanto, los intentos de los paternalistas por manipular


la emergencia de una conduccin de la CGT que les fuera favora-

ble habian fracasado. Las incongruencias de la poltica econmi~


ca haban tendo la virtud de dejar descontentos a todos. Y, ade-mas~'la

evidencia que los planes de "racinaJizCiri" seguiran


adelante, agregada a la ley de arbitraje obligatorio, 'hicieron-pasar a la oposicin al sector "62 rganiZiOries-dePi",- diri-

gido por Jos Alonso, en el que Sairnei y suScoJaboradores ha-

ban confiado en encontrar su prindpr---alidO'sidical *: Se


supona adems que este sector era "leal" a pern, quien no'tard
en enviar instrucciones que revertan su anterior actitud yexhrtaban a oponerse al gobierno * Por otra parte, 'lasaproxi:rriaeines de los paternalistas a aquel sector sindical ayudaron a empujar a la oposicin a sus competidores de ese momento, las "62
Organizaciones" dirigidas por Augusto Vandor. De esta manera,
Jos principales agrupamientos sindicales no tardarOn en mariies_trs desilusionadoS con el contenido "liberal;' y "fUltipopular';'

*.

de las medidas adoptadas, no ya por la Revolucin Argentina, sino


"por el gobierno surgido del golpe de Estado de junio".Elvandorismo, las "62 de Pie" y el otro gran alineamiento del momento,
los Independientes, se pronunciaron contra el ya mencionado dis-

curso del general Ongana del 7 de noviembre. De esta.ht.hefa,

** Entre otros, La Nac-:n, 9 de octubre, p. 6 ("Crisis en gran escala


en el gabinete nacionnl" y "trascendencia inslita" de nerviosas reuniones
militares que tenan lugar), 8 de diciembre, p. 6; 11 de diciembre, p. 8
(ttulo "Detrs de la crisis", dando cuenta del "descontento militar"), y
Primera Plana, 6 y 13 de diciembre de 1966.

la hasta hace poco dividida conduccin sindiCal parCahificarse


en contra de un gobierno que, por otra parte, aparecia ante la
burguesa cometiendo el desatino, no slo de haber desaprovechado la ocasin para completar aquella divisin sino tambin de haber fomentado su unificacin -con tanta torpeza que se hacia
en su contra. Empujada por los sindicatos de trabajadores estatales que sentan los efectos de la "racionalizacin", por alineamientos como las "62 de Pie", por las instrucciones de Pern y
por las crecientes dificultades que el vandorismo encontraba para
imponer sus preferencias negociadoras a buena parte de. los sin-

*** eL las ya citadas crticas al "corporativismo" del ministro del Interior y su equipo, en La Nacin, 6 de octubre, p. 6 Y 13 de noviembre de
1:J6(i, p. 6 (subttulo "Corporativismo?"), Primera Plana, 25 de octubre
de IDGG, p. 12, Econom: SU1'vey. 10 de enero de 1D67, p. 1, entre otros. No
se tard en propiciar abiertamente la "candidatura" a ministro de Econorna y Trabajo de liberales como Roberto Alemann, Jos A. Martnez de
Hoz, Alvaro Alsogaray y Adalbert Krieger Vasena; cf. p. ej., La Nacin
tan pront.o ('01110 el 14 de agosto de l'JGG, p. 6, Y Primera Plana, 22 de
noviembre de '1%G, p. 18.

"* Los que por otra parte quedaron desplazados de la nueva eonduccin de la CGT en octubre de 1966.
.;,* Sobre su cambio de posicin luego de su aprobacin inicia] al golpe,
Prin/C1"U Plana, 11 de abril de 1967, p. 17. Para la gran fecha conmemorativa del peronismo -el 17 de odubre- dspuso la realizacin de un acto
pblico que fue prohibido y dio lugar a incidentes callejeros que pusieron
otra nota de dj un sobre la "Revolucin" inaugurada con tanta fanfarria
en junio; cL La NaciN, 18 de octubre de 1066, p. 4.

~ Ver en La Nacin, 4 de agosto de 1966, p. 1, los anuncios de


qlle se aplicar1a la legislacin (sandonada con anterioridad al golpe) de
eontrol de precios. Como para ratificar estas preocupaciones el 18 de no~
vembre de 1966 se edit la ley 17,017 de "Control de Abastecimiento" que
aumentaba la capaddad de control estatal de los precios y las sanciones
aplicables a los infractores.

114

GUILLERMO O'DONNELL
IMPLANTACIN DEL

19

dicatos que agrupaba, el


de diciembre de 1966, la CGT declar
un paro nacional -aunque sin dejar de insistir sobre su deseo
de "dialogar"

*.

Finalmente, ya a esa altura los sectores civiles ms militantes


del nacionalismo tambin tomaban distancias respecto de lo que
les apareca corno un gobierno puramente "administrador" que,
lejos de tomar el camino de la "Revolucin Nacional" adoptaba
una poltica econmica "liberal" y mantena en su seno a personajes tan notorios de esta tendencia como el embajador Alsogaray
--quien tampoco perda ocasin para expedirse sobre la marcha
de los acontecimientos, de manera que .eran una clara crtica a
la gestin econmica y laboral de su gobierno 2D, Menos de seis
meses despus del golpe, el gobierno aparecia extraado de la
sociedad y slo sostenido por un poder militar que daba signos
inequvocos de intranquilidad * *.
Con el cambio de gabinete de fin de diciembre, el gobierno
de Ongana, en el sentido de que sus posiciones superiores fueran
ocupadas por personas cercanas a su persona y orientaciones, habia terminado. Junio a diciembre de 1966 fue un periodo de
demora en la iniciacin de las tareas del BA, fomentada por la
confusin sufrida por no pocos de los aetores relevantes acerca
de quin en realidad habia perdido y ganado. He sealado que
esto marca una importante diferencia con los BA de Brasil y Chile.
En la Argentina, la amenaza previa relativamente baja, y el apoyo
inicial Prestado al golpe por el sindicalismo y el peronismo, favo-

recieron una confusin de la que fueron vctimas, especialmente,


los dirigentes sindicales y los paternalistas. stos, en su gran ilusin de equilibrio social, creyeron que era posible emerger de inmediato COmo rbitros ecunimes entre las clases. Pero la posibilidad
de creerlo no depende slo de la ideologa- sino que es funcin del

* Para esta combinacin de crticas a la poltica econmica -----en las


que la desocupacin, el costo de vida, los salarios y las lTminoras librecambistas" eran los temas prindpales~ y ofrecimientos de "dilogo" y "parti~
dpacin" por parte de la CGT, cf. ibid, 9 de diciembre, p. 1; 18 de diciembre,
pp. 1-18 Y 29 de diciembre, p. 9, 1966.
** Adems

de la ya citada informacin periodstica acerca de tensiones

en las Fuerzas Armadas, mis entrevistas con oficiales militares --afectos


y desafectos a Ongana~ las confirman plenamente. El cambio de Comandante en Jefe del Ejercito y, poco despues, del gabinete nacional, fue consi~
derado por los paternalistas como el precio que habia que pagar para evitar
un golpe (entrevistas con funcionarios de la Presidencia y del Ministerio
del Interior).

BA

115

nivel y de la temperatura de las luchas sociales implieados por el


concepto de amenaza: la ideologa no es condicin suficiente para
eSa gran ilusin, como lo muestra el caso de otros paternalistas
--el general Pinochet en Chile- que, ante un nivel de amenaza
mayor no han podido ignorar algo que en la Argentina la gran
burguesa tambin haba visto claramente: que el advenimiento
del EA es un episodio decisivo en la reimposicin de una dominacin de clase que es sacudida, pero no eliminada, durante la crisis
que precede su implantacin.
Sus inclinaciones y una situacin objetiva derivada de que
el EA es en gran medida una reaccin a la crisis precedente, llev
a los paternalistas a medidas -apuntadas a la reimposicin del
"orden", a la despolitizacin, y a la "racionalizacin" del aparato
estatal- que Se hallaban en linea con los intereses objetivos y las
demandas de la gran burguesa. Esto, agregado a su carencia de
una poltica econmica alternativa, los condujo a un enfrenta';;
llliento con el sector popular, al que pretendan Hintegrar}' y "organizar". Por otra parte, y aunque mediante esto rindieran importantes servicios a la burguesa, la ambigedad de sus medidas
econmicas y su negativa a atomizar el sindicalismo -as cornO
sus evidentes intenciones de llegar a una comprensiva corporativizacin de todas las clases-, marcaron ntidamente la distancia
que separaba a los paternalistas de los intereses, las demandas y
la ideologa de la gran burguesa y sus Voceros.
Por qu no poda conducir la Revolucin Argentina alguien
que no padeciera las confusiones, las tendencias corporativistas Y
la "falta de comunicacin con la comunidad empresaria" de Ongana? Por qu no alguien que compartiera y diera pleno respaldo
a la conduccin econmica y social de los 'tcnicos" liberales?
Por qu mantener un presidente cuya popularidad habia caido
verticalmente y que careca de apoyo organizado en la sociedad
aunque contaba, es cierto, con un importante pero difcilmente
determinable apoyo militar? Estos interrogantes contribuyeron
a aislar a Ongania y su sector, y jaquearon a partir de entonces
su supervivencia en la presidencia. Qued sostenido por unas
Fuerzas Armadas cuyo escaln superior en el arma de ms peso
--el Ejrcito- no control a partir del acceso al Comando en
Jefe del general Alsogaray y a las que, con su preocupacin por
no "politizarlas", apart de intervencin directa en el gobierno.
A partir de entonces,. los recurrentes temas de organizar la comunidad y de lograr la emergencia de organizaciones autnticamente

116

IMPLANTACIN DEL

GUILLERMO O'DONNELL

representativas y funcionalmente especializadas para ensamblarlas


con el Estado, fueron expresin de la ideologa corporativista de
los paternalistas. Pero tambin fueron expresin de su conciencia
de la soledad en que flotaban respecto de la sociedad. Esta intil
insistencia agraviara y preocupara a la gran burguesa, que no
perdera ocasin de blandir su "liberalismo" y su "vocacin democrtica", escandalizada ante un "corporativismo" que entorpeca
la consolidacin del Estado autoritario que ella tambin reclamaba.
Los militares liberales compartan la preocupacin por no poner nuevamente en riesgo la cohesin de las Fuerzas Armadas y
era claro que un golpe contra Ongana, aunque rondara una y
otra vez, poda conducir a un serio quiebre interno. Esta tambin
fue la opinin de algunos sectores de la gran burguesa, que teman
la desintegracin del brazo armado sin el cual su propia versin
del EA tampoco hubiera sido viable. Ongania presidente y dotado
de un difuso pero importante apoyo militar fue, entonces, un dato
con el que ms vala contar, al menos mientras pudieran hallarse
ciertas bases de acomodamiento. Ellas consistieron fundamentalmente en que los liberales adquirieran control del aparato econmico del Estado -lo cual ocurri cuando Adalbert Krieger Vasena
,asumi el cargo de ministro de Economa y Trabajo.

EA

117

cumento CEDES n'.> 2, Buenos Aires, ag-osto de 1975, donde discute el


tema y las principales corrientes que lo han abordado.
4.

En rigor, la informacin que aqu utilizar se limita con escasas exeep


ciones a oficiales ubicados en altos rangos; mis opiniones sobre la dis-

tribucin de corrientes en rangos ms bajos son ms especulativas, pero


durante el perodo estudiado la influencia que stos pudieron haber

ejercido parece haber operado indirectamente, a travs de los jefes de


alto rango. Otra fuente de informacin que utilizo son los discursos y

declaraciones pblicas de los ostensibles dirigentes de dichas corrientes.


5. Juan Linz, "An authoritarian regime: Spain", en Eric Allardt y Stein
Rokkan, comp., Mass Politics, Free Press, New York, 1970, pp. 251-283.
6. Cf. Mensaje de la Junta Revolucionaria al pueblo argentino y Acta de
la Rc-volucin A1'gentina, anexo S. Polticas del Gobierno Nacional, Se"
creta ra de Prensa de la Presidencia de la Nacin, Buenos Aires, 28 de
junio de 19,66.
7. Sobre la ideologa liberal, internacionalista y decididamente capitalista

de Castelo Branco y su grupo militar, ef. Alfred Stepan, The MilitarN


in PoliUcs. Changing Patterns 1:n Brazil, Prineeton University Press,
Princeton, 1971, y Luis Viana Filho, O Governo Castelo Branco, Livraria
Jos Olympo Editora, Rio de Janeiro, 1975.

8. Pronunciamientos iniciales en estos y anlogos sentidos pueden encontrarse, adems de los documentos oficiales ya citados en Planeamiento
y desarrollo de la accin de gobierno"directiva, Secretara de Prensa de
la Presidencia de la Nacin, 4 de agosto, conferencia de prensa de
Ongana y documentacin oficial transcriptas en La Nac'n" 5 de agosto,
pp. 1-4 Y el discurso ,de Ongana publicado en La Prensa, 15 de setiembre
de 1966, p. 1.
9. C. las citas ya efectuadas y las que, para no repetirme innecesariamente, har en los captulos siguientes de otros documentos y declaraciones de Ongana y su sector.

NOTAS

1. La expresin ms acabada de esta posicin es el discurso pronunciado

por el teniente general Juan Carlos Ongana, cuyo texto puede verse en
La Prensa, 6 de agosto de 1964, pp. 1-14.
2. Ms adelante citar diversos discursos y de<:laraciones de Ongana en
los que insiste sobre este punto.
3. El tema del corporativismo viene generando una abundante y variada
literatura; ver, esp. Philippe Schmitter, "Still the Century o Corpo-ratism"?, TILe Reviewof Politics, 36, nI' 1 (enero 1974) ; Alfred Stepan,
State and Society in Latin America, Princeton University Press, Princeton, 1978, y los trabajos contenidos en James Malloy, comp., Authorita1ianis1n and Corporatism in Latin America, Universty of Pttsburgh
Press, Pittsburgh, 1976. All se publica la versin inglesa de Guillermo
O'Donnell, "Acerca del corporativismo y la cuestin del Estado", Do-

10. eL por ejemplo, Plancamiento ..., op. cit., esp. p. 13.


11. Ver esp., llIensaje de la Junta Rwvolueionaria 0.1 pueblo argent-ino y
Mensaje del teniente general Ongana al pueblo de la Repblica, con
motivo de asumit' la presidencia de la Nacin, ambas Secretara de
Prensa de la Presidencia de la Nacin, Buenos Aires, 28 de junio y 30
de junio de 1966, respectivamente.
12. Ley 16.894 dada a publicidad el 3 de julio de 1966.

13. Ley 16.970 dada a publicidad el 8 de octubre de 1966; d. algo ms


tarde, la ley 17.401 (1967) sobre "represin del comunismo". Para un
comentario de esta legislacin desde la ptica de las doctrinas de seguridad nacional c. el libro del general Osiris Villegas, primer secretario
del CONASE, Polticas y estrategias para el desarrollo y la seguridad
nacional, Editorial Pleamar, Buenos Aires, 1969.
14. Sobre las declaraciones iniciales de apoyo de organizaciones de la gran
burguesa ver La Nacin, 14 de julio de 1966. La CGE tampoco desenton (l~bid, 24 de agosto de 1966, p. 5).

GUILLERMO 'DONNELL

118

15. CL sus declaraciones citadas en la seccin prcecdente.

lG. Algunas de las primeras expresiones de "preocupacin" en este sentido


pueden verse en ibid, aunque todava oblicuamente, en un editorial del
7 de agosto (p. 6), Y ya daramente enfocadas {'outra Martinez Paz y
sus -colaboradores el 22 de setiembre (p. 7) Y el 4 de dicieml1r (p. 6)
de 1966. Ver tambin P1"imera Plana, 4 de octubre (p. 15) Y 29 de
noviembre (p. 11).
17. C. La Nacin, 26 de octubre de 1966, p. 1.

18. C. los favorables comentarios de estas organizaciones al discurso de


Ongana del 7 de noviembre de 1966 en ibid, 9 de noviembre, p. 8, Y la
importante suba de las cotizaciones de la Bolsa -de Comercio de Buenos
Aires que sigui inmediatamente a ese discurso. Ver tambin las entu
siastas declaraciones del presidente de la UIA en ibid, 19 de agosto de
1966, p. 1, Y del de la CAC, ibid, 23 de agosto de 1966, p. 7.
19. Sobre los primeros despidos masivos en la administracin central, ibid,
1 Q de setiembre de 1966, p. 1; sobre el "Plan de Reestructuracin Ferroviaria", ibid, 3 de diciembre de 1966, p, 1.
20. Sobre la "racionalizacin" del puerto ----que logr mejorar notablemente
sus operadones-, ibid, 8 de octubre de 1966, p. 1. Sobre la huelga,
ibid, 19 de octubre, p. 1.
21. Ver el anuncio del "Plan Tucumn" y las primeras respuestas de paros
e incendios de caaverales en ibid, 22 Y 28 de agosto de 1966 respectivamente, ambos p, 1. Sobre sus caractersticas y consecuencias, Centro
de Investigadones en Administracin Pblica, Instituto Di Tella, "Anlisis y evaluacin del plan de transformacin agroindustrial de la Prov.
de Tucumn", Consejo Federal de Inversiones, Buenos Aires, 1972, y
CarIos Hamil Cepeda, Crisis de una burguesa dependiente. Balance
econmico de la Revolucin Argentina, 1966-1971, La Rosa Blindada,
Buenos Aires, 1971.

22. La Nacin, 27 de agosto de 1966, p. 1.


23. Ley 16.936 del 27 de agosto de 1966. El laudo arbitral obligara a todos
los trabajadores y empresarios como si fuera una convencin colectiva
de trabajo.
24. Cf. las declaraciones Alsogaray en ibid, 26 de julio de 1966, p. 1, en
las que incluso anuncia la suscripcin de dicho convena. En contraste,
cf. el discurso citado de Ongana, ibid, 8 de noviembre de 1966, p. 1;
~] capital extranjero sera ampliamente "bienvenido", pero era innecesario el acuerdo -de garanta de inversiones.
25. Cf. de-cIaracones de la CGT en ibid, 13 de agosto p. 16, 4 de octubre,
p. 4; 14 de noviembre y 9 de diciembre de 1966, p. 1, entre otras.
26. Cf. las protestas por los controles de precios y el resurgente "estatismo"
por parte de la UIA (ibid, 3 de setiembre de 1966, p. 1, y 26 de noviembre de 1966, p. 1), ACIEL (ibid, 5 de noviembre de 1966, p. 1-18) Y
CAe (ibid, 10 de diciembre de 1966, p. 1).

IMPLANTACIN DEL

EA

I19

27. Sobre huelgas y manifestaciones estudiantiles, ibid, 20 de agosto, p. 16


(Crdoba); 23 de agosto, p. 4 (Buenos Aires); 24 de agosto, p, 18
(Crdoba); .8 de setiembre, p. 4 (para nacional de universitarios); 10
de setiembre, p. 18 (Crdoba); 12 de setiembre, p. 1; 2 de octuhre, p. 16
(Tucumn); 6 de octubre, p. 4 (Crdoba); 6 de octubre, p. 20 (Rosario),
todo ello en 1966.
28. Como expresin de esta posicin C. esp., A.zul y Blanco, agosto de 1966;
este semanario fUe prontamente clausurado por el gobierno.
29. C. entre otras sus declaraciones en La Razn, 17 de octubre de 1966,
p. 3.

CAPTULO III

PATERNA LISTAS, LIBERALES Y NORMALIZACIN


ECONMICA

1) Nuevos acomodamientos entre paternalistas y liberales

Pocas personas podan presentar antecedentes tan indiscutibles


como Krieger Vasena, de pertenencia al establishment del gran
capital'. Alto funcionario durante la presidencia del general
Pedro Aramburu (1955-1958), asesor y miembro del directorio de
grandes empresas, incluso filiales de ETs, activo propulsor de
ADELA, ntimamente conectado con organismos y financistas internacionales *, respetado por la gran burguesa como un liberal
suficientemente pragmtico como para evitar estridencias y dogmatismos **, su designacin fue el resultado de un verdadero ple* Tanto el personal gubernamental como los empresarios que entrevist
coincidieron en sealar el excelente trato personal existente entre Krieger
Vasena y numerosos banqueros extranjeros y altos directivos de organismos
financieros internacionales. Aos despus aquel funcionario fue designado
vicepresidente para Amrica Latina del Banco Mundial.
** Segn se me inform en entrevistas con funcionarios de la Presidencia de la Nacin y del Ministerio del Interior, as fue tambin respecto
de los paternalistas, incluso Ongana, y los dirigentes sindicales, quienes
creyeron ver en el "pragmatismo" de Krieger Vasena un camino de entendimiento y menores costos polticos que los que hubiera implicado el liberalismo ms dogmtico -y la mayor visiblidad que haban ganado en anteriores funciones gubernamentales- de los otros "candidatos", ya mencionados, para el cargo.

122

GUILLERMO O'DONNELL

biscito de la gran burguesa y sus voceros 2. La reforma de los


ministerios los haha reducido a cinco 3. El que ocupaba Krieger
Vasena era un verdadero imperio que, adems de incluir los depar~
tamentos econmicos y financieros, absorbfa el anterior I\1inisterio
de Trabajo. Fue designado como secretario de esta rea Rubens
San Sebastin, antiguo funcionario que ya haba revelado habilidad para manipular las situaciones sindicales. El resto de los
altos cargos en Economa fue confiado a personas de antecedentes
similares a los del ministro; salvo cuatro posibles excepciones que
no he podido verificar, todos ellos eran, y volvieron a ser, asesores
y miembros del directorio de grandes compaas, buena parte de
ellas filiales de empresas transnacionales, o de organismos financieros internacionales. En el nivel de asesores y subsecretarios
preponderaban jvenes "tcnicos". muchos de ellos con antecedentes en el asesoramiento de grandes empresas. Con Krieger Vasena
y sus colaboradores, las fracciones ms dinmicas y transnacionalizadas de las clases dominantes ocnpaban buena parte del aparato civil del Estado. Este impcrio se extendia hacia el Ministerio
de Relaciones Exteriores, cuyo titular, Nicanor Costa Mndez, a
pesar de su pasado nacionalista, era parte -por ideologa, por
contactos personales y por las empresas a las que estaba vinculado- del mismo grupo *; tambin se extenda al Ministerio de
Obras y Servicios Pblicos, cuyo personal no slo corresponda
cercanamente a los antecedentes del equipo de Economa y Trabajo
sino que tambin -por medio del control por parte de ste de los
fondos para el programa de obras pblicas- jug un papel subordinado a este ltimo. Afuera de esto quedaba el Ministerio de
Bienestar Social, un conglomerado de departamentos -seguridad
social, salud, vivienda- al que se agreg una nebulosa Secretara
de Promocin y Asistencia de la Comunidad. A lo largo de los
cambios que ocurrieron en este ministerio, esta secretara fue
confiada a personas cercanas a Ongana, quienes aparentemente
no lograron descubrir para qu deba ser utilizada; en el cargo de
ministro de Bienestar Social las sucesivas designaciones fueron
hechas con el evidente criterio de que fueran equidistantes entre
liberales y paternalstas, lo que no contribuy a aumentar su escaso
peso sobre la direccin general y el contenido de las polticas
estatales.
.. Este funcionario, que haba sido designado en julio de 1966, segn
mis entrevistas jug un papel decisivo en la designacin de Krieger Vasena,
sobre todo al proponerla a Ongania y al asegurar a otros influyentes pater~
nalistas que aqul no era Un "liberal dogmtico".

PATERNALISTAS, LIBERALES Y NORMALIZACIN ECONMICA

123

Quedaban en control de los paternalistas el Ministerio del


Interior y el staff de Ongania en la Secretaria General de la Presidencia. El primero fue confiado a Gui1lerrno Borda, quien no
tard en evidenciar, aunque en trminos ms sofisticados que el
anterior ministro, que implicaba plena continuidad con las posiciones sostenidas desde ese ministerio a partir del golpe. En su
jurisdiccin la Secretara de Educacin y Cultura quedaba bajo
similar orientacin y otro elemento de continuidad estaba dado
por la permanencia, como secretario de Gobierno, de Daz Colodrero. Este y Borda no tardaron en repetir las condenas al "desorden", la "falta de autoridad" y la "sectorizacin" que haba
padecido el perodo fenecido en 1966 4 ; insistieron tambin en la
necesidad de construir un aparato estatal fuerte que eliminara
definitivamente estos problemas *. Si alguna duda quedaba que
ste era tambin el pensamiento de Ongania, qued despejada
mediante nuevos discursos y declaraciones en los que insisti sobre
estos temas, asi como sobre los que habian dado lugar a las "preocupaciones" de la gran prensa sobre su Hcorporativismo" **.
Aquellos funcionarios y el mismo Ongania agregaban ahora un
matiz importante, que abra campo para un entendimiento con los
liberales que ocupaban el Ministerio de Economa y Trabajo, ba.. C. ibid. y la insistencia de Diaz Colodrero (La- Razn, 16 de mayo
de Hl68,p. 1) sobre "[un] supuesto fundamental del proceso revolucionario
es el orden asentado en la autordad" y que "cabe una soln actitud constructiva. Responder con la eficiencia de un Estado puesto a punto para
cumplir con las funciones que le corresponden y con la eficiencia de la
aetividad privada estimulada y orientada adecuadamente por el Estado.
Pocos objetivos tan urgentes como el de ordenar el Estado, dimensionndolo
y racionalizndolo con criterios modernos para que cumpla eficazmente con
su cometido".
** C. esp., Discurso del prcHientc de la Nacin en la comida de
CUlIwHlderia de las Fuerzas Armadas, G de julio de 1967 y IIIcf1saje al puir;
del presidente de la Nacin teniente general Juan Carlos Ongann, 29 de
dicembre de 1967, ambos Secretara de Difusin y Turismo, Buenos Aires,
1967. Vase de este ltimo: "La Revolucin disolvi a los partdos Ilolticos,
pero se abstuvo de intervenir los otros rganos de la comunidad, en la confianza de que encontraran en s mismos las fuerzas para l'eencauzarse al
servicio del pas. Tanto los organismos de los empresarios como los del
sedor laboral, debern superarse para que podamos cumlllit, con nuestro
objetivo, que es acercar al gobierno a la comunidad y gohernm< con ella.
A.spiramos a que los rganos de la comunidad se reestrueturen ... con honL
brl'S representativos de los tiempos nuevos que el Dais quiere vivir, los rganos fundamentales de la comunidad adquirirn un peso y una fuerza que
hoy faltan ... Ningn grupo o sector puede abusar del conjunto." Sobre las
,lwncionadas preocupaciones de la gran prensa, cf, entre otras ya citadas,
Ll 'rcusu, 2 de julio, p. 1, D de ngosto, p. 8 Y 11 de octubre, p. 5, 1967.

124

GUILLERMO 'DONNELL

sado en acotar qu es lo que se deba hacer desde el "rea poltica"


del gobierno. Ya he comentado el sesgo de los paternalistas: la
poltica es conflicto de facciones, expresin de intereses parcializadas, confusin, desorden y, en definitiva, un atentado contra la
integracin y armona sociales tan caras a esta ideologa. Por eso,
la Revolucin Argentina no haca poltica ni poda plantearse una
"salida poltica" que slo ocurrira mucho ms tarde y una vez que,
si es que iba a haber partidos, ellos fueran parte solidaria de utla

comunidad estructurada alrededor de los "Consejos y Comisiones


de las organizaciones bsicas de la comunidad". Por eso "la poltica
de la Revolucn" consista en seguir el consejo de Ortega y
Gasset, "argentinos, a las cosas, a las cosas" *. Esta poltica sera,
en la primera etapa, ordenamiento y comienzo de la "transformacin": lograr paz social, estabilidad econmica, realizar grandes
obras de infraestructura para "la modernizacin y la integracin
fsica del pas", racionalizar la administracin pblica,_ mejorar la
situacin presupuestaria de las provincias y sentar bases de concordancia y respeto a la autoridad **. Esa primera etapa es el
"tiempo econmico" que ms tarde dar lugar al "tiempo social",
en el que se podrn producir los "verdaderos cambios estructurales" y distribuir, con justicia imposible en la primera etapa, los

beneficios de un desarrollo hecho posible por el ordenamiento que


se lograra ***. Ms tarde an, en un nebuloso futuro, se hallaba

* Segn Daz Colodrero, discurso en La Razn, 16 de mayo de 1968.


Borda: "Se le reprocha a este gobierno carecer de un plan poltico y no se
advierte que ese plan, en su IJrimera faz, existe y ha dado buenos frutos.
Ha consistido hasta hoy en algo muy simple y al mismo tiempo muy
complejo y ,jifcil -de lograr: hacer la unidad y la pacificacin nacional y
restablecer el orden y la autoridad del gobierno ... La nuestra es llna poltica de hechos" (La Razn, 27 de junio de 1967, p. 1), Ongana: "Sabemos
en qu consisten los planes polticos: en un estatuto de los partidos y en
un calendario electoral, cumplido el cual todo seguir como antes, y la Repblica con la mentira de una democracia que hace mucho no practica.,. La
democracia no se confunde con el acto mecnico y obligado de la votacin
ni con los partidos polticos hoy disueltos" (Discurso .del pres'idente . .., 01J.
C1:t,) p. 9). Todo lo cual implicaba que "esa poltica" destruira lo principal,
"[el] proceso espiritual de reconstruccin de la unidad de la Nacin, lque
exige] subordinar al ideal comn, al ideal que compartimos todos, la pugna
de intereses y sectores" ('{bid.) p. 11).
** Cf. entre otros ibid; eri los documentos citados en esta secn puro
den hallarse diversos enunciados sobre los "tres tiempos" sucesivos de la
Revolucin Argentina, as como la reiteracin de los temas mencionados en
el captulo anterior.
*** El "tiempo social" sera el de creacin de "una cOlllunidd espiritual y fsicamente integrada en la que cada ciudadano participe de los
beneficios mediante la justa distribucin de los frutos del esfuerzo ('ole('-

PATERNALISTAS, LIBERALES Y NORMALIZACIN ECONMICA

125

el "tiempo poltico", a cuyo trmino culminara la revolucin mediante la transferencia de un poder que sera muy diferente del
existente porque surgira del "orgnico ensamblamiento del Estado con la comunidad organizada" *. Hasta entonces, el tiempo
econmico sera de las "realizaciones concretas" que, en tanto implican sacrificios por parte de una sociedad que no est espontneamente dispuesta a hacerlos porque an no rige la Hsolidaridad"
-que ser fruto del "tiempo social"-, no pueden ser supeditados
a la bsqueda de una popularidad fcil **; ceder a esta tentacin
sera recaer en un tpico vicio de la vieja poltica e impedir el
trabajo que permitir desembocar en los futuros "tiempos". Finalmente, esas realizaciones son materia de competencia tcnica, despolitizada y neutra ~ no importa quin las haga sino que se hagan ***; de la misma forma, la participacin no puede sino consistir en el "asesoramiento tcnico" a prestar por organizaciones
de la comunidad cuyo principal deber es, por lo tanto, capacitarse
para cumplir esa funcin. Un obstculo central para esto es la

tivo"; Discurso del presidente de la Nacin en la comida de camaradera


de las Fuerzas Armadas, 5 de julio de 1968, Secretara de Difusin y Turismo, Buenos Aires, 1968, -p. 15, donde tpicamente esa definicin es prece~
di da por una -condena al "capitalismo sin cortapisa" y a las concepciones
de "lucha de clases" (p, 14).
* Por eso, "Nada puede estar ms lejos del pensamiento de la Revolucin que la bsqueda de salidas polticas"; ibid, p. 20. "Este tema de las
actividades polticas electorales tiene que ser inevitablemente postergado en
su anlisis. Si el gobierno procediese de otra manera en estos momentos,
atentara contra las aspiraciones ya concretadas y pondra en peligro el
futuro de la Nacin, por cuanto perturbara nuevamente, como ha sucedido
en el pasado inmediato, la necesaria estabilidad espiritual y material de la
Repblica"; Ongana, conferencia de prensa, La Nacin, pp. 1-4. Antes haba
que lograr "una participacin funcionalmente orgnica" que tena "su rea
inicial ms adecuada en los municipios" y culmnara en el "ensamblamento" de las "organizaciones bscas de la comunidad con el estado".
(Ongana, La Nacin, 19 de abril de 1968, p. 1.)
** Lo cual, por otra parte, se facilitaba porque "El pueblo argentino
estaba ansioso de autoridad ... [y se estaba estableciendo un) "orden que
da relacin a las partes, coherencia a la comundad y armona al conjunto
social ..." (Ongana, Discurso del pres-idente ..., op. cit., 1967, pp. 11/12).
Cf. tambin las palabras de Daz Colodrero (La Razn, 8 de mayo de 1968,
p. 1) sobre el "orden asentado en la autoridad". Ya veremos cmo stas y
otras expresiones de los paternalistas que analizaremos en el captulo si
guiente, se convirtieron en un formidable boomerang cuando el "orden" S~
evapor.
*** Prcticamente todos los paternalistas que entrevist afirmaron
rotundamente esta neutralidad de la tcnica y los "tcnicos".

