Livro Unidades de Conservação No Brasil - 536 Págs

2012
Organizao
2012
2012 dos autores
Direitos reser
vados desta edio
reservados
RiMa Editora
Fotos capa
Caminhante: Nemo Simas
Confeco de artesanatos: acervo da Floresta Nacional Sacar-Taquera e Reserva
Biolgica do Rio Trombetas
Cachoeira PESA Parque Estadual da Serra Azul: Paulo Venere
Demais fotos: RiMa Editora
Unidades de conservao no Brasil: o caminho da Gesto

para Resultados / Organizado por NEXUCS So Carlos:
RiMa Editora, 2012.
536 p. il.
ISBN 978-85-7656-236-8
1. Unidades de conservao. 2. Gesto. 3. Ecologia.
4. Brasil. I. Ttulo
COMISSO EDITORIAL
Dirlene Ribeiro Martins
Paulo de Tarso Martins
Carlos Eduardo M. Bicudo (Instituto de Botnica - SP)
Evaldo L. G. Espndola (USP - SP)
Joo Batista Martins (UEL - PR)
Jos Eduardo dos Santos (UFSCar - SP)
Michle Sato (UFMT - MT)
www.rimaeditora.com.br
Rua Virglio Pozzi, 213 Santa Paula

13564-040 So Carlos, SP
Fone/Fax: (16) 3411-1729
www.semeia.org.br
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04538-110 So Paulo, SP
Fone: (11) 3078-1297
Gostaramos de dedicar esta obra aos gestores de unidades de conservao de

todo o Brasil com os quais tivemos a honra e o prazer de dividir momentos
nicos de aprendizado, sem os quais no seria possvel a construo deste
conhecimento aqui compartilhado.
Em especial gostaramos de agradecer a Estevo Marchesini que durante sua

atuao como gestor do Parque Nacional do Capara (ICMBio MG/ES)
oportunizou e apoiou os primeiros passos da nossa equipe na construo do
conhecimento sobre a gesto orientada para resultados em unidades de conservao.
Esta obra s foi possvel porque tivemos o apoio e a confiana de diversos

parceiros institucionais e rgos gestores que viabilizaram as experincias e
compartilharam com nossa equipe os erros e os acertos.
Um reconhecimento especial GIZ (Cooperao Alem para o Desenvolvimento) que acreditou desde sempre na proposta e apoiou de forma pioneira
e corajosa o desenvolvimento das inovaes gerenciais apresentadas.
Sumrio
PREFCIO .......................................................................................... XIII
A BIODIVERSID
ADE: IMPOR
TNCIA E
IODIVERSIDADE
IMPORTNCIA
AMEAAS
CAP. 1 A BIODIVERSID
ADE E SU
A IMPOR
TNCIA ............................................. 3
BIODIVERSIDADE
SUA
IMPORTNCIA
MARCOS ANTNIO REIS ARAUJO
CAP. 2 CRISE DA BIODIVERSID

ADE NO SCULO XXI ....................................... 11
BIODIVERSIDADE
UNID
ADES DE CONSER
VAO: SU
A IMPOR
TNCIA E SU
A
NIDADES
ONSERV
SUA
IMPORTNCIA
SUA
HISTRIA NO MUNDO E NO BRASIL
CAP. 3 UNID
ADES DE CONSER
VAO: IMPOR
TNCIA E HISTRIA NO MUNDO ...... 25
NIDADES
CONSERV
IMPORTNCIA
CAP. 4 UNID
ADES DE CONSER
VAO NO BRASIL: A HISTRIA DE UM POVO EM BUSC
A
NIDADES
CONSERV
BUSCA
DO DESENVOL
VIMENTO E DA PROTEO DA NA
TUREZA ................................. 51
DESENVOLVIMENTO
NATUREZA
O SISTEMA NACIONAL DE UNID

ADES DE
NIDADES
CONSER
VAO E SEUS DES
AFIOS
ONSERV
ESAFIOS
CAP. 5 SISTEMA NACIONAL DE UNID
ADES DE
NIDADES
CONSER
VAO DA NATUREZA (SNUC) ................................................ 113
ONSERV
ESTUDO DE CASO 5.1 O DES

AFIO DO USO PBLICO NAS
ESAFIO
UNID
C
BRASILEIRAS .......................................... 125
ADES
DE
ONSER
V
AO
NIDADES
ONSERV
HERBERT PARDINI
AS BASES ECOLGIC
AS PARA SELEO, DESENHO E
COLGICAS
GESTO DE UCS E DE SEU ENTORNO
CAP. 6 A SELEO E O DESENHO DE UNID
ADES DE CONSER
VAO ................... 137
UNIDADES
CONSERV
viii Unidades de Conservao no Brasil: o caminho da gesto para resultados
CAP. 7 A GESTO DAS UNID

ADES DE CONSER
VAO LUZ DA ABORD
AGEM
UNIDADES
CONSERV
ORDAGEM
ECOS
SISTMIC
A ................................................................................ 155
COSSISTMIC
SISTMICA
ESTUDO DE CASO 7.1 APLIC

AO DA AB
ORD
AGEM ECOS
SISTMIC
A: GESTO
PLICAO
ABORD
ORDAGEM
ECOSSISTMIC
SISTMICA
AMBIENT
AL DE ATIVID
ADES RURAIS NO ENTORNO DE UNID
ADES DE
AMBIENTAL
TIVIDADES
UNIDADES
CONSER
VAO VIS
ANDO PROTEO DA BIODIVERSID
ADE ....................... 174
CONSERV
VISANDO
BIODIVERSIDADE
GERALDO STACHETTI RODRIGUES, IZILDA APARECIDA RODRIGUES, EDMAR RAMOS DE

SIQUEIRA, ANDR CAMPOS BOTELHO, RAONE BELTRO MENDES, JANANA MENDONA
PEREIRA, TLIO DIAS, EDUARDO JORGE MAKLOUF DE CARVALHO, MARCOS CORRA
NEVES, NELSON GABRIEL DOMINGUES, CLUDIO CSAR DE ALMEIDA BUSCHINELLI
INTRODUO GESTO PARA RESUL

TADOS
ESULT
CAP. 8 UMA BREVE HISTRIA SOBRE A GESTO DE UNID
ADES DE
UNIDADES
CONSER
VAO NO BRASIL .................................................................. 191
CONSERV
MARCOS ANTNIO REIS ARAUJO; ROGRIO F. BITTENCOURT CABRAL;
CLEANI PARAISO MARQUES
CAP. 9 UM NOVO OLHAR SOBRE AS UNID

ADES DE CONSER
VAO .................. 205
UNIDADES
CONSERV
CAP. 10 A GESTO PARA RESUL

TADOS EM UNID
ADES DE CONSER
VAO ............. 213
RESULT
UNIDADES
CONSERV
CAP. 11 AVANANDO NA IMPLEMENT

AO DA GESTO PARA RESUL
TADOS:
IMPLEMENTAO
RESULT
TRILHANDO O CAMINHO DA GESTO DE CL
AS
SE MUNDIAL NAS
CLAS
ASSE
UNID
ADES DE CONSER
VAO
UNIDADES
CONSERV
.............................................................. 229

ESTUDO DE CASO 11.1 UTILIZANDO UMA AB

ORD
AGEM SISTMIC
A PARA
ABORD
ORDAGEM
SISTMICA
EXPLIC
AR POR QUE AS UNID
ADES DE CONSER
VAO SO PREC
ARIAMENTE
EXPLICAR
UNIDADES
CONSERV
PRECARIAMENTE
GERID
AS NO
GERIDAS
BRASIL .................................................................... 240
O PROGRAMA DE GESTO PARA RESUL

TADOS
ESULT
CAP. 12 PROGRAMA DE GESTO PARA RESUL
TADOS (PGR): UMA ESTRA
TGIA DE
ESULT
ESTRATGIA
EDUC
AO CONTINU
AD
A PARA A IMPLEMENT
AO DA GESTO DE
EDUCAO
CONTINUAD
ADA
IMPLEMENTAO
EXCELNCIA EM UNID
ADES DE CONSER
VAO PAR
TICIP
ANTES DO
UNIDADES
CONSERV
ARTICIP
TICIPANTES
PROGRAMA REAS PROTEGID

AS DA AMAZNIA (ARP
A) ............................ 253
ROTEGIDAS
RPA
CLEANI PARAISO MARQUES; ROGRIO F. BITTENCOURT CABRAL;
Prefcio ix
Sumrio
CAP. 13 GESTO ESTRA

TGIC
A DE UNID
ADES DE CONSER
VAO ..................... 265
ESTRATGIC
TGICA
UNIDADES
CONSERV
ROGRIO F. BITTENCOURT CABRAL; MARCOS ANTNIO REIS ARAUJO;
CAP. 14 AS PONTES ENTRE A ESTRA

TGIA E A EXECUO DAS
ESTRATGIA
UNID
ADES DE CONSER
VAO .............................................................. 273
UNIDADES
CONSERV
ROGRIO F. BITTENCOURT CABRAL
CAP. 15 O DES
AFIO DA EXECUO: LIDERANA E MTODO .......................... 299
DESAFIO
CLEANI PARAISO MARQUES; ROGRIO F. BITTENCOURT CABRAL;
CAP. 16 GESTO DE PES

SOAS ORIENT
AD
A PARA RESUL
TADOS .......................... 305
PESSOAS
ORIENTAD
ADA
RESULT
CAP. 17 UMA LEITURA PSICOS

SOCIOLGIC
A DAS ORGANIZAES AMBIENT
AIS ........ 311
PSICOSSOCIOLGIC
SOCIOLGICA
AMBIENTAIS
ANA MARIA VALLE RABELLO
CAP. 18 A EXPERINCIA DA IMPL

ANT
TADOS
IMPLANT
ANTAO
RESULT
NA RESER
VA BIOLGIC
A DO RIO TROMBET
AS E NA FLOREST
A
ESERV
IOLGICA
ROMBETAS
LORESTA
NACIONAL SARAC-TAQUERA ............................................................. 319
CARLOS AUGUSTO
DE
ALENCAR PINHEIRO
CAP. 19 A EXPERINCIA DA IMPL

ANT
TADOS NA
IMPLANT
ANTAO
RESULT
RESER
VA BIOLGIC
A DO LAGO PIRA
TUBA .............................................. 335
ESERV
IOLGICA
IRATUBA
PATRICIA RIBEIRO SALGADO PINHA
FERRAMENT
AS PARA AVALIAO DA EFETIVID
ADE DA GESTO
ERRAMENTAS
FETIVIDADE
CAP. 20 A EFETIVID
ADE DA GESTO DE UNID
ADES DE CONSER
VAO ............... 361
EFETIVIDADE
UNIDADES
CONSERV
MARCOS ANTONIO REIS ARAUJO
CAP. 21 AVALIAO DO DESEMPENHO GERENCIAL DE UNID

ADES DE CONSER
VAO:
UNIDADES
CONSERV
A TCNIC
A A SER
VIO DE GESTES EFIC
AZES ............................................ 369
TCNICA
SERVIO
EFICAZES
HELDER HENRIQUE DE FARIA
CAP. 22 AVALIAO COMP

ARAD
A DAS APLIC
AES DO MTODO RAPP
AM NAS
COMPARAD
ARADA
APLICAES
APPAM
UNID
ADES DE CONSER
VAO FEDERAIS, NOS CICLOS 2005-06 E 2010 ......... 395
UNIDADES
CONSERV
MARCELO RODRIGUES KINOUCHI; LILIAN LETCIA MITIKO HANGAE; MARIANA NAPOLITANO
E FERREIRA; GIOVANNA PALAZZI; MARISETE INS SANTIN CATAPAN; CRISTINA ONAGA;
MARIA AUXILIADORA DRUMOND; LCIA DE FTIMA LIMA; SILVIA LUCIANO DE SOUZA
CAP. 23 UTILIZANDO O MODELO DE EXCELNCIA EM GESTO PBLIC

A (MEGP)
BLICA
PARA AVALIAR A EFETIVID
ADE DA GESTO DE UNID
ADES DE CONSER
VAO ....... 423
EFETIVIDADE
UNIDADES
CONSERV
MARCOS ANTNIO REIS ARAUJO; ROGRIO F. BITTENCOURT CABRAL; CLEANI PARAISO
MARQUES
x Unidades de Conservao no Brasil: o caminho da gesto para resultados
REFLEXES QUE PODEM FAZER A DIFERENA

CAP. 24 A TEORIA DO NEGCIO E A GESTO DE UNID
ADES DE CONSER
VAO ....... 435
UNIDADES
CONSERV
ROGRIO F. BITTENCOURT CABRAL
CAP. 25 DESVEND
ANDO O PAPEL DOS GESTORES DE UNID
ADES DE CONSER
VAO E
ESVENDANDO
UNIDADES
CONSERV
AS DIRETRIZES PARA SU
A FORMAO ..................................................... 447
SUA
CAP. 26 BRAOS ADICIONAIS PARA CONSER

VAO: O PAPEL ESTRA
TGICO DAS
CONSERV
ESTRATGICO
PARCERIAS COM O SETOR PRIV
ADO ........................................................ 461
PRIVADO
ANA LUISA DA RIVA; RENATA LOEW WEISS INSTITUTO SEMEIA
REFERNCIAS ..................................................................................... 487

SOBRE OS AUTORES .............................................................................. 517
Prefcio xi
Prefcio
o avaliar a competitividade do turismo nas economias globais, o Frum

Econmico Mundial constatou que o Brasil o pas mais bem dotado de
recursos naturais para o desenvolvimento de atividades tursticas. Se considerados outros quesitos, tais como estrutura da regulamentao, ambiente de
negcios e infraestrutura, a posio brasileira cai para a 52a colocao.
Por que acontece esse descompasso? Por que um pas que foi recmpromovido ao posto de sexta economia mundial e campeo de maravilhas
naturais, grande parte delas protegidas na forma de unidades de conservao
(UCs), tem to pouca capacidade de usufruir do nosso potencial turstico de
maneira responsvel? Por que muitas pessoas ainda enxergam as nossas unidades de conservao como um entrave ao desenvolvimento e no como locais
que podem conciliar conservao com ampliao das oportunidades de gerao de renda e emprego para a populao? Se somarmos energia, fora, recursos financeiros e massa crtica, podemos fazer uma transformao no pas e
fazer das unidades de conservao um motivo de orgulho para todos.
Aps dez anos vivenciando experincias prticas de gesto em unidades
de conservao, com extremo rigor tcnico e cientfico, Marcos Antnio Reis
Araujo, Cleani Paraiso Marques e Rogrio Fbio Bittencourt Cabral lanaramse a campo para reconstituir os caminhos pelos quais as UCs se transformaram em instrumentos decisivos para a manuteno de reas naturais fundamentais biodiversidade mundial.
Nesse caminho, trazem contribuies importantes para o debate que
aproxima a conservao do desenvolvimento.
vao no Brasil: o caminho da gesto para resultaUnidades de conser

conservao
dos nasce como uma oportunidade de sistematizar e semear o conhecimento
adquirido pelos autores nessa iluminada trajetria de aprendizados.
Como uma verdadeira jornada rumo mudana de paradigmas sobre a
gesto de unidades de conservao no pas, o livro percorre um caminho
lgico desde o reconhecimento da importncia das UCs como instrumentos
de conservao da biodiversidade brasileira at as estratgias, abordagens e
xii Unidades de Conservao no Brasil: o caminho da gesto para resultados
ferramentas que podem contribuir com o aumento da efetividade desses territrios no cumprimento de suas misses.
Na primeira parte do caminho, o livro lana um olhar crtico sobre a
situao da conservao da biodiversidade, reforando a importncia das estratgias de conservao, uso sustentvel e repartio dos benefcios associados biodiversidade e, neste contexto, da gesto das reas protegidas.
Continuando a caminhada, o segundo tpico do livro procura contextualizar no tempo e no espao as experincias de utilizao de reas protegidas como estratgias para a conservao da biodiversidade, abordando os
aspectos histricos das unidades de conservao no mundo e no Brasil.
No terceiro tpico do livro, a trilha mergulha na experincia brasileira
de instituio do Sistema Nacional de Unidades de Conservao, reconhecendo suas conquistas, mas sinalizando os enormes desafios a serem enfrentados,
detalhadamente, aqueles desafios relacionados utilizao do gigantesco potencial de uso pblico desses espaos privilegiados do continente brasileiro.
Na sua quarta etapa, apresenta aos leitores as bases ecolgicas mais atuais para a seleo, desenho e gesto de unidades de conservao, oferecendo
marcos conceituais fundamentais para as discusses sobre a efetividade desses
territrios que estaro sendo conduzidas nas prximas etapas do caminho.
No seu quinto tpico, o livro convida os leitores a trilhar uma subida
ngreme que, no entanto, promete uma viso privilegiada: as bases de um
novo paradigma para a gesto das unidades de conservao, discutidas e apresentadas pelos modelos que traduzem o estado da arte da gesto mundial
para o contexto das unidades de conservao.
Aps a subida, o percurso no tpico seis apresenta aos leitores a experincia e o conhecimento produzidos pelos autores a partir da implementao
de modelos de gesto orientados para resultados em unidades de conservao, reunindo metodologias, ferramentas e estudos de casos prticos das suas
aplicaes.
A penltima parada dessa jornada faz uma anlise crtica e abrangente
das metodologias e ferramentas existentes para a avaliao da efetividade das
unidades de conservao, reforando sua importncia como mecanismos
balizadores do sucesso da caminhada que o livro prope.
Finalmente, em seu captulo derradeiro, a estrada convida os leitores a
fazerem reflexes sobre os caminhos futuros a seguir na melhoria do desempenho das unidades de conservao, a partir das provocaes e da sinalizao
de novas e desafiantes propostas.
Prefcio xiii
Como em toda viagem, esperamos que a caminhada em si seja a mais

agradvel para o leitor. Para realiz-la, preciso unir as perspectivas das diferentes esferas: pblica, privada, federal, estadual, ONGs, jornalistas, formadores de opinio e indivduos, e reconhecer que a excelncia em gesto de UC
uma oportunidade enorme para trazer desenvolvimento social, econmico,
cultural e ambiental para o Brasil. A excelncia de gesto, em qualquer esfera,
acontece em organizaes que se sentem parte da sociedade e geram valor
para esta. Nossas UCs precisam ser assim, ter valor e serem valorizadas.
Para que isso acontea efetivamente, o Brasil de hoje necessita de uma
profunda reviso dos paradigmas que regem a maneira pela qual o brasileiro
reconhece e valoriza suas unidades de conservao.
Este livro serve para ajudar no aprofundamento e reflexo sobre o atual
modelo de gesto dessas reas. Por que no experimentar novos modelos de
gesto? Aceitar que os parques brasileiros no podem ser um ponto de atrao turstica expressivo para o Brasil, mas reconhecer que Bariloche uma
fonte de renda importantssima para a Argentina, um equvoco. Aprender
com solues que tm se mostrado exitosas em outros lugares do mundo ou
em outros setores, trazem contribuio para nosso amadurecimento no tema.
O Brasil tem potencial para gerar riqueza nestas reas, trazer alegria para
a sociedade do entorno e oportunidades de desenvolvimento. essencial,
para que isso acontea, uma abordagem mais voltada criao de parcerias.
Cada setor tem um papel a desempenhar na agenda de conservao. Por
exemplo, o setor pblico tem funes importantes e indelegveis: regulamentar
bem, monitorar bem, olhar o desempenho das terceirizaes e nunca tentar
substituir outros setores naquilo que fazem bem. O privado, ao ser incorporado nesta agenda, pode trazer gesto com menor custo e mais eficincia, investimento financeiro, objetividade no tratamento das questes, desburocratizao, criao da marca Unidade de Conservao do Brasil como fator de
atrao de gente do mundo inteiro e acelerao do processo de gerao de
riqueza para a sociedade, entorno e setor turstico.
Somente a partir de novas percepes poderemos inovar na gesto, transformando as unidades de conservao em espaos educacionais, de cidadania
e de incluso social, em verdadeiros agentes de desenvolvimento e de produo de conhecimentos, em eficientes polos de investimento e gerao de riquezas. Enfim, torn-los dignos das belezas e da sociobiodiversidade que se
propem a eternizar.
Instituto Semeia
A BIODIVERSID
ADE:
IODIVERSIDADE
IMPOR
TNCIA E AMEAAS
IMPORTNCIA
A biodiversidade
e sua importncia
Marcos Antnio R
eis Araujo
Reis
O QUE
BIODIVERSID
BIODIVERSIDADE
ADE?
Trs bilhes e meio de anos de evoluo resultaram na grande riqueza

atual da vida em nosso planeta, tradicionalmente medida a partir do nmero
de espcies de organismos vivos. Isso, no entanto, no expressa adequadamente a extraordinria variedade e complexidade da natureza. O conceito de
biodiversidade, ou diversidade biolgica, que representa a totalidade dos genes,
espcies e ecossistemas de uma regio, veio preencher essa lacuna (WRI et al.,
1992), como mostra a Figura 1.1.
Segundo Heywood & Watson (1997), o termo diversidade biolgica foi
primeiramente definido por Norse e MacNamur, em 1980, e englobava dois
conceitos correlatos: a diversidade gentica (soma da variabilidade gentica
dentro da mesma espcie) e a diversidade ecolgica (nmero de espcies existentes em uma comunidade). A forma contrada foi introduzida em 1985, por
Walter Rosen, durante um encontro destinado ao planejamento do Frum
Nacional de Biodiversidade, que ocorreu no ano seguinte, em Washington, e
se popularizou tremendamente a partir do livro publicado por Wilson & Peter
em 1988.
A primeira definio a reconhecer os trs principais componentes da
biodiversidade (genes, espcies e ecossistemas) foi feita em 1986 e acabou por
ser amplamente utilizada, sendo reconhecida no segundo artigo da Conveno sobre Diversidade Biolgica, assinada durante a Rio-92 (Primack, 1999).
4 Unidades de Conservao no Brasil: o caminho da gesto para resultados
Figura 1.1 Nveis de diversidade biolgica (Primack, 1999).
WRI et al. (1992) definem os nveis de biodiversidade da seguinte forma:

t
Diversidade gentica a totalidade de genes dentro das espcies.

Isso engloba a variabilidade gentica entre populaes de uma mesma
espcie e a variabilidade gentica dentro de uma populao. A diversidade gentica facilita o estabelecimento da espcie em um novo
hbitat e tambm a sua persistncia num contexto de mudana do
ambiente. Quando uma populao de determinada espcie se extingue leva consigo genes nicos, que so a reserva adaptativa da espcie
diante das mudanas ambientais, tais como as mudanas climticas
globais, provocadas pela intensificao do efeito estufa, previstas para
meados do sculo XXI. Desse modo, populaes de uma mesma esp-
A biodiversidade e sua importncia 5
cie que ocupam ambientes distintos passam a constituir unidades genticas importantes e merecedoras de proteo.
t
Diversidade de espcies a variedade de espcies de uma regio.

Levantamentos realizados indicam que j foi descrito um total aproximado de 1,8 milho de organismos diferentes (Heywood & Watson,
1997), como se pode ver na Figura 1.2. No entanto, a partir de estudos realizados em rvores das florestas tropicais, estima-se que existam na Terra de 10 a 30 milhes de espcies. Cerca de 15% delas so
marinhas e o restante terrestre.
Figura 1.2
Nmero aproximado de espcies descritas

(adaptado de Hunter-Jr, 1996).
Diversidade de comunidades e ecossistemas Comunidade o conjunto

de populaes que vivem em determinada rea, num determinado tempo. O conjunto de comunidades associadas a um ambiente fsico denomina-se ecossistema. Esse nvel de biodiversidade engloba a variedade de
hbitats, de comunidades e de ecossistemas da paisagem de uma regio.
Engloba tambm a diversidade de interaes. Frequentemente, cada uma
das milhes de espcies existentes na Terra interage com outras mediante
competio, predao, parasitismo e mutualismo, entre outros processos
ecolgicos. As espcies interagem tambm com o ambiente fsico mediante
processos de troca de energia e de elementos, como a fotossntese, a
respirao e os ciclos biogeoqumicos. Todas essas interaes so componentes importantes da biodiversidade.
Alguns autores tambm consideram a diversidade cultural humana como

um componente da biodiversidade. Tal diversidade manifesta-se na variedade
de lnguas e dialetos, nas crenas religiosas, nas prticas de manejo da terra, na
arte, na msica, na culinria, na estrutura social e em tantos outros atributos
da sociedade humana. A diversidade cultural representa solues ao problema da sobrevivncia em determinados ambientes e ajuda os indivduos a se
adaptarem variao do ambiente (WRI et al., 1992).
A biodiversidade no Brasil
O Brasil um pas predominantemente tropical, e isso tem forte influncia em sua biodiversidade. Os trpicos compreendem a rea do mundo localizada entre o Trpico de Cncer (latitude 23,5o N) e o Trpico de Capricrnio
(latitude 23,5o S), cobrindo 40% da superfcie do planeta. Na perspectiva
ecolgica, os trpicos compreendem a regio delimitada pela isoterma de
20oC de temperatura mdia anual. Algumas das caractersticas peculiares das
florestas tropicais, listadas por Montagnini & Jordan (2005), impem enormes
desafios conservao e ao manejo dos ecossistemas tropicais:
t alta diversidade de espcies;
t alta frequncia de polinizao cruzada;
t ocorrncia comum de mutualismo;
t alto ndice de fluxo de energia na cadeia trfica;
t ciclo de nutrientes, relativamente curto.
A alta diversidade de espcies tem impressionado os cientistas desde longa
data. Alfred Russel, H. Bates e Charles Darwin foram alguns dos naturalistas que
reverenciaram a diversidade de espcies tropicais no sculo XIX. Diversas teorias tm sido propostas para explicar a alta diversidade de espcies nas latitudes
tropicais. Entre elas, podemos mencionar: teoria do tempo, teoria da estabilidade climtica, teoria da heterogeneidade espacial, hiptese da competio, hiptese da predao, hiptese da produtividade. Para uma descrio detalhada de
teorias e hipteses sobre a alta biodiversidade tropical, veja Ricklefs (2003);
Bermingham et al. (2005); Dajoz (2005) e Townsend et al. (2006).
O Brasil considerado o pas de maior biodiversidade do planeta. Dada
a sua dimenso continental e a grande variao geomorfolgica e climtica,
abriga seis biomas terrestres: Amaznia, Cerrado, Pantanal, Mata Atlntica,
Caatinga, Campos Sulinos e trs grandes ecossistemas marinhos, que incluem
oito ecorregies marinhas (Brasil, 2010). Os ecossistemas que fazem parte do
bioma amaznico ocupam cerca de 4,2 milhes de km2, os do Cerrado abrangem em torno de 2 milhes de km2, os da Mata Atlntica estendem-se por 1,1
milho de km2, os da Caatinga cobrem 844,4 mil km2, os do Pampa 176,5 mil
km2 e os do Pantanal 150,4 mil km2 (Figura 1.3) (IBGE, 2004). A alta diversi-
dade em florestas tipicamente tropicais, como a Mata Atlntica e a Floresta

Amaznica, pode ser avaliada pela riqueza de espcies arbreas que varia de
100 a 300 espcies em apenas um hectare (ha) amostrado. Levando-se em
conta espcies vegetais no arbreas a riqueza pode variar de 300 a 900
espcies por ha. Incluindo-se animais e microrganismos estas estimativas alcanam nmeros impressionantes, da ordem de 30 a 90 mil espcies por ha
(Kageyama & Lepsch-Cunha, 2001).
Em relao ao nmero de espcies de plantas e fungos, a Mata Atlntica
o bioma mais diverso, com 19.355 espcies conhecidas. Em seguida, vm
Amaznia (com 13.317 espcies da flora), Cerrado (12.669), Caatinga (5.218),
Pampa (1.964) e Pantanal (1.240) (Forzza, et. al., 2010 e 2011).
Figura 1.3 Representao dos biomas terrestres brasileiros (IBGE, 2004).
Informaes detalhadas dos principais biomas brasileiros podem ser obtidas nas seguintes publicaes: Laurance & Bierregaard, Jr., (1997); Bierregaard;
Gascon et al. (2001); Garay & Dias (2001); Capobianco (2002); Oliveira &
Marquis (2003); Franke et al. (2005); Galinho-Leal & Cmara (2005); Leal et
al. (2005); AbSber (2006); Sano et al. (2008); Campanili & Schaffer (2010).
At o presente momento, estima-se que tenha sido registrado no pas

um nmero de espcies que varia de 166,2 mil a 208,2 mil (Tabela 1.1), o que
representa cerca de 11% das espcies conhecidas no mundo (Lewinsohn &
Prado, 2005). Destas, 41.012 so espcies de fungos e plantas, sendo 18.932
(46,16%) endmicas do pas segundo o Catlogo de Plantas e Fungos do
Brasil (Forzza et al., 2010 e 2011).
Tabela 1.1 Estimativas ou contagens do nmero de espcies descritas no Brasil e no
mundo (simplificado a partir de Lewinsohn & Prado, 2005, e Forzza et al., 2010 e 2011).
Brasil conhecido
Mundo conhecido
Vrus
Reino/Filo
310 a 410
3.600
Monera (Bactrias Archaea)
800 a 900
4.310
7.650 a 10.320
76.100 a 81.300
133
694
24
Protoctista
Oomycota
Hyphochytridiomycota
Labyrinthulomycota
42
Chytridiomycota
93
793
Myxomycota sensu lato
Outros Protoctistas (protozorios)
179
80 7
3060 a 4.140
36.000
Plantas e fungos
4 1.012
264.000 a 279.400
Fungos
360 8*
70. 600 a 72.000
Algas"
3.495*
37. 700 a 42.900
Bryophyta
1.521*
14.000 a 16.600
Pteridophyta
1.176*
9.600 a 12.000
Gymnospermae
Mag noliophyta (Ang iospermas)1
26*
806
31.183*
240.000 a 250.000
Animlia
113.000 a 151.000
1.279.300 a 1.359.400
Invertebrados
96.600 a 129.840
1.218.500 a 1.289.600
Chordata
7.210 a 7. 240
60.800
3.420
28. 460
5.504
Pisces
Amphibia
775
Reptilia
633
8.163
Aves
1.696
9.900
Mammalia
Total
541
5.023
166.245
166.245 a 20 8.172
1.697.600 a 1.798.500
* Dados a partir de Forzza (2010 e 2011).
A importncia da biodiversidade
Grande parte do progresso humano derivou da explorao dos recursos
biolgicos. Os alimentos e muitos dos produtos farmacuticos e medicinais
vm de plantas e animais silvestres ou domesticados (Chivian & Bernstein,
2008). A explorao dos recursos pesqueiros naturais representa um aporte

de mais de 90 milhes de toneladas de alimento em todo o mundo. A medicina tradicional constitui a base de cuidado primrio da sade para 80% da
populao dos pases em desenvolvimento, o que representa mais de trs
bilhes de pessoas. S na medicina tradicional chinesa so usadas mais de
cinco mil espcies da flora e da fauna. Nos Estados Unidos, um quarto das
receitas mdicas aviadas prescreve frmacos cujo princpio ativo extrado de
plantas. Mais de trs mil antibiticos o mais importante arsenal da medicina
contra doenas infecciosas provm de microrganismos (WRI et al., 1992).
Muitos animais so imprescindveis nas pesquisas mdicas, pois possibilitam o
teste de novos medicamentos.
A diversidade biolgica tem grande importncia econmica para o Brasil. Em 2010, a safra nacional de gros atingiu uma produo recorde de 149,5
milhes de toneladas (IBGE, 2010), o que representa aproximadamente 7,1%
da produo mundial de gros. Essa expressiva produo s foi possvel graas aos programas de melhoramento gentico. Segundo Mariante et al. (2009),
a agricultura brasileira e a segurana alimentar do pas so, em larga escala,
dependentes de recursos genticos. A atividade agropecuria tem uma participao de 5,9% no Produto Interno Bruto (PIB) e tem contribudo para o
supervit da balana comercial brasileira nos ltimos 10 anos. Em 2008 as
exportaes foram de US$ 59,9 bilhes, em 2009 de US$ 54,9 bilhes e em
2010 de cerca de US$ 62 bilhes. O pas o maior exportador mundial de
carne bovina e o segundo maior de carne de frango. Novamente, os programas de melhoramento genticos foram fundamentais para a obteno desses
resultados. O Programa das Naes Unidas para a Alimentao e Agricultura
(FAO) estima que a produo de alimentos no mundo ter de aumentar em
cerca de 70% at 2050 para suprir o crescimento da demanda global. Isto
representar um aumento anual na produo de cereais de mais de um bilho
de toneladas e de 270 milhes de toneladas de carne (FAO, 2009). O Brasil
tem um importante papel na segurana alimentar global, e a produtividade
das culturas ter de aumentar mais ainda atravs dos programas de melhoramento gentico e do manejo das culturas.
Outro aspecto ao qual s recentemente tem sido dada a ateno devida se
refere ao fato de que a biodiversidade um importante componente dos sistemas ecolgicos, dos quais deriva uma srie de bens e servios que contribuem
decisivamente para o bem-estar da humanidade. Entre eles, pode-se destacar:
regulao do clima, dos fluxos hidrolgicos e da composio qumica da atmosfera, ciclagem de nutrientes, formao do solo, controle da eroso, estocagem
de gua, controle biolgico, produo de matrias-primas e alimentos,
polinizao, recursos genticos (Daily, 1997; Dajoz, 2005). Em 1997, estimouse que o valor anual dos servios prestados pelos sistemas ecolgicos globais era
da ordem de US$ 33 trilhes de dlares. uma estimativa mdia entre o valor
mnimo de US$ 16 trilhes e mximo de US$ 54 trilhes. Para se ter uma ideia
da magnitude desses nmeros, o Produto Bruto Mundial nesse mesmo ano foi
de cerca de US$ 18 trilhes (Constanza et al., 1997). Infelizmente, na maioria
das vezes, o valor desses servios no captado pelo mercado e sequer adequadamente comparado aos demais servios gerados pela economia.
O papel essencial da biodiversidade nos mecanismos que

garantem a vida no planeta
Os cientistas estimam que nosso planeta tenha aproximadamente 4,5
bilhes de anos. Os fsseis de bactrias mais antigos identificados datam de
3,5 bilhes de anos, poca provvel do surgimento da vida no planeta. O ser
humano est presente sobre a Terra h somente dois ou trs milhes de anos.
Os primeiros ecossistemas eram constitudos por organismos heterotrficos
anaerbios, que viviam de matria orgnica sintetizada por processos abiticos.
A atmosfera continha, principalmente, nitrognio, amnia, hidrognio,
monxido de carbono, metano e vapor dgua, sendo que o oxignio era
ausente. Sua composio era, em grande parte, determinada pelos gases expelidos por vulces (Odum, 1986).
O surgimento da fotossntese, h aproximadamente dois bilhes de anos,
permitiu um acmulo gradual de oxignio na atmosfera. Isso trouxe enormes
mudanas na geoqumica do planeta, possibilitando a rpida expanso da
vida e o desenvolvimento da clula eucariota (nucleada), que possibilitou a
evoluo de sistemas vivos maiores e mais complexos. Os primeiros organismos multicelulares apareceram h cerca de 700 milhes de anos, quando o
teor de oxignio j era de 8%. A partir de ento, houve uma exploso evolutiva
de novas formas de vida, como esponjas, corais, vermes, moluscos, algas, os
ancestrais das plantas com sementes e os vertebrados. Estima-se que h 400
milhes de anos foram alcanados os nveis atuais de oxignio verificados na
atmosfera (Salgado-Labouriau, 1994). O incio da vida na Terra e sua evoluo criaram novos tipos de metabolismo que tiveram papel fundamental na
modificao da atmosfera primitiva, at chegar composio de gases existente hoje, ou seja, a vida responsvel pela vida.
As atividades humanas esto mudando diretamente a composio da
atmosfera, em decorrncia da emisso de gases traos e aerossis, e indiretamente em razo de perturbaes das caractersticas fsicas, qumicas e ecolgicas do planeta, que, por sua vez, influenciam os ndices de produo e perdas
dos constituintes atmosfricos. O grande temor presente nos dias atuais
extino em massa de espcies causada pelo homem pode levar os
ecossistemas ao colapso, tendo como consequncia o colapso dos mecanismos que garantem a vida no planeta.
Crise da
biodiversidade
no sculo XXI
Marcos Antnio R
eis Araujo
Reis
Pesquisas realizadas nos Estados Unidos demonstraram que as principais

ameaas s espcies so: 1) reduo e modificao do hbitat; 2) introduo
de espcies exticas; 3) poluio; 4) sobre-explorao; e 5) disseminao de
doenas (Noss et al., 1997). No Brasil, as trs primeiras causas so as que mais
ameaam a biodiversidade (Brasil, 2010). A alterao do hbitat de longe a
principal causa. Ela compreende a converso total de ecossistema natural para
um no natural, bem como a fragmentao e a mudana na composio,
estrutura e funcionamento do ecossistema (degradao do hbitat). Com o
processo de desenvolvimento alcanando todos os cantos do planeta, a fragmentao das paisagens naturais tomou propores alarmantes e representa a
principal ameaa para as espcies.
Fragmentao das paisagens naturais

