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APRESENTAO

Ol! Seja bem-vindo a este curso!


O enfrentamento da criminalidade na sociedade brasileira exige um saber tcnico que supere
os achismos que caracterizam o debate cotidiano sobre o tema. Nesse sentido, o presente curso pretende
preencher essa lacuna de conhecimento, objetivando capacitar gestores de instituies na temtica de
formulao, implementao e avaliao de polticas pblicas, com enforque especfico no campo da segurana pblica.
Para tanto, o ponto de partida para seus estudos ser a anlise do processo histrico de transformao da segurana em responsabilidade do Estado, e ainda, a apresentao de um diagnstico minucioso
da situao da criminalidade violenta na sociedade brasileira.
Aps isso, voc ter a oportunidade de aprofundar seus conhecimentos analisando o arcabouo
institucional da segurana pblica no Brasil, com destaque para as possibilidades de participao dos municpios e da sociedade civil.
Alguns conceitos bsicos de gesto de polticas pblicas sero apresentados, bem como, os
componentes essenciais de uma poltica de controle da criminalidade que se pretenda efetiva e simultaneamente garantidora dos direitos humanos.
O curso tambm proporcionar o conhecimento de planos, programas e projetos que representam exemplos de boas prticas de gesto da segurana pblica no Brasil nos mbitos federal, estadual
e municipal e de espaos, mecanismos e instrumentos para a preveno, dedicados s polticas pblicas de
preveno social do crime.
O curso tem ntida preocupao em combinar o saber terico com o saber prtico. Visto que, um
bom diagnstico da criminalidade de nada serve se no vier acompanhado de intervenes bem planejadas
e implementadas.
Espera-se que aproveite o mximo que puder! Bom curso!

Objetivos do curso
Ao final deste curso, voc ser capaz de:
Caracterizar o processo histrico de transformao da segurana em responsabilidade do Estado.
Analisar o arcabouo institucional da segurana pblica no Brasil, especialmente as possibilidades
de participao dos municpios e da sociedade civil.
Compreender os conceitos bsicos de gesto de polticas pblicas e os componentes essenciais
de uma poltica de controle da criminalidade que se pretenda efetiva e simultaneamente garantidora dos
direitos humanos.
Conhecer boas prticas de gesto da segurana pblica no Brasil nos mbitos federal, estadual e
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municipal, bem como os espaos, mecanismos e instrumentos para a preveno.

Estrutura do curso
O curso est dividido nos seguintes mdulos:
Mdulo 1 - Estado e segurana pblica em um contexto de mudana
Mdulo 2 - A Unio, os estados, municpios e as comunidades na construo da segurana pblica
Mdulo 3 - Polticas pblicas de Segurana Pblica
Mdulo 4 - Planos, Programas e Projetos de Segurana Pblica
Mdulo 5 - Espaos, mecanismos e instrumentos para a preveno

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MDULO

ESTADO E SEGURANA PBLICA EM UM CONTEXTO DE


MUDANA

Apresentao do mdulo
A violncia urbana um dos problemas pblicos mais graves da sociedade brasileira. H um clamor popular por mais segurana, o qual revelado em pesquisas de opinio diversas. O desafio que se
apresenta a formulao e a implementao de polticas de segurana pblica capazes de reduzir os
indicadores de criminalidade violenta.
Neste mdulo voc ter acesso a um diagnstico detalhado da situao da criminalidade violenta na sociedade brasileira. Para incio de conversa, contudo, importante que voc compreenda o
significado da expresso SEGURANA PBLICA. Mais do que um conceito, ela revela mudanas histricas na
maneira do Estado conceber sua relao com a sociedade no controle da criminalidade.

Objetivos do mdulo
Ao final deste mdulo, voc ser capaz de:
Compreender como e porque o controle do crime tornou-se responsabilidade fundamental do
Estado, fazendo da segurana pblica uma poltica de Estado;
Identificar as principais caractersticas da incidncia da violncia urbana na sociedade brasileira;
Compreender a especificidade da dinmica da violncia urbana no Brasil comparada s de outros
pases.

Estrutura do mdulo
Este mdulo est dividido nas seguintes aulas:
Aula 1 - A construo histrica do Estado como provedor da segurana pblica
Aula 2 - A dinmica da violncia urbana no Brasil em dcadas recentes
Aula 3 - A violncia no Brasil comparada em mbito internacional

Aula 1 A construo histrica do Estado como provedor da segurana pblica


Esta aula criar condies para que voc compreenda por que o controle do crime responsabilidade primordial do Estado, no descartando a colaborao da sociedade. Para tanto, ser mostrado
como as instituies do Estado passaram a monopolizar essa tarefa no decorrer no decorrer dos ltimos sculos, e tambm, que no processo de surgimento da polcia, das prises e do Direito Penal que a segurana
dos cidados torna-se responsabilidade pblica e no mais privada.
1.1 - A segurana como atribuio privada

A atividade de controle da criminalidade no apresenta um carter pblico por natureza. Durante boa parte da histria do mundo ocidental, o crime era considerado problema privado, ou seja, cada comunidade local que devia adotar maneiras prprias de identificar e punir criminosos. No havia, portanto,
a interveno do Estado como garantidor da segurana. No estava institucionalizada a ideia de segurana
pblica.
At o final da Idade Mdia, o que prevalecia era a mobilizao de moradores de cidades e vilas para
a formao de grupos voluntrios de vigilncia com a tarefa de reprimir os criminosos locais, especialmente
os ladres que atormentavam os comerciantes nas estradas.
No Brasil, por exemplo, durante todo o perodo colonial e especialmente no perodo da minerao,
a garantia da segurana dos moradores e comerciantes bem como o cumprimento das determinaes da
Coroa Portuguesa, era realizada pelas ORDENANAS.
Eram compostas por moradores locais e no remunerados pelo trabalho. No mximo recebiam ttulos militares. Existiam as ordenanas de homens a cavalo, destinadas aos homens brancos e as ordenanas
de homens a p, formados por pardos e negros libertos.
Em cada vila existia um CAPITO-MOR responsvel por um conjunto de ordenanas. E o cargo de
capito-mor era preenchido por homens de posses e eleitos pelos moradores locais.
Tais oficiais possuam investidura real, mas seu poder vinha do fato de serem grandes proprietrios
de terras, comerciantes e sesmeiros que simplesmente camuflavam com a cara do poder pblico o exerccio
do domnio privado. Dessa forma, o poder local estaria nas mos dos Capites Mores e das Cmaras, tambm
controladas pelos homens bons. (COTTA, Francis Albert - Matrizes do sistema policial brasileiro. 2012.p.267)

1.2 A segurana como atribuio pblica

A expresso SEGURANA PBLICA significa que a proviso da segurana para os indivduos residentes em uma comunidade poltica atribuio de uma entidade coletiva, qual seja o ESTADO.
O carter pblico da segurana significa que a mesma tornou-se um bem a ser garantido a todos
os indivduos, independentemente da posio social que ocupam. Ou seja, responsabilidade do Estado e
deve ser financiada por impostos pagos por todos os membros da comunidade poltica.
E proviso da segurana diz respeito ao controle de comportamentos considerados criminosos pela
comunidade poltica, tanto no sentido da vigilncia, para que os mesmos no ocorram, como tambm na
punio dos indivduos que os cometem.
importante distinguir os conceitos de SEGURANA PBLICA e ORDEM PBLICA. Enquanto o
primeiro remete a comportamentos criminosos, o segundo mais amplo, contemplando violaes diversas da vida coletiva.
1.3 - O surgimento da Polcia
A estruturao dos sistemas policiais modernos, baseados no profissionalismo, na administrao
burocrtica e sob o controle do Estado, a expresso mais marcante do processo histrico de institucionalizao da noo de segurana pblica.
FRANA
A Frana tornou-se a principal referncia de formao de sistema policial profissionalizado, conforme anlise de MONET (2001). Ela tinha dois pilares: a Marchausse, nas reas rurais e a Tenncia de polcia,
em Paris. A primeira intrinsecamente militarizada, sendo um regimento de elite do Exrcito, e tem sua estrutura territorializada a partir do sculo XVI. Ela vigia as populaes itinerantes, prende bandidos, assegura
regras concernentes ao comrcio. Ela rebatizada de Gendarmerie em 1791, perdendo gradualmente suas
vinculaes com o Exrcito.
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J a Tenncia criada em 1667, com atribuio de zelar pela represso da criminalidade bem como
deve tomar as medidas necessrias para evitar incndios e epidemias alm de inundaes. Paris dividida
em setores e bairros frente dos quais atuam comissrios assistidos por inspetores. Todo um sistema de
patrulhas a p e a cavalo funciona durante todo o dia. A montagem de uma estrutura de informantes foi a
caracterstica mais marcante desta polcia parisiense, preconizando a formao de policiais exclusivamente
destinados investigao. Os tenentes gerais de polcia acabaram sendo nomeados em todas as grandes
cidades francesas.
Fator comum s duas formas de polcia na Frana a direo do governo central. O monarca absoluto comandava tanto a Gendarmerie quanto definia as indicaes dos tenentes de polcia, sendo concebidos como oficiais da realeza. Outros pases europeus em fins do sculo XVIII e incio do sculo XIX implantam
suas gendarmeries, todas vinculadas autoridade central, orientadas para o policiamento de estradas e
campos.
BRASIL
O sistema policial brasileiro, por sua vez, se estruturou no sculo XIX. E a matriz foi a dualidade policial francesa. Com a chegada da Coroa Portuguesa em 1808 no Rio de Janeiro, foi criada a Intendncia Geral
de Polcia, com atribuies de controle do crime, de urbanizao, saneamento, sade pblica e iluminao
pblica seguindo o modelo policial que vigorava em Portugal desde o sculo XVIII.
A vigilncia cotidiana das ruas, por sua vez, coube a foras militarizadas. No Rio de Janeiro, por
exemplo, existia a Guarda Real de Polcia (GRP).
Mesmo na segunda metade do sculo XVIII j existiam foras militarizadas que realizavam a vigilncia ostensiva das vias pblicas. o caso de Minas Gerais com o Regimento Regular de Cavalaria de Minas,
criada em 1775, que posteriormente veio a ser o fundamento da Polcia Militar do Estado de Minas Gerais.

INGLATERRA
A Inglaterra, a despeito de sua tradio de gesto descentralizada, tambm assistiu a interveno
do governo central na questo policial. Em 1829 o Parlamento assume a responsabilidade pelo policiamento
de Londres. criada uma organizao policial profissionalizada, trabalhando full-time e concebida em termos civis, diferenciando-se do modelo francs da gendarmerie. criada a Polcia Metropolitana de Londres.
A disseminao pelo restante do pas deste modelo de policiamento eminentemente comunitrio,
conforme propugnado por Robert Peel, ocorreu lentamente ao longo da segunda metade do sculo XIX,
abolindo os sistemas paroquiais at ento prevalecentes.
1.4 - Monoplio do uso legtimo da fora.
Paralelamente formao dos sistemas policiais estatais e profissionalizados, ocorreu a expanso
do Direito Penal codificado e formalizado bem como das unidades carcerrias.
As organizaes carcerrias adquiriram as feies as que se conhecem na atualidade somente na
transio do Estado Absoluto para o Estado de Direito. A privao da liberdade torna-se o principal meio
punitivo de criminosos, substituindo as formas de constrangimento fsico prevalecentes at fins do sculo
XVIII.
tambm no processo de constituio do Estado de Direito que emerge a figura do legislador
leigo e monopolizador da funo de elaborar o Direito. A atividade judicial personificada em individualidades leigas, funcionrios do Estado. Nas diversas sociedades europeias, leis foram escritas e sistematizadas em cdigos.
Os cdigos legais impressos acentuaram a integrao da interpretao do direito prtica de
administrao do Estado, alcanando nveis de padronizao de procedimentos jurdicos at ento inexis6

tentes junto populao como um todo.


A nfase no princpio da legalidade afirma-se como basilar na administrao da justia, principalmente a justia criminal. De acordo com tal princpio, no pode haver crime, nem mesmo penalidade, sem
que um estatuto legal anterior esteja estabelecido pelo legislador.
O Direito Positivo institucionalizado.
Valorizao do direito como uma construo escalonada, racional e geomtrica - que por tal razo,
compe-se de forma piramidal - sendo que no pice se encontra uma norma fundamental, a partir da qual
as normas menos gerais retiram sua eficcia e vo perdendo sua generalidade, at aquelas normas colocadas
na base, como so os contratos e sentenas.

Concluindo...
A segurana dos cidados se transformou em atribuio pblica medida que o Estado se consolidou como agente de controle da criminalidade.
O Estado passou a no permitir mais que os cidados usassem da fora fsica para proverem a
prpria segurana. Sendo assim, o O Estado passa a deter o monoplio do exerccio legtimo da violncia.
A transformao da ordem pblica em bem coletivo inseparvel do processo histrico de pacificao interna experimentado pelas sociedades ocidentais ao longo de oito sculos, ou mesmo do processo
civilizador que mudou radicalmente a forma de agir e de pensar dos indivduos nesse perodo.
A gradual monopolizao do uso da violncia pelas instituies policiais, judiciais e prisionais do
Estado est sociologicamente conectada gradual mudana nas atitudes e valores dos indivduos em termos
da manifestao de suas propenses agressividade. A coerncia entre maior conteno e regulao de
anseios individuais elementares se associa ao aumento do controle do Estado sobre os indivduos. (Sapori,2007;34)

Aula 2 A dinmica da violncia urbana no Brasil em dcadas


recentes.
Nesta aula, voc ter acesso a um diagnstico detalhado da incidncia da violncia urbana na
sociedade brasileira. O objetivo que voc possa comprovar a gravidade da situao e ao mesmo tempo
evidenciar suas caractersticas.
Ser utilizado como principal indicador da violncia urbana a taxa de homicdios, internacionalmente reconhecida como tal. E como base de dados utilizado o DATASUS, do Ministrio da Sade.
H um consenso entre os especialistas brasileiros do tema de que esse banco de dados confivel
e passvel de estudos consistentes.

Saiba Mais
O que o DATASUS ?
DATASUS o Departamento de Informtica do Sistema nico de Sade (SUS), sendo responsvel pela sistematizao das bases de dados em sade. Nesta base de dados esto inseridas as Estatsticas
Vitais, que registram os dados de mortalidade e sobrevivncia. Todos os dados de mortalidade no Brasil
desde 1979 esto contempladaos pelo DATASUS, incluindo os homicdios. Na categorizao do DATASUS, os
homicdios so classificados como mortes por agresso.
Fonte: http://www2.datasus.gov.br/DATASUS/index.php.
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2.1 - O fenmeno no tempo

Observe, a dinmica dos homicdios na sociedade brasileira nos ltimos 30 anos. O nmero de vtimas de homicdios no pas saltou de pouco mais de 10 mil por ano no incio dos anos 1980 para mais de
50 mil em anos recentes. Se somarmos o total de brasileiros assassinados nesse perodo de trs dcadas,
obtm-se um nmero assustador, superior a 1 milho e duzentas mil vtimas.
Entre os anos de 1980 e 1990, o nmero de vtimas de homicdios no Brasil saltou de pouco mais
de dez mil para cerca de trinta mil. Nas duas dcadas seguintes, o crescimento da vitimizao foi contnuo,
atingindo cinquenta mil vtimas em 2004. Permaneceu nesse patamar at 2008, iniciando nova trajetria
ascendente a partir de ento. Em 2012, foram mais de cinquenta e seis mil vtimas de homicdios no Brasil.
Considerando por sua vez a taxa de homicdios, que o nmero de homicdios por 100 mil habitantes, constata-se de forma mais objetiva, a performance do fenmeno ao longo do tempo. Conforme informaes, a taxa anual de homicdios no Brasil mais do que dobrou no perodo, saltando de 12 homicdios
por 100 mil habitantes em 1980 para 29 homicdios por 100 mil habitantes em 2012.
Analisando com mais cuidado o grfico 2, possvel constatar que a taxa de homicdios cresceu
quase de forma contnua nas dcadas de 1980 e 1990. A partir de 2004, entretanto, a taxa de homicdios
caiu um pouco, mantendo-se em estabilidade nos anos seguintes e voltando a subir a partir de 2008. No
ano de 2012, a taxa de homicdios do Brasil, 29 por 100 mil habitantes, a maior de toda srie histrica.
2.2 - O fenmeno no espao

Houve ntida mudana na distribuio dos homicdios entre as regies brasileiras no perodo considerado. At o final da dcada de 1990, a regio Sudeste apresentava a taxa de homicdios mais elevada,
pouco superior a 35 homicdios por 100 mil habitantes.
Contudo, nos anos 2000, as regies Norte e Nordeste comeam a se destacar. Em ambas, a taxa
de homicdios saltou de 15 para mais de 35 homicdios por 100 mil habitantes, ou seja, crescimento superior
a 100 % entre 1996 e 2012.
Outra regio que est se destacando negativamente o Centro-Oeste. At o ano de 2007 sua taxa
de homicdios manteve-se abaixo de trinta por 100 mil habitantes. Nos anos seguintes, iniciou trajetria
ascendente contnua, de modo que em 2012 apresentou taxa de homicdios to elevadas quanto s das regies Norte e Nordeste.
Na regio Sul tambm houve incremento de homicdios, mesmo que em patamares mais modestos,
mantendo-se abaixo de 25 homicdios por 100 mil habitantes.
A Regio Sudeste, por sua vez, destoou das demais, manifestando expressiva reduo na incidncia
de homicdios, com destaque para So Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro, sendo que os dois ltimos
estados tiveram queda de homicdios apenas na segunda metade da dcada passada. At o ano de 2003, a
regio Sudeste tinha taxas de homicdios acima de 35 por 100 mil habitantes. Entre 2004 e 2012, entretanto,
a taxa de homicdios caiu progressivamente, atingindo o patamar de 20 homicdios por 100 mil habitantes.
No surpreende, ento, o fato de que os cinco estados brasileiros e as cinco capitais brasileiras com
maiores taxas de homicdios, no ano de 2012, sejam quase todos, com exceo do Esprito Santo, das regies
norte, nordeste e centro-oeste. Destaques negativos so o estado de Alagoas e sua capital, Macei, que
apresentam incidncia de homicdios muito acima dos padres nacionais, notabilizando-se respectivamente
como o estado e a capital mais violentos do pas.
Analisando mais detidamente o grfico 4, constata-se que os estados do Piau, So Paulo e Santa
Catarina apresentam taxas de homicdios abaixo de 20 por 100 mil habitantes. Entre 20 e 30 por 100 mil
habitantes, esto Rio Grande do Sul, Minas Gerais, Maranho, Tocantins, Mato Grosso do Sul, Acre,
Rio de Janeiro e Roraima. Paran, Rio Grande do Norte, Pernambuco, entre outros, manifestam taxas
entre 30 e 40 homicdios por 10 mil habitantes. E h um grupo de sete estados com taxas superiores a 40
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homicdios por 10 mil habitantes.


No que diz respeito s capitais brasileiras, so revelados dados interessantes. Rio de Janeiro e So
Paulo, por exemplo, esto entre as trs capitais com menores taxas de homicdios, abaixo de 20 por 100
mil habitantes. Isso contraria em boa medida a percepo de senso comum. Cerca de dois teros das capitais manifestam taxas muito elevadas de homicdios, acima de 30 por 100 mil habitantes, sendo que sete
dessas capitais, a saber, Macei, Salvador, Fortaleza, Joo Pessoa, Manaus, Belm e So Luiz, podem ser
consideradas muito violentas. Suas taxas de homicdios esto acima de 50 por 100 mil habitantes.
Outro aspecto a ser destacado a tendncia de interiorizao da violncia no Brasil. Da dcada
de 1980 at o ano 2000, os municpios com populao de 500 mil ou mais habitantes foram os que se
destacaram no recrudescimento do fenmeno, acompanhados de perto pelos municpios com mais de
100 mil habitantes. Nesse sentido, as regies metropolitanas protagonizaram o processo de deteriorao da
segurana pblica.
Desde ento, identifica-se vigoroso crescimento da incidncia dos homicdios nos municpios
pequenos, especialmente com populao entre 20 e 100 mil habitantes. A taxa de crescimento dos homicdios nesse segmento superou o patamar de 50% entre 2000 e 2010, ao passo que nos municpios mais
populosos houve estabilizao ou mesmo crescimento modesto que no ultrapassou 10%.
2.3 - O perfil das vtimas

A violncia urbana no Brasil vitimiza segmentos sociais com ntido vis de cor, gnero e idade.
Morrem proporcionalmente mais negros do que brancos, algo prximo a 130 %. E so basicamente vtimas do gnero masculino, na proporo de 9 para 1 em relao s vtimas do gnero feminino. Alm
disso, so os jovens na faixa etria de 15 a 24 anos que concentram boa parte do grupo de risco.
Apesar de os jovens representarem aproximadamente 18% da populao total, o nmero de assassinatos nesse segmento gira em torno de 36% do total, praticamente o dobro do que seria esperado em
funo de sua participao na populao total. A taxa de homicdios nessa faixa etria no ano de 2011 ficou
em 53 homicdios por 100 mil habitantes, muito acima da taxa total do pas. E mais de 70% de tais mortes
violentas envolvem a utilizao de armas de fogo.
Existem grandes diferenas das taxas de homicdios por faixa etria no Brasil. Nos segmentos
at 4 anos de idade, a taxa de homicdios prxima a 1 por 100 mil habitantes. De 5 a 14 anos aumenta um
pouco, ficando abaixo de 3 por 100 mil habitantes. Na faixa etria de 15 a 24 anos a taxa de homicdios
d um enorme salto, chegando a 53 por 100 mil habitantes. Tambm elevada a taxa entre 25 e 34 anos,
prxima a 50 por 100 mil habitantes. A partir dos 35 anos de idade, a vitimizao por homicdio cai continuamente, de modo que a taxa de homicdios de idosos no Brasil fica no patamar de 10 por 100 mil habitantes.
A srie de dados estatsticos apresentados nessa aula permite-nos chegar s seguintes concluses:

Utilizando os homicdios como parmetro, pode-se afirmar que a violncia est crescendo no
Brasil nos ltimos trinta anos;
O crescimento da violncia no Brasil no espao tem se alternado ao longo do tempo, com destaque inicial para os estados do Sudeste, e mais recentemente para os estados do Norte e Nordeste;
H um ntido perfil social das vtimas de homicdios no Brasil: so jovens, do gnero masculino e
negros.