126

GUILLERMO O'DONNELL
PATERNALISTAS, LIBERALES Y NORMALIZACIN ECONMICA

127

politizacin de organizaciones que, corno los sindicatos, se obstinan


en no reconocer la naturaleza intrnsecamente "tcnica" de los
problemas. Slo cuando stos y otras organizaciones (incluidas las
empresarias) lleguen a ello sern, adems, "autnticamente representativas" ; entre tanto, no se trata de destruirlas sino de controlarlas para que no obstaculicen un tiempo econmico despus del
cual la vigencia de valores de solidaridad abrir nuevas posibilidades.
En otras palabras, al tiempo que los liberales conquistaban
el aparato econmico del Estado, los paternalistas reducan su papel a conservar el "orden" que permitira cumplir un "tiempo econmico" a cargo de los liberales que habian logrado el control de
la politica econmica y social. Quedaba en manos de los paternalistas reprimir y cargar con los costos consiguientes, hacer l/autnticamente representativos" a los sindicatos, sanear presupuestos
provinciales, "jerarquizar" la educacin y seguir incurriendo en
una oratoria que reavivaba las preocupaciones "democrticas" de
los liberales. Los "tcnicos" del Ministerio de Economa y Trabajo
podan llevar a cabo lo principal del "primer tiempo" aunque,
como "liberales", ya no serviran cuando llegara el tiempo social"'.
Entretanto, quedaba vigilar que no se filtraran motivaciones antinacionales o que sirvieran innecesariamente al egosmo de ciertos
intereses. Para que esto no ocurriera se mont un elenco en la
Secretara General de la Presidencia de la N acin, encargado de
supervisar las decisiones enviadas para la firma del general
Ongana **. AS, qued a ste y a su sector un poder de veto que
produjo abundantes roces ***, pero que presupona haber aban-

~
,

I1

il

* De mis entrevistas con paternalistas, liberales y empresarios surge


claramente que nadie ignoraba la intencin de los primeros de prescindir de
los segundos cuando, una vez logradas las metas del "tiempo econmico",
se pudiera entrar en una etapa de mayor "sensibilidad social". Volver sobre
este tema.
*'/' Este staf! fue creciendo y ampliando sus atribuciones. Su poder de
veto de las decisiones sometidas a Ongana por los liberales, y sus no insig~
nificantes disidencias con stos, dieron lugar a numerosos conflictos y a
una mutua animosidad ampliamente confirmada por mis entrevistas. Para
comentarios periodsticos sobre esta situacin, y quejas por el bloqueo de
decisiones que se argumentaba produca la Secretara General, cf. entre
ot:!:os, Primera Plana, 11 de julio de 1967, p. 13. Esto y lo sealado en la
l1ta anterior era expresin de la distancia que segua separando a patel'nalistas y liberales, y a los que aluda La Nacin al referirse a los "problC-'las de comunicacin" existentes entre Ongana y Krieger Vasena (27 de
julio de 1967, p. 6).
,,*'" Demasiado tarde para utilizarlo aqu, se public el interesante
liLro de Hoherto Hoth, lder de ese equipo en la presidencia de la Nacin,

donado, con la salida de Salimei, toda capacidad de iniciativa en


las decisiones econmicas hacia las cuales se desplaz el centro de
gravedad de la Revolucin Argentina.
Fueron solamente los sesgos ideolgicos y la escasa habilidad
de los paternalistas los que los llevaron a rendr tanto de su poder,
a la vez que quedaban corno cadeudores de los costos polticos del
"tiempo econmico"? As es, pero esto es slo parte de la respuesta.
Subyaciendo a esto hay razones ms importantes. Lo fundament..'11
es que!1 hayBA viable sin normalizacin de la economa (tema
que comenzaremos a examinar al final de este captulo), y que
sta requiere un papel protagnico -importante y sostenidodel gran capital local y transnacional. En casos de alta amenaza
previa y, consiguientemente, de una crisis econmica mucho ms
profunda, esto es evidente. En un caso de amenaza relativamente
baja, la confusin puede durar ms tiempo, pero los paternalistas
tienen escaso sustento en las clases dominantes, al tiempo que la
imposicin del Horden" priva a aqullos de apoyo en el sector popular. T"odo 10 que esto les permite, si conservan peso en las Fuerzas Armadas, es sobrevivir enquistados en el aparato estatal previa
rendicin a los liberales de los ms importantes resortes de decisin de la poltica econmica. En Brasil 1964 este problema no se
plante tan agudamente con un liberal como Castelo Branco en la
presidencia; ms tarde, las insinuaciones nacionalistas de Costa e
Silva y de Garraztazu Medici coexistieron con una gestin econmica, la de Delfim Neto, tan transnacionalizada y conectada con el
gran capital (pero bastante menos ortodoxa) COmo la de BulhOes
y Campos. En Chile los paternalistas han sido acompaados, sobre
todo desde 1975, por superortodoxos ejemplares de liberalismo en
la conduccin econmica 5. Pero en Argentina 1966 los paternalistas ocuparon inicialmente mucho ms espacio en el sistema institucional del Estado y, an despus de ser desplazados de buena
parte de l, mantuvieron una ambigua relacin, con capacidad de
veto, Con la gran burguesa y sus "tcnicos".

Debido a su arcaica ideologa y a que flotan enquistados en


el aparato estatal sin verdaderos soportes en la sociedad, los paterna listas no tienen otra posibilidad que hacer -mal ydesper-

Los mIos de Ongan{u, Ediciones La Campana, Buenos Aires,


mismo el autor da un fascinante panorama de los conflictos
referencia en el texto. Igualmente da una detallada versin,
que veremos ms adelante, del proceso que nev a la cada

1980. En el
a que hago
similar a la
de Ongana.

128

PATERNALISTAS, LIBERALES Y NORMALIZACIN ECONMICA

GUlLLERM(l O'DONNELL

tundo recelos- la poltica econmica del gran capital. Por su-

puesto, no estoy hablando de posibilidades abstractas sino de las


objetivamente existentes en el capitalismo extensamente industria-

lizado, dependiente, desequilibrado y profundamnte penetrado por


el capital transnacional que corresponde a la emergencia del BA.
Previamente a los golpes que han inaugurado este tipo de estado

se haba alcanzado una crisis que hacIa inviables las polticas populistas, econmicamente expansionistas, parcalmente redistriblltivas e ideolgicamente nacionalistas que fueron posibles antes de
la ola de inversiones extranjeras, y de la transnacionalizacin y
concentracin de la estructura productiva que precedi al surgimiento de los BA '. Conflictos que desnudaban cada vez ms su
contenido de clase,l imposibilidad de continuar sustituyendo indiscriminadamente importaciones, la cada de inversiones internas
y externas, la necesidad de aliviar con crditos externos y con el
crecimiento de las exportaciones las cada vez ms severas restricciones de balanza de pagos y la creciente incapacidad gubernamental para implementar polticas y controlar comportamientos
de aliados y adversarios; estas fueron algunas de las razones que
determinaron que la penalidad que aguardaba a soluciones" am-

biguas era volver a los mismos problemas que se quiso eliminar


con la implantacin del BA. Claro, en este contexto politicas no
ambiguas son polticas congruentemente capItalistas, en el doble
sentido de adecuarse suficientemente a la lgica de acumulacin
y reproduccin de estos capitalismos y de apoyarse, imbricndose
profundamente, en las capas ms dinmicas - y por lascaracte~

rstiCas del capItalismo del que nace el BA- ms concentradas

transnacionalizadas de la g:raI1burguesa.,
Los paternalistas (y los nacionalistas) son en varios sentidos
ms "antiizquierdistas'; que la gran burguesa y sus tcnicos. Pero
sus afirmaciones de que quieren superar tanto el "comunismo materialista" como el "capitalismo aptrida", al tiempo quena los
u:,/udan demasiado con una gran burguesa de la que, les guste olIO, dependen, no les evitan producir en los hechos una versi6n
desleda, y, realmente, ineficiente, de poltica econmica y social
.~ Un detallado estudio de esta dinmica y sus dificultades en el caso
argentino es Adolfo Canitrot, "La experiencia populista de redistribucin
de ingresos", Dcsanollo Econmico, n'l 59, octubre-diciembre 1975, pp. 331:.\52; all pueden encontrarse referencias a la abundante literatura que se
ha generado sobre este tema. Sobre la problemtica ms sociolgica- y de
largo plazo lgada a este tema, Guillermo O'Donnell, "Estado y alianzas .. .",
op. cit.

129

capitalista.. Claro est, quedan tambin las afirmaciones sobre el


"contenido' espiritual" del desarrollo, que el capital transnacional
ser bienvenido siempre que coincida con las "polticas y prioridades nacionales", que la propiedad privada es "sagrada" pero
debe usarse en "funcin social", y que en definitiva todo debe ir
hacia una "justa retribucin" del capital y el trabajo *. Pero, en

trminos de sus polticas, lo que realmente producen son retazos de


las medidas que aplican -mejor y con ms apoyo- los liberales.
A esto se agrega una concepcin del papel del aparato estatal que
combina intenciones de controlar el "lucro excesivo" y los llegosmas" sectoriales -testimonio de su imposibilidad de aceptar la
lgica de acumulacin capitalista-, con un "sentido nacional"
demasiado estrecho para no preocupar al gran capital. El discurso
sobre el contenido espiritual del desarrollo y los cuidadosos. inventarios de quienes sern sus beneficiarios ltimos luego que la era
de "sacrificios" haya terminado, son escuchados por la gran burguesa en ratificacin de sus recelos, sin que la nacin a la que

apelan les escuche ms all de corto tiempo y luego empIece a


actuar segn su percepcin de realidades mucho ms tangbles.
Paternalistas y nacionalistas slo pueden -en ciertas condlcones
que el caso argentino durante la presIdenca de Levingston nos
permitir examinar- mponer desde el aparato estatal sus ambigedades sobre la economa, al precio prrico de naufragar con el

BA. Pero para sobrevivIr enquistados en un BA, su poltica econmica slo puede ser dejar que la hagan los liberales. Para paterna-

listas y naclonalstas puede quedar espacio no InsignIficante en el


sistema instituconal del estado: ciertas empresas pblicas, gobiernos provinciales, embajadas y los mil vericuetos que ofrecen las
cristalizaciones institucionales de un estado que a lo largo del

* En el momento que los paternalistas dejaban el control de la economa a los liberales y sin poder todava entrever el comienzo del "tiempo
social", los primeros no dejaron de manifestar -para evidente preocupacin
de sus aliados--- su ideologa apuntada a un estado tutelar equilibrante de
las clases. Cf. los discursos de Ongana y Borda ya citados y "El objetivo
final, en materia eC(lnmica y social, s sobr todo promover el benestar
popular. Si de este ordenamiento que hemos emprendido, de esta modernizacin de la economa nacional, resulta como sin duda resultar, una mayor
riqueza, ella ha de revertir sobre todo en beneficio de sus clases ms necesitadas. Sin este objetivo final, la poltica econmica emprendida, que importa sin duda algunos sacrificios, carecera de sustento moral y no responderaa la filosofa cristiana de la Revolucin". (Borda en La Razn,
16 de marzo de 1967, p. 1.) Por supuesto, los liberales, la gran prensa y
las organizaciones de la gran burguesa mantuvieron un conspicuo silencio
sobre estos temas.

130

GUILLERMO Q'DONNELL

tiempo ha navegado tantas aguas. Pero los nudos decisorios de la


acumulacin de capital -de la "poltica de ingresos", de las polticas monetarias y crediticias, de las vinculaciones con el sistema
capitalista mundial-, son controlados por los liberales y por lo
que ellos contribuyen como ligazn orgnica con el gran capital
local y transnaciona1. Lo otro, lo que queda en manos de paternalistas y nacionalistas, es un tributo que aqullos deben pagar a una
relacin de fuerzas interiorizada en el aparato estatal, sobre todo
a travs del peso que sus aliados tienen en las instituciones especializadas en la coaccin, sin la cual tampoco habra BA. Por eso
el perodo de Salimei era "demasiado" paternalista. Pero, por otra
parte, despus del ingreso de Krieger Vasena qued pendiente el
interrogante derivado de una presidencia que pareca tener real
sustento militar y que, aunque dejaba hacer a los "tcnicos" y
ocasionalmente vetaba, mantuvo tozudamente (y, para peor, ostensiblemente) la intencin de recuperar pleno control del aparato
del BA. Esta ilusin tuvo importantes consecuencias, en tanto aliment conflictos internos al BA y, ms sutilmente, porque impidi
despejar la duda que pendia sobre la viabilidad a largo plazo de
ese BA y de sus xitos econmicos iniciales.

2) La gran derrota sindical


~~pus de iniciales ilusiones, los sindicatos se vieron
hacia la oposicin. Hacia fin de ao las crticas de la
CGT recalcaban la situacin creada por los despidos en la administracin pblica y las negativas consecuencias sobre el salario
que tenan las politicas estatales y la continuacin de la inflacin *.

Vimos que,

~mpujados

* Cf. declaraciones de la CGT en La Nacin, 9 de diciembre de 1966,


pp. 1-14, que luego de criticar a los "monopolios internacionales" y el nivel
del costo de vida, la desocupacin y el salario real, acusa a "minoras librecambistas ... [que] introducen la divisin entre los argentinos, excitan a
los ncleos sociales unos contra otros, ocultan 10 que nos une y exaltan
intereses contrapuestos", aunque, como ya he sealado, agregaba su "intencin de dialogar" con gobierno y empresarios. Cf. tambin CGT, La Nacin,
29 de diciembre de 1966, p. 9. Las 62 de Pie (Alonso), excluidas de la conduccin de la CGT, y los sindicatos de trabajadores estatales reunidos en
una "Comisin Coordinadora de Gremios Estatales" -vctimas directas' de
la "racionalizacin" y antagonizados por los intentos de "privatizar" algunas
empresas pblicas, adoptaron un lenguaje ms combativo; c.f. declaraciones
en Crnica, 30 de noviembre de 1966, p. 17, y 28 de febrero de 1967, p. 15.

PATERNALISTAS, LIBERALES Y NORMALIZACIN ECONMICA

131

En febrero de 1967 la CGT se lanz a un curso de accin que habra de precipitar la derrota sindical que ya estaba en el aire.
Con altisonantes declaraciones que sin embargo concluan en de~
mandas tan moderadas cOmo la de un inespecificado cambio de
poltica econmica -salvo en el aumento des'a1ados y en el logro
de "participacin" en las decisiones gubernamentales- y.~in d~jar
de insinuar que estaba pronta a negociar,la eG.! ~~:tl!11~i.9.~I)nza~
miento de un "Plan de accin" 6. Este se concl'et~r~en paros nacionaJes, con un escalonamiento de "campafa.sge ecJar~Girp~l1J9"
y "movilizaciones", pasibles de coronar en ocupaciones de fbrica
similares a las de 1964. Este era el estilo vigente durante el pretorianismo, que haba servido para colocar a los sindicatos ms
fuertes en situacin de hacer atender sus demandas econmicas
y corporativas. Esto haba sido efectivo - y ms tarde volveria a
serlo-- sobre gobiernos dbiles y jaqueados por la posibilidad de
un golpe basado en su incapacidad para controlar el "desorden"
y las implicaciones subversivas que parecan contener huelgas,
manifestaciones y ocupaciones de fbricas. Esta fue la constante
tctica del sindicalismo, en especa1 del sector que a lo largo del
periodo tuvo, con las alternativas que examinaremos, el control de
los principales sindicatos: . eJ. Ymldr~m9. Nacido en un medio en
el que todos los contendientes usaban de amenazas para el logro
de las que no dejaban de ser modestas metas de corto plazo, us
a su manera el mismo mtodo: presionar, incluso mediante la
amenaza de disrupciones como las que implicaba el Plan de Accin
de 1967, pero movindose dentro de estrictos limites en sus demandas en cuanto a no ir ms all de los parmetros capitalistas
del sistema del que era parte. La meta era fortalecer sus propias
organizaciones y penetrar el aparato estatal para influir las posiciQ.!les 11l s determinantes de la poltica econmica y social, basado
en una pragmtica estrategia de alianzas con otras fuerzas socales ---:-sin excluir a la gran burguesa, en cuyas ramas tendan a
~star insertados los sindicatos del vandorismo- 7. Este si:hdica~
lismo estaba habituado a presionar, a veces con violencia, para
negociar pragmticamente, y a producir condenas altisonantes
contra polticas econmicas, pero rodendolas con una vaga versin de capitalismo Hnacionalista" en el que se al~ticulariari cOn
"justicia" el capital y el trabajo, Combativo en sus tcticas y tibia~
mente reformista en ,sus metas, arriesgaba encontrarse ante dos
alas que reconciliaran ms lgicamente medios v metas: una que
negara a cuestionamientos anticapitalistas y otr; que buscara una
va de influencia subordinndose a una tctica estrictamente ne-

132

GUILLERMO O'DONNELL

gociadora. Ambas posibilidades, insinuadas en el perodo anterior,


habran de eclosionar despus que la CGT se lanz, en el verano
de 1967, a un enfrentamiento con un gobierno que, si bien a fines

de 1966 habia aparecido jaqueado y sujeto a la posibilidad de un


golpe, poda y quera imponerle una fuerza que el Estado pretoriano llunca pudo tener.
~_il_r.espuesta al anuncio del Plan de Accin fue severa. Acusada la CGT de incurrir en "tcnicas subversivas" 8, se reuni el
Consejo Nacional de Seguridad (CONASE), que advirti que la
decisin de la CGT "afecta a la seguridad nacional al pretender
subvertir el orden interno y amenazar la paz social" y estaba
influida por "grupos comunistas", por 10 que las instituciones
y militares, 'interrumpida toda clase de dilogo", se

aprestaban {1. "iniciar la adopcin de las medidas propuestas con


el escalonamiento y orden de prioridad previstos" 9. Al mismo
tiempo se congelaron los fondos de varios sindicatos, y se anunci
que todo trabajador estatal que adhiriera a los paros sera despedido sin indemnizacin 10. Tambin se advirti a los sindicatos
que la persistencia en su actitud llevara a la cancelacin o retiro
de su personera gremial 11 -lo cual implicaba, entre otras cosas,
la remocin de sus dirigentes y la privacin del principal recurso
econmico de los sindicatos, los fondos provenientes de las retenciones que los empleadores deban efectuar sobre el salario de los
trabaj adores.
El Plan de Accin ya estaba lanzado y, a pesar de agnicas
dudas y discusiones *'. los dirigentes sindicales decidieron mantener
los paros de febrero y marzo. En ellos el ausentismo fue bajo y
no hubo movilizaciones callejeras. La CGT haba confundido la
rpida prdida de popularidad del gobierno con disposicin a oponerse activamente a l -por el momento la poblacin no estaba
dispuesta a participar en la agitacin poltica cuya aparente terminacin haba aplaudido en junio de 1966. La CGT haba convo" Cf. La Nacin, 26 de febrero de 1967, p. 2, donde se agrega que el
vandorismo quiso cancelar al "Plan de Accin" pero fue superado por la
conjuncin del resto de los agrupamientos sindicales. Confirmado por mis
entrevistas, de las que surge adems la realizacin de angustiadas gestiones

por dirigentes sindicales -no slo vundoristas.-- ante el gobierno, para


obtener trminos que les permitieran una "retirada elegante". No deja de
ser interesante que. enfrentada con el gobierno y cuando las organizaciones
de la gran burguesa reclamaban que ste acentuara la represin, la CGT
declarara "clara y terminantemente que las medidas de lucha correspondientes al Plan de Accin no estn dirigidas al sector empresarial"; La Razn,
28 de febrero de 1967, p. 9.

PATERNALI8TAS, LIBERALES Y NORMALIZACIN ECONMICA

133

cado a las asociaciones de la burguesa para "analizar la situacin", pero con la excepcin de la CGE -que inform cautamente
que haba concurrido para "dialogar" y exhortar a la CGT a encontrar "soluciones constructivas" 1'2_ el resto se neg tajantemente a reunirse con una asociacin que se haba puesto "fuera
de la ley". Antes bien, aprovecharon la ocasin para insistir sobre
un tema sobre el que venian repicando desde el golpe: que la CGT
era una asociacin 'jtotalitaria n , ya que era el brazo poltico de
un movimiento poltico de ese carcter --el peronismo-- y que,
por medio del sindicato nico, la agremiacin obligatoria y las
retenciones compulsivas sobre los salarios, era un atentado contra
la "libertad de asociacin", de la que las organizaciones burguesas
eran, por supuesto, un saludable ejemplo 1.7. Por fin, luego de aos
de gobierno demasiado dbiles para imponerse a la CGT, pareca
posible lograr una central aspiracin de la gran burguesa: los
sindicatos podan ser subordinados al aparato estatal y, adems,
podan ser atomizados mediante la imposicin de la "libertad" de
formar varios sindicatos y confederaciones sindicales, de afiliarse
y de contribuir a cualquiera de ellos -sin esto el poder sindical"
dificultara siempre la "paz social" y el prolongado periodo de
acumulacin de capital sin los que no habra "verdaderas soluciones" para la Argentina.
Con un sector popular recalcitrante a su Plan de Accin, atacada por quienes explicitaban sus antagnicos intereses de clase,
y amenazada por un gobierno que contaba con amplio apoyo para
"domesticarla", la CGT se encontr ante el dilem? de continuar
un camino en el que slo encontrara una represin cada vez ms
severa, o someterse a lo que no era menos que una rendicin
incondicional. Mientras tanto se sancionaban nuevas disposiciones
represivas"', se producan masivas cesantas de trabajadores esti.tales H y se lanzaban trascendidos periodsticos de que .ser.f inminente la intervencin o incluso la disolucin de la CGT "~o Asimismo, el gobierno suspendi o retir la personera gremial de los
sindicatos de trabajadores textiles, azucareros, qumicos, ll1et:1~
lrgicos y de telfonos. Si a estas sanciones se agregan las intervenciones que se haban dispuesto en 1966 contra otros sindicatos
(portuarios, prensa, tabaco, pescado, forestales, vendedores de dEl-

* En especial la "ley de defensa civil", ll9 17.192 del 4 de marzo de


1967, que "para satisfacer los fines de seguridad nacional" .pennita al gobierno poner bajo jurisdiccin militar a civiles -incluso por supuesto hueL
guistas-, que quedaban entonces sujetos a la disciplina y penalidades del
fuero militar por desobediencia o desercin (del lugar de trabajo).

134

GUILLERMO 'DONNELL

rios, radiotelegrafistas y prensa, as como varios estatales) 1", los


sindicatos sancionados tenan unos 930<000 afiliados y comprendan aproximadamente un 45 % de los obreros y empleados sindicalizados en la Argentina *, y a muy buena parte de los sindicatos
ms ricos, ms grandes y de mayor peso en la conduccin de la
CGT. Las sanciones privaban a los dirigentes sindicales del manejo
de sus organizaciones; adems, la suspensin de la recepcin de
los fondos retenidos por las empresas implicaba, junto con la evidente disposicin gubernamental de aplicar sanciones contra dirigentes Hdscolos", que cualquier accin tendra que haber seguido
por canales clandestinos y sin contar con los recursos institucionales de los sindicatos. Muy pocos de sus dirigentes estaban dispuestos a esto ni a la radicalizacin a que seguramente hubiera
conducido. As fue como el secretario de la CGT suspendi las
medidas subsiguientes del Plan de Accin y cit a la mxima autoridad del organismo, el Comit Central Confederal, "par r~liz;r
un profundo anlisis del problema" 17. Nuevas sanciones a empleados pblicos, incluso a ms de 100.000 trabajadores ferroviarios
que, como las anteriores, eran una bienvenida ocasin para la
"racionalizacin -administrativa", llevaron a una pronta reunin
de aquel comit. En l, y a pesar de la oposicin de algunos de los
sindicatos sancionados y de los grficos -que no tardaran en
desempear un importante papel contestatario-, y con la abstencin de la mayor parte de los vandoristas, fueron levantados
los paros anunciados para el 21 y 22 de marzo y las restantes
medidas del Plan de Accin '"o La derrota de la CGT era completa,
no slo por la rendicin incondicional que estas decisiones entraaba. Lo era tambin por las agrias acusaciones entre quienes se
quejaban de haber sido irresponsablemente llevados a una tctica
perdedora (reproche extensivo a Pern, quien vena ordenando
actitudes "combativas" lU) y los que acusaban de traicin a quienes
habian apoyado tibiamente el Plan de Accin. Las divisiones internas tambin explotaban debido al "slvese quien .pueda" al que
se lanz buena parte de los sindicatos sancionados para obtener

* Calculado en base a los datos de afiliacin sindical para 1963 en


DIL, Nucleamientos ..., op. dt. Este elculo debe eonsiderarse una gruesa
aproximacin, ya que tanto los datos gubernamentales como los sindicales
de afiliacin gremial son poco confiables, cf. Juan Carlos Torre, "La tasa
de sindiealizacin en la Argentina", Desarrollo Econmico, D.Q 48, enetomarzo 1973. De lo que no puede caber duda es que estas sanciones descabezaron a la CGT al alcanzar a casi todos los sindicatos capaces de rnov-ilizar
importantes recursos.

PATERNALISTAS, LIBERALES Y NORMALIZACIN ECONMICA

135

su "regularizacin" y por la crecida influencia de los que haban


adoptado las actitudes ms tibias y por eso mismo haban sido
eximidos de las sanciones ya mencionadas. Con escaso apoyo de
su base, sin nimos para volver a lanzarse a huelgas, atomizados
internamente y gestionando ante el gobierno --de manera que no
contribuyeron a aumentar su prestigio-, su supervivencia al frente de sus organizaciones, la derrota de estos dirigentes sindicales
era tambin la del conjunto del sector popular - y muy en especial, de su centro de gravedad, la clase obrera-, que quedaba
sin capacidad organizada de oposicin ant.e el EA y los que, ahora
era claro, eran rea~mente sus aliados y vencedores. La derrota de
la CGT y los sindicatos arrastraba a sus representados y pareca
abrir camino para la ofensiva de la gran burguesa implicada por
las polticas que mientras tanto elaboraba el nuevo equipo econmico.
Para Ongana y su corriente era un grande y muy necesario
triunfo. Se haba demostrado, primero, que el sector popular no
estaba dispuesto a acompaar las tcticas de los dirigentes sin"
. dicales y, segundo y sobre todo, que ahora haba una ~iautoridad
en disposicin y capaCidad de imponer orden. Luego de las ncertidumbres de fin de ao esto lo congraci con la gran burguesa
que, por otra parte, ahora tena a Krieger Vasena y su equino en
la conduccin econmica. Esta victoria terminaba por hacer
con unos ocho meses de retraso, quin haba ganado y quin haba
perdido con la implantacin del BA. Con esto y con el nombramiento del nuevo equipo econmico, los paternalistas haban hecho suficientes mritos para conservar
posicioncpei'"o,'"iSor ls'
mismas razones, haban cortado sus puentes con el sector
Un requisito para la normalizacin -la imposicin del "orden" y
la verosimilitud de la capacidad y voluntad de mantenerlo en el
futuro--, acababa de dar un importante paso para ser satisfecho.
Las consecuencias de que esto terminara de alienar al sector popular de los paternalistas y dejara a stos en manos de la gran
burguesa slo se haran evidentes ms tarde.
Pero, tambn, pronto se manifestaran las divergencias entre
paternalistas y liberles -sobre las que deberemos volver varias
veces- acerca de la "cuestin sindical". A lo largo de 1967 el
secretario de Trabajo y el mismo Ongana hicieron saber varias
veces que estaba Ha estudio" la ,Ley de AsocL~i(rI1e;Prof~,gi--DJP;_S,
al tempo que enviaban auditoras sobre uno de los arcanos de los
sindicatos -su manejo de fondos- y se anunciaba que en el futuro la eleccin de sus dirigentes se hara con padrones depnra-

--sus

136

GUILLERMO 'DONNELL

dos, sobre la base del voto directo y secreto de sus afiliados 2(J.
Pero por parte de Ongana y su corriente esto apuntaba a un sindicalismo "autnticamente representativo" que se insertara, en

cumplimiento de sus "funciones especficas" y previa despolitizacin, en el comprensivo sistema corporativo al que apuntaban.
Esto implicaba un sindicalismo unificado, aunque bajo la conduccin de dirigentes "apolticos" y respetuosos de la especificidad
de la contribucin del trabajo a la integracin de la sociedad *.
Ya he sealado que esto era muy diferente de 10 que quera la gran
burguesa. Si una de las dimensiones definitorias del corporativismo es la conquista y estricto control de los sindicatos por parte
del aparato estatal 21 , los liberales no lo eran menos que los p~ter
nalistas, aunque, en contraste con stos, queran que ese- control
se ejerciera sobre un sindicalismo atomizado. En medio de los
xitos-de la gestin de Krieger Vasena estas disidencias volveran
a asumir importancia; en 1967 -ao al que me limito en esta
seccin- apareci la "Nueva Corriente de Opinin", formada
por sindicatos "dialoguistas" o "participacionistas". Ellos volvieron a hablar de la "Revolucin Argentina" y postularon un rechazo de toda politizacin que les abrira paso a la "participacin"
segn las pautas definidas por los paternalistas **. Pelegos percibidos como tales, poco podian ofrecer, aparte de algunas ventajas
para sus propios gremios***, al conjunto de los sindicatos y de la

* La sinceridad de los paternalistas en sus aspiraciones de lograr un


"justo equilibrio" social slo era comparable a su escaso tino. El ministro
Borda (La Razn, 16 de marzo de 1967, p. 1), hablando del Plan de Accin
se sinti obligado a declarar: "En este episodio el gobierno ha puesto de
relieve una decisin firme de mantener el principio de autoridad. No asume
postura de triunfador ni es su propsito hacer sentir sobre ningn sector
el peso de su eondicin de taL Insiste, simplemente, en cumplir sus planes
polticos o econmicos, sin admitir presiones, por medio de las cuales un
sector social, cualquiera que sea, pretenda dificultar la adopcin de medidas
que el bien comn exige." En el mismo acto en que los paternalistas ganaban
una gran victoria de clase para la burguesa, tras los ditirambos sobre el
"orden" y el "principio de autoridad" pretendan negarla. La gran prensa
no ocult su disgusto por estas actitudes; como lo expresara el Econornic
5'ur-vey (2 de marzo de 1967, p. 3), las mismas "constituyen un sntoma
inequvoco del deseo de renovar el contacto con los dirigentes gremiales, que
puede echarlo todo por tierra, No se advierte ahora por qu hay que renovar
dilogo ni monlogo alguno con eSOS dirigentes."
** Los primeros sindicatos alineados en esta corriente fueron los de
la construccin, electricidad (Luz y Fuerza), petroleros, vitivincolas y parte
de los ferroviarios (Fraternidad); cL La Nacin, 29 de mayo de 1967, p. G.
*** Especialmente en tenninos de ventajas derivadas de ingresos no
dircetamentc monetarios; sobre todo, el sindicato de la construccin, cuyos

PATERNALISTAS, LIBERALES Y NORMALIZACIN ECONMICA

137

clase en trminos de beneficios aportados por su "participacin";


la poltica econmica de los liberales y su acatamiento por los paternalistas no dejaba campo para ms. A pesar de su incongruencia con el sonsonete de la "autntica representatividad", los pa-

ternalistas crean haber encontrado en estos dirigentes a quienes


debian reunificar la CGT y, desde all, concretar la "participacin
orgnica y tcnica de los trabajadores" *. Pero corno 10 acotaba
con &atisiaccin La Nacin, la CGT era entonces una "entidad
fantasmal", alrededor de la cual giraban sindicatos participacionistas -cuyo oportunsmo no llegaba a confonnar una tctica
congruente--; vandoristas -lamindose las heridas de la derrota, ofreciendo "dialogar" y haciendo "buena letra" para obtener
el levantamiento de sanciones, pero conscientes del abrazo mortal que se les ofreca con la 'participacin" **-; sindicatos intervenidos -cuyas autoridades, caducadas legalmente pero insistentes en su derecho a seguir siendo miembros de los cuerpos directivos de la CGT, no facilitaban ni el colaboracionismo de los primeros ni las negociaciones ms acotadas a las que estaban dispuestos los segundos***- Yt finalmente, algunas agrupaciones
que comenzaban a tener eco en su propuesta de luchas orentadas
trabajadores -adems de beneficiarse del aumento de ocupacin generado
por el auge de esta actividad durante 1968-1970- fueron premiados por el
liderazgo de sus dirigentes en la corriente participacionista COn mejoras en
su rgimen de trabajo y con la creacin de un fondo de desempleo.
* Los intentos conciliadores del vandorismo y de 10 que quedaba de
las 62 de Pie tropezaron con la cerrada negativa de los paternalistas a
entenderse con ellos, en la errnea creencia que con ello apresuraban el
control de la CGT por los participacionistas. Cf. La Nacin, 10 de julio de
1967, p. 6, Y 28 de agosto de 1967, p. 6, confirmado por mis entrevistas.
En mayo de 1967 renunciaron las autoridades de la CGT y designaron una
"Comisin delegada" con predominio vandorista encargada de convOcar un
Congreso 'General de la CGT -lo que ocurrir~ recin en 1968, con consecuencias de las que nos ocuparemos ms adelante. Entre otras cosas, las
tradicionales celebraciones del 1 \l de mayo y del 17 de octubre pasaron prcticamente inadvertidas y hacia fines de ao la gran prensa (cf. por ejemplo
La Nacin, 26 de diciembre de 1967, p 6). comentaba triunfalmente la virtual
hibernacin de la CGT.
** Esta pretensin de negociar, pero poniendo ante el gobierno distancias que no preocupaba guardar a los participaciol1istas, continu separando
a los vandoristas de stos y alimentando la decisin de Ongana de marginar
a la CGT hasta que no fuera controlada por los participacionistas.
*** Cf. por ejemplo, la negativa del ministro de Bienestar Social a recibir una delegacin de la CGT porque ella inclua a dirigentes de sindicatos
intervenidos (cuyos mandatos se consideraban en consecuencia legalmente
caducados), en La Nacin, 19 de abril de 1967, p. 4.

138

GUILLERMO Q'DONNELL

PATERNALISTAS, LIBERALES Y NORMALIZACIN ECONMICA

por metas anticapitalistas. En medio de esta atomizacin no eran


los participacionistas quienes podian lograr la unificacin de la
CGT por medios que no fueron groseramente incongruentes con la
"autntca representatividad" que se pretenda de los sectores de
la "comunidad organizada". Veremos que el sindicalismo partid-
pacionista poda tener otras consecuencias, pero no la de "ensamblar al Estado con los trabajadores organizados"; su impotencia
y la de los paternalistas para ello, si bien en un primer momento
alivi los agravios de la burguesa por haber dejado pasar
una dorada oportunidad para atomizar al sector popular, impidi
advertir que incubaba metas y modalidades de lucha ms radicales que los que la ltimamente moderada y negociadora CGT habia desarrollado.

3)

139

cia" y de la Heficiencia", as como de las "inversiones forneas"


se sentaran las bases de un desarrollo COn estabilidad 2:',. En rpida sucesin se adoptaron otras medidas: f) la suspensin de las
convenciones colectivas de trabajo y el otorgamiento a los trabajadores del sector privado (poco despus se decidi lo mismo para los estatales) de un aumento promedio del 15 jo, que deba
mantenerse congelado por casi dos aos, hasta diciembre de
1968 24 ; g) la terminacin del rgimen de prrroga automtica y
congelacin de los arrendamientos rurales 25; h) la celebracin de
un "acuerdo voluntario de precios" con 85 "empresas industriales
lderes", por el que se comprometan a congelar sus precios por
seis meses y a su vez se hacan acreedores de ventajas especiales
para el acceso al crdito bancario y a las compras estatales 26; i)
la desgravacin impositiva para la compra de maquinaria agraria
e ndustrial"; j) el revalo contable e impositivo de hs empresas 28; k) la desgravacin impositiva del 50
de las inversiones
en vivienda 29; Y 1) el establecimiento de lneas especiales de crdito para la financiacin del consumo y reparaciones de viviendas 30. Otras medidas tuvieron menos impacto directo pero sirvieron como demostraci6n al capital transnacional que se estaba dispuesto a actuar ortodoxamente *.
Estas medidas fueron recibidas con beneplcito por la gran
burguesa y sus organizaciones, que concertaron una polifona
de expresiones de apoyo**. Esto se sumaba a similares mensajes

ro

El progTamade normalizacin

No bien desgnado Krieger Vasena viaj a los Estados Unidos.