A fragmentao tem sido apontada como a causa primria do declnio
da biodiversidade, principalmente nas regies tropicais (Turner, 1996). A primeira referncia ao impacto negativo da fragmentao sobre as espcies foi
feita em 1855, pelo fitogegrafo suo Alphonse de Candolle. Ele previu que
a diviso de uma grande massa de terra em pequenas unidades levaria extino
local de uma ou mais espcies e preservao diferencial de outras (Noss &
Cooperrider, 1984).
Segundo Fahrig (2003), o termo fragmentao geralmente utilizado
para descrever as mudanas que ocorrem quando um grande bloco de hbitat
incompletamente removido, resultando em pequenas parcelas (patches) de

ecossistemas naturais isolados uns dos outros, em uma matriz de terras dominadas por pastagens, agricultura, silvicultura, minerao, cidades, etc. (Figura
2.1). A fragmentao do hbitat envolve uma reduo da rea original e o
isolamento de manchas de florestas remanescentes (Gascon et al., 2001). Foi
uma inovao conceitual adotada na ecologia durante a dcada de 1970, tendo
sua origem na Teoria de Equilbrio da Biogeografia de Ilhas (Haila, 2002).
Figura 2.1 Fragmentao da Mata Atlntica na regio do municpio de Simonsia

(MG). Os fragmentos florestais restantes esto circundados.
O processo de fragmentao tem como principais consequncias (Fahrig,

2003):
1. Reduo na quantidade do hbitat na paisagem (reduo do hbitat).
2. Aumento do nmero de parcelas do hbitat.
3. Reduo do tamanho das parcelas dos hbitats restantes na paisagem.
4. Aumento no isolamento dos hbitats restantes na paisagem.
Cada um desses quatro efeitos tem um impacto distinto sobre a
biodiversidade. A fragmentao florestal reduz a rea total coberta por uma
floresta, o que pode resultar em extino de algumas espcies. Alm disso,
expe os organismos que permanecem nos fragmentos a condies ambientais
Crise da biodiversidade no sculo XXI 13
diferentes, advindas dos ecossistemas circunvizinhos, o que tem sido denominado na literatura de efeito de borda (Saunders et al., 1991).
A fragmentao dos hbitats naturais provoca alteraes nos padres de
migrao e disperso dos organismos, geralmente levando a uma reduo no
tamanho das populaes e do pool gnico (Soul, 1987). Com a reduo do
tamanho das populaes, estas se tornam mais susceptveis extino por
problemas relacionados estocasticidade demogrfica, ambiental ou gentica, como demonstrado na Figura 2.2.
Variao ambiental
catstrofe
Maior deriva
gentica,
menor
habilidade
para adaptao
Maior
depresso
por
endogamia
Populao
mais
subdividida
pela
fragmentao
Maior
variao
demogrfica
Populao
efetiva menor
(Ne)
Extino
Diversidade gentica de uma populao de tatus
Diversidade de espcies em um ecossistema.
Diversidade de comunidades e ecossistemas em uma regio
Destruio do habitat
Degradao ambiental
Fragmentao do habitat
Superexplorao
Introduo de espcies exticas
Figura 2.2 Vrtice de extino local de uma espcie. Com a operao do vrtice
de extino, o tamanho da populao diminui progressivamente e os efeitos
negativos dentro do vrtice aumentam (Primack, 1999).
Esse tema tem sido muito abordado no Brasil, e estudos mais detalhados
sobre o impacto da fragmentao de ecossistemas no pas podem ser obtidos
nas seguintes publicaes: Tropical forest remnants: ecology, management,
and conservation of fragmented communities (Laurance & Bierregaard, 1997);
Lessons from Amazonia: the ecology and conservation of fragmented forest
(Bierregaard et al., 2001); Fragmentao de ecossistemas (Rambaldi & Oliveira, 2003) e Biologia da conservao: essncias (Rocha et al., 2006).
O efeito de borda
A rea de contato entre o hbitat original e o entorno conhecida como
borda. O efeito de borda engloba uma srie de consequncias deletrias sobre
a biota florestal, que resultam da interao entre dois ecossistemas adjacentes,
quando esses so separados por uma transio abrupta. Numa floresta cont-
nua, os hbitats de bordas so raros, tipicamente limitados por pequenas clareiras criadas por meandros de rios, por quedas de rvores ou outros distrbios
naturais. Segundo Murcia (1995), em paisagens drasticamente fragmentadas,
as margens dos fragmentos florestais so abruptas, com uma transio repentina da floresta para os hbitats modificados (Figura 2.3).
Figura 2.3 O contraste na estrutura do hbitat na interface entre (a) vegetao natural
e as reas agropecurias adjacentes usualmente bem maior do que entre (b) dois
hbitats naturais adjacentes, gerando o chamado efeito de borda (Bennett, 2003).
Segundo Sauders et al. (1991), Laurance & Bierregaard (1997) e Lovejoy

et al. (1986), as mudanas provocadas pelo efeito de borda podem ser agrupadas em trs tipos:
1. Mudanas abiticas
abiticas, que envolvem alteraes nas condies
ambientais, dada a proximidade de uma matriz estruturalmente diferente. Isso causa a modificao do microclima (temperatura,
luminosidade, umidade, ventos).
2. Mudanas biolgicas diretas
diretas, que levam a alteraes na abundncia e
na distribuio das espcies, causadas diretamente pela modificao
do microclima nas reas prximas s bordas. Pode-se citar como exemplo a elevada mortalidade de rvores nas proximidades das bordas.
3. Mudanas biolgicas indiretas
indiretas, as quais envolvem alteraes nos processos ecolgicos, tais como predao, parasitismo, competio,
herbivoria, polinizao e disperso de sementes.
Nas florestas tropicais do Brasil, tem-se registrado que o efeito de borda
um dos principais fatores que afetam as espcies em paisagens fragmentadas
(Laurence, 1997; Laurance et al., 2002; Bierregaard et al., 2001). Segundo Gascom
et al. (2001), os estudos realizados no pas e em outras regies do mundo tem

tornado claro que os efeitos de fragmentao do hbitat tm sido controlados
por dois processos principais: os efeitos internos nos fragmentos ligados formao de borda de floresta e a influncia externa do hbitat matriz na dinmica
do fragmento. Este segundo processo inclui interao da paisagem num nvel
mais amplo de configurao do hbitat (pores, matriz, conectividade).
A crise de biodiversidade no mundo

A histria da diversidade global pode ser bem ilustrada por meio da diversidade de organismos marinhos, que constitui o grupo mais bem representado
nos registros fsseis. No incio da Era Paleozica (h 600 milhes de anos),
surgiu um grande nmero de animais multicelulares. O aumento da diversidade
de animais marinhos prosseguiu at 430 milhes de anos atrs, estagnando-se
por um perodo de 200 milhes de anos (Figura 2.4). A partir da, a diversidade
de animais marinhos voltou a crescer lentamente, at atingir a exuberncia
verificada nos dias atuais (Raup, 1982; Wilson, 1989; May et al., 1995).
Figura 2.4 A diversidade biolgica aumentou lentamente durante o tempo geolgico, com interrupes decorrentes de extines em massa, sobretudo no final do
Ordoviciano, Devoniano, Permiano, Trissico e Cretceo (baseada em Wilson, 1989).
A espcie humana evoluiu a partir dos ltimos dois milhes de anos,

perodo que coincide com a maior diversidade biolgica j verificada na Terra. Em 2011, a populao humana atingiu a casa de 7 bilhes de habitantes,
expandindo sua influncia por todas as partes do planeta e causando grande
destruio dos ambientes naturais (Ehrlich, 1995).
A interferncia antrpica sobre os ambientes naturais tem provocado a

destruio dos hbitats, a introduo de espcies exticas, a poluio e a sobreexplorao dos recursos naturais. Tudo isso tem contribudo para a perda
gradativa da biodiversidade. A destruio de hbitats, principalmente nos trpicos, pode estar levando milhares de espcies extino a cada ano, ameaando reduzir a diversidade biolgica a um nvel abaixo do verificado no fim da
Era Mesozica, h 65 milhes de anos (Wilson & Peter, 1988). Durante a primeira dcada do sculo XXI, cerca de 13 milhes de hectares de florestas foram
convertidos anualmente em terras destinadas a outros usos. Esse valor representa uma diminuio de apenas 20% em relao dcada de 1990, na qual se
perdia anualmente 16 milhes de ha de florestas (FAO, 2010). Em cerca de 2,3
0,7 milhes de hectares de florestas, podem ser identificados, a partir das
imagens de satlite, sinais claros de degradao (Archard et al., 2002).
Extino um fenmeno natural no processo de evoluo. A evoluo
da vida no planeta, ao longo de seus quatro bilhes de anos, foi abalada por
cinco grandes episdios de extino (Figura 2.4). O primeiro ocorreu h 450
milhes de anos (final do Ordoviciano), logo aps a evoluo das primeiras
plantas terrestres. O segundo aconteceu h cerca de 350 milhes de anos
(final do Devoniano) e foi responsvel pela formao das florestas de carvo.
O terceiro se deu h 250 milhes de anos (final do Permiano), e o quarto h
cerca de 200 milhes (final do Trissico). O quinto ocorreu h cerca de 65
milhes de anos (final do Cretceo) e especula-se que tenha sido causado pelo
impacto de um meteorito gigante. Esse quinto evento, que levou extino
dos dinossauros, marcou o fim do domnio dos rpteis na Terra, abrindo o
caminho para a evoluo dos mamferos (Leakey & Lewin, 1995; Raup, 1982).
No entanto, na atualidade, devido ao do homem, as taxas de extino
so muito superiores s esperadas. Estima-se que as taxas atuais so de 100 a
1.000 vezes maiores do que a verificada ao longo de todo o perodo geolgico (May et al., 1995; Myers, 2003). Alguns autores chegam a sugerir que essa
taxa seja 10 mil vezes maior que a taxa natural (Dajoz, 2005). Os ndices de
extino para os grupos das aves e dos mamferos so mais elevados, na magnitude de duas a trs ordens, do que os deduzidos a partir dos registros fsseis.
Assim, espcies tm sido perdidas em um ndice muito maior do que o de
gerao de novas espcies (Pimm & Raven, 2000; Frankham et al., 2002).
Em mbito mundial, atualmente, estima-se que existam cerca de 20.000
espcies de animais em status precrio de conservao. A Comisso de Sobrevivncia de Espcies da Unio Mundial pela Natureza (IUCN) realizou a
avaliao do status de conservao de cerca de 47 mil espcies e registrou, at
2010, 18.342 espcies de animais e plantas nas diversas categorias de ameaa
de extino (Vulnervel, Em Perigo, Criticamente em Perigo). Para os animais,
foram registradas 9.618 espcies, sendo 707 extintas, 34 extintas na natureza
e 8.877 classificadas nas diversas categorias de ameaa de extino. Para as

plantas foram 8.724 espcies, sendo 84 extintas, 29 extintas na natureza e
8.611 classificadas nas diversas categorias de ameaa de extino (IUCN, 2010).
Figura 2.5 Nmero de espcies em cada categoria de risco de

extino para alguns txons avaliados. (Fonte: SCDB, 2010.)
A grande perda mundial de genes, espcies e ecossistemas, verificada na

atualidade, est gerando o que se tem denominado de crise de biodiversidade. Ela j considerada por alguns autores como o sexto evento de
extino em massa na histria geolgica do planeta. Porm, ao contrrio dos
eventos anteriores, a raa humana tem sido a grande responsvel por essa
tragdia biolgica. A eroso de espcies irreversvel, e o grande temor que
ela venha causar um colapso dos ecossistemas e de seus processos ecolgicos

(Wilson & Peter, 1988; Ehrlich, 1988; Novacek, 2007).
A crise de biodiversidade no Brasil

A situao do Brasil em relao conservao de biodiversidade bastante desafiadora. Os diversos nveis de organizao biolgica esto sob forte
presso. Os biomas brasileiros j perderam uma parcela significativa de sua
cobertura vegetal (Tabela 2.1).
Tabela 2.1 Percentual de cada bioma terrestre brasileiro desmatado at 2010.
Bio ma
rea do bio ma (km

(k m2 )
% d a r ea
desmatada at 20 10
Amaznia
4.196.943
9,5
Cerrado
2.036. 448
48, 5
Mata A tlntica
1.110.182
75, 88
Caating a
844.453
45, 6
Pamp a
176.496
53, 98
Pantanal
150.355
15,18
Fonte: rea do Bioma IBGE (2004); rea desmatada Ibama (2010 e 2011) e
Roma (2007).
Em 2010, em mdia 41% do territrio nacional estava alterado por uso

humano. A Mata Atlntica, que apresenta elevado grau de endemismo de
suas espcies, j perdeu 75,8% de sua cobertura original (Figura 2.6). O Pampa,
o Cerrado e a Caatinga tambm j sofreram um intenso processo de
antropizao (Tabela 2.1). No perodo de 2005 a 2010, foram registrados
mais de 110 mil focos de queimadas por ano no Brasil, sendo que em 2005
atingiu-se a impressionante cifra de 255 mil focos (INPE, 2010). Nesse perodo os focos de queimada somaram 860 mil.
Como consequncia, a lista oficial de espcies da fauna brasileira ameaada
de extino vem registrando constante aumento. Em 1968 eram 45 espcies,
em 1973, 86 espcies, em 1989, 207 espcies e em 2004, 627 espcies ameaadas de extino, sendo 419 de vertebrados e 208 de invertebrados (Machado et al., 2008). Como os processos de construo das diversas listas no
foram semelhantes, uma simples comparao no recomendvel. A lista de
2004 apresentou considerveis aperfeioamentos em relao s anteriores no
que se refere ao processo de construo em si e tambm pela incluso de
grupos no contemplados anteriormente, como os peixes e os invertebrados
aquticos (Machado et al., 2008). Mas mesmo assim pode ter-se uma ideia da
dimenso que o problema est tomando.
Figura 2.6 Comparao entre a rea de distribuio original do Bioma Mata

Atlntica e os remanescentes florestais mapeados no ano 2010.
(Fundao SOS Mata Atlntica e INPE, 2011.)
Tabela 2.2 Nmero de espcies ameaadas por grupo taxonmico e

por categoria de ameaa (Machado et al., 2008).
Categorias de Ameaa 1
Grupos Taxonmicos
Total
EX
EW
CR
EN
VU
Aves
24
47
85
160
Mamferos
18
11
40
69
Rpteis
20
Anfbios
16
Peixes
35
38
81
154
Total de Vertebr ados
92
10 4
218
419
Hemicordados
Equinodermo s
16
19
Insetos
24
22
48
96
Aracndeos
10
15
Diplpodos
Moluscos
20
19
40
Crustc eos
10
Annelid a
Cnidria
Porfera
11
Onychophora
Total d e Invertebrados
33
59
111
208
Total G eral
125
163
330
627
Legenda: EX: Extinto; EW: Extinto na natureza; CR: Criticamente em perigo; EN: Em
perigo; VU: Vulnervel.
Em nvel estadual, algumas unidades da federao publicaram suas listas

estaduais de espcies ameaadas de extino. Como exemplo pode-se citar o
Paran (1995, 2004), Minas Gerais (1995), So Paulo (1998), Rio de Janeiro
(1998), Rio Grande do Sul (2002), Esprito Santo (2005) e Par (2008).
A lista oficial de espcies ameaadas da flora reconhece 472 espcies

ameaadas de extino e indica outras 1.079 como espcies insuficientemente conhecidas de alta prioridade para a pesquisa (Brasil, 2010). Pelo menos
510 espcies de plantas, aves, mamferos rpteis e anfbios da Mata Atlntica
esto oficialmente ameaadas de extino (Tabarelli et al., 2005). Como a
maioria dos biomas encontra-se bastante antropizada, mais de 1000 espcies de plantas e animais esto classificadas em alguma categoria de ameaa de
extino e pode-se inferir que a diversidade gentica tambm est sendo
fortemente afetada.
UNID
ADES DE CONSER
VAO:
NIDADES
ONSERV
SU
A IMPOR
TNCIA E SU
A
SUA
IMPORTNCIA
SUA
HISTRIA NO MUNDO E NO
BRASIL
Unidades de
conser
vao:
conservao:
importncia e histria
no mundo
Marcos Antnio R
eis Araujo
Reis
Um dos grandes objetivos da criao de unidades de conservao a

manuteno de reas naturais da forma menos alterada possvel. Essas unidades so componentes vitais de qualquer estratgia para a conservao de
biodiversidade. Servem como refgio para as espcies que no podem sobreviver em paisagens manejadas e como reas onde os processos ecolgicos
podem continuar sem grande interferncia humana. So elementos importantes para a continuidade da evoluo natural e, em muitas partes do mundo,
para uma futura restaurao ecolgica (Carey et al., 2000; Bruner et al., 2001).
As unidades de conservao, internacionalmente denominadas reas protegidas, so conceituadas pela IUCN como uma rea de terra e/ou mar especialmente dedicada proteo e manuteno da diversidade biolgica e de
seus recursos naturais e culturais associados e manejada atravs de instrumentos legais ou outros meios efetivos (IUCN, 1994).
Cifuentes et al. (2000) relatam que as contribuies das unidades de
conservao para o bem-estar da sociedade incluem:
t
Manuteno de processos ecolgicos essenciais, que dependem de

ecossistemas naturais.
Preservao da diversidade de espcies e da diversidade gentica, que
poder vir a sustentar os avanos futuros da biotecnologia nos campos da medicina, agricultura e silvicultura.
Manuteno da capacidade produtiva dos ecossistemas.
Preservao de caractersticas histricas e culturais de importncia para

estilos de vida de populaes tradicionais.
Salvaguarda de hbitats crticos para a sobrevivncia de espcies.
Fornecimento de oportunidades para o desenvolvimento de comunidades locais, investigao cientfica, educao, capacitao, recreao
e turismo.
Proviso de bens e servios ambientais.
Manuteno de fontes de inspirao humana e de orgulho nacional.
Histria das unidades de conser

vao no mundo
conservao
A separao entre o homem e a natureza comeou no perodo Neoltico
e se aprofundou ao longo de nossa histria, atingindo seu pice a partir da
Revoluo Industrial. A religio e a cincia moderna contriburam para intensificar essa separao, estabelecendo para o homem o papel de domnio sobre
a criao. A partir do modelo mecanicista, a cincia encarava a natureza como
uma mquina e, pelos poderes da razo, tal mquina seria decifrada e utilizada para alimentar o progresso.
Ao longo do sculo XVIII, intensificaram-se as teorias que condenavam a
viso da natureza como mquina e o sentimento de superioridade da espcie
humana em relao a ela. Na literatura, o romantismo valorizou uma relao
imediata, pessoal e afetiva com a natureza. Os poetas romnticos ingleses
tiraram a natureza selvagem do limbo de isolamento para torn-la algo belo,
admirvel e divino. Na Europa, o que restava da natureza selvagem foi
transformado em lugar da descoberta da alma humana, do imaginrio do
paraso perdido, do refgio e da intimidade, da beleza e do sublime (Diegues,
1994; Garrard, 2006).
O rpido crescimento das cidades industriais reforou a revalorizao da
natureza. O adensamento demogrfico e a proliferao de ambientes insalubres, promscuos e feios contriburam para gerar um sentimento
antiagregativo, induzindo uma atitude de contemplao dos espaos naturais,
lugar de reflexo e de isolamento espiritual.
Os Estados Unidos da Amrica (EUA) foram muito importantes para a
criao, evoluo e difuso do moderno conceito de reas protegidas. Isto
ocorreu em estreita ligao com a histria do pas. O ideal americano de
liberdade e vida independente nasceu no incio da formao dos Estados Unidos. O pas era uma terra de fartura, com pastagens, florestas naturais e ani-
Unidades de conservao: importncia e histria no mundo 27
mais de caa que pareciam inesgotveis. As polticas governamentais de meados do sculo XIX, tais como o Homestead Act de 1862 e o Desert Land Act,
encorajaram a ocupao do oeste visando aproveitar os abundantes recursos
do pas, convertendo rapidamente os EUA numa sociedade agrcola (Cortner
& Moote, 1999).
Aps a guerra civil (1861-1865), o pas experimentou um perodo de
enorme crescimento e industrializao. Proprietrios de ferrovias e industriais
se tornaram extremamente ricos, poderosos e passaram a explorar
impiedosamente os recursos naturais, alm de corromper os legisladores. A
riqueza desses bares do roubo, como eles vieram a ser conhecidos, concentrou o poder poltico, bem como o poder econmico, nas mos de poucos. A nao cresceu, bem como os impactos, e a devastao se generalizou
por todos os seus cantos. No final do sculo XIX, a caa comercial se tornou
extremamente comum, e muitos animais selvagens foram dizimados. Caadores matavam milhares de bises por dia, s vezes levando como trofu apenas
as lnguas e os cascos. Os pombos passageiros que no passado pareciam inesgotveis foram mortos aos milhes (Cortner & Moote, 1999).
Apesar de os primeiros escritos conservacionistas que alertavam para o
perigo da destruio dos recursos naturais terem surgido no incio do sculo
XIX, eles tiveram pouca repercusso naquele momento. Em romances como
Os Pioneiros e A Pradaria, James F. Cooper descreveu o valor moral, espiritual
e esttico das reas selvagens e lamentou a sua destruio imprevidente. Quem
primeiramente previu a necessidade de proteo em longo prazo dos ambientes naturais foi George Catlin, advogado, pintor e estudioso da cultura indgena, no incio do sculo XIX. Em uma srie de expedies s grandes plancies
do norte, ele concluiu que o rpido massacre dos bfalos, a deteriorao da
cultura indgena e o desaparecimento das paisagens primitivas representavam
grande perda para a cultura americana. Para preservar tais caractersticas, que
estavam se perdendo, Catlin sugeria a criao do que denominou Parque
Nao, no qual homens e animais conviveriam em toda a sua rusticidade e
beleza natural (Diegues, 1994).
Como relatado, em meados do sculo XIX, os Estados Unidos encontravam-se em meio a um processo de distribuio de terras. Grandes parcelas de
terras pblicas eram privatizadas e tinham o acesso pblico restringido. O
Homestead Act autorizava qualquer cidado a requerer a propriedade de at
70 ha de terras devolutas que tivesse cultivado. Isso intensificou a corrida para
a ocupao de terras devolutas no oeste americano, deixando em seu rastro
enorme devastao ambiental. Em 1890, a maioria das terras devolutas governamentais haviam sido apropriadas e transformadas em paisagens cultivadas (Diegues, 1994).
Essa situao de degradao ambiental generalizada recebeu duras crticas dos integrantes do Transcendentalismo, movimento literrio, poltico e
filosfico que nasceu nos Estados Unidos em torno das ideias do filsofo americano Ralph Waldo Emerson (1803-1882) (Emerson, 2005) e de Henry David
Thoreau (1817-1862), seu mais importante seguidor. O movimento
transcendental caracterizava-se por certo misticismo pantesta. Ele difundia a
ideia de que a natureza teria outros usos, alm do fornecimento de recursos
naturais. Tais ideias animaram a reflexo sobre a condio humana e foram
reconhecidas como fundamentais para o nascimento de um conceito peculiar
de wilderness (rea selvagem), predominante nos Estados Unidos, segundo o
qual a natureza selvagem somente poderia ser protegida quando separada do
convvio humano (Diegues, 2000).
Henry Thoreau respaldou-se na teoria filosfica, literria e artstica para
perceber as reas selvagens como um bem americano, um atributo da nova
nao, que a fazia superior s reas totalmente colonizadas da Europa. Thoreau
era um grande crtico do modernismo e reconhecia uma conexo orgnica entre o homem e a natureza. Sua obra baseava-se na existncia de um ser universal, transcendente, no interior da natureza (Diegues, 1994). Um de seus escritos
mais famosos foi Walden, ou A Vida nos Bosques (Thoreau, 2007), cujo personagem desenvolvido o de um sbio obstinado que se afasta do alvoroo da
vida civilizada para descobrir as verdades fundamentais da existncia humana
(Garrard, 2006). Suas ideias se tornaram a base do movimento preservacionista
americano e influenciam o movimento ambientalista at os dias atuais.
Publicaes posteriores contriburam para reforar a necessidade de uma
reviso da relao homem/natureza. Os livros A Origem das Espcies (1859) e
A Descendncia do Homem (1871), de Charles Darwin, e Man and Nature, de
George Marsh (1864), ajudaram a influenciar a mudana de viso sobre a
natureza. A obra de Darwin derrubou o dogma vigente de que o homem era
uma criao especial de Deus, situando-se acima do mundo natural (Diegues,
1994). Por sua vez, a obra de Marsh foi pioneira em analisar os impactos
negativos de nossa civilizao sobre o meio ambiente. Ele alertava que a onda
destruidora da natureza ameaava a existncia do homem sobre a Terra. A
mesma cincia que havia caracterizado a natureza como uma simples mquina comeava tambm a valoriz-la a partir da viso dos naturalistas.
Assim, em meados do sculo XIX, nasceu uma concepo de proteo
da natureza baseada na criao de espaos reservados separados do convvio
humano, cujo uso seria controlado pelo poder pblico. Essa concepo teve
como marco histrico a criao do Parque Nacional de Yellowstone, em 1872,
primeiro parque nacional americano e considerado um marco referencial para
as unidades de conservao modernas.
O termo parque nacional foi escolhido porque a palavra parque significava uma rea colocada sob proteo para o lazer da populao e a palavra
nacional era usada para descrever uma rea de propriedade da nao e administrada pelo governo nacional (Amend & Amend, 1995).
Parque Nacional de Y
ellowstone: o marco conceitual
Yellowstone:
das unidades de conser
vao modernas
conservao
A criao do Parque Nacional de Yellowstone, em maro de 1872, marca
o nascimento do conceito de unidades de conservao modernas. A partir das
leis de criao do parque e posteriormente do Servio Nacional de Parques
dos Estados Unidos (NPS), em 1916, consolidaram-se as bases conceituais para
a criao e o manejo de parques nacionais, que tiveram forte influncia no
mundo inteiro (Miller, 1980). So elas:
a) separao da colonizao, ocupao ou venda;
b) algo para benefcio e desfrute do pblico e cujo uso pblico se d de
maneira a no provocar a deteriorao para as geraes futuras;
c) espao depositrio de recursos naturais e histricos em seu estado natural;
d) livre do uso comercial;
e) manejo voltado para a conservao dos recursos naturais.
As primeiras descries da regio de Yellowstone destacando suas belezas naturais chegaram s reas j colonizadas dos Estados Unidos por volta de
1807, com John Colter. No entanto, uma explorao mais sistemtica da regio s ocorreu a partir de 1870. Durante uma expedio a Yellowstone, os
exploradores decidiram buscar mecanismos que garantissem a proteo das
maravilhas naturais da regio contra a explorao destrutiva e separar esses
recursos para uso e desfrute pblico. Eles no queriam que as experincias
devastadoras de colonizao, observadas na maior parte do oeste americano,
viessem a ocorrer na regio de Yellowstone (Miller, 1980).
A origem da ideia de criao do Parque Nacional de Yellowstone envolve-se em grande polmica. Para alguns historiadores, a ideia foi inspirada por
altrusmo: abrir mo de uma poro do territrio nacional em favor de todas
as geraes. Outros, porm, acreditam que a ideia do parque foi fortemente
influenciada pelos interesses comerciais das empresas ferrovirias (Sellars, 1997).
Alguns historiadores afirmam que a ideia de criao do Parque de
Yellowstone surgiu em torno de uma fogueira de acampamento, na noite de
19 de setembro de 1870, quando um grupo de entusiastas da natureza fazia o
levantamento das belezas naturais da regio, sob a direo do general Henry

