FACULDADE DE ENGENHARIA ARQUITETURA E URBANISMO

CURSO ENGENHARIA CIVIL

TEORIA URBANA
PAULA ELO DE OLIVEIRA - RA 124638-8

A cidade para poucos: breve histria da propriedade urbana no Brasil

Joo Sette Whitaker Ferreira (2006)

As cidades brasileiras so atualmente a expresso urbana de uma sociedade que

nunca conseguiu superar sua herana colonial para construir uma nao que
distribusse suas riquezas de forma mais igualitria.
Segundo o texto de Joo Sette, pesquisas indicam que as grandes metrpoles
brasileiras possuem entre 40 e 50% de sua populao vivendo de maneira informal,
das quais cerca de 15 a 20% moram em favela. Pode-se dizer que a questo do
acesso propriedade da terra est na origem dessa desigualdade scio-espacial.
At meados do sculo XIX,a terra era concedida pela coroa ou simplesmente
ocupada, no tinha valor comercial. Porm, essas formas de apropriao j favoreciam
a classe social privilegiada.
Na poca, o Brasil estava no auge da produo aucareira. Rico no era quem
possua terra, mas sim quem possua mais escravos. Ao mesmo tempo, a industria
inglesa a todo vapor, precisava de mercado consumidor, o que acabou influenciando a
abolio da escravatura no Brasil, por interesses comerciais ingleses.
Em 1850, foi criada a Lei de Terras que tinha o objetivo de dar propriedades para
todo mundo que quisesse cultivar. Os imigrantes agora chegavam em grande numero
ao Brasil e queriam cultivar. Sabendo disso, os antigos senhores de engenho correram
cercar toda terra que queriam que fosse sua. Porque, sem os escravos no Brasil, o que
sobrou pra dizer quem rico foram as propriedades de terra. Assim, a Lei de Terras
acabou reforando a relao de classes dominante e dominada: no sobrou terra para
os imigrantes e ex-escravos, e tiveram que trabalhar por salrios baixssimos para os
latifundirios. O campo era a sede da produo agro-exportadora, mas o controle de
sua comercializao, entretanto, se dava essencialmente nas cidades.
Nesse perodo agro-exportador e de uma industrializao, tanto no Rio quanto em
So Paulo, uma viso de que as cidades no podiam expressar atraso nacional frente

ao modernismo das grandes cidades europias, sendo elas o centro comercial e

poltico do pas, passando a sofrer grandes intervenes urbanas que visavam criar
uma nova imagem da cidade, conforme modelos estticos europeus. As elites
buscavam afastar de suas vistas e de estrangeiros o populacho inculto, desprovido de
maneiras civilizadas, mestio, criando uma cidade para ingls ver, promovendo uma
sistemtica segregao social.
Dessa poca que datam os primeiros registros de cortios e at mesmo de
ocupao dos morros com moradias irregulares. Em 1888, ano da abolio, com mais
de 45 mil pessoas vivendo em cortios, sendo a maioria escravos libertos. A
insalubridade, as epidemias, decorrentes da ausncia de infra-estrutura, como por
exemplo o saneamento bsico, a violncia, a alta densidade urbana, eram marcas de
uma parte da cidade, e j mostravam a tnica do que viria a ser a cidade brasileira do
sculo XX.
Assim, a implantao de infra-estrutura urbana no Brasil sempre se deu em reas
concentradas, no por acaso os setores ocupados pelas classes dominantes. Essa
prtica da desigualdade na implantao de infra-estrutura, ou seja, do trabalho social
que produz o solo urbano, gerando diferenciaes claras entre os setores da cidade e
acentuando a valorizao daqueles beneficiados pelas obras, em relao escassez
do restante da cidade.
Durante o sculo XX, com a implantao de uma complexa legislao urbanstica,
que estabelecia normas extremamente rgidas para a construo de edifcios e para as
possibilidades de uso e ocupao do solo, saindo privilegiado o mercado imobilirio,
capaz de respeitar tais regras ou de dobr-las graas sua proximidade com o Poder
Pblico e seu poder financeiro, e prejudicava-se definitivamente a populao mais
pobre, incapaz de responder s duras exigncias legais. A lei como garantia de
perenidade do espao das elites.
A era Vargas, a partir de 1930, instituiu no pas um novo clima poltico com um
mercado de consumo interno mais significativo. A burguesia agro-exportadora perdia
sua hegemonia, pois o Estado passou a intervir diretamente na promoo da
industrializao, atravs de subsdios indstria de bens de capital, do ao, do
petrleo, construo de rodovias, etc.
Esse perodo presenciou pela primeira vez os efeitos de uma crescente migrao
rural-urbana, de uma importante massa vinda do Nordeste para o Sul em busca dos
sonhados empregos industriais. Tal dinmica elevou o problema da proviso
habitacional para a massa operria a patamares em que o mercado no tinha mais
condies de enfrentar. Por isso o perodo Vargas ficou marcado por introduzir polticas