Poco despus el Comit Interamericano para la Alianza para el
Progreso (CIAP) comunc su aprobacin de los planes --que no
eran todava pblicamente conocidos en la Argentina- expuestos por aqul :<2. La atencin estaba entonces acaparada por el enfrentamiento con la CGT, durante el cual hubo pocas noticias sobre las actividades del nuevo equipo econmico. Pero muy poco
despus de la rendicin de la CGT, Krieger Vasena tom la palabra. En un discurso pronunciado el 13 de marzo de 1967 anunci
que se haba adoptado un conjunto de medidas de gran trascendencia. Ellas consistieron de: a) una devaluacin de casi 40
del valor del peso, llevndolo a $ 350 por dlar; b) la "compensacin" de esa devaluacin mediante un impuesto a los tenedores
de divisas Y retenciones a los precios de exportaciones de productos agropecuarios, que implicaba que el valor del dlar para unos
y otros continuaba a su precio anteror de $ 245; e) la dsminucin de gravmenes para la importacin; d) la liberalizacin"
del mercado de cambios; y e) el anuncio de diversas medidas
orientadas al "saneamiento" del gasto pblico. Tanto o ms importante que las medidas fue el tono del discurso en el que fueron
anunciadas: ellas eran las primeras decisiones de una accin destinada a reducir la inflacin, rpidamente pero sin efectos recesiYC"':, al tiempo que, mediante "la activa promocin de la competen-

ro

* Especialmente la ley de hidrocarburos, n<;> 17.318 del 24 de junio de


1967 y la pronta terminacin, a plena satisfaccin de la contraparte, de los
diferendos con empresas petroleras originados durante el gobierno radical;
cf. La Nacin, 7 de abril de 1967, p. 1** De la- UIA, cf. La Nacin, 15 de marzo de 1967, p. 1 (aunque no
pudo dejar de protestar por la reduccin de los gravmenes a la importacin); 7 de abril de 1974, p. 1, Y 2 de setiembre de 1967. De la CAe c.
ibid., 15 de marzo de 1967, p. 1; 23 de marzo de 1967, p. 7, Y 3 de mayo de
1967, p. 16 (telegrama a Krieger Vasena felicitndolo por el "apoyo externo"
logrado) e ibid., 2 de agosto de 1967, p. 1. De ACIEL, 18 de marzo de
1967, p. 3 (aunque pidiendo apretar an ms clavijas en materia de dficit
fiscal y de "poltica laboral"), y 6 de marzo de 1967. De la Bolsa de Comercio
de Buenos Aires, ibid., 20 de abril de 1967, p. 6, De la gran prensa cf.
entre otros editoriales de La Nacin, 16 de marzo, p. 6, 1967; 2 de mayo,
p. 6, Y 15 de julio, p. 6, 1967, Y Economic SUT1JCY, marzo y abril 1967, Incluso
la CGE y su afiliada, la CGI, a pesar de que no se sumaron a este entu~
siasmo, adoptaron una actitud muy cauta, limitndose a expresar "preocupacin" por e) aumento de costos que suponan traera aparejada la devaluacin y a criticar la "inexplicable falta de consulta" (con ellos) previa a
la adopcin de estas medidas; cf. La Nacin, 18 de marzo de 1967, p. 3.
En cuanto a las organizaciones de la burguesa pampeana (SRA y CARBAP,

140

GUILLERMO 'DONNELL

desde el exterior; inmediatamente despus del discurso del 13 de


marzo los cables informaban de la confianza que haban despertado en Europa y Estados Unidos las medidas adoptadas 31, confirmada porque ya en marzo se anunciaba que el FMI haba acordado a la Argentina un stand by de 125 millones de dlares 32; en

los meses subsiguientes esta aprobacin sera ratificada por nuevos crditos de un consorcio de bancos europeos (100 millones),
de bancos estadounidenses (la misma cantidad) y de la Tesorera
del gobierno de los Estados Unidos (75 mllones)". Por si fuera
poco, el Departamento de Estado de ese pas -que haba desaprobado pblicamente el golpe de 1966.,- hacia saber su apoyo a
este programa, que "habia modificado la poltica [estadounidense]
en cuanto a la concesin de ayuda a la Argentina" 34:.
Qu estaba ocurriendo para despertar estas respuestas? Era
el comienzo de la ofensiva de la gran burguesa, basada en la de-

rrota del sindicalismo y en el control del aparato econmico del


Estado por un equipo que notoriamente se propona nevar a cabo,
y comenzaba a hacerlo con precisin y ejecutvidad, las tareas de
normalizacin de este capitalismo. La principal meta de corto plazo
era erradicar la inflacin y lograr una desahogada posicin de ba-

lanza de pagos; sobre esta base, y con el refuerzo de las medidas


de induccin de la inversin interna y externa, junto con el clima

de confianza que todo ello generara, no se tardaria en retomar


un crecimiento estable 3\ Hasta Krieger Vasena los "planes de
estabilizacin" convenidos con el Fondo haban partido de atribuir la causa principal de la inflacin y los dficit en las cuentas
externas del pas a un exceso de demanda. La receta era recesionarla, por va tanto del impacto en el consumo interno de la elevacin de precios resultante de las devaluaciones, como de las
restricciones de emisin monetaria, de crditos y de erogaciones
estatales que seb:rua de ese diagnstico. Estos intentos lograron
mejorar transitoriamente la situacin de balanza de pagos (por
medio -aunque no fuera este el mecanismo previsto-, de la re~
duccin del nivel de actividad econmica interna, que disminua
la demanda de importaciones y aumentaba los excedentes exporta-

esp.) expresaron su oposicin n. las retenciones de manera extraordinariamente tibia, al tiempo que apoyaban con entusiasmo el resto de las medidas
y en especial, algo que les i.~~eresaba tan directamente como la ley sobre
arrendamientos rurales (c. 701d., 4 de mayo de 1967, p. 18). Respecto de
todas las organizaciones mencionadas, c. tambin, las respectvas iUemoria~
correSl)ondie~tes al periodo que estamos analizando.
j

LIBERALES Y NORMALIZACIN ECONI\IICA

141

bks) ; p8ro debido al encarecimiento de aqullas y del precio ini:~~rno de Ctos que traa aparejada la devaluacin, y a la elevacin
de la tasa de inters a que llevaba la restriccin crediticia y monetaria, alimentaron la inflacin que supuestamente iban a elirni nar ;;1;.

La gran novedacl de la politica inaugurada en marzo de 1967


fue que parti de la base que las principales causas de la inpacin
deban hallarse por el lado de los costos y de factores psicolgicos
de aj uste de las decisiones microeconmicas a la prediccin de una
elevada tasa de inflacin 37. La solucin, por 10 tanto, no estribaba
en el manejo restrictivo de variables monetarias sino en estabilizar los costos de factores y hacerlos tender relativamente a la
baja en el mediano plazo. Si, adems de lograr este xito objetivo,
se lograba que fuera percibido como tal por los agentes econmicos -quienes entonces ajustaran sus comportamientos a una prediccin de baja inflacin-, entonces la. estabilidad. estara log.rada. Este diagnstico permite comprender el ataque simultneo a
diversos precios: a) el de los salarios, compulsivamente congela-

dos por casi dos aos; b) el de los productos industriales, que


quedaban controlados a nivel mayorista mediante el "acuerdo vOluntario de preCios" al que fueron adhiriendo otras empresas. in-

dustriales; c) eIdel precio interno de los principales eXPOrtables


(alimentos), cuyo valor de exportacin en pesos se mantuvo estable gracias a la mencionada retenCin ;d)hig di;L<il.liiiiifos
iniciales, el de las tarifas de servicios pblicos ycoIll.utiJ:~l~s,
hecho posible por la masa de recursos que generaba pa:r;,:.l,elaparato estatal aquella retencin *; y e) el delpreeio dl:; . Js__ giyi.ss.
respecto de las cuales se insisti que la del 13 de marzo sera Hl a
ltima devaluacin". Daba alguna credibilidad a esta-aii;riiCi6li
el que su monto exceda significativamente el que hubiera sido
necesario para una real paridad peso~dlar; esto, unido a la pre-

* Anuncio de Krieger Vasena del 7 de marzo, ratificado el 11 de


marzo de H)G7, en ocasin de celebrar el "acuerdo de precios"; Ministerio
de Economa y Trabajo, Poltica ccon1nica ...., op. cit., p. 50, donde vale
la pena advertir la puntualizacin de los factores de estabilidad de costos
que contribua el gobierno: la firme paridad cambiaria del peso, la congelacin de salarios (eufemsticamente mencionada como "est definida clara~
mente la poltica d'e salarios"), la "contencin de la emisin monetaria" y
la reduccin del dficit fiscal, as como la importancia que all se adjudica
a "eliminacin de las expectativas inflacionarias" (ibid, p. 50). Veremos
que no todo ocurri como se anunciaba, pero' lo importante por el momento
es sealar el esfuerzO hecho en el sentido de revertir las expectativas inflacionarias de los principales aetores econmcos.

142

GUILLERMO O'DONNELL

diccin dl~ reduccin de la inflacin, permita pensar que se contaba con suficiente margen como para que no fueran necesarias
nuevas devaluaciones formales * en el futuro previsible. Esto era
importante desde el punto de vista de los factores psicolgicos de
la inflacin. Para actores acostumbrados a abruptas devaluaciones, y a sus impactos sobre los precios internos, la creencia de
que no volvetan a ocurrir pareca fundamental para lograr el
deseado ajuste de sus expectativas 3S. Respecto de los salarios, el
propsito anuneiado era mantenerlos al nivel promedio anual de
1966. Como veremos ms adelante, esto no se cumpli respecto
de los jornales industriales y menos an con otros ingresos salariales, sobre todo de diversas categoras de empleados.
El ao 1966 haba registrado un nulo crecimiento del producto, pero este estancamiento se haba producido al nivel ms elevado de actividad registrado hasta entonces, luego del crecimiento
registrado en 1964 y 1965. Por otra parte, en febrero de 1967 la
posicin de balanza de pagos era an ms estrecha que en junio
de 1966. A pesar de ello existia un importante grado de subutilizacin de la capacidad productiva'" -tpco de la deseqnilibrada
estructura productiva de estos capitalismos, que suelen encontrar
su techo de expansin en la balanza de pagos bastante antes de
hacerlo en su capacidad instalada 40. Estas situaciones, bajo el
diagnstico de inflacin de demanda, haban sido tratadas con poHticas recesivas an ms restrictivas del crecimiento. Por el contrario, una de las originalidades -y aciertos- de la poltica econmica de 1967 fue que, partiendo de atribuir la causa principal
de la inflacin por el lado de los costos y las expectativas, en lugar
de restringirla, aument la circulacin monetaria y el crdito
bancario.
Otra novedad --que, como las ya mencionadas, examinaremos en el prximo captulo- fue el carcter "compensado" de la
devaluacin. Hasta ellonces stas habian implicado un correlativo
aumento de ingresos para el sector agrario-exportador, con la cOnsiguiente redistribucin en perjuicio del sector urbano, por medio
del aumento de los precios relativos de los productos agropecuarios en el mercado interno. En cambio, al establecer una retenci.n equivalente al monto de la devaluacin, en este caso esos in-

* La salvedad implicada pOr el trmino "formales" surge de que a


lo largo de la gestin de este ministro se fueron reduciendo -aunque sin
compensar el alza interna de precios_ las retenciones originariamente establecidas sobre el valor dlar de las exportaciones pampeanas.

PA.TERNALISTAS, LIBERALES Y NOH,ivTALlZAClN ECONMICA


,l.!t"t'SOS

fueron ntegramente

Kricger Vasena, su, equipo y


Eran ni "oUi;arcas", ni "anti~estatistas

por el
apoyos

H3
estatal;
no

Se plantea aqu un problema de exposicin, Prefiero suspender el anlisis de este programa en e1punto a que hemos
-la enunciacin de sus principales 11ledidas en 1967, el primer
ao de su aplicacin. Conviene ahora que, aun a costa de la fluidez
de la exposicin, examinemos algunas caractersticas generales
de los programas de normalizacin econmica durante los BA.
Luego de ello, y con la penmeetiva quo nos dar esa visin ms
amplia, estaremos en mejores condiciones para analizar las espelos impactos socioeconmicos .y las luchas
que se tejieron alrededor del programa lanzado en marzo de 19G7.

4) El EA Y la normalizacin

Las medidas adoptadas por el equipo Krieger Vasena


a 10 que he llamado la "normalizacin" de la economa. En esta
seccin examinaremos este concepto desde un ngulo abarcante
de diversos casos de Estado BA. En el captulo siguiente volveremos al caso argentino, para considerar los principales datos y
algunas importantes especificidades del intento de normalizacin
iniciado en marzo de 1967.
En el lapso que signe inmediatamentc_a_su,imvJn.tflcjn, el
EA enfrenta dos problemas fundamentales que se hallan estrechamente interrelacionados, Uno de ellos es la imposicin del "orden", ~)(presaqQ ~n la qpUcRcin de coercin apu!'!tadaa,suprimir
la amenaza planteada por los procesos previos a la emergencia
d~ ese Estado, Esto se concreta, fundamentalmente, en los intentos de desactivar al sector popular, controlar sus organizaciones
de clase, prohibir sus expresiones en el plano de partidos o movimientos polticos, y cerrar 108 canales de aCceso al gobierno anteriormente provistos por un rgimen en el que esos partidos o movimientos tenan gravitacin. El xito en estos intentos implica
.exdl.l$in. PQHticfl del sector popl}lar, cuya. coutrafz eS la flpariencia de "paz social". Esto es, a su vez, requisito para la recuperacin de la confianza interna y externa en el futuro de la economa,
expresada en la reversin de las pesimistas expectativas genera-

144

GUILLERMO O'DONNELL

PATERNALISTAS, LIBERAIJES y

das por la crisis que la implantacin del EA se propone extirpar.


Pero la importancia de la imposicin de ese orden no es slo
la que deriva de su logro; tambin es fundamental que su continuidad aparezca verosmilmente garantizada hacia un futuro

bastante prolongado. Para revertir

e:'\P~~ta,tivas y

lograr confian-

za, el EA tiene que parecer capaz de"{~ontim.iar garantizando en

el futuro la "paz social" que impone. Esto se conecta con la seeconmica.

-'gurida'tarea--c1eiB.A-~-I~_j19rIl).a1izacin

La normalizacin consiste fundamentalmente de: 1) reduccin de las fuertes fluctuaciones que, en el perodo anterior al

NORMALIZACIN ECONMICA

145

E;:(:Qnmicas, aunque siga siendo alta,qlledaEluj~ta a fluctuaciones


que implican incertidumbre agravadas por la "Indisciplina" labo-

ral y por las polticas -desde el punto de vista de aquellos actores- "demaggicas" tpicas de aquellos per(),d,?s. Adems, las
polticas de expansin del consumo popular ocurridas en Chile,
Brasil, Uruguay y Argentina antes de los respectivos EA implican
que, mientras ese impulso no termina chocando contra la balanza
de pagos, el dinamismo de la economa no es pautado tanto por
las principales unidades econmicas como por el -aparato estatal,
por el consumo masivo y por las variadas oportunidades que esto

EA, ocurran en casi todas las variables econmicas; 2) reversin

ofrece a las franjas ms dbiles de la burguesia. Estos booms

de la tendencia negativa alrededor de la cual solan producirse


esas fluctuaciones; 3) modificacin de las expectativas de, al menos, los actores --oligoplicos- dotados de mayor capacidad para

previos a la plena eclosin de la crisis de la que emerge el EA son


la anormalidad * de una economa en la que la expansin de las
unidades oligoplicas y transnacionalizadas no juega su habitual
papel de estrecha subordinacin del comportamiento de las restantes unidades. Ms tarde, el crecimiento de la amenaza, la infla-

determinarla situacin de la economa, en un sentido congruente


con los cambios de los puntos anteriores; 4) ms en general, terminacin de la economa de saqueo del perodo anterior, como re-

quisito para retomar en el futuro los patrones de crecimiento


"normal" (desigual y transnacionalizante) de estas economas;
5)~~reconversin de la estructura econmica (y de clases, aunque
no se plantee asi por los ejecutores de la normalzacin). en el
sentido de subordinar aqullas a los patrones de expansin de sus
unidades oligoplicas; y 6) implicado parcialmente' por ,lo anterior, la reconexin de esa estructura econmica con el capital

transnacionalluego de la crisis previa al BA, durante la cual aquel


suspendi sus prstamos e inversiones desde el exterior, y se retrajo considerablemente -salvo como participantes del saqueoen sus actividades en el mercado local.
Qu e..9 normalizar?, cmo se logra?, cmo se reconoce
cuando se ha logrado?, quin importa que lo reconozca? Comencemos por algunas observaciones generales. La normalidad en estas economas consiste fundamentalmente en que la acumulacin

de capital se realice eu principal y sistemtico beneficio de sus


unidades oligoplicas y ms transnacionalizadas, en condiciones
que les aseguran una tasa alta de acumulacin. Esto implica que
los patrones de expansin de aquellas unidades tienden a subordinar el del resto de la economa en un grado an mayor que en

las economas -ms diversificadas y flexibles- de los pases


centrales. Es precisamente esa supremaca de las unidades oligoplicas y transnacionalizadas lo que interrumpe la crisis previa

al BA. Durante ella la acumulacin de las principales unidades

cln, la fuga de capitales y la extincin de aquellos impulsos dinanlizadores provocan dos hechos centrales: por un lado, el dis-

loque de la estructura productiva generado por las estrategias


defensivas adoptadas por las principales unidades econmicas (desde la retraccin de inversiones y su lanzamiento a la ms voraz
especulacin financiera, hasta su expulsin o fuga de esos merca-

dos) ; por la otra, que estas estructuras productivas quedan desenchufadas del sistema capitalista mundial ....,.......con excepcin, claTO est, de conexiones que canalizan una acelerada extraccin de
capital y las que en algunos casos permiten continuar participan-

do en las rondas del saqueo. En otras palabras, los oJigOpoJios y


el capital transnacional siguen teniendo su lugar estructuralmente determinado por la transnacionalizacin y oligopolizacin de
estas economas. Sin embargo, las crisis precedentes al BA, sin
cancelar ese lugar estructural, tienden a vaciarlo de las unidades
econmicas que, por una parte, desde all lideran el crecimiento
interno y que, por la otra, son la principal bisagra que conecta
a estos mercados con el sistema capitalista mundial. La crisis previa al EA entraa, entonces, un reflujo en el proceso de concentracin y transnacionalizacin del capital, que no llega, sin embargo, a anular las caractersticas estructurales de alta oligopolizacin y transnacionalizacin de estas economas **. La prdida

* Debo esta observacin a Roberto


** Nuevamente, la necesidad de no

Frenkel.
extender an ms este texto me
fUerza a remitir, al lec-oor interesado en un desarrollo ms completo de

146

GUILLERMO 'DNNELL

de confianza, las expectativas pesimistas y el miedo ante la ame-

naza desligan del sistema capitalista mundial a estructuras productivas para las que no se ha logrado plasmar un modelo alternativo.
M lJ de las polticas antiinflacionarias y de balanza de
pagos, la particular "normalizacin" de estos capitalismos entra;'pr lo tanto, dos aspectos fundamentales. Primero, la restitu':'
ci de la supremaca de sus unidades oligoplicas y transnaeio"nalizadas *, cuya acumulacin vuelve a gobernar el dinamismo de
la" economa y a subordinar marcadamente la acumulacin de otras
unidades econmicas. Segundo, la reconexin de esta estructura
productiva con el sistema capitalista mundial, en formas que, sin"
dejar de extraer una pesada cuota de dependencia, implican movimientos de capitales no slo desde sino tambip hacia estas economas. Por supuesto, f:llgraqoy la modalidad concreta en que se
producen estos resultados varan de caso a caso, dependiendo
-fundamentalmente-- de caractersticas especficas de la estructura econmica previa a cada BA, de' la profundidad de la crisis
de que ste surgi y de la coyuntura econmica internacional.
En el perodo siguiente a la implantacin del BA el gran
problema para los ganadores -aparte de la imposicin del "orden"- es revertir la situacin de manera que la gran burguesa
vuelva a cumplir su papel normal" en estas economas. Pero esta
meta no es sencilla; su grado de dificultad es funcin directa de
la hondura de la -crisis poltica y econmica que precede a cada
BA. Cuanto mayor ha sido esa crisis -y, por consiguiente, cuanto mayor ha sido la amenaza-, mayor el disloque de una economia que no ha dejado de ser capitalista ni ha podido sustituir
a su franja oligoplica y transnaeionalizada. Mayores han sido
tambin la crisis de balanza de pagos, la desinversin, la inflacin y el grado en el que el aparato estatal se ha ido alejando de
su papel de apoyo y promocin de un funcionamiento de la economa subordinado a esa gran burguesa. Mayor ha sido tambin
el grado en que el capital transnaeional y el gran capital local han
huido de ese mercado, y mayores los resguardos que querrn to-

estas reflexiones, a un trabajo anteriormente pul)Jicado; Guillermo O'DonncH, "Notas para el estudio de la burguesa local", Documento de Trabajo
CEDES N9 12, Buenos Aires, julio 1978.

'* Veremos que esto entraa tambin importantes novedades en el papc1


cumplido por ciertas instituciones y actividades estatales.

PATERNALISTAS, LIBERALES Y NORMALIZACIN ECONMICA

147

mar para reingresar a una sociedad que hace poco ha mostrado


sus explosivas potencialidades. ~{ayor ha sido tambin el grado
y el. tiempo en el que se ha praeticado el saqueo. Mayor ha sido
tambin el papel que ha ido tomando la especulacin financiera,
a la que se lanzan casi todos como la mejor defensa contra los
riesgos cada vez ms impredecibles de una economa tan errtica
e inflacionaria. Claro est, aunque casi todo el que pueda especula, la parte del len se la llevan las grandes empresas y las entidades financieras que tienen acceso a las oportunidades y a la
informacin necesarias como para hacer de la especulacin financiera el mbito en el que pasan a lograr sus mayores y menos riesgasas ganancias. p~~l)ta:tnan~r_a-, cuanto,Il'l,~ ~allegado a ahondarse la crisis qe- precede al BA, ms decisivf<_p~s~n a serIas
op~!3:e~()pes finaIlcier3:s ~iT1.d_llY~:r1q() ()peI'_a~icmes can:biarias non
sanctas- para empresas (y tanto ms as, cuanto ms grande
son) industriales o comerciales. Finalmente,Eomo fue evidente en
Chile hacia 1973 y en Argentina hCia 1976, esas actividades
industriales o comerciales pasan a ser, ms que propiamente ta':'
les, la ocasin o el soporte operativo de un capital quc, tratando
de no ser tragado en el saqueo y de optimizar ganancias, seva
transformando en un capital financiero altamente especulativo.
Por aadidura -y a mcdiano plazo, con toda probabilidad, cen
mayor importanca-, el acentuado trasvasamiento de capital hacia los circuitos financieros, engorda velozmente a las compaas
financieras, los bancos y las diversas invenciones institucionales
que -por parte de quienes tienen el complejo de recursos necesario, en general grandes grupos econmicos-, aparecen en esos
circuitos~' Visto desde esta perspectiva, el saqllco se[tp~()ximaa
limite: la metamorfosis de buena parte del capital productivo
en capital financiero. Esto es la faz complementaria - y activo
agente de aceleracin- del disloque de la estructura productiva
que se agudiza paralelamente con la profundidad de la crisis a la
que se llega previamente a cada BA.
Todo esto implica que, cuanto ms honda ha sido la crisis
econmica y poltica previa -cuanto ms se ha planteado como
una crisis de dominacin social o, equivalentemente segn vimos
en el captulo J, cuanto ms profunda, como en los golpes de la
dcada del 70, ha sido la amenaza-, por exitoso que sea el EA
en su otra gran tarea de imponer el "orden", ms empinada y
larga ser la cuesta que tendr que remontar hasta que se haya
logrado algo parecido a un funcionamiento normal -en el sentido
ya especificado- de estas economas.

148

GUILLERMO 'DONNELL

Tpicamente, la implantacin del EA ocurre en momentos de


agudas carencias de balanza de pagos. Adems, la inflacin suele

haber a1canzado tasas macro y microeconmicamente inmanejables. Finalmente, poco o nada queda de impulsos dinamizadores

de la economa que no agudicen uno ti otro, o ambos, de esos problemas. ;, Cmo afrontar esto, y sobre todo, cmo cambiar expectativas de manera que ya no alimenten el saqueo sino que comiencen a orientarse hacia reingreso de capital desde el exterior y hacia actividades e inversiones ms "sanas"? No es esta tarea fcil.
Comencemos por el gran smbolo y resumen de la crisis previa
al BA, la inflacin. La reduccin de. la inflacin a tasas "razonables" y la prediccin de que en el futuro seguir disminuyendo
o al menos se mantendr estable, es condicin necesaria para el
clculo econmico a mediano y largo plazo. Un componente crucial
de la normalizacin es la inflacin controlada". La inflacin es
slo superficialmente un aumento del nivel general de precios; es
en realidad la agregacin de numerosas fluctuaciones en la estructura de precios relativos. En tales condiciones las ganancias sec-

toriales suelen ser temporarias, ya que generan reacciones de otros


sectores que, mediante sus intentos de recuperar o mejorar sus
posiciones, repiten continuamente un doble efecto: nuevos cambios en la estructura de precios relativos y nuevos empujones en

la tendencia general de la inflacin'.


Mientras tanto se rezagan los precios de sectores que no tienen recursos de poder como para imponer un reajuste favorable;
as ocurre con las capas peor organizadas del sector popular, con
jubilados y rentistas, con regiones enteras y, tambin con el debilitado aparato del Estado pretoriano **. Algn otro precio, como
el de las divisas, puede tambin quedar rezagado, pero suele saltar
'" En el caso argentino la inflacin no slo ha sido alta y errtica
en las variaciones de perodo a perodo en su tasa agregada, sino tambin
muy errtica en los cambios a lo largo del tiempo de los precios relativos.
C. las observaciones de Juan C. de Pablo ("Precios relativos ... H, op.' cit.)
sobre el carcter nada "neutral" de la inflacin argentina. Ver asimismo
Wchard Mallan y Juan Sourrouille, Poltica econmica ..., op. cit.
"'* Para datos y anlisis del aparato estatal argentino como uno de los
grandes perdedores de la inflacin en trminos de sus precios relativos, d.
Carlos IHaz Alejandro, Ensayos, .. ; Richard Mallan y Juan Sourrouille, La
poltica econmica_ ..., ops. cits.,. Alieto Guadagni, "Aspectos econmicos del
saneamiento urbano en Argentina", Desarrollo econmico, 52, vol. 1;3, eneromarzo, 1974, y Osear Oszlak, "Inflacin y poltica fiscal en Argentina: el
impuesto a los rditos en el perodo 1956-1965", Centro de Investigaciones
en Administracin Pblica, Instituto Torcuato Di Tella, Buenos Aires, 1970.

PATERNA~JISTAS, LIBERALES

Y NORMALIZACIN ECONMICA

149

rnediante abruptas devaluaciones, con agudo impacto sobre la estructura general de precios. En otras palabras, Ulla alta, creciente
y fluctuante tasa de inflacin suele resultar de grandes y errticos
cambios en los precios relativos. Adems, en cualquier momento
sera posible encontrar a cualquiera de diversos sectores -incluso
capas del sector popular- como ganador transitorio en la carrera
de sucesivos reajustes de los precios relativos. Si las fluctuaciones
del nivel general de precios obstaculizan el clculo econmico, estas fluctuaciones son an l11s antagnicas con un funcionamiento
normal de estas economas. Esto no slo porque las primeras resultan de la agregacin de las segundas, sino tanlbin porque suelen ser ms violentas, al nivel ms directamente relevante para
determinar el desempeo microeconmico de cada uno de los actores. Esto, entre otras cosas, determina que la tasa de ganancias
baile al comps de los desplazamientos de precios relativos, incluso - y esta es una diferencia sustancial entre la inflacin del Estado pretoriano y del BA- de los salarios. Esto no impide realizar,
en la suma a lo largo del tiempo de esas fluctuaciones, importan-

tes ganancias. No es este el problema. Lo es la incertidumbre que


provoca en lo que se refiere a su quant'mn. Tambin es crucial
problema -como he insistido en las reflexiones del captulo 1 que
estamos retomando- las especiales complicaciones que esto crea
para las grandes organizaciones de la franja superior de estos
capitalismos *.
Afirm que el funcionamiento normal de estas economas es
incompatible con una tasa alta y fluctuante de inflacin. Lo dicho
hace un momento implica precisar un poco ms: es incompatible
con una inflacin cuya tasa agregada resulta de empujones provenientes de -para retomar un lenguaje ms sociolgico- diversas clases y fracciones. En otras palabras, la reproduccin de estos capitalismos no requiere una tasa nula o siquiera baja de inflacin; slo que sea bsicamente estable y predecible, y que resulte de un tipo de impulso que no afecte Una tasa alta, establ y pre:e
decible de acumulacin de capitaL Esto entraa" qe se "lgreYi ,dos
condiciones bsicas: 1) que a tasa de variacin dei preCio del
trabajo no se adelante a la de la tasa de ganancias; eelRA se
logra en un primer momento mediante la congeh'icin de salados
y, ms tarde, mediante aumentos acordados por decisiones guber:e
n~:Illentalcs sujetas a pautas predecibles; y 2) que el precio de
l\'ls an lo es la amen878, en cS]1C'cial el temor acerca de la continuidad misma de la organizacin capitalista de la sociedad.

150

GUILLERMO Q'DONNELL

PATERNALISTAS, LIBERALES Y NORMALIZACIN ECONMICA

otros factores tambin se congele o acompae, pasivamente la inflacin sin consttuirse en un factor de modificacin de la estructraex ante de precios relativos. Este es el caso de los servicios

pblicos y de las divisas, con lo que el gobierno modera los factores autnomos de inflacin sobre los que ejerce algn control di-

recto'. El logro de ambas condiciones tiende no slo a amortiguar las tendencias inflacionarias sino tambin a una reduccin
en los factores que pueden impulsarlas autnomamente. Aparte
de variables que, EA o no, son exgenas a estas economas -como
el precio relativo de importaciones y exportaciones-, con el EA

los impulsos inflacionarios endgeno~ quedan fllndall1erltahnente


reducidos a dos campos: 1) la burguesia, especialmente sus fracciones superiores, cuyo poder de mercado se concreta, entre otras
cosas, en su eufemstico "liderazgo de precios"; y 2) ull aparato
estatal que tiende a sujetar sus acciones y omisiones a una

ra_

cionalidad" codificada en relacin a la estructura fuertemente


oligopolizada de estos capitalismos.
Insistimos: la normalizacin no entraa llegar a inflacin
cero ni a lasas consideradas normales en las economas centrales.
Se'trata,es cierto, de reducirla a tasas no explosivas, pero den-

151

all de cuanto ingreso pierda-~!! qYI:l.Yt:tno puede coimpulsar la


inflacin. La inflacin, s'us fluctuaciones y los factores que la mpulsan estn lejos de sersglo un problema ecnornTc;'So expresin de alianzas, victorias y derrotas entre un cambiante haz de

fuerzas sociales. Por supuesto, esto deja espacio para conflictos


alrededor de qu fracciones de la burguesa y qu actividades estatales seguirn impulsando la inflacin remanente -pero esto
por el momento no nos interesa.
El segun<l() granpr()p~erp,~90nrnil3Q,,~:I'lj9~Lq~~ BA es la ba-

lanz" de pagos. En todos los casos previos al BA,aunque con diferente inteTIBidad, diversas medidas nacionalistas o socializantes
dejaron una larga lista de agravios y reclamos econOri1.1eOS'del

capital transnacional -desde ufilidades declaradas que se prohibi


remesar hasta montos indemnizatorios por expropiaciones-, que
ejercen fuerte presin sobre las exanges divisas co~ Q'l1e se iriu ll-

gura al BA. Por otro lado, el mantenimiento de algn nivel de


actividad econmica, as como el pago de la deuda externa, exigen disponibilidades de divisas a una economa cuyo crdito internacional se ha acercado" cero. j, Cmo obterrer, en la urgencia del caso, los prstamos' y moratorias que permitan evitar la

tro de ellas basta con que sea estable y predecible, y que los fac-

cesacin internacional de pagos y mantener la actividad econ-

tores que la impulsan autnomamente desde estos mercados sean


controlados por la gran burguesa y por un aparato estatal que
sta ha penetrado profundamente. Esta es una inflacin "razona
bIe", que no slo no es incompatible con la reconstitucin y am~
pliacin de los canales de acumulacin de capital de aqulla; es
tambin un eficaz instrumento para ello. Una tasa anual de, digamos, el SO % puede ser intolerable para la gran burguesa si ha
sido imprevista y si, adems, en parte significativa es impulsada por aumentos salariales, o por erogaciones o decisiones estatales que aquella percibe como demaggicas. En cambio, la mis~

mica interna, aunque slo fuese al recesivo nivel impuesto por las
polticas antiinflacionarias? ste es un crucial test para una poltica econmica que apunta tan centralmente a reengarzar estas
economas con el sistema capitalista mundial *. La respuesta a

esta pregunta depende fundamentalmente del capital financiero


transnaciona1. Veremos que esto entraa imponer condiciones a
las polticas internas del EA en beneficio de un alivio de la balanza de pagos que se espera sirva, a travs de la restitucin de)l1
'.l.li.bertad" a los .movimientos internacionale~.d.e"cap~~a}~.~
... y.. d~i~

nerosos ajustes de las cuentas que dej pendientes el perodo an-

m6d'aH'dacf depen-

ma tasa puede ser perfectamente aceptable -encuadrada dentro

terior, para que comience a llnormaliirse" la

de la peculiar "normalidad" de estos capitalismos- si fue previsible e impulsada fundamentalmente por la misma burguesa. En
otras palabras, ni econmica ni polticamente es lo mismo la misma tasa de inflacin si es impulsada por diferentes actores sociales. En este plano la exclusin del sector popular se expreEla -ms

diente de insercin de estos capitalismos en el sistema mundial.