Aula 3 - A violncia urbana no Brasil comparada ao cenrio internacional.


Esta aula criar condies para que voc possa compreender por que a magnitude da violncia
urbana no Brasil uma das mais elevadas no mundo. Alm disso, importante que o aluno tenha em mente
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que no h tendncia global de crescimento da violncia. O mundo como um todo no est sofrendo
com o crescimento das taxas de homicdios. Em diversos pases importantes, ao contrrio, o que se verifica
a reduo da violncia urbana.
3.1 - Entre os pases mais violentos do mundo.
Referenciando-se em parmetros internacionais, pode-se afirmar que a taxa de homicdios no
Brasil bastante elevada. Cerca de 40% dos pases no mundo tm taxas inferiores a 3 homicdios por 100
mil habitantes, ao passo que 17% dos pases manifestam taxas superiores a 20 homicdios por 100 mil habitantes, identificando-se alguns que alcanam taxas acima de 50 por 100 mil habitantes.
As regies mais violentas do planeta so a frica, excetuando os pases do norte, e as Amricas,
excetuando os pases da Amrica do Norte, com taxas mdias superiores a 15 homicdios por 100 mil
habitantes. Os pases da Europa, sia e Oceania apresentam taxas mdias de homicdios abaixo de 3 por 100
mil habitantes.
Importante!
O Escritrio das Naes Unidas sobre Drogas e Crime (UNODC) uma entidade da ONU que sistematiza as estatsticas internacionais sobre homicdios. Periodicamente publicam o Estudo global sobre
homicdios (Global Study on Homicide).

3.2 - Violncia em queda


equivocado afirmar que h uma onda de violncia assolando as diversas sociedades ocidentais.
A incidncia de homicdios nos pases da Europa ocidental, por exemplo, est em queda. Nos seis
principais pases da Europa ocidental, o nmero absoluto de homicdios est se reduzindo desde 2003, com
destaque para a Inglaterra, Frana e Alemanha.
O caso da sociedade norte americana mais instigante, pois, entre 1995 e 2011, as principais cidades daquele pas apresentaram reduo bastante significativa de homicdios, prximo a 30%.
No h tambm na Amrica Latina um processo generalizado de recrudescimento da violncia. A
Venezuela o pas latino americano que apresentou o crescimento mais expressivo dos homicdios,
patamar superior a 100% entre 1995 e 2010. No Mxico, a violncia inicia trajetria ascendente a partir de
2008, prolongando-se at 2011.
Na Argentina, por sua vez, tem prevalecido a estabilidade da taxa de homicdios e a Colmbia o
pas que experimentou ntida reduo da violncia, saindo do patamar de 70 homicdios por 100 mil habitantes em 1995 para menos de 40 por 100 mil habitantes em 2011.
3.3 - Incidncia de roubos

A violncia urbana no Brasil no se limita aos homicdios. Os crimes contra o patrimnio, em


especial os roubos, tambm devem ser considerados na anlise. Nesse quesito, nosso pas revela nmeros
preocupantes.
Segundo o Anurio Brasileiro de Segurana Pblica, o Brasil registrou em 2011 aproximadamente
um milho de roubos, o que equivale taxa de 552 roubos por 100 mil habitantes. E o latrocnio o acompanha de perto, pois representa o roubo seguido de morte. um tipo de crime que sempre provoca grande
clamor popular. O pas registrou oficialmente 1.636 latrocnios em 2011 e 1.803 em 2012.
Esse patamar de incidncia dos roubos nos coloca em posio de destaque negativo no mbito
internacional.

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Concluindo...
A violncia crescente nas cidades brasileiras est relacionada muito mais a fatores internos do que
a fatores externos nossa sociedade. So nossas prprias mazelas sociais que esto interferindo na dinmica
do fenmeno.
No h uma tendncia global de crescimento da violncia urbana!

Finalizando...
Nesse mdulo do curso, voc estudou que:
A segurana pblica se transformou em um dos principais bens coletivos da modernidade.
A institucionalizao do Estado de Direito trouxe consigo a responsabilizao dos governos no
sentido do controle da criminalidade. A polcia, a justia e a priso so componentes institucionais desse
processo histrico.
Essa anlise terica foi importante para fornecer os fundamentos de outro argumento central desenvolvido no mdulo: o crescimento da violncia na sociedade brasileira muito preocupante e pode ser
comprovada por diversos dados estatsticos criminais.
medida que a violncia vai se disseminando por todo o territrio nacional, fica evidente que o
Estado de Direito em nossa sociedade no tem conseguido monopolizar o uso legtimo da violncia.
O Brasil vivencia nas ltimas dcadas um ntido processo descivilizador, contrariamente ao que se
constata em boa parte da Europa e Amrica do Norte. Mesmo na Amrica Latina o fenmeno no generalizado.
O desafio que se apresenta aos gestores da segurana pblica em nosso pas no dos mais simples. A tarefa exige a combinao de vontade poltica e saber tcnico. O saber fazer imprescindvel nesse
momento. E isso que ser desenvolvido nos mdulos seguintes.

Exerccios
1. Com relao dinmica recente da criminalidade violenta na sociedade brasileira, NO
correto afirmar que:

a. As principais vtimas de homicdios so homens, jovens e negros, e a arma de fogo est presente
na ampla maioria dos casos.
b. A incidncia de homicdios no se concentra mais na regio sudeste e grandes metrpoles, atingindo as cidades do interior e as regies norte e nordeste do pas.
c. Alagoas o estado que apresenta a mais elevada taxa de homicdios do pas segundo os dados
de mortalidade por agresso sistematizados pelo DATASUS em anos recentes.
d. H uma tendncia global de crescimento da violncia que atinge os pases capitalistas de maneira
geral, especialmente na Amrica Latina.

2. Considerando a construo histrica do Estado como provedor da segurana pblica,


correto afirmar que:
a. A atividade de controle da criminalidade apresenta um carter pblico por natureza.
b. A expresso Segurana Pblica significa que a proviso da segurana para os indivduos residentes em uma comunidade poltica atribuio de uma entidade coletiva, qual seja o Estado.
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c. As expresses Segurana Pblica e Ordem Pblica possuem o mesmo sentido, por isto no necessrio distingui-las conceitualmente.
d. O Estado no detm o monoplio do exerccio legtimo da violncia.

3) De acordo com o cenrio da violncia no Brasil, julgue os itens a seguir em (V) verdadeiro
ou (F) falso:
( F) A violncia urbana no Brasil se limita aos homicdios, pois as outras modalidades de crimes,
como roubo, por exemplo, apresentam ndices muito baixos.
( V) A incidncia de homicdios no Brasil o coloca entre os pases mais violentos do mundo.
( V) A violncia crescente nas cidades brasileiras est relacionada mais fortemente s nossas prprias
mazelas sociais.
( F ) O mundo como um todo est sofrendo com o crescimento das taxas de homicdios. Em diversos
pases importantes verifica-se o aumento da violncia urbana.

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Gabarito:
Atividade 1: Resposta Correta: Letra D
Atividade 2: Resposta Correta: Letra B
Atividade 3: Resposta correta: F V V- F.

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MDULO

A UNIO, OS ESTADOS, MUNICPIOS E AS COMUNIDADES NA CONSTRUO DA SEGURANA PBLICA

Apresentao do mdulo
Neste mdulo, voc estudar as competncias e possibilidades de cada ente federativo na promoo da ordem pblica, no contexto de agravamento dos problemas de violncia e do crescimento
da sensao de insegurana, que impulsionou a Unio e os municpios a participarem mais ativamente
da gesto da segurana pblica, independentemente de suas obrigaes oficiais. Esse contexto de crise na
segurana pblica abriu espao para o surgimento de novos atores, reformas e iniciativas inovadoras, dentre
elas, a criao de arcabouos institucionais de participao social.

Objetivos do mdulo
Ao final deste mdulo, voc ser capaz de:
Compreender os principais fatores relacionados mudana de paradigma na segurana pblica,
em que a ineficcia das polticas tradicionais de controle do crime cede espao para reformas e iniciativas
inovadoras.
Enumerar as principais atribuies e possibilidades de atuao de cada ente federativo na promoo da segurana pblica;
Conhecer os principais arranjos institucionais de participao social no mbito da segurana pblica.

Estrutura do mdulo
Este mdulo est dividido nas seguintes aulas:

Aula 1 - A diviso de atribuies entre Unio, estados e municpios na promoo da segurana


pblica.
Aula 2 - A participao social no mbito da segurana pblica.

Aula 1 A diviso de atribuies entre Unio, estados e municpios na promoo da segurana pblica.
A proviso da segurana pblica no Brasil, at a dcada de 1990, era compreendida como uma
responsabilidade quase que exclusiva dos governos estaduais, sobretudo dos rgos policiais (COSTA E
GROSSI, 2007).
O artigo 144 da Constituio Federal de 1988 contribuiu para embasar a falta de comprometimento da Unio e dos municpios na adoo de polticas para a preservao da ordem pblica, uma vez que
atribui ao governo estadual o encargo pelas polcias civis e militares.
Nessa interpretao restrita de segurana pblica, no haveria muito espao para a atuao dos
governos federal e municipal, uma vez que a poltica de gesto policial, de execuo penal e a administrao da justia criminal so majoritariamente desenvolvidas pelos poderes estaduais.
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No mbito federal, o envolvimento com as questes de segurana pblica se limitava s aes das
polcias federais, ao controle de armas e empresas de segurana privada, assim como a atividades legislativas e regulatrias na esfera criminal e penal. No mbito municipal, restringia ao trabalho de proteo do
patrimnio pblico local, realizado pelas poucas Guardas Civis mantidas pelas prefeituras, alm do apoio
s polcias estaduais, por meio de cesso de imveis, doao de equipamentos e pagamento de combustvel
para viaturas. (KAHN e ZANETIC, 2009).
No final da dcada de 1990, contudo, ocorreu uma ampliao da questo de segurana pblica,
com a assuno de responsabilidades, tanto por parte do governo federal quanto por parte dos municpios.
Esse processo foi desencadeado atravs da percepo poltica da violncia como problema pblico relevante, em virtude do crescimento dos ndices de criminalidade, reconhecendo a relevncia do tema para
a populao.
Entre 1980 e 2000, a taxa de homicdios do Brasil passou de 11,4 para 27,8 ocorrncias por 100
mil habitantes. Concomitantemente, houve um crescimento da sensao de insegurana, de modo que
o crime passou a figurar como uma das principais preocupaes dos cidados brasileiros, ao lado do desemprego. Somado a isso, a populao responsabiliza todos os entes federativos pelo problema, e no
apenas o governo estadual, detentor das polcias civil e militar (KAHN e ZANETIC, 2009).
Nas prximas aulas, voc estudar as competncias e as possibilidades de cada ente federativo na
promoo da ordem pblica, no contexto de agravamento dos problemas de violncia e do crescimento da
sensao de insegurana, que impulsionou a Unio e os municpios a participarem mais ativamente da
gesto da segurana pblica, independentemente de suas obrigaes oficiais.
Esse contexto, conforme analisa Cano (2006), tambm englobou uma mudana de paradigma na
segurana pblica, em que o fracasso das polticas tradicionais de controle do crime cedeu espao para
reformas e iniciativas inovadoras, que abordam a questo sob a tica dos princpios democrticos e dos
direitos humanos, com o aperfeioamento dos rgos do sistema de justia criminal, com a articulao de
aes de represso e preveno criminalidade, com a integrao sistmica das instituies de segurana
pblica, com o investimento em tecnologia, com o surgimento de novos atores e com a participao social.
1.1 - A gesto federal da segurana pblica

Conforme define o artigo 144 da Constituio Federal de 1988, a polcia federal, a polcia rodoviria
federal e a polcia ferroviria federal so os rgos com que conta o governo federal.
1 A polcia federal [...] destina-se a:
I - apurar infraes penais contra a ordem poltica e social ou em detrimento de bens, servios e
interesses da Unio ou de suas entidades autrquicas e empresas pblicas, assim como outras infraes cuja
prtica tenha repercusso interestadual ou internacional e exija represso uniforme, segundo se dispuser em
lei;
II - prevenir e reprimir o trfico ilcito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o descaminho [...];
III - exercer as funes de polcia martima, aeroporturia e de fronteiras;IV - exercer, com exclusividade, as funes de polcia judiciria da Unio. (BRASIL, 1988)
A polcia de fronteiras implica o exerccio do controle do fluxo de pessoas, bens e mercadorias no
territrio nacional. A polcia martima e a polcia aeroporturia envolvem a mesma funo, porm operam em espaos especficos martimos e areos, respectivamente, sobretudo, na preveno e represso do
trfico ilcito de entorpecentes e drogas, contrabando e descaminho.
A polcia rodoviria federal responsvel pelo patrulhamento ostensivo das rodovias federais.
Atua atravs da presena policial ostensiva nas estradas federais e represso imediata dos delitos cometidos
nesses espaos.
A polcia ferroviria federal responsvel pelo patrulhamento ostensivo das ferrovias federais.
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Contudo, Souza Neto (2008) observa que, o que h na prtica, a segurana patrimonial desempenhada
pelas prprias empresas concessionrias de servio ferrovirio, e que apesar da previso constitucional, a
polcia ferroviria federal, de fato, nunca existiu.
1.2 A gesto estadual da segurana pblica

O governo estadual o principal ente federativo responsvel pela preservao da ordem pblica, pois nele se concentra a administrao das polcias civil e militar.
A Polcia Militar apresenta como atribuies a funo de polcia ostensiva e de preservao da
ordem pblica, alm da responsabilidade de investigar e julgar os crimes militares (BRASIL, 1988). De acordo
com Souza Neto (2008), o policiamento ostensivo consiste na atividade de preveno e represso imediata da ao criminal, realizado por policiais fardados, de forma que esses profissionais possam ser facilmente identificados, atravs do uniforme, equipamento, ou viatura, no intuito de preservar a paz social e de
restitu-la sempre que necessrio.
O objetivo de tornar aparente a presena do patrulhamento policial nas vias pblicas consiste
em intimidar a prtica de aes ilcitas, por meio da construo da sensao de represso imediata ao
cometimento de delitos, o que ocasionaria efeito de preveno situacional do crime.
Compete Polcia Civil o encargo de polcia judiciria e de apurao de infraes penais, exceto a
investigao de crimes militares e daqueles de jurisdio da Unio (BRASIL, 1988). Apurar a prtica de delitos, segundo Melim Junior (2002), consiste no trabalho policial investigativo, desenvolvido em funo de
evidenciar o crime sucedido atravs da realizao de percias, interceptao de comunicaes telefnicas,
reunio de provas, da escuta do relato das testemunhas, dentre outras medidas no intuito de identificar a
maneira com que o delito ocorreu, suas causas e, sobretudo, descobrir a sua autoria, para que o Estado tenha
condies de desempenhar o seu direito de punio jus puniendi.
Vale lembrar que a efetivao de grande parte dos procedimentos que ocorrem na atividade investigatria depende de autorizao judicial, conforme adverte Souza Neto (2008). denominada funo de
polcia judiciria a incumbncia de amparo conferida pela Polcia Civil ao Poder Judicirio, no subsdio
da materialidade necessria para o processo e o julgamento dos autores de infraes penais.

Conforme Lazzarini (1987), a Polcia Militar classificada como Polcia Administrativa, por
ser regida pelos preceitos jurdicos do Direito Administrativo, enquanto a Polcia Civil definida
como Polcia Judiciria, uma vez que auxiliar da Justia Criminal, regida pelos cdigos do Direito
Processual Penal. Alm do mais, a Polcia Administrativa preventiva, dado que o trabalho por
ela desenvolvido visa evitar a prtica de delito, ao passo que a Polcia Judiciria repressiva, devido a sua atuao suceder o cometimento de crime, operando como auxiliar do Poder Judicirio
na aplicao da lei penal. Entretanto, esta classificao merece ser relativizada, segundo pondera
Lazzarini (1987).
A atividade policial desenvolvida na prtica, ou seja, o modo de atuao da autoridade no
exerccio do poder de polcia o que efetivamente a qualificar como preventiva ou repressiva. Visto que, em sua rotina de trabalho, o policial pode se deparar com os dois tipos de funes.
Portanto, a polcia desempenha funo administrativa quando age em prol da preservao
da ordem pblica e da preveno da ecloso de delitos, ao passo que quando atua aps a prtica
do crime elaborando o inqurito, em atividade investigatria de carter criminalstico a polcia
exerce funo judiciria, o que, apesar do nome, tambm consiste em exteriorizao de atividade
administrativa, e no pode ser confundida com a atividade jurisdicional, exclusiva do Poder Judicirio, de modo que o profissional pblico legitimado para efetuar o poder de polcia uma autoridade administrativa, e no judiciria.
a ecloso ou no da ao criminal que realmente delimita a diferena entre a prtica preventiva
ou repressiva. Um agente que regula o trnsito, uma vez que lavra um auto de infrao, passa do exerccio
da atividade policial administrativa para a judiciria, assim como acontece na verificao de um acidente
automobilstico. Nesse caso, a ao preventiva ostensiva, que estava desempenhando, passa a se configurar
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como repressiva, dado que a ao preventiva no logrou sucesso em evitar a ocorrncia do delito
Se um rgo estiver no exerccio da atividade policial preventiva (polcia administrativa) e ocorrer a
infrao penal, nada justifica que ele no passe, imediatamente, a desenvolver a atividade policial repressiva
(polcia judiciria) fazendo, ento, atuar as normas de Direito Processual Penal, com vistas ao sucesso da
persecuo criminal. (LAZZARINI, 1987, pp. 36 - 37)
A diviso da execuo das fases da atividade policial em duas organizaes distintas, no ente federativo estadual, de forma que atribuda Polcia Militar o trabalho de preservao da ordem pblica, enquanto compete Polcia Civil a realizao da investigao e da apurao dos crimes, caracteriza a estrutura
das polcias estaduais brasileiras como bipartida, dado que ambas apresentam o ciclo policial incompleto.
O ciclo de polcia, que inicia o ciclo de persecuo criminal, composto por:
1 fase: Situao normal de paz social. Refere-se ao trabalho ostensivo realizado pela polcia, de
carter preventivo, em prol da preservao da ordem pblica. Quando ocorre a quebra da ordem pblica, so
efetuadas as demais fases do ciclo policial.
2 fase: Restaurao da paz social. Consiste no primeiro contato da polcia com a prtica criminal,
competindo-lhe exercer as primeiras providncias de polcia administrativa e judiciria, como realizar priso
em flagrante, identificar testemunhas, levantar informaes sobre o modo como o crime ocorreu, socorrer
vtimas, dentre outras verificaes possveis que se apresentarem necessrias de imediato.
3 fase: Investigativa. exercida pela polcia judiciria, atravs da escuta do relato das testemunhas arroladas, realizao de percias, cumprimento de prises processuais, exercidas por meio da instaurao do Inqurito Policial.
4 fase: Processual. A partir dessa sequncia de procedimentos ocorre a fase processual, que de
competncia do Ministrio Pblico e Poder Judicirio, sendo a ltima etapa do ciclo de persecuo criminal a
fase de aplicao das penas, responsabilidade do Poder Judicirio e do Sistema Prisional (LAZZARINI, 1996).
A frouxa articulao do sistema policial brasileiro um grave problema estrutural de segurana
pblica.
A disjuno do trabalho policial em duas organizaes distintas tem sido apontada por diversos
estudiosos como um grave problema estrutural de segurana pblica brasileira, uma vez que compromete
a eficincia do servio prestado por essas corporaes.
Ademais, a existncia de polcias de ciclo incompleto, conforme ocorre em mbito estadual, uma
caracterstica exclusiva do Brasil, pois independentemente da forma com que as polcias so organizadas em
outros pases, as mesmas instituies realizam todas as etapas do ciclo policial.
Uma anlise sociolgica acerca do sistema de justia criminal brasileiro efetuada por Sapori (2006),
que considera fragmentada a articulao entre as organizaes que o constitui, caracterstica essa, que inviabiliza a eficincia do mesmo.
A frouxa articulao na justia criminal pode se expressar nos nveis de conflito e disjuno existentes nas relaes entre as organizaes do network. Os diferentes segmentos organizacionais tendem a agir
segundo lgicas distintas e muitas vezes conflitantes, contrariando a diviso de trabalho harmoniosa inicialmente prevista. Disputas por espaos de poder so recorrentes, alm da competio por recursos escassos.
Crticas recprocas entre os diversos segmentos organizacionais so comuns, atribuindo-se mutuamente responsabilidades por eventuais fracassos do sistema. Alm disso, a intensidade dos conflitos pode se constituir
em foco crnico de ineficincia do sistema, afetando o desempenho institucional. (SAPORI, 2006, p. 769)
Um dos principais focos crnicos dessa desarticulao, apontado por Sapori (2006), caracterstica
singular do desenho institucional do sistema de justia criminal brasileiro, consiste na seco do trabalho
policial, na esfera estadual, em duas organizaes distintas, de forma que compete Polcia Militar realizar
o patrulhamento ostensivo, enquanto cabe Polcia Civil a responsabilidade pelo trabalho investiga17