Washburn.
Schrader (1951) relata em detalhes essa histria:
Durante as primeiras dcadas do sculo XIX, as reas circunvizinhas
do rio Yellowstone, no oeste dos Estados Unidos, eram somente frequentadas pelos ndios e ocasionalmente por aventureiros e caadores brancos. Muitas lendas e histrias da regio, de natureza estranha
e encantada, dos repuxos peridicos e das nascentes de gua fervente,
eram contadas por esses e chegavam exageradamente aos ouvidos das
populaes, nos pontos mais civilizados. Isso resultou em uma investigao oficial para apurar a veracidade do que se propalava a respeito.
Foi apenas em 1870 que se organizou uma expedio de reconhecimento quelas regies, para onde se dirigiu por longas jornadas. Ao
chegar ao local de interesse, montou-se um acampamento-sede, de
onde partiriam outras excurses para explorar os pontos de maior
interesse. No fim de cada uma, noite, os membros do grupo se
reuniam para o descanso beira de um fogo aceso, comentando sobre as belezas que a cada dia se deparavam aos seus olhos.
Cada qual estava interessado em tentar obter para uso particular as
concesses de terra que se fizessem e j entre si estudavam a partilha.
Foi quando o advogado de nome Cornlio Hedges props que uma
regio como aquela, com tantos encantos e fenmenos naturais sem
igual noutra parte do pas, em vez de servir para o uso de poucos
particulares, fosse organizada e reservada de maneira a ser utilizada
para prazer e admirao de todos os cidados, no s daquela gerao como das que se sucedessem.
A ideia encontrou apoio entre os demais, que ento concordaram em
empenhar-se junto s autoridades para a realizao daquela genial
proposta. Eles desenvolveram uma campanha to eficiente, que j em
1872, por ato do Congresso Norte-Americano, ficava estabelecido o
Parque Nacional de Yellowstone como local de recreio para uso pblico e privilgio nacional ao qual todos teriam igual acesso.
J para outros historiadores, a ideia de criao do Parque de Yellowstone
nada teve de altrusmo e estava ligada aos interesses comerciais das empresas
ferrovirias. Desde o incio do sculo XIX, os americanos tinham o hbito de
realizar turismo em regies selvagens e de grande beleza cnica. As cataratas
do Nigara, por exemplo, j eram, desde 1825, facilmente acessveis populao de Nova York. Muitas dessas reas selvagens foram, posteriormente,
transformadas em parques nacionais. Por sua vez, a criao dos parques ajudou a incrementar ainda mais a atividade turstica.
A regio de Yellowstone, com suas belezas naturais, apresentava grande
potencial para o desenvolvimento do turismo. Aps a guerra civil americana,
a Companhia Ferroviria do Pacfico Norte planejava estender seus trilhos
para o territrio do Estado de Montana. A partir da, a chegada at a regio
de Yellowstone seria fcil, e a construo da via frrea no demandaria grandes investimentos. Por outro lado, garantiria Pacfico Norte o monoplio
no transporte de turistas para a regio, cujos relatos despertavam grande curiosidade do pblico (Sellars, 1997).
O potencial turstico da regio de Yellowstone logo chamou a ateno
de Joy Cooke, um dos proprietrios da Companhia Ferroviria do Pacfico
Norte. Em 1870, ele se reuniu com Nathaniel P. Langford, poltico e empresrio de Montana, encarregando-o de organizar a expedio Washburn-Doane,
para explorar a regio de Yellowstone e divulgar suas belezas naturais por
toda a costa leste dos Estados Unidos. Alm disso, Joy Cooke teria sido um
dos grandes lobistas para a aprovao do projeto de lei de criao do parque,
no qual se determinava que as terras fossem pblicas (Sellars, 1997).
Posteriormente, a convergncia entre os interesses das companhias ferrovirias e dos preservacionistas resultou na criao de novos parques nacionais, tais como Sequoia, Yosemite, Mount Ranier e Glacier. Para impulsionar o
turismo, as companhias ferrovirias financiaram a construo de todas as estruturas de apoio ao turismo nos parques ento criados (Sellars, 1997).
Independentemente da origem, no entanto, a ideia de parque nacional,
marcado pela excluso dos moradores dessas reas, consolidou-se nos Estados
Unidos e se espalhou rapidamente para o mundo inteiro.
O papel dos parques nacionais na construo da identidade

nacional americana
Desde sua independncia, a nao americana ressentia-se da falta de grandes realizaes de seu povo e da ausncia de uma herana artstica e literria.
Isso dificultava o estabelecimento de uma identidade nacional para os americanos, que no tinham, como os europeus, uma admirvel herana cultural,
constituda de castelos, de belssimas catedrais e de um grande acervo artstico.
Assim, as maravilhas naturais comearam a substituir, no imaginrio do
povo americano, as realizaes humanas encontradas na Europa. As belezas
naturais tornaram-se motivo de orgulho de todos e, desse modo, contriburam para a construo de uma identidade nacional. Enfim, era possvel dizer
que o pas possua coisas mais grandiosas que a Europa. Por isso, quando se
propunha a criao de um parque nacional para proteger uma das maravilhas
nacionais, logo se obtinha o apoio da sociedade. Isso ajuda a explicar por que
a ideia de parque nacional se consolidou to fortemente nos Estados Unidos
(Runte, 1997).
A consolidao das unidades de conser

vao nos
conservao
Estados Unidos
No final do sculo XIX, consolidaram-se duas correntes distintas de conservao do mundo natural: a corrente preservacionista e a corrente de conservao dos recursos naturais.
A corrente de conservao dos recursos naturais comeou com o desenvolvimento do setor industrial madeireiro americano e com a atuao de sua
principal entidade, a Associao Florestal Americana (American Forestry
Association AFA), fundada em 1875. Devido atuao da AFA, em 1876 a
Secretaria Executiva do Ministrio de Agricultura incorporou as atividades florestais. Em conjunto, estas duas agncias lideraram os esforos para a criao
das primeiras reservas florestais no oeste americano e para a regulamentao
da explorao florestal. Um primeiro personagem importante dessa histria
foi Bernhard Eduard Fernow, um engenheiro florestal alemo que emigrou
para os Estados Unidos em 1876 (Ioris, 2008).
At essa data, a silvicultura era praticamente desconhecida nos Estados
Unidos. As ideias de Fernow, de que a produo florestal deveria ser tratada
como uma lavoura a ser reproduzida to logo fosse realizada a sua colheita,
tiveram forte influncia sobre a AFA, que comeou a difundir a ideia de que a
madeira e outros recursos florestais deveriam ser disponibilizados de maneira
econmica e racional, a defender a necessidade de criao de reservas florestais e de regulamentaes para a sua explorao. Devido a esse contexto,
sancionou-se em 1891 o Decreto de Reservas Florestais, que permitiu ao presidente da Repblica transformar reas de florestas em reservas pblicas. No
entanto, esse decreto s propiciava a demarcao das reservas (Ioris, 2008).
Aps o trabalho inicial de Fernow, a liderana dos esforos de modernizao do setor florestal americano na dcada de 1890 foi assumida por Gifford
Pinchot (1865-1946), um engenheiro florestal com formao na Escola Francesa de Florestas, em Nancy, onde adquiriu conhecimento dos modelos florestais da Frana, da Alemanha e da Sua. Em 1896, como secretrio da Comisso das Florestas Nacionais do Congresso norte-americano, Pinchot produziu um relatrio no qual descrevia a precariedade em que se encontravam
as reservas florestais no pas. Tambm recomendava que as terras reservadas
de domnio pblico, criadas conforme o Decreto de 1891, deveriam ser designadas para usos futuros e, deste modo, contribuir para a economia da Nao. Em funo disso, em 1898 o Congresso norte-americano aprovou o
Decreto de Administrao Florestal, o qual definiu que as reservas florestais
seriam destinadas para a explorao madeireira, minerao e criao de gado.
Tambm estabeleceu as bases para a gerncia das reservas e autorizou fundos
para a sua administrao (Ioris, 2008).
Pinchot sintetizou a proposta da corrente conservacionista. Sua essncia
era o uso adequado e criterioso dos recursos naturais. A natureza, para ele,
compunha-se somente de recursos naturais, que deveriam ser usados para
prover um grande bem para o maior nmero de pessoas por um longo perodo. A abordagem da gesto dos recursos naturais de Pinchot e de outros lderes conservacionistas refletia uma filosofia utilitarista. Os recursos so, em primeiro lugar, para serem utilizados. Escreveu Pinchot: O primeiro grande fato
sobre a conservao que ela um suporte para o desenvolvimento. O primeiro dever da raa humana sobre o material controlar o uso da terra e
tudo que nele est. A natureza era vista como subserviente aos desejos e
necessidades humanas.
A proposta preservacionista foi sintetizada por John Muir (1838-1914),
que fez das concepes filosficas de Henry David Thoreau a base para sua
ao poltica. Ele defendia uma concepo organicista, na qual o fundamento
do respeito natureza era o seu reconhecimento como parte de uma comunidade criada por Deus, qual ns humanos tambm pertencamos. Para ele,
no somente os animais, mas as plantas e at as rochas e a gua, eram fagulhas
da alma divina que permeava a natureza. A essncia de sua tese era a reverncia natureza no sentido de apreciao esttica e espiritual das regies
selvagens (wilderness). Pretendia proteger a natureza selvagem contra o desenvolvimento moderno, industrial e urbano que a degradava (Diegues, 1994).
Para John Muir, o contato ntimo com a natureza trazia as pessoas para
junto de Deus. Assim, visitar florestas primitivas e campos de altitude com esse
objetivo era moralmente superior a us-los para a explorao de madeira ou
como reas de pastagem para o gado (Callicott, & Nelson, 1988; Callicott,
1990). Tal viso valorizava o estabelecimento de reas protegidas, onde a
natureza poderia ser preservada em estado razoavelmente intacto. Muir tornou-se um dos grandes expoentes do preservacionismo nos Estados Unidos,
fundando, em 1892, o Sierra Club, organizao que ainda hoje divulga intensamente as ideias preservacionistas. Sua obra pode ser contemplada em detalhes em Muir (1991).
As correntes de preservao e de conservao dos recursos naturais ganharam, igualmente, espao na poltica de Estado americana. Em 1890, de-
pois de uma intensa campanha, Muir teve atendido o seu pleito de criao do
Parque Nacional de Yosemite, na Califrnia. Por outro lado, como mencionado, a partir de 1891 as ideias defendidas pela corrente de conservao dos
recursos resultaram na criao das primeiras florestas nacionais americanas.
No incio do sculo XX, a devastao de populaes de pssaros na
Flrida resultou em grande comoo pblica. Por esse motivo, o ento presidente Theodore Roosevelt estabeleceu, em 1903, o primeiro refgio de vida
silvestre, na Ilha do Pelicano, sob administrao do Bureau of Biological Survey.
Em 1940, esse rgo foi transformado no U. S. Fish and Wildlife Service.
No final do sculo XIX, as atitudes e polticas relacionadas ao uso dos
recursos naturais haviam mudado dramaticamente nos Estados Unidos. O pas
vivia a denominada Era do Progresso, que foi um perodo de intensas reformas que ocorreu entre 1890 e 1920. Respondendo por mudanas trazidas
pela industrializao, os progressistas defendiam uma ampla reforma econmica, poltica, social e moral. Entre essas reformas estavam melhoria nas
fbricas, regulao do trabalho infantil, eleio direta para senadores, extenso do voto s mulheres, criao do imposto de renda, controle sobre o uso
dos recursos naturais baseado em pressupostos cientficos. Alguns nomes de
destaque desse perodo foram Theodore Roosevelt, William Taft, Woodrow
Wilson, Franklin Delano Roosevelt (Cortner & Moote, 1999). Durante a Era
do Progresso se consolidou a noo de conservao do mundo natural, entendida como o manejo cientfico de ambientes naturais e seus recursos, cujo
objetivo era a maximizao dos benefcios estticos, educacionais, recreacionais
e econmicos para a sociedade como um todo (Diegues, 2000).
Assim, no alvorecer do sculo XX, os Estados Unidos haviam delineado
uma poltica de proteo de reas naturais. Sob o domnio do poder pblico,
encontravam-se reas destinadas produo sustentvel de recursos naturais
(florestas nacionais), reas destinadas a conciliar a preservao da natureza
com o desenvolvimento do turismo (parques) e reas destinadas proteo
de determinadas espcies (refgios de vida silvestre).
Em 1905, Pinchot conseguiu que a administrao das reservas florestais
fosse transferida do Ministrio do Interior para o Ministrio da Agricultura,
com o nome de Bureau de Florestas, sendo ele seu primeiro diretor. Em 1907,
Roosevelt organizou uma Conferncia de Governo para tratar da conservao dos recursos naturais do pas, marcando definitivamente a incluso de
teorias conservacionistas/preservacionistas na poltica pblica americana
(Oelschlaeger, 1991). Nesse ano, o Bureau de Florestas teve seu nome alterado para Servio Florestal e todas as reservas florestais passaram a ser denominadas de florestas nacionais. Nesse momento, o Servio Florestal j dispunha
de 150 florestas nacionais, das quais 134 haviam sido criadas entre 1905 e
1907, totalizando cerca de 70 milhes de hectares (Ioris, 2008). Em 1916, foi

criado o Servio Nacional de Parques dos Estados Unidos, sendo colocados
sob sua administrao 15 parques nacionais e 25 monumentos nacionais.
O movimento conservacionista gerado no seio da Era do Progresso gerou resultados impressionantes durante todo o sculo XX. Agncias profissionais foram estabelecidas para manejar as reservas florestais, os parques nacionais, as terras pblicas e os recursos hdricos. Foram estabelecidos controles
para a caa da fauna silvestre, para a pesca e para o uso das pastagens nas
terras pblicas. Florestas foram regeneradas, escolas para formar um quadro
de profissionais para gesto dos recursos naturais e de cientistas foram criadas
(Cortner & Moote, 1999).
Evoluo da gesto nas unidades de conser

vao dos
conservao
Estados Unidos
A gesto de reas protegidas uma ideia recente, tendo evoludo bastante nos ltimos 100 anos. O objetivo dos defensores das primeiras unidades
de conservao era o de salvar reas naturais da degradao provocada pelo
desenvolvimento. Supunha-se que designar uma rea como unidade de conservao e proibir a construo de estradas, a caa, a extrao de madeira e
outras atividades degradantes garantiria sua preservao. Desenhar uma linha
ao redor de uma rea, deix-la sozinha, inibindo as atividades antrpicas em
seu interior, era a filosofia dominante (Sellars, 1997).
A necessidade de planejar cuidadosamente o desenvolvimento do turismo nos parques foi identificada em 1914, por Mark Daniels, primeiro superintendente-geral dos parques nacionais americanos. Na maior parte da dcada de
1920, as atenes dos gestores estiveram voltadas para a administrao do turismo. A partir de 1928, George Wright identificou a necessidade de um departamento dentro do Servio Nacional de Parques para monitorar os impactos sobre
a vida silvestre que poderiam estar acontecendo nos ecossistemas que compunham os parques. Ele organizou um pequeno grupo de indivduos para comear um levantamento sistemtico por todo o pas e tinha como meta clara o
estabelecimento de uma poltica de manejo para a vida silvestre.
A iniciativa de Wrigth foi a primeira ao ampla e profunda de pesquisas
cientficas voltadas para embasar a gesto dos recursos naturais. O sucesso
alcanado foi tal, que inspirou o Servio de Parques a estabelecer sua Diviso
de Pesquisa de Vida Selvagem. Com essa iniciativa, promoveu-se uma conscincia ecolgica no Servio de Parques, e questionou-se seriamente o foco
utilitarista voltado para a recreao que dominava a instituio desde que
fora criada (Nash & Hendee, 2002).
Em 1934, Bem H. Thompson, bilogo da Diviso de Vida Silvestre,

alertava, com base em pesquisas, para a necessidade de o Servio de Parques
melhorar a gesto dos mesmos, dando tambm mais ateno ao entorno. Ele
listava alguns parques onde populaes de diversas espcies j se encontravam em declnio. J naquela poca, a Sociedade Ecolgica Americana e o
Servio Nacional de Parques haviam identificado que a proteo da vida silvestre necessitaria de reas-ncleo (parques, refgios, santurios) e de uma
ateno especial s reas de entorno. Em 1936, era patente a necessidade de
restringir a construo de estruturas tursticas nos parques e, em 1942, foi
demonstrada a necessidade de se definir a capacidade-suporte para o nmero
de turistas nas reas protegidas (Nash & Hendee, 2002).
A percepo de que as unidades de conservao necessitavam de gesto
mais eficiente fortaleceu-se ainda mais a partir das contribuies de Robert
Marshall para o documento intitulado Plano Nacional para as Florestas
Americanas. Conhecido como Relatrio Copeland, esse documento apresentava uma seo em que se discutiam o uso excessivo das reas de camping
e tambm a necessidade de educar os turistas para que praticassem um turismo de baixo impacto.
Em 1937, Marshall, como chefe da Diviso de Recreao do Servio
Florestal Americano, fez uma viagem a uma rea protegida da Serra Nevada,
na Califrnia, acompanhado de membros da instituio Sierra Club. Ele notou
diversos impactos em reas altamente visitadas, o que fez com que solicitasse
ao presidente do Sierra Club, o professor Joel Hildebrand, a organizao de
uma comisso que pudesse apresentar ao Servio Florestal recomendaes
acerca da gesto das reas silvestres. Uma das questes apresentadas por
Marshall para ser discutida na comisso era a possibilidade de zoneamento
das reas silvestres. O produto da comisso representou um novo momento
para a gesto das reas protegidas. Reconheceu-se que a recreao era um dos
valores associados s reas protegidas e que, para manter sua condio primitiva, deveria ser regulada e restringida (Nash & Hendee, 2002).
Em 1963, o relatrio do Conselho Consultivo sobre o Manejo da Vida
Silvestre (Relatrio Leopold) questionou o foco fortemente voltado para o
desenvolvimento do turismo que ainda reinava no Servio Nacional de Parques. Props que a meta para os parques americanos deveria representar a
Amrica Primitiva. Esse enfoque se tornou ponto central nas polticas dos
rgos gestores de reas protegidas americanas e predominou at a dcada de
1980, quando se percebeu que o objetivo de conservar a Amrica Primitiva
no era possvel nem desejvel. Impossvel porque no havia informaes
sobre muitas caractersticas dos ecossistemas pr-coloniais; indesejvel porque, na verdade, os ecossistemas no so imutveis. A partir de ento, bus-
cou-se o objetivo de manter os processos naturais que geram e mantm a

biodiversidade atravs da abordagem ecossistmica que ser discutida posteriormente no livro (Morsello, 2001; Agee. & Johnson, 1988; Cole & Yung, 2010).
A histria da pr
oteo da natureza no mundo
proteo
psYellowstone
ps-Y
A ideia de parque nacional teve grande apelo e se espalhou rapidamente
pelo mundo. Inspirados na experincia americana, diversos pases criaram seus
parques nacionais: o Canad, em 1885; a Nova Zelndia, em 1894; a Austrlia
e a frica do Sul, em 1898; o Mxico, em 1898; e a Argentina, em 1903.
As primeiras reservas de caa na frica foram criadas em 1892. O movimento africano favorvel aos parques nacionais seguiu o modelo americano e
foi liderado pelos belgas, no Congo, e pelos colonizadores ingleses e alemes,
no sul da frica. A partir de 1907, inicia-se no continente africano a criao de
reservas que contavam com um aparato de fiscalizao e nas quais os moradores foram deslocados de seu interior. Os belgas criaram, em 1925, o Parque
Alberto, bem alinhado proposta americana, retirando todas as pessoas da
rea. Depois de 1933, surgiram os grandes parques nacionais, como Kagera,
em 1934; Garamba, em 1938; Tsavo, em 1948; Serengeti, em 1951; e as grandes reservas de caa, como Gorongoza, em 1935.
Paralelamente ao nascimento da concepo de reas protegidas, comeava a tornar-se prtica corrente a realizao de grandes reunies internacionais para o debate de assuntos cientficos, o intercmbio de informaes, o
conhecimento mtuo entre os pesquisadores e a proteo de determinados
grupos de animais. Tais eventos fortaleciam o movimento internacional em
favor da criao de unidades de conservao.
Em 1883, foi assinada, em Paris, uma conveno internacional para a
proteo das focas no Estreito de Behring. Em 1884, realizou-se em Viena o I
Congresso Internacional de Ornitologia e, em 1895, uma conveno para
tratar das aves teis agricultura (Acot, 1990). Em 1900, realizou-se, em Londres, a Conferncia Internacional para Proteo dos Animais Selvagens Africanos, tendo em vista que os elefantes e rinocerontes vinham sofrendo uma
carnificina por meio da caa. A proteo da natureza, de modo geral, foi
discutida em 1905, no II Congresso Internacional de Arte Pblica da Associao Literria e Artstica Internacional.
Em 1910, durante o VIII Congresso Internacional de Zoologia, o suo
Paul Sarasin solicitou a formao de um comit para planejar a criao de uma
Comisso Internacional para a Proteo da Natureza. O comit organizou,
em 1913, uma conferncia internacional sobre a temtica da proteo natu-
reza, realizada em Berna, na Sua. Nesse congresso, foi constituda uma comisso consultiva permanente para a proteo da natureza (Acot, 1990). Em
1914, a Sua criou o seu parque nacional, voltado estritamente para a realizao de pesquisas cientficas de longo prazo, em um ambiente sem interferncia humana.
A Primeira Guerra Mundial interrompeu temporariamente os esforos
iniciados por Paul Sarasin. Em 1923, realizou-se, em Paris, o I Congresso Internacional para a Proteo da Natureza, no qual Sarasin apresentou um relatrio muito preocupante sobre a proteo mundial da fauna selvagem. O congresso foi importante para articular uma instituio internacional dedicada
proteo da natureza. Em 1928, foi fundado o Ofcio Internacional para a
Proteo da Natureza (OIPN), que funcionava como uma agncia central de
documentao e coordenao, visando apoiar o movimento internacional de
defesa da natureza. Em 1931, aconteceu o II Congresso Internacional para a
Proteo da Natureza (Acot, 1990; Franco, 2002).
Nas primeiras dcadas do sculo XX, a terminologia utilizada para designar as unidades de conservao era muito confusa. Um mesmo nome era
utilizado para designar reas com diferentes objetivos de manejo, principalmente no continente africano (Quinto, 1983). Muitas vezes, os objetivos de
gesto eram at conflitantes entre si. Como no havia critrios padronizados,
cada pas adotava uma terminologia, de acordo com suas caractersticas culturais, o que trazia grande confuso quando se analisava a proteo natureza
em escala internacional.
A primeira tentativa de padronizar uma terminologia para unidades de
conservao foi realizada em Londres, em 1933, por meio da Conveno
para a Preservao da Fauna e da Flora em Estado Natural. Essa conveno
recomendou quatro categorias para as unidades de conservao, definindo
claramente seus objetivos. As categorias propostas foram: parque nacional,
reserva natural restrita, reserva de fauna e flora e reserva com proibio de
coleta e de caa.
A proposta de padronizao da terminologia para as unidades de conservao no continente americano ocorreu em Washington, em 1940, com a
Conveno para a Proteo da Flora, da Fauna e das Belezas Cnicas dos Pases
da Amrica. O objetivo do evento era discutir as experincias das naes ali
reunidas, os resultados da Conveno de Londres de 1933 e os parmetros para
os acordos internacionais que envolvessem a conservao da natureza.
Foram adotadas quatro categorias para as unidades de conservao: Parque Nacional, Reserva Nacional, Monumento Natural, Reserva Restrita de
Regies Virgens. Em seu artigo 1, a Conveno assim as definiu:
1. Entender-se- por Parques Nacionais:

As regies estabelecidas para a proteo e conservao das belezas
cnicas naturais e da flora e fauna de importncia nacional, das quais
o pblico pode aproveitar-se melhor ao serem postas sob a superintendncia oficial.
2. Entender-se- por Reservas Nacionais:
As regies estabelecidas para a conservao e utilizao, sob a vigilncia oficial, das riquezas naturais, nas quais se protegero a flora e a
fauna tanto quanto compatvel com os fins para os quais essas reservas so criadas.
3. Entender-se- por Monumentos Naturais:
As regies, os objetos ou as espcies vivas de animais ou plantas, de
interesse esttico ou valor histrico ou cientfico, aos quais dada
proteo absoluta, com o fim de conservar um objeto especfico ou
uma espcie determinada de flora ou fauna, declarando uma regio,
um objeto ou uma espcie isolada monumento natural inviolvel,
exceto para a realizao de investigaes cientficas devidamente autorizadas ou inspees oficiais.
4. Entender-se- por Reservas de Regies Virgens:
Uma regio administrada pelos poderes pblicos onde existem condies primitivas naturais de flora, fauna, habitao e transporte, com
ausncia de caminhos para o trfico de veculos e onde proibida
toda explorao comercial.
O Brasil aderiu Conveno de Washington em 1940 e a ratificou em
1948 (Decreto Legislativo n 3/1948). Sua entrada em vigor se deu em 26 de
novembro de 1965, isto , trs meses aps o depsito do instrumento brasileiro de ratificao junto Unio Pan-americana. A Conveno foi ento promulgada pelo presidente da Repblica em 1966.
Em 1948, um congresso internacional foi realizado no Castelo de
Fontainebleau, na Frana, sob patrocnio da Unesco e do governo francs.
Sua finalidade era coordenar os trabalhos de cooperao internacional no
campo da proteo da natureza. Participaram 33 pases, entre os quais o Brasil. Nesse congresso, foi criada a Unio Internacional para a Proteo da Natureza (IUPN), que, em 1956, teve sua denominao alterada para Unio Internacional para a Conservao da Natureza e Recursos Naturais. Nesse perodo, j se concebia o termo conservao com um objetivo mais amplo, que
envolvia proteo e uso racional dos recursos naturais. Atualmente, seu nome
foi alterado para Unio Mundial pela Natureza (IUCN).
Em 1959, uma resoluo da 27 sesso do Conselho Econmico e Social

das Naes Unidas reconhecia que os parques nacionais e reservas equivalentes eram fatores importantes para o uso racional dos recursos naturais e solicitava a elaborao de uma lista de parques nacionais no mundo. Em resposta,
a partir de 1960, foi criada, no mbito da IUCN, a Comisso de Parques e
reas Protegidas (CNPPA Commission National Parks and Protected Areas),
com o objetivo de promover e monitorar os parques nacionais e outras reas,
bem como dar orientao para a gesto e a manuteno dessas reas. A CNPPA
passou a patrocinar conferncias internacionais que se tornaram norteadoras
das polticas mundiais para reas protegidas. Foram realizados cinco importantes congressos mundiais de parques: em 1962, em Seatlle e, em 1972, em
Yellowstone, nos Estados Unidos; em 1982, em Bali, na Indonsia; em 1992,
em Caracas, na Venezuela; e em 2003, em Durban, na frica do Sul.
A CNPPA organizou a primeira Lista Mundial de Parques e Reservas Equivalentes, apresentada no Congresso Mundial de Parques realizado em Seattle,
em 1962. Nesse Congresso, ocorreu tambm um debate sobre a nomenclatura apropriada para designar os diversos tipos de reas protegidas identificadas
no mundo (Phillips, 2004).
Um novo conceito para parques nacionais foi estabelecido na 10
Assembleia da IUCN, realizada em Nova Delhi, na ndia, em 1969. A Assembleia
recomendou que o termo parque nacional fosse utilizado para reas que atendessem s seguintes caractersticas:
Uma rea relativamente extensa:
1. onde um ou mais ecossistemas no estejam materialmente alterados
pela explorao e ocupao humana, onde espcies de plantas e animais, stios geomorfolgicos e hbitats sejam de especial interesse cientfico, educacional e recreativo ou contenham paisagens naturais de
grande beleza;
2. onde a mais alta autoridade competente do pas tenha tomado medidas no sentido de prevenir ou eliminar, na medida do possvel, a explorao ou a ocupao de toda a rea e mantenha efetivamente os
aspectos ecolgicos, geomorfolgicos ou estticos que justificaram o
estabelecimento da referida rea;
3. onde se permita a entrada de visitantes sob condies especiais, para
fins de inspirao, educativos, culturais e recreativos.
Para tentar ordenar a terminologia confusa utilizada para designar as
unidades de conservao em nvel internacional, Ray Dasmann, eclogo snior
da IUCN, escreveu um documento que propunha um sistema de classificao
para essas reas, sugerindo seis categorias (Dasmann, 1972). Sua proposta foi
amplamente debatida no II Congresso Mundial de Parques, que ocorreu em

1972, em Yellowstone. Tornou-se clara a necessidade de se desenvolver tal
sistema de classificao. A definio de parque nacional proposta em Nova
Delhi tambm foi ratificada nesse Congresso.
Paralelamente s iniciativas da IUCN em relao temtica das reas
protegidas, no final da dcada de 1960 e incio dos anos de 1970, ocorreram
vrios eventos que ajudaram a consolidar a ideia conservacionista no mundo
e a modificar a viso a respeito das unidades de conservao. Entre eles, podese destacar:
1. A Conferncia da Biosfera, realizada em Paris, em 1968, que abordou
o uso e a conservao mais racional da biosfera, discutiu assuntos como
a poluio do ar e da gua, os desmatamentos, o excesso de
monoculturas e a drenagem de reas alagadas. Como resultado da
Conferncia, foi criado, em 1971, o programa Homem e Biosfera
(MaB Man and the Biosphere). Tratava-se de um programa de cooperao cientfica internacional, visando investigar as interaes entre
o homem e seu meio. Buscava-se compreender os mecanismos dessa
convivncia, procurando avaliar as repercusses das aes humanas
sobre os ecossistemas mais representativos do planeta. O programa
Homem e Biosfera atuou em duas linhas de ao simultneas:
t
Pesquisas cientficas para o melhor entendimento do que est provocando o aumento progressivo da degradao ambiental no planeta.
A concepo de um inovador instrumental de planejamento as

Reservas da Biosfera para combater os efeitos dos citados processos de degradao, promovendo a conservao da natureza e o
desenvolvimento sustentvel. A primeira reserva da biosfera foi
decretada em 1976. Em 2011, registraram-se no mundo cerca de
580 reservas da biosfera distribudas em 114 pases
2. Em 1971, foi assinada na cidade de Ramsar, s margens do Mar

Cspio, no Ir, a Conveno sobre Zonas midas de Importncia
Internacional, que ficou conhecida como Conveno Ramsar. A
drstica reduo das populaes de aves aquticas e de seus habitats
foi uma das motivaes originais para seu estabelecimento. Com o
passar dos anos, a Conveno foi ampliando sua preocupao aos
demais aspectos referentes ao uso racional e conservao das zonas midas. A Unesco a depositria da conferncia, e a IUCN
desempenha o papel de Secretaria Permanente da Conveno.
3. A Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente Humano,
realizada em Estocolmo, em junho de 1972, representou um marco
no ambientalismo mundial (Brito, 2000). No cenrio internacional,

duas correntes opostas travavam acirrado debate: os defensores do
crescimento a qualquer preo, que encaravam a questo ambiental
como um obstculo colocado ao desenvolvimento econmico dos
pases do Hemisfrio Sul, e os catastrofistas, que apregoavam o esgotamento dos recursos naturais do planeta. Para evitar o pior, eles defendiam a necessidade de limitar o crescimento demogrfico e econmico. Os participantes dessa reunio tiveram o bom senso de no dar
razo a nenhuma das duas partes, procurando aproveitar as contribuies positivas de ambas. O resultado foi uma proposta intermediria,
conhecida na poca como ecodesenvolvimento, mais tarde rebatizada
de desenvolvimento sustentvel (Sachs, 1998).
4. Em novembro de 1972, foi assinada em Paris, sob os auspcios da
Unesco, a Conveno para a Proteo do Patrimnio Mundial, Cultural e Natural. Entende-se por patrimnio natural as formaes fsicas,
biolgicas e geolgicas excepcionais, hbitats de espcies animais e
vegetais ameaadas e reas que tenham valor cientfico, de conservao ou esttico.
Todos esses eventos contriburam fortemente para que a questo da proteo da natureza ganhasse cada vez mais importncia na agenda internacional. Em 1975, a Comisso de Parques e reas Protegidas CNPPA/ IUCN,
atendendo demanda do Congresso de Parques de 1972, iniciou seus trabalhos, visando estabelecer definitivamente um sistema internacional de classificao para as reas protegidas. O trabalho foi liderado por Kenton Miller e
sua verso final foi publicada em 1978. Ele trouxe clareza a respeito da terminologia para as categorias de manejo e tornou-se um guia da IUCN para esse
fim (Phillips, 2004). Foram propostas dez categorias de manejo:
I Reserva Cientfica/Reserva Natural Restrita.
II Parque Nacional.
III Monumento Natural/Monumento Nacional.
IV Reserva de Conservao da Natureza/Reserva Natural Manejada/Santurio de Vida Silvestre.
V Paisagem Protegida.
VI Reserva de Recursos Naturais.
VII Reserva Antropolgica.
VIII rea Natural Manejada com Finalidade de Utilizao Mltipla.
IX Reserva da Biosfera.
X Stio Natural de Patrimnio Mundial.
Em pouco tempo, porm, sentiu-se a necessidade de se aprimorar ainda

mais o sistema de classificao das reas protegidas. Em 1984, a CNPPA estabeleceu uma nova fora-tarefa com essa finalidade. Conduziu-se, ento, amplo debate, primeiro entre seus membros e depois com as partes externas
interessadas. Em 1990, uma proposta foi encaminhada pela fora-tarefa aos
membros da CNPPA: que o novo sistema fosse construdo com base nas categorias de I a V propostas em 1978 e que as demais categorias fossem extintas.
A proposta foi encaminhada para aprovao pela Assembleia Geral da IUCN
realizada em Perth, na Austrlia, em novembro de 1990.
A IUCN encaminhou a proposta para discusso no III Congresso Mundial
de Parques, que se realizou em Caracas, na Venezuela, em 1992. Aps os debates, os participantes do congresso recomendaram que o sistema fosse composto
por seis categorias, cuja definio se basearia nos seguintes objetivos de manejo:
a) investigao cientfica; b) proteo de zonas silvestres; c) preservao de
espcies e da diversidade gentica; d) manuteno dos servios ambientais; e)
proteo de caractersticas naturais e culturais; f) turismo e recreao; g) educao; h) utilizao sustentvel dos recursos derivados dos ecossistemas naturais;
i) manuteno de atributos culturais e tradicionais. Cada categoria de manejo
foi planejada para produzir um determinado conjunto de benefcios.
Finalmente, em 1994, o novo sistema de classificao das unidades de
conservao foi sancionado pela Assembleia Geral da IUCN realizada em
Buenos Aires, na Argentina (Tabela 3.1).
Tabela 3.1 Categorias de manejo de unidades de conservao propostas pela IUCN.
Categoria Denominao
Objetivo princip al de manejo:
Reserva Natural Estrita/rea