habitacionais pblicas, j que o mercado privado no tinha como atender demanda

por moradia e anunciando que o Estado assumiria tal funo.
Estabelecendo a Lei do Inquilinato, Vargas congelou o preo dos alugueis,
intensificando a segregao urbana dos pobres a ocupar reas de forma irregular,
inclusive reas de proteo ambiental, pois estimulou a propriedade privada do imvel
urbano, no lugar do aluguel, restringindo ainda mais o acesso habitao.
A abertura ao capital internacional promovida nos anos 50 por Juscelino
Kubitschek iria exacerbar de vez a situao de extrema desigualdade no acesso terra
urbana. O mercado interno que se formava era apenas residual, o foco da atuao das
multinacionais aqui instaladas sendo antes de tudo a exportao. Como o interesse
destas era o de explorar a mo-de-obra barata, e o da elite brasileira, o de perpetuar
sua hegemonia interna, utilizando-se para isso do seu controle sobre o prprio Estado,
passa a ser lgico o fato deste ltimo no criar exigncias que aumentassem o custo
de reproduo da fora de trabalho, entre elas a de instalao de infra-estrutura urbana
e de moradia.
O perodo ps-64 inaugurou uma nova fase de interveno estatal na habitao,
criando o Banco Nacional de Habitao BNH, que atuava como o banco central do
Sistema Financeiro de Habitao, que por sua vez geria a poupana compulsria do
FGTS (8% dos salrios do mercado formal) e a do SBPE, uma poupana voluntria,
ambas destinadas ao financiamento habitacional. Em funo disso, foi no regime
militar, paradoxalmente, que mais se produziu habitaes populares no Brasil, cerca de
quatro milhes de unidades.
Porm, o modelo do Banco Nacional de Habitao, mais do que promover
polticas pblicas de universalizao do direito habitao, tinha como objetivo central
a acumulao privada de setores da economia envolvidos com a produo
habitacional, como as grandes empreiteiras. O uso dessa significativa poupana para o
financiamento habitacional, saneamento e infra-estrutura urbana proporcionou
mudanas importantes nas nossas cidades, porm proporcionalmente muito mais
significativas nas faixas de populao de renda mdia ou alta: os centros
verticalizaram-se, gerando a valorizao especulativa da terra urbana, a produo
imobiliria para a classe mdia foi dinamizada, grandes empresas de obras pblicas de
infra-estrutura foram beneficiadas. Os financiamentos nunca conseguiram beneficiar a
populao realmente pobre, com renda abaixo de 5 salrios-mnimos, e a distribuio
das habitaes tomou-se um instrumento do clientelismo, favorecendo a generalizao
da inadimplncia no setor habitacional de interesse social.