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tivo. Diversos problemas decorrentes da disjuno do trabalho policial tm sido atribudos a essa peculiaridade do subsistema policial brasileiro.
o caso, por exemplo, da ausncia de mecanismos integrados e articulados de planejamento das
intervenes pblicas na rea. A diviso de trabalho prevalecente entre as polcias faz com que as tarefas
envolvidas no combate criminalidade sejam concentradas no mbito ostensivo, resumindo-se a planos de
distribuio dos recursos humanos e materiais das Polcias Militares. A investigao policial e eventual identificao e deteno de criminosos ocorre em momento distinto e obedece somente lgica de elaborao
de documento a ser entregue s instncias judiciais.
Ressalte-se ainda o fato de que cada uma dessas organizaes policiais dispe de um sistema
prprio de comunicaes e informaes que no dialogam entre si. O registro oficial da incidncia criminal,
nesse sentido, tem duas fontes distintas, caracterizadas pela duplicidade e incoerncia dos dados. O diagnstico espao-temporal da criminalidade na sociedade brasileira no dispe, assim, de uma base de dados
consensualmente estabelecida, o que suscita frequentes divergncias e conflitos quanto ao provimento da
segurana pblica, enquanto bem coletivo.
O desenho institucional da segurana pblica no Brasil, em suma, provocou a emergncia e consolidao de organizaes policiais que, a despeito do carter complementar de suas atividades, so dotadas de
culturas distintas, com definies muito particulares do interesse coletivo e, alm disso, tm suas inter-relaes pautadas pelo conflito e pela competio intermitentes. Como consequncia inevitvel dessa realidade,
temos a baixa capacidade do subsistema policial brasileiro de produzir resultados consistentes, em termos
de reduo dos ndices de criminalidade. (SAPORI, 2006, p. 769 - 770)
Alm dos problemas relacionados diviso do ciclo policial, h outras deficincias comuns a ambas
as polcias. O Projeto Segurana Pblica para o Brasil (BRASIL, 2003) destaca as seguintes:
1) coleta, registro, produo, distribuio e processamento precrios das informaes, gerando dados inconsistentes e pouco confiveis, e inviabilizando diagnsticos, anlises prospectivas e definio de
orientaes estratgicas;
2) ausncia de planejamento, de avaliao sistemtica e de prticas corretivas;
3) atendimento, servios e produtos de m qualidade; recrutamento deficiente e formao precria;
4) abandono dos cuidados preparatrios, necessrios ao trabalho pericial: ausncia da cultura tcnico-policial nas esferas no envolvidas diretamente com os setores policiais especializados;
5) correio quase inexistente, em decorrncia de inrcia burocrtica, restries normativas, inoperncia administrativa e, em alguns casos, comprometimento corporativista;
6) controle externo deficiente, em razo dos obstculos interveno investigativa das ouvidorias e
dos entraves afirmao de direo interna;
7) dissociao conflitiva da outra instituio policial e dos demais profissionais do sistema de justia
criminal (inclusive da Secretaria de Segurana), dada a autonomizao dispersante das unidades (em particular, das delegacias distritais);
8) delimitao irracional (e dissociada das circunscries da outra instituio policial) dos territrios
jurisdicionais;
9) despreparo no enfrentamento de questes especficas, como: a violncia contra as mulheres, as
crianas, as minorias sexuais e os negros - o que determina alguns aspectos lacunares na atuao das Delegacias Especializadas de Atendimento s Mulheres, por exemplo;
10) despreparo na aplicao do Estatuto da Criana e do Adolescente;
11) formao mais voltada represso do que preveno (o que caracteriza o conjunto das instituies da segurana pblica);
12) grande quantidade dos policiais exerce funo extra (bico), para complemento salarial em razo
dos baixos salrios. (BRASIL, 2003, p. 29)
A corrupo, o desrespeito aos direitos humanos, a herana autoritria e a insistncia no modelo
da guerra como metfora e como referncia para as operaes de segurana pblica (CANO, 2006, p. 141),
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tambm so alguns outros exemplos comuns de deficincias relacionadas s polcias estaduais.


A despeito do panorama de deficincias das polcias estaduais, verificam-se iniciativas recentes de
modernizao das instituies policiais que apontam em direo mudana de paradigma na gesto da
segurana pblica.
Nesse contexto, pode-se citar algumas experincias relevantes, tais como:
Tentativas de integrao das polcias civil e militar;
Compatibilizao do trabalho policial em reas geogrficas coincidentes;
Unificao e informatizao dos boletins de ocorrncias criminais;
Investimentos em tecnologia, em georeferenciamento e nos sistemas de informaes policiais;
Criao de ouvidorias de polcia.

1.3 A gesto municipal da segurana pblica

Na dcada de 1990, os municpios iniciam o processo de assuno de responsabilidades na rea da


segurana pblica, atravs da formulao e execuo de polticas pblicas locais e da criao ou ampliao
de estruturas municipais dedicadas a essa questo, como secretarias municipais, conselhos comunitrios e
guardas municipais.
possvel a formulao e a implementao de uma poltica municipal de segurana pblica?
necessrio, em primeiro lugar, que o processo abranja a realizao de um diagnstico das dinmicas criminais, pois para construir eficientes estratgias de reduo da criminalidade, imprescindvel
compreender os fatores relacionados incidncia de crime e violncia.Uma vez concludo o diagnstico, a
anlise das informaes nele contidas deve servir de fundamento para a elaborao de um Plano Municipal de Segurana Pblica, cujas aes podem ser operacionalizadas pelo rgo municipal responsvel
pela gesto da segurana pblica local, alm da guarda municipal, quando houver. Geralmente, a criao do
arcabouo institucional municipal na rea da segurana pblica objetiva viabilizar o planejamento, implementao, gesto, monitoramento e avaliao de aes, projetos e programas realizados com o propsito de prevenir a criminalidade e diminuir o sentimento de insegurana da populao.
Os municpios podem instituir Gabinetes de Gesto Integrada Municipal (GGIM). O GGIM um instrumento que integra e articula todas as instituies pblicas, dos trs nveis federativos, responsveis por
prover a segurana pblica no mbito do municpio.
Por meio das reunies do GGIM, as instituies que compem o sistema municipal de segurana
pblica, em conjunto, discutem sobre a dinmica da criminalidade local, definem prioridades, formulam
estratgias, distribuem a responsabilidade de cada uma das organizaes no gerenciamento da segurana
pblica, monitoram e avaliam os planos de ao implementados, reformulando estratgias e definindo novas
intervenes.
Com a finalidade de integrar a sociedade nas aes de segurana pblica, promover o conceito de
polcia comunitria, fomentar a participao e o controle social, conselhos comunitrios de segurana pblica podem ser criados, no mbito das subdivises territoriais adotadas em cada municpio.
A Constituio de 1988, no mbito da segurana pblica, confere aos municpios apenas a competncia para constiturem guardas municipais destinadas proteo de seus bens, servios e instalaes.
Entretanto, isso no impede que os municpios extrapolem as aes de proteo patrimonial e adotem atividades suplementares de preveno violncia e criminalidade.
Outra possibilidade de atuao dos municpios na segurana pblica, segundo aponta Souza Neto
(2008), diz respeito s aes de regulamentao, como a adoo de leis de controle de bebidas alcolicas.
Restries de carter administrativo podem exercer importante impacto na preveno de crimes, s vezes
mais significativos do que medidas de carter penal ou policial. Alguns municpios que delimitaram o horrio
de funcionamento de bares e restaurantes tiveram a reduo do nmero de homicdios em 60%, como o

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caso de Diadema, e a reduo de acidentes de trnsito em 70%, como o caso de Barueri.


importante destacar os investimentos municipais em polticas de mbito preventivo, de tipo situacional e social, focalizados especificamente na reduo da criminalidade e da violncia.
1. Os programas de preveno situacional, de acordo com Cano (2006), visam atenuar as oportunidades de ocorrncia de crimes ou atos de violncia em determinados espaos, atravs da interveno direta
no ambiente social, especialmente nos fatores que favorecem a dinmica criminal. So alguns exemplos de
preveno situacional: o investimento na melhoria da iluminao urbana, a recuperao de espaos pblicos
degradados e o videomonitoramento em locais estratgicos.
2. Os programas de preveno social, conforme esclarece Cano (2006), so intervenes direcionadas para reduzir os elementos que estruturam a vulnerabilidade, ou seja, os fatores de risco que aumentam
a probabilidade de incidncia de crimes, violncias, e de suas consequncias negativas. So exemplos de
fatores de risco: a desigualdade social, a cultura do narcotrfico, a violncia domstica, a violao de
direitos fundamentais, a fragilizao dos vnculos familiares e sociais, a defasagem escolar, a pobreza, o desemprego, dentre outros.
O Bolsa Famlia pode ser considerado um exemplo de programa de preveno social, uma vez que
atua para atenuar determinados fatores de risco e promover a proteo social. Por meio da transferncia
direta de renda, promove o alvio imediato da pobreza; as condicionalidades reforam o acesso a direitos sociais bsicos nas reas de educao, sade e assistncia social; e as aes e programas complementares objetivam o desenvolvimento das famlias, de modo que os beneficirios consigam superar
a situao de vulnerabilidade.
Cano (2006) analisa que, normalmente, os programas de preveno social apresentam resultados
em mdio e longo prazo, pois se fundamentam na transformao das condies de vida ou das relaes
interpessoais. Entretanto, quando conseguem alcanar o alvo desejado, seu impacto pode ser mais intenso
e mais duradouro do que o impacto dos programas de preveno situacional, que obtm resultados em
curto prazo, quando bem desenvolvidos. Portanto, indicado que ambos os programas preventivos situacional e social sejam adotados simultaneamente, de forma complementar. Nesse sentido, importantes
linhas de atuao para o desenvolvimento de polticas de preveno violncia e criminalidade, que podem
ser incorporados pelos municpios, so sugeridas por Guindani (2004), a saber:
Programas de acesso justia e a mecanismos de resoluo pacfica de conflitos, reinsero social
de egressos do sistema penitencirio e do programa de medidas scio-educativas, policiamento comunitrio, orientao jurdica e assistncia judiciria, oferta descentralizada de servios de justia e cidadania,
centros de mediao formal e informal de conflitos, ncleos de atendimento a vtimas de violncia, apoio
reinsero profissional, comunitria e familiar de egressos, etc.
Programas para a adolescncia, a juventude e suas famlias (programas de acesso a atividades
culturais e esportivas, educao e qualificao profissional, gerao de trabalho, emprego e renda, sade).
Mobilizao social, associativismo e promoo de cultura da paz urbana (apoio formao e fortalecimento de lideranas, organizaes e redes comunitrias, campanhas de comunicao social, programas
de educao para a cidadania, promoo de eventos pblicos, etc).
Planejamento urbano e qualificao de espaos pblicos (ordenao de reas de grande circulao de pessoas, planejamento e controle do trnsito, iluminao pblica, criao e requalificao de espaos
pblicos de convivncia e lazer, qualificao do entorno das escolas e parques pblicos, regularizao fundiria, adoo de estratgias que previnam a formao de guetos em zonas urbanas e que evitem conflitos
entre grupos vizinhos, etc).
Enfrentamento de fatores de risco (abuso de lcool e outras drogas, disponibilidade de armas de
fogo e outros fatores identificados em cada local) e aumento dos fatores de proteo (GUINDANI, 2004, pp.
82 83).
Diversos gestores municipais, a partir da dcada de 1990, comearam a investir em segurana
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pblica, com a adoo de diferentes formatos institucionais, apresentando multiplicidade tanto na estruturao da arquitetura organizacional quanto nas estratgias de intervenes adotadas.
O atual contexto da gesto municipal da segurana pblica revela, segundo Guindani (2004, p. 75),
baixa institucionalidade, descontinuidade frequente, ausncia de trabalhos avaliativos e de sistematizao das experincias existentes. Alm disso, diversos gestores municipais hesitam em assumir
responsabilidades nessa rea especfica, sobretudo porque no constitui uma obrigao legal do governo
municipal.
A assuno de atribuies em qualquer rea de polticas pblicas, na ausncia de imposies constitucionais, est diretamente associada estrutura de incentivos oferecida pelo nvel de governo interessado
e, vale ressaltar, que os incentivos para a gesto municipal da segurana pblica so restritos, ao menos os
financeiros. O repasse de recursos financeiros do governo federal ocorre mediante o lanamento de editais
anuais, em que os municpios interessados submetem propostas.
Os projetos que apresentam maior consonncia com os requisitos delineados pela SENASP so financiados pelo governo federal, com contrapartida financeira dos municpios. Apesar disso, a participao
dos municpios na gesto da segurana pblica vem crescendo progressivamente, assim como a relevncia
desse ente federativo na reduo da violncia e criminalidade, sobretudo quando se entende que a promoo da paz e da ordem social demanda no apenas aes de cunho repressivo, mas tambm aes de cunho
preventivo.

Aula 2 A participao social no mbito da segurana pblica.


Conforme analisa Souza Neto (2008), a Constituio Federal de 1988, ao abordar a segurana pblica como direito e responsabilidade de todos, institui o fundamento jurdico dos arranjos institucionais
que admitem a participao social na concepo e no controle da gesto das polticas pblicas nessa rea.
A participao social, no mbito da segurana pblica, adquire relevncia no contexto em que a
preservao da ordem pblica democrtica pressupe uma ampliao dos atores sociais responsveis pela
rea de segurana pblica, para alm das organizaes policiais.
No Brasil, esse novo paradigma de segurana cidad emerge a partir da dcada de 1990, sobretudo
atravs da constituio de conselhos comunitrios de segurana, redes de vigilncia, polticas de preveno
ao crime, policiamento comunitrio e da realizao da 1 Conferncia Nacional de Segurana Pblica.
De acordo com Godinho (2014), no mbito da segurana pblica, os arranjos institucionais classificados como participativos devem cumprir os seguintes requisitos:
1. O fato de preverem a ocorrncia de fruns ou momentos deliberativos; 2. com o objetivo de impulsionar discusses pblicas e a resoluo coletiva de problemas; 3. reunindo, para tanto, atores estatais
e sociais, incluindo profissionais da segurana pblica; 4. em estruturas paritrias. (GODINHO, 2014, p. 547)
A mobilizao e a participao social, na rea da segurana pblica, geralmente apresentam efeitos
benficos, segundo analisa Cano (2006), a saber:
efeitos sobre a concepo, gesto e acompanhamento dos programas, quanto sua descentralizao, democratizao etc;
o impacto preventivo que o crescimento das redes sociais e a melhora nas relaes comunitrias
podem implicar com relao ao temor e violncia, seja de forma indireta, ao reduzir o temor e estimular a
ocupao dos espaos pblicos, ou de forma direta, ao promover a resoluo pacfica dos conflitos cotidianos;
uma mudana na percepo social da violncia, que interiorize o novo paradigma da preveno;
(CANO, 2006, p.149)
Apesar das vantagens da participao social na segurana pblica, h diversos obstculos para a sua
efetiva concretizao, tais como:
falta de continuidade das iniciativas;
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imprevisibilidade dos resultados;


restrio da participao apenas na esfera da retrica, nos discursos ou nos documentos oficiais,
mas sem aplicao prtica
dificuldade de mobilizao popular, sobretudo em comunidades com capital social deteriorado;
problemas relacionados representatividade - dificuldade de composio equilibrada das instituies e de seus respectivos membros que efetivamente representam a sociedade e os interesses coletivos.
(CANO, 2006)

2.1 A Conferncia Nacional de Segurana Pblica

A 1 Conferncia Nacional de Segurana Pblica (Conseg) ocorreu em 2009, por meio da iniciativa
do Ministrio da Justia que, por um lado, assumiu a relevncia dos canais de participao social no mbito
das polticas de segurana pblica e, por outro lado, reconheceu os obstculos impostos aos processos participativos nessa rea especfica.
Partindo de conferncias realizadas nos mbitos municipal, estadual e de conferncias livres organizadas por entidades da sociedade civil, a Conseg representou a possibilidade de se reelaborar, democraticamente, princpios e diretrizes fundamentais para desenvolver projetos voltados para o sistema de segurana
pblica, sob todos os aspectos e escalas. Por considerarem os contextos locais e o nacional, a efetiva participao de trabalhadores e da sociedade civil, possibilitaram a interao e a interdisciplinaridade no desenho
da poltica. (CARVALHO e SILVA, 2011, p.65)
O Texto Base da 1 Conferncia Nacional de Segurana Pblica conceitua conferncia da seguinte
maneira:
Espaos de discusso ampla, nas quais o governo e a sociedade, por meio de diversas representaes, travam um dilogo de forma organizada, pblica e transparente. Fazem parte de um modelo de gesto
pblica participativa, que permite a construo de espaos de negociao, o compartilhamento de poder e
a co-responsabilidade entre o Estado e a sociedade civil. Sobre cada tema ou rea, promovido um debate
social que resulta em um balano e aponta novos rumos. (MINISTRIO DA JUSTIA, 200, p. 16)
Na rea da segurana pblica, a 1 Conseg uma iniciativa indita no Brasil, apesar da difuso,
em nvel federal, do uso de conferncias por diversos outros campos de polticas pblicas. A 1 Conseg inaugura um processo de participao democrtica, caracterizado pela criao de condies propcias para a
concretizao de um amplo debate nacional e troca de experincias entre a sociedade civil, os profissionais
da rea da segurana pblica e o poder pblico, em todos os nveis federativos Unio, Estados e Municpios.
Conforme o seu regimento, a 1 Conferncia Nacional de Segurana Pblica apresentou como objetivo geral:
Definir princpios e diretrizes orientadores da poltica nacional de segurana pblica, com participao da sociedade civil, trabalhadores e poder pblico como instrumento de gesto, visando efetivar a
segurana como direito fundamental. (MINISTRIO DA JUSTIA, 2009, p.17)
A 1 Conferncia Nacional de Segurana Pblica apresentou os seguintes objetivos especficos:
Fortalecer o conceito de segurana como direito humano;
Contribuir para o fortalecimento do Sistema nico de Segurana Pblica (Susp), tornando-o um
ambiente de integrao, cooperao e pactuao poltica entre as instituies e a sociedade civil, com base
na solidariedade federativa;
Definir as prioridades para a implementao da poltica nacional de segurana pblica, conforme
os eixos temticos;
Contribuir para a implementao do Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania
(Pronasci) e para a valorizao do conceito de segurana com cidadania entre os estados e municpios;
Promover, qualificar e consolidar a participao da sociedade civil, trabalhadores e poder pblico

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no ciclo de gesto das polticas pblicas de segurana;


Fortalecer os eixos de valorizao profissional e de garantia de direitos humanos como estratgicos para a poltica nacional de segurana pblica;
Criar e estimular o compromisso e a responsabilidade para os demais rgos do poder pblico e
para a sociedade na efetivao da segurana com cidadania;
Deliberar sobre a estratgia de implementao, monitoramento e avaliao das resolues da 1
Conseg, bem como recomendar a incorporao dessas resolues nas polticas pblicas desenvolvidas pelos
estados, municpios e outros poderes;
Valorizar e promover as redes sociais e institucionais articuladas em torno do tema da segurana
pblica, bem como as iniciativas de educao pela paz e no-violncia. (MINISTRIO DA JUSTIA, 2009, p. 17)
Importante!

A Conferncia Nacional de Segurana Pblica uma estratgia de constituio de espaos
permanentes de discusses, proposies e deliberaes sobre os princpios e diretrizes da poltica
nacional de segurana pblica. O projeto poltico da sua primeira edio apresenta, como premissa, a
consolidao desse mecanismo como um espao institucional perene de exerccio da democracia, da
participao e do dilogo pblico no mbito da segurana pblica.
Apesar dos inegveis avanos da Conferncia Nacional de Segurana Pblica no mbito da democratizao da poltica, vale ressaltar que, conforme analisa Carvalho e Silva (2011, p. 65)
[...] os princpios e diretrizes definidos na 1 Conseg no garantem, de imediato, a sua implementao. Caber sociedade acompanhar, reivindicar e fiscalizar as aes poltico-administrativas,
por meio de seus rgos representativos, para que a questo no fique somente no mbito do
debate. Portanto, a participao de representantes da sociedade civil, de trabalhadores de todas
as reas, no processo de formatao da poltica de segurana pblica, significa a oportunidade
de garanti-la e de torn-la controlada pela sociedade, em vez de apenas instrumento do Estado.

A fim de garantir a participao da sociedade civil na proposio de polticas pblicas sobre o tema,
foi criado o Conselho Nacional de Segurana Pblica (CONASP), rgo colegiado permanente de natureza consultiva e deliberativa, integrante da estrutura organizacional do Ministrio da Justia, que tem por
finalidade, respeitadas as demais instncias decisrias e as normas de organizao da administrao
pblica, formular e propor diretrizes para as polticas pblicas voltadas promoo da segurana
pblica, preveno e represso violncia e criminalidade e atuar na sua articulao e controle democrtico (Art 1 do Regimento Interno).
Conforme seu Regimento Interno, dentre outras coisas, o CONASP competente para atuar, como
rgo normativo, na formulao de estratgias e no controle de execuo da Poltica Nacional de Segurana Pblica, estimular a modernizao institucional para o desenvolvimento e a promoo intersetorial
destas polticas, bem como, desenvolver estudos e aes visando a aumentar a eficincia de sua execuo.
Tambm compete ao Conselho: estabelecer diretrizes para as aes da Poltica Nacional de
Segurana Pblica e acompanhar a destinao e aplicao dos recursos a elas vinculados, convocar e
coordenar as Conferncias Nacionais de Segurana Pblica e outros processos de participao social
e zelar pela efetividade das suas deliberaes, alm de estudar, analisar e sugerir alteraes na legislao
pertinente.
Como dito, a participao da sociedade civil garantida atravs da composio do Conselho, que
estabelece doze conselheiros representantes de entidades e organizaes da sociedade civil. Completa
sua formao: nove representantes governamentais, incluindo representantes do Poder Pblico federal, estadual, do Distrito Federal e municipal e do comando ou direo das foras policiais; e, nove representantes
de entidades de trabalhadores da rea de segurana pblica. Todos com o direito de votar nos encaminhamentos e deliberaes da Plenria.