Silvestre
Com fins cientficos ou com fins de

proteo da natureza.
II
Parque
Para conserva o de ecossistemas e com

fins de recreao.
III
Monumento Natural
Para a conservao de c aractersticas

naturais esp ecficas.
IV
Santurio d e Vida Silvestr e
Para a conservao de hbitats e/ou para

satisfazer as necessidades de determinadas
espcies.
Paisagem Terrestre/ Marinha

Protegida
Para conserva o de paisagens terrestres e

marinhas com fins recreativos.
VI
rea Protegida com Recur sos

Manejados
Para uso sustentvel dos ecossistemas

naturais.
Fonte: IUCN (1994)
Em junho de 1992, realizou-se, no Rio de Janeiro, a Conferncia das Naes Unidas sobre Desenvolvimento e Meio Ambiente, conhecida como Rio-92
ou Eco-92. A Rio-92 foi o maior encontro intergovernamental de alto nvel j
realizado no planeta. Contou com representantes de 180 pases, incluindo 105
chefes de Estado. Dali surgiram documentos importantes, como a Declarao
do Rio, que incorporou, simultaneamente, os direitos ao desenvolvimento e a
um meio ambiente saudvel, e as convenes sobre Diversidade Biolgica,
Mudanas Climticas, Declarao sobre as Florestas e a Agenda 21 (Sachs, 1998).
Como resultado de todas as iniciativas descritas anteriormente, em 2011,
a lista de reas protegidas das Naes Unidas registrou cerca de 120 mil unidades, cobrindo uma rea de 18 milhes de km2 ou 1,8 bilho de ha (Figura 3.1),
o que equivale a 12,2% da superfcie terrestre. Se acrescentarmos cerca de 3,9
milhes de km2 de terra e os 100 mil km2 de oceanos que so cobertos por
reas protegidas, cujas datas de criao no so conhecidas, o montante de
rea protegida sobe para mais de 21 milhes de km2 ou 2,1 bilhes de ha
(UNEP & WCMC, 2011).
20.000.000
18.000.000
16.000.000
14.000.000
12.000.000
10.000.000
8.000.000
6.000.000
4.000.000
2.000.000
00
05
20
20
93
97
19
89
19
19
81
52
19
18
73
77
19
69
19
19
61
65
19
19
53
57
19
49
19
19
41
45
19
19
33
37
19
29
19
19
21
25
19
19
13
17
19
09
19
19
01
05
19
19
93
97
18
89
18
82
18
18
18
72
rea total (km ) de UCs terrestres

2
rea total (km ) de UCs marinhas
2
rea total (km ) de UCs (terrestres + marinhas)
Figura 3.1 Valor cumulativo para a rea ocupada pelas UCs no perodo de 1872 a
2008 (UNEP & WCMC, 2011).
Unidades de conser
vao na Amrica Latina:
conservao
o papel de Kenton Miller1
O americano Kenton Miller teve grande influncia na poltica de conservao adotada nos pases da Amrica Latina. Ele envolveu-se com a regio em
1962, quando trabalhou numa proposta de planejamento para o Parque Nacional de Canaina, na Venezuela. Isso fazia parte de seu mestrado na Universidade de Washington. Em 1968, aps o trmino de seu doutorado, Miller
retornou Amrica Latina como funcionrio da FAO, auxiliando na elaborao de vrios planos de manejo para UCs.
Kenton Miller rapidamente percebeu que, na Amrica Latina, a conservao deveria ser reconhecida como uma ferramenta para o desenvolvimento. O Peru, por exemplo, havia estabelecido um sistema nacional de parques
entre 1966 e 1969, como parte dos esforos empreendidos por agncias internacionais de desenvolvimento voltados para o desenvolvimento regional. Desse
modo, estabelecer um vnculo estreito entre conservao e desenvolvimento
promoveria ganhos para ambos os lados: os planos de conservao poderiam
absorver muitas das metas nacionais, e os planos nacionais de desenvolvimento poderiam suportar muitos dos objetivos que a conservao se propunha
alcanar. Era uma parceria ganha-ganha e uma estratgia a ser adotada na
conjuntura socioeconmica e poltica da Amrica Latina naquele momento.
Tal estratgia, entretanto, demandaria grande profissionalismo e forte
embasamento cientfico. Somente assim se sustentaria no conturbado cenrio
poltico da poca. Os programas de conservao deveriam ser compreensveis e apresentar ampla gama de benefcios tangveis em nvel nacional, tais
como: proteo de bacias hidrogrficas, manejo de recursos naturais, educao, turismo e recreao. Tambm deveriam incluir a proteo de espcies e
ecossistemas. Era importante decidir, a priori e sistematicamente, como o sistema nacional de conservao seria constitudo e que critrios seriam utilizados para a seleo de reas a serem includas no sistema. Reforava-se a importncia de que os programas nacionais de conservao fossem construdos
com base em informaes biogeogrficas cientificamente aceitas.
Desse modo, as propostas de conservao derivadas da cincia teriam
maior credibilidade por parte dos governos nacionais. Alm disso, reforavase a importncia de classificar cada unidade de conservao na categoria de
manejo apropriada. Cada categoria de manejo (parque, reserva biolgica,
monumento natural, floresta nacional) serviria para um fim especfico. Uma
1. Este tpico foi elaborado com base em Foresta (1991).
rea classificada em uma categoria de manejo inadequada no proveria o

mximo de benefcios possveis.
Miller reforou a necessidade de sistematizao. Cada nao deveria
possuir uma estratgia articulada de conservao biolgica e cada poltica
seria explicitamente documentada; cada unidade de conservao possuiria
sua documentao, explicitando como contribuiria com as metas nacionais de
conservao e como deveria ser manejada (plano de manejo).
A partir de 1969, Kenton Miller teve a oportunidade de difundir e praticar
suas ideias amplamente. Tornou-se professor no Instituto Interamericano de
Cooperao para Agricultura (IICA), na Costa Rica, e a partir da pde difundir
com sucesso suas ideias por toda a Amrica Latina. Nesse ano, o IICA recebeu a
visita de Nelson Rockefeller, um dos patrocinadores da instituio. Miller sugeriu a elaborao de um projeto para incrementar a proteo da natureza na
Amrica Latina. A sugesto foi aceita pela Fundao Rockefeller, que solicitou
sua apresentao. Depois de elaborado, recebeu a denominao de Projeto
Regional de Manejo de reas Silvestres. A Organizao das Naes Unidas para
a Agricultura e Alimentao (FAO) foi copatrocinadora e o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) deu o suporte necessrio.
Sob a direo de Kenton Miller, planos de sistemas nacionais de unidades
de conservao foram elaborados para Cuba, Colmbia, Equador, Costa Rica e
Chile. A experincia chilena foi publicada em 1976 e tornou-se referncia para a
Amrica Latina (Thelen & Miller, 1976). No entanto, para a frustrao de Miller,
at meados da dcada de 1970, o Brasil ainda no havia se envolvido em esforos mais sistemticos de proteo da natureza. Dada a sua extenso territorial e
a importncia de seus biomas, a ausncia do Brasil representava importante
lacuna na estratgia de conservao da Amrica Latina. A Amaznia brasileira,
por exemplo, tinha apenas uma grande unidade de conservao.
Aps a conferncia de Estocolmo, porm, a posio do Brasil comeou a
mudar. O pas solicitou FAO assistncia para modernizar sua indstria florestal. Com a concordncia da FAO, foi ento elaborado o Projeto de Desenvolvimento e Pesquisa Florestal (PRODEPEF PNUD/FAO/IBDF/BRA 45). O
projeto deveria realizar uma avaliao da indstria florestal no Brasil, desenvolver usos comerciais para espcies ainda no utilizadas e conduzir inventrios florestais. Aproveitando a oportunidade, a FAO recomendou que fosse
avaliada tambm a necessidade de proteo natureza no Brasil, recomendao aceita pelo pas.
A FAO solicitou a Kenton Miller que coordenasse essa atividade como
complemento do Projeto Regional de Manejo de reas Silvestres. Ele aceitou
prontamente e sugeriu que as aes comeassem pela Amaznia brasileira,
convidando Gary Wetterberg para desenvolver o trabalho. O esforo resultou no documento Uma Anlise de Prioridades em Conservao da Natureza na Amaznia, que representou um marco no planejamento de unidades
de conservao no Brasil (descrito em detalhes no prximo captulo).
A partir dessa experincia, surgiram os Planos do Sistema de Unidades de
Conservao do Brasil, etapas I e II, publicados, respectivamente, em 1979 e
1982, pelo Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF). Uma das
bases para esse plano foi o trabalho de Thelen & Miller (1976). Alm disso,
Kenton Miller ministrou inmeros treinamentos para os tcnicos do Instituto
Brasileiro do Desenvolvimento Florestal (IBDF). Seu livro Planificacion de Parques Nacionales para el Ecodesarrollo en Latinoamerica (Miller, 1980) foi a
base dos primeiros roteiros para elaborar planos de manejo propostos no
Brasil. Desse modo, pode-se verificar que os trabalhos de Miller serviram de
pilar para uma estratgia de criao e gesto de unidades de conservao no
nosso pas.
Evoluo na abordagem da relao entre parques e

populaes nativas
No I Congresso Mundial de Parques, realizado em 1962, em Seattle, nos
Estados Unidos, predominou a viso tradicional dos parques, voltada para a
preservao de paisagens naturais para o lazer e o turismo. Segundo essa viso, para que uma rea pudesse ser designada como parque nacional ou
reserva equivalente, esta deveria estar sob ampla proteo legal, que a resguardasse da explorao de seus recursos naturais ou de qualquer outro dano
ocasionado pelo homem.
A recomendao do Congresso ia, claramente, no sentido da proteo,
visando manuteno da integridade das reas protegidas. At ento, os parques eram estabelecidos sem muita preocupao com os impactos negativos
sofridos pelas populaes locais. A opinio e os direitos dos povos indgenas e
das comunidades locais eram totalmente desconsiderados (Phillips, 2003). No
entanto, no se podia negar a realidade vivida pelos parques nacionais em
amplas regies do mundo, onde conflitos com as populaes tradicionais comeavam timidamente a aparecer.
Na 11 Assembleia Geral da IUCN, realizada em 1972, em Banff, no Canad, o princpio do zoneamento foi incorporado na definio de parques nacionais aprovada anteriormente, em Nova Delhi, em 1969. O avano mais importante da incorporao do zoneamento ao conceito de parque nacional foi o
reconhecimento de que comunidades humanas com caractersticas culturais especficas faziam parte desses ecossistemas. Foram definidas as seguintes zonas:
Zonas Naturais Protegidas: Zona de Proteo Integral, Zona Primitiva

ou Silvestre, Zona de Manejo de Recursos.
Zonas Antropolgicas Protegidas: Zona de Interesse Especial, Zona de

Ambiente Natural com Culturas Humanas Autctones, Zonas com
Antigas Formas de Cultivo.
Zonas Protegidas de Interesse Arqueolgico ou Histrico: Zona de

Interesse Arqueolgico, Zona de Interesse Histrico.
A partir do III Congresso Mundial de Parques, realizado em Bali, em

1982, a situao tornou-se favorvel ao tratamento dos interesses das comunidades locais e dos povos indgenas. Ao contrrio dos dois primeiros congressos, houve forte influncia de profissionais ligados s reas protegidas nos
pases em desenvolvimento. Foi estabelecida a viso de que a viabilidade, em
longo prazo, de reas protegidas, tais como os parques, dependeria de sua
capacidade de integrao ecolgica, social e econmica com a rea de entorno. Maiores benefcios econmicos deveriam fluir dessas reas para as comunidades de entorno.
Bali representou um divisor de guas, fazendo uma ligao estreita entre
unidades de conservao e questes do desenvolvimento. Aps o congresso
de Bali, deu-se maior importncia aos temas relacionados s populaes, ao
desenvolvimento, aos grupos indgenas e s comunidades locais. A partir da,
essa nova viso veio se fortalecendo. No Congresso Mundial de Parques realizado em Caracas, na Venezuela, em 1992, ela ganhou grande importncia.
Em documento preparatrio para o Congresso, Stephan Amend e Thora Amend
registravam que 85,9% dos parques nacionais na Amrica Latina tinham populaes residentes em seu interior, o que reforava a necessidade de discutir
essa temtica no evento (Amend & Amend, 1995).
Em 1997, a Comisso Mundial de reas Protegidas da Unio Mundial
pela Natureza (IUCN) realizou uma conferncia denominada As reas Protegidas no Sculo XXI: de Ilhas a Redes, em que foram identificados os principais desafios a serem enfrentados pelas UCs no sculo XXI. Entre eles se destacam: 1) mudar o enfoque das UCs de ilhas para redes; 2) fazer com que as
reas protegidas sejam manejadas por, para e com as comunidades locais, e
no contra elas; 3) aumentar os padres de gesto e capacitao para enfrentar os desafios identificados.
No V Congresso, realizado em Durban, na frica do Sul, em 2003, os desafios identificados em 1997 dominaram as discusses. Pavimentou-se, de forma
definitiva, o caminho para o desenvolvimento da gesto participativa das reas
protegidas e para a incorporao dos direitos e opinies das populaes locais.
Ao longo do perodo compreendido entre os cinco congressos mundiais

de parques, surgiram algumas tendncias que apontam para uma nova direo
na maneira de gerir as unidades de conservao. Tais tendncias tm sido definidas como o novo paradigma para as UCs e esto listadas na Tabela 3.2.
Tabela 3.2 O velho e o novo paradigma para a gesto de
reas protegidas Phillips (2003).
Tema
Como as UC s eram
Como as UC s so agor a
Objetivos
Designadas para a conservao.

Estabelecidas princip almente para a
proteo da vid a silvestre e de
cenrio s espetacular es.
Manejad as princip almente para o s
visitantes e turistas.
Valorizad as como ambientes
selvagens.
Relacionadas com a proteo.
Mantid as tambm com objetivos

sociais e econmicos.
Estabelecidas, muitas vezes, por
razes cientficas, econmicas e
culturais.
Turismo como um meio de contr ibuir
com a economia local.
Valorizad as pela importncia cultural
dos ambientes selvagens.
Mantid as tambm para restaura o e
reabilita o.
Administrao
Administrad as pelo governo central
Administrad as por muito s parceiros.
Popula o local
Planejad as e manejadas contra a

populao loc al.
Manejad as sem consid era o s
opinies loc ais.
Manejad as com ou p ara a popula o

local e, em alguns casos, pela mesma
populao local.
Manejad as para atender s
necessidades das popula es locais.
Contexto mais
amplo
Planejad as sep aradamente.

Manejad as como ilhas.
Planejad as como par te de sistemas

nacionais, regionais ou internacionais.
Desenvolvidas como red es (ncleos
estritamente protegidos, com zonas
de amortecimento e interlig adas por
corredores verdes).
Percepes
Consider adas principalmente como

um patrimnio nacional.
Consider adas somente sob a tica do
interesse nacional.
Consideradas tambm como um

patrimnio da comunid ade.
Considerad as tambm como de
interesse internacional.
Tcnicas de manejo
Manejad as de forma reativa dentro

de uma esc ala de tempo limitad a.
Manejad as de forma burocrtica.
Geridas de forma adaptativa.

Geridas com sensibilidad e poltica.
Capacidade d e
manejo
Geridas por cientistas e especialistas

em recurso s naturais.
Dirigida por especialistas.
Geridas por indivduo s dotado s de

mltiplas cap acidades.
Geridas levando-se em considerao
os saberes locais.
Finanas
Financiad as pelo Tesouro Nacio nal.
Financiad as por mltip las fontes.
Fonte: Phillips (2003).
Essas novas tendncias podem ser embrionariamente identificadas no

Brasil a partir das conquistas socioambientais incorporadas na Lei 9.984/2000,
que estabeleceu o Sistema Nacional de Unidades de Conservao (SNUC).
Entre elas podemos destacar a exigncia de conselhos consultivos/deliberativos
e de consulta pblica para a criao de alguns tipos de UCs e a valorizao das
unidades de uso sustentvel. A discusso aprofundada do significado e da
aplicao do novo paradigma para as unidades de conservao poder vir a
ajudar no aprimoramento da gesto participativa, das consultas pblicas para
a criao de UCs e na resoluo dos conflitos gerados pela sobreposio de
unidades de conservao com terras indgenas e com territrios ocupados por
populaes tradicionais.
Unidades de
conser
vao no Brasil:
conservao
a histria de um povo em
busca do desenvolvimento
e da pr
oteo da natureza
proteo
Marcos Antnio R
eis Araujo
Reis
Ao longo da histria brasileira, muitas vozes se levantaram contra a explorao predatria dos recursos naturais. A preocupao de alguns intelectuais
com a degradao ambiental consolidou-se ao longo do sculo XIX, tendo
Jos Bonifcio de Andrade um papel de destaque na condenao dessa atitude predatria. A grande motivao para defender o ambiente natural era sua
importncia para a construo nacional. Os recursos naturais representavam
grande trunfo para o progresso futuro do pas, devendo ser utilizados de
forma inteligente e cuidadosa.
A criao do Parque Nacional de Yellowstone, nos Estados Unidos, em
1872, abriu uma nova frente de batalha para os brasileiros preocupados com
a proteo da natureza: a criao de parques nacionais no Brasil. No entanto,
os cenrios poltico, econmico, social e cultural permaneceram desfavorveis para a concretizao desse ideal por um longo perodo. Por mais de meio
sculo, diversas personalidades lutaram em prol dos parques nacionais, pleito
s atendido em na dcada de 1930. A partir da criao do Parque Nacional
do Itatiaia, em 1937, uma nova gerao de conservacionistas trabalhou, arduamente, pela consolidao e ampliao das unidades de conservao no Brasil. As geraes atuais tm uma grande dvida para com esses visionrios do
passado.
Muito se avanou, mas preciso ter em mente que muito ainda precisa
ser feito, sobretudo no que tange expanso das unidades de conservao,
representatividade dos ecossistemas e busca da excelncia na gesto das
unidades de conservao.
Fim do P
erodo Imperial: a primeira pr
oposta para a criao
Perodo
proposta
de unidades de conser
vao no Brasil
conservao
O primeiro a propor a criao de parques nacionais no Brasil foi o engenheiro Andr Rebouas (1838-1898). Juntamente com seu irmo Antnio, era
proprietrio da Companhia Florestal Paranaense, primeira companhia privada especializada no corte de madeiras a ter autorizao para funcionamento
no Brasil. Inspirado na iniciativa norte-americana, Rebouas sugeriu, em 1876,
dois locais para a concretizao de sua ideia: a ilha do Bananal, no rio Araguaia,
e as Sete Quedas, no rio Paran. Ele j vislumbrava o progresso que o turismo
advindo da criao dos parques poderia trazer para aquelas regies. Tambm
alegava a importncia dessa iniciativa para a posteridade:
A gerao atual no pode fazer melhor doao s geraes vindouras
do que conservar intactas, livres do ferro e do fogo, as duas mais belas
ilhas do Araguaia e do Paran. Da a centenas de anos podero os
nossos descendentes ir ver os espcimes do Brasil tal qual Deus os
criou; encontrar reunidos no norte e no sul os mais belos representantes de uma fauna variadssima e, principalmente, de uma flora que
no tem rival no mundo (Rebouas, in Souza, 1936).
Entretanto, como dissemos, as condies polticas, sociais, econmicas e
culturais vigentes durante o Perodo Imperial e o da Primeira Repblica (18891930) no eram favorveis concretizao das propostas de Andr Rebouas.
Ao contrrio, conjugavam em favor da expanso econmica com a degradao da natureza. Os portugueses que se deslocaram para o Brasil vieram em
busca de riqueza. Essa, porm, no seria obtida com trabalho, mas sim com
ousadia. De nossa herana lusitana, veio nossa nsia de prosperidade sem
custo, de riquezas fceis. Nossos antepassados buscaram extrair dos solos enormes benefcios, sem maiores sacrifcios e sem preocupao com o futuro
(Holanda, 1995; Pdua, 2002).
Desse modo, os diversos ciclos econmicos vivenciados no Brasil at os
dias atuais tiveram, invariavelmente, a degradao ambiental e a malversao dos recursos naturais como alguns de seus resultados, como mostra a
Figura 4.1.
Unidades de conservao no Brasil: a histria de um povo... 53
1500
100 %
1600
1650
1700
1750
1800
1850
1900
1950
2000
Amaznia
Percentual
Remanescente
dos
Biomas
Brasileiros
Cerrado
Mata Atlntica
50%
0%
1500
1550
1600
1650
1700
1750
1800
1850
1900
1950
2000
CICLOS ECONMICOS
Pau-Brasil
Cana
Caf
Soja
Madeira p/ Exportao
Figura 4.1 Reduo da cobertura vegetal nos biomas do Cerrado, da Amaznia e

da Mata Atlntica durante os diversos ciclos econmicos (WWF, 1999).
A poltica fundiria do pas tambm estimulava a degradao ambiental.

A Resoluo Imperial no 17, de 1822, aboliu o sistema das sesmarias, vigente
durante o perodo colonial. Surgiu, a partir da, um perodo extralegal, sem
qualquer regulamentao sobre as terras pblicas, que abriu a oportunidade
para sua apropriao por cerca de 30 anos. Intensificou-se, assim, a avalanche
de ocupao de terras. Somente em 1850, a Lei Imperial sobre Terras n 601
veio disciplinar essa matria, reconhecendo o direito de posse sobre terras
ocupadas por posseiros aps 1822, quando o sistema de sesmarias foi extinto
(Garcia, 1958). A Lei 601 imps uma condio primordial para a legalizao
da posse: as terras deveriam estar cultivadas.
Durante esse perodo de ausncia de regulamentao sobre as terras
pblicas, o caf consolidou-se como o grande produto agrcola brasileiro, o
que estimulou ainda mais a grilagem de terras. A partir do Estado do Rio de
Janeiro, as culturas expandiram-se para o Vale do Paraba e para a regio da
Zona da Mata mineira. Por toda parte, o caf foi substituindo a natureza
(Mendona & Pires, 2002).
Por meio de inmeros artifcios fraudulentos, milhares de hectares de
terras pblicas foram legalizados por grileiros. Nessas terras, expandiu-se a
lavoura cafeeira e, em volta dessas lavouras, instalou-se grande especulao
imobiliria, que contribuiu de forma decisiva para a remoo da cobertura
vegetal na regio Sudeste do Brasil (Dean, 2000).
Primeira R
epblica (1889-1930) a luta em pr
ol da criao
Repblica
prol
vao se intensifica
conservao
A sugesto de Rebouas, em 1876, para criar unidades de conservao
no Brasil ainda no se concretizara durante a Primeira Repblica. No incio do
perodo republicano, a economia brasileira estava organizada de acordo com
o modelo primrio-exportador, ou seja, o pas mantinha sua produo voltada para o fornecimento de artigos primrios, destinados a abastecer o mercado externo. O poder poltico e econmico estava concentrado nas mos das
oligarquias ligadas agroexportao, as quais no se disporiam a reservar
reas para a proteo da natureza em detrimento da possibilidade de expanso das atividades econmicas.
A Primeira Repblica tambm representou o coroamento do liberalismo
no Brasil, materializado a partir da Constituio de 1891. O Estado Liberal
restringia-se, em essncia, manuteno da ordem pblica, da liberdade, da
propriedade e da segurana individual. A Constituio garantia aos estados
total autonomia e aos proprietrios rurais, poder ilimitado sobre suas propriedades. Em consonncia com os ideais liberais, o direito de propriedade alcanava sua plenitude, no se admitindo interveno estatal no modo pelo qual
os proprietrios rurais exploravam os recursos naturais em suas terras. Qualquer legislao destinada a controlar a explorao dos recursos naturais no
era bem vista pela oligarquia dominante.
Para piorar a situao, o Brasil encontrava-se em grave crise poltica e
financeira. Em 1898, o pas estava beira da bancarrota financeira. Assim,
nesse ambiente de crise generalizada, regido por um Estado que no admitia
intervencionismo sobre o direito de propriedade e no qual o poder poltico e
econmico estava concentrado nas mos das oligarquias ligadas agroexportao, a discusso a respeito da proteo natureza no tinha como prosperar. O sculo XIX e a primeira dcada da Repblica encerram-se sem qualquer
avano em direo ao estabelecimento de unidades de conservao no Brasil.
Entretanto, a degradao da natureza comeava a despertar o esprito e
o clamor conservacionista em uma parcela maior da populao. Surgia mais
uma gerao de intelectuais (autores de livros, professores, profissionais liberais e tcnicos vinculados ao servio pblico) e de cientistas que ecoaram suas
vozes chamando a ateno para o problema do desflorestamento e para a
necessidade de regulamentao para proteger as florestas.
No alvorecer do sculo XX, o jornalista Euclides da Cunha (1866-1909)
publicou os ensaios Fazedores de desertos e Entre as runas, nos quais descrevia as imensas pilhas de lenhas estocadas ao longo das faixas de servido das
ferrovias e as encostas completamente erodidas por causa do abandono das
lavouras de caf, aps estas terem promovido o completo esgotamento do

solo. A classe mdia urbana, alertada por essas publicaes, censurava os fazendeiros e diretores das ferrovias por terem provocado tais problemas, assim como
os funcionrios do governo, que o haviam permitido (Dean, 2000).
Nesse mesmo perodo, o governo de So Paulo buscou modernizar suas
instituies para incrementar o desenvolvimento econmico do Estado. Dentro
dessa viso, o melhor aproveitamento dos recursos naturais era um fator estratgico. Deu-se, ento, incio a um processo de contratao de diversos cientistas
e tcnicos para as instituies estaduais. Alguns se tornaram importantes lideranas na luta pela conservao de nossos recursos naturais. Entre eles destacam-se Alberto Loefgren (1964-1918), Orville Derby (1851-1915), Herman von
Ihering (1850-1930) e Edmundo Navarro de Andrade (1881-1941) (Dean, 2000).
O botnico sueco Alberto Loefgren veio para o Brasil em 1874, ingressando no governo paulista a partir de 1886. Ele iniciou uma campanha por
um cdigo florestal, pelos parques nacionais e em favor da criao do servio
nacional de florestas. Inspirou a comemorao do primeiro Dia da rvore no
Brasil, que ocorreu em Araras, em 1902. Sob sua influncia, o governo federal
estabeleceu uma estao biolgica no Itatiaia, rea que se tornou, na dcada
de 1930, o primeiro parque nacional brasileiro (Dean, 2000; Franco, 2002).
Herman von Ihering foi o fundador e diretor do Museu Paulista at
1915. Ele criticava a dilapidao de nossos recursos naturais e defendia que
essa situao s poderia mudar com uma atuao firme do Estado, a partir do
estabelecimento de reservas florestais e da promoo de uma silvicultura racional (Franco, 2002). Edmundo Navarro, engenheiro agrnomo de formao,
dedicou-se tarefa de reflorestamento na Companhia Paulista de Ferrovias e
tornou-se uma das maiores autoridades mundiais no plantio do eucalipto.
A destruio dos recursos florestais comeava, mesmo que timidamente, a
ter repercusso no meio poltico. Em 1907, a mensagem presidencial dirigida ao
Congresso pelo presidente Afonso Pena (1847-1909)contemplava essa questo:
Conforme determinastes acham-se em preparo as bases de um projeto de lei
de guas e florestas. Em tempo hei de submet-las vossa esclarecida considerao (Andrade, 1950). Provavelmente, a crise econmica e a instabilidade poltica impediram que o governo federal levasse adiante essas discusses.
Em 1912, Luis Felipe Gonzaga de Campos (1856-1925) editou o livro
Mapa Florestal Brasileiro, no qual demonstrava o estado crtico em que se
encontravam as formaes florestais em muitas regies do pas. O principal
objetivo da obra era oferecer uma base para os primeiros estudos visando
criao de reservas florestais. Mencionava que o Servio Florestal seria criado
no momento adequado dentro do Ministrio da Agricultura, Indstria e
Comrcio.O Cdigo Civil de 1916 (Lei 3.071), de certa forma, tambm contri-
bua para a devastao dos recursos naturais. Inspirado no cdigo civil francs,
editado aps a revoluo francesa, reforava a percepo de que a propriedade
da terra era plena e absoluta, podendo o proprietrio fazer o que bem entendesse. Em 1911 tambm foi criado o Horto Florestal do Rio de Janeiro com a
finalidade de produzir e distribuir mudas de espcies florestais e frutferas.
Tambm nesse mesmo ano, o presidente Hermes da Fonseca (1855-1923)
cria, atravs do Decreto n 8.843, uma reserva florestal no Acre localizada entre
o rio Acre e o rio Purus. A justificativa para sua criao era que a devastao
desordenada das matas estava produzindo em todo o pas efeitos sensveis e
desastrosos, salientando-se entre eles alteraes na constituio climtica de
varias zonas e no regime das guas pluviais e das correntes que delas dependem e reconhecendo que da maior e mais urgente necessidade impedir que
tal estado de coisa se estenda ao Territrio do Acre, mesmo por tratar-se de
regio onde, como igualmente em toda a Amaznia, h necessidade de proteger e assegurar a navegao fluvial e, consequentemente, de obstar que sofra
modificao o regime respectivo hidrogrfico. Em seu art. 3, o decreto demonstra a opo pelo modelo americano, determinando que se nas reas da
reserva florestal existir moradores, fica-lhes concedido o prazo de 12 meses, a
contar desta data, para exibirem seus ttulos de posse, cuja legitimidade ser
verificada perante a justia federal. Em seu 1 determina que, reconhecida
a legitimidade dos ttulos, o Governo providenciar oportunamente para a
aquisio das terras, por acordo amigvel ou desapropriao. No entanto,
esta reserva florestal no foi implantada, figurando apenas no papel.
Por volta de 1913, Alberto Lofgren sugeriu a transformao da regio do
Itatiaia num parque nacional. Nesse mesmo ano, Jos Hubmayer proferiu
uma conferncia na Sociedade de Geografia do Rio de Janeiro em que defendeu arduamente essa ideia. De acordo com seus argumentos, o Parque Nacional do Itatiaia seria:
sem igual no mundo, estaria quase s portas desta bela capital, oferecendo, aos cientistas e estudiosos, riqussimos elementos para as suas
pesquisas, aos convalescentes, pelo trabalho exaustivo nas barulhentas cidades, um retiro ideal para sua reconstituio fsica e mental e,
aos excursionistas e curiosos, uma infinidade de atrativos (Hubmayer,
1913 in Barros, 1952).
Alberto T
orres: um dos grandes pensadores do Brasil no
Torres:
incio do sculo XX
Aps 1910, foram publicados os trabalhos do advogado e jornalista Alberto
de Seixas Martins Torres (1865-1917), considerado um autor de especial relevn-
cia no pensamento brasileiro. Suas obras mais importantes foram A Organizao Nacional e O Problema Nacional Brasileiro, que exerceram grande influncia na constituio do ambiente poltico-intelectual do Brasil a partir da dcada
de 1920 e se tornaram uma das bases para a defesa de nossos recursos naturais.
Torres foi ministro da Justia (1896-1897), governador do Rio de Janeiro
(1898-1900) e ministro do Supremo Tribunal Federal (1901-1909). Em 1909,
desiludido com o sistema constitucional brasileiro, desligou-se da magistratura
para publicar seus ensaios (Skidmore, 2000). Crtico ferrenho do liberalismo,
argumentava que esse sistema limitava o mbito da ao estatal, quando, na
verdade, caberia ao Estado atuar como rgo central de todas as funes
sociais, exercendo o papel de coordenao, harmonizao e regncia. O Estado deveria estender sua ao sobre todas as esferas de atividades, como instrumento de proteo, apoio, equilbrio e cultura. A nao brasileira deveria
ser criada pelo Estado, no cabendo a este atuar apenas de forma reguladora,
como competia ao Estado em uma nao desenvolvida (Souza, 2005).
Em 1915, Alberto Torres escreveu uma obra denominada As Fontes da
Vida no Brasil, na qual argumentava em favor do conservacionismo com uma
perspectiva diferente dos cientistas de sua poca. O objetivo era alertar as
elites dirigentes do pas e conclam-las a uma poltica sria de aproveitamento
e, em certos casos, de defesa do nosso duplo e imenso patrimnio natural: o
hidrogrfico e o florestal. Algumas passagens dessa obra se assemelham aos
modernos manifestos ecolgicos. Denunciava o autor:
Os brasileiros so, todos, estrangeiros na sua terra, que no aprenderam a explorar sem destruir e que tm devastado, com um descuido,
de que as afirmaes dos meus trabalhos do ainda um plido reflexo.
Em outra passagem da obra, afirmou:
Na Europa, a experincia estabeleceu, h longo tempo, os costumes
do reflorestamento e da conservao das matas, severamente policiados, e regulou-se o corte das madeiras e da lenha. Entre ns, onde as
matas exercem vital funo, no s nenhum esforo se faz por conservlas, mas propagam, ao contrrio, os governos a necessidade de
incrementar a expanso econmica do pas, para realizar a obra, to
vaidosa quanto ilusria, de engrandecimento e de emulso econmica.
Alberto Torres defendia uma reviso constitucional. Nela haveria espao
para a defesa do solo, das riquezas nacionais do pas e para todas as medidas
necessrias no sentido de preservar as fontes de riqueza ainda virgens e de
assegurar a conveniente explorao, conservao e reparao das que estivessem em uso.
Na dcada de 1930, sob inspirao de suas ideias, surgiu a Sociedade dos

