ESTUDO

LEI KANDIR: BREVE HISTRICO

Murilo Rodrigues da Cunha Soares

Consultor Legislativo da rea III
Tributao, Direito Tributrio

ESTUDO
NOVEMBRO/2007

Cmara dos Deputados

Praa 3 Poderes
Consultoria Legislativa
Anexo III - Trreo
Braslia - DF

SUMRIO

1. O ICMS antes da Lei Kandir: .............................................................................................................3

2. O ICMS depois da Lei Kandir:..........................................................................................................4
3. A compensao da Unio aos Estados e Municpios: .........................................................................5
4. Crticas Lei Kandir:............................................................................................................................8
a) Significativa perda de receitas estaduais e municipais:.....................................................................8
b) Estados exportadores so os mais prejudicados: .......................................................................... 11
c) Repasse de recursos da Unio no chega aos contribuintes exportadores:............................... 12
d) Efeitos adversos sobre a balana comercial:.................................................................................. 13
5. Consideraes finais: ............................................................................................................................. 13
BIBLIOGRAFIA:...................................................................................................................................... 14

2007 Cmara dos Deputados.

Todos os direitos reservados. Este trabalho poder ser reproduzido ou transmitido na ntegra, desde que
citados o autor e a Consultoria Legislativa da Cmara dos Deputados. So vedadas a venda, a reproduo
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Este trabalho de inteira responsabilidade de seu autor, no representando necessariamente a opinio da
Cmara dos Deputados.
2

LEI KANDIR: BREVE HISTRICO

Murilo Rodrigues da Cunha Soares

O Sr. Deputado Vilson Covatti requereu a esta Consultoria Legislativa

(CONLE) estudo sobre a revindicao dos governadores dos Estado em prol da regulamentao
da Lei Kandir, bem como um breve conceito da lei, histrico, vantagens e motivos da
renegociao.
1. O ICMS ANTES DA LEI KANDIR:
O Imposto sobre Operaes Relativas Circulao de Mercadorias e
sobre Prestaes de Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao
(ICMS) o principal tributo de competncia estadual e est previsto no art. 155, II, da
Constituio Federal de 1988 (CF-88).
O texto original da CF-88 estabelecia imunidade do ICMS nas
exportaes apenas para produtos industrializados e delegava lei complementar competncia
para desonerar os produtos semi-elaborados que especificasse. A Lei Complementar n 65, de 15
de abril de 1991, preencheu essa lacuna e definiu como produtos semi-elaborados, sujeitos ao
pagamento do imposto nas operaes de exportao, aqueles: (i) que resultassem de matriaprima de origem animal, vegetal ou mineral quando exportada in natura; (ii) cuja matria-prima de
origem animal, vegetal ou mineral no tenha sofrido qualquer processo que implicasse
modificao da natureza qumica originria; (iii) cujo custo da matria-prima de origem animal,
vegetal ou mineral representasse mais de sessenta por cento (60%) do custo total do produto.
Assim, a exportao de uma srie de produtos semi-elaborados e de
todos os produtos primrios era tributada pelo ICMS, o que, segundo expressiva parcela dos
estudiosos da questo fiscal, diminuiria a competitividade dos produtos nacionais.
Essa viso ganhou maior dimenso com a implementao do Plano Real,
uma vez que a balana comercial brasileira passou a ser deficitria. O supervit comercial de
US$10,4 bilhes, em 1994, transformou-se em dficits de U$3,4 bilhes e US$5,6 bilhes em
1995 e 1996, respectivamente1.

IPEADATA. Fonte: Banco Central do Brasil.