Pero lo importante es que tanto por clla.d(;de
poHUca.
antiinflacionaria corno por el de la bali\IlZa de pagos, la"mUrreras

.. Salvo en el primer perodo del EA, en el que tanto las tarifas de


servicios pblicos como el valor de las divisas suelen ser aumentados fuertemente -~,pOr encima de la tasa de inflacin- para compensar los deprimidos precos "polticos" vigentes durarJte el estado pretoriano.

de lograr la norrnalizacinestn... 90dAfi<;a~s,."y,.gy?_,,~!h~~LJ,:r}!lP~J';l


* En muy buena medida porque es la recuperaClOn de la capacidad
internacional de pagos (y de endeudamiento) 10 que ms interesa al capital
financiero transnacional, mxime en una coyuntura, como la actual, en la
que se superponen una crisis econmica internacional y el creciente endeudamiento de los pases "en desarrollo"; sobre estos aspectos d . .Roberto
I<'renkel y Guillermo O'Donnel1, "Los programas ...", op. cit.

152

GUILLERMO O'DONNELL

un importante CaplrUlO de los criterios de racionalidad de la conduccin de una economa capitalista. La normalizacin no se logra sin recuperar la confianza del capital financiero transnacional *; los criterios que rigen su aprobacin y, en definitiva, su
confianza, marcan el desfiladero por el que tienen que pasar las
de normalizacin del BA.

En el captulo I argument que el juicio sobre estas economas que por lejos ms importa es el de sus principales unidades
econmicas. En particular, un programa de normalizacin tiene
escasas posibilidades de xito si no es considerado l'racional" y
"adecuado" por aqullas, y -como acabarnos de ver a travs del
acuciante problema inicial de ]a balanza de pagos- por el capital
financiero transnacional. Es imaginable que hayan polticas que
puedan conducir a la normalizacin, pero bajo el EA, dada la relacin de fuerzas sociales que ste cristaliza, solo es viable el subeonjunto que es aprobado por aquellos actores. Si as no ocurre
ellos se seguirn comportando de maneras fundadas en pesimistas
expectativas, que influirn decisivamente para que se confirmen
esas predicciones. Sostendr ahora que ese subconjunto de polticas viables es sumamente reducido, que esto se relaciona estrechamente con uno de los captulos ms rgida y explcitamente
codificados de la "racionalidad" en una economa capitalista, y
qU(~ el Iogrode la normalizacin pasa por la hipertrofia interna
del cat)ital financiero y, asimismo, por la consolidacin y expansin de las fracciones oligoplicas :Y' transnacionalizadas de estas
economas.
No hay normalizacin posible sin aplicacin, respetuosa y
reconocida como tal, de lo que los principales actores econmicos
consideran racional y caw'almente eficiente para ello. ~J EA slo
ser el EA conducido, ~_Tl_,s~~_~princip~les resor_t(;se~on6l-rlicos,
ortodoxos en la aplcacin de
si no son reconocidos, como
para la normalizacin: que la
TIlOdifiquen
adopten una actitud
cOnvencerse ms ademodificar clicha.s
andando y la ortodoxia
* Como veremos, las condiciones Lajo las c\.;aJes el capital industri;:::}
y cOll1etTial t'ansnacJonal decide volver a arriesgar a mediano y largo plazo

en estas economas son an ms rlgul"osas.

PATERNALISTAS, LIBERALES Y NORMALIZACIN ECONMICA

153

tambin. Luego de la crisis que precede al EA, todo lo que puede


obtener de inmediato la entronizaci6n-de--liberaleS--enS-parato
econmico, es esa actitud de expectativa. La gran burguesa y el

capital transnacional cautamente suspenden juicio: recortan el saqueo pero todava no arriesgan a mediano y iargo plaz---en una
ecorioma que -gran carnbio~ ahora creen que puede mejorar,
pero cuya probabilidad de hacerlo es todava indetermible.
Qu es ser "ortodoxo:'? Esto es lo que est codific:ado. Dada
una situacin de aguda inflacin y crisis de balanza de pagos,

todo ortodoxo debe: 1) reducir drsticamente el dficit fiscal; 2)

controlar los salarios, ajustndolos. cuant m.slpasiY~IIl~~t~_a

las tasas de inflacin ya ocurridas; 3) mantener cuidadoso control de la oferta monetaria y del crdito; 4) eliminar subsidios
consu:mo masivo; 5) elevar el nivel de ,Heficienci3."~e la_,'_~,~_?~oma, fomentando de hecho la expansin de .las unidades. olgoP91i,
cas y "abriendo" la economa mediante fuertes rebajas de la ;>roleccin efectiva con que cuenta la produccin local 6) ;>ermitir
el "libre" movimiento de capitales desde y hacia su mercado; y
7) evitar abruptas e imprevistas devaluaciones de la moneda-local. Estas prescripciones no ;>rovienen de alguna verdad onflglca. Son criteros que a;>lican xplcitamente el capital transnadonal, la gran burguesa y la "ciencia econmica" contenida en
una compleja red de foros, instituciones, pontfices y divulgadores. Adems, basta leer las "recomendaciones" del Fondo Monetario Internacional y conocer los criterios con que func).amentan
sus decisiones sta y otras grandes organizaciones pblicas del

al

capitalismo mundial, para advertir hasta qu punto sus evalua-

ciones dependen de que crean que se quiere y se puede aplicar ese


cdigo. Por otra parte, el Fondo es el gran dispensador de certificados de racionalidad de las polticas de normalizacin; como reconocido custodio de-esa racionalidad, su evaluaci?~e~ _~,__~J~~ya
importancia para la~ decisiones de otras instituciones fin~1?:cier~s
transnacionales, pblicas y p'riva_a~,_y, en general, paralas."]~Ts.
Las decisiones de esta -institucin no -son tan Importantes por su
monto como porque suelen ser requisito para que otros segmentos

-pblicos y privados- del capital finan clero transnaclonal acuerden sus crditos o m<,)ratorias. Adems, los compromisos asumidos por los gobiernos para un stand by y el peridico seguimiento
de su cumplimiento por el Fondo son el "certificado de racionalidad" de las polticas econmicas y.sociales, que se extiende por ese
gran guardin del cdigo ante la "comunidad internacional de n.e-

154

GUILLERMO 'DONNELL

gocios" *. Esa certificacin es la que abre la posibilidad de recibir


al menoS prstamos de corto plazo por parte del capital transnacional.
Esto no sera tan decisivo si no fuera por dQS circunstancias,
ya sealadas. Una, que es necesario mejorar rpidamente la crtica situacin de balanza de pagos que el EA bereda del periodo previo a su implantacin. Otra, que su estructura productiva no slo
ya est profundamente transnacionalizada sino tambin que as
es, sobre todo, en sus capas oligoplicas. Qu quiere decir esto?:
que lapgUti~~.ci~.Tl:I'mJi:mcin12S evaluada por actores -externos
e int:rnos- que tienen capacidad decisiva para aliviar o no la
balanza de pagos y para, con sus comportamientos, hacerla fracasar. Sus pautas de lo que es racional y aceptable vienen codificadas
a partir del funcionamiento del centro del sistema capitalista
mundiaL Esas mismas pautas -aqu el lenguaje debe ser cuidadoso porque no es esta una visin instrumental de la ideologafacilitan ya su vez expresan, traducindolas como versin objetiva de la "realidad" y de las conexiones causales que las gobiernan, la posicin dominante de buena parte de esos actores, no slo
localmente sino tambin en el sistema capitalista mundial. "Lihertad de iniciativa" y de movimiento de capitales; <eficiencia"
que no se detiene ante el "sentimentalismo" de proteger a productores Hmarginales"; "disciplina" fiscal y salariaL Estos son
algunos de los preceptos de ortodoxia en base a los cuales estos
actores evalan la situacin, resumindola eventualmente en su
confianza y en la consiguiente existencia de un "clima favorable"
para sus actividades.
Si la aprobacin del capital transnacional y de la gran burguesa es condicin necesaria para la normalizacin y si los criterios que determinan esa aprobacin se hallan rigurosamente
codificados, es bastante poco lo que el gobierno del EA puede inventar en cuant- a los criterios con que emprende esa tarea. Ere.;.
vemente, la ortodoxia -segn rriba definida- es condicin necesaria para la aprobacin de aquellos actores y para modificar
sus predicciones; y esto a su vez es condicin necesaria para la
normalizacin.
Considerndolo con un poco de atencin, este encadenamiento
est formado por algunos eslabones frgiles. ~J gran problema

* Para un desarrollo de este punto debo remitirme nuevamente a Ro"


daIfa Frenkel y Guillermo O'Donnell, "Los programas ...", op. cito

PATERNALISTAS, LIBERALES Y NORMALIZACIN ECONMICA

155

inicial no es slo que los "tcnicos" liberales ganen el control de,


armenos, el aparato .econmico delBA, Tampoco lo es que tengan
antecedentes irreprochables para sus interlocutores jnternos y externos, ni que se extremen en profesiones de ortodoxia; ni siquiera
es suficiente que las medidas que adoptan sigan claramente la
orientacin codificada. Despus de todo, durante el Estado pretoriano, y sus recurrentes y siempre fracasados "programas de estabilizacin", tambin se dieron estas condiciones. Pero slo por
el breve lapso requerido para que se formara una amplia alianza
afectada por esos programas y expulsara a los "tcnicos liberales", y para que estos desplazamientos de personal y de polticas
escasamente implementadas se constituyeran en una importante
contribucin a las fluctuaciones que caracterizaron aquel periodo.
Para que la reaparicin de aquellos "tcnicos" pueda cambiar las
expectativas tienen que darse adems otros requisitos, en los que
descubrimos que el problema est lejos de ser puramente econmico. Ellos son: 1) tiene que ser verosmil que las polticas de
normalizacin se irn decidiendo e implementando, y se mantendrn, por todo el tiempo necesario para que rindan fruto. No se
pasa inmediatamente de la crisis que precede al EA a un mundo
estable y predecible. Hay un trnsito, que cubre un lapso ms o
li1cnos prolongado, durante el cual es necesario que se prediga
que se mantendr la ortodoxia; de otra manera, las aprobacones
necesarias quedaran en suspenso y, sobre todo, las predicciones
(y consiguientes comportamientos) seguiran siendo negativos
~con 10 que la normalizacin sera inviable por carencia de una
de sus condiciones necesarias-; y 2) como la decisin de mant~ner la ortodoxia no flota en un vaco social, para revertir aqueHas expectativas es necesario tambin que, en contraste con lo
q~le ensea la fresca memoria del Estado pretoria.no, exist ca:
pacidad y voluntad de prevenir, y llegado el caso derrotar,las
alianzas y oposiciones que pueden surgir contra las polticas ortodoxas. Esto equivale a decir que tiene que haberse prod\1cido,
efectiva y reconocidamente, un cambio en el tipo de Estado; no,
simplemente, el trnsito de una "democracia" a una "dictadura",
sino una radical modificacin en las bases sociales de un Estado
que ahora parece capaz de extender una garanta verosmil de re.cuperacin de las condiciones generales de funcionamiento "normal" de estos capitalismos y de garanta de su sistema de dominacin. El Estado pretoriano era un Estado arrasado por alianzas de todos los sectores medianamente organizados de la sociedad, y sus cambiantes polticas son el termmetro de esas alianzas.

156

GUILLERMO 'DONNELL

Nada. casualmente el EA es un claro contraste a todo esto. La


exclusin del sector popular, el control de los sindicatos y la supresin de las organizaciopcs polticas y de los canales de representaCin desde los que se invocaban sus intereses, eliminan ti
varios contendientes y reducen las combinaciones de alianzas posibles, al tiempo qela'imposicin del "orden" reduce sus moda-

lidades posibles de accin,


BA. tambin erige barreras defensivas contra otras clases
v sectores enbcncficio ~e las polticas que estarnos _cOI1sic1~raI1??'
;unque no lo haga con los medios que aplica contra el sector po':'
pular y sus portavoces, La adhesin del EA al cdigo de la ortodoxia es la prenda fundamental del apoyo de la gran burguesa
y del capital transnacio!Jal *, Para ello, el EA tiene que ofrecer la
garanta verosmil de s"u adhesin a la ortodoxia, de no caer en el
futuro en tentaciones de 'isentimentalismo" y "caminos fciles".
Esta garanta no es slo ni tanto contra el sector popular, sino
contra diversos see~r~rp~clos y de 'burguesa local,quienes tienen que aportar importantes "sacrificios" para la recuperacin de
la peculiar normalidad de estos capitalismos, Empleados estatales, pequeos comerciantes, regiones enteras y no pocos empresarios, entre otros, no tardan en descubrir que la implantacin del
EA les impone una lgina "eficentistal> que --en trminos de sus
intereses econmicos inmediatos- no es menos temible que las
fluctuaciones e incertidumbres del periodo anterior, Aqu se juega
la credibilidad de la ortodoxia proclamada: es verosmil que, contra los crujidos, no ya del sector popular, sino de partes no insignificantes de las clases dominantes locales, se la mantendr? Que
el sector popular debe continuar excluido y severamente controlado es "obvio", pero de la respuesta que se d a aquella pregunta
tambin depende la confianza de la gran burguesa y del capital
transnacionaL Una actitud" firme" y "sin concesiones" de adhesin al cdigo es la prenda que desde el EA se entrega para el
.. Por cierto, esta alianza no excluye fricciones entre segmentos de
la gran burguesa y del capital transnacional con los liberales a cargo de la
normalizacin. No pocas veces --como tendremos ocasin de ver incluso
en el caso relativamente menos ortodoxo de estos BA, el de la gestin de
Krieger Vasena- esas fricciones se deben a lo que, para algunos de aquellos segmentos, aparece como excesiva ortodoxia de los gobernantes. Una
importante cuestin en este sentido es el de las protestas del capital localmente radicado (incluso filiales de ETs) frente a las consecuencias prcticas de la aplicacin del sacrosanto principio de "abrir" la economa y
hacerla "eficiente" a nivel internacional en trminos de sus ventajas comparativaS.

PATERNALISTAS, LIBERALES Y NORMALIZACIN ECONMICA

157

apoyo de aqullos. Esto implica agregar a la exclusin del sector


popular una sistemtica falta de atencin a las quejas y demandas
de, incluso, parte de una burguesa local que querra que el aparato estatal, volando el cdigo, la ampare de los costos de la normalizacin y de su agudizada debilidad frente a la gran burguesa
y el capital transnacional. La negativa a hacerlo -sin perjuicio
de l/favores" parciales y altamente desagregados-, entraa un
alto precio poltico, que el EA tiene que demostrar su dsposicin
a pagar, La capacidad de excluir al sector popular y de mantener
su sordera ante buena parte de la sociedad es el gran test del perodo inicial del EA frente al' grancajJital lOcal)' transnacionaL
El EA slo puede extender a la gran burguesa esas garantas con su propia gente; es decir, si y cuando abre sus instituciones a los tcnicos" que encarnan ante el gran capital una visin
de racionalidad econmica suficientemente cercana a la de ste.
Esta es la base de una aceptacin que se sustenta en la pertenencia a un mundo comn de relaciones, de experiencias y de intercambios personales en los que cierta visin del mundo y de lo que
es en l I<racional" se expresa en comn. Esos. Htcnicos" son, por
eso, el punto de imbricacin del EA con la gran burguesa y el
captal transnacional. Ellos creen sinceramente servir a un abstracto inters general cuando ajustan su comportamento a la lgoca de funcionamento de estos captalismOll. Por eso pueden
transar en el EA con paternalstas y nacionalistas en la medida
en que no acoten demasiado su control de la poltica econmica
y social. Por lo mismo pueden tambin sacrificar sus "convicciones d~rnocrticas" al autoritarismo que, les_re8~1~ claro, es un
requsito para que su tarea sea posible, Son, por eJlo, los Interlocutores de los organismos transna'cionales y de los financistas que
brindan apoyo al EA; en realidad, ese apoyo se da, si no directamente a ellos, al EA en tanto ellos tienen y parece probable que
conserven una decisiva cuota de poder. Pero, aun con esta constelacin de factores favorables, la tarea de quenes toman sU
cargo la normalzacin no es fcil, Este tema lo seguiremos examinando desde diversos ngulos; aqu, en lnea con el nivel de
anlisis en el que se ha colocado esta seccin, me limitar a algunas consideraciones generales., Afirm que cuanto ms profunda
ha sido la crsis previa, mayor es el tiempo con que cuenta l BA
para recuperar la confanza de la burguesa y Iograrlano1'1l1"~
lizacin. Pero por otra parte, en .el capt,ulo 1 vimos que la _pro~
fundidad de la crsis social y poltica se vncula ,_estrechamente
con la gravedad de la crisis econmica que tambin precede al BA.

158

GUILLERMO 'DONNELL

Esto a su vez entraa que cuanto mayor ha sido la cnSlS econmica menos probable es que se recupere la confianza y se llegue
a la normalizacin; o, por lo menos, es significativamente mayor
el tiempo necesario para ello. Brevemente, cuanto ms profunda
la crisis previa, mayor el lapso con que se cuenta para recuperar
confianza y normalizar, pero menor la probabilidad y mayor el
lapso en que ello es eventualmente posible. Aqu veremos rpidamente la fundamentacin de estas afirmaciones, que ms adelante retomaremos en base a los datos del caso aqu estudiado.
El programa de Krieger Vasena fue menoS ortodoxo que el de
Campos-Bulh6es en Brasil y, por cierto, menoS an que el de Chile post-1973 H. Se debe esto a idiosincrasias personales o a escuelas" econmicas que influyen ms o menos en uno u otro caso?
Tal vez, pero slo en parte y secundariamente respecto de otros
dos factores. El primero, la diferente gama de oportunidades de
polticas econmicas que, an dentro de la ortodoxia, ofrecen la
dimensin del mercado interno de cada uno de estos casos y variaciones en la coyuntura econmica internaciona1. El segundo, el
que cuanto mayor es la profundidad de la crisis (incluso econmica) previa al EA, mayor la dependencia frente al capital financiero y, por lo tanto, mayor la necesidad de ajustarse a la ortodoxia -aunque ella entorpezca con toda evidencia la normalizacin
a la que se apunta.
Los liberales en la conduccin econmica del BA hacen su parte, ajustndose al cdigo. Antes del EA poco o nada quedaba de
la confianza del gran capital interno y externo. La crisis desliga
a estos capitalismos del sistema mundial del que son parte. En
mayor grado que en el caso de economas menoS complejas y transnacionalizadas, ese desenchufe de los capitalismos del que emerge
el EA es la medida de la profundidad de su crisis. Ante ello una
tarea central del EA es recomponer la alianza con la gran burguesia y el capital transnacional. Pero parte del gran capital que
deberia liderar la nueva etapa no est abi. La crisis previa al EA
lo ha ahuyentado y, aunque la estructura que tanto ayudaron a
conformar les ofrece ancho espacio, para que la gran burguesa
y el capital transnacional jueguen ese papel impulsor -invirtienda en actividades menos especulativas y reingresando desde el exterior-, el EA tiene que hacer mritos, compitiendo con colocaciones alternativas a escala mundiaL Esos mritos son, como ya
he sealado, no slo la adopcin de politicas social y econmicamente <lracionales" sino tambin la verosmil garanta de su con-

PATERNALISTAS, LIBERALES Y NORMALIZACIN ECONMICA

159

tinuidad futura. Mientqs ello no ocurra aquellos arriesgan poco,


por ms que apoyen polticamente a los ortodoxos que quieren y
tal vez puedan extender esa garantia. Adems, mientras dura el
lapso requerido, y como parte de la garanta misma, el aparato estatal tiene que "racionalizarse", aumenUJ.:r:lQ() ...D9 SQ}() su, eapaci
dad de control sobre los excluidos sino tambin de manejo de los
instrumentos de poltica econmica que deben disminuir las fluctuaciones preexistentes. Tambin tendria que realizar las obras
de infraestructura fsica y comunicaciones que _ permitirn soportar y brindar economas externas a las eventuales inversiones
futuras. Sin un. esfuerzo exitoso en estos sentidos las inversiones
privadas internas y externas no se producen en la cantidad y regularidad necesarias o, simplemente, la incipiente confianza se
ev,pora. Cortado abruptamente el amenazante perodo previo y
enfrentado a una profunda crisis econmica, el gobierno del EA
inicia, con evidentes intenCones nupciales, su cortejo del gran capital -local y transnaciona1. Estentreas adhesiones al cdigo,
rechazo de toda Hdemagogia" o "sensiblera", espectaculares demostraciones de la capacidad y volnntad que abora existen para
imponer "orden", son caractersticas iniciales que slo pueden ser
entendidas en funcin de ese anhelante cortejo. Pero la espera no
es fcil ni breve. Por lo tanto, para atraer grandes y continuadas
inversiones internas y externas sera necesario que. la economa
retomara una tasa razonable de crecimiento -para ]0 cual a su
vez haria falta que la gran burguesia y el capital transnacional
ya estuvieran jugando el papel impulsor que no desempean debido a la cautela con que todavia evalan la situacin. Pero la ortodoxia impone la contencin de sueldos y salarios, la drstica reduccin del dficit estatal y la eliminacin de subsidios a actividades "ineficientes" y al consumo masivo, COIDQffiapeXa de fU5tar el nivel de actividad de la economa a sus verdaderas" posihilidades. Por 10 tanto, el impacto recesivo de estas recetas aumenta la sub-utilizacin de la capacidad productiva instalada, lo que
hace irracional invertir en su ampliacin. Dado todo esto, de dnde pueden provenir los impulsos que en corto plazo mantengan
el nivel de actividad global y eventualmente generen algn crecimiento? Natural, pero poco ortodoxamente, del aparato estatal.
Esto es otro de los originales aspectos de estos caS08. Por una
parte el cdigo exige que tambin el aparato estat.:'ll se 'Iracionalice", entre otras cosas, eliminando personal "sobrante", reduciendo su dficit y devolviendo a la '1iniciativa privada" actividades
productivas de las que se fue apropiando en perodos anteriores.

160

GUILLERMO O'DONNELL

Por cierto, en su perodo inicial, el BA se sujeta a estos requerimientos. Pero, al mismo tiempo, el impacto recesivo de las po1~
ticas de. normalizacin y la persistente retraccin de inversiones
privadas internas y externas hacen del aparato estatal, casi por
descarte, la nica llente a corto plazo de dinamizacin econmica, o por lo menos de mantenimiento de cierto nivel de actividad. Pero esto entraa el crecimiento del gasto de inversin pblica, al tiempo que el cdigo exige que se reduzca el dficit fiscal.
El impacto de las polticas que derivan del cdigo es netamente
recesivo, pero si el gobierno no encuentra maneras de aliviar ese
impacto, difcilmente atraiga inversio:n.es productivas ni los prs~
tamos a largo plazo de un capital transnacional que mantiene su
reticencia ante una economa que no sale de su postracin, s~n
contar a-Igo que, al menos por el momento, poco preocupa a los
gobernantes -como lo es agudizar el ya serio empeoramiento de
las condiciones de vida del sector popular. Esa reticencia, por su
parte, se manifiesta en que si bien las clases dominantes, internas y externas, prefieren la supervivencia de este Estado - y
en consecuencia, polticamente le brindan apoyo-- no estn seriamente dispuestas a arriesgar capital a mediano o largo plazo en
una economa que no sale del marasmo impuesto por la combinacin de la crisis previa y de los impactos recesivos de la ortodoxia.
En otras palabras, el cdigo exige ciruga macroeconmica
como testimonio de la uracionalidad" que el BA debe acatar, pero
los impactos de esa ciruga, combinados con las reverberaciones
de la crisis que precede al EA, orientan las orientaciones microeconmicas de la gran burguesa y del capital transnacional hacia
el mantenimiento de una cauta expectativa y de comportamient08
especulativos que quedan cortos del impulso dinamizador que haria falta para que adopten una evaluacin optimista de las perspectivas de la economa.

Este enigma slo puede ser resuelto por un gobierno que no


puede",riolar el cdigosin arruinar sus posibilidades de vencer
la cautela de la gran burguesia y el capital internacional. Con una
base tributaria congelada por el escaso o nulo creciniento al que
contribuyen las polticas antiriflacionarias, de dnde pueden salir losfeursos,rgnuinos" necesarios? (si no lo fueran aumentaran el dficit fiscal, lo que violara uno de los sagrados terns del
cdigo) .En parte de la reduccin del personal estatal y de sus
sueldos, lo que hostiliza a sectores medios que suelen apoyar la
la implantacin del EA. En parte de diversos mecanismos que per-

PATERNALISTAS, LIBERALES Y NORMALIZACIN ECONMICA

161

rniten -nico xito indiscutible de la ortodoxia- mejorar la posiciq:r de divisas y el. accesoa;J:'~.it9i:rlte:.t:"n8:cia.nal. .d~c{)r.tQ ..plazo *'. En parte tambin mediante un aument-de la capacidad
administrativa de recaudacin tributaria. Pero eso no basta. El
aparato estatal tiene que aumentar fuertemente sus ingresos si
es que se va a mantener algn impulso de dil}a.111izacin de la economa en el duro perodo de la ortodoxia, sin violar el sagrado
precepto de disminuir drsticamente el dficit fiscal. Aqui lils
variaciones de uno a otro caso son importantes pero, por supuesto, el cdigo exige que el consiguiente aumento de la capacidad
extraetiva del aparato estatal no se haga a expensas de la gran
burguesa, cuya confianza interesa especialmente lograr; es decir,
esas reformas fiscales acentan an ms, con su claro impacto
redistributivo, las penurias del resto de la sociedad. Por esas razones, el trnsito "desde una economa de especulacin a una economa de produccin" -corno lo llamaron las. autoridades argentinas despus de 1976- encuentra enormes dificultades. A estas
subyacen no slo los impactos recesivos y socialmente regresivos
de la poltica econmica sino tambin que, como se vio claro en los
golpes de la dcada del 70, cuanto ms profunda fue la crisis (y
consiguiente amenaza) precedente, mayor es la tendencia de la
burguesa a volcarse hacia una desenfrenada especulacin. En
estos casos, aqueIIa contina desviando hacia los circuitos financieros buena parte de sus recursos, incluso despus de implantado
el BA. De esta manera el mismo sujeto social que es el principal
bE'neficiario de la normalizacin econmica, la dificulta grandemente.
Los casos de la dcada del 70, donde la crisis se centr al
nivel de la dominacin social, necesitan de detalladas investigaciones. Todo indica que, a partir de una crisis ms profunda que
la que precedi al EA aqu estudiado, se desatan procesos bastante ms complejos y destructivos que los que forman el campo emprico del presente caso. Una diferencia importante es que, a pesar
(le que, como veremos, el capital financiero creci velozmente durante el perodo de Krieger Vasena -en lo que, dicho en tales tr* Otro factor que puede adquirir peso es el aumento del saldo positivo
de la balanza comercial, generalmente debido al efecto combinado de un
,lLlnll'nto de las exportaciones y de la cada de importaciones resultante de
la recesin interna, Pero este factor vara de caso a caso, de acuerdo con
las especificidades de los principales productos de exportacin y coyunturas
de la eCOl1orna internacional, por lo que aqu slo puedo dejado mencionado,
L"('ll cargo dl;~ relomarlo en relacin al caso aqu estudiado.

162

GUILLERMO O'DONNELL

PATERNALISTAS, LIBERALES Y NORMALIZACIN ECONMICA

Universidad Federal de Rio de J aneiro, 1978; y el comprensivo estudio


de Jos Serra, "O crecimerlto econmico Braaileiro (1967-1980) e seua
principais problemas", mimeo, CEPAL-CEBRAP, Sio PauIo, 1981.
Sobre Chile, Toms Moulin y Pilar Vergars, "PoHticRS de estabiliza-

minos de generalidad, todo perodo de normalizacin durante un


EA se parece-, no lleg a subordinar el ritmo y direccin de la
economia en el grado en que Jo hR hecho en los EA contemporneos. Diferencias como estas slo pueden ser debidamente resaltadas una vez que hemos detectado, a mayor nivel de generalidad,
un tipo, el Estado BA, junto con algunas caractersticas que
comparten todos los programas de normalizacin intentados a partir de su implantacin. Podemos ahora emprender el estudio del
programa de Kreger Vasena. Luego de ello, podremos volver a
algunas comparaciones.

cin y comportamientos sociales, 1973-1978". mmeo, CIEPLAN, San.


tiago de Chile, 1979; Alejandro Foxley, I'Hacia una economa de libre
mercado: Chile, 1974-1979", mimeo, CTEPLAN, Santiago de Chile, 1980;
Joseph Ramos, "Inflacin persistente, inflacin reprimida e hiperinfla~
cin = lecciones de inflacin y estabilizacin en Chile H , Cuadernos de
Economa, n9 43, diciembre 1977. Interesantes aportes comparativos pueden hallarse en Carlos Daz Alejandro, "Southern Cone Stabilization
Plan s", mimeo, PUCIRI, Rio de Janeiro, 1980; Alejandro Foxley, "In
flacin, Brasil y Chile", Estudio8 CIEPLAN, n\' 1, 1979, y, desde una
perspectiva ms larga, Thomas Skidmore, "Toward a Comparative
Analysis of the link between politics and economic development in -Argentina and Brazil", mimeo, Universidad de Wiscou&in, Madison, 1980.
6.

NOTAS

1. Cf" p. ej" Primera Plana, 22 de noviembre de 1966, p. 18. Para datos


sobre las numerosas vinculaciones de Krieger Vasena con grandes empresas nacionales y transnacionales, as como con ADELA y otros or
ganismos del capital transnacional, d. Rogelio Garca Lupa, 1'tlercenarios
y rnonopolios en la Argentina, de Ongana a Lanusse: 1966-1973, pp.
116-121, Editora Achval Solo, Buenos Aires, 1973, y Gregario Selser,
El onganiato " la espada y el hisopo, vol. l, pp. 283-291, Carlos Samanta
Editor, Buenos Aires, 1973.
2. Cf., p. ej., Primera Plana, 22 de noviembre de 1966, p. 18.

3. Ley 16.956 del 24 de setiembre de 1966.


'1. CL, p. ej., discurso de Borda en La Razn, 16 de marzo, p. 1, Y 27 de
junio de 1967, p. 1, Y Diaz Colodrero en La Nacin, 24 de junio de 1967,
p. 1. Ver tambin la compilacin Cinco discursos y 'Una re-volucin, Movimiento Humanista de Derecho, Buenos Aires, 1968.
G. Para las referencias que ir haciendo sobre la poltica e.conmica en
Brasil y Chile despus de los respectivos golpes, las principales fuentes
son: sobre Brasil, Thomas Skidmore, l'The years between the harvcst:;:;:
the economics of the Castelo Branco Presidency, 1964-1967", Luso-Era
~ilian Review, vol. 15, nQ 2, Invierno, 1978; Edmar Bacha, Os mitos de
tema dcada, Paz e Terra, Rio de Janeiro, 1976; Albert FishJow, "Some
refleetions on Post-1964"; "Brazilian Economic Policy", en Alfred Stepan ed., Authoritarian Brazil; Origine, PoUcies and Futu1'e, pp. (lfJ
113, Yale University Press, New Huven, 1973; Paulo Singer, A c'l"ise do
]l,Jilagre, Paz e Tena, Riode Janeiro, 1976; Andr Lara Rescnde, "A
politica Bra"ileira de estabiliza;ao = 1%7-1968", PU-IRI, nio de .laneiro, 1980; Franeisco de OUveira, A cC0110mia da (/c}umdellaiJlljll'l"_
(dta, Graal, Hio de Janeiro, 1977; Maria da Concei~ao Ta\'arcs, A,!!'lIIu!aro de ('upi!a[ (' r)l(lllstri(l!i_z(l~'O no }]nlsil, Tesis de Libre Docencj".

163

Cf. declaraciones adoptando el 'Plan de Accin" - y el endurecimiento


del lenguaje, aunque no de las demandas formuladas-- en La Razn,
19 de febrero de 1967, p. 15.

7. Cf. Documentacin e Informacin Laboral (DIL), Nucleamiento8 8ind1'cales, Serie Documentos, Buenos Aires, julio 1972, y los datos de concentracin-extranjerizacin de la industria argentina que, resumiendo
los estudios alli citados, se presentan en Guillermo O'Donnell y Delfina
Linck, Dependencia y autonoma, Amorrortu Editores, Buenos Aires,
1973, cap. lII.
8. Como primer paso el gobierno querell judicialmente a la CGT por incurrir en "tcnicas subversivas"; La Nacin, 10 de febrero de 1967, p. 2.
Poco despus (14 de febrero), sancion el decreto 738/67, reglamen.
tario de la ley de Defensa Nacional.
9. Comunicado del CONA SE en La Nacin, 15 de febrero de 1967, p. 1.
10. Cf. ibid., 11 de febrero, p. 1; 23 de febrero, p. 1, y 25 de febrero de
1967, p. 1.
11. Comunicado en ibid., 19 de febrero de 1967.
12.

Ibid., 21 de febrero de 1967, y CGE, Memoria anual, Buenos Aires, 1967.

13. Cf. las "Memorias anuales" (Buenos Aires, 1967), de SRA, CAe y UIA.
La misma posicin fue adoptada por la gran prensa, que desde junio
1966 vino planteando este tema; cf., por ej., La Nacin, 16 de febrero de
1067, p. G; La P1'cnsa, 18 de diciembre de 1966, p. 6, y 25 de enero de
1967, p. 6, y Economic Survey.

1,1. C., La Nacin, 6 de marzo, 7 de marzo, 9 -de marzo y 10 de marzo de


liJ.
Hi.

17.
18.
'-U.

1967, p. l.
Cf., p. ej., Confirmado, 14 de marzo de 1967, p, 14.
Cf.,Crnica, 16 de junio de 1967, p. 6.
La Nall, 8 de marzo de 1967, p. 1.
bid.,11 de marzo de 1967, p. 1.
Cf., Primera Plana, 11 de abril de 1967, p. 17; comentando instrucciones
de Pern para que los sindicatos adoptaran actitudes "combativas".