No campo especfico da habitao social, a formatao institucional do SFH/BNH

acabou por favorecer a construo de unidades habitacionais sem o necessrio
conjunto de equipamentos e melhorias urbanas, com o discurso populista do acesso
casa prpria, o nmero de unidades produzidas (e no a qualidade de vida que
propiciavam) era o nico ndice de eficincia do modelo. Isso gerou grandes conjuntosdormitrios, distantes das reas centrais e da oferta de emprego, geralmente mal
servidos pelo transporte pblico e sem quase nenhuma infra-estrutura nem servios
urbanos.
Enquanto as periferias das grandes cidades expandiam seus limites e abrigavam
o enorme contingente populacional, o mercado formal se restringia a uma parcela da
cidade e deixava em seu interior grande quantidade de terrenos vazios. Exemplo disso,
em 1976, a terra retida para fins especulativos no municpio de So Paulo atingia 43%
da rea disponvel para edificao.
A partir dos anos 70, comearam mobilizaes em torno da questo urbana,
reivindicando a regularizao dos loteamentos clandestinos, a construo de
equipamentos de educao e sade, a implantao de infra-estrutura nas favelas, etc.
Uma primeira vitria ocorreria em 1979, com a aprovao da Lei 6766, regulando o
parcelamento do solo e criminalizando o loteador irregular. Na Constituinte de 1988, foi
subscrita a Emenda Constitucional de Iniciativa Popular pela Reforma Urbana, e com
isso conseguiu-se inserir na Constituio os artigos 182 e 183, que estabeleciam
instrumentos urbansticos para o controle pblico da produo do espao urbano e
introduziam o princpio da chamada funo social da propriedade urbana: imveis
situados na chamada cidade formal geralmente se beneficiam de infra-estrutura
urbana (esgoto, gua, luz, asfalto, etc.) custeada pelo poder pblico e, portanto, por
toda a sociedade; mant-los vazios, a prtica recorrente dos especuladores, representa
um alto custo social, assim exercer a funo social da propriedade no nada alm de
dar-lhes uso. Porm, a regulamentao desses artigos s viria a ocorrer 11 anos
depois, com a aprovao definitiva do captulo da reforma urbana da nossa
constituio, em uma tramitao que contou com a presso constante do Frum
Nacional de Reforma Urbana, e que culminou com a aprovao da Lei 10.257, o
Estatuto da Cidade, em julho de 2001.
Existem vrios instrumentos urbansticos que buscam permitir um maior controle
do Estado sobre usos e ocupaes do solo urbano, em especial em reas que
demandem uma maior democratizao. As Zonas Especiais de Interesse Social, que
permitem a definio de um padro urbanstico prprio, com tratamentos diferenciados
tanto em reas de favelas ou loteamentos que demandem urbanizao, como em

reas vazias sujeitas proviso de moradia de interesse social, ou ainda terrenos ou

imveis sub-utilizados em reas com infra-estrutura urbana, geralmente nas reas
centrais. O usucapio urbano, que permite dar a propriedade a moradores de favelas
ou cortios que ocupem esses imveis, sem contestao jurdica, por mais de 5 anos.
O IPTU progressivo que permite que se puna o proprietrio que deixa seu imvel ou
terreno vazio por mais de sete anos com um aumento progressivo de imposto, que
pode culminar com a desapropriao do imvel.
A Constituio de 1988 obrigou todo municpio com mais de 20.000 habitantes a
ter um plano diretor. Embora fosse um instrumento urbanstico antigo, tal fato o
reinseriu na agenda poltica urbana, ainda mais quando o Estatuto da Cidade, em
2001, determinou que as cidades que ainda no tm plano o produzam em 5 anos. O
Estatuto d uma importncia significativa aos Planos Diretores, ao determinar que seja
neles que se faa a regulamentao dos instrumentos urbansticos propostos.
Os planos diretores podem ser um instrumento para inverter a injusta lgica das
nossas cidades, desde que incorporem e efetivem a implantao dos instrumentos
urbansticos do Estatuto da Cidade. Mas, para isso, no devem ser um ementrio de
tecnicismos, mas um acordo de toda a sociedade para nortear seu crescimento,
reconhecendo e incorporando em sua elaborao todas as disputas e conflitos que
nela existem, surgido de um amplo e demorado processo participativo, que no fique
sujeito apressada agenda poltico-eleitoral dos governantes de turno (em que a
"governabilidade" e a busca pela reeleio passam por cima dos fins pblicos que se
deseja das polticas pblicas), o Plano Diretor e os instrumentos do Estatuto da Cidade
podem eventualmente tornar-se um ponto de partida institucional para que se
expressem todas as foras que efetivamente constroem a cidade.