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Com certeza o CONASP, ainda tem muitas conquistas a se efetivar no desenvolvimento das polticas
pblicas e operar na complexidade, que a rea da segurana pblica, mas j representa um grande avano
para a participao da sociedade nas polticas de segurana pblica.
2.2 Os conselhos comunitrios de segurana pblica
Os conselhos comunitrios de segurana pblica representam mais um exemplo de esforo governamental na direo da democratizao das polticas pblicas dessa rea. Configura um arranjo institucional que proporciona aproximar as instituies policiais da sociedade, restaurando a credibilidade da polcia
perante a populao e transmitindo o sentimento de confiana e a sensao de segurana e proteo.
Os Conselhos Comunitrios de Segurana Pblica so instncias constitudas para que os gestores
das organizaes policiais possam ouvir a populao no que diz respeito s suas demandas por segurana
ou por ordem pblica. Os gestores policiais, por sua vez, devem encaminhar as demandas apresentadas pela
populao a quem possui competncia para a sua resoluo. A populao deve cobrar dos gestores policiais
o encaminhamento das providncias e ainda os resultados das aes. (RIBEIRO e CORTES, 2009, p. 13)
Segundo analisa Souza Neto (2008), a busca de solues comunitrias para os problemas de (in)
segurana pode contribuir tanto para a democratizao do setor, quanto para aprimorar o controle do
crime e melhorar a eficincia da atuao policial, a despeito de problemas relacionados descontinuidade, baixa institucionalidade e representatividade.
2.3 O policiamento comunitrio
O policiamento tradicional, de maneira geral, consiste na resposta imediata a ocorrncias criminais e incidentes emergenciais. Apesar da relevncia desse tipo de policiamento para minimizar os danos
causados pela violncia e criminalidade, essa atividade isolada ineficiente para a soluo duradoura dos
problemas de segurana pblica. Para escapar desse ciclo, ao invs da polcia atuar de forma pontual, exclusivamente quando o problema j eclodiu, a polcia pode ampliar o seu escopo e direcionar esforos para
encontrar solues duradouras e prevenir os problemas de criminalidade.
O policiamento comunitrio uma alternativa de resoluo de problemas geradores de crime e
desordem que engloba a participao social. O policiamento comunitrio se orienta na direo da modernizao das polcias. um modelo de policiamento em que a comunidade o fundamento da organizao da
atividade policial. Pressupe um relacionamento cooperativo entre a instituio policial e a sociedade, atravs da efetiva integrao entre policiais e cidados, seja para compartilhar informaes, seja para identificar
problemas, prioridades e estratgias de resoluo.
A comunidade mobilizada e orientada para realizar medidas de autoproteo e para participar da
resoluo de problemas que geram crimes, como, por exemplo, contribuir para a incorporao de iniciativas
que visam diminuir os fatores de risco relacionados vulnerabilidade social. Ao invs do emprego da fora e
da prestao de servios policiais emergenciais, privilegia-se a mediao de conflitos, a preveno do crime
e o policiamento orientado para a soluo de problemas.
O policial se converte em referncia para a comunidade, participa das reunies comunitrias, reivindica providncias para os problemas identificados e presta contas sobre o trabalho realizado, de modo que
necessrio conferir ao policial de ponta maior autonomia e poder decisrio.
O Ncleo de Estudos da Violncia da Universidade de So Paulo (2009) destaca quatro caractersticas comuns ao policiamento comunitrio, a saber:
1 caracterstica: relao de confiana: O policiamento comunitrio s ocorre onde h uma relao de proximidade e confiana recproca entre polcia e populao. Isso permite a realizao de um trabalho
conjunto no qual ambos compartilham as tarefas e responsabilidades. Em locais onde essa relao encontra-se deteriorada ou no existe, o primeiro esforo deve ser para desenvolver estratgias que favoream a
aproximao e a confiana entre ambos.
2 caracterstica: descentralizao da atividade policial: Para que o policial contribua para o
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bem-estar da comunidade, necessrio que ele esteja integrado s pessoas que nela vivem, conhea o seu
cotidiano e tenha alguma autonomia para tomar iniciativas nas atividades de segurana local. Essa interao
com a comunidade permite que o policial conhea as lideranas locais e levante informaes fundamentais
para o seu trabalho.
3 caracterstica: nfase nos servios no emergenciais: No policiamento comunitrio, as atividades so orientadas, prioritariamente, para a preveno do crime e resoluo de conflitos na sua origem,
tendo como base a comunidade. Atravs do trabalho preventivo, tanto a comunidade assume um papel mais
ativo em relao segurana como a polcia assume funes que no se limitam apenas represso ou
aos atendimentos emergenciais. O trabalho preventivo fundamental, porque, quando bem realizado, suas
aes possuem grande poder para minimizar ou, at mesmo, evitar que problemas se desdobrem em situaes mais complexas e de maior perigo. Isso, consequentemente, diminui, inclusive, a demanda da polcia
por atendimentos emergenciais.
4 caracterstica: ao integrada entre diferentes rgos e atores: No policiamento comunitrio,
as aes no so realizadas apenas pela polcia. [...] Alm da participao da comunidade necessrio tambm buscar a colaborao de outros representantes pblicos, como prefeitura, hospitais, escolas, concessionrias de energia e saneamento, Ministrio Pblico, Ouvidorias de Polcia, entre outros. Essa coordenao de
diversas instituies fundamental, porque muitos problemas de segurana exigem providncias que no
dizem respeito apenas polcia, mas tambm a outros servios pblicos. O resultado desse esforo conjunto
acaba sendo um novo olhar e uma nova atitude diante dos problemas de segurana e do prprio trabalho
policial. (NCLEO DE ESTUDOS DA VIOLNCIA DA UNIVERSIDADE DE SO PAULO, 2009, p. 15 - 16)
Finalizando...

Neste mdulo, voc aprendeu que:


No final da dcada de 1990, contudo, ocorreu uma ampliao da questo de segurana pblica,
com a assuno de responsabilidades tanto por parte do governo federal quanto por parte dos municpios.
Esse processo foi desencadeado atravs da percepo poltica da violncia como problema pblico relevante, em virtude do crescimento dos ndices de criminalidade, reconhecendo a relevncia do tema para a
populao.
a ecloso ou no da ao criminal que realmente delimita a diferena entre a prtica preventiva
ou repressiva. Um profissional que regula o trnsito, uma vez que aplica uma multa, passa do exerccio da
atividade policial administrativa para a judiciria, assim como acontece na verificao de um acidente automobilstico.
Alm dos problemas relacionados diviso do ciclo policial, h outras deficincias comuns a ambas as polcias.
A despeito do panorama de deficincias das polcias estaduais, verificam-se iniciativas recentes
de modernizao das instituies policiais que apontam em direo mudana de paradigma na gesto da
segurana pblica.
Diversos gestores municipais, a partir da dcada de 1990, comearam a investir em segurana pblica, com a adoo de diferentes formatos institucionais, apresentando multiplicidade tanto na estruturao
da arquitetura organizacional quanto nas estratgias de intervenes adotadas.
A participao social, no mbito da segurana pblica, adquire relevncia no contexto em que a
preservao da ordem pblica democrtica pressupe uma ampliao dos atores sociais responsveis pela
rea de segurana pblica, para alm das organizaes policiais.
A 1 Conferncia Nacional de Segurana Pblica (Conseg) ocorreu em 2009, por meio da iniciativa
do Ministrio da Justia que, por um lado, assumiu a relevncia dos canais de participao social no mbito
das polticas de segurana pblica e, por outro lado, reconheceu os obstculos impostos aos processos participativos nessa rea especfica.

Exerccios
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1. Analise o texto a seguir :


O contexto de agravamento dos problemas de violncia e do crescimento da sensao de insegurana impulsionou a Unio e os municpios a participarem mais ativamente da gesto da segurana pblica,
independentemente de suas obrigaes oficiais.
De acordo com Cano (2006), este contexto tambm englobou uma mudana de paradigma. Nessa
mudana paradigmtica possvel perceber:
a. O fracasso das polticas tradicionais de controle do crime que cedeu espao para reformas e iniciativas inovadoras, que abordam a questo sob a tica dos princpios democrticos e dos direitos humanos.
b. O investimento nas aes de represso com o aperfeioamento dos rgos do sistema de justia
criminal.
c. A articulao de aes de represso e preveno criminalidade, realizada especificamente pela
Polcia Federal.
d. A integrao sistmica das instituies de segurana pblica, com a criao de um banco de dados unificado.

2. Considerando os nveis de gesto da segurana pblica, associe a 2 coluna de acordo com a 1:


(1) Gesto Federal da Segurana Pblica
(2) Gesto Estadual da Segurana Pblica
(3) Gesto Municipal da Segurana Pblica
( 2 ) Compreende o principal ente federativo, responsvel pela preservao da ordem pblica, pois
nele se concentra a administrao civil e militar.
( 1) Abrange as instituies de segurana pblica responsveis, dentre outras atribuies pela: apurao de infraes penais contra a ordem poltica e social; patrulhamento ostensivo das rodovias e ferrovias federais.
( 3) A gesto responsvel pela formulao e execuo de polticas pblicas locais.
3. So instncias constitudas para que os gestores das organizaes policiais possam ouvir
a populao no que diz respeito s suas demandas por segurana ou por ordem pblica. Estas so
palavras de RIBEIRO e CORTES (2009, p. 13) sobre o seguinte mecanismo de participao social:
a. Frum
b. Ouvidoria
c. Conselho
d. Conferncia

4. Comunidade como fundamento da organizao da atividade policial e a nfase no relacionamento cooperativo entre a instituio policial e a sociedade, so caractersticas do policiamento:
a. Tradicional
b. Comunitrio

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Gabarito:
Atividade 1: Resposta Correta: Letra A
Atividade 2: Resposta Correta 2-1-3
Atividade 3: Resposta correta: Letra C
Atividade 4: Resposta correta: Letra B

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MDULO

POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA

Apresentao do mdulo
Neste mdulo, voc conhecer as ferramentas conceituais importantes para a compreenso e anlise das polticas pblicas de segurana. Ter oportunidade de acompanhar a trajetria dos paradigmas
de segurana pblica e compreender como cada um deles afeta o modelo de poltica pblica e os arranjos
institucionais desenvolvidos para sua viabilizao. Finalmente, estudar as polticas de segurana cidad, na
medida em que esse novo modelo tem sido disseminado no Brasil, assim como na Amrica Latina, e se prope a combinar estratgias de preveno e represso criminalidade, tendo maior potencial de eficcia
no enfrentamento dos fenmenos da violncia e criminalidade.

Objetivos do mdulo
Ao finalizar o estudo deste mdulo, voc ser capaz de:
Compreender alguns conceitos importantes para a anlise de polticas pblicas, como: processo
decisrio, arena poltica, atores polticos, ciclo de polticas pblicas.
Analisar o processo de construo das polticas pblicas de segurana no Brasil e as mudanas nos
paradigmas de segurana: segurana interna ou nacional, segurana pblica, defesa social e segurana
cidad.
Compreender as caractersticas e mecanismos das polticas pblicas de segurana cidad enquanto estratgia de conjugao de intervenes de preveno e represso qualificada criminalidade.

Estrutura do mdulo
Este mdulo est dividido nas seguintes aulas:

Aula 1 Introduo s Polticas Pblicas


Aula 2 Paradigmas de Polticas de Segurana Pblica
Aula 3 Polticas Pblicas de Segurana Cidad

Aula 1 Introduo s Polticas Pblicas


Nesta aula voc estudar - de forma introdutria - conceitos importantes relacionados s Polticas
Pblicas. A partir deles, voc poder compreender as Polticas Pblicas enquanto processos decisrios voltados para o enfrentamento de problemas de carter pblico.
Esses processos se operam em arenas polticas e so influenciados por atores que tm seus interesses afetados por tais decises. Para efeito de anlise de Polticas Pblicas, esse processo sistematizado
em etapas de um ciclo que compreende sua formulao, execuo, monitoramento e avaliao.

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1.1 - Polticas Pblicas como rea de conhecimento


As Polticas Pblicas fazem parte de nosso dia a dia e, portanto, natural que muitos de ns tenhamos uma ideia superficial deste tema. Esta aula importante, pois apresentar alguns conceitos utilizados
nos estudos sobre polticas pblicas, aproximando voc de um saber mais acadmico e menos vinculado ao
senso comum.
A rea de Polticas Pblicas relativamente recente. A dcada de 1950 pode ser considerada um
marco para o estabelecimento da rea disciplinar de estudos das polticas pblicas. Contudo, claro que
esta disciplina no surge do nada, desde a dcada de 1930 j se observavam contribuies tericas da Anlise Racional das Polticas.
O estudo das Polticas Pblicas se vincula como rea de estudos no s da Cincia Poltica, mas
tambm da Sociologia e da Economia. Posteriormente, nota-se a importncia de outras reas do conhecimento, como a Administrao Pblica, o Direito, etc.
A dinmica de funcionamento das Polticas Pblicas apresenta alta complexidade e por isso o olhar
multidisciplinar, envolvendo diversas reas do conhecimento muito importante nas anlises sobre uma
Poltica Pblica.
O conhecimento produzido pelos estudos sobre Polticas Pblicas tem grande utilidade para gestores, polticos e demais atores que lidam com um problema pblico. O crescimento dos indicadores de
violncia e criminalidade um exemplo de problema pblico.
Mas antes de dar sequncia aos nossos estudos, interessante parar agora para fazer uma pergunta
simples, mas muito importante: O que so Polticas Pblicas?

1.2. Definio de Polticas Pblicas

muito difcil responder a esta pergunta simples, porque Poltica Pblica um conceito abstrato,
que se materializa por meio de instrumentos diversos. Esses instrumentos podem ser programas, projetos,
leis, rotinas administrativas, etc.
No caso das Polticas Pblicas de Segurana, a instalao de uma unidade policial, a construo
e gesto de uma unidade prisional e o desenvolvimento de oficinas culturais podem ser percebidas
como formas de operacionalizao de uma Poltica Pblica.
Mas ainda na tentativa de definir melhor o que seria uma Poltica Pblica, possvel perceber que,
de uma maneira geral, as Polticas Pblicas so decises, ou processos decisrios, que envolvem questes
de ordem pblica, ou seja, que envolvem um problema pblico.
Esses processos decisrios buscam atender ao interesse de uma coletividade, ou seja, de um
grupo. Em tese, espera-se que esse grupo seja toda a sociedade, mas sabe-se que muitas vezes, no interior
da sociedade, h interesses diferentes, algumas vezes divergentes.
No contexto de um Estado Democrtico de Direito, esses processos decisrios buscariam atender
ao interesse de uma coletividade, orientando-se pela legalidade e pela mediao de interesses entre os diversos grupos presentes em uma sociedade.
O processo decisrio envolvido na definio e implementao de uma poltica pblica altamente complexo, e por isso, difcil estabelecer uma sequncia linear e racional entre suas etapas. Entender as
Polticas Pblicas como um processo decisrio tambm muito importante: muitas vezes ouvimos pessoas
simplificando o processo de criao de uma Poltica Pblica. comum ouvir pessoas dizendo: ah, resolver
os problemas da criminalidade e violncia fcil. E s prender os criminosos! E s contratar mais policiais!
Quando se entende Polticas Pblicas como processo fica claro que a soluo para um problema
pblico no dada por uma nica deciso. Ou seja, para se prender criminosos necessrio:
construir presdios;
ter leis que determinem uma conduta como crime;
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estruturar um Sistema de Justia capaz de garantir um julgamento justo;


pensar se o fato social que se est criminalizando deve mesmo ser penalizado.
Isto , deve-se pensar se a priso de pessoas que comentem este tipo de conduta implicar, de fato,
na reduo do problema da criminalidade e violncia, etc.
1.3. -Tipos de Polticas Pblicas

Com o intuito de contribuir com a anlise das polticas pblicas, foram desenvolvidas tipologias,
que nada mais so do que formas de classificar os contedos, os atores, os estilos e as instituies dentro de um processo de poltica pblica.
Dentre as vrias tipologias de contedo das polticas pblicas apresentadas por Secchi (2013), merece destaque quela formulada por Theodore J. Lowi. A tipologia de Lowi baseia-se no critrio de impacto
esperado na sociedade. Segundo esse critrio, as polticas pblicas podem ser classificadas em quatro
tipos, saiba mais sobre elas:
Polticas regulatrias: Estabelecem padres de comportamento, servio ou produto, para atores
pblicos e privados. Exemplos desse tipo de polticas so: os cdigos de trnsito, as regras de trfego areo,
a proibio de fumo em locais fechados, a proibio de venda e consumo de bebidas alcolicas, e as regras
para publicidade de certos produtos.
Polticas distributivas: Geram benefcios concentrados para alguns grupos de atores e custos difusos para toda a coletividade/contribuintes. Exemplos desse tipo de poltica pblica so: os subsdios, a
gratuidade de taxa para certos usurios de servios pblicos, incentivos ou renncias fiscais, etc.
Polticas redistributivas: Concedem benefcios concentrados a algumas categorias de atores e implicam custos concentrados sobre outras categorias de atores. Exemplos clssicos so: as cotas raciais para
universidade, polticas de benefcios sociais ao trabalhador e os programas de reforma agrria.
Polticas constitutivas: So regras sobre os poderes e regras sobre as regras, ou seja, so aquelas polticas que definem as competncias, jurisdies, regras de disputa poltica e da prpria elaborao de
polticas pblicas. Podemos citar como exemplos: as regras do sistema poltico-eleitoral; a distribuio de
competncias entre poderes, esferas e instituies; as regras das relaes intergovernamentais e as regras da
participao da sociedade civil em decises pblicas.
Sechi (2013) chama a ateno para o fato de que o analista de polticas pblicas pode realizar sua
anlise utilizando uma das tipologias j consolidadas na literatura (aplicao dedutiva) ou ento pode
construir sua prpria tipologia (desenvolvimento indutivo).
O desenvolvimento indutivo de tipologias se baseia na capacidade do pesquisador em estabelecer um critrio diferente para a verificao de uma varivel ou estabelecer novas categorias analticas
para classificao dos fenmenos.
Especificamente no campo de anlise das polticas de segurana pblica, merece destaque o sistema de classificao proposto por Filocre (2010) que distingue as polticas nas categorias descritas no quadro
a seguir:
Maximalista: aquela poltica que enfatiza a adoo de combinaes de tipos de aes estatais.
Nela, a ao policial importante, mas no suficiente, e deve estar conjugada com outras atividades.
Minimalista: Nesse tipo de poltica, a atuao estatal fortemente focada em um ou poucos tipos
de aes estatais de controle da criminalidade. Exemplo dessa poltica a que enfatiza exclusivamente a
ao policial.
Geral (Abrangente): Esse tipo de poltica prev uma mesa estratgia sobre todo um terririo.
Local: Esse tipo de poltica estabelece aes particularizadas de acordo com as necessidades especficas do territrio.
Distributiva: Esse tipo de poltica compreende intervenes estatais de baixo grau de conflito, uma
vez que um grande nmero de indivduos se beneficia das aes.
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Redistributiva: Esse tipo de poltica foca o deslocamento de recursos para beneficiar certas camadas ou grupos sociais, gerando descontentamento e conflito em relao queles que arcam com seus custos.
Reguladora: Esse tipo de poltica baseada em ordens e proibies. Frequentemente, seus objetivos so evitar comportamentos considerados negativos.
Constitutiva (Estruturadora): Esse tipo de poltico refere-se criao e modelao de instituio,
bom como determinao e configurao dos processos de negociao, de cooperao e de consulta entre
os atores polticos.
Estrutural: aquela poltica que visa impactar a ordem pblica mediante aes sobre macroestruturas econmicas. Normalmente demanda longo prazo para operar efeitos e estes efeitos tendem a ser
duradouros.
Tpica (Superficial): aquela poltica que visa impactar a ordem pblica mediante aes sobre
condies imediatas. Serve especialmente a ocasies de pronta resposta a variao indesejada da criminalidade. Os resultados so colhidos no curto prazo, mas seus efeitos, normalmente no perduram alm do
tempo necessrio ao reequilbrio da criminalidade.
Emergencial: uma poltica para implementao em curto espao de tempo e com efeitos imeditos.
Contnua: uma poltica que prev atuao ao longo do tempo, ou seja, considera que a ordem
pblica seja alcanada e mantida ao longo de um processo.
Multisetorial: Esse tipo de poltica compreende aes distribudas por diversos segmentos, pblicos ou privados, seja quanto a rgos estatais ou outros agentes envolvidos, seja no que diz respeito a reas
de atuao - educao, famlia, sistema prisional, etc.
Especfica: Esse tipo de poltica compreende aes acentuadas num nico setor ou se vale da atuao destacada de um nico rgo.