Amigos de Alberto Torres, visando reunir sugestes para a Constituinte de
1934, e a Sociedade dos Amigos das rvores, para combater o rpido desaparecimento de nossas florestas. Na dcada de 1950, as ideias de Torres tambm
inspiraram o desenvolvimento da Doutrina de Segurana Nacional pelos
idelogos da Escola Superior de Guerra.
A belle poque
Belle poque a expresso que designa o clima intelectual, cultural e
artstico do perodo que vai aproximadamente de 1880 at o fim da Primeira
Guerra Mundial, em 1918, e que teve sua principal expresso na capital francesa. Com seus cafs-concertos, bals, operetas, livrarias, teatros, boulevards e
sua alta-costura, Paris era considerada o centro produtor e exportador da
cultura mundial. Para a elite brasileira, era um referencial de vida: ir a Paris ao
menos uma vez por ano era quase uma obrigao. O Teatro de Manaus,
construdo no final do sculo XIX, durante o perodo ureo da borracha,
demonstra muito bem esse clima. A maioria dos detalhes nesse teatro tentava
lembrar a Europa. A pintura do teto no salo principal representa a Torre
Eiffel, dando ao pblico dos espetculos a sensao de estar sentado sob ela.
Enquanto nos Estados Unidos as belezas naturais foram importantes na
formao da identidade nacional o que reforou o apoio da sociedade americana aos parques nacionais , no Brasil, o chique era parecer-se com a
Frana. No tnhamos claramente formada uma identidade nacional e, portanto, no havia, entre a elite, motivao para apoiar a preservao de nossas
belezas naturais.
Provavelmente, por causa do clima intelectual, cultural e artstico vigente
durante a belle poque, no se tenha registrado, nas primeiras duas dcadas do
sculo XX, nenhum movimento importante em favor da proteo da natureza
no Brasil. Somente alguns cientistas e alguns escritores levantaram essa bandeira.
Dcada de 1920: o pas entra em ebulio

oteo da
ebulio.. A pr
proteo
natureza registra um pequeno avano
A dcada de 1920 foi um perodo de grande efervescncia poltica, social
e cultural no Brasil. Nossas elites viam a Europa como um modelo a ser seguido pelo pas, imbuindo-se de suas filosofias, abraando sua literatura e celebrando seus grandes homens. O mundo literrio e artstico limitava-se a imitar os estilos europeus e tinha pouco espao para a originalidade. A Primeira
Guerra Mundial constituiu um choque para essas elites e abriu o caminho para
que as ideias nacionalistas pregadas por Alberto Torres avanassem.
Assim, na dcada de 1920 era ntida a preocupao de discutir a identidade e os rumos da nao brasileira. Todos tinham algo a dizer polticos,
militares, empresrios, trabalhadores, mdicos, educadores, artistas e intelectuais. Como deveria ser o Brasil moderno? Atravs da literatura, das artes
plsticas, da msica e mesmo de manifestos, os artistas e intelectuais modernistas buscaram compreender a cultura brasileira e sintoniz-la com o contexto internacional.
O ano de 1922 foi marcante. Alguns acontecimentos simblicos foram
significativos para as transformaes que a sociedade brasileira iria sofrer no
futuro. Em fevereiro, realiza-se a Semana de Arte Moderna, que desencadeia a
revoluo esttica; em maro, a fundao do Partido Comunista delineia uma
nova etapa na organizao poltica da classe operria brasileira e, em julho,
irrompe a primeira revoluo tenentista, com o levante no Forte de
Copacabana. A partir desses acontecimentos, o coro de crticos intelectuais
aumentou. Os intelectuais iniciaram uma reflexo profunda sobre diversos
aspectos da sociedade brasileira. Alguns grupos preocupavam-se com o
patrimnio cultural, outros com as reformas educacionais necessrias, outros
com o reordenamento do arcabouo jurdico-institucional do Estado e outros
ainda com a dilapidao de nossos recursos naturais e com a proteo da
natureza no Brasil (Franco, 2002).
Entre os intelectuais dos anos 20 cujas anlises visavam definio de
novos rumos para o pas, incluam-se Oliveira Viana, Gilberto Amado, Pontes
de Miranda. Eles escreveram ensaios que foram publicados em 1924 em uma
coletnea organizada por Vicente Licnio Cardoso, chamada Margem da
Histria da Repblica. Na base de seu iderio estava o pensamento poltico
de Alberto Torres.
No campo da conservao da natureza, a escassez de combustvel
verificada durante a Primeira Guerra Mundial alertou para necessidade do uso
mais racional dos recursos naturais e confirmou o acerto das ideias de Alberto
Torres. O governo precisava tomar alguma providncia. Em 1920, a mensagem presidencial dirigida ao Congresso pelo presidente Epitcio Pessoa (18651942) destacava:
A necessidade de preservar e restaurar o revestimento florestal da
Repblica deve ser uma de nossas maiores preocupaes. Quem viaja
pelo interior do Brasil no pode deixar de sentir-se revoltado com as
devastaes, que observa por toda parte e esto a reclamar medidas
severas de represso. A economia florestal aponta-nos uma riqueza
imensa a explorar. A indstria de papel, de resinas, das tinturas, dos
curtumes, dos mveis, das construes civis, do fornecimento de pos-
tes, lenha, dormentes etc., sem falar nas exportaes de madeiras finas
ou de lei, so fontes de comrcio a desenvolver e coordenar. , pois,
urgente a decretao de leis que protejam todos os tesouros, regulando no s a arborizao de terras e sua conservao, como a explorao de madeiras, a extrao de ervas e a prpria seringueira.
[...]
Dos pases cultos dotados de matas e ricas florestas, o Brasil , talvez,
o nico que no possui um Cdigo Florestal (Andrade, 1950; Urban,
1998).
Em 1921, com o Decreto Legislativo no 4.421, criou-se o Servio Florestal
Brasileiro como uma seo especial do Ministrio da Agricultura, Indstria e
Comrcio. Nesse diploma legal, surgem as primeiras referncias aos parques
nacionais. Entre as incumbncias do Servio Florestal, constava a de estudar e
propor ao governo as melhores situaes para o estabelecimento dos parques
nacionais. Em seu artigo 37, o Decreto definia que seriam criados parques
nacionais em locais caracterizados por acidentes topogrficos notveis, grandiosos, belos e encerrando florestas virgens tpicas que deveriam ser perpetuamente conservadas.
No entanto, o Servio Florestal s foi regulamentado em 1925, comeando a funcionar de fato em 1926. Apesar de incumbido de tratar da questo
dos parques nacionais e da poltica florestal, dedicou-se apenas s funes de
produo de mudas, reflorestamento e aos estudos da flora brasileira relacionados sistemtica e dendrologia. A partir das mensagens presidenciais enviadas ao Congresso no perodo de 1923 a 1926, fica claro que a demora no
incio da atuao do Servio Florestal se deveu falta de recursos financeiros,
ou seja, crnica crise fiscal vivenciada ciclicamente pelo Tesouro Nacional
desde o incio da Repblica.
Nessa dcada, tambm despontou uma nova gerao de
conservacionistas, na qual podemos destacar: o botnico Alberto Jos Sampaio
(1881-1946), Armando Magalhes Corra (1889-1944), Cndido de Mello Leito (1886-1946), todos funcionrios do Museu Nacional, Frederico Carlos
Hoehne (1882-1959), diretor do Instituto Butant, e Gonzaga de Campos,
funcionrio do Ministrio da Agricultura. A eles coube levar adiante as primeiras lutas em favor da conservao travadas por Alberto Torres, Loefgren,
Ihering, Hubmayer e Euclides da Cunha, entre outros.
Quando a dcada de 1920 chegou ao seu final, ainda no se tinha conseguido estabelecer unidades de conservao no Brasil. Mas as bases que permitiriam que isso viesse a ocorrer j haviam sido lanadas.
A Era V
argas 1930-1945: finalmente temos
Vargas
unidades de conser
vao
conservao
O sistema oligrquico foi a base poltica da Primeira Repblica (18891930). O poder era controlado por uma aliana entre as oligarquias paulista e
mineira, que se expressava no revezamento de representantes desses dois estados na Presidncia da Repblica. Na dcada de 1920, essa longa hegemonia
comeou a ser contestada com mais vigor por outros grupos oligrquicos, que
dominavam estados como Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul e Bahia e estavam descontentes com seu afastamento das principais decises polticas do
governo. Nas eleies presidenciais de 1922, esses grupos lanaram o nome
de Nilo Peanha contra o candidato situacionista Artur Bernardes. A derrota
da oposio abriu caminho para uma crise militar que deu origem ao movimento tenentista. s vsperas das eleies presidenciais de 1930, uma nova
frente de estados oposicionistas se formou, agora com apoio da oligarquia
mineira, e lanou a candidatura de Getlio Vargas.
A campanha presidencial de 1930 transcorreu em meio s suspeitas de
manipulaes ainda mais intensas do que as usuais. Como era esperado, venceu o candidato oficial, Jlio Prestes. Contestando os resultados dessa eleio,
Getlio Dornelles Vargas (1882-1954) liderou um golpe militar que sepultou a
Primeira Repblica, governando o pas at 1945. Toda a efervescncia intelectual da dcada de 1920 encontra, ento, a oportunidade de materializar-se.
A revoluo de 1930 representou a implantao de uma nova concepo de Estado no Brasil. Decretou o fim da velha ordem liberal, lanando as
bases para a implantao de um Estado social, consolidado com a Constituio de 16 de julho de 1934. Atribui-se ao Estado a misso de buscar a igualdade e a justia social. Para atingir essa finalidade, era preciso intervir na ordem
econmica e social, no sentido de contemplar os menos favorecidos. A preocupao maior desloca-se da liberdade para a igualdade; o individualismo do
Estado Liberal substitudo pela preocupao com o bem comum, com o
interesse pblico. Se na vigncia do liberalismo o indivduo no queria a ao
do Estado, passa a exigi-la com a instaurao do Estado social. A sociedade
quer subveno, financiamento, escola, sade, moradia, transporte, proteo
ao patrimnio histrico, ao meio ambiente e os mais diversos tipos de interesses difusos e coletivos (Di Pietro, 2002).
O regime revolucionrio exercitou, em toda a sua plenitude, as funes
e atribuies dos poderes Executivo e Legislativo, concomitantemente. O artigo 1 do Decreto n 19.398, de 11 de novembro de 1930, que institui o Governo Provisrio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, determinou:
O Governo Provisrio exercer discricionariamente, em toda a sua

plenitude, as funes e atribuies no s do Poder Executivo, como
tambm do Poder Legislativo, at que, eleita a Assemblia Constituinte, estabelea essa a reorganizao constitucional do pas.
Amparado nesse Decreto e sob uma ideologia nacionalista, o Governo
Provisrio iniciou intensa atividade legislatria, na qual a defesa dos recursos
naturais recebeu ateno especial. No perodo entre maio de 1933 e outubro
de 1934, foi promulgada uma srie de cdigos regulamentando as expedies
cientficas e o uso dos recursos naturais. Dentre esses, merecem destaque os
cdigos das guas, das minas, das florestas e de caa e pesca.
O Cdigo Florestal de especial interesse para a temtica de unidades
de conservao. Em 1931, foi criada uma subcomisso, ligada ao Ministrio da
Justia, com o objetivo de elaborar uma proposta de Cdigo Florestal. Dela
faziam parte Augusto de Lima, parlamentar que teve destaque na criao do
Servio Florestal, Jos Mariano Filho, entomologista e defensor do patrimnio
histrico colonial, e Luciano Pereira da Silva, procurador jurdico do Servio
Florestal Brasileiro e relator da subcomisso. Nesse mesmo ano, a proposta do
Cdigo Florestal foi publicada no Dirio Oficial, para receber sugestes.
Diversos cientistas, como Alberto Sampaio, do Museu Nacional, alm de
legisladores e juristas famosos, enviaram sugestes proposta, o que obrigou
o governo a estender o prazo para a sua discusso. O projeto definitivo instituindo o cdigo florestal foi concludo em 1933 e transformado em lei em
janeiro de 1934, por meio do Decreto n 23.793/1934. Ele comeava a refletir a nova concepo do Estado social, limitando o direito de propriedade,
subordinando-a ao interesse social, assim expresso em seu artigo 1:
Art. 1 As florestas existentes no territrio nacional, consideradas
em conjunto, constituem bem de interesse comum a todos os habitantes do pas, exercendo-se os direitos de propriedade com as limitaes
que as leis, em geral, e especialmente este Cdigo estabelecem.
O Cdigo reconheceu as florestas como tema de interesse pblico e atribuiu ao Estado a responsabilidade em manejar e proteger os recursos florestais. Em seu artigo 3, classificou as florestas em: protetoras, remanescentes,
modelo e de rendimento. Em seu artigo 5, previu que fossem declaradas
remanescentes as que formassem os parques nacionais, estaduais e municipais.
Com um histrico de degradao ambiental e de malversao dos recursos naturais, os proponentes do Cdigo Florestal optaram, a princpio, por
uma proposta de parque nacional inspirada no modelo suo, que era mais
restritivo do que o norte-americano. A comisso responsvel pela elaborao

do anteprojeto do Cdigo Florestal brasileiro assim se manifestou em relao
aos parques nacionais:
Alguns pases admitem certas atividades do homem nos parques nacionais. Outros, porm, os declaram intangveis, entregues em absoluto
s foras naturais. Tal o parque suo situado no canto de
Graunbunden, na parte mais baixa do Vale do Engadine, nos Alpes.
Nesse tipo de parque, as reservas so totais, isto , se destinam conservao integral de todos os animais e de todas as plantas que vivem
no territrio e onde a natureza possa desenvolver-se livremente, sem
ser perturbada pela interferncia do homem.
O anteprojeto preferiu esse tipo para os parques nacionais que forem
criados, por ser o nico meio de conservar para as geraes vindouras
trechos da natureza virgem do Brasil.
Se a Sua, que um pas de territrio insignificante, pde atingir aquele
elevado escopo, reservando uma rea de 140 quilmetros quadrados
para o seu parque nacional, o Brasil, com seu imenso territrio, ainda
possuindo vrios milhes de quilmetros quadrados completamente
despovoados, poder criar vrios parques, em zonas caractersticas,
sem sacrifcio de espcie alguma.
Nesses futuros parques, como no suo, os visitantes no podero afastar-se dos caminhos e estradas oficiais e devero lembrar-se, enquanto
estiverem em visita, que ali no permitido nem a caa, nem a pesca,
nem arrancar plantas, nem colher flores, nem retirar espcimes, seja
de que variedade for; isso porque o parque nacional um verdadeiro
santurio, onde cada planta, cada flor ou animal goza da mais absoluta segurana.
A administrao pblica, por sua vez, nas estradas e caminhos que
abrir dentro dos parques, se limitar ao estritamente necessrio, fazendo observar disposies tcnicas, de forma que os caminhos de
acesso no quebrem os efeitos da perspectiva natural da paisagem,
mesmo porque esses parques no visam atrair turistas, antes constituem verdadeiras instituies cientficas, onde a natureza em seu estado
selvagem pode ser conservada e estudada.
Apesar da sugesto da comisso, os decretos de criao dos primeiros
parques nacionais davam grande nfase ao desenvolvimento do turismo. A
expectativa era de que os parques nacionais brasileiros repetissem o mesmo
sucesso dos parques americanos no desenvolvimento do turismo. No entan-
to, nos Estados Unidos j havia condies favorveis para o desenvolvimento

do turismo quando seus primeiros parques nacionais foram estabelecidos.
Finalizando o arcabouo legal, a Constituio de 16 de julho de 1934,
em seu artigo 10, encarregava o governo da proteo das belezas naturais e
monumentos de valor histrico ou artstico. Com o Cdigo Florestal e a
nova Constituio, estava definitivamente esboada a base legal para a criao de unidades de conservao no Brasil.
AP
rimeira Conferncia Brasileira de P
Primeira
Prroteo Natureza
Em abril de 1934, realizou-se no Rio de Janeiro a Primeira Conferncia
Brasileira de Proteo Natureza, evento convocado pela Sociedade de Amigos das rvores, tendo como relator Alberto Sampaio. O principal objetivo
da Conferncia foi o de pressionar o governo a cumprir as medidas
conservacionistas recm-aprovadas no Cdigo Florestal de 1934 e a criar o
Sistema de Parques Nacionais (Franco & Drummond, 2009).
O discurso de abertura da Conferncia foi realizado por Lencio Corra,
presidente da Sociedade. Ele alertava para a imensa devastao das matas em
todas as regies do pas, enfatizando a necessidade de sua conservao. Seu
discurso apresentava duas linhas de argumentao: em uma delas, o mundo
natural era valorizado como recurso econmico a ser explorado racionalmente, na outra, como objeto de culto e fruio esttica. As duas concepes
de proteo natural, vigentes nos Estados Unidos desde o final do sculo XIX
e defendidas por Gifford Pinchot e John Muir, respectivamente, permearam a
Conferncia e foram aglutinadas num projeto comum, de feio nacionalista
e cientificista (Franco, 2002).
Alberto Sampaio apresentou uma nota informando sobre os congressos
relacionados temtica de proteo da natureza ocorridos no mundo no
perodo entre 1884 e 1933. Isso demonstrava o grau de informao da comunidade cientfica brasileira sobre o que ocorria no mundo em relao proteo da natureza e tambm sua preocupao em buscar referncias que viessem a definir e legitimar esse conceito (Franco, 2002).
Um artigo de Roquete Pinto publicado no Relatrio da Conferncia informava que o mais completo projeto brasileiro sobre a temtica dos parques
nacionais havia sido apresentado por Alberto Sampaio, em 1931. O Relatrio
citava ainda que, por ocasio da Conveno Internacional do Turismo, reunida por iniciativa do Touring Clube do Brasil, em 1931, no Rio de Janeiro, um
engenheiro de nome Cerqueira Rodrigues recomendara a criao de alguns
parques nacionais: Amaznia, Paulo Afonso, Iguau, Tijuca e Vila Bela, no
Paran.
A criao do primeir
o parque nacional no Brasil
primeiro
Em 14 de junho de 1937, com base legal consolidada e mobilizao de
alguns setores da sociedade, foi criado, no Rio de Janeiro, o Parque Nacional
do Itatiaia, primeira unidade de conservao federal brasileira. Abrangendo
uma rea de 11.943 ha, foi institudo nas terras da Estao Biolgica de Itatiaia,
mantida desde 1914 pelo Jardim Botnico do Rio de Janeiro. Seu objetivo era
incentivar a pesquisa cientfica, oferecer lazer s populaes urbanas e proteger a natureza. Num primeiro momento, o parque ficou sob a guarda do
Jardim Botnico.
Em janeiro de 1939, foi criado o Parque Nacional de Foz do Iguau e,
em novembro, o da Serra dos rgos. Para dar suporte administrao das
unidades de conservao, o Servio Florestal havia sido reorganizado em 1938.
Neste novo arranjo, o Servio Florestal tornou-se responsvel por vrias funes, como a proteo das florestas, fiscalizao e conservao, silvicultura e
organizao dos parques nacionais e das reservas florestais. Foi criada a Seo
de Parques Nacionais. Finalmente, os clamores em prol da proteo natureza no pas foram ouvidos. A dcada de 1930 encerra-se com a criao dos
primeiros parques nacionais brasileiros.
O papel de Alberto Jos Sampaio

Alberto Sampaio era natural de Campos dos Goytacazes, no Rio de Janeiro. Entrou para o Museu Nacional em 1905 e em 1912 tornou-se professorchefe de Botnica. Sua produo cientfica e militncia foram importantes
para o estabelecimento de unidades de conservao no Brasil. Seu projeto era
institucionalizar medidas de conservao da natureza, articulando-as ao projeto de nacionalidade de Torres, no qual a natureza ocupava um lugar estratgico (Franco, 2002). Para Sampaio, o trabalho do Servio Florestal seria essencial para que o pas garantisse uma posio de destaque entre os maiores
produtores de madeira do mundo e, ao mesmo tempo, conservasse suas essncias nativas (Franco, 2002). Em 1931, fundou a Sociedade dos Amigos das
rvores, para lutar contra o rpido desaparecimento das florestas brasileiras.
Em 1934, Alberto Sampaio publicou a Phytogeografia do Brasil. Na obra,
delineia seu conceito de proteo natureza, mostrando-se fortemente influenciado pelas ideias de Alberto Torres. Ele defendia a necessidade de conhecer
melhor as regies florsticas do Brasil, para que a proteo se desse com conhecimento de causa. A proteo da natureza deveria garantir a conservao
das matas com a implementao de unidades de conservao e o incremento
da produo, a partir do uso de mtodos racionais (Franco, 2002).
Em 1935, publicou a obra Biogeografia Dinmica, na qual apresentou

um programa efetivo para a proteo da natureza. Para Sampaio, naquele
momento, a necessidade de proteo da natureza j havia despertado a ateno de setores importantes da sociedade brasileira. Era preciso, ento, formular um programa efetivo, que garantisse sua realizao (Franco, 2002).
Embora seja ainda pouco reconhecido, Sampaio teve papel importante
na institucionalizao de polticas relativas proteo da natureza no Brasil.
Alm de sua intensa produo literria, participou de forma incisiva na discusso do Cdigo Florestal e na realizao da Primeira Conferncia Brasileira de
Proteo Natureza.
Pensamento geopoltico brasileir