3

Diante dessas circunstncias, o Deputado Antonio Kandir apresentou o

PLP n 95/1996, que foi aprovado pelo Congresso Nacional, durante a sua gesto como Ministro
do Planejamento do Governo Fernando Henrique Cardoso, e transformou-se desde ento na
chamada Lei Kandir (Lei Complementar n 87, de 13 de setembro de 1996), substituindo o
Decreto-Lei n 406, de 31 de dezembro de 19682, diploma legal que estabelecia, at ento, as
principais regras de cobrana do ICMS.
Kume & Piani (1997, p. 17) consideram que esse diploma legal
implementou uma espcie de desvalorizao fiscal, com o objetivo de restabelecer o equilbrio
de longo prazo das contas externas, em alternativa desvalorizao nominal da taxa de cmbio.
2. O ICMS DEPOIS DA LEI KANDIR:
Aprovada, a Lei Kandir acarretou significativas alteraes na legislao
do tributo. Talvez a mais importante tenha sido a completa desonerao das operaes que
destinassem mercadorias ao exterior, alcanando inclusive produtos primrios e produtos
industrializados semi-elaborados (arts. 3, II, e 32, I). Ademais, a LC n 87/96 garantiu aos
exportadores o aproveitamento integral do crdito de imposto relativo aos insumos utilizados nas
mercadorias exportadas (art. 21, 2).
Vale notar que, nesse aspecto, a Lei Kandir foi posteriormente
constitucionalizada pela Emenda Constitucional n 42/2003, que alterou o art. 155, 2, X,
a, para conceder imunidade do ICMS para toda e qualquer operao de exportao e garantir ao
exportador o aproveitamento do respectivo crdito.
A LC n 87/96 trouxe ainda outras modificaes importantes no regime
de crditos do imposto. Por exemplo, autorizou o aproveitamento dos crditos relativos: (i)
aquisio de produtos destinados ao ativo permanente da empresa (art. 20, 5) e (ii) utilizao
de energia eltrica3 e de servios de comunicao4 (art. 33, II). A verso original da Lei previa

O DL n 406/68 tratava tambm do Imposto Sobre Servios de Qualquer Natureza (ISS), de competncia
municipal.
3 Posteriormente, a LC n 102/2000 restringiu o aproveitamento dos crditos relativos energia eltrica aos casos: (i)
de sada de energia eltrica; (ii) em que a energia tivesse sido consumida em processo de industrializao; (iii) em que
seu consumo resultasse em operaes de exportao. Para as demais situaes, o aproveitamento do crdito foi
postergado para 1 de janeiro de 2003, pela prpria LC n 102/2000; para 1 de janeiro de 2007, pela LC n
114/2002; para 1 de janeiro de 2011, pela LC n 122/2006.
4 A LC n 102/2000 estabeleceu o aproveitamento dos crditos relativos a servios de comunicao, restrito aos
casos: (i) de sada de servios de comunicao; e (ii) em que o servio de comunicao resultasse em operaes de
exportao. Para os demais casos, o aproveitamento do crdito foi fixado para 1 de janeiro de 2003, pela prpria LC
n 102/2000 e depois postergado para 1 de janeiro de 2007, pela LC n 114/2002; e para 1 de janeiro de 2011, pela
LC n 122/2006.
4

ainda o aproveitamento de crdito de mercadorias destinadas ao uso ou consumo pelo

estabelecimento, regra cuja eficcia tem sido constantemente postergada5.
3. A COMPENSAO DA UNIO AOS ESTADOS E MUNICPIOS:
As alteraes na legislao anteriormente mencionadas implicaram
significativa reduo da base tributvel do ICMS, seja pela ampliao da gama de operaes de
exportao desoneradas, seja pela maior liberalidade no aproveitamento dos crditos do imposto.
Com o objetivo de preservar as finanas pblicas dos governos
subnacionais e de viabilizar politicamente a aprovao da Lei Kandir, o Governo Federal
reconheceu a necessidade de se estabelecer uma compensao financeira temporria aos Estados
e Municpios6 (art. 31 da LC n 87/96 e respectivo Anexo).
Tambm denominada de seguro receita, a compensao, na verso
original da Lei, seria feita at o exerccio financeiro de 2002, com possibilidade de extenso at o
exerccio financeiro de 2006, dependendo da situao fiscal do Estado. Uma complexa frmula
determinava o Valor a ser Entregue ao Estado (VE), envolvendo a arrecadao do ICMS e
determinados fatores de crescimento e atualizao, bem como o desempenho da arrecadao de
cada um dos Estados em relao aos demais e em relao s receitas da Unio coletadas em seu
territrio (itens 5.2 a 5.7 do Anexo). Havia, ainda, um teto para o repasse, denominado de Valor
Mximo de Entrega de Recursos (VME), calculado a partir do Valor Previsto de Entrega (VPE),
sendo esse ltimo fixado em R$3,6 bilhes, para os exerccios financeiros de 1996 e 1997, e em
R$4,4 bilhes, para os exerccios financeiros de 1998 e seguintes (itens 5.8.1 e 5.8.2 do Anexo),
montantes tambm sujeitos a outras regras de ajuste.
Conforme Medeiros Netto (2001), o objetivo do modelo matemtico
previsto na LC n 87/96 era garantir aos Estados e Municpios o patamar real de receitas do
ICMS obtido no perodo compreendido entre julho de 1995 e junho de 1996, corrigido pelo IGP
e acrescido, cumulativamente, de uma taxa real de 3%, em 1996/97, 2% em 1998, e 2% em
1999, prevendo-se ainda a manuteno desse patamar, a partir de ento, desde que o Estado
no reduza seu esforo fiscal.
Ocorre que a compensao financeira da Lei Kandir vem sendo
persistentemente modificada. As Leis Complementares n 92, de 23 de dezembro de 1997, e n
99, de 20 de dezembro de 1999, prorrogaram, mas sem alteraes substanciais, o mecanismo de
5