1.4. Atores no Processo de Polticas Pblicas

At agora, voc deve ter percebido que o enfrentamento de problemas pblicos passa no por uma,
mas por uma srie de decises. E estas decises no so tomadas por um nico ator, mas por uma srie de
atores presentes em uma poltica pblica. Mesmo quando estabelecida ou liderada por algum ator especfico, uma poltica pblica recebe influncias de diversos atores ao longo do seu ciclo de existncia.
De acordo com Rua (1998), os atores em polticas pblicas so aqueles elementos envolvidos em
conflitos acerca da alocao de bens e recursos pblicos. Usualmente, podem ser identificados como sendo aqueles que tm algo a ganhar ou perder com tal poltica, ou seja, tm alguma coisa em jogo, sendo seus
interesses diretamente afetados pelas decises e aes que compem a poltica em questo.
Segundo Secchi (2013), os atores so aqueles indivduos, grupos ou organizaes que desempenham um papel na arena poltica. Os atores relevantes em um processo de poltica pblica so aqueles que
tm capacidade de influenciar, direta ou indiretamente, o contedo ou os resultados da poltica pblica.
Arena o lugar onde acontece a disputa poltica. Secchi (2013, p. 152)

NOTA
A palavra ator importada das artes cnicas para as cincias polticas, porque explicita a conotao de interpretao de papis. Nesse sentido, h um entendimento de que os indivduos, grupos e
organizaes que influenciam o processo poltico no tm comportamentos ou interesses estticos,
mas sim dinmicos, de acordo com os papis que interpretam. Os atores interagem, alocam recursos,
constroem coalizes, resolvem conflitos em um cenrio poltico, ou seja, em uma arena poltica.
A fim de contribuir para o processo de anlise das polticas pblicas, tambm so utilizados siste31

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mas de classificao de atores, que servem para agregar aqueles que possuem caractersticas em comum
e distinguir aqueles com caractersticas diferentes.
Conforme proposto por Secchi (2013), a primeira forma de distinguir tipos de atores dividi-los em
individuais e coletivos:
Atores individuais so pessoas que agem intencionalmente em uma arena poltica. So exemplos
de atores individuais: os polticos, os burocratas, os magistrados, os formadores de opinio.
Atores coletivos so os grupos e as organizaes que agem intencionalmente em uma arena poltica. So exemplos de atores coletivos: os partidos polticos, a burocracia, os grupos de interesse, as organizaes da sociedade civil e os movimentos sociais.
Rua (1998) tambm prope duas categorias de classificao dos atores de polticas, que podem ser
divididos em atores pblicos e atores privados, saiba mais sobre cada um:
Atores pblicos: So aqueles que se distinguem por exercer funes pblicas e por mobilizar os
recursos associados a essas funes, podendo ser divididos em dois subgrupos: polticos e burocratas.
Polticos: So aqueles atores cuja posio resulta de mandatos eletivos, cuja atuao condicionada pelo clculo eleitoral e pelo pertencimento a partidos polticos. So os parlamentares, governadores,
prefeitos e membros eleitos do executivo federal;
Burocratas: So aqueles atores que devem sua posio ocupao de cargos que requerem conhecimentos especializados e se situam em um sistema de carreira pblica, controlando recursos de autoridade
e informao.
Atores privados: So aqueles que no mantm vnculo com o Estado, e devem contar com recursos
privados para fazer valer seus interesses. Entre os atores privados destacam-se: os empresrios, os trabalhadores, os agentes internacionais, atores transnacionalizados e, embora no atue diretamente, no se pode
ignorar o papel da mdia.
Outra forma de categorizar os atores de polticas pblicas, proposta por Secchi (2013), classific-los em atores governamentais e atores no governamentais, que por sua vez, podem ser subdivididos.
Atores Governamentais: Polticos, Designados politicamente, Burocratas e Juzes.
Atores No Governamentais: Grupo de interesse, Partidos Polticos, Meios de comunicao, Think
Tanks, Destinatrios das polticas pblicas, Organizao do terceiro setor e Outros interessados.
Em uma determinada arena de poltica pblica possvel identificar uma srie de atores importantes em um determinado processo decisrio. Cada arena poltica tem uma configurao de atores bastante
peculiar, com a prevalncia de alguns e a ausncia de outros.
No campo da Segurana Pblica h como exemplos de atores: os policiais, os agentes prisionais,
os agentes socioeducativos, os guardas municipais, o presidente, os governadores, os deputados, os
juzes, os promotores, os prefeitos, a sociedade civil organizada em associaes de bairro e conselhos
comunitrios de segurana pblica os meios de comunicao, o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), as empresas de produo de armamento, viaturas, cmeras de videomonitoramento,
rdios, etc.
As Polticas Pblicas influenciam e so influenciadas por princpios e ideais que orientam a relao
entre Estado e sociedade. Ou seja, as Polticas Pblicas no so certas ou erradas, e sim, refletem princpios
e ideais de atores que possuem a prerrogativa, ou a capacidade, de definir diretrizes e rumos de uma determinada interveno sobre um problema pblico.
No caso das Polticas Pblicas de Segurana Pblica possvel perceber alguns modelos que se
orientam mais por um paradigma militarizado e repressivo; em outros modelos percebe-se a orientao por
um modelo mais preventivo orientado pela dinmica social dos fenmenos de violncia e criminalidade, mas
tambm possvel perceber uma mescla entre estes modelos. Em todos estes casos importante compreender o processo poltico de escolha e definio do modelo adotado.
1.5. Ciclo de Polticas Pblicas
32


O processo poltico de tomada de deciso sobre um problema pblico, ou seja, de definio de
Polticas Pblicas, pode ser dividido em etapas ou fases dos ciclos de polticas pblicas.
Autores como Amabile (2012), consideram quatro etapas principais: formulao, execuo, monitoramento e avaliao.
A identificao destas etapas didtica e contribui para anlise das Polticas Pblicas que, conforme dito anteriormente, so altamente complexas. Ao analisarmos o ciclo de Polticas Pblicas considera-se
desde a insero de um problema pblico em uma agenda governamental at a avaliao de sua real efetividade, conforme o que se propunha inicialmente.
Outra possibilidade de representao do ciclo de polticas pblicas proposta por Secchi (2013) e
compreende sete etapas:
- Identificao do problema.
- Formao de agenda.
- Formulao de alternativas.
- Avaliao.
- Implementao.
- Tomada de deciso.
- Extino.
Secchi (2013) chama a ateno para o fato de que o ciclo de polticas pblicas raramente reflete a
real dinmica ou vida de uma poltica pblica. No mundo real, as fases geralmente se apresentam misturadas e as sequncias se alternam. Alguns acadmicos afirmam que no h um ponto de incio ou um ponto
de finalizao, e que o processo de poltica pblica incerto, e as fronteiras entre as fases no so ntidas.
Apesar de todas essas ponderaes, o ciclo de polticas pblicas tem uma grande utilidade: ajuda a
organizar as ideias, faz com que a complexidade de uma poltica pblica seja simplificada e ajuda polticos,
administradores e pesquisadores a criar um referencial comparativo para casos heterogneos. (SECCHI, 2013,
p. 44).

Aula 2 Paradigmas de Polticas de Segurana Pblica


Nesta aula, voc acompanhar a trajetria dos paradigmas de segurana no Brasil e como esses
modelos norteiam as concepes de polticas de segurana pblica. Essa trajetria tem incio no modelo
de Segurana Interna ou Segurana Nacional, que prevaleceu no perodo do Regime Militar; passa pelo
paradigma de Segurana Pblica que orientou o modelo de segurana institudo no regime democrtico,
a partir da Constituio de 1988,; e chega ao mais recente modelo inspirado no ideal de Segurana Pblica
com Cidadania, que tem se disseminado nos pases da Amrica Latina.
Esta aula no tem por objetivo defender um modelo em detrimento de outro. O objetivo aqui criar
condies para a compreenso de que as polticas pblicas so processos polticos, ou seja, que as polticas pblicas no nascem prontas, mas, como voc estudou, so construdas em arenas polticas compostas
por diversos atores institucionais com diversos interesses, que em determinados momentos so, inclusive,
conflitantes.
Quando se para e olha para a Poltica Pblica de Segurana dos nossos dias, muitas vezes no se
considera o processo de consolidao deste formato de Poltica Pblica. Mas importante considerar que a
Poltica Pblica de Segurana dos nossos dias no nasceu de um ovo. Ela fruto de um processo decisrio
poltico que vem se consolidando ao longo dos anos.
Nesta aula, voc estudar um pouco sobre este processo, ou seja, sobre a trajetria das Polticas
Pblicas de Segurana no Brasil.
2.1. Paradigma de Segurana Interna ou Segurana Nacional

Sua viagem no ter incio nos primrdios de nosso pas; comear em um passado mais recente,
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que ainda deixa marcas na dinmica de funcionamento das Polticas Pblicas no Brasil. Comear pelo Regime Militar de 1964. Naquele momento, o paradigma de Poltica Pblica de Segurana girava em torno da
imagem de Poltica de Segurana Interna.
As Foras Armadas eram um importante ator que exercia o papel de concepo e desenvolvimento
de alternativas repressivas, com o propsito de combater um inimigo interno, que supostamente era visto
como uma ameaa ao Estado e ordem pblica.
A ideia de inimigo interno tem origem no conceito de inimigo externo utilizado no combate ao
comunismo, considerando como suspeitos os cidados que ameaassem a vontade ou interesse nacional.
Neste contexto, a Poltica de Segurana Nacional se valia de alternativas como supresso de direitos constitucionais, censura, uso irrestrito de fora e desrespeito aos direitos humanos.
A centralidade atribuda s Foras Armadas na concepo e execuo da poltica de Segurana
Nacional repercutiu na criao de um aparato militarizado e repressivo composto pelo Servio Nacional de
Informao (SNI) e outros rgos voltados gesto da informao e inteligncia como o Destacamento de
Operaes e Informaes de Defesa Interna (DOI CODI). A participao de outros atores, neste momento
da arena das Polticas Pblicas de Segurana, assumia um carter secundrio como no caso das foras
policiais estaduais ou inexistente, como no caso das prefeituras.
2.2. Paradigma de Segurana Pblica

O fim do Regime Militar e restabelecimento da ordem democrtica no Brasil tm como marco a


Constituio Federal de 1988. Este, marca o estabelecimento de uma nova perspectiva de Poltica Pblica
de Segurana no Brasil, orientada pela imagem de Poltica de Segurana Pblica. Neste novo contexto, os
governos estaduais, especialmente por meio de suas foras policiais, destacaram-se como os principais
atores nesta nova configurao de arena de poltica pblica, assumindo um papel importante na concepo
e implementao de aes de enfrentamento e controle dos problemas pblicos de criminalidade e violncia.
Para Adorno (1999), os processos de centralizao do controle e militarizao das polticas de segurana, potencializados durante o regime militar no Brasil, produziram consequncias institucionais por
meio da disseminao da ideia de controle da criminalidade como uma questo de Segurana Interna, prejudicando a distino entre controle civil da ordem pblica e a garantia da segurana nacional. Para o
mesmo autor, esta percepo fortaleceu o argumento de que o controle do problema pblico da criminalidade uma questo relacionada s instituies policiais.
A consolidao das Polticas de Segurana Pblica em torno deste argumento teria atribudo um
papel menos definido a outros atores institucionais presentes nesta arena de poltica pblica, tais como
Ministrio Pblico, Poder Judicirio e Sistema Prisional, alm de impor aos governos estaduais, recm-eleitos aps o Regime Militar, um delicadssimo problema poltico, at hoje mal equacionado: o de reenquadrar suas polcias militares e reconquistar o controle civil sobre a Segurana Pblica (Adorno, 1999, p.
133). Neste cenrio, as polcias estaduais, que j atuavam em papel de destaque na execuo da Poltica de
Segurana Interna, assumiram um papel ainda mais central na formulao e execuo de aes de Poltica
de Segurana Pblica.
Contudo, destaca-se a importncia da Constituio de 1988 para distino entre polticas de Segurana Pblica e de Segurana Nacional em um contexto de retomada da democracia. A perspectiva de Segurana Pblica, ao suceder um paradigma no qual as Foras Armadas detinham a primazia da preservao
da ordem, preocupa-se em diferenciar os papis institucionais das polcias e do Exrcito. Essa separao
de papis transcrita no texto constitucional importante, pois destaca a distino entre Segurana Pblica
e Segurana Nacional: a primeira voltada para manifestao da violncia no mbito interno do pas e a segunda refere-se a ameaas externas soberania nacional e defesa do territrio (Freire, 2009, p.104).
Nesse sentido, a Constituio dispe no Ttulo V a respeito da Defesa do Estado e das Instituies
Democrticas, dedicando o Captulo II s Foras Armadas e o Captulo III Segurana Pblica, demonstrando uma clara inteno do constituinte em diferenciar as duas funes.
34

Veja o que dispe a Constituio no caput do art. 142. Captulo II Das Foras Armadas.
Art. 142. As Foras Armadas, constitudas pela Marinha, pelo Exrcito e pela Aeronutica, so instituies nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a
autoridade suprema do Presidente da Repblica, e destinam-se defesa da Ptria, garantia dos poderes
constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem.
Agora, comparem com o que dispe o caput do art. 144. Captulo III Da Segurana Pblica.
Art. 144. A segurana pblica, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, exercida para
a preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio, atravs dos seguintes rgos:
I - polcia federal;
II - polcia rodoviria federal;
III - polcia ferroviria federal;
IV - polcias civis;
V - polcias militares e corpos de bombeiros militares.
Apesar dessa diferenciao explcita entre as foras de Segurana Nacional e as foras de Segurana Pblica, h que se ressaltar, no entanto, que a Constituio ainda prev que as polcias militares, assim
como os corpos de bombeiros militares, constituem foras auxiliares e reserva do Exrcito (CF, 6 do
art. 144). Essa vinculao est relacionada ao carter militarizado dessas instituies. Note que o mesmo no
ocorre em relao s polcias civis dos estados e s polcias federais.
Outro aspecto importante a ser destacado em relao s mudanas decorrentes da Constituio de
1988 que o paradigma de Segurana Pblica, como uma nova imagem de poltica pblica, abriu espao
para o envolvimento de novos atores institucionais nesta arena de poltica pblica. O artigo 144 explicita a
percepo das Polticas de Segurana Pblica como um dever do Estado, mas ao mesmo tempo, como um
direito e responsabilidade de todos.
Contudo, a Constituio de 1988 precisa ao definir os deveres do Estado, e lacnica ao especificar a responsabilidade de todos. Ou seja, explcita ao definir funes de rgos policiais, mas pouco
clara ao definir a forma de participao de novos atores, como governos municipais e membros da sociedade civil.
A centralidade atribuda s aes policiais, a indefinio quanto s formas de participao dos
governos municipais (limitados possibilidade de criao de Guardas Municipais para proteo do patrimnio pblico municipal) contribuiu, juntamente com outros fatores, para uma baixa participao da
maior parte dos municpios nos primeiros anos das Polticas de Segurana Pblica (GUINDANI, 2004;
SOARES, 2005; MESQUITA NETO, 2006; RICARDO e CARUSO, 2007).
A respeito das Guardas Municipais, a Constituio de 1988 traz a seguinte previso no art. 144:
8 - Os Municpios podero constituir guardas municipais destinadas proteo de seus bens,
servios e instalaes, conforme dispuser a lei.
Esta forma de distribuio de atribuies e responsabilidade entre os atores presentes na arena
de Poltica de Segurana Pblica comea a ser repensada, especialmente a partir da segunda metade da
dcada de 90.
O aumento exponencial dos indicadores de criminalidade e a generalizao da sensao de
insegurana nos principais centros urbanos brasileiros colocaram o problema pblico da criminalidade no
apenas como uma responsabilidade das foras policiais estaduais, mas de novos atores como os governos
municipais.
Autores como Guindani (2004) indicam que a disseminao de experincias internacionais em que
novos atores, como os governos municipais e a sociedade civil, desempenharam um papel importante no
controle da criminalidade e violncia. Alm disso, fomentou uma nova percepo sobre os papis que os
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atores presentes na arena de Poltica de Segurana Pblica poderiam exercer.


2.3. Paradigma de Segurana Pblica com Cidadania

Alm do crescimento dos indicadores de criminalidade e violncia, tem-se uma nova percepo
sobre estes fenmenos. Para Mesquita Neto (2006), a criminalidade e a violncia seriam problemas de mltiplas causas: Psicolgicas, Culturais, Econmicas, Polticas e Sociais.
A complexidade das causas destes fenmenos implicaria uma menor tendncia de sucesso de aes
aliceradas apenas em atividades repressivas, ou aes desenvolvidas apenas por um ator, como as instituies policiais.
Neste contexto, ganha fora uma nova concepo de Poltica Pblica, representada pela imagem
de Poltica de Segurana Pblica com Cidadania. Polticas de Segurana Pblica com Cidadania seriam
articuladas em torno da percepo dos problemas pblicos de criminalidade e violncia como fenmenos
multicausais e territorializados.
Assim, para enfrentar este problema seria necessrio um combinado de aes de natureza repressiva e preventiva, desenvolvidas por diversos atores institucionais, com focos de interveno em territrios
identificados como possuidores de altos ndices de criminalidade e violncia. Esta viso mais ampla sobre as
alternativas e sobre o problema abriu espao para insero de novos atores nesta arena de poltica pblica.
Contudo, a implementao deste novo paradigma de Poltica de Segurana Pblica com Cidadania
um grande desafio. E muitas vezes, no processo de concepo e implementao de novas prticas, e possvel perceber o exerccio de prticas e conceitos presentes em paradigmas anteriores.
A breve anlise da trajetria das Polticas Pblicas de Segurana no Brasil interessante para que
voc perceba como se chegou at aqui e para poder fazer algumas perguntas, tais como:
- O que se busca fortalecer do que j existe e que novos caminhos sero traados?
- Haveria outras possibilidades de Poltica Pblica de Segurana?
- Que lies pode-se tirar deste processo histrico?
- H a inteno de manter este modelo ou gostaramos de construir uma nova alternativa?
A consolidao do Estado Democrtico de Direito passa pelo aprimoramento das polticas pblicas de segurana no Brasil!

Aula 3 - Polticas Pblicas de Segurana Cidad


Esta aula criar condies para que voc possa estudar sobre como se caracterizam as polticas
pblicas orientadas pelo paradigma de Segurana Cidad, sua interpretao dos fatores explicativos dos
fenmenos da violncia e criminalidade e as ferramentas de interveno social propostas para o seu enfrentamento.
Ao final, voc compreender que um dos fatores de eficcia da poltica de Segurana Cidad consiste na combinao de estratgias de preveno, controle e represso criminalidade.

3.1 Caracterizao das Polticas de Segurana Cidad

Tradicionalmente, as polticas de segurana se concentravam quase com exclusividade na estabilidade estatal e na conservao do regime. Como resultado do enquadramento no paradigma da Segurana
Cidad, as polticas de segurana ampliam seu foco de ateno em direo ao bem-estar das pessoas e aos
direitos humanos, reposicionando a cidadania como o principal objeto da proteo estatal.
Uma poltica pblica de Segurana Cidad definida como...
O conjunto de intervenes pblicas realizadas por diferentes atores estatais e sociais voltados para
36

a abordagem e a resoluo daqueles riscos e conflitos (concretos ou previsveis) violentos e/ou delituosos
que lesem os direitos e as liberdades das pessoas, mediante a preveno, o controle e/ou a represso dos
mesmos. (PNUD,2007, p. 10)
Sob a tica da Segurana Cidad, a violncia percebida como um dos fatores que ameaam o
gozo pleno da cidadania e consequentemente o desenvolvimento humano e social.
3.2 - Fatores explicativos da violncia e da criminalidade: multicausalidade do fenmeno

A variedade e quantidade de fatores explicativos para a violncia e a criminalidade indicam que


estes fenmenos so entendidos como multicausais e complexos, ou seja, derivam de inmeras causas
que concorrem conjuntamente para a sua manifestao. As polticas pblicas de Segurana Cidad atribuem
a incidncia da violncia e da criminalidade a uma gama variada de fatores que podem afetar negativamente
a convivncia e a segurana de uma sociedade, classificando-os nas seguintes categorias:
Ausncia de capital social: Os problemas de violncia urbana esto associados ao crescimento
desordenado das cidades, que gera um capital social deficitrio. Neste contexto, as relaes apresentam
um alto nvel de informalidade, h uma descrena nas instituies e uma atitude condescendente em relao
ao cumprimento das normas, seja pelo desconhecimento das mesmas, seja pela no disposio em acat-las.
Fatores de risco: O aumento da violncia est associado a alguns fatores sociais, culturais e espaciais, tais como armas, lcool e grupos vulnerveis, pois potencializam as possibilidades de pessoas
cometerem atos ou condutas denominadas violentas.
Violncia domstica: No contexto familiar podem ser identificados elementos de produo e reproduo da violncia; portanto, a violncia domstica representa uma das principais variveis na soluo
ou reduo do problema de violncia. A violncia contra as crianas uma varivel que, praticamente,
prenuncia a violncia adulta.
Contexto urbano inadequado: A arquitetura e a criminologia encontraram uma forte relao entre
o contexto urbano e o comportamento das pessoas, assim como entre o planejamento dos espaos urbanos
e a percepo de segurana e tranquilidade dos cidados.
Tipologia da delinquncia: A determinao das circunstncias de tempo, modo e lugar nas quais
ocorrem os fatos contribui com a definio de hipteses sobre as causas do fenmeno da violncia e criminalidade.
Iniquidade/desigualdade social e marginalidade urbana: A relao entre o indicador de desenvolvimento humano (IDH), juntamente com o ndice de Gini (que indica a igualdade e desigualdade de
renda) e outros similares com a situao de violncia e delinquncia pode revelar uma particular situao de
marginalidade social, que impede a criao de condies de preveno ou reduo do fenmeno.
Concentrao de delitos em determinadas reas ou cenrios: As ferramentas de anlise espacial
podem mostrar a frequncia e padro de concentrao de ocorrncia de crimes ou de manifestaes de
violncia em determinadas reas.
Ineficcia institucional: Falta de capacidade da polcia para atuar, impunidade e problema carcerrio.
3.3 Condies de eficcia das Polticas de Segurana Cidad

De acordo com o PNUD (2007),


uma poltica eficaz deve ser o resultado de uma anlise detalhada da situao, considerar metas
de mdio e longo prazos e compreender ferramentas ou instrumentos que englobem os diversos tipos de
problemas que ter que enfrentar para prevenir e reduzir os fenmenos de violncia e delinquncia.
Para ser eficaz, uma poltica pblica de segurana deve:
ser o resultado de uma anlise pormenorizada da situao, baseada em um julgamento sistemtico e analtico, consistente na abordagem descritiva e interpretativa de um conjunto de campos e dimenses
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fundamentais das problemticas existentes na jurisdio (situaes de violncia, conflitos e delitos) e de seu
sistema institucional de segurana pblica, seus atores, sua organizao e seu funcionamento;
considerar metas de mdio e longo prazos;
compreender ferramentas ou instrumentos que englobem os diversos tipos de problemas que
a poltica precisa enfrentar para prevenir e reduzir o fenmeno da violncia e da delinquncia;
corresponder a uma viso de desenvolvimento fundamentada no desenvolvimento humano,
no respeito e na dignidade da pessoa e na construo de relaes de confiana entre os cidados que
lhes permita exercer livremente seus direitos;
convocar todas as agncias estatais, as foras polticas, o setor privado, as agncias internacionais
e a sociedade civil para concentrar esforos e garantir o carter integral da interveno;
contar com uma linha de base e um sistema de medio de impacto que garanta que os resultados sejam alcanados ou que a poltica tenha a flexibilidade suficiente para adotar os corretivos identificados
durante sua execuo.
Saiba Mais...
Uma poltica de Segurana Cidad...
Parte do pressuposto de que as aes devem ser realizadas em um espectro amplo, que vai do nvel preventivo, entendendo-se este como a antecipao dos riscos no s quanto a seu aparecimento, mas
tambm quanto ao controle de sua expanso, at os nveis legtimos de coero de um Estado democrtico
de direito. (PNUD, 2007, p. 13.)