o na dcada de 1930 e a
brasileiro
ocupao do territrio nacional
A geopoltica tem por fim auxiliar a formulao da poltica estratgica
nacional. Ela visa fornecer elementos que possibilitem, dentro de uma estratgia global de planejamento, dotar o pas de certo poder, auxiliando-o a desempenhar papel de realce na arena internacional (Miyamoto, 1995). Na dcada de
1930, o pensamento geopoltico brasileiro comea a se consolidar atravs dos
trabalhos de Mrio Travassos (1891-1973), Everardo Backheuser (1879-1951) e
Lysias Rodrigues (1896-1957), que tiveram influncia na poltica de ocupao
do territrio nacional, principalmente das regies Centro-Oeste e Norte.
Mrio Travassos, capito do Exrcito, publicou em 1933 o livro Projeo
Continental do Brasil e posteriormente o livro Introduo Poltica de Comunicaes Brasileiras, nos quais traou os grandes rumos que deveriam ser seguidos para se levar o Brasil posio de maior potncia sul-americana (Mattos,
1975). Travassos preconizava a necessidade de adoo, pelos poderes pblicos, de uma estratgia de interiorizao poltica, econmica e demogrfica
atenuadora do vazio populacional (Freitas, 2004). A partir dessas publicaes
o pensamento geopoltico brasileiro passou a influenciar a estratgia de desenvolvimento nacional. O desenvolvimento nacional exigia, essencialmente,
uma poltica de interiorizao, de valorizao da enorme massa continental,
particularmente da Amaznia e do Centro-Oeste, carentes de uma infraestrutura
de transportes, comunicaes e povoamento. As obras de Mrio Travassos e
Everardo Backheuser tiveram, durante as dcadas de 1930, 1940 e 1950, influncia na formao das elites civis e militares do Brasil. Nasce delas o iderio do
Brasil potncia; num primeiro momento uma potncia sul-americana e posteriormente uma potncia mundial (Matos, 1975).
Influenciada pelo pensamento geopoltico brasileiro, a Era Vargas iniciou
a ocupao, em ampla escala, das regies Centro-Oeste e Norte. Nessa poca,
a rea economicamente explorada do Brasil no passava de 23% de sua superfcie total. Getlio Vargas lanou, ento, o movimento denominado Marcha para o Oeste. Em julho de 1943, realizou-se uma expedio para explorar a Serra do Roncador e as cabeceiras do rio Xingu, no Mato Grosso. Prevista para durar dois anos, a Expedio Roncador-Xingu abriu 1.500 quilmetros
de picadas e navegou por cerca de mil quilmetros nos rios da regio, identificando pontos para o estabelecimento de ncleos de povoamento. Em outubro do mesmo ano, o governo criou a Fundao Brasil Central, cujo objetivo
era implantar os ncleos de povoamento identificados pela expedio
Roncador-Xingu, que deram origem a 34 vilas e cidades. Inicia-se, assim, a
saga de ocupao intensiva em direo Amaznia, que teria no futuro forte
impacto sobre a conservao dos recursos naturais e, consequentemente, sobre a criao de unidades de conservao.
Durante os governos de Vargas, a Amaznia foi vista como uma reaproblema que necessitava integra-se ao resto do pas. Em 10 de outubro de
1940, Getlio pronunciou o Discurso do Rio Amazonas, em Manaus, no qual
ele mostrou que problemas tais como o povoamento da rea, o cultivo racional
e um convnio com naes limtrofes mereciam ateno do governo central a
fim de que houvesse um desenvolvimento na regio e ela se engajasse no movimento de reconstruo nacional (Oliveira, 1983). Em funo disso, ele tentou desenvolver diversas polticas desenvolvimentistas para a Amaznia, mas a
falta de recursos era o fator limitador. A oportunidade surgiu atravs de uma
parceria com os Estados Unidos. Com a ocupao dos seringais malaios pelos
japoneses, o fornecimento de borracha aos aliados teve uma reduo de 97%.
O presidente Vargas, aproveitando a situao, firmou, em 1942, os Acordos de Washington, cujo objetivo era atender s demandas de borracha por
parte das foras aliadas por meio de um grande esforo de produo de ltex na
Amaznia. Um aparato institucional foi montado para atender a esses acordos.
Surgiu o Banco de Crdito da Borracha, o Servio Especial de Sade Pblica
(SESP atualmente Fundao Nacional de Sade), a Comisso Administrativa
do Encaminhamento de Trabalhadores para a Amaznia e mais algumas instituies vinculadas a esse esforo. Esse episdio ficou conhecido como a Batalha
da Borracha, que mobilizou entre os anos de 1942 e 1945 cerca de 100 mil
imigrantes nordestinos, atravs de alistamento compulsrio para a explorao
da borracha na Amaznia. Esses imigrantes foram denominados na poca de
soldados da borracha. Calcula-se que 40 mil tenham morrido nesse perodo.
Apesar do grande esforo, os resultados foram decepcionantes, pois a produo
evoluiu de 10,7 mil toneladas em 1941 para apenas 21 mil toneladas em 1944 e
18,9 mil toneladas em 1945 (Oliveira, 1983). Encerrado o conflito mundial e
com a volta da oferta da borracha asitica, a produo extrativa da Amaznia
entra em crise novamente (Loureno, 2001), mas os imigrantes e seus descen-
dentes que continuaram na atividade iriam ter um papel decisivo no movimento ambiental brasileiro na dcada de 1980. Atendendo reivindicao dos
geopolticos brasileiros citados anteriormente, nesse perodo Vargas tambm
criou trs Territrios Federais na Amaznia: o do Amap, o do rio Branco (atual
Roraima) e do Guapor (atual Rondnia), o que propiciava uma atuao mais
direta do governo central nas reas de fronteira (Oliveira, 1983).
O Instituto Nacional do P
inho
Pinho
Em 1942 foi criado o Instituto Nacional do Pinho INP (Decreto no
4.813). Num primeiro momento ele atuou para regular o preo da madeira
produzida e exportada pelo pas, funo na qual obteve grande sucesso. Em
1949, foi determinado que metade de sua renda fosse aplicada em silvicultura, o que levou o Instituto a implantar oito estaes experimentais. Essas estaes mais tarde foram transformadas em Florestas Nacionais. Apesar dos esforos empreendidos, a madeira produzida no Brasil no era competitiva e,
no final de dcada de 1940, a indstria madeireira brasileira enfrentou grandes problemas para vender a sua produo no mercado externo, o que gerou
uma severa crise nesse setor. A reverso desse quadro dependia do desenvolvimento da pesquisa cientfica e da promoo de treinamento tcnico especializado. O INP atuou muito nessa linha, mas no foi suficiente. Em 1948, o INP
lanou o Anurio Brasileiro de Economia Florestal (ABEF), que visava reportar as atividades do Instituto e as pesquisas florestais em curso no Brasil e em
outros pases. Essa publicao se tornou a principal fonte de informaes sobre o conhecimento cientfico produzido a respeito das questes florestais
naquele perodo (Ioris, 2008).
Um passo importante no sentido de ampliar os conhecimentos tcnicos e
cientficos sobre as florestas e acerca dos mtodos de explorao de seus recursos foi solicitar a colaborao dos tcnicos da Organizao das Naes Unidas
para a Alimentao e Agricultura (FAO). A parceria com a FAO visava desenvolver estudos sobre economia florestal e teve incio por volta de 1950. No entanto, em linha com a diretriz de interiorizao da economia do pas, os estudos
que realizou no foram conduzidos nas florestas do sul Brasil, mas na Amaznia, visando ao melhoramento da produo madeireira regional (Ioris, 2008).
Este tpico e suas repercusses ser abordado em detalhes posteriormente.
Unidades de conser
vao no perodo de 1945 a 1964
conservao
O incio da dcada de 1940 foi marcado pela Segunda Guerra Mundial.
O Brasil declara guerra Alemanha e todas as atenes do pas se voltam para
o esforo blico. Com o final da guerra e a derrota dos regimes autoritrios na
Alemanha e na Itlia, ficou insustentvel a manuteno de um regime ditatorial no Brasil. Getlio deixa o governo em outubro de 1945; so convocadas
eleies e o marechal Eurico Gaspar Dutra (1883-1974) eleito para o perodo de janeiro de 1946 a janeiro de 1951. Inicia-se um novo perodo democrtico no pas, tornando necessria a elaborao de uma nova constituio.
Com todas as atenes voltadas para a guerra e depois para a redemocratizao do pas, a criao de novas unidades de conservao avanou pouco. Em 1945, criado o primeiro refgio da vida silvestre, o de Sooretama, no
Esprito Santo. Em 1946, cria-se a Floresta Nacional do Araripe-Apodi, a primeira dessa categoria no pas, abrangendo os estados do Cear, Pernambuco,
Piau e Rio Grande do Norte. Em 1948, criado o Parque Nacional de Paulo
Afonso, estendendo-se por 17 mil hectares na Bahia, Alagoas e Pernambuco.
Acabou extinto em 1968, como consequncia da construo da hidreltrica
de mesmo nome.
Estando patente o fracasso da Batalha da Borracha ao final de Segunda Guerra Mundial, os constituintes de 1946 deram mais um passo em direo
ocupao intensiva da regio amaznica. Em seu artigo 199, previu o estabelecimento de incentivos fiscais com o objetivo de desenvolver a Amaznia.
Esse artigo, originado de uma emenda apresentada pelo deputado amazonense
Leopoldo Perez, obrigava a Unio, os estados e os municpios da regio a
aplicarem, por intermdio do governo federal, 3% de sua renda tributria,
durante 20 anos consecutivos, na execuo de um Plano de Valorizao Econmica da Amaznia (Oliveira, 1983).
Em 1948, foi promulgado o Decreto Legislativo n 3, que aprovou a
Conveno para a Proteo da Flora e da Fauna e das Belezas Cnicas Naturais dos Pases da Amrica, j mencionado anteriormente. Em 1950, em virtude das dificuldades verificadas na implementao do Cdigo Florestal, da crise da indstria madeireira e da continuada degradao dos recursos florestais
do pas, foi enviado ao Congresso Nacional o Projeto Daniel de Carvalho,
que contemplava a proposta de um novo diploma legal para normatizar adequadamente a proteo do patrimnio florestal brasileiro. A proposta desse
novo Cdigo Florestal passou por longo perodo de discusso no Congresso,
sendo sancionada somente em 1965.
Na dcada de 1950, importantes transformaes ocorreram na estrutura
poltico-econmica do Brasil. Concentrado na regio Sudeste do pas, houve
grande crescimento do setor industrial e da populao urbana. A regio amaznica continuava a ser mera fornecedora de matrias-primas, com grande
potencial de recursos naturais, e que precisava ser incorporada economia do
pas (Loureno, 2001). Nesse ano, o Banco de Crdito da Borracha foi transformado no Banco de Crdito da Amaznia (BCA)
Eleito por ampla maioria, Getulio Vargas reassume a Presidncia do Brasil para o perodo de janeiro de 1951 a janeiro de 1954. Em 1952, atravs do
Decreto n 31.672, o presidente criou o Instituto de Pesquisas da Amaznia
(INPA), instituio que tem tido enorme importncia na gerao de conhecimento da regio e que abrigou o consultor da FAO que desempenhou importante papel na definio de UCs na regio durante a dcada de 1970, como
ser posteriormente abordado. Em 1953, Getlio regulamentou o artigo 199
da Constituio Federal, delimitando a Amaznia Legal, e instituiu o Plano de
Valorizao Econmica da Amaznia (PVEA), no qual a utilizao dos recursos florestais j aparecia como prioridade. O PVEA pode ser considerado o
primeiro plano de desenvolvimento para a regio e para conduzi-lo foi criada
a Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica da Amaznia (SPVEA).
O plano visava promover a construo de infraestrutura, o desenvolvimento
da produo agrcola e da produo florestal e o aproveitamento dos recursos minerais. O Primeiro Plano Quinquenal da Amaznia (1955-60) reforava
a diretriz do PVEA estabelecendo entre os seus objetivos o levantamento dos
recursos florestais e a realizao de pesquisas visando explorao florestal
(Oliveira, 1983).
Em 1951, com a assinatura do Programa de Extenso em Assistncia
Tcnica, a FAO iniciou a colaborao com o governo brasileiro. A parceria
com a FAO refletiu um redirecionamento na poltica de exportao madeireira, que comeou a ser orientada para as madeiras tropicais pesadas (hardwood),
e no mais sobre as espcies do Sul, que no apresentavam mais competitividade
no mercado externo. O principal objetivo da cooperao era realizar estudos
e inventrios florestais visando subsidiar um programa governamental para
desenvolvimento de uma indstria madeireira regional na Amaznia. A equipe deveria produzir informaes sobre os temas: explorao madeireira e
transporte; indstria madeireira, serrarias e preparao de tcnicos; e potencial comercial e distribuio da madeira. Aps um diagnstico inicial que durou
um ano, o primeiro relatrio produzido afirmava que na regio amaznica
no existia, na prtica, uma verdadeira explorao florestal nos moldes minimamente aceitveis para esse setor. Apesar da precariedade constatada, a equipe
da FAO ressaltou a existncia de um grande potencial para melhoramento da
indstria madeireira na regio (Ioris, 2008).
Eles apresentaram um plano de trabalho dividido em dois tpicos. O
primeiro estabelecia um programa de curto prazo para melhoria imediata do
sistema de produo madeireira existente, compreendendo medidas como a
introduo de serrarias mecnicas e a realizao de cursos de capacitao para
os profissionais ligados indstria madeireira. Foi proposta tambm a criao
do Centro de Tecnologia da Madeira, proposta esta que se concretizou em
1957 na cidade de Santarm sob jurisdio da SPVEA. O segundo tpico era
de mais longa durao. Inclua uma srie de inventrios florestais para avaliar
as reas mais favorveis ao desenvolvimento da indstria madeireira, a implantao de estaes de pesquisa para o estudo de silvicultura tropical e a
instalao de um projeto piloto para produo de polpa para fabricao de
papel. Os estudos florestais extensivos seriam conduzidos em cooperao com
tcnicos brasileiros para determinar cientificamente as caractersticas ecolgicas e o potencial madeireiro, antes que fossem elaboradas as polticas de desenvolvimento florestal. Os estudos de longa durao comearam a ser desenvolvidos em 1953 e se estenderam at 1961, sendo realizados em dez microrregies do estado do Par, duas do estado do Amazonas e uma do Amap. Os
estudos realizados pelos tcnicos da FAO estabeleceram as bases para a produo do conhecimento cientfico sobre a floresta amaznica, que, no final
da dcada de 1960, orientaram as polticas florestais traadas e a criao de
UCs na regio (Ioris, 2008).
Com o lema 50 anos em 5, o mineiro Juscelino Kubitschek (19021976) foi eleito presidente para o perodo de janeiro de 1956 a janeiro de
1961. Um dos primeiros atos do presidente foi a criao do Conselho de Desenvolvimento Econmico, encarregado de traar a estratgia de desenvolvimento para o pas. O Conselho formulou o que ficou conhecido como Plano
de Metas, considerado o mais completo e coerente conjunto de investimentos at ento planejados para a economia brasileira. O plano contemplava
pesados investimentos em cinco principais reas: energia, transporte, alimentao, indstria de base e educao. Grande parte desses investimentos seria
realizada na rea de distribuio do bioma da Mata Atlntica, principalmente
no Estado de So Paulo, vindo coroar o processo histrico de degradao
ambiental a que esse bioma foi submetido desde o descobrimento do Brasil.
A construo da nova capital federal na regio Centro-Oeste buscava
aumentar a integrao do territrio nacional, lanando as bases para a ocupao mais efetiva do interior do pas. Destaca-se, nesse perodo, a construo
das rodovias Belm-Braslia (1960) e CuiabPorto VelhoRio Branco no Acre
(1961), representando mais um passo na ocupao intensiva da regio amaznica. Como resultado dessas aes, a populao da regio Norte cresceu 500%
em uma dcada, saltando de 1 milho, em 1950, para 5 milhes de habitantes
em 1960. A partir da, esse crescimento intensificou-se cada vez mais (Becker,
2004).
Preocupado com a degradao ambiental que viria em consequncia da
execuo do Plano de Metas, um grupo de conservacionistas criou, em 1958,
a Fundao Brasileira para a Conservao da Natureza (FBCN). Essa entidade
teve importante papel na luta pela criao de unidades de conservao durante as dcadas de 1960, 1970 e 1980.
A dcada de 1950 no apresentou grandes progressos na criao de unidades de conservao, mas marcou definitivamente o desenvolvimento econmico do pas, empreendendo passos importantes para a modernizao da
economia e para a ocupao das regies Centro-Oeste e Norte. Em 1959,
foram estabelecidos apenas trs parques nacionais: Aparados da Serra, no Rio
Grande do Sul e Santa Catarina; Araguaia (Ilha do Bananal), em Tocantins; e
Ubajara, no Cear. Em janeiro de 1961, antes de deixar o governo, Juscelino
cria os Parques Nacionais das Emas e Chapada dos Veadeiros, em Gois.
Jnio Quadros (1917-1992) foi eleito presidente para o perodo de janeiro de 1961 a janeiro de 1965. No entanto, permaneceu pouco tempo no
poder, renunciando em agosto do primeiro ano de mandato. No pouco tempo em que permaneceu na Presidncia, criou os Parques Nacionais do Capara,
em Minas Gerais e Esprito Santo; Sete Cidades, no Piau; So Joaquim, em
Santa Catarina; Tijuca, no Rio de Janeiro; e Sete Quedas, no Paran.
Jnio gostava muito do Conselho Florestal Federal, por isso aceitou a
criao de tantas unidades em to pouco tempo. Em novembro de 1961, sob
o regime parlamentarista, criam-se os Parques Nacionais de Braslia, no Distrito Federal, de Monte Pascoal, na Bahia, e a Floresta Nacional de Caxiuana, no
Par. Essa Floresta Nacional foi fruto das recomendaes dos estudos conduzidos pela FAO.
A renncia de Jnio Quadros gerou um impasse sobre a sucesso. A cpula militar no aceitava a posse de Joo Goulart (1919-1976). Como soluo
para o impasse, o sistema de governo passou de presidencialista para parlamentarista e Joo Goulart tomou posse, com poderes limitados, em setembro
de 1961. O primeiro Gabinete foi chefiado por Tancredo Neves (1910-1985).
No entanto, ele permaneceu pouco tempo no posto, renunciando em junho
de 1962 para concorrer nas eleies de outubro.
O Gabinete foi reformulado e comeou a realizar mudanas na estrutura
administrativa do governo (Fausto, 2004). No mbito dessas mudanas, em
outubro de 1962, atravs da Lei Delegada n 9, o Ministrio da Agricultura foi
reorganizado: o Servio Florestal foi extinto e substitudo pelo Departamento
de Recursos Naturais Renovveis (DRNR). O regimento do departamento foi
aprovado em 1963 e criava a seo de Parques Nacionais. Essa lei tambm
determinava que o DRNR devesse, no prazo de 90 dias, apresentar um anteprojeto de reviso do Cdigo Florestal.
No perodo de 1961 a 1964, o Brasil envolve-se em uma crise global. A
economia entra em fase de profunda estagnao e h uma radicalizao do
processo poltico-ideolgico, que culminaria com o golpe militar, em maro
de 1964.
O papel da Escola Superior de Guerra (ESG) na

modernizao da sociedade, da economia e no
pr
ocesso de interiorizao do desenvolvimento
processo
Em 1948 foi criada a Escola Superior de Guerra ESG. Nesta instituio o
pensamento geopoltico brasileiro comeou a se estruturar em bases realsticas
e cientficas. Desde sua fundao, a ESG vinha formulando sua Doutrina de
Segurana Nacional DSN, que uma tcnica de planejamento estratgico,
destinada inicialmente para o uso no campo da poltica de segurana nacional
em tempos de guerra, mas que foi estendida a todos os setores de atividades
do pas (Becker & Egler, 2010). Aps a Segunda Guerra Mundial, vrios oficiais
superiores das Foras Armadas foram treinados no National War College (Centro de Treinamento do Alto Escalo do Exrcito Norte-americano). Ao
retornarem, criaram a Escola Superior de Guerra e comearam a desenvolver
a Doutrina de Segurana Nacional, cujo principal objetivo era o de garantir
metas de segurana visando implantar uma geopoltica para todo o Cone Sul
do Continente Americano, capaz de bloquear o perigo expansionista do comunismo internacional.
Com a DSN, a geopoltica se tornou uma doutrina explcita, sendo ao
mesmo tempo uma justificativa e um instrumento da estratgia e da prtica
do Estado brasileiro. Segundo Becker & Egler (2010):
as premissas do projeto geopoltico no foram determinadas pela
geografia do pas nem se resumiram apropriao fsica do territrio.
O marco do novo projeto foi a intencionalidade do domnio do vetor
cientfico-tecnolgico moderno para o controle do tempo e do espao, entendido pelas Foras Armadas como condio para a constituio do Estado Nao na nova era mundial, e para a modernizao
acelerada da sociedade e do espao nacional necessria para alcanar
o crescimento econmico e projeo internacional.
Em concordncia com os objetivos do projeto, a estratgia do governo
concentrou as suas foras em trs componentes: 1) a implantao da fronteira
cientfico-tecnolgica na regio Sudeste do pas, especialmente no eixo RioSo Paulo; 2) a rpida integrao de todo o territrio nacional, implicando a
incorporao definitiva da Amaznia; 3) a projeo do pas na arena internacional. De acordo com Becker & Egler (2010), a DSN tratava-se de uma perspectiva nacional de um pas subdesenvolvido com vistas a acelerar o seu desenvolvimento e alcanar um novo status segundo o modelo corrente nos
pases desenvolvidos (Figura 4.2).
ESTRATGIA
OU
POLTICA DE SEGURANA NACIONAL
CONCEITO ESTRATGICO NACIONAL
DIRETIVAS GOVERNAMENTAIS
ESTRATGIA
POLTICA
ESTRATGIA
ECONMICA
ESTRATGIA
PSICOSSOCIAL
ESTRATGIA
MILITAR
Figura 4.2 A Doutrina de Segurana Nacional como uma estratgia.

(Fonte: Becker & Egler, 2010.)
A ESG influenciou as decises do governo desde sua criao, mas foi a

partir de 1964 que sua influncia se tornou mais marcante. Com o golpe militar, a Doutrina de Segurana Nacional foi transferida para a prtica governamental, passando a influenciar fortemente as decises governamentais, principalmente nos trs componentes citados anteriormente. Em relao s unidades de conservao, o mais importante o componente 2, que se referia
ocupao do interior do pas, em especial da regio amaznica. A modernizao econmica acelerada resultou numa gama enorme de impactos ambientais
que, por sua vez, levou ao estabelecimento paulatino da poltica ambiental
no pas.
O chefe da Revoluo, e primeiro presidente do novo regime, Humberto
de Alencar Castelo Branco (1897-1967), e seus principais assessores, Golbery
do Couto e Silva (1911-1987), Ernesto Geisel (1907-1996), Juarez Tvora (18981975) e Cordeiro de Farias (1901-1981), haviam pertencido aos quadros da
ESG e foram participantes ativos na formulao da DSN, principalmente
Golbery do Couto e Silva, que foi um dos expoentes do pensamento geopoltico
brasileiro nas dcadas de 1950 a 1970. O iderio de Brasil potncia passaria a
ser perseguido ativamente.
Unidades de conser
vao no perodo
conservao
do regime militar 1964 a 1985
Em 31 de maro de 1964, ocorre o golpe militar. O presidente Joo
Goulart deposto, assumindo a presidncia o general Humberto de Alencar
Castello Branco, que liderou o golpe. Logo no incio do regime militar,
lanado o Plano de Ao Econmica do Governo para o perodo 1964-1966.
Para dar suporte ao plano, foi posta em curso uma ampla reforma e modernizao da administrao pblica federal. Colocando em prtica a Doutrina de
Segurana Nacional (DSN) e com o objetivo de atenuar os desnveis regionais,
o governo militar devotou grande ateno ao desenvolvimento do interior
do pas. O presidente Castello Branco institui a Operao Amaznia (19651967), por meio da qual se definiu a estratgia para a introduo de um modelo de desenvolvimento econmico na regio da Amaznia Legal. Da resultou a montagem efetiva de um aparato institucional cujos objetivos eram a
ocupao, o desenvolvimento e a integrao da parte Norte do Brasil ao
restante do pas. Na avaliao dos militares era necessrio fortalecer a ao
federal na regio, vistos os perigos que representava para a segurana nacional a existncia de uma vasta extenso territorial praticamente vazia em termos populacionais (Oliveira, 1983).
A base dessa estratgia foi a realizao de obras de infraestrutura (construo de rodovias) e a concesso de incentivos fiscais e de crdito para empreendimentos produtivos. A Emenda Constitucional n 18, de dezembro de
1965, estendeu para a regio amaznica todos os incentivos fiscais, os favores
creditcios e demais vantagens concedidas pela legislao regio Nordeste
do Brasil. Com resultados muito aqum dos desejados, em 1966, a Superintendncia do Plano de Valorizao Econmico da Amaznia (SPVEA) foi substituda pela Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia (SUDAM). O
Banco de Crdito da Amaznia foi transformado em Banco da Amaznia (BASA),
o que fez com que ele adquirisse mais poderes e mais recursos. Foi criada a Zona
Franca de Manaus e sua respectiva Superintendncia. A rea de abrangncia da
Amaznia Legal foi redefinida, passando a englobar integralmente os estados
do Acre, Amap, Amazonas, Mato Grosso, Par, Rondnia e Roraima, e parcialmente os estados do Tocantins (98%), Maranho (79%) e Gois (0,8%). Representa, atualmente, 59% do territrio brasileiro, distribuda por 775 municpios, onde viviam, em 2000, 20,3 milhes de pessoas (12,32% da populao
nacional), sendo 68,9% desse contingente em zona urbana.
A SUDAM elaborou o I Plano Quinquenal de Desenvolvimento (I PQD),
para o perodo 1967-1971. A prioridade do plano era a implementao da
infraestrutura de transporte, da surgindo o asfaltamento da rodovia Belm-
Braslia e a viabilizao da rodovia Cuiab-Porto Velho. No elenco das linhas

bsicas do PQD tambm constavam o levantamento dos recursos naturais e a
diversificao do extrativismo. Para o governo, a economia da borracha era
de baixa rentabilidade, tinha alta dependncia do Estado e no produzia os
efeitos de ocupao necessrios integrao da Amaznia economia do
pas. Para programar a nova estratgia de desenvolvimento planejada era
necessrio atrair, para a regio, empresrios do sul do Brasil que desenvolvessem, com base nos incentivos fiscais, novos empreendimentos produtivos
(Allegretti, 2002). Isso veio ter grande repercusso nas dcadas seguintes.
Em setembro de 1965, foi promulgada a Lei no 4.771, instituindo o novo
Cdigo Florestal, que previu a criao de parques nacionais, florestas nacionais e reservas biolgicas. Em 1967, promulgou-se a Lei 5.197 (Lei de Proteo
Fauna), que proibiu a caa no pas e previu a criao de reservas biolgicas e
os parques de caa federais. O Artigo 41 do Cdigo Florestal estabelecia que as
agncias governamentais de crdito deveriam dar prioridade aos projetos de
reflorestamento e designava o Conselho Monetrio Nacional para regulamentar a concesso de emprstimos aos programas privados de reflorestamento.
Um ano depois, setembro de 1966, o governo federal criou e sancionou a Lei
de Incentivos Fiscais (Lei no 5.106), que oferecia incentivos para empreendimentos florestais e permitia deduzir 50% do imposto de renda devido, no caso de
investimentos feitos em projetos de reflorestamento (Ioris, 2008).
Provavelmente como reflexo do novo Cdigo Florestal e da entrada em
vigor da Conveno para a Proteo da Flora, da Fauna e das Belezas Cnicas
dos Pases da Amrica, o Ministrio da Agricultura instituiu, em 1966, uma
comisso para propor medidas objetivando a implantao de uma efetiva
poltica de parques nacionais no Brasil. Os membros da comisso percorreram
mais de 30 mil quilmetros do territrio brasileiro, inspecionando todos os
parques nacionais sob jurisdio do Ministrio da Agricultura. Produziu-se,
assim, o primeiro diagnstico abrangente sobre a situao das unidades de
conservao no pas, abordando as temticas de administrao, de pessoal,
da situao fundiria, de materiais e pesquisas. Props princpios bsicos para
a criao de parques nacionais e para o zoneamento, alm de um anteprojeto
de lei para disciplinar e uniformizar as atividades de pesquisa, administrao e
turismo nos parques (IBDF, 1969).
Em fevereiro de 1967, dando prosseguimento ao processo de reforma
da administrao pblica federal, foi criado o Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF). Entidade autrquica, integrante da administrao
descentralizada do Ministrio da Agricultura, o IBDF encampou o Departamento de Recursos Naturais Renovveis, o Conselho Florestal Federal, o Instituto Nacional do Pinho e o Instituto Nacional do Mate. Criado para dar
suporte aos projetos de reflorestamento conduzidos pela iniciativa privada, o

IBDF foi designado tambm para formular e executar as polticas florestais e
as relativas s unidades de conservao, tornando-se responsvel, simultaneamente, por ambas (florestal e de conservao) em todo o territrio nacional
(Ioris, 2008). A criao do IBDF como uma autarquia representava um esforo de descentralizao e modernizao vigente na poca e, de certa forma,
muito inovador. A administrao indireta, qual pertenciam as autarquias,
deveria ser um contraponto rigidez da administrao direta do governo,
marcada pela ineficcia. As autarquias deveriam, em tese, permitir maior eficincia na implantao das polticas pblicas.
No entanto, no foi o que aconteceu com o IBDF. Em 1969, tcnicos do
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e do Programa das Naes Unidas para a Agricultura e a Alimentao (FAO) produziram
um relatrio que destacava a necessidade de fortalecimento do IBDF, que se
encontrava alarmantemente desprovido de pessoal, especialmente quadros
com formao tcnica. O oramento limitado, a falta de recursos humanos e
de materiais e a difcil integrao entre os funcionrios dos diferentes rgos
emperravam a mquina administrativa (Urban, 1998).
Em maro de 1967, assume a Presidncia o general Arthur da Costa e
Silva (1899-1969), que representava a vitria da linha dura do regime militar.
Em outubro de 1969, empossado como presidente o general Emlio Garrastazu
Mdici (1905-1985), indicando o pice da linha dura. Durante o governo
Mdici, o desenvolvimento das regies Norte e Nordeste foi o tema prioritrio.
Em setembro de 1970, o presidente lana seu primeiro documento de planejamento, denominado Metas de Base para a Ao do Governo, que abrangeu o binio 1970-1971 (DAraujo & Castro, 2004). A dcada de 1970 caracteriza-se por uma atuao ainda mais marcante do governo federal na Amaznia, sob o signo da segurana nacional.
Por ironia, a seca do Nordeste, um fenmeno natural, acabou por acelerar a ocupao da Amaznia. Em 1970, uma seca devastadora abateu-se sobre
o serto nordestino. O presidente Mdici foi pessoalmente inspecionar a situao e ficou profundamente chocado com os milhares de flagelados que
rumavam para as cidades litorneas. Aps discutir o problema com seus ministros, concluiu que o Nordeste, tendo em vista seus escassos recursos naturais,
tinha excesso de populao. Como era impossvel transferir para l novos
recursos, optou por tirar de l o excesso populacional e transferi-lo para a
Amaznia (Skidmore, 1988).
Sob o lema Integrar para No Entregar, Mdici criou, em julho de
1970, o Programa de Integrao Nacional PIN (Decreto-Lei no 1.106/1970).
O objetivo do PIN era acelerar a insero das regies Norte e Nordeste na
economia nacional, melhorar as condies para a expanso do capital e

minimizar a crise de desemprego no Nordeste e no Centro-Sul, assentando
em projetos de colonizao os migrantes dessas duas regies. Nesse programa, previu-se a construo imediata das rodovias Transamaznica (BR 230),
Cuiab-Santarm (BR 163), Manaus-Porto Velho (BR 319) e a Perimetral Norte (BR 210). Com a Transamaznica, procurava-se resolver os problemas da
seca no Nordeste e do vazio populacional da Amaznia, que despertava o
temor de o Brasil vir a perder essa regio. Nas palavras do presidente Mdici,
o objetivo era transferir homens sem terra do Nordeste para terras sem homens da Amaznia. Num perodo de apenas 5 anos foram construdos cerca
de 12 mil km de estradas e um sistema de comunicao baseado em microondas que abrangia mais de 5 mil km (Becker & Egler, 2010).
Para complementar o PIN, foi lanado, em 1971, o Programa de
Redistribuio de Terras (Proterra). Esse programa representava uma tentativa
de reorientar a estratgia de desenvolvimento regional da Amaznia Legal,
que havia dado nfase concentrao de incentivos fiscais no setor industrial,
basicamente confinado nas reas urbanas. Pretendia-se, com isso, beneficiar o
setor agrcola. O PIN previa que uma faixa de terra de at 10 km nas margens
das rodovias a serem construdas seria reservada para fins de colonizao e
reforma agrria, prioritariamente para nordestinos. Previa-se o assentamento
de 100 mil famlias de colonos num perodo de 5 anos atravs da criao de
agrovilas ao longo das rodovias citadas anteriormente. Foi um perodo de
farta concesso de incentivos fiscais e isenes a empresrios dos setores agrrio e industrial (Loureno, 2001).
O PIN tambm financiou inmeras atividades relacionadas produo
do conhecimento tcnico e cientfico sobre os recursos naturais na regio
amaznica. Inicialmente, em outubro de 1970, o governo criou, sob a superviso da SUDAM, uma Comisso para conduzir um extensivo levantamento
aeroradargramtrico, mapeando topografia, geologia, vegetao, solo e depsitos minerais na regio amaznica, o qual foi desenvolvido atravs do
projeto Radar da Amaznia (Projeto Radam) (Iores, 2008).
Aps o lanamento do Radam, o governo federal tambm promoveu
um vasto inventrio dos recursos florestais no pas por meio do Projeto de
Pesquisa e Desenvolvimento Florestal (PRODEPEF), que foi criado a partir de
um acordo firmado em 1971 entre o governo brasileiro e o Programa de
Desenvolvimento das Naes Unidas (PNUD), tendo a FAO como agncia
executora e o IBDF como agncia governamental parceira (Projeto PNUD/
FAO/IBDF/BRA-45). Os principais objetivos do PRODEPEF eram fortalecer
tcnica e institucionalmente o IBDF e disponibilizar uma vasta gama de informaes sobre o potencial florestal no Brasil para dar suporte ao planejamento
nacional de desenvolvimento florestal. Alm de gerar uma base de dados

sobre os recursos florestais para dar suporte ao projeto de modernizao da
indstria florestal, especialmente a produo madeireira, esses levantamentos
visavam definio de reas a serem destinadas como reservas florestais. A
equipe que conduziu esses levantamentos elaborou a proposta para a criao
da Floresta Nacional do Tapajs e do Parque Nacional da Amaznia (Iores,
2008).
O primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento I PND, criado para o
perodo 1972-1974, enfatizou os objetivos do PIN e do Proterra. Suas metas
para a Amaznia buscavam a integrao fsica, a ocupao humana e o desenvolvimento econmico.
Como mencionado anteriormente, em junho de 1972, foi realizada a
Conferncia de Estocolmo, durante a qual o iderio de Brasil como potncia
emergente fez com que ficssemos do lado do crescimento a qualquer preo.
No entanto, aps o evento, algumas medidas concretas em favor da proteo
ambiental foram tomadas. Com o impacto poltico da Conferncia de Estocolmo e o estado crtico de degradao ambiental de algumas reas do pas, o
governo criou, em 1973, a Secretaria Especial do Meio Ambiente (Sema).
Como legados do governo Mdici, foram criados o Parque Nacional da
Serra da Bocaina, no Rio de Janeiro; a Reserva Biolgica de Car-Car, no
Mato Grosso; o Parque Nacional da Serra da Canastra, em Minas Gerais; o
Parque Nacional da Amaznia e a Floresta Nacional Tapajs, no Par; e a
Reserva Biolgica de Poo das Antas, no Rio de Janeiro. O Projeto Radam,
em execuo, tambm havia identificado diversas reas nas quais se sugeria a
criao de unidades de conservao.
O presidente Ernesto Geisel (1907-1996) assumiu o governo em 1974,
pouco tempo depois do primeiro choque do petrleo, no qual o preo passou de US$ 3 por barril para US$ 12 por barril. Isso trouxe impacto brutal
sobre a economia brasileira. Os resultados do processo de colonizao da
Amaznia pretendidos pelo PIN foram considerados aqum do desejado e,
alm disso, o novo presidente no era muito entusiasta do projeto da
Transamaznica (DAraujo & Castro, 2004). Tendo em vista as dificuldades
econmicas geradas a partir do choque do petrleo, o governo optou por
adotar uma estratgia mais seletiva para o desenvolvimento da Amaznia.
Em vez de um processo de colonizao, em ampla escala, ao longo da
rodovia Transamaznica, a proposta era desenvolver somente algumas reas
prioritrias da regio. Foi ento criado o Polamaznia Programa de Polos
Agropecurios, Agroindustriais, Florestais e Minerais, em reas prioritrias da
Amaznia, no qual se definiram 15 polos de desenvolvimento na regio (Lei n
74.607, de 09/1974). Esse diploma legal tambm recomendava, em seu artigo