Inicialmente fixada para 1 de janeiro de 1998, a eficcia foi postergada para 1 de janeiro de 2000, pela LC n
92/97; para 1 de janeiro de 2003, pela LC n 99/99; para 1 de janeiro de 2007, pela LC n 114/2002; para 1 de
janeiro de 2011, LC n 122/2006.
6 Os Estados repassam aos Municpios 25% do produto da arrecadao do ICMS (art. 158, IV, CF-88), e a Lei
Kandir obriga a Unio a efetuar o repasse da compensao diretamente aos cofres municipais, no percentual da
distribuio do ICMS estabelecida em cada Estado (art. 31, 1, II, LC n 87/96).
5

compensao acima descrito. J a Lei Complementar n 102, de 11 de julho de 2000, alterou o

Anexo da Lei Kandir7 e definiu, para o exerccio financeiro de 2000, o repasse de R$3,864
bilhes para Estados e Municpios, e, para ambos os exerccios de 2001 e 2002, o repasse de
R$3,148 bilhes, atualizado pelo ndice Geral de Preos IGP/DI (itens 1.1 e 1.2 do Anexo).
Por sua sua vez, a Lei Complementar n 115, de 26 de dezembro de 2002, previu o repasse de at
R$3,9 bilhes para o exerccio financeiro de 2003 (item 1.1 do Anexo). Para os exerccios
financeiros entre 2004 e 2006, h mera meno de que a Unio entregar aos Estados e aos seus
Municpios os montantes consignados a essa finalidade nas correspondentes Leis Oramentrias
Anuais da Unio (item 1.2 do Anexo).
Outra informao relevante sobre a compensao da Lei Kandir que,
alm dos recursos oramentrios repassados em moeda, a Unio se responsabilizava por entregar
a parcela que Estados e Municpios tinham que destinar ao Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF),
equivalente a 15% dos valores recebidos do Governo Federal (art 1, 2, da Lei n 9.424, de 24
de dezembro de 1996).
A partir de 1 de janeiro de 2007, com a criao do Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da
Educao (FUNDEB), o referido percentual foi elevado para 16,66% no primeiro ano de
funcionamento do Fundo, 18,66% no segundo ano e 20% a partir do terceiro ano (arts. 3, 1, e
31, 1, I, da Lei n 11.494, de 20 de junho de 2007).
Dessa forma, a despesa global da Unio com a compensao da LC n
87/96 superior aos valores registrados sob essa rubrica nas leis oramentrias, devendo-se
acrescer s dotaes oramentrias os repasses feitos pela Unio ao FUNDEF ou FUNDEB.
Ainda sobre a Lei Kandir deve ser registrado que a EC n 42/2003
tambm constitucionalizou a compensao a Estados e Municpios. Segundo o art. 91 do Ato
das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT), lei complementar estabelecer o
ressarcimento, podendo utilizar como parmetros: (i) a exportao de produtos primrios e semielaborados; (ii) a relao entre exportaes e importaes; (iii) os crditos decorrentes das
aquisies destinadas ao ativo permanente; e (iv) a manuteno e o aproveitamento dos crditos
dos exportadores. Enquanto no editada essa nova lei complementar, permanecer em vigor a
compensao prevista no Anexo da LC n 87/96, com a redao dada pela LC n 115/2002.
A nova lei complementar prevista no ADCT ainda no foi aprovada pelo
Congresso Nacional. Porm, matrias com objetivos anlogos tm sido tratadas por via de
medidas provisrias e leis ordinrias, a saber, as Leis n 10.966, de 9 de novembro de 2004, n
7