3.4 Ferramentas de interveno das Polticas de Segurana Cidad

A poltica de Segurana Cidad pode ser representada em um diagrama, como o que ser mostrado
a seguir, no qual se reconhece a multicausalidade dos fenmenos de violncia, assim como a heterogeneidade de suas manifestaes, que, para fins de decises de poltica, podem ser simplificadas em dois tipos:
violncia incidental e violncia instrumental ou de crime organizado.
O diagrama expressa, tambm, os tipos de polticas pblicas que podem ser implantadas e desenvolvidas para o enfrentamento dos problemas identificados como prioritrios, para diminuir os ndices de
violncia e delinquncia em um territrio.

Definiram-se cinco categorias de ferramentas de interveno, em funo do tipo de problema que


se pretende resolver, dentro das quais se encontram reas distintas de trabalho ou de anlise identificadas
38

tanto pelos executores de polticas pblicas, como por acadmicos e estudiosos do fenmeno. Elas buscam:
- obter o cumprimento voluntrio de normas;
- promover a incluso social e a diminuio dos fatores de risco;
- melhorar os contextos urbanos associados ao medo ou ao perigo real;
- facilitar o acesso dos cidados aos mecanismos institucionais ou alternativos de resoluo de
conflitos;
- construir, em termos genricos, capacidades institucionais, bem como melhorar a eficcia policial
e das autoridades executivas ou judiciais e a confiana dos cidados nessas instituies. Esta ferramenta
catalogada, por alguns, como sendo de fortalecimento institucional, no programtica, propriamente.
Recomenda-se que a poltica pblica de Segurana Cidad incorpore, ainda, o enfoque de gnero
de forma transversal, enfatizando, especialmente, a violncia de gnero e, em particular, a violncia domstica intrafamiliar.
3.5 A combinao de preveno e represso qualificada

Segundo Sapori (2007), o debate acadmico sobre as polticas de segurana evidencia uma dicotomia que distingue polticas preventivas e polticas repressivas de controle do crime, ou em polticas
distributivas, de cunho preferencialmente preventivo, e polticas retributivas, com carter mais nitidamente
repressivo. Saiba mais sobre cada uma delas:
Polticas preventivas: as polticas de segurana pblica preventivas, que podem ser denominadas
de distributivas, destacam a baixa capacidade do aparato repressivo do Estado em reduzir a incidncia da
criminalidade devido ao erro de foco. A ao governamental desloca-se para a etiologia do crime, que so
fatores socioeconmicos geradores da desigualdade, do desemprego, da pobreza e da excluso social de
modo geral.
Polticas repressivas: As polticas de segurana pblica repressivas, tambm denominadas retributivas, enfatizam o enfrentamento impunidade, privilegiando aes que intensificam a capacidade dissuasria do aparato de justia criminal, como o aparelhamento da polcia, aperfeioamento da mquina judicial,
maior rigor da aplicao da pena e incremento do encarceramento.

Quadro 1: Perspectivas da poltica de segurana pblica


Fonte: SAPORI (2006, p. 77-78).
Mas, o que seria mais eficaz para o enfrentamento da violncia e criminalidade: a represso
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ou preveno?
Sapori (2007) responde que as evidncias empricas disponveis no permitem afirmar que as estratgias preventivas de controle da criminalidade so mais eficazes do que as estratgias repressivas, ou
vice-versa. o que revela o trabalho referencial elaborado na segunda metade da dcada de 1990, por
Lawrence Sherman (1996).
medida que preveno e represso so concebidas como polos opostos e excludentes, reduz-se
a capacidade do Estado em prover a ordem pblica com efetividade.
Esta dicotomia, ainda persistente entre os tomadores de deciso (decision makers), impe uma
escolha desnecessria no direcionamento de polticas de segurana pblica, evitando que a ao governamental abarque, simultaneamente, as diversas dimenses do fenmeno criminoso. Polticas pblicas
abrangentes e que, contemplem a represso e a preveno simultaneamente, so rarefeitas.
A exemplo da poltica de Segurana Cidad, polticas pblicas de segurana abrangentes, que conjugam estratgias de preveno, controle e represso criminalidade tm maior potencial de efetividade. Quanto mais capazes forem os gestores da segurana pblica em incorporarem essa racionalidade gerencial s suas atividades cotidianas, maiores so as possibilidades da sociedade brasileira alcanar sucesso
na conteno da violncia.
Finalizando...
Neste mdulo, voc estudou que:

- Os conceitos relacionados ao ciclo de polticas pblicas nos proporcionam um instrumental analtico muito vasto, ou seja, nos permitem inmeras possibilidades de anlise de polticas pblicas cuja natureza pode ser bastante complexa.
- O conhecimento produzido pelos estudos sobre Polticas Pblicas tem grande utilidade para gestores, polticos e demais atores quem lidam com um problema pblico. O crescimento dos indicadores de
violncia e criminalidade um exemplo de problema pblico.
- No caso das Polticas Pblicas de Segurana, a instalao de uma unidade policial, a construo
e gesto de uma unidade prisional e o desenvolvimento de oficinas culturais podem ser percebidas como
formas de operacionalizao de uma Poltica Pblica.
- Especificamente no campo de anlise das polticas de segurana pblica, merece destaque o
sistema de classificao proposto por Filocre (2010) que distingue as polticas nas seguintes categorias:
maximalista /minimalista; geral/local; distributiva /redistributiva; reguladora/constitutiva; estrutural/tpica;
emergencial/contnua e multisetorial/especfica.
- O processo poltico de tomada de deciso sobre um problema pblico, ou seja, de definio de
Polticas Pblicas, pode ser dividido em etapas ou fases dos ciclos de polticas pblicas. Autores como Amabile (2012), consideram quatro etapas principais: formulao, execuo, monitoramento e avaliao. Outra
possibilidade de representao do ciclo de polticas pblicas proposta por Secchi (2013) e compreende
sete etapas.
- A exemplo da poltica de Segurana Cidad, polticas pblicas de segurana abrangentes, que
conjugam estratgias de preveno, controle e represso criminalidade tm maior potencial de efetividade.

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Exerccios
1. De acordo com o que estudou sobre polticas pblicas, marque (V) para as sentenas verdadeiras e (F) para as falsas:
( ) O estudo das Polticas Pblicas se restringe s reas de estudos da Cincia Poltica, Sociologia e
da Economia.
( ) O conhecimento produzido pelos estudos sobre Polticas Pblicas tem grande utilidade para
gestores, polticos e demais atores quem lidam com um problema pblico.
( ) As Polticas Pblicas influenciam e so influenciadas por princpios e ideais que orientam a relao entre Estado e sociedade. Por isto esto sempre corretas.
( ) As Polticas Pblicas so processos decisrios voltados para o enfrentamento de problemas de
carter pblico.
2. Considerando as quatro primeiras etapas do ciclo de polticas pblicas, associe a 2 coluna
de acordo com a 1.
1. Identificao do problema
2. Formao de agenda
3. Formulao de alternativas
4. Tomada de deciso
( ) O conjunto de problemas ou temas que recebem especial ateno dos diversos meios de comunicao faz parte desta etapa.
( ) Esta etapa passa pelo estabelecimento de objetivos e estratgias e pelo estudo das potenciais
consequncias de cada ________de soluo.
( ) Segundo Secchi (2013) esta etapa corresponde ao momento em que os interesses dos atores so
equacionados e as intenes de enfrentamento de um problema pblico so explicitadas.
( ) Esta etapa envolve definir quais so seus elementos, ou seja, sua essncia, suas causas, solues,
obstculos, avaliaes, etc.

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Gabarito:
Atividade 1: Resposta Correta: F-V-F-V
Atividade 2: Resposta Correta 2-3-4-1

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MDULO

PLANOS, PROGRAMAS E PROJETOS DE SEGURANA


PBLICA

Apresentao do mdulo
Este mdulo criar condies para que voc possa compreender como os governos federal, estaduais e municipais vm atuando no campo das polticas pblicas de segurana ao longo dos ltimos anos,
no contexto da redemocratizao. No nvel federal, ser abordado o histrico do envolvimento da Unio na
formulao de polticas de segurana pblica, dando uma nfase aos programas mais recentes, como o Programa Nacional de Segurana com Cidadania PRONASCI e o programa Brasil Mais Seguro.
Em seguida, sero apresentadas as experincias estaduais de destaque no cenrio brasileiro, com
especial ateno para os casos de Minas Gerais e de Pernambuco. Finalizando, voc conhecer como se
desenvolveram as experincias municipais de Diadema (SP) e Canoas (RS).

Objetivos do mdulo
Ao finalizar o estudo deste mdulo, voc ser capaz de:
Compreender como se deu o processo de participao do Governo Federal na arena de polticas
de Segurana Pblica no Brasil no contexto democrtico, a concepo do Programa Nacional de Segurana
com Cidadania PRONASCI e do programa Brasil Mais Seguro.
Conhecer algumas experincias estaduais relevantes no tocante s polticas de segurana pblica,
especialmente os casos de Minas Gerais e de Pernambuco.
Conhecer algumas experincias municipais de destaque no que se refere s polticas de segurana
pblica, em especial os casos de Diadema e Canoas.

Estrutura do mdulo
Este mdulo est dividido nas seguintes aulas:
Aula 1 A participao do governo federal na arena de polticas de segurana pblica no Brasil:
PRONASCI e Brasil Mais Seguro.
Aula 2 Experincias estaduais de polticas de segurana pblica: os casos de Minas Gerais e
Pernambuco.
Aula 3 Experincias municipais de polticas de segurana pblica: os casos de Diadema e Canoas.

Aula 1 A participao do governo federal na arena de polticas


de segurana pblica no Brasil: PRONASCI e Brasil Mais Seguro
Nesta aula, voc estudar um pouco mais de informaes sobre como este modelo de poltica pblica favoreceu a participao da Unio, Estados e Municpios em Polticas Pblicas de Segurana.

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1.1 A redemocratizao e novos arranjos institucionais de gesto de polticas pblicas

A Constituio Federal de 1988 colaborou para uma relativa descentralizao da gesto de algumas
polticas pblicas, refletindo o argumento segundo o qual governos municipais so percebidos como polos
de virtuosidade democrtica e eficincia de gesto. Este argumento foi desenvolvido em oposio ao autoritarismo centralizador vivenciado durante o Regime Militar.
A redemocratizao do pas marcou um novo momento do arranjo federativo brasileiro. A valorizao dos municpios pode ser percebida pelo reconhecimento desta instncia, pela primeira vez na histria,
como um ente federativo. Se de um lado o fortalecimento de governos estaduais e municipais era um
aspecto deste argumento que correlacionava descentralizao e modernizao, de outro, elementos como
instrumentos de gesto nacional e coordenao federativa ficaram em segundo plano na construo do
novo arranjo federativo brasileiro (ABRUCIO, 2005, p.46).
Ou seja, muito embora tenha ocorrido uma valorizao dos governos estaduais e municipais, se
compararmos o papel que estes atores passaram a desempenhar com o que desempenhavam durante o Regime Militar, no houve a criao de mecanismos que garantissem uma coordenao da ao destes atores,
que passaram a compartilhar responsabilidades na execuo de polticas pblicas.
A diviso de competncias, a definio do papel de cada ente federado (Unio, estado e municpio)
no ocorre de forma clara em grande parte das polticas pblicas. Em alguns casos, verifica-se a concorrncia entre competncias (NEVES; JUNQUEIRA E VECCHIA, 2006).

Importante!
Segundo Arretche (2004) Os constituintes de 1988 optaram pelo formato de competncias concorrentes para a maior parte das polticas sociais brasileiras (...). Assim, qualquer ente federativo estava
constitucionalmente autorizado a implementar programas nas reas de sade, educao, assistncia
social, habitao e saneamento. Simetricamente, nenhum ente federativo estava constitucionalmente
obrigado a implementar programas nestas reas (...). Esta distribuio de competncias propiciada
para produzir os efeitos esperados pela literatura sobre federalismo e polticas pblicas: superposio de aes; desigualdades territoriais na proviso de servios; e mnimos denominadores comuns
nas polticas nacionais. (ARRETCHE, 2004, p. 22).

1.2 A participao da Unio na gesto das Polticas Pblicas de Segurana no Brasil

No caso das Polticas Pblicas de Segurana, nos primeiros anos que se seguiram promulgao da
Constituio Federal de 1988, observa-se um protagonismo dos governos estaduais, atuantes principalmente por meio de suas foras policiais, em contraste com certo distanciamento dos governos municipais
e federal.
A participao do Governo Federal em questes relativas Segurana Pblica aps a Constituio Federal de 1988 era indireta, com maior destaque para o estabelecimento de normas e dinmicas de
funcionamento destas polticas.
Soares (2007), destaca a importncia do primeiro governo FHC (1995-1998) na ruptura deste silncio, por meio da consolidao de princpios democrticos e da modernizao das polticas de Segurana
Pblica. Essa participao do Governo Federal ganha contornos mais claros com a criao da Secretaria de
Planejamento de Aes Nacionais de Segurana Pblica (SEPLANSEG) em 1995. Essa Secretaria era vinculada ao Ministrio da Justia e contribuiu para uma primeira tentativa de articulao dos governos estaduais
e federal na conduo das polticas estaduais de Segurana Pblica.
A SEPLANSEG foi reformulada em 1997 dando origem Secretaria Nacional de Segurana Pblica (SENASP) que, dentre outras atribuies, assumia a responsabilidade de definio e implementao
de uma poltica nacional de Segurana Pblica, acompanhando as atividades desenvolvidas pelos atores
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institucionais envolvidos nesta poltica (Freire, 2009:105).


A SENASP buscou estabelecer condies para cooperao entre instituies de Segurana Pblica,
apoiando iniciativas de qualificao profissional e fomentando o desenvolvimento de planos estaduais de Segurana Pblica, dentre outras aes.
As intervenes desenvolvidas durante o segundo Governo FHC (1999-2002) foram orientadas
pela criao, em 2001, do primeiro Plano Nacional de Segurana Pblica (PNSP) e do Fundo Nacional
de Segurana Pblica (FNSP), que tinha o objetivo de desenvolver e financiar polticas pblicas. Essas aes
foram uma resposta comoo social gerada pelo sequestro do nibus 174, acontecido em junho de 2000,
no Rio de Janeiro, conforme ressaltado por Sapori (2006).
A partir da instituio do Fundo Nacional, os governos estaduais passaram a receber recursos para
o financiamento de projetos especficos submetidos SENASP, dentro das diretrizes previamente formuladas
no Plano Nacional. Apesar desta tentativa de atuao mais expressiva do Governo Federal, autores como
Soares (2007) apontam que a ausncia de diretrizes claras e sistematizadas colaborou para que o FNSP
financiasse intervenes tradicionais, ou seja, orientadas por aes repressivas e militarizadas.
O primeiro Governo Lula (2003-2006) desenvolveu sua prpria verso do Plano Nacional de Segurana Pblica (PNSP), denominado Projeto de Segurana Pblica para o Brasil, incorporando novos
elementos, como: a consolidao de mecanismos de controle externo das foras policiais, a tentativa de
insero do poder pblico municipal em aes de carter preventivo, fomento s guardas municipais, dentre
outras aes.
O Plano Nacional de 2003 enfatizava uma postura proativa por parte da SENASP, na medida em
que o governo federal deixava claro que tinha diretrizes e objetivos prprios no mbito da segurana pblica, e que os recursos do FNSP passariam a ser distribudos mediante o atendimento desses critrios. Isso se
traduz numa cobrana mais rgida junto aos estados no sentido da construo de polticas assentadas nas
diretrizes do Plano Nacional (SAPORI, 2006).
Alm disto, esta nova verso do PNSP inovou ao assumir a gesto de arranjos institucionais existentes como principal desafio para implementao de polticas de Segurana Pblica (SAPORI e ANDRADE, 200,
p. 205). A normatizao do Sistema nico de Segurana Pblica (SUSP) se apresentava como o fio condutor
dessa nova verso do PNSP. A criao do SUSP em 2003 buscou intensificar a articulao e cooperao de
atores institucionais envolvidos na arena de poltica de Segurana Pblica, inspirando-se na experincia do
Sistema nico de Sade (SUS).
Apesar da tentativa de avano, o SUSP no desenvolveu uma estratgia de redefinio institucional
de modo a viabilizar a execuo de suas aes, restringindo-se defesa de uma maior integrao entre as
organizaes policiais estaduais e dessas com as instituies federais, alm dos rgos do sistema de justia
criminal, como Ministrio Pblico e Poder Judicirio.
Entre as aes propostas, destacam-se a criao de:
- academias policiais unificadas
- rgos de informao e inteligncia unificados
- corregedorias de polcia nicas
- ouvidorias de polcia autnomas e independentes
No que se refere integrao das demais instituies do sistema de justia criminal, o modelo apresentava a diretriz de formao de Gabinetes de Gesto Integrada (GGI) (SAPORI e ANDRADE, 2005, p. 207).
Conforme observa Sapori (2006), o sistema de segurana pblica proposto pelo SUSP acabou se
mostrando bastante modesto se comparado ao SUS, e no resolveu um dos problemas centrais da rea: a
inexistncia de recursos oramentrios vinculados. Assim, frustrou-se a expectativa de que o Plano Nacional se constituiria numa grande inovao institucional. Como consequncia, enquanto a poltica nacional
avanou na concepo programtica, o mesmo no se deu quanto liberao de recursos do Fundo Nacional. O ritmo do repasse financeiro para os estados diminui progressivamente, revelando uma desconexo
entre o proposto e o executado (SAPORI, 2006, p.112).

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Apesar das crticas mencionadas anteriormente, inmeros avanos foram propiciados pela gesto
da SENASP nesse perodo, conforme voc estudar a seguir:
a) a instituio e reformulao da Matriz Curricular Nacional: desenvolvida em 2003, a Matriz
se constitui em referencial terico-metodolgico para orientar as atividades formativas dos profissionais no
mbito do SUSP Polcia Militar, Polcia Civil e Bombeiros Militares independentemente da instituio, nvel
ou modalidade de ensino.
Em 2005, a Matriz sofreu sua primeira reviso, quando foram agregados ao trabalho realizado pela
Senasp outros dois documentos: as Diretrizes Pedaggicas para as Atividades Formativas dos Profissionais da rea de Segurana Pblica - um conjunto de orientaes para o planejamento, acompanhamento
e avaliao das atividades formativas - e a Malha Curricular - um ncleo comum composto por disciplinas
que congregam contedos conceituais, procedimentais e atitudinais. Em 2009, foi feita mais uma reviso. Em
2010, aps uma avaliao, foram realizadas mudanas no texto da Matriz Curricular Nacional.