5, a criao de parques nacionais, reservas biolgicas, florestas nacionais e parques indgenas em cada polo de desenvolvimento definido. Com recursos do
Polamaznia, Gary Wetterberg, especialista americano em manejo de reas protegidas, foi chamado para auxiliar no planejamento de um sistema de unidades
de conservao na Amaznia, tpico que ser objeto de anlises mais detalhadas posteriormente. Em 1975, foi lanado o Programa de Desenvolvimento dos
Cerrados (Polocentro). Nesses polos, os recursos pblicos e privados foram concentrados em projetos de pecuria extensiva de grande escala, atividades madeireiras, minerao e projetos hidreltricos (Loureno, 2001).
No final de 1974, foi lanado o II Plano Nacional de Desenvolvimento
II PND. Foi a primeira vez que um plano governamental adotou, explicitamente, uma poltica de controle da poluio industrial e de preservao do
meio ambiente (DAraujo & Castro, 2004). O Plano propunha como objetivo
nacional atingir o desenvolvimento sem deteriorao da qualidade de vida
e, em particular, sem devastar o patrimnio nacional de recursos naturais.
Determinava ainda que o Brasil deveria defender o seu patrimnio de recursos naturais sistemtica e pragmaticamente.
Em referncias especficas Amaznia, o II PND demandava uma imediata designao de Parques Nacionais, Florestas Nacionais, Reservas Biolgicas, como parte da poltica nacional de desenvolvimento. A reviso de metas do II PND para o perodo de 1977 a 1979 incluiu como objetivos: criar
parques nacionais e reservas biolgicas; executar os estudos e pesquisas para a
elaborao do Plano do Sistema de Parques Nacionais e os planos de manejo
para os parques e reservas. Como meta especfica, previu-se a criao de 18,5
milhes de hectares de parques nacionais e reservas biolgicas na Amaznia,
conforme recomendaes do estudo Uma Anlise de Prioridades em Conservao da Natureza na Amaznia. Para o resto do pas, foi estipulada a meta
de cinco milhes de hectares (IBDF & FBCN, 1892).
Em 1974 foram criadas a Floresta Nacional do Tapajs e o Parque Nacional da Amaznia, as duas primeiras unidades de conservao federais estabelecidas na regio. A criao das duas unidades antecipava os principais objetivos do II Plano de Desenvolvimento da Amaznia (PDAM II), que sucedeu o
PIN em 1974 e foi implementado entre 1975 e 1979. O plano orientou uma
poltica florestal para a regio amaznica que promovesse, simultaneamente,
a conservao e o manejo dos recursos florestais. A Flona Tapajs foi criada
para ajudar a promover a modernizao da indstria madeireira regional,
implantando um modo de explorao florestal conduzido sob os princpios
cientficos do manejo florestal (Iores, 2008).
Uma anlise de prioridades em conser

vao da natureza na
conservao
Amaznia: marco do planejamento de UCs no Brasil1
Por sugesto de Kenton Miller, Gary Wetterberg foi contratado para
auxiliar no planejamento de um sistema de unidades de conservao na Amaznia. Ele acumulara vasta experincia na Amrica Latina e havia trabalhado
na proposta do sistema nacional de UCs da Colmbia, sob a coordenao de
Miller.
Wetterberg iniciou seu trabalho no Brasil em 1975, alocado no Instituto
Nacional de Pesquisas da Amaznia (INPA), em Manaus. Deveria avaliar as
necessidades de conservao biolgica da Amaznia e elaborar um conjunto
detalhado de recomendaes que pudesse ser implementado. Nesse perodo,
como frisado anteriormente, a bacia central do Amazonas representava grande lacuna na cobertura de unidades de conservao na Amrica do Sul. Na
poca, as reas naturais com potencial para criao de UCs, em sua maioria,
haviam sido recomendadas pelo Projeto Radam Brasil e se caracterizavam por
serem reas marginais, sem potencial econmico conhecido. Havia mais de
80 reas indicadas para a criao de unidades de conservao.
Quando chegou ao Brasil, Wetterberg logo percebeu que a passividade
e a falta de direo caracterizavam os esforos de conservao biolgica e que
era necessrio, urgentemente, mudar tal situao. Qualquer proposta a ser
elaborada deveria permitir ao IBDF ter uma posio proativa na alocao das
UCs e no apenas esperar que terrenos marginais fossem indicados para a
conservao. Alm disso, a cpula da administrao pblica brasileira era dominada por tecnocratas de alto nvel, o que exigiria que as propostas de conservao fossem bem elaboradas, apoiadas em slida base cientfica, para
convenc-los a implant-las. Do contrrio, seria impossvel defend-las.
Sua tarefa era gigantesca. O conhecimento cientfico a respeito das florestas tropicais era muito escasso naquele perodo. Em especial, conhecia-se
pouco sobre a diferenciao regional da Amaznia. Sabia-se que, nas florestas
tropicais, a composio de espcies variava muito de um lugar para o outro,
mas esse conhecimento ainda no estava bem sistematizado. Os sistemas
biogeogrficos propostos para o planeta, como o de Udvardy, ajudavam pouco, pois suas escalas eram grosseiras para planejar a conservao biolgica na
Amaznia.
Wetterberg no se deixou abater e encarou com afinco sua tarefa. Era
necessrio articular o pouco conhecimento existente em uma slida base para
1. Tpico elaborado com base em Foresta (1991).
traar as polticas de conservao na Amaznia. Ele conseguiu realizar isso

brilhantemente. Articulou importantes teorias ecolgicas elaborando uma refinada base para a sua proposta de conservao. Muitos colaboraram com
ele, entre os quais Ghilelean Prance, Tomas Levejoy e Maria Tereza Jorge Pdua.
Prance havia proposto uma nova classificao fitogeogrfica para a Amaznia, dividindo-a em oito regies. Nas conversas com Wetterberg, ele argumentava que ao menos uma poro de cada provncia fitogeogrfica deveria
ser protegida, antes que fosse alterada pelo processo de desenvolvimento. Refletindo sobre esse argumento, Wetterberg concluiu que a fitogeografia de Prance
seria o ncleo cientfico de sua proposta de conservao. Dada a escassez de
conhecimento sobre a biota amaznica e a rapidez com que a ocupao humana estava ocorrendo, as prioridades de conservao seriam a salvaguarda de
amostras representativas de cada bitopo conhecido.
Cabia, porm, perguntar: dentro de cada regio fitogeogrfica, qual critrio seria utilizado para selecionar a rea a ser protegida? Para tal, ele utilizou
a Teoria dos Refgios, proposta inicialmente por Haffer (1969) e Vanzoline
(1970) e posteriormente complementada por outros autores. Segundo essa
teoria, durante as oscilaes climticas do Pleistoceno (ltimos 2,5 milhes de
anos), nos perodos mais secos, grande parte da Amaznia teria sido ocupada
por Cerrados e mesmo por Caatinga. A floresta mida ficou retrada em ilhas
(refgios), nas regies onde haveria maior concentrao de chuvas e nas beiras de rios. A, ento, a fauna e a flora, insuladas, separadas em populaes
distintas, puderam diferenciar-se.
Desse modo, a mesma espcie teria ficado dividida em diversos refgios
separados por barreiras ecolgicas (Cerrado e Caatinga), sendo submetida a
diferentes condies de sobrevivncia. Quando as condies climticas voltaram a ser as mesmas, as barreiras ecolgicas desapareceram e as matas originais retomaram o territrio perdido. As populaes, separadas por longos
perodos, voltaram a conviver. No entanto, em muitos casos, j havia passado
tempo suficiente para que ocorresse a evoluo de novas espcies.
Provveis refgios do Pleistoceno na Amaznia foram propostos por Haffer
(1969; 1974), com base na distribuio de pssaros; por Vanzolini (1970), com
base na distribuio de lagartos; por Prance (1973), com base em evidncias
botnicas; e por Brown (1975), tendo por base a distribuio de borboletas. De
acordo com Wetterberg, os refgios propostos, especialmente onde eles se sobrepem ou se juntam, seriam lugares que possuem atualmente, ou possuram
em passado recente, alta probabilidade de ocorrncia de espcies endmicas.
Assim, as reas de primeira prioridade para a conservao biolgica na
Amaznia seriam aquelas consideradas por mais de um autor como refgios
do Pleistoceno. As reas de segunda prioridade seriam aquelas que mais pro-
vavelmente representam diversas formaes vegetais e talvez um refgio do

Pleistoceno. J as reas de terceira prioridade incluiriam todos os outros parques e reservas indicados pelo projeto Radam, pelo IBDF, pela Sema, entre
outras fontes, e no includos nos outros dois critrios.
Definidas as prioridades de conservao biolgica, cabia estabelecer como
essas reas seriam desenhadas, ou seja, quais seriam sua forma e tamanho.
Wetterberg resolveu essa questo recorrendo Teoria da Biogeografia de Ilhas,
a partir de um trabalho publicado por Terborgh (1975). Segundo esse autor,
para as aves das terras baixas de florestas ombrfilas na regio neotropical,
uma rea de 259 mil ha seria necessria para reduzir as taxas de extino a
menos de 1% por sculo. A UC deveria ter, de preferncia, uma forma aproximadamente circular. Assim, Wetterberg tomou esse nmero como referncia para a rea-ncleo da unidade de conservao e sugeriu tambm uma
zona de amortecimento de 10 km.
Como a Teoria da Biogeografia j despertava grande controvrsia, ele
reconheceu tambm a importncia das pequenas reservas na preservao de
grupos de espcies com distribuio restrita, bem como de micro-hbitats nicos. Sugeriu que, para representar cada regio fitogeogrfica, fossem preservadas trs grandes unidades de conservao de cada regio. Essas seriam unidades
de conservao de 500 mil ha cada uma, constitudas de uma rea-ncleo de
259 mil ha e de uma faixa-tampo de 10 km2. Tambm deveriam ser criadas 24
unidades menores de 100 mil ha, para preservar micro-hbitats nicos.
Como mencionado anteriormente, Wetterberg conseguiu articular, brilhantemente, um sofisticado embasamento cientfico para suas propostas. A
Biogeografia de Prance mostrava as regies que deveriam ser representadas
no sistema de reas protegidas, a Teoria dos Refgios indicava as melhores
reas para serem protegidas dentro de cada regio e a Teoria da Biogeografia
de Ilhas fornecia o embasamento para se proporem o tamanho e a forma das
UCs. Hoje, a Teoria dos Refgios vem sendo fortemente criticada (Nelson,
1990; Bush & Oliveira, 2006), mas naquela poca representava o melhor
conhecimento cientfico ento disponvel.
Plano do Sistema de Unidades de

Conser
vao do Brasil etapas I e II
Conservao
Em 1979 e 1982, o IBDF e a Fundao Brasileira para a Conservao da
Natureza (FBCN) propuseram o Plano do Sistema de Unidades de Conservao do Brasil etapas I e II. Esses planos foram baseados no documento preliminar da Comisso de Parques e reas Protegidas da IUCN que definia
objetivos, critrios e categorias para as reas protegidas , no documento de
Thelen & Miller (1976) e no estudo de Anlise de Prioridades em Conservao

da Natureza na Amaznia. A partir de ento, novos critrios tcnico-cientficos passaram a reger a criao de UCs.
Lanada em 1979, a etapa I do plano visava: a) escolher, por meio de
critrios tcnico-cientficos, e inventariar, em nvel nacional (particularmente
na Amaznia), as reas de potencial interesse para a criao de unidades; b)
identificar as lacunas e as reas protegidas de maior importncia do sistema de
parques; c) rever a conceituao geral, principalmente no que se referia aos
objetivos de manejo e s categorias de manejo, precisando-os e aumentandoos, se aconselhvel.
A etapa I propunha novas categorias de manejo para as UCs no Brasil,
discutindo o significado de cada categoria e os critrios para enquadrar em
uma delas uma determinada rea. Realizou, tambm, uma anlise de lacunas
para as reas protegidas existentes, planejadas ou indicadas para Amaznia,
em relao s diversas classificaes biogeogrficas existentes, como Rizzini
(1963), Udvardy (1975), aos refgios do Pleistoceno, etc.
Nessa primeira etapa, foram estudadas, a partir de expedies de campo, 34 reas potenciais para a criao de novas unidades de conservao na
Amaznia. Dessas, 13 se converteram em propostas de criao de UCs. Das 13
reas propostas, nove foram rapidamente estabelecidas. Em 1979, surgem os
Parques Nacionais do Pico da Neblina e Pacas Novos, em Rondnia, e da
Serra da Capivara, no Piau, alm das Reservas Biolgicas de Trombetas, no
Par, do Jaru, em Rondnia, e do Atol das Rocas. Em 1980, so criados os
Parques Nacionais do Ja, no Amazonas, e do Cabo Orange, no Amap, e as
Reservas Biolgicas do Lago Piratuba, no Amap, e de Una, na Bahia. Em
1981, criam-se os Parques Nacionais de Lenis Maranhenses, no Maranho, e
do Pantanal Mato-Grossense, no Mato Grosso (IBDF & FBCN, 1982).
Em 1982, veio a proposta da etapa II do Plano do Sistema de Unidades
de Conservao do Brasil, dando continuidade ao anterior e estendendo o
estudo para todo o territrio nacional. Nessa etapa, 30 novas reas foram
propostas para a criao de unidades de conservao. Esses dois documentos
representaram a primeira tentativa de se organizar um sistema nacional de
unidades de conservao no pas.
Em 1979, foi promulgado o Decreto n 84.017, que instituiu o Regulamento
dos Parques Nacionais, diploma legal que definiu claramente os objetivos dos
parques nacionais. Tendo por base a proposio da IUCN, introduziu a exigncia
de plano de manejo e de zoneamento nos parques nacionais (Quinto, 1983).
Em 1981, foi promulgada a Lei n 6.938, que instituiu a Poltica Nacional
do Meio Ambiente. Essa lei previu tambm a criao de reas de Proteo
Ambiental (APA), de Reservas e Estaes Ecolgicas e reas de Relevante Interesse Ecolgico. As APAs e as Estaes Ecolgicas foram disciplinadas pela Lei
n 6.902 de 1981 e as Reservas Ecolgicas e as reas de Relevante Interesse
Ecolgico pelo Decreto no 89.336 de 1984.
Em 1984, foi criada mais uma Floresta Nacional na Amaznia, a Flona
do Jamari em Rondnia. Ela foi criada como medida mitigadora dos impactos
da obra de pavimentao da rodovia BR-364, no trecho Porto Velho-Rio
Branco, financiada pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID),
que tinha como condicionante o desenvolvimento do Projeto de Proteo do
Meio Ambiente e das Comunidades Indgenas (PMACI) (Ioris, 2008).
Unidades de conser
vao no perodo de 1985 a 2011
conservao
Em 1985, com a redemocratizao poltica, os movimentos sociais se
organizam em todo o pas. Nesse ano, foi criado o Conselho Nacional dos
Seringueiros, que simbolizou um movimento de resistncia das populaes
locais da Amaznia expropriao da terra (Becker, 2004). Segundo Santilli
(2005), os ltimos anos da dcada de 1980 marcam o nascimento do
socioambientalismo brasileiro, que foi fruto de alianas estratgicas entre o
movimento social e ambientalistas.
A partir de 1986, surgem diversas Organizaes No-governamentais
(ONGs) com atuao marcante em favor da conservao do meio ambiente e
do estabelecimento de unidades de conservao no Brasil. Entre elas, podemos destacar a Fundao SOS Mata Atlntica, criada em So Paulo, em 1986;
a Fundao Pr-Natureza (Funatura), em Braslia, em 1986; a Fundao
Biodiversitas, em Belo Horizonte, em 1989; a Fundao O Boticrio de Proteo Natureza, em Curitiba, em 1990; o Instituto Socioambiental (ISA), em
So Paulo, em 1994. No incio de 2011, registravam-se no pas milhares de
organizaes no-governamentais dedicadas preservao do meio ambiente e defesa de movimentos sociais. O Grupo de Trabalho Amaznico (GTA),
fundado em 1992, reunia no incio de 2011 cerca de 602 entidades filiadas,
entre ONGs e movimentos sociais. A Rede Mata Atlntica reunia no incio de
2011 cerca de 300 entidades filiadas.
A Constituio de 1988 consagrou a questo ambiental. Em seu artigo
225, determina que todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de
vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e
preserv-lo para as presentes e futuras geraes. A Floresta Amaznica brasileira, a Mata Atlntica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona
Costeira so elevados categoria de patrimnio nacional.
rea desmatada em km2/ano
Por outro lado, a degradao ambiental da Amaznia Legal decorrente da

estratgia de sua integrao economia do pas comeava a despertar a ateno. Os investimentos governamentais em infraestrutura e em atividades mnerometalrgicas, associados a incentivos fiscais e financeiros ao setor privado, resultaram em espantosa taxa de crescimento econmico da Amaznia Legal nas
dcadas de 1970 e 1980. Em 1970, seu Produto Interno Bruto (PIB) era de cerca
de US$ 8,5 bilhes (em dlares de 1998) e em 1996 atingiu US$ 53,5 bilhes,
tambm em dlares de 1998. Em consequncia, o desmatamento elevou-se
tremendamente, atingindo uma cifra mdia, no perodo de 1977 a 1988, de
21.000 km2, o que provocou grande impacto na opinio pblica nacional e
internacional. A partir de ento, a taxa anual de desmatamento na Amaznia
apresentou, por certo perodo, uma tendncia de alta (Figura 4.3), o que influenciou fortemente o estabelecimento de programas de conservao no Brasil.
35000
30000
25000
20000
15000
10000
5000
0
88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10
(a)
(b) (b)
(d)
Ano
Figura 4.3 Desmatamento anual na Amaznia Legal no perodo de 1988 a 2010.

(a) Mdia entre 1977 e 1988; (b) Mdia entre 1993 e 1994 (Fonte: Prodes, 2011).
Reagindo comoo nacional e internacional provocada pelas altas taxas de desmatamento da regio amaznica verificadas at 1988, o governo
do presidente Jos Sarney lanou em setembro daquele ano o Programa de
Defesa do Complexo de Ecossistemas da Amaznia Legal, conhecido como
Programa Nossa Natureza. O objetivo era propor medidas capazes de conciliar o desenvolvimento econmico com a conservao do meio ambiente.
A anlise do governo indicou que deveria haver uma nica instituio
para gerir a poltica de conservao dos recursos naturais renovveis do pas.
Em fevereiro de 1989, foi criado ento, atravs da Lei n 7.735, o Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama), a
partir da fuso do Instituto Brasileiro do Desenvolvimento Florestal (IBDF),

da Secretaria Especial do Meio Ambiente (Sema), da Superintendncia do Desenvolvimento da Pesca (Sudepe) e da Superintendncia da Borracha
(Sudhevea). Repetindo a experincia de criao do IBDF, a fuso de rgos foi
realizada sem uma preparao prvia.
Em dezembro de 1988, o destacado lder seringueiro Chico Mendes foi
assassinado, com intensa repercusso nacional e internacional. O trabalho de
Chico Mendes e dos seringueiros ser abordado em detalhes no tpico abaixo. Em 1989, surgiu na Amaznia um dos grandes marcos do
socioambientalismo brasileiro representado pela Aliana dos Povos da Floresta, que reuniu os povos indgenas e as populaes tradicionais. Sua articulao
comeou em 1987 com uma participao ativa de Chico Mendes e o apoio de
aliados nacionais e internacionais. A Aliana dos Povos da Floresta defendia o
modo de vida dessas populaes, que estava ameaado pelo desmatamento e
pela explorao predatria dos recursos naturais advindos da abertura de
grandes rodovias que permitiram a migrao de milhares de colonos e agricultores para a regio, na qual implantavam grandes fazendas agropecurias
(Santilli, 2005). Segundo essa autora:
O socioambientalismo foi construdo com base na ideia de que as polticas pblicas ambientais devem incluir e envolver as comunidades locais, detentoras de conhecimentos e de prticas de manejo ambiental.
Mais do que isso, desenvolveu com base na concepo de que, em um
pas pobre e com tantas desigualdades sociais, um novo paradigma de
desenvolvimento deve promover no s a sustentabilidade ambiental
ou seja, a sustentabilidade das espcies, ecossistemas e processos ecolgicos como tambm a sustentabilidade social ou seja, deve contribuir tambm para a reduo da pobreza e das desigualdades sociais e
promover valores como a justia social e equidade.
Em relao s dcadas anteriores, a de 1980 foi generosa para a conservao. Surgiram mais 14 parques nacionais, 15 florestas nacionais, 3 reas de
proteo ambiental, 21 estaes ecolgicas, 16 reservas biolgicas e 6 reservas
ecolgicas sob jurisdio federal.
O papel de Chico Mendes no surgimento das

Reser
vas Extrativistas
eservas
Francisco Alves Mendes Filho (Chico Mendes) nasceu em 15 de dezembro de 1944, na colocao Pote Seco do Seringal Porto Rico, localizado na
cidade de Xapuri, no Acre, e se tornou uma importante liderana em defesa
da Amaznia em meados da dcada de 1980. Foi assassinado na sua cidade

natal no dia 22 de abril de 1988, tornando-se um mrtir na defesa da Amaznia. Uma de suas mais importantes colaboradoras e que contribuiu para que
ele se transformasse em smbolo de luta pacfica em defesa da Amaznia,
conhecido em todo o mundo, foi a antroploga Mary Allegretti (Grecchi,
2008). Mary relata detalhadamente a luta empreendida pelos seringueiros e
por Chico Mendes contra a ocupao de suas terras e, mais tarde, em prol da
defesa da Amaznia e da criao das Reservas Extrativistas em sua tese de
doutorado (Allegretti, 2002), a qual foi utilizada para a construo deste tpico. Moro (2011) tambm produziu uma excelente obra sobre a vida desse
importante personagem, bem como Weiss (2008), que reuniu dezenas de
depoimentos de pessoas que conviveram com Chico Mendes, nas quais fica
demonstrado um pouco das ideias e da vida dessa importante personalidade
do movimento socioambiental.
Aos nove anos, Chico Mendes comeou a acompanhar seu pai como aprendiz de seringueiro, visto que nos seringais no existiam escolas. Seu pai se indignava tremendamente pelo fato dos seringais no possurem escolas, nem um
msero posto de sade para atend-los. O interesse dos patres era manter sua
mo de obra completamente analfabeta, assim podiam fraudar as contas que os
mantinham praticamente escravos (Moro, 2011).
Em 1958, com 14 anos de idade, ele conheceu um senhor que se apresentou como Euclides Prancho, denominao dada em homenagem s pranchas
de borracha, longas e quadradas como o corpo desse senhor. Como Chico
Mendes havia demonstrado grande interesse em aprender a ler e escrever,
Euclides Prancho se prontificou a alfabetiz-lo. Chico procurava uma explicao para a injustia que lhe cabia viver dentro do modelo de explorao da
borracha vigente e o convenceu a deix-lo passar os finais de semana em sua
casa para que que ele lhe desse aulas. Sua alfabetizao demorou cerca de seis
anos. Alm de alfabetiz-lo, Euclides Prancho o introduziu nos fundamentos
do marxismo, dando a Chico uma identidade e uma viso de mundo. Euclides
Prancho na verdade era Euclides Fernandes Tvora, filho de famlia abastada
de Fortaleza e havia sido tenente do exrcito. Ele aderiu Coluna Prestes
(1925-1927), pois acreditava que o comunismo parecia a nica alternativa
para acabar com o abismo que separava ricos e pobres no Brasil (Moro, 2011).
No final da dcada de 1960, Chico Mendes no se conformava com a
situao vivida pelos seringueiros e escrevia constantes cartas ao presidente da
Repblica, denunciando que era proibido aos seringueiros ter escolas e que o
analfabetismo permitia que os patres os roubassem todos os meses. A concluso da BR 317, que ligava Rio Branco Brasileia, passando por Xapuri,
permitiu que muitos seringueiros vendessem a borracha diretamente, sem passar
pelo patro. Chico estimulava os companheiros a fazer esse tipo de venda da

borracha que era literalmente proibida pelos patres (Moro, 2011).
Com a transformao do Banco de Crdito da Borracha no Banco da
Amaznia (Basa), passou-se a exigir, dos donos dos seringais, o pagamento
dos emprstimos realizados a eles. Com isso, muitos foram falncia. Para
evitar o prejuzo, o banco passou a intermediar a venda dos seringais para
empresrios do sul do pas, que aps a compra das terras passaram a desenvolver projetos agropecurios com a derrubada de extensas reas florestais
(Allegretti, 2002).
A partir de 1973 foram realizadas diversas misses com grandes empresrios regio amaznica para visitarem projetos de desenvolvimento regional que constituam oportunidades para uso de incentivos fiscais (DAraujo &
Castro, 2004). Nesse ambiente, o governador do Acre, Wanderley Dantas
(1971-1974), iniciou uma campanha de divulgao da fertilidade das terras
acreanas aos empresrios do sul do pas, visando atra-los para projetos
agropecurios no Acre (Allegretti, 2002). Um dos slogans da campanha para
atrair investidores para o Acre gabava-se da regio ser um novo Cana, sem
as secas do nordeste nem as geadas do Paran. Entre 1972 e 1976, mais de
cinco milhes de hectares passaram de terra devoluta a propriedades privadas
(Moro, 2011). Isso foi o estopim para o incio dos conflitos de terra no estado.
O depoimento de Chico Mendes no 3 Congresso Nacional da Central nica
dos Trabalhadores (CUT), realizado trs meses antes de seu assassinato, relatava os conflitos da dcada de 1970 (Csar, 2010):
De 1970 a 1975 chegaram os fazendeiros do sul que, com o apoio
dos incentivos fiscais da Sudam, compraram mais de 6 milhes de
hectares de terra, espalhando centenas de jagunos pela regio, expulsando e matando posseiros e ndios, queimando os seus barracos,
matando, inclusive, mulheres e animais.
[...]
Entre 1070 e 1975, apenas na regio de Xapuri e de Brasileia, 10 mil
famlias de seringueiros foram expulsas de sua casa. Dessas, aproximadamente 4 mil mudaram para cidades vizinhas, engrossando o cinturo
de misria j existente na regio.
Jlio Barbosa Aquino, em depoimento sobre Chico Mendes compilado
por Weiss (2008) relata um pouco a histria daquele tempo:
Com a falncia dos seringais, foram abertas as portas da nossa regio
para a venda dos seringais para grandes proprietrios de terras dos sul
e do sudeste do pas. E os sulistas, que a gente chamava de paulistas,

vieram...
No incio da dcada de 70, os paulistas comearam a comprar os
seringais na Amaznia. A questo dos seringais traz junto a abertura
das estradas na Amaznia, como a BR-364.
[...]
Foi o tempo dos grandes empates. O primeiro aconteceu no Acre em
1974, o segundo em 1975, ambos antes da criao do primeiro sindicato no estado.
O sindicato no Acre surgiu dos empates, no foi criado para organizar
os empates, os sindicatos foram fruto dos empates. Foi em funo dos
conflitos que estavam acontecendo na regio que houve a necessidade de se criarem os sindicatos.
Por causa desses conflitos e por interferncia da Igreja Catlica, a Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (Contag) instalou uma
delegacia para cuidar da regio do Acre e Rondnia, cujo primeiro delegado
foi Joo Maia da Silva Filho. O objetivo da vinda da Contag era criar os
sindicatos, organizar as federaes e depois se retirar. Por causa dos discursos
de Joo Maia, Chico deixou Xapuri e mudou-se para um seringal nas proximidades Brasileia, onde poderia participar das aulas de formao sindical dadas
pelo delegado da Contag (Moro, 2011). A organizao sindical no Acre comeou por Brasileia, em 1975. Em 21 de dezembro de 1975, com a presena de
890 pessoas, foi criado o Sindicato dos Trabalhadores Rurais de Brasileia. Chico
Mendes aceitou o convite para ser secretrio da instituio. Em 1977, Wilson
Pinheiro foi eleito presidente do sindicato de Brasileia e veio a se destacar
como uma das mais importantes lideranas sindicais do estado at 1980, quando
foi assassinado. Posteriormente, Chico retornou a Xapuri para ajudar na organizao sindical. Em 9 de abril de 1977, com a presena de 302 pessoas, foi
fundado o Sindicato dos Trabalhadores Rurais de Xapuri (STRX) (Allegretti,
2002). No entanto, como nesse ano ele foi eleito vereador da cidade pelo
MDB, no participou diretamente da administrao do STRX.
Empatar (empatar, no linguajar amaznico, quer dizer impedir) as derrubadas passou a ser uma modalidade de organizao que caracterizou a resistncia dos seringueiros expulso de suas posses, a partir daquele momento. Parar
o desmatamento foi a forma que encontraram para pressionar pelo reconhecimento do direito a uma indenizao, conforme definia o Estatuto da Terra. Foi
nos anos seguintes, depois de avaliarem as consequncias dessas primeiras iniciativas, que os empates passaram a ter o objetivo consciente de interromper a
derrubada da floresta (Allegretti, 2002). O movimento de resistncia dos seringueiros atravs dos empates foi intenso durante as dcadas de 1970 e 1980.
Segundo Csar (2010), Pedro, o pai de Marina Silva, costumava contar para a
filha a seguinte histria sobre como eram os empates no incio de 1970:
Nis levava o teado (faco), a espingarda, trazia aquele povo
todinho, quinze, vinte homens, as vis mais. Eles trabalhavam tudo
com motosserra, uns brocando o mato fino, outros derrubando de
motosserra aquela picada, e a gente chegava e dizia: cis para o servio. Eles aceitavam, pegavam as coisa e ia pa estrada. Na nossa rea
nunca houve violncia, mas em outras houve. Marina era garota quando fiz esses empates, ela estava em casa ainda.
O depoimento de Ceclia Mendes, tia de Chico Mendes, dado a Weiss
(2008) tambm nos transmite muito bem essa realidade:
Quando me casei, morei no Seringal Porto Rico, depois vivemos em
duas colocaes do Santa F por quase 20 anos, e de l viemos pra c,
para o Cachoeira, em 1969. Desde maio de 69 que ns estamos aqui.
Eu vi como a luta comeou. A luta dos empates comeou de 70 pra
frente e seguiu at o ano de 88, quando mataram o Chico. Depois eu
no acompanhei mais, mas disseram que a luta continuou em outros
lugares, do mesmo jeito, com todo mundo se unindo como Chico
gostava. Aqui a luta comeou quando quiseram comprar o Cachoeira.
Quando quiseram comprar, no, ainda compraram uma parte, s no
deram conta de entrar. A gente teve que fazer greve muito grande,
um empate doido, mas entrar eles no entraram. Eu lembro bem da
confuso daquela poca. A gente passou trs meses no Empate do
Cachoeira. Um monte de gente. Era empatar, empatar, empatar; era
gente aqui e pra acol, at que vencemos.
[...]
Daqui at Rio Branco era tudo seringal. Hoje em dia, onde no teve
resistncia, no tem uma rvore em p. de dar d! A gente s v
castanheiras secas no meio do pasto.
A Contag atuou tanto na intermediao dos conflitos entre seringueiros
e fazendeiros quanto na regularizao das relaes de trabalho entre seringalistas e seringueiros. No primeiro caso, o seringueiro foi definido como posseiro e, no segundo, como parceiro. Definir o seringueiro como posseiro significava aplicar o Estatuto da Terra (Lei 4.504/1964), o que implicava reconhecer
o direito indenizao por benfeitorias existentes na rea onde morava e
preferncia na aquisio de uma parcela de terra ou na legitimao da posse.

Com base nesses princpios, a Contag atuou nos conflitos, primeiro assegurando que os seringueiros ameaados de expulso recebessem indenizao pelas
benfeitorias existentes na colocao e, em seguida, realizando acordos com
fazendeiros visando distribuio de lotes aos seringueiros que moravam nos
seringais que haviam sido vendidos. No entanto, aos poucos foi ficando claro
que a soluo encontrada para reconhecer os direitos de posse no se aplicava
adequadamente realidade vivida pelos seringueiros, principalmente pelo
fato de ter sido elaborada pensando na utilizao agrcola da terra e no
extrativista. E os seringueiros no tinham a inteno de se transformar em
agricultores. Essa convico cresceu principalmente depois que foram realizados os primeiros acordos. Quando a indenizao a ser paga pelo fazendeiro
era acordada no sentido de que ele destinasse parte da rea na forma de lotes
aos seringueiros, estes poderiam atingir at 55 ha, o que inviabilizava a produo extrativista. Os primeiros seringueiros, ao aceitarem essa proposta, acabaram vendendo seus lotes e indo para a cidade (Allegretti, 2002). O jornalista Elson Martins relata, em depoimento compilado por Weiss (2008), o porqu do fracasso da destinao de lotes seringueiros e como eles ganharam
fora para lutar a fim de manter seu modo de vida tradicional:
Desde a falncia dos seringais, os extrativistas viviam como autnomos, ainda com a presena de algum patro, mas sem as duras e antigas regras. Agora eles podiam ter um pequeno roado, criar animais e
caar. O homem da floresta no queria virar agricultor. Para ele era
importante o fato de que na floresta no existissem cercas. Era espao
coletivo, com trs estradas de seringa com 150 rvores em cada
uma formando ptalas em torno da colocao. Essas estradas ou
ptalas cruzavam com a do vizinho sem nenhum conflito. Quando os
sulistas comearam a cortar a floresta e a colocar cercas impedindo a
livre perambulao dos seringueiros, veio a conscincia dos ameaados: se a floresta era de todos, tinha que ser defendida por todos.
O Mutiro contra a Jagunada, organizado em setembro de 1979,
com a participao de oito sindicatos criados no Acre, foi exemplar.
As famlias da BR 317, trecho Rio Branco-Boca do Acre, no estado do
Amazonas, que sofriam nas mos de um bando de jagunos, viram os
agressores correndo com medo. Wilson Pinheiro comandou um empate com 300 sindicalistas
[...]
Encorajado pelo sucesso do empate, Wilson mandou recado aos fazendeiros: Daqui pra frente no vamos deixar derrubar nenhuma rvore no Acre.
No perodo em que Chico Mendes era vereador do Movimento Democrtico Brasileiro (MDB) em Xapuri, ele apoiava fortemente a iniciativa dos
empates. Embora militasse no Partido Revolucionrio Comunista (PRC), em
meados da dcada de 1970, as nicas opes partidrias eram a Arena e o
MDB e, obviamente, ele optou por este ltimo para se candidatar. Em 1980,
ele saiu do MDB e foi um dos fundadores do Partido dos Trabalhadores (PT)
no Acre. Com a morte de Wilson Pinheiro em 1980, at ento a principal
liderana sindical do Acre, Chico Mendes assumiu o seu lugar, se convertendo
rapidamente na maior liderana sindical do estado. Essa condio se consolidou aps ser eleito presidente do STR de Xapuri, em 1 de maio de 1983,
funo que desempenhou at seu assassinato em 1988. Foi na condio de
presidente do Sindicato dos Trabalhadores Rurais de Xapuri que Chico Mendes desenvolveu, a partir de 1983, sua liderana junto aos seringueiros de
outras regies da Amaznia e que culminou com o movimento pelas Reservas
Extrativistas. Durante todo esse perodo, Chico Mendes foi um forte
incentivador e participante de muitos empates em prol da manuteno dos
seringais acreanos (Allegretti, 2002).
Segundo essa autora, no segundo semestre de 1984 o PMDB estava organizando inmeros encontros em todo o pas para discutir o programa de
governo do novo presidente Tancredo Neves. Num desses encontros, a questo indgena foi tratada, mas a questo dos seringueiros no esteve em pauta
em nenhum deles. Foi nesse contexto que surgiu a ideia, por parte de Mary
Allegretti, de realizar um encontro nacional, em Braslia, que pudesse dar visibilidade ao que estava ocorrendo na regio e viabilizar o encaminhamento de
propostas que estavam sendo discutidas pelos sindicatos. A ideia foi apresentada a Chico Mendes e pouco depois aprovada, sendo ele, atravs do Sindicato Rural de Xapuri, um dos maiores incentivadores do encontro.
A proposta de realizao do Encontro Nacional mobilizou seringueiros
em toda a Amaznia, com o argumento central de que os seringueiros faziam
parte de uma classe de trabalhadores que enfrentava muitas dificuldades e era
pouco conhecida no pas. Em setembro de 1985, os organismos dos trabalhadores responsveis pelo encontro estavam bem articulados: o STR de Xapuri
do Acre, a Associao de Seringueiros e Soldados da Borracha de Rondnia, a
Comisso Pastoral da Terra e a Contag. Reunies preparatrias foram realizadas durante os seis meses que antecederam o encontro, e documentos foram
produzidos com as principais propostas de cada regio. O resumo das demandas dos seringueiros em relao questo fundiria estava em duas propostas:
impedir o desmatamento dos seringais e regularizar as posses de forma a assegurar a continuidade da atividade extrativista da borracha. Dentre os encontros preparatrios, pode-se destacar o que ocorreu em Ariquemes, em
Rondnia, entre agosto e setembro de 1985, porque foi ali que surgiu, pela
primeira vez, a ideia de uma rea reservada para os seringueiros, que seria
oficialmente denominada, no Encontro Nacional, de Reserva Extrativista
(Resex). A proposta foi inicialmente apresentada pelos seringueiros do municpio de Jaru, que assim se manifestaram na reunio:
[...] assim como tambm existem muitas coisas que ns devamos ter
um direito [...] quer dizer, que os ndios tm direito a uma rea, reserva florestal dos ndios, e o seringueiro tambm devia ter uma reserva
florestal para os seringueiros, porque l ns temos terra, o Jaru uma
rea que tem terra em abundncia para dar para os seringueiros, para
os ndios e para os colonos (Allegretti, 2002).
Finalmente, em outubro de 1985, na Universidade de Braslia, com representantes dos estados do Acre, Amazonas, Rondnia, e Par, e entidades
das sociedades civis nacionais e internacionais, foi realizado o primeiro Encontro Nacional dos Seringueiros da Amaznia (ENS). As propostas que emergiram teriam profundas repercusses no futuro da Amaznia. No dia 17 de
outubro, ltimo dia do evento, o documento final do 1 Encontro Nacional
dos Seringueiros da Amaznia foi lido por Chico Mendes e aprovado por
todos os participantes. Muito alm das expectativas, o 1 Encontro Nacional
dos Seringueiros havia produzido, pelo menos, cinco resultados concretos: (I)
a criao de uma entidade representativa da categoria, o Conselho Nacional
dos Seringueiros (CNS), atualmente denominado Conselho Nacional das Populaes Extrativistas; (II) uma poltica de atuao, expressa no documento
final do Encontro; (III) uma proposta especfica de reforma agrria a criao
de Reservas Extrativistas; (IV) o estabelecimento das bases para o surgimento
de um movimento social reunindo sindicatos e entidades de classe em quatro
estados da Amaznia (Acre, Rondnia, Amazonas e Par); e (V) uma metodologia de ao poltica a aliana com outros segmentos da sociedade, especialmente pesquisadores e cientistas (Allegretti, 2002).
Aps o Encontro Nacional dos Seringueiros, Chico Mendes foi conquistando grande projeo nacional e internacional. O primeiro passo na direo
da projeo internacional foi a aproximao das ONGs internacionais propiciada pela participao de Steve Schwartzman, pesquisador do Environmental
Defense Fund (EDF) de Washington (EUA), no Encontro Nacional. Esta entidade lutava contra a postura dos grandes bancos internacionais, que realizavam emprstimos para projetos nos pases em desenvolvimento sem dar a
devida ateno aos enormes impactos ambientais que estes projetos causavam. Um dos projetos que chamou muita ateno da EDF foi o Polo Noroeste, em Rondnia, financiado pelo Banco Mundial, que causou extrema destruio da cobertura vegetal naquele Estado.
Sua vinda estabeleceu os passos iniciais do que mais tarde se transformou