O Anexo, com a nova redao, tinha prazo de vigncia entre 1 de janeiro de 2000 e 31 de dezembro de 2002,
restabelecendo-se a redao anterior a partir de 1 de janeiro de 2003 (art. 2, LC n 102/2000).
6

11.131, de 1 de julho de 2005, e n 1.289, de 30 de maro de 2006, que autorizaram, cada uma,
repasses de R$900 milhes da Unio aos Estados (75%) e Municpios (25%), perfazendo um
valor global de R$2,7 bilhes.
Essas verbas, denominadas de Auxlio Financeiro, tm como objetivo
fomentar as exportaes e, entre outras condies, esto vinculadas efetiva manuteno e
aproveitamento do crdito do ICMS na exportao. Ou seja, seu pagamento depende de o Estado
efetivamente garantir aos exportadores o aproveitamento do crdito do imposto, inclusive
mediante eventual ressarcimento em dinheiro.
De toda forma, no obstante as constantes modificaes na legislao e
nas frmulas de clculo dos valores de compensao, o fato que o volume de recursos
colocados disposio de Estados e Municpios foi e tem sido determinado no embate poltico,
durante o processo de elaborao do oramento anual da Unio.
A tabela abaixo mostra a dotao oramentria, e respectiva liquidao,
das verbas referentes compensao da Lei Kandir nos exerccios financeiros de 1996 a 2003,
relembrando-se que os valores abaixo no incluem o repasse da parcela dos Estados e Municpios
para o FUNDEF/FUNDEB:
TABELA 1: Compensao a Estados e Municpios. "Lei
Kandir". Valores oramentrios (R$ milhes).

Ano
1998
1999
2000
2001
2002
2003

LOA + Crditos
2.200
2.892
3.248
3.047
3.362
3.315

Valor liquidado no
exerccio
2.200
2.790
3.247
3.045
3.362
3.293

Fonte: COFF/SIAFI

A partir de 2004, os Estados passaram a receber, alm da compensao

estabelecida na Lei Kandir, o Auxlio Financeiro mencionado anteriormente. A tabela abaixo
sintetiza as despesas globais da Unio com as citadas rubricas, discriminando, ainda, os repasses
da Unio ao FUNDEF/FUNDEB em nome dos Estados e Municpios:

TABELA 2: Compensao a
Estados e Municpios.
Lei Kandir + Auxlio
Financeiro +
FUNDEF/FUNDEB
(R$ milhes).

2004

2005

2006

Item

Valor
Dotao Pago

Valor
Dotao Pago

Valor
Dotao Pago

Lei Kandir
Lei Kandir (Fundef/Fundeb)
Auxlio Financeiro Estados
Exportadores
Reserva Auxlilo Financeiro
Estados Exportadores
Total
Fonte: SIAFI.
* At setembro de 2007.

2007*

Valor
Dotao
Pago

2.890

2.890

2.890

2.890

1.658

1.658

1.625

1.083

510

510

510

510

293

293

325

181

900

900

900

900

1.950

1.950

1.950

1.517

900

900

1.300

1.300

4.300

4.300

5.200

5.200

5.200

3.900

5.200

2.781

4. CRTICAS LEI KANDIR:

De uma maneira geral, a Lei Kandir foi bem recebida pelos
pesquisadores e estudiosos dos meios acadmicos, afinal ela implementava duas aes
preconizadas pela teoria tributria tradicional: (i) evitar a exportao de tributos, mediante
desonerao do ICMS sobre toda e qualquer operao de exportao; (ii) melhor adequar o ICMS
ao modelo padro da tributao sobre valor agregado, pela ampliao das hipteses de
aproveitamento de crdito. Todavia, no so poucas as ressalvas feitas Lei Kandir.
a) Significativa perda de receitas estaduais e municipais:
Uma primeira crtica a de que a Lei teria acarretado expressivo
desequilbrio fiscal aos entes subnacionais. Representantes de Estados e Municpios sempre
consideraram os valores repassados pela Unio insuficientes para cobrir as perdas de receitas.
Pellegrini (2006) mostra a desproporo entre as compensaes da Unio
(Tabelas 1 e 2) e as alegadas perdas do ICMS, estimadas pela Comisso Tcnica Permanente do
ICMS (COTEPE/CONFAZ) (Tabela 3)8:

As Tabelas 1 e 2 esto expressas em valores correntes e a Tabela 3, em valores a preos de dezembro de 2005.
8