GUILLERMO O'DONNELL

164

20. CL, por ej., La Nacin, 15 de marzo de 1967, p. 18; declaraciones de


Kriegcr Vasena en ibid., 23 de marzo de 1967, p. 6; Comunicacin de la
Secretara de Trnbajo en ibid" 4 de marzo, p. 1, }' 14 de junio, p. 1,
e ibid., 21 de agosto de 1967.

21. Sobre este punto, Guillermo O'Donnell, El <tcorporativismo ...", ap.


c-it. Para una actualizacin terica y emprica del tema, Ruth Berins
Colliel' y David Collier, "Inducements vs. Constrants; disaggregating
t:Corporatlsm)", American Political Scicnce Revicw, vol. 73, nQ 4,
diciembre, 1979.
22. La Nacin, 18 de enero de 1967, p. 1.

23. Texto del discurso en poltica econ~nica argentina - DisCIU'SOS del min'ira de Economa Tyubajo, t. 1, Ministerio de Economa y Trabajo,
Buenos Aires, 1%8, pp. 25~36.

PATERNALISTAS, LIBERALES Y NORMALIZACIN ECONMICA

165

37. C. esp., Juan C. de Pablo, "Precios relativos -_ distribucin de ingreso


y planes de estabilizacin: la experiencia argentina durante 196-71970",
Desarrollo Econmico, nQ 57, abril~junio de 1975.

e, de Pablo, Poltica ant'iinflaciona?'ia en la Argentina, 19671970, Amorrortu Editores, Buenos Aires, 1972, y Richard Mallan y Juan

38. Cf. Juan

Sourrouille, Poltica econmica en una sociedad conflictiva. El caso


gentino, Amorrortu Editores, Buenos Aires, 1976.

aJ'~

39. El grado de sub utilizacin de la capacidad industrial, hacia fines de


1966, haba sido estimado por el Consejo Nacional de Desarrollo
(CONADE), en aproximadamente el 30%; cL Juan C. de Pablo, Pol-

tica . . "

OJ).

cit.

28. Ley 17.3;)[; del 10 de julio de 1967.

40. Para anlisis de este fenmeno, esp. Osear Braun, "El desarrollo del
('apital monopolista en la Argentina", en Osear Braun, comp., El capi
talisnto argentino en crisis, Siglo XXI, Buenos Aires, 1972; Mario
Brodersohn, "Poltica econmica de corto plazo, crecimiento e inflacin
en la Argentina", en Jornadas de Economa, Problemas econm:cos
argentinos. Diagnstico y politicu, Ediciones Macchi, pp. 3-64, Buenos
Aires, 1974, y Marcelo Diamand, DoctTinas econmicas, dcsaTTol[o e in~
dependencia, Editorial Paids, Buenos Aires, 1973, op. cit. Para un
anlisis general en economas dependientes pero extensamente indus
trializadas y una cuidadosa fundamentacin emprica referida al caso
mexicano, el importante libro de Fernando Fajnzlber y Trinidad Martnez Tarrag, Las empresas transnacionales: expansin a. nivel 'lO/dial y proyeccin de laindll.stria "lfw::dc(ma, Fondo de Cultura Econmica, Mxico DF, 1975.

29. La Nacin, 28 de julio dc 1867, p. 1.

41. Cf., esp., las ops. cite. en nota 6.

24. Ley 17.224 del 31 de marzo de 1967.


25. Ley 17.253 del 27 de abril de 1967.

2G. Ver su celebracin en La Nacin, 16 de mayo de 1967, p. 1. Para los


trminos del "acuerdo", Ministerio de Economa y Trabajo, Polt'ica
econmica .. . , op. cit., pp. 4950.

27. Ley 17.330 del 5 de julio de 1967. Poco antes se acordaron facilidades
para importar bienes de capital (e. La Nacin, 11 de junio de 1967,
pp. 1-18);

:10.

l/)-id., 5 de agosto de 1967.

;51. CL cables de AssociaLed Press y United Press en La Naci1!, 21 d<::


narzo de 19G7, p. 1.
;>2.

bid., 23 de marzo de 10G7, p. 1. Parte del documento del FMI aproo


bando el programa presentado por Krieger Vasena se encuentra en
ECO)1omic SUf'-Ul'lI, 3 de mayo de 1967, pp. 9~18; en el mismo puede
advertirse la insistemja del Fondo en la "[importancia] que la poltic<l.
salarial sea aplicada con firmeza y no se deje corrocr por ajustes cspedales o excepciones", as como que se contine con la rebaja de los

derechos de importacin (p, 17). Por supuesto, y como veremos, amhos puntos iban a convertirse en nudos de conflictos nada insignificantes.
~.13.

La Nacin, 18 de abril, p. :1; 2 de mayo, p. 1, Y 3 de mayo, p. 1, 1r1f;-.

:34. bid., 10 de abril de 196', p. L


~3Ci.

Sobre el nfasis inicial en la reduccin de la tasa. de inflacin y en el


logro de "confianza" interna y externa, cf. los discursos de Krieg-el"
Vasena en T\Iinisterio de Economa y Trabajo, Poltica econmica.
OJl. cit.

;W. Sobre estos temas Roberto FrenkeI y Guillermo O'Donnell {'Los pro.Iuamns de estabilizacin convenidos con el FMI Y sus impactos internos", Estachos CEDES', N' 1, Ruenos Aires, 1979, y la lJilJllogl'af,\

all citada.

42. Sobre el caso argentino post.1976 c., esp., Roberto Frenkel, "Decicisiones de precios en alta inflacin", Estudios CEDES, n') 3, 1979, Y
"El mercado de capitales en la Argentina", daetilografiado, CEDES,
1980, de prxima publicacin. Una importante interpretacin general
de este perodo es Adolfo Canitrot, "La disciplina como objetivo de la
poltica econmica. Un ensayo sobre el programa econmico del gobierno argentino desde 1976"; un intento de relacionar los golpes de la
dcada del 70 (de amenaza y crisis significativamente ms profunda
que los de Brasil 1964 y Argentina 1966), con los avatares de sus
polticas econmicas, es Guillermo O'Donnell, "Las Fuerzas Armadas
y el estado autoritario en el Cono Sur de Amrica Latina", de prxima publicacin en un libro compilado por Norbert Lechner, Siglo XXI,
Mxico DI".

CAPTULO IV

EL PROGRAMA DE NORMALIZACiN DE 1967-1969

1)

xitos

E~cl1tra~t~ con )(}s programas de normalizacin econornlca de


otros BA, el iniciado en la Argentina en marzo de 1967 logr resultados que, al menos dentro de las premisas de sus ejecutores
y apoyos sociales, fueron velozmente exitosos. Veremos que esto
se debi a la menor profundidad __ d~J-Gr~~i8_ ql1~ p'~e~~di a este
RAya ciertas caractersHC;ls,de)a socied~d -economia~s argentinas. Veamos en primer -lugar ese panorama de xitos. Despus
presentar otros datos que harn bastante ms complej o el balance global de este programa.
En castraste con las prolongadas y agudas recesiones de Brasil 1964-1967, Chile 1973-79 y Argentina 1966-73, el programa de
Krieger Vasena logr un pequeo crecimiento del producto peT
cpita en 1967, que se acentu en 1968 y en 1969 habia alcanzado
una tasa significativamente superior a la del promedio de crecimiento de la economa argentina en las dcadas precedentes. Los
datos pertinentes. pueden verse en el cuadro IV-1 *.

'" Para este cuadro y los siguientes que presentan datos anuales debe
tenerse en cuenta que Krieger Vasena y su equipo debieron abandonar el
Ministerio de Economa a fin de mayo de 1969, a raz de explosiones sociales que estudiaremos ms adelante y que tuvieron agudas repercusiones,
entre otros mbitos, en la situacin econmico-financiera del pas. De ma-

168

GUILLERMO 'DONNELL
e

c'

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<6

Cuadro IV-l

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...

(1)

(2)

(3)

(4)

C01lintlnO jJl'iua.

do per cpita

lTariaciH
anualdc

(1) (%)

1966 = 100,0

(3) ('Ir)

8,8

94

10,1

Val"/acin
Inlerno per cpita mnwlde

1966 = 100,0
1964

93

1965

100

7,6

101

7,5

1966

100

- 0,7

100

- 1,0

1967

101

1,2

101

1,3

1968

104

2,9

103

2,6

1969

111

7,1

109

5,0

~~f2'5.3

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19G9 no puede ser considerado


del prog'rHma qlle estudimnos en
es posible contar con datos mensuales o
cisiones o rectificaciones necesarias a los

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"-".0

l-,,,,,q~

Dentro de las grandes ramas de la economa ese crecimiento


no se distribuy parejamente. Vemos en el cuadro IV-2 que eLmayor crecimiento correspondi a la construccin, en tanto el sector
agropecuario permaneca prcticamente estancado, incluyendo una
significativa cada en 1968. Por su parte, la industria, luego del
casi nulo crecimiento de 1967, se expandi fuertemente en 1968
y 1969,

'O,)

"'-o

"t:

FUENTE: Calculado de Banco Central de la Repblica Argentina (en adelante 'iBeRA"), Sistema ... , op. cit., t. 11. Estos datos presuponen una tasa anual del 1,3 % de crecimiento de la poblacin.

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Producto Bruto

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PRODUCTO BRUTO INTERNO AL COSTO DE FACTORES Y CONSUMO


PRIVADO, PER CAPITA, EN VALORES CONSTANTES,
lNDlCE 1966 = 100,0

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170

GUILLERMO O'DONNELL

EL PROGRAMA DE NORMALIZACIN DE

Pero ese crecimiento no se distribuy parejamente en el conjunto de la industria. Por el contrario - y como una primera aproximacin que ms tarde refinaremos-, vemos en el cuadro IV-3

171

1967-1969

el que volveremos -el extraordinario crecimiento de la inversin


pblica en construcciones (columna 2.2).

que entre 1966 y 1969 las ramas industriales habitualmente consideradas dinmicas habian crecido 27,1
respecto de 1966, en

ro

tanto las tradicionales slo 10 haban hecho 8) 5~.

Cuadro IV-4
INVERSIN SEGN CUENTAS NACIONALES, EN VALORES
CONSTANTES, lNDlCE 1966 = 100,0

Cuadro IV-3
NDICE DEL VOLUMEN FISICO DE LA PRODUCCIN, NDICE
1966 = 100,0 DESAGREGACIN A DOS DIGITOS DE LA
CLASIFICACIN CIlV

1965
1. Comidas y bebidas
2. Textiles

1966

1967

1968

.1969

107,5

111,3

104,6

106,5

106,4
110,0

94,1

100,0

103,2

100,0

104,3
99,3

3. Madera

94,9

100,0

92,3

98,7

4. Papel

95,0

100,0

95,5

102,2

5. Productos qumicos

98,1

100,0

101,5

110,1

128,0

6. Minerales no metlicos

93,4

100,0

104,2

121,1

133,7

7. Metales

113,8

100,0

106,4

121,8

139,9

8. Productos metlicos,
maquinaria y equipo

101,1

100,0

107,0

124,1

9. Otras industrias
10. Total de la industria
11. Promedio de las ramas
industriales. dinmicas
(Nro,. 4, 5, 6, 7 Y 8)
12. Promedio de las ramas

industriales

100,6

100,0

100,7
105,3

105,9

120,0

99,3

100,0

101,5

108,1

119,8

10,3

100,0

101,7

112,4

127,1

97,4

100,0

98,6

109,6

108,1

tradicio-

nales (Nros. 1, 2 y 3)

FUENTE: Computado de BCRA, Sistema ..., t. II, op. cit.

Este crecimiento, general aunque desparejo de la economa,


fue impulsado por tasas de inversin que, sobre todo a partir de
1967, alcanzaron altos niveles. Los datos principales pueden hallarse en el cuadro IV-4, de los cuales cabe destacar un tema sobre

(1 )

(2)

1n1J/.'rsin brut.a

[nvwrsin en

Interna f#a

construccin
(2.1)
Cons-

(2.2)
Cons-

(3.1)

truccin

truccin

Equipo de

privada

Ao

(3 )
lm!er8in en
en equipo

pblica transporte

(4)
Variacin de
inventa,rioll

(3.2)

MaqU1'naria

1964

104,4

83,1

109,4

95,5

92,5

191,4

1965
1966

10'7,7
100,0

91,8

108,9

91,9

1.425,9

100,0

100,6
100,0

100,0

104,5

102,8

120,9

100,0
102,8

100,0

1967
1968
1969

102,5

46,5

115,6

115,8
132,9

149,3

107,9

115,2

-176,2

196,1

122,9

140,9

-5,4

140,4

I'UENTE: Calculado de BCRA, Sistema

< ,

op. cit., t. II, pp.

Pero dejemos por el momento estos datos y miremos los relacionados con dos metas centrales de los programas de normalizacin: el control de la inflacin y el alivio de la balanza de pagos.
En cuanto a la primera, los datos del cuadro IV-5 son elocuentes:
a pocos meses de iniciado el programa, 1968 muestra una clara
tendencia declinante de la tasa de inflacin, la que se coloc, en
el ltimo semestre de ese ao y el primero de 1969, sensiblemente
por debajo de los promedios histricos de la Argentina'.
'" La serie mensual graficada 1960-1972 de .esta variable permite situar
mejor la excepcionalidad de la baja inflacin registrada durante la gestin
econmica aqui estudiada. Cf. al respecto grfico IX-l.

173

GUILLERMO O'DONNELL

EL PROGRAMA DE NORMALIZACIN DE 1967-1969

Cuadro IV-G

Cuadro IV-G

TASA ANUAL DE INFLACION SEGN EL lNDlCE DE COSTO DE


ViDA DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES; VARIACION PORCEN
TUAL DE CADA MES RESPECTO DEL MISMO MES DEL AO
INMEDIATO ANTERIOR (%)

POSICIN NETA EN DIVISAS DEL BANCO CENTRAL DE LA


REPBLICA ARGENTINA, EN MILLONES DE DLARES
ESTADOUNiDENSES

172

Enero
Febrero
Marzo
Abril
Mayo
Junio
Julio
Agosto
Setiembre
Octubre
Nov'bre
Dic'bre

1968

1964

1965

1966

1967

1968

1969

30,8
24,5
35,3
32,6
24,5
23,1
18,9
16,2
15,6
17,6
21,9
27,6

28,5
26,4
20,3
23,0
23,2
23,5
22,1

14,3
20,7
24,0
20,7
23,1
26,3
31,1
34,9
35,4
33,7
36,9
38,2

40,2
36,7
36,4
37,8
36,3
32,1
28,6
27,3
27,3
28,1
26,5
29,9

26,7
26,6
26,7
25,6
25,5
29,9
34,2
33,1
31,7
31,3
31,2
27,3

29,0
27,6

8,2
5,7
7,7
8,2
6,6

21,0
20,4
21,4
19,7
18,1

24,0
22,0
21,0
16,4
10,8
10,6

11,6
10,6
8,5
9,6

FUENTES: Computado de Direccin Nacional de Estadstica y Censos, Boletn


Trnest-Tal e tndicc de precios al consumidor - Capital
Fcd13Tal, varios nmeros.

La mejora de la balanza de pagos no fue menos espectacular.


A partir del bajo nivel en que se hallaban al momento del golpe
y el descenso que experimentaron las reservas netas del Banco
Central durante la gestin de Salimei stas comenzaron a aumentar rpidamente desde abril de 1967, hasta alcanzar su mximo
nivel en abril de 1969, ltimo mes completo de la gestin del equipo Kreger Vasena *. Puede verse al respecto el cuadro IV-6.
J

La serie completa 19601972 puede verse en el grfico IX.

Enero
Febrero
Marzo
Abril
Mayo
Junio
Julio
Agosto
Setiembre
Octubre
Noviembre
Diciembre

1966

1967

1968

1969

145,8
146,9
182,4
188,8
208,9
224,2
199,8
219,8
197,0
177,3
161,3
176,9

155,6
151,7
203,5
292,5
395,5
465,9
494,0
497,6
494,7
481,6
482,2
500,9

486,7
476,8
490,9
517,5
525,3
539,8
537,0
535,7
562,2
553,4
590,0
593,3

613,8
657,0
672,2
694,3
665,0

-FVENTE: BCRA, Boletn estadstica, varios nmeros.

Parte de este aumento de reservas se debi al stand-by con. el


Fondo Monetario Internacional y a otros crditos pblicos. renejados en la columna 1 del cuadro IV7. Tambin contribuy, para
el desahogo (hasta 1968) de la balanza de pagos que muestra la
columna 5 del cuadro IV-7, el aumento, en 1967 y 1968, del saldo
positivo de la balanza comercial (columna 4 del cuadro IV-7).

.:t>ey? } .. principal contribucin a esa mejora en la posicin


de divisas se debi a ingresos de capital privado del exterior.
N ada mejor para indicar la confianza del capitaltransnacional
(y del que por este medio "repatriaban" residentes locales) que
('sos ingresos. Pero, tambin, nada mejor para indicar Jas limit,acioncs de esa confianza: como pU~.4e_:ve~se _ ~_!'l _ ~l,,_(;l!:a~ro IV-8, los
ing'l'e;'3o~ de capital privado extranjero en concepto_d~ inY;;)T13jones
directas y de prstamos a largo plazo fueron casi nulos, el} tftnto
lma abrumadora proporcin ingres como prstamos a corto plazo,

EL PROGRAMA DE NORMALIZACIN DE 1967-1969

GUILLERMO O'DONNELL

174

175

capital transnacional estuviera dispuesto a ap()t8:t:?-_ l;.rgQ plazo


en la continuidad del orden y de la normalizacin. que,. parecan
a punto de lograrse. Vanse los insignificantes saldos de movimientos de capital a largo plazo en la columna 1 del cuadro IV-S,

Cuadro IV-7

BALANZA COMERCIAL DE PAGOS, EN MILLONES DE DLARES


ESTADOUNIm;NSES CORRIENTES
Cuadro IV+8
(1)

(2)

(3)

(4)

(5 )
PO)'centaje

de las reset'Crditos
gobierno
Nacional
y alBeRA

Afto

1964

74

1965

44
120

1966

1967

253
108

1968
1969

107

Exporta60nes
1,410,5
1,488,0
1.593,2
1,464,5
1,367,9
1,612,1

Importaciones
1,077,4
1.195,0
1.124,3
1.095,6
1.169,2
1,576,1

Saldo de
la balanza
comercial

BALANCE DE PAGOS, SALDOS NETOS DE MOVIMIENTOS DE


CAPITALES AL FINAL DEL PERro DO RESPECTIVO, EN
MILLONES DE DLARES

vas externas
netas del
SeRA al/in
de cada o.t10,
respecto de las

(1)

(II )

del mismo aPio

A110

Saldo neto de
capitales de
largo plazo

331,1

25 0/0

293,0
468,9

25 %
26 %
71%
71%
36 %

1964
1965

2
4

1966

~105

-177
-76

n.d.
n.d.
n,d.
n.d.

n.d.
n.d.
n.d.
n.d.

5
425
11
13

268

480

1
-10

-15

-2

78
40

67
76

44

369,0
198,7
36,0

importncioncs

FUENTES: BCHA, Boletn estadstico y Ministerio de Economa y Trabajo,


Informe econmico, ambos varios nmeros.

sobre todo en 1967, inmediatamente despus del lanzamiento del


programa de marzo del mismo ao *. Dada una prediccin de que
se mantendran la paridad peso-dlar y la libre transferibilidad
de divisas que el gobierno haha prometido despus de la devaluacin de marzo de 1967, y gracias a la importante diferencia de la
tasa de inters en el mercado loeal respecto del internacional, la
Argentina pasaba a ser una plaza atractiva para el capital financero. Pero esas colocaciones a corto plazo estaban tambin indicando que no --se haban logrado an condiciones como para que el

1as7
1967
1967
1967

I Trimestre
JI Trimestre

In

Trimestre
IV Trimetsre

Saldo neto de
capitales de
corto plazo

(I1I)

Variacin
de reservas
internac-ionaleH
ddECRA

-39

-5

1967

Saldo Anual

1968
1968
1968
1968

1 Trimestre
Trimestre
III Trimestre
IV Trimestre

1968

Saldo Anual

?"

-,

150

57

1969

-1

1:1

69
-44

~82

1969

I Trimestre
II Trinlcstre
III Trimestre
IV Trimestre

29
30

-37

-83
-171

1069

Saldo Anual

57

-,)1

-260

196U
1969

-Bu

Los datos posteriores al primer trimestre de 1969 sealan una historia enteramente diferente, que nos ocupar ms adelante: los impacfos de
las grandes convulsiones sociales de mayo de 1969 y la salida del equipo
Krieger Vasena.

-111
16

Fl'i':~~T}~:

ECRA, Boletn rstalst'icn, varios nLllnC'1"o.s.

:-JOTA: "n.d." inclica (bto no disJlonibh>,

77

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1:

EL PROGRAMA DE NORMALIZACIN DE 1967-1969

Esto era, sin embargo, un gran cambio respecto de la inestabilidad e incertidumbres que habian prevalecido hasta entonces.
Acompaando a la reduccin de la inflacin y a las nuevas expectativas de estabilidad en el corto plazo, otros indicadores financieros mostraron un comportamiento similar: en especial, en el
cuadro IV-9 podemos ver cmo uno que indic con notable sensibilidad la crisis final del gobierno radical -la tasa a futuro del
dlar- descendi verticalmente *.

teccin contra fluctuaciones de la economia y/o de las polticas


pblicas. En el mismo sentido, en la columna 4 del cuadro IV-4
pudimos observar una notable reduccin, en 1967 y 1968, en los
inventarios que hasta entonces se haban retenido como proteccin contra aquellas fluctuaciones y expectativas inflacionarias.
Por otro lado, y con las mismas implicaciones recin sealadas, el hasta haca poco eel:vescente mercado negro de divisas
no slo dej prcticamente de operar sino que tambin sus cotizaciones pasaron a ser iguales o ligeramente inferiores a las del mercado oficial. Pueden verse al respecto los datos del cuadro IV-10,
que muestra la relacin entre las cotizaciones del dlar en esos
dos mercados.

1'1
1.,

Cuadro IV-9

1,

H
';i'

177

GUILLERMO O'DONNELL

176

TASA MENSUAL DEL DLAR EN EL MERCADO DE FUTURO A 30


DAS (PORCENTAJE DE RECARGO PROMEDIO DEL MES RESPECTO
DE LA COTIZACIN CONTADO DEL DLAR)

Cuadro IV-ID

1:
1,

Enero
Febrero
Marzo
Abril
Mayo
Junio
Julio
Agosto
Setiembre
Octubre
Noviembre
Diciembre

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FUENn;;

1966

1967

5,9
4,7
15,4
30,2
47,9
13,3
28,2
16,6
21,1
30,5
14,9
7,9

9,5
19,2
3,6
0,0
0,6
2,0

ECH.A, Boletn estadstico,


bos varios nmeros.

3,2

4,8
7,2
4.9
1,2
6,2

1968

1969

6,4
5,8
4,0
4,4
4,0
3,0
5,7
5,4
3,9
2,4
0,6
0,8

1,6
1,2
1,2
1,6
2,9

FIEL, Indicado'res de coy.untura,

RELACIN ENTRE LA COTIZACIN DEL DLAR EE. UU. EN EL


MERCADO NEGRO Y EL OFICIAL

am~

Similares expectativas pueden deducirse de la abundante oferta de clivisas en el mercado de contado y a trmino, producida por
agentes que ya no crean conveniente en el corto plazo atesorar
divisas -como haba sido habitual hasta haca poco- como pro'" Esta serie as como las restantes utilizadas en esta seccin, eompletadm; a 1972, pueden encontrarse en el captulo IX.

Enero
Febrero
Marzo
Abril
Mayo
.J unio
Julio
Agosto
Setiembre
Octubre
Noviembre
Diciembre

FUENTE:

196./.

1965

1966

1967

1968

1969

101,4
100,0
100,0
103,8
102,2
ll3,2
125,4
117,0
lll,6
ll4,1
ll8.8
127,3

141,4

129,7
126,0
121,1
117,9
116,0
ll7,1
Ill,6
105,6
113,7
117,3
108,7
108,7

114,7
115,5
98,6
99,5
99,6
99,8
100,0
99,9
99,9
99,8
99,8
100,0

100,0
100,0
99,9
99,8
100,0
99,8
99,8
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0

100,0
99,9
99,8
100,1
100,5

152,9

142,8
132,4
142,5
158,7
128,3
130,3
136,3
140,0
148,2
142,2

Computado de FIEL, Informe de coyuntura, varios nmeros.

Desde otro ngulo, el anunciado propsito de sanear las finanzas gubernamentales se anot xitos no menos notables. Los ingresos del gobierno central crecieron fuertemente, al tiempo que
se mantenan prcticamente estables, en valores constantes, las

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Censos (INDEC)

INDEC

1966
1967
1968
1969

100,0
99,7
94,4
99,4

pondertUio
del salario

Jornal
indu8trial medio,
datos del BeRA

del pen ca8ado


con familia tipo
11 el pen soltero

100,0

100,0

100,0

99,1

98,1

93,2

90,3

96,8

98,3

98,6
94,9
98.5

'"C

<~

r3
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~

.:)

?;

(2), calculado de Instituto Nacional de Esta~


dstica y Censos, Boletn Estadstico Trimestral, varios nmeros,
Columna (3), calculado de planillas internas no publcadas del
Banco Central de la Repblica Argentina.
Columna (4), calculado de Ministerio de Economa y Trabajo,
y Ministerio de Hacienda, Informe econmico, varos nmeros, y
Juan Carlos de Pablo, "Polticas de estabilizacin para una economa inflacionaria: un comentario", Desarrollo Econmico, n<50,
julio-setiembre 1973, pp. 401~407. .
Datos deflacionados por el ndice de costo de vida de la ciudad de
Buenos Aires.

FUENTES: Columnas (1) y

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medio

por hora,
muestra

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F-<

mUest?'a del ex

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pro1rnldio

Jornal
indu8trial

Instituto Nacional
de EBt.adstica

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de conllenio,

Jornal industrial
medio anual,

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(4)

Jornal mnimo

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(3 )

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JORNALES INDUSTRIALES EN PESOS CONSTANTES,


lNDICE 1966 = 100,0 SEGN VARIAS Fl)ENTES

~.~ 2 ~

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Cuadro IV-12

<'II~.~

Continuaremos con este tema, sobre el que por el momento transcrIbo en el cuadro IV-11 los principales datos.
Esta slnfonla de xitos ni siquIera estaba contrapesada por
lo que ha sIdo habitual en los programas de normalzacin de
otros EA -una severa cada en los jornales obreros. Aunque cada
uno de los Indicadores utilIzados en el cuadro IV-12 tIene sus pro-

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179

erogaciones totales. Por otra parte, al reducirse las erogaciones


corrientes (en buena medida consecuencia de la "racionalizacin"
por despidos de empleados pblicos y de la calda de sus sueldos),
pudieron aumentar marcadamente las erogaciones de capital (eolumna 4 del cuadro IV-ll) , al tIempo que se reduca sustancalmente el dfict fiscal (columnas 5, 6 Y 7 del mIsmo cuadro).

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EL PROGRAMA DE NORMALIZACIN DE 1967-1969

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NOTA:

GUILLERMO O'DONNELL

180

EL PROGRAMA DE NORMALIZACIN DE 1967-1969

blemlls, su homognea tendencia deja en claro que, al menos en lo


que respecta a la clase obrera industrial, sus salarios sufrieron
una cada relativamente leve *. No se trat, durante el perodo
aqu analzado, de una abrupta cada del jornal industrial ni podemos buscar all, por lo tanto, factores que por s pudieran explicar las grandes explosiones sociales con las que abortara este
programa de normalizacin.
]0

Aunque sus cadas son mayores, los datos sobre otras fracciones no industriales de la clase obrera muestran un panorama
consonante con lo recin observado, tal como puede verse en el
cuadro lV-13.

Cuadro IV-13

JOHNALES DE OTROS TRABAJADORES NO INDUSTBIALES EN


VALORES CONSTANTES, lNDICE 1966 = 100,0

(1 )

(2)

Jornal m-inimo
del obrero de
la construccin

Jornal mnimo
dfll obrero de
minas y canteras

(3 )

Jornal mnimo

de creci-

agropecuarios

1966

100,0

100,0

100,0

100,9

104,7

101,6

1968

92,8

92,0

92,2

1969

94,7

92,7

96,6

NOTA:

tfl~a

miento, la posicin en divisas pareca desahogada, las senales de


aprobacin por arte del capitartransnCionl-(e:xcepto ariiesiiar
alargo -plazo) se reiteraban,-la sHuaCI-'prsupuestaria del gobierno general ,,(es decir, no so del' centralsiribribiri-la-dEr-tas
provincias, municipios y empresas pblicas) haba mejorado notablemente y la~-relativamente a otros BA-- eve cada d los
jornales obrero?" permita" mantener, u:t1 niy~I"g~:t1~r[lIA~ __ ~onsumo
q~e,aunqlle re~agado respecto de la tasa de ~re~i!1"li,nt() d~-la e~_?~
noma, no dejaba de ser satisfactQrio. Desde estos puntos de vista"
(que el goberno se ocup de recalcar) no podia caber duda que
el programa de normalizacin era un xito tan rpido como notable *. Hay, sin embargo, diversos aspectos subyacentes de los que
ahora debemos ocuparnos, de los cuales surge un panorama bastante ms complicado que el resultante del hasta aqu descripto.
En la prxima seccin examinaremos algunas desviaciones de la
ortodoxia incurridas en este caso, as como las razones que posibilitaron que as ocurriera. Luego presentar otros datos que
evidenciarn que los xitos aqu sintetizados estaban lejos de lograrse sin importantes costos y tensiones. Y en la seccin final
de este captulo tratar de reconstruir ms globalmente el sentido
e impactos de este programa de normalizacin ligndolo con las
reflexiones ms generales con que concluimos el capitulo anterior.

de trabajadores

1967

FUENTE:

La _~conorrla retom rpidamente una lJl:1ena

181

Planillas internas no publicadas del ex Consejo Nacional de Desa_


rrollo.

Datos deflacionados por el ndice de costo de vida de la ciudad de


Buenos Aires.

* Aunque debe sealarse que la recuperaClOn observable en 1969 se


debe a aumentos salariales dispuestos en el segundo semestre de 1969, cuando
el equipo Krieger Vasena ya haba abandonado el Ministerio de Economa.
Los nicos datos de los que se dispone informacin mensual (salarios mnimos de convenio, columna 4 del cuadro IV-12) muestran un descenso en el
primer semestre de 1969 respecto del nivel de los aos anteriores.

2) Algunas desviaciones de la ortodoxia y sus antecedentes

Ya seal que tal vez la mayor orignalidad del programa de Kriegel' Vasena consisti --en atribuir las causas de la' inlcirifuridamentalmeute por el lado de los costos y deas exIldativ"id
los agentes econmicos, mucho ms que -como haba sido hasta
entonces habitual- a un exceso de demanda. Otra caracterstica
importante es que logr que el FMI compartiera'bslc'ame'nte--este

* Que as era percibido por la gran burguesa industrial (UIA), y que


sta apoyaba tanto los aspectos econmicos del programa como la represin
aplicada a los sindicatos, tambin surge claTamente de una encuesta a dirigentes de asociaciones industriales, tomada entre 1967 y 1968 por J ohn
Freels ,Jr., "Industrialists ...", op, cit.

GUILLERMO O'DONNELL

EL PROGRAMA DE NORMALIZACIN DE 1967-1969

di?-gI1<Sst.!<:Q,*. Sn duda el principal factor para esto~ue que el


i;~ogra~a de normalizacin pfil'tier'l ~!\3 llna cr~.s~ previa relati~
varnente moderada en comparacin con la de otros EA **. Lo
cierto es que ese Ciiagnstico, centr[\clo en cQ$t().$ Y exp{';dativas,
presidi los intentos de congelar, a corto y mediano plazo, algunos
de los precios de mayor incidencia: Cl1 especiL el Cl' jornales Y

institucin, no se redujo la oferta monetaria ni el crdito bancario.


Por el contrario, ambos factores C:recieron fuertemente durante
todo el perodo de Krieger Vasena, corno puede observarse en el

182

183

cuadro IV-14.

sueldos hasta fines de 1968, el "acuerdo voluntario de precios"


con las empresas oligoplicas industriales y la promesa

de marite~-

Cuadro IV-14

ner indefinidamente fijo el valor del peso en relacin al dlar;


as como el de los precios de las tarifas de servicios pblicos, luego
de un aumento al comienzo de este programa ***. Tfqnpincon--

ALGUNOS DATOS MONETARIOS

tribuy, como veremos, la cada de los precios de algunos Pl~O


ductos agropecuarios de fundamental incidencia en el mercadO in~
terno. Dados estos "congelamientos" de precios y dado adems;
con igual importancia, que fuera verosmil que ellos se mantendran en el futuro previsible, era dable esperar que, comO ocurri,
la tasa de inflacin decreciera con rapidez hasta llegar, hacia el
final de este programa, a niveles casi normales en las economas
centrales - y muy inferiores a los que haba experimentado la

Argentina en la dcada precedente.


No se trataba, entonces, de la economa recalentada presu-

puesta por los diagnsticos de exceso de demanda, Es decir, la


orientacin recesiva implicada por estos ltimos no estuvo pre-

sente ni en el programa de Krieger Vasena ni en el acuerdo celebrado con el FMI. La diferencia fundamental que surgi de esto
fue que, contrariamente a lo habitual en los acuerdos con aquella

( 1)

Indice 1966: 100


medios de pago
en valores
con8tantes al
fin de cada ao

1965
1966
1967
1968
1969

92,3
100,0
114,6

137,7
142,4

(2)

(3 )

Indice 1966: 100

Coeficiente
de liquidez
de la economa
%
25
26
28
32
30

crdito
bancario en
1Jalore8 constantes
fin de cada ao

%
95,0
100,0
109,3

144,1
166,4

FUENTES: Computado de BCRA, Boletn estad8tico, y FIEL, lndicadorea de


coyuntura, ambos varios nmeros.
NOTA: Datos deflacionados por el ndice de precios mayoristas.