SAIBA MAIS....
Aprofundando o conhecimento.
A verso atual da Matriz Curricular Nacional manteve a dinmica dos eixos articuladores, das reas
temticas e a orientao pedaggica e passou a incluir, em seu texto original, os seguintes pontos:
- Competncias profissionais extradas do perfil profissiogrfico;
- Nova malha curricular (ncleo comum) que orientar os currculos de formao e capacitao dos
Policiais Civis e Militares, bem como a malha curricular elaborada, especificamente, para a formao e capacitao dos Bombeiros Militares;
- Carga horria recomendada para as disciplinas.;
- Reviso das referncias bibliogrficas com sugesto de novos ttulos;
- Atualizao das diretrizes pedaggicas da SENASP que visam auxiliar o processo de implementao.
b) a criao da Fora Nacional de Segurana Pblica: criada em 2004, a Fora Nacional se destina
a atender s necessidades emergenciais dos estados, em questes onde se fizerem necessrias a interferncia maior do poder pblico ou for detectada a urgncia de reforo na rea de segurana.
c) a modernizao e expanso da rede de Integrao Nacional de Informaes de Segurana
Pblica, Justia e Fiscalizao (Infoseg). A ferramenta interliga as bases federais e estaduais, consubstanciando-se em um Banco Nacional de ndices, que disponibiliza dados de inquritos, processos, armas de
fogo, veculos, condutores, mandados de priso, entre outros, mantidos e administrados pelas Unidades da
Federao e rgos Conveniados.
d) A idealizao do aplicativo Sinesp Cidado, que um mdulo do Sistema Nacional de Informaes de Segurana Pblica, Prisionais e sobre Drogas, o Sinesp (Lei 12.681/2012), o qual permite acesso
direto pelo cidado aos servios da Secretaria Nacional de Segurana Pblica do Ministrio da Justia.
e) o apoio s Guardas Municipais mediante a elaborao e difuso da Matriz Curricular Nacional para a Formao das Guardas Municipais: a Matriz foi desenvolvida entre os anos de 2004 e 2005,
com o apoio do Programa Nacional das Naes Unidas para o Desenvolvimento PNUD / Brasil e tem por
objetivo enfatizar a atuao das Guardas Municipais na preveno da violncia e criminalidade, destacando
o papel dos Municpios no SUSP, assim como estabelecer diretrizes e princpios que norteiem a atuao das
Guardas Municipais existentes nas diversas regies do pas, respeitando e considerando as especificidades
regionais.
f) o aprimoramento da formao profissional atravs da criao, em 2006, da Rede Nacional de
Especializao em Segurana Pblica (Renaesp). Em 2012, a Renaesp viria a ser institucionalizada e passaria
a se denominar Rede Nacional de Altos Estudos em Segurana Pblica, constituindo-se em um projeto de
educao permanente voltado aos profissionais de segurana pblica, bem como aos demais profissionais
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interessados e atuantes na rea. A Rede se constitui a partir da parceria com Instituies de Ensino Superior
IES que promovem cursos de ps-graduao lato sensu, na modalidade presencial, sobre diferentes temas
relacionados Segurana Pblica. No perodo de 2006 a 2012, a Renaesp matriculou 5.600 alunos em 140
cursos.
g) a criao da Doutrina Nacional de Polcia Comunitria em 2006, e sua disseminao por meio
do projeto de Polcia Comunitria, que se desenvolve por meio da oferta de cursos de multiplicadores e promotores da filosofia de policiamento comunitrio.
h) a implantao, em 2005, da Rede Nacional de Educao a DistnciaRede EAD-Senasp, em
parceria com a Academia Nacional de Polcia. A REDE EAD-Senasp, uma escola virtual destinada aos profissionais de segurana pblica em todo o Brasil, que tem como objetivo viabilizar o acesso desses profissionais
capacitao continuada, independentemente das limitaes geogrficas.
O segundo mandato do Governo Lula (2007-2010) marca a continuidade de envolvimento da
Unio com a temtica de segurana pblica, muito embora no tocando em questes polmicas e estruturantes como reformas nas estruturas das foras policiais estaduais.
O lanamento do Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (PRONASCI), em 2007,
e a realizao da 1 Conferncia Nacional de Segurana Pblica (CONSEG), em 2009, so considerados os
marcos desse segundo mandato. O processo da 1 CONSEG e sua importncia para a participao social na
formulao das polticas de segurana pblica foram temas do Mdulo 2.
Dada a sua importncia, voc estudar o PRONASCI com maior detalhamento a seguir.
Antes, porm, preciso dizer que o Governo Dilma, (2011-2014) tambm manteve como referncia
estratgica o Plano Nacional de Segurana Pblica, tendo como marco o lanamento, em 2012, do Programa Brasil Mais Seguro. Essa inovao, entretanto, no significou a interrupo do PRONASCI, conforme
voc ver na sequncia.
1.3 O Programa Nacional de Segurana com Cidadania (PRONASCI)

O PRONASCI foi institudo pela Lei n 11.530, de 24 de outubro de 2007, e comeou a ser implementado em 2008. O programa tem por objetivo articular polticas de segurana, justia e promoo da
cidadania, buscando desenvolver fatores de proteo como respostas aos fatores de risco que favoreceriam
a incidncia de fenmenos de criminalidade e violncia (PRONASCI em Perspectiva, 2008, p.11).
A finalidade do PRONASCI reverter o quadro de violncia observado no Brasil, uma vez que
o considera um impeditivo para o alcance do aperfeioamento da democracia no pas. Conforme voc estudou, a cada ano morrem mais de 50 mil pessoas vtimas de homicdio no Brasil. Essas vtimas da violncia letal so em sua maioria jovens negros, pobres e do sexo masculino, que vivem em favelas e na periferia.
Por esse motivo, o PRONASCI foi inicialmente implementado em 11 regies metropolitanas identificadas como detentoras de altos ndices de criminalidade e violncia, que so: Belm, Belo Horizonte, Braslia,
Curitiba, Macei, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro, Salvador, So Paulo e Vitria.
Noventa e quatro aes faziam parte inicialmente do Programa. Essas aes eram divididas em duas
categorias principais, saiba mais sobre cada uma delas:
As Aes Estruturais visam a:
- Modernizao das instituies de segurana pblica e do sistema prisional;
- Valorizao dos profissionais de segurana pblica e agentes penitencirios;
- Enfrentamento corrupo policial e ao crime organizado;
Os Programas Locais focam nos jovens em vulnerabilidade social, residentes em localidades com
altos ndices de criminalidade, indicadas pelo Pronasci, que se constituem de:

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- Territrio da Paz;
- Integrao do Jovem e da Famlia; e
- Segurana e Convivncia
Em uma anlise inicial das aes financiadas pelo PRONASCI possvel perceber certa concentrao dos investimentos em aes tradicionais como aquisio de equipamentos (41,8%). Contudo,
tambm possvel observar indcios do fortalecimento de novas perspectivas em polticas pblicas de
Segurana, por meio do financiamento de novas estratgias como o fomento e apoio s aes de preveno violncia (21,5%). O restante do recurso foi, inicialmente, investido de forma pontual em uma srie de
programas e projetos (PRONASCI em Perspectiva, 2008:86).
O PRONASCI pode ser percebido como um indcio de reconfigurao da agenda do governo federal, orientando por uma nova imagem de poltica pblica: Poltica de Segurana Pblica com Cidadania.
A participao de novos atores institucionais (membros da sociedade civil, governos municipais, etc)
integrada a aes desenvolvidas por atores tradicionais (polcias civis e militares, corpo de bombeiros, etc)
incentivada pela tentativa de criao dos Gabinetes de Gesto Integrada Municipal (GGIMs). As aes do
PRONASCI eram coordenadas por uma Secretaria-executiva no mbito federal, contudo, a implementao
no mbito municipal ocorreria por meio do GGIM, uma verso aprimorada dos GGIs (PRONASCI em
Perspectiva, 2008, pp. 11 e 14).
Os GGIMs so compostos por seis mdulos:
- o GGIM Pleno, com o papel de instncia superior e colegiada de coordenao e deliberao;
- a Secretaria Executiva, responsvel pela gesto e execuo das deliberaes do GGIM;
- o Observatrio de Segurana Pblica, com funes de organizao e anlise dos dados sobre
violncia e criminalidade local;
- os Telecentros, estruturados com o propsito de viabilizar a capacitao de profissionais de segurana atuantes no municpio;
- a Sala de Situao, a ser utilizada em gesto de crises e em aes de preveno intersetorial e, por
fim,
- o mdulo referente ao Sistema de Videomonitoramento (Gabinetes de Gesto Integrada em Segurana Pblica, 2009:101).
No que se refere avaliao do PRONASCI, destacam-se duas publicaes elaboradas pela Fundao Getlio Vargas (FGV) que propiciam uma anlise do desempenho do Programa em 2008, seu primeiro
ano de funcionamento. So elas:
- PRONASCI em Perspectiva, lanado em dezembro de 2008, apresenta de forma sinttica as primeiras informaes acerca da execuo das aes do Programa at o final de outubro de 2008.
- PRONASCI em Nmeros, lanado em janeiro de 2009, consolida e atualiza os dados referentes
execuo oramentria e financeira do PRONASCI at o final de 2008, assim como dados dos projetos aprovados pelo Comit Gestor do PRONASCI at 2 de Janeiro de 2009.
Para viabilizar e manter um processo permanente de avaliao do PRONASCI, fez-se necessrio
construir um processo permanente de monitoramento de poltica pblica.
Com este objetivo, o Ministrio da Justia selecionou a Fundao Getlio Vargas (FGV) para implantar o Sistema de Monitoramento e Avaliao do Pronasci (SIMAP). O SIMAP consiste numa metodologia
desenvolvida para a avaliao da poltica pblica do PRONASCI sob as dimenses da eficincia, eficcia
e efetividade, e para tanto prev mecanismos de avaliao e mensurao de cada uma dessas dimenses.
Como ferramenta de apoio s atividades desta metodologia, foi desenvolvido o SIMAP WEB, uma
ferramenta integradora que consolida informaes, de diversas bases de dados, relativas execuo oramentria, financeira e fsica dos recursos repassados, possibilitando o monitoramento e a avaliao do PRONASCI, bem como os ajustes necessrios. Enquanto as avaliaes realizadas pela FGV foram demandas pelo
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prprio Ministrio da Justia, a avaliao desenvolvida pelo Instituto de Estudos Socioeconmicos (INESC)
reflete a viso de entidades de interesse pblico, mas no estatais.
Com base na anlise da execuo dos recursos oramentrios nos anos de 2008 e 2009, o INESC
publicou em 2010 uma avaliao do PRONASCI, apontando que
-apesar da sua concepo inovadora, o PRONASCI se mostra insuficiente para enfrentar o quadro
complexo da violncia instalada no Pas. Isto porque sua concepo inicial, no marco dos direitos humanos,
foi abandonada ao se projetar as aes e os projetos que deveriam colocar em prtica as ideias concebidas;
- a evoluo dos gastos com as aes do PRONASCI demonstram que uma nica iniciativa, a do projeto Concesso de Bolsa Formao, apresentou uma execuo oramentria em torno de 90%. Esses dados
indicam que at 2009 o PRONASCI estava reduzido a uma poltica de aumento de renda para os profissionais de segurana, o que no garantia o cumprimento dos objetivos traados e muito menos do indicador
proposto;
- o oramento do PRONASCI financia aes e projetos de forma insuficiente para a superao de
preconceitos e discriminaes sofridos pelas populaes mais pobres, pelas mulheres e pelos negros, tendo
as seguintes evidncias:
o projeto que pretende proteger o jovem em territrios de risco social (PROTEJO) alcana os 78%
de execuo em 2008 e no ultrapassa os 44% em 2009;
no caso da preveno da violncia contra as mulheres, o projeto de Efetivao da Lei Maria da
Penha tem uma execuo de 46%, em 2008, que despenca para zero no ano seguinte.
-a proposta de gesto compartilhada com os entes da federao e de intersetorialidade no nvel da
Unio foi identificada como um caminho a ser percorrido;
- o fato de no ter conseguido implementar essa nova viso levou o PRONASCI, no curto espao
de dois anos de execuo, ao abandono de projetos essenciais a um programa que pretende aliar segurana
pblica com cidadania.
Concluindo a avaliao, o INESC ressalta que a anlise realizada refora a tese, tambm defendida
por outras organizaes da sociedade civil, de que a poltica econmica e fiscal do governo um impeditivo concreto realizao dos direitos e ao enfrentamento s desigualdades. A irrisria aplicao de
recursos verificada em boa parte dos projetos selecionados confirma que foi impossvel ao gestor manter as
propostas em execuo, dado o contingenciamento realizado principalmente em 2009, ano da crise econmica.
REFLETINDO SOBRE A QUESTO...

Em que medida as constataes do INESC evidenciam que a ausncia de previso de um mnimo constitucional de recursos a serem aplicados na segurana pblica permanece como um fator crtico que constrange
a efetivao das intervenes no enfrentamento criminalidade e violncia no Brasil?
Como visto nas aulas anteriores, o processo de implementao de polticas pblicas incremental
e passa por uma srie de desafios, o que, em alguns casos, no permite que a implementao seja, exatamente, como foi planejado anteriormente.

1.4. Programa Brasil mais seguro

O Brasil Mais Seguro, lanado em junho de 2012, implementado por meio do acordo de cooperao da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, um programa de reduo da criminalidade violenta,
com o objetivo de: reduzir a impunidade, aumentar a sensao de segurana da populao e promover
maior controle de armas.
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O programa integra o Plano Nacional de Segurana Pblica do Ministrio da Justia e tem como
objetivo induzir e promover a atuao qualificada e eficiente dos rgos de Segurana Pblica para reduo dos ndices de violncia e criminalidade, pelos seguintes meios:
- qualificao dos procedimentos investigativos;
- fortalecimento do policiamento ostensivo e de proximidade com a populao;
- maior cooperao e articulao entre as instituies de segurana pblica, sistema prisional e o
sistema de justia criminal (Poder Judicirio, Ministrio Pblico e Defensoria Pblica).
O Brasil Mais Seguro prev trs eixos de atuao: a melhoria da investigao das mortes violentas, o
fortalecimento do policiamento ostensivo e de proximidade (comunitrio) e o controle de armas.
As aes do programa Brasil Mais Seguro pressupem uma adeso prvia da unidade federada.
Como critrio de priorizao do processo de adeso ao programa, a SENASP leva em conta, alm do ndice
criado para definio dos estados prioritrios, outros fatores que influenciam na tomada de decises, tais
como:
- crescimento regional nas taxas de homicdios por 100.000 habitantes;
- tendncia de crescimento vertiginoso no nmero de crimes violentos letais intencionais nos ltimos cinco anos em cada estado;
- interesse do estado em aderir s condicionalidades apresentadas pelo Governo Federal, incluindo
contrapartidas.

ca

Aula 2 Experincias estaduais de polticas de segurana pbli-

Nesta aula, voc vai conhecer algumas experincias estaduais de destaque no que se refere s
polticas de segurana pblica, em especial os casos de Minas Gerais e de Pernambuco. Dentre as experincias estaduais, estas se destacam por serem polticas abrangentes, que procuraram conjugar a implantao
de polticas de preveno social criminalidade com estratgias de fortalecimento do aparato institucional
dissuasrio.
2.1 Experincias estaduais de polticas de segurana pblica

As dcadas de 1980 e 1990 so marcadas pela redemocratizao poltica do pas e, ao mesmo


tempo, pela deteriorao da ordem pblica na sociedade brasileira, evidenciada pelo crescimento da criminalidade violenta, conforme demonstrado no Mdulo 1.
Durante alguns anos, o aumento da violncia e criminalidade foi acompanhado de uma postura meramente reativa, tanto por parte do governo federal como de boa parte dos governos estaduais, resultando
na ausncia de uma configurao mais clara de polticas de segurana pblica, a que Sapori (2007) denomina
de gerenciamento de crises.
Uma caracterstica comum marca as polticas federal e estadual de segurana pblica na sociedade brasileira nos ltimos 20 anos: a prevalncia do gerenciamento
de crises. A ausncia de uma racionalidade gerencial mais sistemtica nesse mbito
das polticas pblicas fator determinante da ineficincia da atuao governamental
e, consequentemente, potencializa o fenmeno da criminalidade. (SAPORI, 2007,
p.107)
Algumas experincias estaduais so mencionadas como exemplos de polticas pblicas de segurana que se destacaram pela superao do gerenciamento de crises, mais particularmente a partir de meados
da dcada de 1990, sendo elas:
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- O estado do Par, que entre 1995 e 2002 desenvolveu uma audaciosa e pioneira poltica de integrao das polcias militar e civil, instituindo o Sistema de Segurana Pblica do Par, tendo por rgo
mximo o Conselho Estadual de Segurana Pblica CONSESP.
- O estado do Cear iniciou, em 1997, uma srie de reformas na rea de segurana pblica com o
objetivo publicamente assumido de moralizar o aparato policial, e implantou uma poltica de integrao das
foras policiais baseada no projeto do distrito modelo.
- O estado do Rio de Janeiro, que em fins da dcada de 1990 introduziu uma nova perspectiva de
interveno governamental na segurana pblica. Ainda que tenha sido interrompida, essa experincia foi
relevante pelo ineditismo. Mais recentemente, o estado tem se destacado pela experincia de implantao
das Unidades de Polcia Pacificadora UPPs.
- No estado de So Paulo, tambm se observou uma experincia relevante de poltica de segurana
pblica, que teve incio na segunda metade da dcada de 1990 e estendeu-se at o incio de 2006. Sua caracterstica bsica foi o reforo do aparato repressivo do Estado voltado para o enfrentamento dos homicdios.
Dentre as experincias estaduais, destacam-se ainda a Poltica de Defesa Social de Minas Gerais,
instituda em 2003, e o Pacto pela Vida, implementado em Pernambuco a partir de 2007, aos quais daremos
nfase especial nesta aula. Trata-se de experincias em que se conjugou a implantao de polticas de preveno social criminalidade com estratgias de fortalecimento do aparato institucional dissuasrio, como:
Integrao policial, expanso e profissionalizao do sistema prisional e ampliao e qualificao do atendimento s medidas socioeducativas.
Conforme voc estudar, a poltica de Minas Gerais obteve resultados satisfatrios no perodo de
2003 a 2010, que so atribudos sua estrutura programtica e aos mecanismos de gesto institudos pelo
governo. Apesar do sucesso alcanado no perodo, desde 2011, o estado vem enfrentando o aumento da
criminalidade violenta e o desafio de retomar o controle sobre o fenmeno.
J o Pacto pela Vida de Pernambuco foi institudo a partir de 2007, tendo alcanado at o presente
momento, expressivos resultados na reduo dos homicdios, que so o seu foco de interveno, e at mesmo em relao incidncia de roubos. Conforme estudar, o sucesso dessa poltica se deve a fatores como:
a liderana poltica; a legitimidade junto aos envolvidos, sobretudo junto sociedade civil; os mecanismos de monitoramento e gesto utilizados; e a proposta de instituio de um novo paradigma de
segurana pblica.

blica

Aula 3 Experincias municipais de polticas de segurana p-

Nesta aula, voc conhecer a experincia da poltica de segurana urbana desenvolvida em Diadema/SP a partir de 2001, no que diz respeito aos mecanismos que propiciaram sua gesto, a natureza das
intervenes de um governo local na segurana pblica e os desafios para o desenvolvimento de projetos
de preveno social criminalidade. Tambm ser apresentado o caso da poltica municipal de segurana
pblica e cidadania de Canoas/RS a partir de 2009, com destaque para os projetos estratgicos adotados e
os mecanismos de governana e gesto.

3.1 O municpio e a segurana pblica

At o final de dcada de 1990, algumas iniciativas pontuais de polticas locais de preveno da


violncia urbana podiam ser identificadas no cenrio nacional. Entretanto, Guindani (2005) afirma que foi
a partir das eleies municipais de 2000 que vrias administraes municipais comearam a propor solues mais abrangentes para os problemas da (in) segurana de suas cidades, comprometendo-se mais
ampla e profundamente com essa matria.
As razes que levaram incluso da demanda de segurana pblica nas agendas polticas munici51

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Iniciativas municipais, como as verificadas nas prefeituras de Diadema, Santo Andr, Novo Hamburgo, Canoas, Porto Alegre e Vitria, assim como outras de carter regional (Frum Metropolitano de So
Paulo e Recife) emergiam como possibilidades complementares aos mecanismos tradicionais de prestao
de segurana pblica s populaes locais.

Finalizando...

Neste mdulo, voc estudou que:


A redemocratizao do pas marcou um novo momento do arranjo federativo brasileiro. A
valorizao dos municpios pode ser percebida pelo reconhecimento dessa instncia, pela primeira
vez na histria, como um ente federativo.
No caso das Polticas Pblicas de Segurana, nos primeiros anos que se seguiram promulgao da Constituio Federal de 1988, observa-se um protagonismo dos governos estaduais,
atuantes principalmente por meio de suas foras policiais, em contraste com certo distanciamento
dos governos municipais e federal.
A SENASP buscou estabelecer condies para cooperao entre instituies de Segurana
Pblica, apoiando iniciativas de qualificao profissional e fomentando o desenvolvimento de planos estaduais de Segurana Pblica, dentre outras aes.
Entre as aes propostas, destacam-se a criao de academias policiais unificadas, rgos
de informao e inteligncia unificados, de corregedorias de polcia nicas, alm de ouvidorias
de polcia autnomas e independentes. No que se refere integrao das demais instituies do
sistema de justia criminal, o modelo apresentava a diretriz de formao de Gabinetes de Gesto
Integrada (GGI) (SAPORI e ANDRADE, 2005, p. 207).
O PRONASCI foi institudo pela Lei n 11.530, de 24 de outubro de 2007, e comeou a
ser implementado em 2008. O programa tem por objetivo articular polticas de segurana, justia
e promoo da cidadania, buscando desenvolver fatores de proteo como respostas aos fatores
de risco que favoreceriam a incidncia de fenmenos de criminalidade e violncia (PRONASCI em
Perspectiva, 2008:11).
O Brasil Mais Seguro, lanado em junho de 2012, implementado por meio do acordo de
cooperao da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, um programa de reduo da criminalidade violenta, com o objetivo de reduzir a impunidade, aumentar a sensao de segurana da
populao e promover maior controle de armas.
Dentre as experincias estaduais, as de Minas Gerais e Pernambuco se destacam por serem polticas abrangentes, que procuraram conjugar a implantao de polticas de preveno social
criminalidade com estratgias de fortalecimento do aparato institucional dissuasrio.
Tambm merecem destaques: a experincia da poltica de segurana urbana desenvolvida em Diadema/SP, a partir de 2001, os mecanismos que propiciaram sua gesto, a natureza das
intervenes de um governo local na segurana pblica e os desafios para o desenvolvimento de
projetos de preveno social criminalidade; bem como o caso da poltica municipal de segurana
pblica e cidadania de Canoas/RS a partir de 2009, com destaque para os projetos estratgicos
adotados e os mecanismos de governana e gesto.