TABELA 3: Estimativa de perdas com a "Lei Kandir" (R$

milhes a preos de 2005).
Perdas ICMS
Exportaes
Bens capital
1996/1997
3.912,00
4.019,80
1997/1998
4.223,40
7.698,00
1998/1999
5.749,70
7.260,50
1999/2000
6.309,50
7.498,90
2000/2001
6.594,50
4.976,80
2001/2002
6.943,40
2.965,70
2002/2003
10.731,00
4.397,90
2003/2004
10.133,40
5.816,10
2004/2005
9.957,00
6.905,50
Fonte: COTEPE/CONFAZ apud Pellegrini (2006)
Ano

Total
7.931,80
11.921,40
13.010,20
13.808,40
11.571,20
9.909,10
15.129,00
15.949,60
16.862,50

Todavia, temos que lembrar que o CONFAZ o rgo que congrega

todos os secretrios estaduais de Fazenda. Evidentemente, dado o carter poltico da fixao dos
valores de compensao, aos Estados conveniente optar por metodologias e bases de dados que
apontem os valores que lhes sejam mais convenientes (ou seja, aqueles que impliquem maiores
perdas aparentes de receitas do ICMS).
Kume & Piane (1997), por sua vez, realizaram estudo no qual calcularam
os efeitos apenas com a desonerao das exportaes de produtos primrios e semi-elaborados,
pois consideraram que no havia dados suficientemente confiveis para mensurar a queda de
receitas pelo aproveitamento do crdito dos bens de capital. Segundo os autores do Instituto de
Pesquisas Aplicadas (IPEA), utilizando as estatsticas de 1995, caso a Lei Kandir estivesse em
vigor naquele ano, a perda de ICMS com a desonerao das exportaes teria sido de US$1,2
bilhes.
Convm registrar, no entanto, que os estudos mencionados utilizaram
metodologia bastante simplificada (esttica comparativa). No localizamos trabalhos que tenham
utilizado modelos dinmicos, afinal, em alguma medida, os investimentos devem ter aumentado
com a permisso do crdito do ICMS sobre energia eltrica e bens de capital; de alguma maneira,
as exportaes foram incentivadas com a desonerao dos produtos primrios e semi-elaborados.
E se isso verdade, a prpria arrecadao do ICMS ocorrida nos perodos subseqentes sofreu
impacto positivo desse maior aquecimento da atividade econmica.
Alis, o comportamento do ICMS indica que, em termos agregados, os
Estados, de fato, perderam receitas num primeiro momento, porm houve recuperao da
arrecadao do principal tributo estadual, conforme mostra a tabela abaixo9:
9

A carga tributria obtida dividindo-se a arrecadao tributria pelo PIB.

9

TABELA 4: ICMS Arrecadao

e carga tributria (1991-2006)
Carga tributria (% PIB)
ANO

Receita
(Cr$, CR$, R$ milhes)

1991
10.794.787
1992
117.547.186
1993
2.361.967
1994
25.742
1995
47.228
1996
55.697
1997
59.575
1998
60.886
1999
67.885
2000
82.279
2001
94.267
2002
105.386
2003
120.233
2004
138.275
2005
154.818
2006
171.669
Fonte: Receita Federal e IBGE.

Metodologia do IBGE
Antiga

Nova

6,87
6,91
6,11
7,37
7,31
7,15
6,84
6,66
6,97
7,47
7,86
7,83
7,73
7,83
7,99
Nd

Nd
Nd
Nd
Nd
Nd
Nd
Nd
Nd
Nd
6,98
7,24
7,13
7,07
7,12
7,21
7,39

Depois do Plano Real mas antes da aprovao da Lei Kandir, a

arrecadao do ICMS sustentou-se acima de 7,3% do PIB. Com a aprovao da Lei, a arrecadao
caiu, atingindo o pior momento em 1998, quando os Estados obtiveram apenas 6,7% do PIB.
Todavia, a partir de 2001, mesmo sob a nova metodologia adotada pelo IBGE10, o ICMS vem
arrecadando mais que 7% do PIB, sendo que, em 2006, foi alcanado o ndice de 7,4% do PIB, a
maior marca da srie histrica.
Entre 1997 e 2006, praticamente no houve aumento na base de
incidncia do ICMS. Pelo contrrio, se houve algum fato digno de nota foi a exacerbao da
Guerra Fiscal entre os Estados, especialmente, em 2003, durante a discusso da Reforma
Tributria. Em setembro/outubro daquele ano, as secretarias estaduais de Fazenda e as
assemblias legislativas lanaram-se numa verdadeira corrida contra o tempo, com o objetivo de
aprovar incentivos fiscais para atrair ou manter investimentos nos seus territrios, uma vez que,
caso aprovada a PEC n 41/2003, seria praticamente impossvel aos Estados concederem novos
benefcios, dada a unificao da legislao do ICMS.