* En mis entrevistas apareci repetidamente la opinin de que slo


alguien como Krieger Vasena, capaz no slo de hacer un diagnstico correcto
y formularlo convincentemente, sino tambin dotado de gran prestigio per~
sonal en los medios financieros internacionales, poda haber logrado esto.
** La tasa anual de inflacin a diciembre de 1966, fecha de designacin de Krieger Vasena (ndice del costo de vida en la ciudad de Buenos
Aires) haba sido de 29,9 %; al hacerse cargo Krieger Vasena del Ministerio
de Economa en diciembre de 1966 la posicin neta en divisas del BCRA
era de 176,9 millones de dlares. Inmediatamente antes del lanzamiento del
programa, febrero de 1967, era de 146,9 millones de la misma moneda.
*** Con un ndice 100,0 en 1966, el promedio ponderado, a valores
constantes, de los precios y tarifas del conjunto de las empresas e;:;tatales
pas a 116,6 en 1967, reflejando el mencionado aumento. Pero en los restantes aos del programa esos precios y tarifas tendieron a la baja: 1968
= 114,1 Y 1969 = 108,1. Datos de Horp,cio Nez Miana y Horado Porto,
"Anlisis de la evolucin de precios de empresas pblicas en la Argentina.
Respuesta", Desarrollo Econmico, nQ 66, julio-setiembre 1977, p. 348.

A pesar del diagnstico de costos y expectativas, la ortodoxia


no dej de manifestarse en algunos puntos de la poltica econmica y del acuerdo con el FMI que, como observa Juan Carlos
De Pablo \ eran obviamente incongruentes con ese diagnstico.

En especial, se mantuvo unprecepto_t1J cro l ortodoxia como


el de la reducclndef dficit fiscal, aunque ste, dentro de la situaCin cuasi-keynesiana implicada por el diagnstico, pudo haber
servido para motorizar an ms y de manera no inflacionaria el
crecimiento' de la economa. En el caso que aqu consideramos el

imperativo de cancelacin del dficit fiscal tuvo una solucin (econmicamente) sencilla: como lo muestra el cuadro IV-15, parte
nada insignificante del aumento de ingresos del gobierno central

184

GUILLERMO 'DONNELL

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(4)

millones de
pesos de 196>6

1966

1967
1968
1969

72

500
372

262

fndice iBas
100 de (1)

100,0
694,4
516,7
363,9

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(3)

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Cuadro IV-15

(2)

$~<>wt:

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(1 )

;~813

en los aflos 1967 y 1968 se debi a las retenciones establecidas


sobre las exportaciones agropecuarias de la zona pampeana, al
que una ortodoxia medida del programa..-la rebaja de
::'lee]es ele importacin- se refleja en la cada de ingresos
por este concepto que muestran las columnas 4 y 5 del mismo
cuadro.

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faeiones

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fndice
1966
100de(3)

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2,5
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10,1

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552
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eficiencia del sistema de recaudacin fiscal, que elev la presin
tributaria globaL Pero, cOmo 10 muestra el cuadro IV-16, tal

atlmento se liJgi, a pesar de una fuerte cada en 1968 y 1969 d


los "impustos directos, mediante un fuerte aumento de los impuestos indirectos, conspreiirpible impacto negativamente distributvo del ingreso. Los datos pertinentes estn transcriptos
en el cuadro IV-16,

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EL PROGRAMA DE NORMALIZACIN DE ]967-1969

GUILLERMO Q'DONNELL

186

Pero de los datos de los cuadros precedentes es fcil ver que

fueron, por lejos, los ingresos provenientes de retenciones a las


exportaciones (pampeanas), los que ms aumentaron respecto de
los aos precedentes al programa de Krieger Vasena *. Cmo se
canalizaron los nuevos fondos a disposicin del gobierno? En prinii; lugar, y reflejando que las retenciones a las exportaciones
fueron percibidas por la administracin central del Estado, en el
cuadro IV-17 vemos cmo aument fuertemente la participacin
porcentual de aqulla sobre el total de la inversin pblica. Esto

implic que instituciones que en otros EA -notablemente Brasilhan sido grandes impulsores del papel econmico del Estado y, a
travs de e!lo, han descentralizado el poder de decisin econmica
del aparato estatal (las empresas pblicas) jugaran en este perodo argentino un papel ms pasivo.

Cuadro

IV~17

COMPOSlCI6N PORCENTUAL DE LAS INVERSIONES


DEL GOBIERNO GENERAL

191J(;

1.'J(J7

19U5

1fiG[I

Gobierno nacional (Adm, central)

18,7

28,'1

31,4

3'2.,7

Empresas estatales y sociedades annimas


estatales y mixtas

49,4

43,4

38,4

38.1

Gobiernos provinciales y municipales de la


Ciudad de Buenos Ail'es

30,5

2n,,-')

29,3

28,8

Otros
Total

Fl'ENTE:

1,4

1,0

0,7

n,.1

100,0

100,0

100.0

1(\0,0

Leonardo Andjar, "El sector pblico y el mercado de capitales


argentinos", Pro[]rGnw !atin()(t)criCCOII) ]Jura d desul'rollo de 1111'1"cados de capital, Buenos Aires, 1972 (sobre la base de datos lj(/
publicados de la Secretara de Hacienda de la Nacin),

* La incidencia de ese ingreso puede medirse no slo en trminos ] ... ]


que signific aumentar en Hl67 siete veces este rubro respecto de 1%1;.
A.dems, el ingreso por dichas retenciones represent, en el cruci:J.1 aj10 11(>
bnzarniento del programa -19G7- un ;:;0 ',:'; de Jos ahorros del gobien
nacional,Y en 19G8 lIn ::lG ~:;.
])/U$

187

Per() lo fundamental fu~. ~l.desti:no q\le i?e dio a esos fondos.


En la coJumnaldel cuadro IV-18 -fl'anscribo un dato va presentado en el cuadro IV-ll, el ndice 1966 = 100,0 de las erogaciones
de capital del gobierno nacional. En la columna 2 del mismo cuadro vemos que creJ;t~.r!L f.lln ms fuertemente, dentro de aquellas
erogaciones, las-destinadas propiamente a inversiones. A su vez,
en la columna 4 de' dicho cuadro, vemos que an ms fuertemente
10 hicieron las inversiones destinadas al programa de obras
cas (fundamentalmente caminos y comunicaciones) que se lanz
en 1967. Por otra parte, el resto del mismo cuadro nos muestra
(columnas 5 y 6), cmo gran parte de dichas inversiones pudo,
en contraste con los aos anteriores, ser financada con recursos
provenientes del ahorro pblico, a la vez que las columnas 7 y 8
sealan el significativo salto del papel cumplido por las inversiones estatales en el total de la inversin y del producto bruto interno.

El iac;torque mantuvQel.. niv.~Lu,d0 ~tjyi.!;l~l Geo_nmica en


1967 e impulsQ eLc!,ecim,iento registrad()cn J96$ tue la il1verAin estatal, en epecial la, d,e,stipada a obras de infrnestructura fsica *. Considerando lo ocurrido con otros rubros de invel~
SD, ese crucial papel de la inversin estatal aparece claramente.
Ya vimos que la inversn desde el exterior -tanto prstamos a
lFf(oplazO como inversiones directas- fue prcticamente nula
en ]967 y 1968. Por otra parte, como lo muestran los datos del
cuadro IV-4,la inversin (fundamentalmente privada) en equipo
productivo y similares creci moderadamente en los mismos aos,
a una tasa muy inferior a la inversin pblica e insuficiente para
producir los efectos de reactivacin econmica ya observables en
1968. Finalmente, el cuadro IV-l nos mostr que el consumo privado creci an ms moderadamente,
" Este fenmeno bmbin aparece reflejado en Jos datos de ClH'nta'(
n,l{:iolHl1es, que muestran, como ya hemos visto, un importante crecimiento
('D t'1 l"ul,'o construccin (cuadro IV~4), impulsarlo en particular por la.':
l'()n~tJ.ucciolics pbJicns, Para un HTgument.o que dcsarrollar ms
t'S int{'H~s8nte advertir que ('3e crecimiento de lns inversiones estatales no
inllJlit invadir reas directamente productivns qUe pudieran haber o1:Jstacli]i;~f1do (o p;irl'cido obstD.culizar) la acumulacin privada, En efecto, rnientrc\oS
l;l inversin phlica en proyectos industriales corno porccntnje de la inVOl"5i61'
pbh'a total fue d21 11,1 r,( en el poriodo HH]O-lDeG, rse ))ol"cenU\je :fue de]
I n.ll
l:ll IDG7 Y lllego continu descendiendo en lHGS (4,8 (/() v liJe!) (2,S(,:;,)'
(!:l>,h de Presidencia ele ]a ?\ncin, P!I(I( ti ;,'un! !!U)'o /(1
,--r;s!-!!(ci(;" '1'(1,'u l , n~1('nu.s Aires, 1G74,
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EL PROGRAMA DE NORMALIZACIN DE 1967-1969

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Ese papel de casi exclusivo impulsor econmico del aparato


estatal no parece haber sido. querido por el _.~quipo -~GoIlinic.~.-P()_r
lo menos, en sus declaraciones pblicas es recurrenteJainvitaci6n
al capital externo y al radicado localmente para que, ya que se es:
taban logrando condiciones de orden y de estabilidad econmica,
ameritai;' fuertemente sus inversiones. Es c1arO'qii"lae~:p~r~ia
del equipo econmico era que~ una vez obtenidas las bendiciones
del FMI y lograda la "paz social", se producira un rpido e importante ingreso de prstamos a largo plazo e inversiones directas
del exterior, que convertira a esa part~d~l-"se~tf"pf.iyao~~:~~n
el dll1amizador de la economa *. Pero ya vimos que no o~urri
tal cosa, al tiernpo que el importante grado de stiIltiHIzadii'd"
la capacidad productiva instalada de la que parHiLe!programa
imp1:que. en general, hubiera pocos motivos para ,aumentar
la i!1yerEji.<Sn .PI'~y._,,jIlter.Il~
Adems de las inversiones pblicas, hubo otro factor de im,
pulso de la actividad econmica: el ya sealado aumento de la
oferta monetaria y del crdito * *. En este plano tambin tuvo importancia la autorizacin de lneas de crdito para financiar el
consumo personal y la adquisicin de viviendas. Por supuesto, la
posi.~i}i,~~d de, beneficiarse eDIl estos crditos quedfuI1d.l:l.f!1.~,l!
"Eilmete limitada a los estratoEj de mayores ingr~sos.de,los_~.,sedQ~
Fe:medios y a los sectores altos, y no ayud a quienes tenan PQ~
cas posibilidades de satisfacer los requisitos de solvencia exigidos
por los bancos, La mejora de ingresos y el f"cil aceesoal crdito
de aquellos sectores se tradujo tambin en un importanteaul1.1eI-r:,
to de la construccin privada (ver los datos sobre inversin privada en construcciones en el cuadro IV-4). Fue, entonces, principalmente por el lado de la demanda de aquellos sectores, impul~ada por el acceso a un crdito abundante que, juntamente con
~ Esta expectativa es explcita en los discursos de los miembros del
equipo econmico; puede verSe, adems, en el mismo sentido Juan Carlos
dE' Pablo, Poltica ... , op. cit., p. 118. Ver tambin los discursos y declaraciones de Krieger Vasena, en Poltica econmica, ..., op. cit.., ts. 1 y 11,
** No slo se registr el aumento ya mencionado del crdito bancario.
Tambin crecieron fuertemente las sociedades financieras, casi todas ligadas
a un hanco y/o algn gran grupo econmico. La participacin de las sode~
dades fnancieras en los flujos totales del sistema financiero pas del 7,5 ";(1)
(,ll 1967 al 11,6 % en 196!); datos de Agapito Villavicencio, "Flujo gl{)bal
de fondos del sistema financiero institucionalizado argentino. Perodo 1!l71!171", Simposio Latinoamericano para 'el Desarrollo de Mercados de Capital,
H'-lenos Aires, marzo de lD72.

GUILLERMO O'DONNELL

EL PROGRAMA DE NORMALIZACIN DE 1967-1969

las inversiones pblicas, se lograron los resultados ya observados


en el cre.cimiento del producto.
Obsrvese que un patrn de crecimiento imp111sado por 1<18.
invers-iones pblicas . y por la demanda final de sect0l'es m~cH.os

de la incapacidad instalad~~ Esto, junto al imperativo de cancelar


el dficit fiscal, suele impl1car que durante la normalizacin los
BA cuenten con escasos recursos para mantener algn nivel razonable de inversin interna. Es aqu donde debemos advertir la
especificidad del caso que estamos estudiando. L.'lS retenciones a
las exportaciones pampeanas fueron un mecanismo administrativamente fcil y rpido para lograr esos ingresos, que captaron un

190

altos (y la propia burguesia, por supuesto), tiene poco qqe Ver


con los presupuestos de la ortodoxia. Para ella lo "normal" debera consistir en aumentos de la inversin privada: que, C9mbiTIacto-s
con algunas inversiones pblicas, tuvieran a corto pl:z;Q ~1 ~f~Gt
de dinamizar la economa (y por ese lado inducir una mayor demanda), y a mediano plazo el de aumentar la cap"ci],,] produce
tiva instalada. Acabamos de ver que poco de eso ocurri entre
1967 y 1969. No por eso dej de crecer la economia, pero al hacerlo bajo los impulsos ya sealados tuvo, entre otras, li consecuencia
que en 1969, cuando se estaba llegando al lmite de la capacidad
productiva instalada, poco se haba hecho para aumentarla.

, Qu significan estas desviaciones de la ortodoxia? Que para


que . haya ingresos a .. 1argQ._ph~zo.cl~.captl.t:nm.SmlCiQna] .ji~nc

que haber algo ms que la confianza en el corto plaeo demostrada


por los movimientos fundamentalmente especulativos de capitales
observados en este captulo. Tiene que existir conviccin ql~ las
p.1,ticas ec()nJrnic[lS y la "Pz socl.I" sern mantenidas durante
1m futuro prolol1gado. De otra manera, mientras quede pendiente

esta duda, el capital transnacional (asi cOmo el capital local que


ha emigrado durante crisis anteriores) no va a arriesgar ms
all de colocaciones de alta movilidad y de reiterar sus declaraciones ele apoyo a la gestin econmica *. Ese superior grado de confianza era cuestionado por los conflictos entre liberales y paternalistas, as corno por las intenciones de estos de hacer "justicia HOcial" en un futuro no lejano. LQ)3 prqpsitos ele los pt~r!llistas
implicaban el fin de la atemperada ortodoxia de esos liberales y,
por lo tanto, ponan un grave signo de interrogacin a la confianza necesaria para lograr las anheladas inversiones y prstamos a largo plazo del capital transnacional.
Por otra parte, el lento aumento de la demanda poco poda
inducir al aumento de inversiones hasta tanto se acercara al lmite

191

excedente que surge fundamentalmente de la renta diferencial


de que goza la burguesa pampeana 2. Qu ocurrira si no existiera posibilidad econmica de captar excedentes con esa gran incidencia sobre las finanzas estatales, como ha sido el caso de los
EA chilenos y brasileos? O si, como ha sido el caso en Uruguay,
y Argentina post-1976, ello pareci politicamente imposible? Simplemente que -descartadas en el corto plazo las inversiones privadas internas y externas- se carece del elemento motorizador
de la economa con que cont el programa analizado aqu.
Podemos ahora retomar algunos temas mencionados en el
captulo anterior. He argumentado s' que cuanto mayor es la profundidad de la crisis que precede al BA, mayor es el tiempo necesario para recuperar la confianza a mediano y largo plazo del
capital transnacionaL Esto debemos conectarlo con algunas obser-

vaciones del captulo 1: la mayor profundidad de la crisis implica


un mayor sacudimiento de la dominacin soci"l (el nivel 5 alJi
mencionado), una mayor desarticulacin del aparato productivo,
un mayor lanzamiento (le,. J~1~~gl1e1", fl..l;;l, ~f$Pe.~lJIcinfjnan
ciera y, en general, la apflricinde valores crticos en variables
eruciales para la evaluacin de la situacin econmica. Es esa 8i-tuacin la que tiene que haber sido revertida para que el capital
transnacional, as como el gran capital local, puedan volver'a con.:.
fiar en ese mercado, al tiempo que deben haberse consolidado las
expectativas de futura continuidad del "orden impuest()<
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Pero cuanto ms aguda ha sido la crisis precedente, ms difcil es, y ms tiempo requiere lograr, que las principales variables retornen a un nivel aceptable para los ms poderosos agentes
econmicos. Por otro lado, mucho ayudara que la economa retomara algn crecimiento. Pero, en la medida que los indicadores de
crisis siguen vigentes, los comportamientos de la burguesa, posteriores al golpe, siguen siendo fundamentalmente especulativos,

Apoyo que, por otra parte, implica una clara advertencia acerca de

reforzando el desplazamiento de ingresos haciR su fraccin finan-

las negativas reaceiones que generara el alnmdono de esa lnea econmiCl.


Estos inconfundibles mensajes pasan a ser una de las cartas de triunfo de
lo~ {(Inductores de la normalizacin.

ciera, cuyas colocaciones tienen serias dificultades en retornar a un


circuito productivo que sigue en recesin. Adems, un mandato

192

GUILLERMO O'DONNELL

de la ortodoxia exige la cancelacin del dficit fiscal; esto impide


que el aparato estatal cumpla un papel impulsor de la economa.
;, Por qu'? Porque a pesar de severas cadaseller-irigiode
lnuchos emplec10sestatales y de la "privatizacin" de empresas
pblica~, no es illllCho lo que se puede lograrpal'a redllcir el
dficit fiscal y, al mismo tiempo, aumentar las inversiones pEste problema puede seraliviac10 por meCAnismos jmPo":,,
:t\'os; pero aumentar los impuestos que gravan a la burguesa
"desalentarla", especialmente en una coyuntura resiv<l.
1'01' otro lado, la misma recesin achcaJa. base impositiva y,
aunClue se tiende a aumentar la carga de, sobre todo, jmpuestos
directos, stos pesan()bre ,un ingreso popular ya SeVf;;r111e tl te
castigado~ achicando an,ms la demanda. De manera que los
primeros aos del EA, los de intentos de normalizacin econsuelen ser tiempos de recesin y de continuidad de comporunientos poco satisfactorios de las principales variables que se
tienen en cuenta para evaluar el grado de crisis subsistente *.
Esta irresolucin de la crisis segn el punto de vista de los
ejecutores de la poltica econmica y de sus principales
bases sociales, les hace depender ms que nunca de la confianza
del capital transnacional y, en especial, del capital financiero.
Por esto mismo la ortodoxia requerida de la poltica econmica
tiende a ser mayor cuanto mayores son las dificultades para remontar dicha crisis. Y esto a pesar de que, debido a su induccin
de una recesin innecesariamente profunda, como debido a que
tambin as se inducen comportamientos especulativos de la burguesa que poco ayudan al logro de las metas propuestas, es en
buena medida esa misma ortodoxia la que impide la salida de
la crisis.
Esto sirve para marcar ~;lconLl'astG deJ_~,Qtx__ _ E.A _ con el
uwo que estudiamos aqu. Fue la capacidad dePl'(:)pi_~'f?_~ ~_
la. rcnta.. diferew:..LJlg_qug _K_~__J-__ h~~.!'gue.:
pCl'miti los ingresos esta,tale~__ !111~ resqlvLE!':'_
los otros EA: Cmo hallar
y clisminuir los comportamientos
si) la confianza a mediano y largo
Los otros EA prueban esto por la negaenormes dificultades en lograr la norma-

* Para un anlisis ms detallado de estos temas y los que d8cuto a


continuacin, Roberto Frenkel y Guillermo 'Donnell "Los programas .. ",
op. cit.

EL PROGRAMA DE NORMALIZACIN DE 1967-1969

193

Ji:t~acin

segn las premisas de los ejecutores de estos programas.


No es excepcin a esto el otro caso de crisis y amenaza previa
relativamente moderada, BrasiL As se ve en la larga recesin
que sigui al golpe de 1964, J' la recuperacin -desde fines
de 1967- de una alta tasa de crecimiento de la economa coincic1entemente con la implementacin, por Delfim Neto y su equipo, de una poltica ms heterodoxa que la anterior, y con el comienzo de una gran ola de ingresos a mediano y largo plazo de
capital transnacional '~.
Pero el caso argentino contemporneo -donde no ha ocurrido

de 1967-1969 en trminos drfenCiones a las exportaciones


pampeanas y se experimentan dificultades tpicas de los otros EA

]0

Jurante sus programas de normalizacin-, sugiere que, aparte


de ~na posibilidad econmic, se trata tambieiideIla-rehicioIl
de [uerzas polticas. En el periodo Krieger Vasena ella permiti
que, desde el aparato estatal y con el apoyo de la gran burgu esia, se intentara subordinar a una clase dominante agraria -la
burguesa pampeana- a los patrones e intereses de acumulacin
de aquella gran burguesa. Por supuesto, esto gener conflictos
cuyo estudio es fundamental para entender la suerte corrida por
el programa de Krieger Vasena y, en definitiva, por este BA.
Este tema, junto con otros costos tpicos de la normalizacin, nos
ocupar en la siguiente seccin.

'" Esto debe contrastarse con el principal producto de exportacin


chilena -el cobre-, cuyos precios internacionales impidieron por varios aos
que el aparato estatal se apropie de una masa de recursos suficiente como
para dar el tipo de impulso ocurrido en la Argentina de 1967-1968. Tambin
contrasta con Brasil, donde la incidencia relativa de BUS productos de expor~
lacin ms favorecidos es mucho menor que la de la produccin pampeana,
tanto en trminos del porcentaje de exportaciones de uno y otra, como de
su posible impacto sobre las finanzas estatales. La mencin de Uruguay es
importante en este contexto porque muestra que las relaciones aqu postuladas no deben ser entendidas mecnicamente. All, el peso de la burguesa
agraria es mayor y ms homogneo que en la Argentina, pero por eso mismo
la "solucin" de Krieger Vasena no ha sido posible. Esto es, no existe all
una gran burguesa urbana que tenga peso econmico y poltico suficiente
('omo para intentar sustraer por va del aparato estatal parte significativa
de la renta diferencial de que goza la primera -que por supuesto no va
ti elegir castigarse econmicamente de esta manera. He discutido estos temas
desde una perspectiva histrica ms larga en "Estado y alianzas ...", op. cit.

194

GUILLERMO 'DONNELL

EL PROGRAMA DE NORMALIZACIN De 19G7-1969

3) Costos y tCl1siones de la nOFinoJizaci

195

Cuadro IV-19

PRECIO DE LA CARNE VACUNA

Las organizaciones de la burguesa pampeana recibieron ambiguamente las medidas con que se lanz el programa de Krieger
Vasena. Del lado positivo deban computar un generoso esquE',ma
ele desgravaciones impositivas para inversiones en el sector y, so-

bre todo, el logro de una antigua reivindicacin contra la legislacin demaggica" de las dcadas anteriores: la terminacin
de la prrroga y congelamiento de los arrendamientos agrarios.
Del lado negativo, las mencionadas retenciones a la exportacin.
Ellas ayudaron a las metas antiinflacionarias,ya que ese mecanismo ~junto con bajos precios jnternacionales- impidi qUE'
el precio interno de los alimentos exportables -sobre todo el
principal de ellos en el mercado domstico, la carne vacuna- se
elevara paralelamente a la devaluacin. Con ello, el abaratamiento relativo de buena parte de los alimentos de consumo masivo
ayud para que la cada de los salarios fuera moderada, especialmente si se considera que, adems de su importancia directa en
el consumo popular, la carne vacuna con sus precios ejerce un
fuerte efecto de arrastre sobre sus sustitutos i.
Los principales datos en relacin con este producto, y una
primera aproximacin a las quejas de la burguesa agraria directamente ligada al mismo, pueden verse en el cuadro IV-19, donde
adems puede verse que el ao base 1966 = 100,0, que he elegido
para el conjunto de los datos aqu presentados, ya presentaba una
fuerte cada respecto de los inmediatamente anteriores.
Aunque durante el perodo la evolucin de los precios de
otros mportantes productos pampeanos -cereales y oleaginosas- fue ms favorable, lo qlJe apareci cQmo 110 menos conflictivo
con la burguesa pampeana fue la evidencia de que, por meda
del "impuesto a la renta potencial de la tierra" * los liberales a
cargo de la poltica econmica se proponan forzarla a intensifi1

* Ese impuesto hubiera penalizado fuertemente al terrateniente que


-dada una estimacin del rinde medio potencial del rea ecolgica en que
se hallaba su propiedad~ obtuviera rendimientos menores a ello. Sobre el
tema Guillermo Flichman, La renta ..., op, cit., y Nidia Margenat, "Las
organizaciones corporat,ivas del sector agrario", Consejo Federal de Inversiones, Buenos Aires, s/f.

(1 )

(2)
ndice

ndice 1%(,.' 100,f) precios mayoristas de la carne ,,'aCuna

100,0 de pTf!cios de
1.,cnta minorista de carne ,lacuna
]g(j(i:

en la C(Lp. Fed.

1%4

126,4

1964

126,5

1965

120,8

1965

120,9

1966

100,0

1966

lOOJl

1967

99,2

1967

89,0

1968

94,1

1968

94,2

1%9

92,6 (primer semestre)

1969

93,4 (primer semestre)

FUE?'-<TES: Columna (1), calculado de FIEL, Indicadores de coyuntura, varios nmeros. Columna (2), calculado de Lucio Heca y Eduanl0
Gaba, "Poder adquisitivo, veda y sustitutos: un examen de la
demanda interna de carne vacuna en la Argentina, 1950-1972",
Desarrollo econmico, n~ 50, julio-setiembre 1978, p. ~}15. Ambas
series deflacionadas pOr el ndice d(; Precios Mayoristas no Agropecuarios.

car, en trminos de capital y de tecnologa, sus explotaciones.


Arreciaron as las quejas de las organizac'ones' de la burguesa
pampeana por el "desaliento" que le producan sus precios, por
el "agobio impositivo" que decan sufrir y, por aadidura, por
la amenaza de verse sometidas a un impuesto "confiscatorio!> y
"coJeetivzante" CQmo el de la renta potencial, Krieger Vasena y
su equipo apuntaban a forzar a la burguesa pampeana a modernizarse", aumentando su capacidad de produccin y, por esa
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va, levantar el techo que la balanza de pagos imponia al crecimiento econmico. Esto, que era escasamente digerible para
aquella burguesa, se ntentaba en momentos en que, en buena

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GUILLERMO 'DONNELL

medida como consecuencia de la misma poltica econmica, la r~


precios era de:sftlY9rable para el sector pampeano"'.
Se trataba"deunintento--de la. gran burguesa de subordinar
a SU propia acumulacin no slo al sector popular si110 tambin
a una burguesa agraria dotada de enorme centralidad econmica, :l de resortes de poder poltico e ideolgico que, aunque disminuidos respecto de los que cont en sus buenos tiempo8, le daban
una posicin particularmel1tee$trt~gi~a.Por otro lado, la apro
de parte no insig-r;.ifk-;-nte del excedente de la burguesa
pampeana a travs de las retenciones estatales (que fue volcada,
corno hemos visto, en obras pblicas que tuvieron el efecto p1'incipnl de proveer economas externas a la gran burguesa), en
tanto abarataba relativamente el costo de los bienes-salario, principalmente los alimentos, permita alentar la esperanza de que,
al caer moderadamente los salarios de los obreros, stos seran
"apaciguables" o cooptables. Esto expresaba otro campo de relaciones de fuer7~s: el de los ~hoqLles entre liberales y pt~rp:n:;J~,s
acerca de qu hacer con los sindicatos y, en definitiva, con la cla~
se obrera. Esto, junto con las intenciones de losseguridS'de"
mantener cierto 'Iequilibrio' entre las chises, impeda,' ejecutar
una poltica econmica basada en un fuerte retroceso de esOS saDll segUndo plri6de esa rlaC16li'defuerzas esfaba dado,
como'-he sealado en el captulo II, por el hecho de que, en contraste con los otros BA, el momento que implant el argentino
de 1966 no marc una intergiversable derrota del conjunto del
sector popular. Por el contrario, no pocos de los actores que giraron alrededor del perodo inicl de este EA pudieron creer que
"la clase obrera organizada" poda ser parte de la alianza gobernante. Vimos que este error no tard en ser mostrado tal, pero
qued en pie que, a pesar de la represin del verano de 1967, no
era sta una clase obrera que, como en otros EA, haba sufrido
una represin sistemtica ni sus sindicatos haban quedado enteramente desmantelados o controlados por el gobierno.
Si es cierto que el progranla de 1967-1969 se diferenci de
las polticas de normalizacin de otros EA en la leve cada de los
jormdes, fue tpico sin embargo en sus consecuencias respedoje
otros sujetos sociales que pronto habran de mostrar su importancia poltica. En primer lugar, en el cuadro IV -20 podemos ob-

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198

GUILLERMO 'DONNELL

servar lo ocurrido con los sueldos de diversos empleados, que en


conjunto forman una gran proporcin de los sectores medios y,
aproximadamente, un 40 % de la poblacin ocupada *: ellos registraron prdidas de ingreso bastante ms sustanciales que los
obreros.
Los datos del cuadro IV-20 corresponden a empleados de
baja jerarqua. No fue la misma, por cierto, la suerte corrida por
los sectores medios altos. Aunque es difcil hallar informacin
directa, el cuadro IV-21 nos sugiere que, en contraste con la gran
_mayora de los empleados, los sectores medios altos aumentaron
notablemente su ingreso. Esto es tpico de las polticas en estUdio
que, tanto por va de las remuneraciones como de las facilidades
de acceso al crdito, generan una fuerte dispersin de los ingresos ele los sectores medios, con SUs capas superiores (incluso parte de los dedicados a actividades profesionales independientes)
convirtindose en importantes beneficiarias de los ".sacrificios"
que se pide al conjunto de la poblacin.
Entre los sectores medios no fueron los empleados de baja
jerarqua los nicos castigados por estas polticas. La peci"iJea
burguesa tradicional, sobre todo en sus capas de pequeos comerciantes, tambin debi oblar su cuota. En parte debido a la
sbita "liberacin" de los alquileres urbanos, en parte a los avances en sistemas de comercializacin a mayor escala, en parte a
la persecucin a las cooperativas de crdito a las que ms adelante me referir, no pocas de eSas capas vieron seriamente afectados sus ingresos y se encontraron ante la amarga evidencia de
que el golpe que haban aplaudido estaba lejos de orientarse hacia
sus intereses.
Ms compleja es la evaluacin de la situacin de la burguesa urbana de origen local de tamao mediano y grande. En primer lugar, el cuadro IV-22 nos muestra, en los aos 1968 y 1969,
un extraordinario aumento en la tasa de ganancias ,~* del sector
,, Solamente los empleados estatales constituyen un ~10 r;, de la poblaci6n ocupada; Jos Calvar et al., "Resultados preliminares de una investigacin del sector pblico argentino", mimeo, BCRA, Buenos Aires, 1076.
** Dicha tasa o supervit bruto de explotacin resulta de deducir, tI
valor agTegado pOr cada rama, el costo de sus insumas, de los jornales y
sueldos pagados, yde los impuestos indirectos. En general, la ganancia
bl'ub no dice mucho acerca de la ganancia efectivamente realizada, y-2. ql'~'
sobre esta ltna inciden diversos factores qU'2 enseguida mCllCionar~. Sin
embargo, para los aos aqu estudifHlos podemos Cr8l" que la 'vnritJ.cilm
en la tasa bruta de ganancias es una nproxin;ar:in sufidentement<:~ buen:~

EL PROGRAMA DE NORMALIZACIN DE 1967-1969

199

Cuadro IV-21
SUELDOS DE ALGUNOS SECTORES MEDIOS ALTOS,
lNDICE 1966=100,0

,~Iini8tro

8ubsecretari.o
del gobierno

n(tcional

1966
1967
1968
1969

FUENTE:

NOTA:

100,0

Jefe de depa-dam_cnto o
coordinador general del
gobierno central (n;e! JI!
de la admnistran pblica
centra.l)

100,0

162,5

96,5

139,9
175,8

139.5
176,3

Calculado sobre datos no publicados de la Secretara de Hacendn,


a -los que he tenido acceso pOl" gentileza de \Villiam Smith.

Datos deflacionados por el ndice de costo de vida de la Capital


Federal.

fL~nciero y de construcciones. La del segundo resulta del boo}1/,


de construcciones pblicas impulsado por las inversiones estatales que ya hemos examinado, as como por el fuerte aumento en
inversiones en construccin privada (recordar los datos del cuadro IV-4) hacia el que se canaliz parte importante del aumento
de ingresos de los sectores medios altos y de parte de la burgue-

a la varicrewn en la tasa efectiva de ganancias en cada rama, debido a


las siguientes razones: 1) la estabilizacin a la baja del costo de jornales
y de buena parte de los sueldos; 2) la depresin de los precios pampeanos
(sobre todo la carne) respecto de los industriales, y Inestabilidad entre
los precios industriales resultante del "congelamiento" de los mismos acordado en el perodo; y 3) el que, si bien aument la rccaudacn impositiva
durante el perodo, al mismo tiempo disminuyeron levemente los impuestos
directos a sociedades annimas, forma dominante de organizadn jurdica
de las capas superiores de cada fraccin burguesa operante en las diversas
ramas de la economa. Estos factores sugieren que, para las Turnas prcponderantemente urbanas, la tasa de variacin de su ganancia efectiva puede
haber sido ligeramente superior a la de la tasa bruta, en tanto lo inverso
parece haber OCUrrido respecto del sector pampeano.

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de 100,0 en 1966, a 109,3 en 1967, 144,1 en 1968 y 166,4 en
1969), el endeudamiento bancario de una parte nada despre-

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en 1967 y 1968 mucho ms velozmente. Nuevamente con indice 1966 = 100,0, los datos respectivos son: 1967 = 125,2;
1968

= 165,5; Y 1969 = 175,5 ' .

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Ocurriendo es la del cuadro IV-23, que nos muestra que durante
los aos 1967-1969 el acceso a los crditos ms baratos y de largo
plazo estuvo lejos de estar parejamente repartido segn que se
tratara de empresas grandes, medianas o pequeas.

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DE NORMALIZACIN DE 1967-1969

sia urbana. La tasa bruta de ganancias de la burguesa financiera se entiende, especialmente, a partir de la ya anotada expansin del crdito bancario * y del fuerte aumento de la tasa real
de inters que signific la rpida desaceleracin de la inflacin 5,
En cambio vernos en el mismo cuadro IV-22 la insatisfactoria
situacin del sector agropecuario, sobre todo si se considera, teniendo en cuenta los datos de 1964 y 1965, que el ao 1966 que
uso como base = 100,0, ya haba sido de declinacin en esta variable.