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Exerccios
1. Dentre os inmeros avanos que foram propiciados pela gesto da SENASP , no se encontra:
a. A instituio e reformulao da Matriz Curricular Nacional
b. A criao da Fora Nacional de Segurana Pblica
c. A criao da RENAESP
d. A instaurao da poltica de tolerncia zero

2. A execuo do Pronasci se d por meio de mobilizaes policiais e comunitrias. A articulao local entre os representantes da sociedade civil e as diferentes foras da segurana (polcias civil e militar, corpo de bombeiros, guarda municipal, secretaria de segurana pblica) realizada por:
a. Ouvidorias e Corregedorias
b. Sistema nico de Segurana Pblica
c. Gabinetes de Gesto Integrada Municipais
d. Conselhos Comunitrios de Segurana Pblica

3. Dentre as experincias estaduais citadas neste mdulo, as que conjugam a implantao de


polticas de preveno social criminalidade com estratgias de fortalecimento do aparato institucional dissuasrio, como a integrao policial, a expanso e profissionalizao do sistema prisional e
a ampliao e qualificao do atendimento s medidas socioeducativas, so:
a. Par e Rio de Janeiro
b. So Paulo e Minas Gerais
c. Pernambuco e Cear
d. Minas Gerais e Pernambuco

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Gabarito:
Atividade 1: Resposta Correta: Letra D
Atividade 2: Resposta Correta: Letra C
Atividade 3: Resposta Correta: Letra D

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MDULO

ESPAOS, MECANISMOS E INSTRUMENTOS PARA A


PREVENO

Apresentao do mdulo
Os atuais nveis de violncia e criminalidade em nossa sociedade configuram um problema complexo para o qual no parece haver solues nicas. Nesse sentido, as aes de natureza preventiva vm
ganhando cada vez mais espao nas polticas de segurana pblica.
Neste mdulo, voc estudar as principais caractersticas, diretrizes e desafios das polticas de
preveno social do crime. As definies que voc estudou nos mdulos anteriores sero fundamentais para
a compreenso deste quinto e ltimo mdulo. hora de recapitular os contedos anteriores e finalizar o
curso com chave de ouro!
Preparado(a)?
Vamos l!

Objetivos do mdulo
Ao finalizar o estudo deste mdulo, voc ser capaz de:

Compreender as principais definies conceituais sobre a preveno social do crime;


Compreender por que a juventude tem sido o alvo preferencial dos programas de preveno social
e;
Identificar as diretrizes de um programa de preveno social da criminalidade e as intervenes
mais comuns nessa rea.

Estrutura do mdulo
Este mdulo est dividido em trs aulas:

Aula 1 - Preveno social do crime: definies, intersees e desafios;


Aula 2 - Diretrizes de um programa de preveno social da criminalidade;
Aula 3 - Boas prticas de preveno social do crime com foco na juventude.
Bons estudos!

Aula 1 Preveno social do crime: definies, intersees e desafios


Nesta aula, voc estudar as principais definies sobre preveno social do crime. Ver tambm
que a articulao com outras reas sociais fundamental para o sucesso de uma iniciativa de preveno
social da criminalidade e como essa combinao chave um dos maiores desafios para as polticas da rea.
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1.1 Definies e aspectos conceituais

DEFINIO 1 - Preveno social do crime


O uso de novas tecnologias como cmeras espalhadas pelos centros das grandes cidades e a participao comunitria em instncias como os Conselhos de Segurana Pblica (Consep) so exemplos de
como as intervenes preventivas tm ganhado espao na estruturao da poltica pblica de segurana
nos ltimos anos. Essa realidade se estende tambm s aes de preveno social que focalizam situaes
de desigualdade social que inmeras vezes favorecem o cometimento de crimes e violncias.
A preveno social do crime parte do pressuposto de que a criminalidade est associada com carncias sociais, tais como: desemprego, segregao residencial e o aprendizado do crime e da violncia por
crianas e jovens. Por esse motivo, as aes de preveno social geralmente esto aliadas s aes de outras
reas:
- Assistncia social como os programas que pretendem resgatar os direitos de cidadania de populaes marginalizadas e residentes em comunidades com alto nvel de criminalidade e vulnerabilidade social.
- Educao nos projetos que procuram ensinar novas habilidades para crianas e jovens por meio
da superviso de um oficineiro ou educador responsvel por educ-los nos valores morais de resoluo pacfica de conflitos, disciplina, etc.
- Mercado de trabalho como os programas que oportunizam aos egressos do sistema prisional
acesso s vagas de emprego na economia legal.
Mais adiante, voc estudar de forma mais especfica as intersees entre as polticas de preveno social do crime e outras reas sociais. Por ora, importante que voc compreenda que a preveno social do crime e da violncia est inteiramente associada s polticas pblicas de segurana que pretendem
minimizar os impactos da desigualdade social nos ndices de criminalidade.

DEFINIO 2 Fatores de risco e fatores de proteo

O primeiro passo para uma interveno de preveno identificar os fatores de risco que ocasionam e favorecem o crime.
Fatores de risco: so elementos ou caractersticas de determinado contexto que favorecem a ocorrncia de crimes. Por exemplo, a presena de grupos de jovens armados um forte fator de risco que tem
desencadeado grande nmero de homicdios, entre outros tipos de crimes.
As providncias precoces fundamentam-se na interrupo de uma cadeia de eventos
na qual se busca neutralizar, eliminar ou minimizar os agentes causais (fatores de
risco), ou interferir nos mecanismos que levam ao agravo. (SILVEIRA, 2007, p. 60).
Dessa forma, a preveno social atua, sobretudo, nos fatores de risco associados s carncias sociais. Aqueles elementos capazes de, nas palavras de Silveira (2007), neutralizar, eliminar ou minimizar os
fatores de risco so chamados de fatores de proteo. O aumento de controle sobre o comportamento de
jovens em reas com alto ndice de criminalidade juvenil, por exemplo, considerado um fator de proteo.
DEFINIO 3 Nveis de preveno

Outra definio conceitual importante no campo da preveno do crime so os nveis de preveno
(FIG. 8). A diferenciao das polticas de preveno em trs nveis se justifica pelas diferenas do pblico alvo
e objetivos que a interveno procura atingir.

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Preveno primria Nesse nvel, as aes so baseadas nas causas da criminalidade num sentido
mais amplo. A preveno no percebida como de competncia exclusiva das agncias de segurana pblica, mas tambm de famlias, escolas e sociedade civil.
Preveno secundria Esse tipo de preveno est fundamentado na noo de risco e proteo.
A interveno incide sobre determinados locais, grupos sociais ou outras caractersticas de indivduos que
tm maiores probabilidades de se tornarem agressores ou vtimas.
Preveno terciria Atua quando j houve vitimizao, procurando evitar a reincidncia do autor
e promover a reabilitao individual e social da vtima (AQUINO et al., 2009; SILVEIRA, 2007).

Figura 1 - Nveis de preveno

1.2 Os desafios de articulao com outras reas sociais


Sendo o crime um fenmeno multifacetado e resultado de uma srie de fatores sociais, quaisquer
aes que intervenham em uma de suas causas provocaro mudanas. Essa interseo com outras reas
um dos maiores desafios enfrentados pelas polticas de preveno social do crime. Por exemplo, um programa de preveno social do crime baseado em atividades recreativas aps o horrio escolar deve contar com
o apoio de outras instituies como a famlia e a comunidade.
Outro exemplo a preveno do envolvimento de jovens com o crime. O pessoal que administra
o programa ter que contar com o suporte do Conselho Tutelar, do Juizado da Infncia e Adolescncia e
dos outros rgos de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente. Devemos considerar, portanto, que
grande parte da efetividade da preveno do crime depende tambm de outras instituies (SAPORI, 2007;
SHERMAN, 1997).

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Importante!
(...) a preveno do crime de todos os tipos s pode ser eficaz quando o contexto institucional forte
o suficiente para apoi-la. (SHERMAN et al, 1997, p. 2-5).
Articular de modo eficaz uma rede de diferentes atores do poder pblico e da sociedade para uma
efetiva preveno social do crime nas comunidades uma tarefa fundamental.

Aula 2 Diretrizes de um programa de preveno social da criminalidade


Nessa aula, voc ver uma breve apresentao das principais diretrizes assumidas por grande parte dos programas de preveno social da criminalidade. Antes disso, importante compreender porque a
juventude o pblico-alvo preferencial e como os programas de preveno procuram intervir na formao
dos jovens.
2.1 A juventude como alvo preferencial
Na maior parte dos casos de criminalidade violenta em nosso pas, os jovens so as principais vtimas e autores. Esse cenrio exige polticas pblicas de segurana eficazes que para alm da represso e
punio dos autores, previna o envolvimento de inmeros jovens em aes criminosas. Por esse motivo, a
juventude tem sido o pblico-alvo preferencial das polticas de preveno social da criminalidade.
Grande parte desses jovens tem associao com o trfico de drogas e alm desse crime, cometem
atos de homicdio e roubos. Muitos pesquisadores procuram continuamente compreender a adeso de jovens s redes de criminalidade. Muitos so os fatores que incidem nessa adeso, como aqueles de natureza
socioeconmica e outros chamados de bens simblicos, como pertencer a um grupo, obter status, poder
e prestgio. Zaluar (1994), por exemplo, aponta que a quadrilha do trfico de drogas atua como agncia de
socializao juvenil em inmeras comunidades pobres no Brasil.
Socializao
o modo como os indivduos so inseridos em determinada cultura ou grupo social. Quando uma
criana nasce, ela socializada, ou seja, ensinada, a agir conforme as normas da sociedade em que se
encontra inserida. O mesmo acontece, por exemplo, com um grupo de estudantes de medicina que ser
socializado nas normas especficas desse campo de conhecimento.
Em diversos contextos vulnerveis onde concentram suas atividades, essas redes de crime atuam
como um modo de socializao dos jovens oferecendo-lhes ganhos materiais e simblicos. A vida de inmeras crianas e jovens moradores dessas comunidades permeada pela experincia cotidiana da violncia
armada. A banalizao e o aprendizado social da violncia levam muitos deles a se inserir na criminalidade
local como algo comum no contexto social em que vivem.
Aprendizado social
o aprendizado de modelos e padres de condutas sociais adquiridos durante a socializao. Durante toda a sua vida, o indivduo socializado nos diferentes espaos e contextos sociais com os quais
interage.
As polticas de preveno social da criminalidade voltada para os jovens procuram oferecer-lhes
novos aprendizados, distintos daqueles relacionados com o crime e a violncia. Nesse sentido, vrias alternativas so possveis.
2.2 Intervenes possveis

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Geralmente, os programas de preveno social da criminalidade voltados para jovens e adolescentes tm as seguintes caractersticas:
- A juventude o pblico alvo, pelas razes apontadas acima;
- So de natureza primria e secundria, segundo os nveis de preveno;
- Oferecem oficinas recreativas de esporte e arte ministradas por um oficineiro ou educador;
- Atuam na comunidade, geralmente bairros pobres das periferias urbanas com altas taxas de criminalidade violenta;
- So de carter abrangente, ou seja, procuram minimizar, neutralizar ou remover mltiplos fatores
de risco (SHERMAN et al., 1997; SILVEIRA, 2007).

Muitos projetos espalhados pelo pas e liderados por ONGs ou outras instituies da sociedade
civil procuram atingir vrios fatores de risco para o envolvimento de jovens e crianas com a criminalidade.
Apesar disso, na maioria das vezes, no assumem explicitamente que as aes desenvolvidas por elas tambm so de segurana pblica, no mbito da preveno social da criminalidade. Isso denota uma percepo
comum de que a segurana pblica se traduz apenas em aes policiais de conteno do crime.
Como se estudou na primeira aula, preveno social do crime no somente caso de polcia e
tambm pode ser resultado de programas de outras reas.
Muitos dos programas de preveno social trabalham com a perspectiva de ocupao do tempo dos
jovens moradores de periferia, que segundo os que ministram os projetos, pode evitar sua adeso ao crime
local. Mas para alm da ocupao do tempo, grande parte deles, pretende por meio de atividades recreativas,
repassar aprendizados e valores distintos daqueles relacionados com o crime e a violncia, e que favoream
a convivncia civilizada em sociedade e a conduta segundo as normas sociais.
Assim, os programas de preveno social do crime procuram, atravs das metodologias que empregam, constituir para esses jovens uma nova agncia de socializao, a partir de aprendizados que sejam
capazes de prevenir o envolvimento deles com os grupos criminosos.
- Atividades Recreativas.
- Aprendizado Social.
- Preveno do envolvimento de jovens com o crime.

2.3 A operacionalizao de um programa de preveno social.

A operacionalizao de um programa de preveno social da criminalidade depender do pblico


atendido, da delimitao dos objetivos, dos fatores de risco que a interveno pretende atingir, etc. Tendo
em vista os modelos de programas mais comuns, apresentados na sesso anterior, abaixo esto listados trs
importantes componentes para a prtica de um programa/projeto de preveno social da criminalidade:
O local da interveno as aes desenvolvidas na comunidade onde os participantes residem
tendem a ser mais bem sucedidas do que as oferecidas em outros locais.
O componente emocional traduzido principalmente na relao e intensidade de contatos entre
os que ministram o projeto (oficineiros, tcnicos) com os participantes. Quanto mais intensos e duradouros
forem esses contatos, maiores as chances de identificao dos participantes com o quadro de referncias
(aprendizados) difundido pelo projeto.
O enfoque comportamental o reforo em modelos de comportamento baseados em habilidades cognitivas e pr-sociais como atitudes de respeito ao outro, trabalho em equipe, resoluo pacfica de
conflitos, e nfase negativa para comportamentos antissociais ou criminosos (AUSTRALIAN INSTITUTE OF
CRIMINOLOGY, 2003; SHERMAN, 1997 apud TORISU, 2008).

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Grande parte desses componentes tem sido identificada em pesquisas da rea como imprescindveis para o sucesso de um programa de preveno social nesses moldes. Acresce-se aos trs componentes
mencionados acima, o diagnstico da comunidade, suas expresses culturais e padro de criminalidade
alm de mobilizao comunitria para alcanar apoio e adeso ao programa/projeto.

Aula 3 Boas prticas de preveno social do crime com foco na


juventude
Nesta ltima aula, voc estudar uma experincia de preveno social do crime que vem apresentando bons resultados na diminuio dos ndices de criminalidade: o Programa de Controle de Homicdios
Fica Vivo!
O programa Fica Vivo! foi implantado em 2003/2004 e ainda hoje um dos principais programas de
preveno social da criminalidade da poltica de segurana pblica do estado de Minas Gerais. A administrao local do programa concentra suas atividades nos vrios CPCs Centros de Preveno da Criminalidade
espalhados pelas regies com altos indicadores de homicdios na capital, Belo Horizonte, Regio Metropolitana, e interior.
Os jovens participantes tm entre 12 e 24 anos e so moradores das regies onde o programa atua.
Objetivando reduzir a incidncia de homicdios nesses territrios, o Fica Vivo! procura articular uma srie de
aes envolvendo outros rgos do sistema de Defesa Social (como chamada a Secretaria destinada aos
assuntos de segurana pblica no estado), tais como o Ministrio Pblico e a Polcia Militar por meio do GEPAR Grupo Especializado de Policiamento em reas de Risco, e outras instituies locais como as escolas
(CRISP, 2011).
A base do programa so as aes de proteo social por meio de oficinas recreativas e profissionalizantes. Essas oficinas acontecem em vrios espaos da comunidade. Nelas, os jovens contam com a presena
de um oficineiro (geralmente morador da comunidade) que responsvel por ministrar a tcnica da oficina
(dana, grafite, futebol, etc.) e frequentemente assume um papel de supervisor e conselheiro do jovem, principalmente no que diz respeito aos temas de crime e violncia. Nota-se que o Fica Vivo! agrega grande parte
das caractersticas dos programas de preveno social apresentadas na Aula 2.
Vrios estudos tm mostrado a eficcia do programa em reduzir os ndices de homicdio nos territrios onde atua e a importncia do oficineiro nessa tarefa (CUSTODIO, 2014; SAPORI, 2007, SILVEIRA, 2007).
Sapori (2007), por exemplo, apresenta dados que mostram uma diminuio nos ndices de homicdios em
Belo Horizonte no perodo logo aps a implantao do programa. Ainda mais expressiva foi a queda do nmero desses crimes nas reas especficas onde o programa atuava.

Finalizando...

Neste mdulo, voc estudou os principais aspectos das polticas pblicas de preveno social da
criminalidade. fundamental que um profissional de segurana pblica aplique os conhecimentos adquiridos neste mdulo no seu cotidiano de trabalho e compreenda que preveno social do crime tambm se
traduz em defesa dos direitos de cidadania. Os programas de preveno devem ser contemplados nas polticas pblicas de segurana, tendo em vista que no h controle sem preveno.
Voc teve a oportunidade de conhecer algumas experincias exitosas de preveno social da violncia que fazem parte de planos de segurana pblica. Contudo, ainda h muito que avanar na proposta e
execuo de programas nos nveis secundrio e tercirio de preveno.

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Exerccios
1. Marque (V) para as sentenas verdadeiras e (F) para as falsas:
(F) A preveno social do crime de competncia exclusiva das foras policiais.
( V) A intersetorialidade, ou seja, a articulao de vrios setores do poder pblico, fundamental para
o sucesso de uma iniciativa de preveno social.
(F) A preveno social do crime se baseia apenas no nvel primrio de preveno.
( F) As caractersticas da comunidade no interferem no sucesso de um programa de preveno de
base comunitria.

2. Considerando os nveis de preveno, associe a 2 coluna de acordo com a 1:


(1) Preveno primria
(2) Preveno secundria
(3) Preveno terciria
( 2 ) Esse tipo de preveno est fundamentado na noo de risco e proteo.
( 3 ) Procuram evitar a reincidncia do autor e promover a reabilitao individual e social da vtima.
( 1 ) As aes de preveno so baseadas nas causas da criminalidade num sentido mais amplo.

3. Leia o texto abaixo e faa o que se pede:


Campanha de Desarmamento Infantil e Cultura de Paz lanada.
Com o slogan Arma no brinquedo. Troque uma arma de brinquedo por uma revista foi lanada
nesta quarta-feira [4], no Teatro Municipal Camillo Fernandez Dinucci, a Campanha de Desarmamento Infantil de 2010. A iniciativa uma realizao do Fundo Social de Solidariedade de Botucatu e da Editora Abril.
O objetivo da Campanha alimentar o sonho, o ldico da brincadeira, to importante para o crescimento saudvel. De acordo com os organizadores, o universo dos jogos violentos na formao das crianas
tende a lev-las a banalizar a violncia, transferindo esse tipo de comportamento para a vida adulta.
Com a troca das armas de brinquedo por revistas, nossas crianas so estimuladas ao hbito da
leitura, valorizao da paz, da cultura e da cidadania. Isso um direito de toda criana e, certamente, a
arma, mesmo como brinquedo, no deve fazer parte da infncia. Afinal, violncia no jogo, e arma no
brinquedo, destaca a presidente do Fundo Social, Rachel Ferronatto Cury. [...]
In: http://www.reol.com.br/noticias/2632. (Adaptado)
Considerando as polticas pblicas na rea de segurana cidad, o texto acima um exemplo de
preveno do tipo:
a. Primria
b. Terciria
c. Secundria
d. Quaternria

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Gabarito:
Atividade 1: Resposta Correta: F-V-F-F
Atividade 2: Resposta Correta: 2-3-1
Atividade 3: Resposta Correta: Letra A
VUNESP PREF. S.P. APPGG 2015) O transporte pblico na cidade de So Paulo representa uma poltica pblica
(A) regulatria.
(B) distributiva.
(C) redistributiva.
(D) empreendedora.
(E) majoritria.
A resposta da questo demandaria algum entendimento de como funcionam as polticas de transporte pblico. O Estado subsidia, atravs de impostos, as companhias que prestam os
servios de transporte. Elas cobram taxas (tarifa) dos seus usurios, mas recebem recursos pblicos diretamente dos governos estaduais e municipais.
Podemos ver isso em uma notcia recente sobre o governo Haddad[2]:
A Prefeitura de So Paulo publicou um decreto nesta tera-feira (20) aumentando os subsdios pagos s empresas de nibus em R$ 144 milhes. Os valores so compensaes tarifrias
previstas em contrato e que servem para indenizar as empresas pelo transporte de pessoas que no pagam a tarifa de R$ 3,50. o caso dos estudantes, que desde o incio do ano podem
fazer viagens totalmente gratuitas.
Assim sendo, essa uma poltica distributiva, pois custeada de modo difuso pela sociedade (atravs de impostos), mas beneficia um grupo restrito (os usurios do servio). O gabarito da
banca mesmo a letra B.

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