10

Em 2007, o IBGE alterou a metodologia para aferio do produto interno bruto e divulgou os valores do PIB
entre 2000 e 2006, recalculados de acordo com o novo mtodo, todos eles superiores aos anteriormente divulgados.
10

Segundo a imprensa, somente esse episdio teria contribudo para perdas

adicionais de receitas da ordem de R$30 bilhes, diludos em 10 ou 11 anos, estimativa
convalidada pelos tcnicos do CONFAZ11.
Alm disso, a recuperao do ICMS deu-se a despeito do brutal aumento
do peso relativo das exportaes no PIB brasileiro, que segundo o IBGE passou de 10,0%, em
2000, para: 12,2%, em 2001; 14,1%, em 2002; 15,0%, em 2003; 16,4%, em 2004; e 15,1%, em
2005. Como grande parte das exportaes nacionais de produtos primrios e semi-elaborados, a
carga tributria referente ao ICMS deveria ter desabado no perodo, o que efetivamente no
ocorreu.
Ora, esses fatos levam-nos a concluir que, de uma forma muito
significativa, os efeitos de segundo grau da LC n 87/96 influenciaram positivamente a economia
e, conseqentemente, a prpria arrecadao tributria, inclusive a do ICMS. E, se os patamares de
arrecadao do imposto vierem a se estabilizar acima dos 7,4% do PIB, sob o ponto de vista
estritamente fiscal, no h sentido em a Unio continuar ressarcindo Estados e Municpios por
perdas de receitas decorrentes da Lei Kandir.
b) Estados exportadores so os mais prejudicados:
No obstante a concluso exposta no item anterior, concordamos com
Kume & Piane (1997, p. 17) em relao a um segundo aspecto fiscal adverso da Lei Kandir.
que alguns Estados eram fortemente dependentes das receitas de ICMS sobre as exportaes de
produtos primrios e semi-elaborados, destacando-se entre eles Par (14,4% da receita de ICMS),
Amap (9,5%), Maranho (7,8%), Pernambuco (7,7%) e Esprito Santo (7,2%).
Como a fixao das compensaes financeiras no realizada de forma
estritamente tcnica, esses Estados podem se ver em situao pior do que os demais. Durante o
processo de elaborao do oramento, podem ser estabelecidos acordos paralelos com o
Governo Federal, de modo a esvaziar a rubrica oramentria da Lei Kandir.
Pior ainda, nem mesmo entre os Estados, os critrios do rateio das
compensaes so transparentes. Pellegrini (2006, p. 42-43) mostra que a diviso dos recursos da
Lei Kandir e do Auxlio Financeiro no obedece critrios puramente tcnicos. H
discrepncias significativas entre a participao dos Estados nas transferncias recebidas da Unio
e a participao nas exportaes de bens primrios e semi-elaborados. E, segundo o autor, os
coeficientes foram definidos por consenso entre os Estados, sem a participao da Unio. No
fcil explicar tais escolhas, pois uma variedade de fatores tcnicos e polticos devem ter atuado
durante as negociaes.

11

Conforme VEJA (8-10-2003), O Estado de So Paulo (1-10-2003 e 2-10-2003) e Folha de So Paulo (1-10-2003).
11