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EL PROGRAMA

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el perodo. En parte porque se consideraba que buena pa:rte:Ae
~.Ila,"L estaba controlada por "subversivos", pero mucho ms. pQr~
que haban llegado a ser una importante competencia:par~ los
baneos y las sociedades financieras, se es~ablecifJ~(),nt::strictos requisitos y controles sobre las cooperativasdecr~dito_, cuyo n-

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* Tanto cuantitativamente como mediante la canalizacin de buena


parte de esa expansin hacia actividades extraordinariamente rentables, como
la financiacin de cOllstruccioHt'S privadas y las sociedades financieras.

202

EL PllOGRAMA DE NORMALIZACIN DE 1967-1969

GUILLERMO Q'DONNELL

203

rece haber sido seriamente afcct,..'ldo. Pero no son stos los nicos
trminos en los que pueden hallarse las razones de la posicin que

la CGE no tard en adoptar, en

Cuadro IV-28

PRSTAMOS A EMPRESAS INDUSTRIALES SEGN TAMAO,


PROMEDIO DE LOS AOS 1967-1969. PORCENTAJE DE LOS
RESPEC'l'1VOS RUBROS SOBRE EL TOTAL DE FUENTES
DE FONDOS DE CADA TIPO DE EMPRESA

1. Prstan'los bancarios
2. Prstamos de sociedades financieras
3. 1+2

4. Prstamos a largo plazo

Empresas
grandes
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Empresas
medianas
%

Empresas
chicas
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12,3
33,1
15,8

13,1
10,2
23,3
8,6

10,4
7,7
18,1
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opgsi~i.I1_ a

Krieger Vasena y sus

polticas. En primer lugar, en K;fegeryasena )T su equipo no haba, en las posiciones estatales que ms directamente interesaban
a la burguesa local, elencos dispuestos a atenqerargmentosde
proteccin y tutela del capital nacionalJr~nteJ transnaciona1.
Por el contrario, Krieger Vasena y su equipo practicaban, hasta

donde los paternalistas y los sectores que lo apoyaban lo permitan *, otro de los preceptos de ortodoxia caro al capital transnacional: el de terminar con las "discriminaciones" en contra de l y, en aras de una mayor "eficiencia", tratar en "UD
pie de igualdad" a cualquier inters econmico, cualquiera que

fuere el origen de su capital -actitud que no se tard en argumentar, y en ello la CGE tuvo bastante que ver, que lo que habia
era un Hentreguismo" orientado a subastar alegremente la es-

tructura productiva nacional en beneficio del capital transnacional. Lo cierto es que, por 10 menos,. esa actitud implicaba dejar

librada a su suerte, sin recurso a tutela estatal, a buena parte de


FUENTE:

Mario Brodersohn, "Financiamiento de empresas privadas y mercados de -capital", Programa latinoamericano para el desarrollo de
mercados de capital, Buenos Aires, 1972.

la burguesa local. Esto se tradujo, adems, en una evidente sordera del equipo econmico, no slo a las demandas de la CGE,
sino incluso a sus pedidos de audiencia a funcionarios y de par-

ticipacin en diversos organismos estatales, desde los que aqul]a


mero total pas de 1.016 en 1966 a aproximadamente 350 al fin
del periodo aqui considerado *. Estas cooperativas babian sido
fundamentales para el financiamiento de la pequea y mediana
industria y del comercio, por lo que su drstica reduccin castig
-como la CGE, cercanamente ligada a esas cooperativas, no

perdi oportunidad de sealar- a las capas ms dbiles de la


burguesia local.
N o eran estos problemas que afectaran a las grandes empresas de capital local. Aunque proclamaban representar los intereses de las capas ms dbiles de la burguesla, los directivos de
la CGE eran en- su mayora personas provenientes de empres'as
grandes y, en general, colocadas en ramas dinmicas. Durante
1967-1969 su inters econmico inmediato, por lo tanto, no pa'!' Por aadidura, disminuy aun ms sustandalmente su participacin
en el conjunto de flujos del sistema financiero (EconOlnic Survcy del 3 de
febl'ero de 1977, TI'! 1.560, pp. 1:3). El mismo, antes de esas medidas, habia
llegado a ser de casi el 50 % del total de los saldos de prestamos del conjunto de los bancos comerciales (c. Richard 1\1a11on y Juan Sounouille,
PolHica Econtnica, .. , 01'. cit., p. 218).

poda conservar algn poder de veto sobre decisiones que le concernan muy directamente **.

Una segunda razn para la actitud opositora que no tard


en tomar la CGE, luego de haber compartido como. mntos otros

* N o deja de ser interesante que incluso la UIA protestara ante lo que,


en trminos de los intereses inmediatos de los grupos empresarios que la
dirigan, aparecieron como "extralimitaciones" en la ortodoxia del equipo
Krieger Vasena, sobre todo en relacin COn la rebaja de aranceles de importacin y con la tendencia de aquel equipo de promover o aprobar nuevas
inversiones extranjeras sin la "debida consulta" a la UTA. En esta institucin no cabe duda que tena gran influencia el captal transnaeional ya
radicado en el mercado argentino, junto con las empresas de capital local
ms antiguas y oligoplicas. Esta condensacin institucional de las capas
superiores de la burguesa industrial estaba dispuesta a sacrificar sus
reclamos de ortodoxia (como ya lo haba hecho con el manejo por el gobierno
de sueldos y jornales) cuando, como en este caso, se trataba de defender su
botn en este mercado contra nuevas intrusiones del capital transnacional.
Cf. UIA, Memoria y balance a.nual, 196718 y 1968/9.
** En las memorias anuales de la CGE del perodo pueden leerse las
quejas- de la ,CGE por estos "desconocimientos" a los que la someta el
equipo econmico. Ver tambin Jorge Viosi, Los empresarw8 ... , op. cit.

GUILLERMO O'DONNELL

204
las

esp{~ranZaB

EL PROGRAMA DE NORl\TALIZACIN DE 19G7-1969

205

iniciales de hallar ancho espacio en la alianza go-

bernante, fue que, si bien la composicin de SllS directivos estaba lejos de reflejar alos'''pequeos y medianos empresarios" que
representar, su capacidad de mantenerse como Una

4) A cumu!acin de ca]Ji.tal

adora en la escena poltca radicaba en que esa pretensin fuera


reconocida como vlida por las fracciones burguesas ms dbiles,
aSl como por sus interlocutores en el aparato estatal,. por otra~
fracciones burguesas y por los sindicatos. De manera que esta
funcin ms propiamente poltica de la CGE era expresada en
demandas y quejas que; aunque no fueran pertinentes a las empresas de las que surgan sus directivos, lo eran a una base social
a la que de alguna forma tenan que seguir expresando y, en ese
conduciendo *.
Pero, tal vez sobre todo, lo que se adverta repetidamente
en las declaraciones de la CGE, en mis entrevistas con algunos de
sus
y en COl1\;-e~:s'aeiones que mantuve con varios empresarios medianos, era la sensacin de que, ms all de los C03tos inmediatos que podan estar incurriendo debido al programa
de normalizacin, lo que se hallaba en juego era la continuidad
a largo plazo de una poltica que tenda a ir acentuando sy
actitud de buscar ansiosamente al ctlpital transnaeional. Esto
bastaba para que las fracciones burguesas cuya representacin
invocaba y en buena medida ejerca la CGE, hicieran de la "desde la economa n y del "ahogo del pequeo y mediano empresariadol! banderas ele una accin poltica orientada &
recuperar un estado dispuesto a volver a tutelarlas.
Los datos hasta aqu presentados nos muestran que, abajo
de la sinfona de xitos que el programa de KriegerVasenapoda exhibir, fue creando motivos de agudo descont;nto incluso
en sectores y clases nada il1significant.t~s en SIJ poder poltico y
eeonrnico y que haban apoyado entusiastamente la implantacin
del BA: diversos sectores medios, la burguesa pampeana y buena partecie las capas medias y peqtwas, as como las franjas
ms netamente nacionales de la burguesa urbana.
" Esto es parte del complejo terna de la representacin, en el que no
pntrar aqu. Baste decir que el origen social y los intereses inmediatos
de jos liderazgos institucionales es slo una, y no de las ms importantes, de
las variahles neeesarias para entender el tema. Otro, ms importante, es el
de las bases sodales de la representacin lHetendida y la dialctica que
se establece entre la percepcin de sus valores e intereses por esas bases y las
maneras en que intenta expresarlos aquel liderazgo.

Los datos que hasta aqu he presentado implican complejas cuestiones de apropiacin del excedente econmico por diversas fracciones de la burguesa. Como es sabido, las estadsticas oficiales
no estn concebidas para captar esos fenmenos, y a nivel de empresas o sectores los escasos datos disponibles son poco confiables. Sin embargo -ms all de lo que sugieren, por ejemplo, los
movimientos ya examinados de precios relativos- el entrelazamiento entre poltica y economa que nuestro anlisis trata de
captar hace necesario realizar una serie de aproximaciones, en
b<:lse a los indicadores disponibles, a la cuestin de la apropiacin del excedente. Esos indicadores son indirectos y no 80n suficientemente homogneos en la metodologa con que se los ha construido. Por ello deberemos manejarlos con cuidado, limitndonos
a creer que efectivamente indican cambios importantes slo
cuando esos cambios son de magnitud considerable y cuando, adem.'J, otros indicadores que tambin a~uden al mismo fenmeno se
mueven en la misma direccin y sImilar magnitud.
Hemos visto en el cuadro IV-22 los datos de cuentas nacionales sobre tasa bruta de ganancias )(0 supervit bruto de explotacin, corno se denomina en las estadsticas oficiales). Entre
otras cosas, all observarnos que_~L,C;ol1junto de la industria NO
.seencontr entre los ganadores netos del perodo. Pero, COmo ya
suger, bien podra ser que esos nmeros resulten de la cOntraposicin ele dos movimientos simultneos; esto es, que en tanto a algunos les fue bastante mejor que lo que aquellos datos sugieren, a
otros les estaba yendo bastante peor. Aunque la informacin no
es estrictamente comparable *, la tasa de variacin de los datos
presentados en el cuadro IV-24 parece corroborar esta suposicin. En el mismo vernos que la_;:;_._gp.anei~s de.clara4a:; p{)l" un
importante subconjunto de la capa superior de la burguesa industrial -las filiales industriales de ETs de origen estadouni" Los datos que presentar a continuacin corresponden a ganancias
declaradas en balance antes del pago de imptlestos directos. Pero, en base a
10 ya comentado. parece razonable suponer que, si bien no los niveles absolutos, las tasas de variacin de los datos utilizados en estos dos cuadros son
razonablemente compalubles.

GtIILLERMO O'DONNELL

EL PROGRAMA DE NORMALIZACIN DE 1967-1969

dense-, se colocan netamente por encima de las aptlJ'entemEc'nte


correspondientes al conjunto de la industria.

ductividad *. Por otro lado. si tomamos la relacin entre ese valor


<lgregaclo y el monto de jornales y/o sueldos pagados, logramos
una aproximacin a la tasa de explotacin del trabajo, ya que
eR la relacin entre cada peso de valor agregado del sector y cada
peso pagado por jornales y sueldos necesarios para generar ese
valor. Los datos resultantes pueden verse en el cuadro IV~25.
Salta a la vista que -con la excepcin del trabajo intensivo
del sector de la construccin-, entre 1966 y 1969 ocurri un importante aumento de la productividad y uno an mayor, incluso
a este nivel altamente agregado, de la tasa de explotacin, Esto
refleja la combinacin del crecimiento del valor agregado junto
con la generalzada, aunque despareja, cada de jornales y sueldos. Puede observarse, adems, que la tasa de explotacin creci
sistemticamente ms, ao a ao, que la productividad. Esto es
funcin del abaratamiento absoluto (en trminos de la cada de

206

Aun con los problemas de con fiabilidad y comparabilidad de


los datos ya mencionados, parece difcil dudar que, durante el
perodo Krieger Vasna, diversas capas superiores de la burguesa industrial, aun sin lograr resultados equiparables a los del
financiero o a los de la construccin, gozaron de una imr)Ortante tasa de ganancias. Inversamente, si tenemos en cuenbl
que el conjunto de aquellas empresas generaba alrededor del 50 T
del valor agregado industrial T, los datos del cuadro IV-22 slo
pueden resultar de aquellas ganancias junto con una significativa

cada de rentabilidad del resto de las empresas ms peqDeas y


dbiles, cuyas penurias, segn sugieren estos datos, no exageraba
la CGE en su oposicin a la poltica econmica en curso.

207

las remuneraciones salariales) del costo de la fuerza de trabajo,


as como del an ms pronunciado abaratamiento de dicho costo
en relacin con los aumentos de valor agregado y de productivi-

Cuadro IV-24
ALGUNOS DATOS SOBRE FILIALES INDUSTRIALES DE ETs
DE OHlGEN ESTADOUNIDENSE, fNDICE 1966= 100,0

(1)

(;anuneilw

d(~r:larada8

sc[}n balancl)

(2)
Porcentaje de las ganancias
declaradas sobre las ventas

dad ocurridos en el perodo. Por Radidura, vemos que

1968

registra los mayores aumentos de productividad en industria y


finanzas, pero no as en comercio y construccin. Pero en 1968
se produjo en todas las ramas el mayor aumento en la tasa de
explotacin; adems, en industria y construccin ese aumento es
mayor an al muy importante logrado por estas ramas en el mis-

mo ao en trminos de productividad. Con el programa econmico anunciado en marzo de 1967, la adopcin de otras medidas

1966

100,0

14,9

a lo largo de ese ao, y los efectos rezagados de unas y otras,

1967
1068
1969

129,9

17,6
17,6
13,3

dicho programa. Tambin fue el ltimo, debido a la renuncia del


equipo Krieger Vasena a mitad de 1969,hecholl partir del cual,

142,1
124,5

1968 fue, nada casualmente, el primer ao entero de vigencia de

y, con las intenciones, de Hapaciguamiento8()(;i~I"qtl~estudiareFUENTE: Calculado de FIEL, Las empresas extranjeras en la Argentina,

Buenos Aires, 1971.


NOTA:

Datos defladonados por el ndice de precios mayoristas no agropecuarios.

Otros datos, no publicados, de cuentas nacionales del BCRA


nos permiten otras aproximaciones. Tomando la relacin entre
el valor agregado por cada rama de la economa y el nmero de

trabajadores que emplea, tenemos la estimacin habitual de pro-

* A efectos de homogeneizar los clculos, y reeogiendo los datos disponibles acerca de la composicin de la fuerza de trabajo para los respectivos
grandes sectores de la economa, debe tomarse en cuenta que los nicos
datos del BCRA (planillas internas no publicadas) que discriminan entre
jornales y sueldos son los correspondientes a industria, donde he tomado
para los clculos pertinentes a los primeros. Aunque no desagregadas, las
remuneraciones de la construccn son preponderantemente jornales y las del
resto (con excepcin del sector agropecuario) son preJHmderantemente sueldos. Cabe agregar que metodolgicamente no tiene sentido comparar estos
datos entre ramas pero quc, nuevament.e, parece razonable tomar las tasas
de variacin de cada una de las ramas eorno aproximaciones suficientes
a lo realmente oeurrido en cada una de ellas.

208

GUILLERMO O'DONNELL

EL PltoGRAMA DE NORMALIZACIN DE

Cuadro IV-25
E;STlMAClONES DE PRODUCTIVIDAD Y TASA DE ,;XPLOTACIN
PARA DIVERSAS AMAS DE LA ECONOMIA; lNDICES 1966=100,0,
A VALORES CONSTANTES

(1)

(2)

(3 )

Industria

Finanzas

Corn.eTcio

99,9
100,0
102,9
110,9
117,3

102,5
100,0
103,8
125,1
141,0

103,4
100,0
102,0
101,8
112,1

90,4
100,0
102,9
101,3
105,1

101,7
100,0
103,4
121,1
125,2

99,0
100,0
104,4
139,6
151,5

104,5
100,0
105,0
117,3
126,9

89,9
100,0
101,9
109,1
111,0

(4)

ConstnwcilI

tre de 1969, no se hubiera registrado, o hubiera sido bastante


menos pronunciada, la atenuacin en la (de todas formas no
despreciable) tasa de crecimiento de la tasa de explotacin que
puede observarse en 1969, respecto de la de 1968. No poca razn
tenan, tambin, las organizaciones de la gran burguesa cuando
elamaban por la continuidad del programa lanzado en 1967,
Podemos avanzar un poco ms, utilizando datos * de valor
agregado, empleo y jornales a nivel de cuatro dgitos de la clasificacin industrial Gnu. A esos datos los reagregu en las
siguientes subramas industriales: 1) de produccin de bienes de

(1) Datos de valor ~1.gregado deflacinados por el ndice de precios


implcitos en el producto. (2) Datos de jornales y salarios defla-

donados por el ndice de costo de vida en la ciudad de Buenos Aires.


(8) He excluido al sector agropecuario debido al escaso peso y COnfiabilidad de los datos de remuneraciones salariares en el mismo.
(4) Las variables utilizadas se definen en el texto.

** Los datos referidos a estas empresas no son, como los de cuentas

1965
1966
1967
1968
1969

1I) Explotacin
1965
1966
1967
1968
1969

NOTAS:

209

consumo no duradero, generalmente masivo; 2) consumo duradero; 3) bienes intermedios; y 4) bienes de capital. Las tres
ltimas corresponden en general al concepto de industrias dinmicas; ellas suelen ser las ms oligopolizadas y en las que se
concentran preferentemente, y ms netamente dominan, las filiales de ETs 8. En contraste, en la primera categora suelen encontrarse actividades industriales poco oligopolizadas, trabajo-intensivas y desempeadas por firmas de control netamente nacional.
Para esas desagregaciones realic los clculos ya explicados de
productividad y tasa de explotacin, a la vez que, aunque no son
estrictamente comparables **, hice lo mismo COn datos referentes a la muestra de filiales industriales de ETs de origen estadounidense. Los resultados estn transcriptos en el cuadro IV-26.
Vernos nuevamente la heterogeneidad de los procesos que
estarnos queriendo detectar. Las industrias dedicadas a la produccin de bienes de consumo no duradero y (frecuentemente)
de consumo masivo, en el perodo 1966-969 lograron un aumento del 12,9 % en su valor agregado, pero un magro aumento de
productividad, junto con un crecimiento de su tasa de explota-

1) Productividad

FUENTE:

1967-1969

Calculado de datos de nCHA, Sistema ... , t. II, op. cit.... , y de


planillas de trabajo no publicadas de la misma institucin.

mos ms. adelante, se produjeron variantes importantes, como un


aumento generai de jornales y sueldos queJevant a stos del nivel
particularmente deprimido por el que haban atravesado durante
el primer semestre de 1969. Dado el fuerte aumento del valor
agregado y la prod uctividad de casi todas las ramas y del cOnJunto de la economa que se registr en ese ao, cabe suponer
que, de no haber mediado aquellos cambios en el segundo semes-

* Planillas de trabajo no publicadas del BCllA.


nacionales, de valor agregado, sino de valor total de la produccin medido
por el monto anual de ventas. Por ello, la comparacin de la tasa de varia~
cin de estos datos con los que provienen de indicadores de valor agregado
slo tendra estricto sentido bajo la premisa de que en el perodo 110 haya
variado significativamente la proporcin del valor agregado sobre el valor
de la produccin. De hecho es probable que esa relacin haya aumentado,
por lo que los datos correspondientes a esas filiales subestimaran la tasa
de variacin efectivamente acaecida. De todas formas, es interesante ~-y
corroborante de las inferencias que propongo-, observar la homogeneidad
de los cambios observados a este nivel con los de las subramas industriales
en los que esas empresas (y sus similares, ETs de otro origen y las prin~
cirales firmas oHgoplicas de control loeal), tienen peso preponderante.

210

GUILLERMO O'DONNELL

EL PROGRAMA DE NORMALIZACIN DE

Cuadro IV-26

VALOR AGREGADO Y ESTIMACIONE:S DE PRODUCTIVIDAD Y TASA


DE EXPLO'rACI6N PARA UNA CLASIFICACIN DE LA INDUSTRIA
ARGENTINA Y FILIALES INDUSTRIALES DE ETs DE OIlIGEN
ESTADOUNIDENSE; 1!'!DICES 1966= 100,0

(1 )

Bienes
CO/1-8UmO

(2)

Bienes
cDt/Sunw

(3)

(4)

Bienes
Bienes
intermedios de capital

(5 )
Filiale,'1

deETs

no duradero duradero

1) Valor agregado
1965
1966
1967
1968
1969

96,7
100,0
102,9
107,9
112,9

105,2
100,0
100,6
104,5
125,5

100,1
100,0
101,5
109,2
123,2

99,3
100,0
98,5
104,1
120,0

92,9
100,0

98,2
100,0
lOI,9
104,2
104,0

106,8
100,0
110,6
117,1
126,9

100,5
100,0
102,7
115,0

124,1

98,4
100,0
101,7
113,2
124,1

92,9
100,0
102,1
110,3
123,1

98,9
100,0
101,2
111,5
109,2

107,8
100,0
109,4
125,3
131,6

103,3
100,0
104,4
126,0
132,2

101,0
100,0
101,7
124,4
134,4

89,8
100,0

105,7
113,3

133,9

lI) Productividad

1965
1966
1967

1968
1969
III) Explotacin

1965
1.966

1967

1968
1969

104,1
122,2
131,9

FrENTE: Columnas (1) a (4) calculado de planillas de trabajo no publicacadas del BCRA; columna (5) FIEL, Las empresas ... , op. cit.
NOTAS:

(1) Datos de valor agregado deflacionados por el ndice de precios


implcitos en el producto; (2) Datos de jornales deflacionados por
el ndice de costo de vida en la eiud<:.d de Buenos Aires; (2:) Jo,5
datos de filiales de ETs son de valor total de la produccin, medido
por ventas ul11w.les segn balance, y de gantmcias derlar'-H1as en
balance antes del pago de impuestos sohre 18.3 mismas; (4) las variables utilizadas fueron definidas en el texto; (5) dedles de la
clasificacin efectuada en Anexo I\letodolgieo.

1967-1969

211

cin que en 1969 estaba por debajo del aumento en el valor agregado. Esto refleja no slo el carcter trabajo-intensivo de esas
industrias sino tambin que durante el perodo cayeron relativamente menos los jornales de los obreros peor pagos (preponderantemente ubicados en estas industrias) que los de los mejor
pagos. Por aadidura, son estas industrias, frecuentemente poco
concentradas y 811 casi exclusivo control nacion,, 1("lB que ms
registran, en la cada de su tasa de explotacin en E1G9, el m-:pacto de los aumentos de jornales concedidos en el segundo se-

mestre de ese ao

*.

Vemos, en cambio, a las tres ramas dinmicas, en general


altamente oligopolizadas, capital-intensivas y transnacionalizadas,
variando paralelamente entre s y con la muestra de filiales estadounidenses de ETs. Vemos tambin que sus datos varan segn
un patrn diferente al de las industrias de consumo no duradero.
En efecto, las ramas dinmicas aumentaron en promedio aproximadamenteel doble su valor agregado que la rama de consu_
mo no_ q)l:;:adero. Pe!'o aumentaron mucho ms que esta ltima,
en promedio aproximadamente seis veces, su productividad, y
algo ms de tres veces su tasa de explotacin -con el agregado
que en 1969 ninguna de las subramas dinmicas registr un descenso en la tasa de explotacin sino la continuidad, aunque atenuada, del crecimiento de 1968.
Si recordamos que simultneamente se produjo un fuerte
aumento de los ingresos del aparato estatal; junto con las disminuciones ya comentadas de jornales y salarios, aS como de algunos de los principales precios pampeanos, podemos componer un
panorama ms preciso de lo que, en trminos de acumulacin de
'" Se encuentran, sin embargo, en un dilema sobre el que volver; son,
por su menOr productividad y alta incidencia de cost.os salariares, las que
ms sufren, como acabarnos de tener una indicacin, los aumentos de jornales y sueldos. Pero, por otro lado, su fuerte orentaci6n hacia el mercado
interno y el consumo masivo las hace interesarse en una expansin de ese
mercado que no puede dejar de incluir aumentos de jornales y sueldos. r'o;
otra parte, su misma fragilidad determina que soporten mal situaciones
recesivas, que incluyen los consabidos "congelamientos" de sueldos y joynales. Como veremos, el peso de una u otra tendencia hacia un mayor o menor
nivel de sueldos y jornales depende de coyunturas polticas; pero, con fre~
{'uenda, a pesur de la mencionada incidencia de las remuneraciones :;iHlaTia~
les sobre sus actividades, los restantes fado res tendieron a aliar e;tas
fraceiones, por intermedio 501Jre todo de ]a CGE. a Jos sindicatos, en sus
rcdamos de medidas expansionistas del mercado interno, ine1uso aurnentos
salariales. Para un anlisis ms detenido, Guillermo O'Donnell, "Estado
notas ... , ops. eits.
<

212

GUILLERMO 'DONNELL

EL PROGRAMA DE NORMALIZACIN DE 1967-1969

estuvo ocurriendo durante el programa econmico de


Krieger Vasena. Claramente, ~\2- tlll4fllcrte expnsi4D.. del aparato estatal (como hemos visto, sobre todo, de la administracin

) .. Esa expansin, a travs del an ms fuerte aumento


de las inversiones e13 tatales, fue destinada principalmente a beneficiar a la burguesa mediante la generacin de diversas econoexternas por obras de infraestructura, no directamente
ni~()ITlpe_ti_~iVilS c;on )(}s campos de ac~iQn econmica
Podemos tambin observar el veloz crecimiento del c.afinanciero, as como de la eonstruccin privada -todo ello
contrastando con la depresin del sector agropecuario-pampeano. Por otro Indo, aunque la suerte de la industria en su conjunto
parece haber sido, al mximo nivel de agregacin de los datos
bastante menos que brillante (recordar el cuadro
lV-23), las aproximacione.." ms desagrcgndas que he presentado
lnuestran un panorama muy diferente. Esto es, parte de la industria ~segn todo indica, no casualmente la asentada en ra.mt~S dinmicas, ms concentradas y transnacionalizadas- logr
resultados que, sin c-:quiparar a los del capital financiero, sin duda
fueron considerablemente favorables. La contrafaz de esto fUe
que otra parte de la burguesa industrial lograba resultados mucho 1'ncn03 positivos, Es inevitable concluir que esta ltima cona compensar con una 110 despreciable cada de su tasa de
en la agregacin de los datos al nivel del conj unto de
la industria, los favorables resultados de otras empresas ;es de
este (10b1e movimiento que surgen los mediocres resultados ya
observados para el conjunto de la industria.
comercio no se dispone _de datos desagregadoB
como los que he utilizado para la industria, pero no es desatinado
S\.lVOlwr que ocurri algo parecido, si se considera que buena parte
del pequelo comercio fue severamente castigada por la lberacin
de los alqdleres con~py"c:les urbanos y por la persecucin a las
<.; de crdito.

De 0stamallera, la distribucill clifel'encial de los beneficios


de! ;)eriodo cortaba, (lIl un primer plano, a la burguesa pampeana
contra la urb;:ma pero, adems, en un segundo plano, al interior de
la
urbana, f~lVon;ciendo netamente la acumulacin en
SI):; ;nbitos finm;ciero, de construccin, en las capas superiores
de la industlt (y jll'esumibJernel11t') tarnlJin en las capas ~;l1p'::.'
TC'r'?~~ del cornercio. Qucch,b;Ul afuera de esa bonanza 1<'.s capa:"
0(unrniuuncnte menos .u:ravitantcs. pero numricamente n~s im-

213

portantes y polticamente nada inertes, de la burguesa urbana. Al


mismo tiempo, con la excepcin ya anotada de algunos sectores
medios altos y de profesionales, los ingresos salariales tambin
estaban realizando una contribucin no despreciable a lo que apareca cada vez ms claramente como el solitario festn de la gran
burguesa.
No es sta una afirmacin exclusivamente ex post. Como hemos visto, y deberemos seguir analizando, esto fue lo que de diversas m.nneras dij eran, entre otros, los sindicatos, la CGE y las
organizaciones de la burguesa pampeana. Por aadidura, que se
perciba que el programa econmico y sus impactos estaban sesgados en contra del sector popular, puede apreciarse con los datos
de una encuesta tornada hacia la mitad de 1968 *. El cuadro IV-27
IlO necesita comentarios; all aparece, con diafanidad, el ancho corte que separaba al sector popular de los sectores altos de la socie~
dad argentina en cuanto a la Doltica econmica y al EA mismo,
junto con sectores medios que, aunque lejos de aparecer en con
junto satisfechos, recin entonces comenzaban a radicalizarse y
galvanizarse en su oposicin al BA.
Los actores sociales en la Argentina .....-como tendremos oportunidades de ir viendo a travs de diversos procesos polticostenan una conciencia extraordinariamente clara de, al menos, la
iTIddencia del EA y la poltica econmica sobre sUs respectivos
intereses econmicos **.
, Estos datos deben tomarSe con precaucin, ya que la fuente no es
dara en cuanto a la metodologa utilizada. De todas maneras, aun admitiendo un ancho margen de error debido a ello y a la pequeez de la muestre.,
las diferencias en las opiniones de personas clasificadas corno pertenecientes
a sectores "bajos" respecto del resto, as como la nitidez de las gradaciollf's
entre los sectores "altos" y "medios", son de suficienLe magnitud y consistencia como para perrnitirnos creer que estos datos reflejan la realidad de
una percepcin y evaluacin del programa econmico - y del BA-- extra~
ordinarianwnte diferenciada por clase sociaL

** Para otros datos acerca de encuestas tomadas durante el perodu


la Argentina, Tilman Evers, Militirregienmg in Argenlinicn. Da.s PoSjjs/cm del" ",i1-gcnl,ischcn R(1)ulutio1.", pp. 14G, passim, Institut
tur Iberoamcrika-Kunde, Hamburgo, 1973, y Frederick Turner, "'1'he Study
of Argentinc politics through survey research", LuUn AwrI:ca.1!. Rescul"ch
!{;;c'iC'w, vol. 10, n') 2, lH7G, pp. 73-94. En el mismo artculo Turner ]Jl'eSe11
otros datos, de una encue:;ta tomad~-J. en Buenos Aires en febrero de 19G8
:-=250 hom))r('s), que sugieren que, al menos por esa fecha, la distribucin
de olras opiniones polUcas estaba fuertemente influida por la })osicin
~-J:..:jal. En dedo, reag-rupando los datos all presentarlos (p. 94) en res-

t;

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puestas favorables o desfavorables a la intervencin de Estados Unidos en


Vietnam, obtene.mos resultados bastante espectaculares y congruentes con
los datos que, sobre la situacin local, transcribo en el cuadro IV -27.

POSICIN SOCIAL DEL ENTREVISTADO

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de que ese equipo econmico en su abrumadora mayora provena


de, y ms tarde retornara a, las empresas mayores y ms transnacionalizadas. as como organismos financieros transnacionales.
Ocurri adems que l"spoliticas del perodo 1967-1969, y el personal que las llevaba a cabo, contaron con el sostenido y explcito
apoyo de las organizaciones de la gran burguesa~'. Pe_ro, sobre
todo, en un plano ms profundo, el contenido concreto de la normalizacip-ydeI crecimiento que sobre su bal3e se retQIrl0ra, implicaba reconstruir la dominacin econmica de la gran burguesa, afirmndola_en patrQnes _d~ aCllmu1acin __ de.__ capital que no
slo la favorecan marcadamente sino que subordinaban a ellos
-incIuso- los de otra;s fracciones burgq~saf}.

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De los datos que hemos examinado, adems de los eventos que


examinaremos en el prximo captulo, parece claro que, ms all
de metas aparentemente tan neutrales como el control de la inflacin, el equilibrio de la balanza de pagos y la recuperacin de una

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respetable tasa de crecimiento econmico, el perodo de la gestin

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de Kreger Vasena fue Ulla decidida ofensiva de la gran burguesa.


No se trat slo -aunque tampoco dejara de ser importante-

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5) Sentido general del proqrama de nonnalizac'in de 1967-1,969

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EL PROGRAMA DE NORMALIZACIN DE 1967.. 1969

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1) Respuestas favorables a la intervencin


de Estados Unidos en Vietnam
2) Repuestas desfavorables
3) N o sabe, no contesta

Alta

Media

Baja

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21,%
77%
2%

2%

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* Adems, y con asistencia del ministro Krieger Vasena, en 1967 se


cre el Consejo Empresario Argentino, un "club" de 30 dirigentes de los
mayores conglomerados y oligopolios de capital local y transnacional, uno
de cuyos primeros presidentes fue Jos A. Martinez de Hoz. Este consejo,
integrado por la "lite" de la gran burguesa, actu como una verdadera
correa de transmisin entre el Ministerio de Economa y los amplios intereses que esas empresas controlaban o podian influir -incluso en el mbito
de las organizaciones corporativas de la burguesa, Sobre ste y otros temas
conexos, c. Jorge Schvarzer, "Estrategia industrial" ,", op, cit.