Ainda sobre a distribuio de nus entre os Estados, deve ser lembrado

que os Estados exportadores, alm de perderem as receitas da exportao, so obrigados a honrar
os crditos de ICMS sobre os insumos utilizados no produto exportado. Se os insumos so
adquiridos dentro do prprio Estado, menos mal, pois a Fazenda estadual estar devolvendo
receitas que ela prpria havia arrecadado anteriormente. Todavia, quando os insumos so
adquiridos fora da sua jurisdio, o errio do Estado exportador acaba tendo que honrar crditos
de ICMS recolhido por outro Estado.
Vale notar que esse um problema da sistemtica de cobrana do
prprio imposto, e no da Lei Kandir, que apenas agravou o problema ao desonerar a
exportao de um leque maior de produtos. Mas, de toda forma, o nus da Lei no suportado
de maneira uniforme entre os Estados, sobrecarregando alguns deles, exatamente aqueles que
mais exportam.
c) Repasse de recursos da Unio no chega aos contribuintes exportadores:
Registramos um terceiro bice Lei Kandir: os recursos repassados
aos Estados e Municpios dificilmente chegam aos contribuintes exportadores. A interface entre
as secretarias de Fazenda e os contribuintes do ICMS sempre muito complicada. Pellegrini
(2006, p. 15) afirma que os Estados recorreram a procedimentos infra-legais e administrativos
para restringir a possibilidade de utilizao do crdito tributrio. Tal postura, algumas vezes
combinada coletivamente no mbito do Confaz, serve tambm para pressionar a Unio a elevar a
compensao.
Em 2005, por exemplo, So Paulo vinculou a devoluo de crditos
acumulados do ICMS das montadoras realizao de investimentos no Estado. A Ford receberia
R$347,9 milhes para efetuar investimento na produo de dois novos carros no ABC; a DaimlerBenz, R$520 milhes para produzir caminhes, nibus e motores em So Bernardo do Campo; a
Volkswagen, R$259,5 milhes para produzir o Fox Europa no ABC; a General Motors, R$550
milhes, para produzir carros em So Caetano e So Jos dos Campos. No total, os investimentos
alcanariam R$1,796 bilhes, sendo que a devoluo do ICMS cobriria 90% desse montante12.
Note-se que estamos tratando de montadoras, mega-empresas com
grande poder de barganha com os governos estaduais. Para contribuintes menos importantes, o
que normalmente acontece a transformao dos crditos do ICMS em verdadeiros micos
tributrios. Os exportadores que tm vendas no mercado interno ainda conseguem abater os
crditos do ICMS com os dbitos do ICMS sobre as vendas internas. Todavia, quando a empresa
fortemente exportadora, os crditos superam os dbitos de ICMS. Essa situao confere ao
contribuinte o direito de ressarcimento do saldo credor, que, no entanto, dificilmente cumprido
pelo fisco estadual, especialmente se o crdito do ICMS refere-se a aquisies fora do Estado.
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O Estado de So Paulo, 8-4-2005.

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d) Efeitos adversos sobre a balana comercial:

Uma quarta crtica tem relao com os efeitos da Lei Kandir sobre as
contas externas: a desonerao do ICMS sobre as exportaes de produtos primrios e semielaborados teria incentivado a exportao de produtos com baixo valor agregado.
Um exemplo muito citado o do complexo soja. Antes da aprovao
da Lei Kandir, a soja em gro sofria a incidncia do ICMS na exportao; j o leo de soja
escapava da tributao, uma vez que era considerado produto industrializado. Dessa forma, havia
um incentivo ao esmagamento de soja no Pas. Depois da aprovao da Lei, dizem os crticos, o
volume de esmagamento de soja no Pas diminuiu, e o gro brasileiro estaria sendo esmagado em
pases vizinhos.
Embora haja certa lgica nessa linha de crtica, nossa opinio de que a
tributao sobre exportaes somente se justifica em alguns poucos casos extremos. No h
dvidas de que a exportao de valor agregado uma delas. Dependendo da estrutura de
mercado, possvel impor certa tributao sobre as matrias-primas e desonerar o produto final,
de forma a induzir o processamento interno e aumentar o valor agregado da exportao.
Entretanto, o instrumento tributrio utilizado nesse tipo de poltica
comercial o imposto de exportao, um tributo regulatrio, gil, cujas alquotas podem ser
manejadas pelo Governo Federal por meio de decreto. Vale notar que no se pode contar com as
receitas desse tipo de imposto, pois as condies de mercado podem se alterar, exigindo-se, em
alguns casos, at mesmo a extino da tributao. O ICMS, por sua vez, imposto
eminentemente arrecadatrio, e, pior, partilhado com os Municpios, Alm disso, sua
administrao muito complexa e a legislao produzida conjuntamente por Senado Federal,
Congresso Nacional, assemblias legislativas estaduais e CONFAZ.
De toda forma, a verdade que no sabemos efetivamente os efeitos da
Lei Kandir sobre as contas externas, pois no h estudos disponveis sobre o assunto. Kume &
Piane (1997) consideraram que a Lei teria um impacto positivo bastante significativo, projetando
um ganho no saldo comercial de US$ 2.519 milhes, caso a desonerao das exportaes e o
abatimento dos crditos de ICMS sobre bens de capital e mercadorias de uso e consumo
entrassem em vigor instantaneamente. No entanto, o trabalho dos pesquisadores do IPEA
efetuou projees hipotticas sobre a aprovao da Lei, no se tratando, portanto, de um estudo
emprico sobre o que efetivamente ocorreu aps sua vigncia.
5. CONSIDERAES FINAIS:
Passados dez anos da Lei Kandir, em termos agregados, o ICMS
parece ter recuperado plenamente a base tributvel perdida com a aprovao do referido diploma
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legal, uma vez que a arrecadao tem se estabilizado acima dos 7% do PIB nos ltimos anos,
atingindo a maior marca da srie histrico em 2006 (7,4% do PIB).
Entretanto, essa recuperao arrecadatria no esgota o problema. H
Estados que perderam mais receitas do que outros com a nova legislao. Como as formas de
compensao no seguem critrios tcnicos transparentes, no h uma consolidao confivel das
perdas e ganhos de cada um dos entes da Federao.
Ademais, o setor exportador, exatamente aquele que o alvo preferencial
dos benefcios da Lei Kandir, no tem conseguido aproveitar integralmente os crditos de
ICMS. Mesmo quando h repasse das compensaes da Unio para os Estados, os fiscos tm
dificultado o abatimento e o ressarcimento dos crditos do imposto, valendo-se de uma srie de
artifcios adminstrativos.
Diante desse quadro, fica claro que as questes que envolvem a Lei
Kandir ultrapassam, em muito, as fronteiras da tcnica tributria. A resoluo dos problemas
apontados exigiria um ambiente de transparncia e cooperao entre Unio, Estados, Municpios
e iniciativa privada, de forma a: (i) tornar pblicos os dados econmico-fiscais sobre o assunto;
(ii) possibilitar a mensurao das perdas e ganhos de cada um com as desoneraes tributrias
ocorridas; e (iii) dividir o custo entre os diversos agentes envolvidos.
No curto prazo, no vislumbramos um cenrio otimista. Os fiscos
federal e estaduais mantm sob ferrenho sigilo as informaes primrias de que dispem e
somente as divulgam medida em que haja interesse em faz-lo. Os setores empresariais
assumiram um discurso estril e simplista contra a carga tributria, muitas vezes fomentado na
grande midia por tributaristas e institutos de pesquisa destitudos de qualquer credibilidade
tcnica.
A Reforma Tributria, que seria o mbito adequado para se discutir em
profundidade o assunto, encontra-se em compasso de espera. Aguarda-se o prximo movimento
do Governo, que anuncia o envio de uma nova proposta de emenda Constituio, ainda este
ano, na qual as tributaes sobre a produo e o consumo seriam concentradas num IVA
compartilhado entre Unio e Estados, soluo que, diga-se de passagem, j foi tentada, sem
sucesso, quando apreciada a PEC n 175/95.
BIBLIOGRAFIA:
KUME, Honrio & PIANI, Guida. O ICMS sobre as exportaes brasileiras: uma estimativa da
perda fiscal e do impacto sobre as vendas externas. Rio de Janeiro: IPEA, 1997. (Texto para
Discusso, n. 465).
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MEDEIROS NETTO, Joo da Silva. Ressarcimento da Lei Kandir e a Medida Provisria n

1816/99. Estudo tcnico. Consultoria Legislativa da Cmara dos Deputados. Mimeo. Braslia,
1999.
_______ . Perdas de receita dos Estados em decorrncia da Lei Complementar n 87,de 1996.
Estudo tcnico. Consultoria Legislativa da Cmara dos Deputados. Mimeo. Braslia, 1999.
_______ . Correo de distoro da Lei Kandir relativa exportao. Estudo tcnico. Consultoria
Legislativa da Cmara dos Deputados. Mimeo. Braslia, 2001.
PELLEGRINI, Josu Alfredo. Dez Anos da Compensao Prevista na Lei Kandir: conflito
insolvel entre os entes federados? Braslia: ESAF, 2006. Monografia premiada com primeiro
lugar no XI Prmio Tesouro Nacional 2006. Tpicos Especiais de Finanas Pblicas. Braslia
(DF).
SOUZA, Marcos Tadeu Napoleo de. A Lei Complementar n 87 e a iseno de ICMS. Estudo
tcnico. Consultoria Legislativa da Cmara dos Deputados. Mimeo. Braslia, 1997.

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