GUILLERMO O'DONNELL

]~L PROGRAMA DE NORMALIZACIN DE 1967-1969

En los programas de normalizacin econmica tiene poco de


sorprendente que los sectores medios bajos pierdan pesadamente
junto, como diversas indicaciones permiten suponer tambin ocurri en la Argentina, con regiones enteras marginadas de los principales circuitos de acumulacin. Tampoco es sorprendente -tambin es parte de la peculiar normalidad que se persigue-- que las

repitieron una y otra vez, ya en 1968 el panorama era una panoplia de xitos tan rotunqos como rpidamente alcanzados, sin que
para ello hubiera sido necesario demandar grandes "sacrificios"
a la poblacin -y no cabe duda que, desde la perspectiva de quienes as opinaban, as era. Faltab(lll, e~cierto,.:rt1~.t<l~ importantes
por lograr; sobre todo, aumentar las inversiones "privadas internas *, lograr prstamos a htrgoplaz()~Yriv.tsi.6!i~~'-dii'ectaf3 del
exterior, crear un mercado deC:<lJ:)i.t,a.~e~,~,n.l~4~~-~~--"i--13.rgo
"j' flexibilizar la estructura de precio~~:.elativos ll1,\3di::t~.t~
ra terminacin de los "acuerdos de precios" que.. p~rmitira, entonc.t:;s, pretntar?-n ms a los "eficientes"
Dentro de este
esquema se poda incluso pensar en alguna mejora del nivel de
sueldos y jornales, aunque se produjera un significativo silencio
acerca de si esos aumentos acompaaran a los aumentos de productividad. No eran menudas tareas, por lo que la conciencia de
lo que todava faltaba para una plena "modernizacin" de la
economa impregnaba las admoniciones del equipo econmico y
de l~c; organizaciones de la gran burguesa acerca de la necesidad de perseverar por buen tiempo en el camino iniciado en 1967.
De otra manera - y como los hechos que se precipitaran con
sorprendente rapidez no dejaran de dar razn a aqulIos-, los
lGgros obtenidos se esfumaran. Pero, aun con esas tareas 1'e-

216

fracciones ms dbiles de la burguesia local hayan debido oblar su


cuota en beneficio de la gran burguesia. La particu1Jlridad del
periodo 1967-1969 fue el intento, realizado por funcionarios que
llevaban a cabo una poltica aplaudida por la gran burguesa, de
subordinar a suspatrnesde'ucumulacin a una burguesUcagrarW.
que conservaba un peso tah'decisivo cOmO la pampeana. Por ciert t
tanto en otros BA C0II10, bajodiferents forfilaSpolticas, en diversos intentos de modernizacin capitalista de nuestros pases,
las clases dominantes agrarias han sido desplazadas o han debido
pagar una cuota nada insignificante de su propia acumulacin en
beneficio de una gran burguesa estrechamente enlazada con el
aparato estatal. Pero -corno ya he argumentado-- ninguna.. de
esas clases dominantes agrarias de otros pases latinoamericanos

ha tenido el grado de homogeneidad, ni la centralidad econmica,


n el peso poltico e ideolgico de la pampeana.
Fue, precisamente, la retencin a lasexp()rt~io:qJ~EL pJ!l.pf2:a~
nas lo que permiti a este programa de normalizacin evitar muchos de los dilemas en que se encuentran sus similares cuando se
eareca de posibilidades de aumentar rpida y fuertemente los ingresos estatales. Ya vimos, en especial, cmo esto permiti aumentar las inyer,,,ione~.p~1:>li~::l:sJyporesa va reactivar la economa
y proveer deiI"tlportanh~s eC01iorn as externas, s()bre t{)do, a l~ gran
burguesa) al tiel1lPO que se redu"joa cifras ins~gJ:l~.ficantes el ~
ficit fisea1. Vimos tambin cmo la depresin relativa de los bienes-salarios (en especial, de 108 alimentos producidos en la zona
pampeana) fue un factor cruc~<llpr.,,.~pUllLl.J;.(1deinflacin
y evitar Uilfl, fuertecll4J. en los jornales obreros.~sto,~~.. vez,
junto eon el aumento de la inversin pblica, perrrti que el perodo recesivo fuerfl leve y corto ~n. relacill, _.3. otros.intentos de

normalizacin, y que ya en 1968 el producto nacional hubera tomado un ritmo de crecimiento __acentuado en 1969- alto para
los promedios histricos de la Argentina modernc:i' Por

o.t~a.

pa.rte,

el influjo de crditos de corto plazo, permiti, junto con las bendiciones del FM1, un sustancial alivio de la balanza de pagos. Tal
como los liberales (y los paternalistas, quienes se felicitaban por
su eleccin de tcnicos" tan adecuados para ese perodo inicial)

217

'" Las qUe, luego de su pobre comportamiento en 1967 y 1968, repun~


taran fuertemente en 1969 pero, como veremos, fueron afectadas ese mismo
ao por las grandes explosiones sociales que entonces ocurrieron. Aparte
de los datos ya presentados, c. Juan C. de Pablo, Pol-tica. antnflacionn__
';-in ... , op. cif:.

** Tal era, expleitarnente, el propsito de Krieger Vasena poco antes


de tener que renunciar a su cargo (cf. Poltica econmica ... , op. cit.. , vol.
JI). Es importante al1vCl'Ul' cmo los xitos que, segn sus propias premisas,
se anot la poltica econmica, llevaron en 1969 hacia la intencin ~cortada
por los eventos de mayo de ese arlO- , de aumentar la ortodoxia. Adems
del recin seI1alado descongelamiento de los precios relativos interindustriales, el presupuesto nacional para 1969 implicaba un papel mucho menos ac~
tivo de la inversin pblica junto con la expectativa cle que ~como efec~
tivamente ocurri en el primer semestre de 1969---- se producira, finalmente,
luego de su escasa respuesta en 1967 y 1968, un fuerte repunte de la inversin privada. Por otra parte Se daba por descontado que seguira ha~
jando la proteccin efectiva de la industria contra las importaciones. En
1969 la poltica econmica converga claramente hacia una mayor ortodoxia.
De esta manera ms indirecta, facilitada por la situacin -relativa a otros
BA~, ms favorable en que se inici este programa, un creciente ajuste al
cdigo de ol'todoxia apareca como el modelo normativo hacia el que se
deba tender para redondear los logros de los dos primeros aos del programa.

218

GUILLERMO O'DONNELL

manentes, ya hacia 1968 pareca evidente que el programa de


Krieger Vasena se haba anotado una espectacular gama de xitos.
Pero en )a seccin anterior vimos que, desde otras pticas,

los que aparecan como tales xitos entraaban una fuerte transferencia del excedente econmico a la gran burguesa, al aparato
estatal y a capas superiores de los sectores medios. Lo grave para
h't viabilidad de este programa fue que -esto result cada vez ms
claro, :n0 slo al sector popular sino tambin al conjuntdl;llseefr
pampeano. ste, castigado adems por una coyuntura internacional desfavorable, termin por alinearse hostilmente contra la po-

ltica econmica y el EA, atrs del liderazgo de las organizaciones


de la burguesia pampeana. Ellas, junto con la cuestin de retenciones y precios, contrabimdeaban su oposicin a lo que -corno el
abortado impuesto a la renta potencal de la tierra-, en todo caso
amenazaba a esa burguesa pero poco o nada a los pequeos y
medianos propietarios, y sectores medios, de la regin pampeana.

Ms adelante veremos cmo esta oposicin cQlltrib\\Y a1clapso


del gobierno de Onania.
La razn de los agravios de los sectores medios bajos y de la
pequea burguesa tradicional ya la hemos detectado mediante datos suficientemente elocuentes. Por SU lado, aunque el panorama
es aqu ms variado y complejo, parece claro que, 'primero la
burguesa local tena escasas razones para evaluar con simpata
algunas caractersticas del programa econmico y, menos an, el
futuro cada vez ms "eficientista" y abierto al capital transnanacional que ese programa prometa. Por aadidura, el vocero de
esta fraccin, la CGE, tena caractersticas propias que lo llevaban
a amplificar estas preocupaciones en un tono crecientemente opo-

sitor, protector de la "pequea y mediana empresa" y del nivel


de consumo del mercado interno.
Qu quiere decir todo esto'! Que el periodo 1967-1969 fue
un intento de imposicin unilateral de su supremaca por parte
de la gran burguesa, no slo contra las clases subordinadas y las

EL PROGRAMA DE NORMALIZACIN DE 1967-1969

219

se le retuvo poda, como lo hizo, responder alterando parmetros

--como las exportaciones y el precio de los alimentos- fundamentales para el xito de ese intento de la gran burguesia. Gon
esto el programa de la gran burguesa antagoniza1 cQnjUnto. de
la sociedad y cre las condiciones para que sta se fusionara, no
slo contra aquel programa sino tambin contra'
Tambin antagoniz a la clase obrera, a pesar
que, -como
hemos visfo~lio'f'gfarideel' refroc'-dsuS'-salarIs:"PefO'-~a
un
sin contar el aumento d 19. tasa d ex'pIotiid6ri'qUe"hemoB examinado-- ya sea mediante los intentos corporativizantes de los pa-

erRA:

ternalistas como de la tendencia, prevaleciente entre los liberales,


de atomizar los sindicatos, era claro que se hallaba en jue>:"o una
marcada disminucin del peso politico y econmic"de- os 'sindia~
tos y, mediante ello, dena capacidadde presin ,,:ilegocjaciIi
que el conjunto de1a clase habia aprendido a va1()rllLalt;lmellte.
Adems, otros factores no reflejados en los datos salariales habian cambiado profundamente, sobre todo a partir del verano de
1967: fundamentalmente, la supresin de hecho del derecho de
huelga, una actitud por lo menos complaciente de las autoridades
laborales para despidos y sanciones arbitraras contra los trabajadores y -posiblemente ]0 ms importante--:--, la restauracin de

estricta "disciplina" en el lugar de trabajo, respaldada por una


voluntad coercitiva del aparato estatal que habia faltado,
se
habia quebrado ensegui<;1a, en los aos anteriores a 1966. A ello

deba agregarse, por supuesto, el impacto de diversas voces, desde

las de buena parte de los dirigentes sindicales a nivel nacional


que proponian alternativas nacionalistas y distributivistas a la
poltica econmica en curso, a otras ms radicalizadas que comenzaban a cuestionar la dominacin al nivel de la empresa misma. De
poco poda servir, entonces, la moderada cada de los salarios para aliar a la "clase obrera organizada" con la gran burguesa o,
por lo menos, para apaciguarla, para cooptar a los sindicatos y no

abrir a1li otros frentes de batalla a pesar de que asi 10 creyeran

fracciones dbiles de la burguesia local, sino tambin contra otra

influyentes funcionarios gubernamentales y no pocos de los mximos dirigentes sindicales *.

clase dominante tan central como la burguesa pampeana. 0, dicho


de otra manera, en ese perodo no slo se pretendi recomponer
la domnacin social y los canales de acumulacin a costa de las
vctimas habtuales de estos procesos. Tambin se quiso recomponer la cumbre misma de las clases dominantes, mediante los intentos de "modernizar" una clase agraria que, a travs de su oposicin poltica y de su "desaliento" por el excedente econmico que

* Comentando el Cordobazo, Krieger Vasena expres su asombro por


la participacin en el mismo de obreros que se hallaban entre los mejor
pagos del pas (citado por Francisco Delieh, Crisis y protesta social, 2~
edicin, El Cid Editores, Buenos Aires, U)7G, p. 236). Iguahnente, en mis
entrevistas con paternalistas muchos de ellos recalcaron que su pltica no
haba sido hostil a la ciase obrera. basados en que -segn ellos-, aqulla
no haba di-sminuido su ingreso real. No deja de ser curioso ~aunque tpi-

'11

1
l'

GUILLERMO 'DONNELL

220

Pero el unilateral intento de la gran burguesa -la extralimtadlf de na fraccin cuya supremaca econmica no era politicamente suficiente para un esquema de alianzas que slo pareca
contemplar sus propias imbricaciones con el aparato estatal y el
transnacional (y la coo ptadn de parte de la dirigencia

-, tro?ezaba~dem~,(:?n otrQ i}'1c;?n'yE;l1j~_l1_t~_fundamen


tal: los conflictos entre liberales -y paternalist"as (y, en el trasfonlos nacoriali:;tiis)--.Inp'ic(lb~_~-q~_Jos_ primeros eslejos de controlar el conjunto de las posiciones superiores
dl I)rat-est~t<1~'''Cil~t6,-los lbrl$Eri~fol~1?ii--Eis---p-osiciories
estratgicas para
decisin e implementacin del programa de
normalizacin :/, adems,los paternalistas con su obsesi~n por el
"orden" yla <iautorid::Hr"coadyuvaban a la viabilid:nd de ese progralna. Pero, por el otro lado, no se trataba slo de que Ongana
y sus colaboradr;eSah:rig:l'an ilusiones de mediano' plazo que en
aspectos sustanciales diferan de las de los liberales y la gran
burguesa, aunque esto bastaba para sacudir la confianza. a mediano y largo plazo indispensable para avanzar ms all de los
xitos tan rpidaIl1er1t~ J9grp.d()s. Se trataba tambin de que
sencia de los paternalistas en el aparato est.taJ, 4s .'como Ja toda~
va larvada d~ los nacionalistas, expresaba una relacin .de fuerzas al interior del sost~n.princilJal deLHorden n lagrado,.~las. Fuer.,
zas Armadas: Enel1as,si bien los liberales controlaban buena parte de las posiciones superiora." paternalistas y naci9:rl<l~i:3_ts._je
nall gran peso. Gracias a ello las Fuerzas Armadas eran una
crucial caja de resonancia de las quejas y crujidos de los sectores
medios, de la burguesa local y de la burguesa pampeana. Enos
un componente de respetabilidad a la oposicin que se
iba fusionando cOlllplejamente, en algunos casos slo contra la polltiLa econmica y en otros contra el conjunto del BA. Este control
de posiciones, estratgicas pero insuficientes, del aparato estatal
por los liberales, es el otro gran indicador de la extralimitacin
arriba sealada; ella estaba destinada a articularse multiplicativamente con los antagonismos que el programa de normalizacin
gener en el resto de la sociedad.

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Todo esto creaba condiciones para esa fusin opositora y para


quc, al mismo tiempo, se resquebrajara la precaria cohesin de los
bendes, paternalistas y nacionalistas ubicados en el aparato es-

1
CO-, ese crudo ecnomicislllO en los portavoces de una concepcin tan "espiritualista" del desarrollo.

EL PIlO(lRAMA DI! NOIlMALIZAOlN DI! 1967-1969

221

tatlll. Paro @llo no Impllcaba qua @aa potllnclalldlld tuvlerll qua


Actullllzarse mecnlcllmente, LIl criba a travla do 111 CU1l1 IIQullIll
se fue convirtiendo en realldad fueron luchaa polltlCllfi -lntllrnlls
y externaa al aparato eatlltlll-, cuyo OXllmen rlltomllremos en el
capitulo slulentll, En efite momento es neOOllllrlo retomllr un Ilrgumento: fue, preciaamente, 111 menor profundldlld de 111 crisis
precedente 11 este BA (Junto cQrililliliilriltmitluTYIl!iillil.dij
de su sector pampOllno) la QUO per!flltM 8Ullr4pldo8Ixlto8 000n6micos, Pero, por otra pllrtll, OSIl mlsmll fllclHdlld foment 111 Ilrtlculagl6n .defuorzlls QUO provoc .IlU nO.IDonoll.. rpld(j COlllpSO,
Retomando reflexlonos ya proMntadlls, llls rllzonoe Quofundllmllntan estll Ilpmnk! pllrlldoj Il: 1) III monor profundldlld dll 111 crisis
eJ)ollmlcll qUIl prOcedi 111 BA Ilrllllntlnodll 19&6 rllsplloto de los
Implantlldos en III dliclldll dlll 70 Imp)lcqull =IlUnQull, oomo vimos
Iln el cllpltulo n, no faltarlln Indlcaclfi!ffi de ptrdldll dll cOnflllnZIl
ni de comienzo del saqueo--, no se hublllrll !Iolllldo ni 11 un Illludo
dl8 lOQulldeLsIstllm ll productlY!l1l1 11 III mlllllmorfollllldll bU1l1I1l
Pllrtll del cllPIlllI Illdu8trllll YC!lmUe!IlLelloIlPltlll flllllllOlllro~:
. PllCulllllvo, Elato ~j unto con Ills mellclonlldlls rlltllnoloMs Il la eJ!.
portIlOIn-, poslbll1t QUIl la polltloa 1l00llmloa !lbtuvlllra 1;ltos
Importantlls ';;;;;Iltre . otrojjecto--ilcilbillidll-ilAmInar ...
'nciitlr la Inflaoln y promovor Ulla rlls!JlltlllJle tIlSIl de oreol.
miento ooonmloo, 2) El mllnor rlldo do orl@l@ y de IlmllllllZIl ~dll
rlvlldos dll unll orlals do aoumullllJln,llOdIlUIl!llJr!@11i dll domlnll'
dn soclll!-, llov aun rlldo do roprelllnslllnltlclltlYilmOllto milpor QUIl 111 do otros BA, lbto hizo m\s foll Illorg/:lnlzllclt\1l dll
acololllla-collJctlyilll'(o oPOlllcJelll, Adllm\@, aUnquo dmotlldoll y no
pOC06 dll ollos intllrvonldos durantll 01 vllrano do 1967, Qued lln
plll la rod ol'gllnlzaclonal do 106 slndloalos oomo IlU6t1lnto dll partll
de la Ilocln oposItora do llls cla61lB Ilubordlnlldlls, 11) IDI mlllmo
monOl' grado Jo IlmOllllZUmpllc quo Ills F-llOrZllS Armlldllll.lllit;.
vlerlln mllnos prllparBd!l~, ouando fuo "nooosarlo", pal'il IlPIlCarlll
lirado do. represin quo los rllclamllQIl 11l1ll'.lln.QUl'gU(!l!IIl, .llllto
(umbln Implic quo 1M FUlll'ZM Armadas.se dlvldllll'an,ldlllllll
do los cortllll que. hllDonlllH aUll dlyorllll. tIlndllncJlIl,lilrlJdodOl:dlll
dIlomll llntl'osogu1r RquoUn!'utllo dlligomlli!fIlr!lllllooia~mIlTIto
1m ~ltmlCln, 4) Por la m!ll!!ll! razn,lollull Ilparoola como altorna.
tlVil Il Illll polIllcaB de II! gun Q\lrgucllIIl no o!,Il,cQ!lIO OIlJOIlOtl'O
BA, Un cumlno quo parllolu llovar 11 Ulia trllnllfor!!lacln no Clip!:
tulllllll, nI hahla todllVlll dlrjgllntllS oon Ullrk! !lrrlllllo POpUlilr
quo aNf lo pl'opulllol'llll, LIl alternativa QUO Jllrllol!! dlhujlll'lle le!'!!
1m capllllllllmo nnQIQnHlJ~tn, IlQdlllmllnle m\1l jUllto y "equlllbmdo",

222

GUILLERMO Q'DONNELL

en el que habra lugar bajo el sol para todos -incluso para el capital transnacional, pero acotado en sus posibilidades de expansin. 5) A su vez, en la medida que numerosos sectores medios,
de la burguesa local y de las mismas Fuerzas Armadas, sin contar
los dirigentes sndicales, proponian esta posibilidad junto con las
por entonces principales corrientes del peronismo, pareca posible
que la nacin se reconstituyera homogneamente, todava sin flancos importantes hacia su izquierda, contra la poltica econmica
_y contra el conjunto del EA, en la medida en que los paternali.tas all ubicados no parecan por el momento dispuestos a hacer
lugar a aquella alternativa *.
Los datos presentados muestran que, en trminos de quienes
estaban pagando la cuenta de la ofensiva de la gran burguesa,
eran muchos los que tenan bases objetivas para oponerse -por
lo menos- al programa de normalizacin y sus cabezas visibles.
Pero I!!e la creencia en ll' viabilidad de l' alternl'tvl' de "otro"
desarrollo capitalista, que inclua a un sector pOp1,jll'r cUYoS drgentes sndicales a nvel nacional la apoyaban explcitamente (lo
que, por eso mismo, presupona un grado relativamente bajo de
amenaza), 10 que dio cimiento ideolgico a una oposicil1" q" por
el momento poda coincidir contra el "eficientismo" de la"gestin
de Krieger Vasena, y contra su orientaciI!t:rl1:SIl~J{)~~l~~i'r
opuesta a una nacin que an crea poder, en sus principales voceros, definirse homogneamente. 6) Esa alternativa deiotro ca~
pifalismo", entrvista. gracias -al 'componente occidental que aportaban muchos de sus voceros, se interiorizaba al aparato estatal, y
lo hacia en tal grado que se manifestaba hasta en los ms altos
niveles del gobierno -incluso el propio Ongana, aunque ste y su
grupo se propusieran embarcarse en ella algo ms tarde.
Esto tuvo dos consecuencias fundamentales. Una fue que, a
pesai'~de16s xitos inidales del programade"'norm:lli~~~iIl~q~e':'
d pendiente la confianza de mediano y largo plazo, interna y eX7
terna, en la garanta de continuidad de' un HEstado fuerte" YP!"9.=.
motor de polticas econmicas y sociales "racionales"..~;;tO?_~.
manifest en los escasos aportes de capital externg a rn~dia-n y
lm'go plazo, El problema del poder en la cumbre misma del EA

* En trminos de lo analizado en el captulo l, la crISIS de acumulacin


pareca resuelta yeso mismo induca a no pocos a plantearse metas redistributivas. A su vez, el surgimiento de tales metas entre -incluso------ fracciones burguesas y sectores de las Fuerzas Armadas, era grandemente facilitada por el hecho de que no se vena de una crisis de dominacin social
ni se tema su desencadenamiento en el futUTO.

EL PROGRAMA DE NORMALIZACIN DE 1967-1969

223

segua irresuelto y, en la medida en que as era a pesar de las


contribuc'i{i"nes de 10s- paterrialistii8'~ril-nrdeii"'Y de-- su incapacidad
para consttur realmente una alternativa=, quedaba pendiente
la garantia politica de largo plazo que el programa de 1967-1969
apuntaba a consolidar. Una segunda consecuencia fue que el gran
peso de paternalistas y.uacionalistas en l'cllin}Ji:r;der'iparato
civil del Estado y en lasFuerzas Armada8hl1.~l1.A.e Lpr()pioxito
del programa de normalizacin un serio probl~ITIa.pl'l1..I?u col1 tintiidad. Si, corno paternallstas y liberales podan coincidir, todo
hahndado tan bien y tan rpido en la economa, si la estabilidad
monetaria y cambiaria pareca lograda, si el producto nacional
haba vuelto a crecer a tasas significativas, por qu, entonces,
no iniciar prontamente un perodo de mayor "sensibilidad social"?
Ciertos sacrificios" haban sido necesarios en la primera etapa
de la normalizacin y, sin duda, ellos haban sido manejados eficientemente por los "tcnicos" liberales. Pero, dados los mismos
xitos, por qu no acordar aumentos importantes en los sueldos
y jornales, y no volver a preocuparse por viabilizar a la 'empresa
nacional"? * Esto, para los paternalistas, no slo hubiera sido un
acto de justicia deseable per se sino que, tambin, desde que
presuntamente favorecera sus intentos de cooptar a sindicatos :r organizaciones empresarias, les dara bases de apoyo
con los que podran equilibrar el peso excesivo de las "grandes
empresas", no slo en la sociedad sino en el seno de su propio
gobierno. Para esto, claro est, gente. como Krieger Vasena el:
excelente para "racionalizar" y "ordenar" la economa pero dotada. de escasa sensibilidad social y nacional", debera ser reemplazada por equipos ms cercanos a los paternalistas y ms lejanos
del gran capital * *. Por aadidura, esa sensacin de que ya no
haba necesidad de postergar un periodo orientado a redistribuir
,. La de:stilacin de stas y similares esperanzas puede hallarse en el
Plan Nacional de Seguridad JI Desarrollo, 1970~197,~ que, aunque promulgado
formalmente en 1969, tuvo una larga gestacin durante el perodo de KriegeT Vasena. Segn mis entrevistas una razn de la demora de ese "Plan"
fue que el equipo econmico, poco deseoso de ceflirse a metas y criterios
eon los que disenta fundamentalmente, sabote su elaboracin y disensin
interna al gobierno.

** No slo en mis entrevistas posteriores sino tambin cn conversaciones con paternalistas colocados en las ms altas posiciones gubernamentales
durante el perodo aqll analizado, estas intenciones me :fueron expresadas
'.in rodeos. No eran, por cierto, un secreto para cualquiera mediananHol1te
informado. Ver, por aadidura, la op. cit. (Los atl.OS ... ) de Eoberto Roth,
tnmbin altamente ilustrativa de esos puntos de vista.

GUILLERMO 'DONNELL

EL PROGRAMA DE NORMALIZACIN DE 1967-1969

los resultados de la gestin de Krieger Vasena, era proclamada


por los sindicatos, sectores medios y organizaciones de la burgue-Ra local, j unto con importantes revista..'l y peridicos~ en un dis..

mulacin, En los otros EA, sus liberales y la gran burguesia han


podido nab\>rselas con una oposicin potencial. (por los costos qUe
no hlln dejll.do de imponer a sus clases dominantes agrarias) que
ha quedado fraccionada en un mapa ms complejo de diversa.,
burguestu y oligarquas agrarias que suelen tener intereses inmediatos contrapuestos entre s --en contraste con la fuerte homogeneidlld de intereses internos no slo a la burguesia pampeana
sino tambi~n, sobre todo en las cuestiones (como la de los precios
rellltIvos) que se jugaron preponderantemente en el periodo, del
conjunto del sector pampeano. De manera que el intento de 19671969 se enfrent con una sociedad que, a travs de la especificidad
econmica Ji poltica de sus clases, poda oponerle dos frentes de
reslstellcia que, adems, tendieron coyunturalmente a confluir:
uno~ ~l dn un sector popular rearticulndose con la burguesa urbAna loetll~ y otro, el de una burguesa agraria extraordinariamente gravitante y homognea.
2) Pero, por otro lado, si 10 recin sealado nos permite entender lll!\ llltrticularidadcs del Caso aqui estudiado, las peculiaridades de Ilnll. estructura de clases operan a travs de luchas politiella, idllOlgicas y ecoumicas cn las que la historia de luchas
anteriol'1l!l 1m importante y en las que nada queda unvocamente
delerminad" por aquella estructura. Muestra de ello podemos hailarla Iln el taso argentino, pero tomando ahora su BA actual. En
~l~ fi Ptmftt de que los impactos del programa de normalizacin son
m~$ $IlV~ro$ que los aqui estudiados, la fusin potencial -en trmiut)S d~ ~~'Os costos- entre la burguesa local el sector popular
y divH'S\)~ sectores medios est entorpecida por el grado mucho
m&~ pI'ofuntlo de crisis que precedi a este EA en comparacin
ton ~l{\nt~dol'. En efecto, lfl, __cx..i$is que precedi al implantado en
1976 :f\..\<e~ inequvocamente, una crisis ele dominacin -la que,
l'Qfn. Qh.~~Il.'Vttmos en el captulo 1 y tal como tambin ocurri en
GhH~~ tl'i\.j' :aparejada una crisis econmica mucho ms profunda
(l"~ 1" IH'Il"\l'(\ente al BA en 1966. El eje de la crisis en el corazn
l'';)ln~ dl h\ dominacin social -con la gran elevacin consiguienl~ Glli ~mlil\l de amenaza- ha implicado, entre otras cosas, el bIa~\u'QQ d'e l~\~posibilidades de rpida fusin poltica entre fraccio;~t:'$ d' l bil..H'guesa local y el sector popular -case obrera, En
hm.t'O ?iq\.lIcl. ~'eetor y, en especial, la clase obrera en Chile y ArgenUn:a tl~ l:a ~hi~'cada elel 70, aparecieron como agentes de una criss
u'~oc:t\l(h\ 1!:)ti1Ipiamente al n11,'el de la dominacin social (o, co1'relnU\'~Jl:1l.l'Cn~f(e~ ~al cmo vimos en el captulo J, en tanto esa domin'('~~-:jlll !t:J.Uii!b'lJttr'c como hegemona) parece -al menos- mucho ms

224

curso que, como he seflalado mezclaba estos temas con argu.men


tos nacionalistas contrapuestos a la imagen proyectada por el equl
po econmico y su principal base social.
sugeridas las implicaciones de estos temas, para IrloR
retomando en futuros capitulas. Por ahora quiero resaltar IlI;unOB
aspectos que tienen relacin directa con el programa de nQrmllj~
zacn que nos ha ocupado en estas pginas. I~l1os8oI1:
m

1) A pesar de su pertenencia a un mismo tipo de Estado, las


sinlilitudes entre este caso y otros BA no deben ocultarnos dIferencias especficas fundamentales para entender la dinmica de
cada uno de ellos. Por el contrario. el mtodo aqu utilizado es se-alar primero las similitudes al nivel del tipo como un paso para
despejar -o, mejor, para recalcar- las diferencias observables
entre cada caso. Hay dos diferencias que en el caso argentino de
1966-1969, luego de lo -analiza:do, saltan a la vista. Y lImbllB Burgen de las particularidades de la estructura de clases de la sociedad argentina y, a partir de ella, de las modalidades de accin
de aqullas. Una es el grado relativamente alto 4cautonomia frente al Estado y las clases dominantes del sector popular
muy especialmente, de
elase obrera) llgdo--a uno-alto
de aeth,'acin poltica y capacidad o.~gan~zacional,p.e.-ro'j~n~
to con orientaciones que, a travs de sus principales canal~s.~loB
sindicatos :/ el peronismo- se mantuvieron ideolgicamt}ute J1\.den~
Esto fue un factor cruci[iLIH\l'a, que
de amenaza previo al golpe de 1966 fuerllcomparativamente bajo -ya que la inminencia de un "peligro comunls
b" era poco verosmil--:::.J-:', para que, ciespus, cuando,Ios impactoR
del programa de normalizacin crearon las condiciones para una
~m(b~-l alianza positora, buena parte del sector popular pudiera
hl)r(T~lPsa local S' las organizaciorJ("s que invoca.ban
carencia de estas condiciones ha provocado,
su representa e
('11 n(TOS EA, que l~ls consecuencias an CJS gravosas que s-e han
C\l"C'S no 1Ieyen a una rpida ElOvllzncin ql.w
imi;'--lcdn a
1:,.", fusione contra ese Estado.diferen,G.i;'\. tumbin
de la (~8tTuctura de dases Hl'gentlpH,
una lJurguesa agradn n In que
eH definitiva la gran burguesa, a pesar de haber parecido a pun"
ti) '-.:i.~ ]o~~Tarlo, no Dudo subordinar a ;::'U$ nronios j)atront~S de acuH
j

-.!

225

226

GUILLERMO 'DONNELL

largo el camino a recorrer para que se pueda avizorar en el horizonte de reales opcones (tal como, en contraste, Y por las razones que vengo sealando, ocurra en la Argentina de 19(8) una
alianza polic1asista. Adems, y no menos importante, en la Argentina posterior a 1976 el intento de extralimitacin de la gran
burguesa respecto de la pampeana TIO se ha repetido. Por el conti-ario, ambas tantean los trminos de una alianza -por cierto
nada fcil de estabilizar en condiciones mucho ms parejas que
las que se quiso imponer en 1967-1969, Si esto elimina uno de los
grandes antagonismos que enfrent el EA argentino precedente,
el precio es que no se han establecido las retenciones a la exportacin de 1967. Esto coloca al <;.,~CJ argentino contempr4m~, ft
pesar de las caracterstiG<l: estructm'les reciIl sealadgs, en una
situacin mucho ms tpica de los otros BA. Esto es, el.5!peratiy
de reducir drsticamente el dficit fiscal (por sU parte, ms seVero
que el de 1966) que no puede compatibilizarse, como en 1967, con
un ingreso estatal importante, rpido y administrativamente simple como lo fueron las retenciones a la exportacin de productos
p~l11peanos. Esto a SIl vez. refuerza las restantes manifestaciones
de una crisis precedente ms aguda, para situar a este EA entre
los casos en que la ortodoxia queda lejos de obtener resultados
parecidos a los del periodo 1967-1969,
3) Lo recin dicho nos permite desembocar en la tercera y
ltima generalzacin de este captulo, La experiencia 3J:gentina
de 1967-1969 sugere que cuanto mayor, ms rpido y ms notorio es el xito del programa de normalizacin, mayor es la tendencia a que se generen fuerzas capaces de desviar la poltica econmica hacia direcciones que hacen peligrar, y pueden en definitiva
destruir, la confianza de la gran burguesa local y transnacional
que esoS xitos comienzan a generar. En cambio, cuanto mayor ha
sido la pyoftmdidad de la crisis, mayores son las dificultades, )'
ms largo es el lapso requerido (si es que se logra) para que, dentro an de sus propias premisas, el programa de normalizacin
tenga xito. Pero, por otro lado, es precisamente la mayor profundidad de la crisis precedente y, sobre todo, el escaso xito consiguiente, el que permite que se acente la ortodoxia y que sta
ga mayor probabilidad de continuarse en el tiempo, La supervivencia en el gobierno de ortodoxos "tcnicos" liberales es mucho
ms consecuencia de sus fracasos segn sus propias premisas
que de sus xitos. Por qu? Fundamentalmente, porque en un
clima de recesin, especulacin, alta inflacin e hipertrofia del
capital financiero, no aparecen como alternativas viables las ten

EL PROGRAMA DE NORMALIZACIN DE

1967-1969

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taciones re distributivas que el xito del programa de Krieger Vasena permiti alentar a paternalistas y nacionalistas. Por otro lado, esa misma situacin hace ms dependiente a las autoridades
del BA del capital financiero transnacional que, por aadidura,
extrema las exigencias de ortodoxia -aparentemente tanto msnecesaria cuanto mayor y ms prolongada es la crisis que con ella
se trata de solucionar. Con la economa en el marasmo en que la
mantiene la ortodoxia, la dependencia de la voltil confianza a
corto plazo del capital financiero -interno y externo--, contina
siendo aguda, por lo que cualquier desviacin de lo que aqul y los
creyentes domsticos en la ortodoxia consideran racional y adecuado tendera a provocar un crack particularmente severo. Es
decir, no queda mucho por hacer, salvo ms y ms a fondo de lo
mismo, postergando siempre un poco ms la esperanza -mientras
se acumula una larga lista de costos sociales innecesarios aun desde el punto de vista de las orientaciones y metas de muchos de los
principales actores y soportes del EA- de que, finalmente, habr
de ocurrir el advenimiento de la efieiencia" y la "productividad".
De manera que, en las situaciones, tipicas de los casos de la dcada del 70, el gran capital local y el transnacional, a pesar de los
costosos mritos de los ortodoxos, no arriesga ms all de colocaciones especulativas que tambin hacen su contribucin para que
contine una economa d~saqueo -con la diferencia qUe,luego
de la implantacin del EA, son pocos los que p\leden participar
en ella y muchos los que deban soportarla,

NOTAS

1. Juan C. de Pablo, PoWica antiinflacionaria en Argentina, 1967-1970,


Amorrortu Editores, Buenos Aires, 1971..
2. C., esp., Guillermo Flichman, La renta del suelo y el dcsar1'ollo auraHo
argentino, Siglo XXI, l1xieo DF, 1977.
3. Guillermo O'Donnell, "Reflexiones sobre las tendencias generales de cambio en el Estado burocrtico autoritario", CEDES/GE. CLAC SO n Q 1,
Buenos Aires, 1976.
4. Cf., esp., Lucio Reca y Ernesto Gaba, "Poder ,adquisitivo, veda y subttulos: un reexamen de la demanda interna de carne vacuna en la Argentina, 1950-1972", Desarrollo Econmico, nf,' SO, julio-setiembre 1973,
pp. 333-346,