em uma rede nacional e internacional de apoio proposta dos seringueiros.
Como eram pouco ouvido no Acre e mesmo no Brasil, Chico Mendes compreendeu que precisa de parcerias para que as reinvidicaes dos seringueiros
fossem atendidas. Aliou-se, ento, aos ecologistas americanos que lutavam
para que os projetos de desenvolvimento financiados pelos grandes bancos
internacionais, notadamente o Banco Mundial e Banco Interamericano de
Desenvolvimento, no promovessem a destruio das florestas tropicais, o
que ia de encontro com a necessidade dos seringueiros (Moro, 2011).
Essa parceria deu frutos e, em 1987, Chico Mendes foi indicado para o
Prmio Global 500 da ONU, por meio de Robert Lamb e de Mostaf Tolba,
diretor-executivo do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente
(PNUMA). Ao mesmo tempo, nos EUA, as entidades ambientalistas tambm
estavam indicando seu nome para o prmio de maior prestgio, concedido
pessoalmente por Ted Turner, na ocasio o dono da CNN. Assim, em 1987, ele
recebeu esses dois importantes prmios ambientais internacionais (Moro, 2011).
Com esses prmios comeou a conquistar uma projeo nacional tambm.
Marina Silva, companheira de luta de Chico Mendes e mais tarde ministra do Meio Ambiente, relatou o seguinte depoimento a Weiss (2008):
O Chico tinha contatos no Rio de Janeiro como o [Alfredo] Sirkis, o
[Carlos] Minc, a Rosa Roldn, a Luclia Santos, o [Fernando] Gabeira;
em So Paulo ele conversava com o Lula, o [Jos] Genono, o Fbio
Feldman; e ainda Mary Allegretti, de Curitiba. Essas pessoas trouxeram um novo olhar, um novo significado para a luta originada do
exemplo das lutas camponesas que aconteciam no Sul, Sudeste e no
Nordeste.
Inicialmente a luta era de resistncia contra a expulso da terra. S
que no se queria a terra da maneira tradicional, apenas para a agricultura. A gente queria a terra com o mato, com a floresta, com os
rios e os igaraps. Quando o Chico, em conversas com pessoas de
fora, entendeu que o Movimento poderia ter outra dimenso, passou
a falar de reforma agrria especfica pra Amaznia, e que na Amaznia no se deveria repetir os modelos usados em outras regies.
No entanto, em 1988, os conflitos com os fazendeiros foram se intensificando, principalmente com Darly Alves, que se dizia proprietrio do seringal
Cachoeira, e, em consequncia, as ameaas vida de Chico Mendes ficaram
mais fortes. Infelizmente, no dia 22 de dezembro de 1988 as ameaas se concretizaram e Chico Mendes foi assassinado na porta de sua casa, deixando
esposa (Ilzamar Mendes) e dois filhos pequenos (Sandino e Elenira). A morte

de Chico Mendes causou uma grande comoo internacional.
Chico talvez nem soubesse o que queria dizer ecologia e muito menos holocausto ecolgico quando comeou sua romaria pela floresta,
para organizar a peozada dos seringueiros. Primeiro, no Sindicato
dos Trabalhadores Rurais e, mais tarde, para criar o PT.
Nessas caminhadas pela mata, ele acabou juntando numa bandeira s
a luta ecolgica, a luta sindical e a luta partidria, porque sabia que
elas so indissociveis: uma alimenta a outra no mesmo ciclo da vida
na floresta. E, feito o inimaginvel naquele tempo para defender as
mesmas lutas, sob a mesma bandeira, Chico liderou a unio dos ndios,
ribeirinhos e seringueiros na grande Aliana dos Povos da Floresta
(Luiz Incio Lula da Silva apud Weiss, 2008).
Em funo de toda essa luta capitaneada por Chico Mendes e por muitos
outros lderes seringueiros, como Wilson Pinheiro, em 23 de janeiro de 1990,
foi criada a Reserva Extrativista (Resex) do Alto Juru, no Acre, com 506 mil
ha. Em 30 de janeiro de 1990, editado o Decreto n 98.897, que normatiza
as Reservas Extrativistas. Posteriormente, em maro surgiram as Resex Chico
Mendes no Acre, com 970 mil ha, Rio Cajari no Amap, com 481 mil ha, e
Rio Ouro Preto em Rondnia, com 204 mil ha.
O Brasil chegou a julho de 2011 com 83 Reservas Extrativistas, abrangendo uma rea de 13,9 milhes de ha. Uma categoria de manejo semelhante
que surgiu logo aps as Resex foi a das Reservas de Desenvolvimento Sustentvel (RDS); em julho de 2011 eram 27 unidades protegendo uma rea de
cerca de 11 milhes de ha. Marina Silva, cuja biografia foi publicada por Csar
(2010), foi importante companheira de luta de Chico Mendes e tornou-se
mais tarde senadora da Repblica e ministra do Meio Ambiente. Referindo-se
ao legado de Chico Mendes, ela proferiu as seguintes palavras:
Uma das principais heranas deixadas por Chico e o movimento dos
seringueiros daquele perodo foi o exemplo de que as questes social
e ambiental caminham juntas, ainda mais quando se trata da realidade brasileira. Nenhum movimento social brasileiro exps com tanta
clareza essa interseo (Marina Silva apud Santilli, 2005).
A dcada de 1990
Na dcada de 1990, houve um grande fortalecimento da temtica das
unidades de conservao no Brasil. A partir de 1991, comeou a ser executado
o Programa Nacional do Meio Ambiente PNMA I. Seu planejamento se deu
no perodo de 1987 a 1989 e sua fase I durou de 1991 a 1998, contemplando

investimentos da ordem de US$ 170 milhes de dlares em trs componenvao e 3) proteo
tes: 1) fortalecimento institucional, 2) unidades de conser
conservao
de ecossistemas. O componente de unidades de conservao contou com
cerca de US$ 44 milhes de dlares, que foram investidos em 30 unidades de
conservao federais e em uma estadual. Entre as aes executadas, podemos
destacar: elaborao de planos de ao emergencial para 19 UCs, elaborao
de seis planos de manejo e reviso de outros oito planos, implantao de
infraestrutura necessria ao funcionamento de 26 UCs, levantamento fundirio
e demarcao dos limites de seis UCs e criao da escola mvel do Ibama para
treinamento de tcnicos que atuavam nas UCs.
Em 1991, foi estabelecida a Reserva da Biosfera da Mata Atlntica, primeira dessa categoria no Brasil. Posteriormente, foram criadas as Reservas da
Biosfera do Cerrado, em 1994; do Pantanal, em 2000; da Caatinga e da Amaznia Central, em 2001; e da Serra do Espinhao, em 2005.
Em junho de 1992, realizou-se, no Rio de Janeiro, a Conferncia das
Naes Unidas sobre Desenvolvimento e Meio Ambiente, conhecida como
Rio-92 ou Eco-92. A origem dessa conferncia foi a publicao, em 1987, do
relatrio intitulado Nosso Futuro Comum, produzido pela Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. O relatrio popularizou o
conceito de desenvolvimento sustentvel.
A Rio-92 foi o maior encontro intergovernamental de alto nvel j realizado no planeta. Contou com representantes de 180 pases, incluindo 105
chefes de Estado. Como relatado, dali surgiram documentos importantes, como
a Declarao do Rio, que incorporou, simultaneamente, os direitos ao desenvolvimento e a um meio ambiente saudvel, e as convenes sobre Diversidade Biolgica, Mudanas Climticas, a Declarao sobre as Florestas e a Agenda 21 (Sachs, 1998).
A Conveno sobre a Diversidade Biolgica, que entrou em vigor em
dezembro de 1993, representa um marco importante e um compromisso histrico. As naes se comprometeram a conservar a diversidade biolgica, a
utilizar adequadamente os recursos biolgicos e a repartir equitativamente os
benefcios gerados pelo uso dos recursos genticos. Seu artigo 8 aborda a
conservao in situ e determina que:
Cada parte contratante deve, na medida do possvel e conforme o
caso: (a) estabelecer um sistema de reas protegidas ou reas onde
medidas especiais precisem ser tomadas para conservar a diversidade
biolgica; (b) desenvolver, se necessrio, diretrizes para a seleo, estabelecimento e administrao de reas protegidas ou reas onde
medidas especiais precisem ser tomadas para conservar a diversidade

biolgica; (c) regulamentar ou administrar recursos biolgicos importantes para a conservao da diversidade biolgica, dentro ou fora de
reas protegidas, a fim de assegurar sua conservao e utilizao sustentvel; (d) promover a proteo de ecossistemas, hbitats naturais e
manuteno de populaes viveis de espcies em seu meio natural;
(e) promover o desenvolvimento sustentvel e ambientalmente sadio
em reas adjacentes s reas protegidas, a fim de reforar a proteo
dessas reas.
A CDB foi ratificada pelo Congresso Nacional em 1994 atravs do Decreto Legislativo n 2/94. No mbito da Eco-92, foi institudo o Programa
Piloto para Proteo das Florestas Tropicais do Brasil PPG7 (Decreto Federal
n 563). O programa foi proposto na reunio de cpula do grupo dos sete
pases industrializados (G7), em Houston, no Texas, em 1990. O chanceler
alemo Helmut Kohl solicitou a criao de um programa-piloto que colaborasse para reduzir as taxas de desmatamento das florestas tropicais brasileiras.
Representantes do governo brasileiro, do Banco Mundial e da Comisso
Europeia trabalharam para delinear um programa e, em dezembro de 1991, a
proposta foi aprovada pelo G7 e pela Comisso Europeia, sendo que os primeiros projetos comearam a ser implementados em 1995.
O programa era composto por um conjunto de projetos integrados do
governo federal e da sociedade civil. Teve o objetivo de implementar um
modelo de desenvolvimento sustentvel em florestas tropicais brasileiras, ou
seja, otimizar os benefcios ambientais oferecidos pelos ecossistemas, de modo
consistente com os objetivos de desenvolvimento do Brasil. Representou uma
tentativa de implantao de um modelo de desenvolvimento endgeno na
Amaznia Legal. O PPG7 contou com recursos de US$ 340 milhes, financiados pela Unio Europeia, Canad, Frana, Alemanha, Itlia, Japo, Estados
Unidos e Reino Unido. Representa a maior doao multilateral para a conservao do meio ambiente em um nico pas. Segundo Santilli (2005), ele tambm pode ser considerado o maior programa socioambiental brasileiro.
A primeira fase do PPG7 incluiu atividades destinadas melhoria da gesto de unidades de conservao e de uso sustentvel dos recursos naturais, tais
como: implantao e operao de parques e reservas, florestas nacionais, reservas extrativistas e demarcao de terras indgenas; zoneamento ecolgico-econmico; monitoramento e vigilncia; controle e fiscalizao; fortalecimento
institucional de rgos estaduais de meio ambiente; manejo de recursos naturais;
reabilitao de reas degradadas; educao ambiental e projetos demonstrativos.
Em seu perodo inicial, concentrou seus esforos na Amaznia. S a partir de 1997
comeou a discutir um subprograma para a regio da Mata Atlntica.
Em 1994, com o objetivo de implementar a Conveno sobre Diversidade Biolgica, o governo brasileiro criou o Programa Nacional da Diversidade
Biolgica (Pronabio). O financiamento do programa ocorreu por meio de
dois mecanismos paralelos: um em nvel governamental, representado pelo
Projeto de Conservao e Utilizao Sustentvel da Diversidade Biolgica Brasileira (Probio), e outro vinculado iniciativa privada, representado pelo Fundo Brasileiro para a Biodiversidade (Funbio).
O Probio teve incio em 1996, com recursos de US$ 10 milhes do Fundo para o Meio Ambiente Mundial (GEF/Banco Mundial) e de US$ 10 milhes do Tesouro Nacional. Trata-se do mecanismo governamental de auxlio
tcnico e financeiro implementao do Pronabio. Foi coordenado pelo Ministrio do Meio Ambiente (MMA), em parceria com o Conselho Nacional de
Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq), que era responsvel pela
gesto administrativa, contratando os subprojetos e liberando recursos. A partir
do Probio, foi executado o subprojeto Avaliao e Aes Prioritrias para a
Conservao da Biodiversidade para todos os biomas brasileiros. Esse documento passou, mais tarde, a ser uma importante base para a criao de unidades de conservao.
O Funbio foi criado em 1995 como uma associao civil sem fins lucrativos. Tem o objetivo geral de complementar as aes governamentais para a
conservao e o uso sustentvel da diversidade biolgica do pas. Foi concebido como um mecanismo de longo prazo destinado a assegurar recursos para
projetos prioritrios de conservao e uso sustentvel da biodiversidade. Originou-se das negociaes entre o governo brasileiro e o Banco Mundial/GEF
para criar um fundo fora da esfera governamental, capaz de atrair a iniciativa
privada, visando apoiar iniciativas que contribuam para a implantao dos
compromissos firmados pelo Brasil, quando de sua adeso Conveno sobre
Diversidade Biolgica.
Hoje consenso que as paisagens que apresentam um padro que promove a conectividade para as espcies, comunidades e processos ecolgicos
so elementos-chave na conservao da natureza (Bennett, 2003; Crooks &
Sanjayan, 2006; Hilty et al., 2006). Com base nessas premissas, em 1996, foi
proposto o projeto Corredores Ecolgicos. A lei do SNUC define os corredores ecolgicos como pores de ecossistemas naturais ou seminaturais,
ligando unidades de conservao que possibilitem entre elas o fluxo de genes
e o movimento da biota, facilitando a disperso de espcies e a recolonizao
de reas degradadas, bem como a manuteno de populaes que demandam, para sua sobrevivncia, reas com extenso maior que aquela das unidades individuais.
O projeto parte da viso de que as reas protegidas so a base de qualquer

estratgia regional de conservao da biodiversidade, mas isoladamente no
so adequadas para esse fim. Representa uma evoluo no paradigma de conservao da biodiversidade no Brasil, passando da viso de ilhas biolgicas
para a viso de corredores biolgicos. Originalmente, foram identificados e
propostos sete corredores biolgicos no Brasil, sendo cinco na regio amaznica, abrangendo cerca de 1,5 milho de km2, e dois na Mata Atlntica, englobando em torno de 20 milhes de hectares. So eles: 1) Corredor da Amaznia
Central; 2) Corredor Norte da Amaznia; 3) Corredor Oeste da Amaznia; 4)
Corredor Sul da Amaznia; 5) Corredor Sul dos Ectonos Sul Amaznicos; 6)
Corredor Central da Mata Atlntica; e 7) Corredor Sul da Mata Atlntica ou
Corredor da Serra do Mar (Ayres et al., 2005). Dos sete corredores propostos,
o PPG7 elegeu dois para o seu financiamento: o Corredor Central da Amaznia
e o Corredor Central da Mata Atlntica, nos estados da Bahia e do Esprito
Santo. O Corredor Central da Amaznia encontra-se relativamente intacto, com
alto grau de conectividade, enquanto o Corredor Central da Mata Atlntica se
mostra altamente fragmentado, com mnima conectividade entre os fragmentos florestais, sendo que apenas uma pequena poro da rea abrangida se
encontra legalmente protegida. A execuo do projeto iniciou-se em 2003 e
diversas atividades foram realizadas (Ibama, 2007; Lima 2008).
Tambm em 1996, o gegrafo Kleber Alves publicou um amplo diagnstico das unidades de conservao federais que ele vinha elaborando desde
1988. Nesse trabalho ele abordou as unidades existentes at ento, o pessoal
lotado em cada uma delas, a situao fundiria, a existncia e grau de atualizao dos planos de manejo e a situao oramentria das UCs. O autor assim
se expressou: Sou de opinio que a situao do que hoje consideramos Sistema Federal de Unidades de Conservao h muito deixou de ser preocupante:
alarmante (Alves, 1996).
Em 1998, o governo brasileiro se comprometeu com a proteo de 10%
do bioma Amaznia em UCs de proteo integral, tpico que ser detalhado
abaixo.
Unidades de conser
vao no alvorecer do sculo XXI
conservao
A primeira dcada do sculo XXI foi a mais generosa em relao s unidades de conservao. Em 2000, com a aprovao da Lei n 9.985, instituiuse o Sistema Nacional de Unidades de Conservao, que ser abordado mais
detalhadamente no prximo captulo.
Em agosto de 2002 foi lanada a Poltica Nacional da Biodiversidade
(Decreto n 4.339), cujo objetivo geral a promoo, de forma integrada, da
conservao da biodiversidade e da utilizao sustentvel de seus componentes, com a repartio justa e equitativa dos benefcios derivados da utilizao
dos recursos genticos, de componentes do patrimnio gentico e dos conhecimentos tradicionais associados a esses recursos. Ela composta por 20 princpios, 7 componentes, 9 diretrizes gerais, 27 objetivos principais e 285 objetivos especficos. O Componente 2 Conservao da Biodiversidade, engloba diretrizes destinadas conservao in situ e ex situ de variabilidade gentica, de ecossistemas, incluindo os servios ambientais, e de espcies, particularmente daquelas ameaadas ou com potencial econmico, bem como diretrizes para implementao de instrumentos econmicos e tecnolgicos em prol
da conservao da biodiversidade. A segunda diretriz desse componente se
relaciona Conservao de Ecossistemas em Unidades de Conservao e conta com dez objetivos especficos:
t
Apoiar e promover a consolidao e a expanso do Sistema Nacional

de Unidades de Conservao da Natureza SNUC, com ateno
particular para as unidades de proteo integral, garantindo a
representatividade dos ecossistemas e das ecorregies, a oferta sustentvel dos servios ambientais e a integridade dos ecossistemas.
Promover e apoiar o desenvolvimento de mecanismos tcnicos e econmicos para a implementao efetiva de unidades de conservao.
Apoiar as aes do rgo oficial de controle fitossanitrio com vistas a
evitar a introduo de pragas e espcies exticas invasoras em reas
no entorno e no interior de unidades de conservao.
Incentivar o estabelecimento de processos de gesto participativa, propiciando a tomada de decises com participao da esfera federal, da
estadual e da municipal do Poder Pblico e dos setores organizados
da sociedade civil, em conformidade com a Lei do SNUC.
Incentivar a participao do setor privado na conservao in situ, com
nfase na criao de Reservas Particulares do Patrimnio Natural
RPPN, e no patrocnio de unidade de conservao pblica.
Promover a criao de unidades de conservao de proteo integral
e de uso sustentvel, levando-se em considerao a representatividade,
conectividade e complementaridade da unidade para o SNUC.
Desenvolver mecanismos adicionais de apoio s unidades de conservao de proteo integral e de uso sustentvel, inclusive pela remunerao dos servios ambientais prestados.
Promover o desenvolvimento e a implementao de um plano de
ao para solucionar os conflitos devidos sobreposio de unidades
de conservao, terras indgenas e de quilombolas.
Incentivar e apoiar a criao de unidades de conservao marinhas

com diversos graus de restrio e de explorao.
Conservar amostras representativas e suficientes da totalidade da
biodiversidade, do patrimnio gentico nacional (inclusive de espcies
domesticadas), da diversidade de ecossistemas e da flora e fauna brasileira (inclusive de espcies ameaadas), como reserva estratgica para
usufruto futuro.
Em 2002, tambm foi lanado oficialmente o Programa reas Protegidas da Amaznia (Arpa) (Lemos de S, 2002). Suas razes datam de 1995,
quando a Rede WWF lanou um programa para promover a proteo de no
mnimo 10% das florestas do planeta, com o apoio do Programa das Naes
Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) e da Unio Mundial para a Natureza (IUCN). Em 1998, o WWF formou uma aliana com o Banco Mundial para
promover a conservao e o uso sustentvel das reas florestais que inclua,
entre suas metas, a implementao de unidades de conservao (UCs). Como
relatado, nesse mesmo ano, o governo brasileiro comprometeu-se com a proteo de 10% do bioma Amaznia em UCs de proteo integral. Dessa conjuno de fatores surgiu ento, em 2002, o Arpa, que foi lanado oficialmente, pelo presidente Fernando Henrique Cardoso, durante a Rio+10, em
Joanesburgo. O Arpa um programa do governo federal, cuja durao prevista inicialmente era de dez anos, destinado a proteger uma amostra representativa da diversidade biolgica no bioma Amaznia. A meta a ser alcanada
a proteo, por meio de unidades de conservao, de 50 milhes de hectares at 2012. A previso de aplicao de recursos da ordem de 400 milhes
de dlares.
O Programa foi desenhado para ser executado em trs fases interdependentes e contnuas em um horizonte de tempo de dez anos, que tem por
desafio apoiar a proteo de 50 milhes de hectares de florestas na Amaznia
por meio do suporte consolidao de unidades de conservao j existentes
e criao, implementao e consolidao de novas unidades. Esta meta ser
alcanada atravs de trs objetivos especficos:
t
Apoiar a criao, nas esferas federal, estadual e municipal, de 37,5

milhes de hectares de unidades de conservao de uso sustentvel
(reservas extrativistas e reservas de desenvolvimento sustentvel) e de
proteo integral (parques, reservas biolgicas e estaes ecolgicas).
Apoiar a consolidao e a gesto das unidades de conservao criadas

no mbito do programa e de outros 12,5 milhes de hectares em
unidades de conservao pr-existentes.
Desenvolver mecanismos capazes de acessar, gerar e gerenciar os recursos financeiros necessrios manuteno das unidades de conservao,
incluindo o estabelecimento e gesto de um fundo fiducirio de capitalizao permanente (FAP Fundo de reas Portegidas) cujo rendimento ser usado para financiar perpetuamente os custos de manuteno e
proteo das unidades de conservao consolidadas pelo Programa Arpa.
Com um atraso de trs anos, a 1 fase do programa se encerrou em

dezembro de 2009. Durante esta fase foram criadas 44 novas UCs, que abrangem uma rea de aproximadamente 24 milhes de hectares, e apoiadas outras 18 UCs preexistentes, que abrangem 8,5 milhes de hectares. Os recursos
investidos foram de aproximadamente R$ 100 milhes e o Fundo de reas
Protegidas foi capitalizado em cerca de US$ 37 milhes.
Em junho de 2003, a divulgao de projeo de aumento de 40% na
taxa de desmatamento para o perodo 2001-2002 na Amaznia Legal levou o
governo federal a instituir um Grupo de Trabalho Interministerial (GTI) com o
objetivo de propor medidas e coordenar aes que resultassem na diminuio
das taxas anuais de desmatamento registradas na regio. Coordenado pela
Casa Civil da Presidncia da Repblica e composto por 13 ministrios, o GTI
elaborou o Plano de Ao para a Preveno e Controle do Desmatamento na
Amaznia Legal (PPCDAM). Lanado em 15 de maro de 2004, o plano estava estruturado em trs eixos temticos: 1) Ordenamento Fundirio e Territorial,
2) Monitoramento e Controle e 3) Fomento a Atividades Produtivas Sustentveis. Entre 2004 e 2008, podem-se destacar alguns dos avanos obtidos pelo
Plano de Ao:
t
Homologao de 10 milhes de hectares de Terras Indgenas.
Criao de cerca de 3,9 milhes de hectares de Projetos de Assentamentos Sustentveis (assentamentos extrativistas, projetos de desenvolvimento sustentvel e assentamentos florestais).
Criao de 25 milhes de hectares de reas protegidas federais e outros 25 milhes de reas protegidas estaduais.
Planejamento do Zoneamento Ecolgico Econmico (ZEE) da regio

da rodovia BR-163, no estado do Par.
Implementao do Sistema de Deteco do Desmatamento em Tempo Real (DETER/INPE/MCT).
Aumento das reas florestais certificadas pelo FSC (Forest Stewardship

Council) de 300 mil para 3 milhes de hectares.
Estabelecimento de base legal para a gesto de florestas pblicas e as

concesses privadas, por meio da Lei de Gesto de Florestas Pblicas
(Lei n 11.284/2006).
Criao, atravs da Lei n 11.284/06, do Servio Florestal Brasileiro,

responsvel pelo planejamento e monitoramento das florestas pblicas, inclusive a gesto de contratos de concesso florestal.
Em outubro de 2003 tambm foi elaborada a primeira verso do Plano

Amaznia Sustentvel PAS. Este plano compreende um conjunto de objetivos e diretrizes estratgicas, elaborados a partir de um diagnstico atualizado
da Amaznia contempornea e de seus desafios. O Plano oferece estratgias
de desenvolvimento econmico com sustentabilidade ambiental e incluso
social. Os princpios metodolgicos do desenvolvimento do PAS fundamentaram-se na participao dos diversos setores da sociedade regional e nacional
em um processo para promover a produo sustentvel na regio amaznica.
O Plano reconhece a importncia da tecnologia avanada, da implantao de
um novo padro de financiamento, da gesto ambiental e dos instrumentos
de ordenamento territorial, assim como da incluso social e cidadania. O Plano Amaznia Sustentvel agrupa suas estratgias em quatro eixos temticos:
t
Ordenamento Territorial e Gesto Ambiental;
Produo Sustentvel com Inovao e Competitividade;
Infraestrutura para o Desenvolvimento; e
Incluso Social e Cidadania.
Em 2004, diante da adoo do Programa de Trabalho sobre reas Protegidas da CDB (Deciso VII/28), aprovado na COP-7, o Ministrio do Meio
Ambiente e organizaes da sociedade civil brasileira assinaram um protocolo
de intenes objetivando construir e implementar uma poltica abrangente
para as reas protegidas no Brasil. O resultado do trabalho foi o Plano Nacional de reas Protegidas (PNAP), lanado em 2006 atravs do Decreto n
5.758, que define princpios, diretrizes, objetivos e estratgias para o Brasil
estabelecer um sistema abrangente de reas protegidas, ecologicamente representativo e efetivamente manejado, integrando paisagens terrestres e marinhas mais amplas at 2015. O PNAP composto por quatro eixos temticos:
Eix
o T
emtico 1: Aes diretas de planejamento
Eixo
Temtico
planejamento,, seleo
seleo,, estabelecimento
estabelecimento,,
vao
conservao
fortalecimento e gesto do sistema nacional de unidades de conser
O eixo prev aes relacionadas ao fortalecimento do Sistema Nacional
de Unidades de Conservao, no s buscando sua ampliao no mbito da
abordagem ecossistmica, mas tambm a efetividade da gesto dessas reas e
sua contribuio para a reduo da perda de biodiversidade. detalhado em
4 objetivos para as reas terrestres e 5 para as marinhas que espelham resultados a serem alcanados at 2015.
Eix
o temtico 2: Governana, participao
Eixo
participao,, equidade e repartio de
benefcios
Prev aes relacionadas: (I) participao dos povos indgenas, comunidades quilombolas e locais na gesto das unidades de conservao e outras
reas protegidas, (II) ao estabelecimento de sistemas de governana, (III)
repartio equitativa dos custos e benefcios, bem como a integrao entre unidades de conservao, reas protegidas, reduo da taxa de perda de
biodiversidade e reduo da pobreza. O eixo tambm apresenta 5 objetivos
para as reas terrestres e 2 para as marinhas, e o horizonte de suas aes estende-se at 2010.
Eix
o temtico 3: Capacidade institucional
Eixo
Aes relacionadas ao fortalecimento da capacidade institucional do Sistema Nacional de Unidades de Conservao, considerando as aes polticas,
recursos necessrios e responsveis para que as unidades de conservao possam ser implementadas de forma efetiva; prev, ainda, o estabelecimento de
uma estratgia nacional de educao e de comunicao para as unidades de
conservao. Este eixo tambm detalhado em 5 objetivos, e estes possuem
como horizonte a concretizao das aes propostas at 2012.
Eix
o temtico 4 Normas, avaliao e monitoramento
Eixo
Aes relacionadas avaliao e monitoramento do Sistema Nacional
de Unidades de Conservao da Natureza, bem como ao monitoramento e
avaliao da implementao do Plano Nacional de reas Protegidas. Para
alcanar os resultados esperados, dividido em 5 objetivos com horizonte de
concretizao de seus resultados at 2010.
Em 2004, a Valor Natural, ONG localizada em Minas Gerais, iniciou o
trabalho de implementao do Corredor Ecolgico da Mantiqueira, atividade
detalhadamente descrita por Hermann (2011).
No final de 2006, em resposta Deciso VI/26 da COP-6, a Comisso
Nacional de Biodiversidade (Conabio), atravs da Resoluo n 3, aprova as
metas nacionais de biodiversidade para 2010, dentre as quais consta a meta
2.1, de que pelo menos 30% do bioma Amaznia e 10% dos demais biomas
e da Zona Costeira Marinha estivessem efetivamente conservados por unidades de conservao do SNUC em 2010. Infelizmente, o pas ainda no conseguiu atingir essas metas. Em julho de 2011, o MMA registrou os seguintes
resultados para a percentagem de cada bioma protegido em unidades de conservao: Amaznia 26,3%; Mata Atlntica 9,4%; Cerrado 8,1%; Caatinga 7,4%; Pampa: 3,3%; Pantanal 2,9%; e a rea Marinha 1,4%
(Cadastro Nacional de UCs, em 25 de julho de 2011).
Em 2007, o governo Lula lanou o Decreto n 6.040, que institui a

Poltica Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades
Tradicionais (PNPCT). Essa poltica visa incentivar a produo, industrializao, comercializao e consumo da produo extrativista, da agricultura familiar, das comunidades tradicionais e dos povos indgenas. O objetivo do governo com essa iniciativa mostrar que o mercado no madeireiro, representado principalmente pela indstria do extrativismo, economicamente vivel
e, com isso, evitar o desmatamento na Amaznia.
Em abril de 2007, por meio da Medida Provisria 366, o governo dividiu o Ibama e criou o Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade
(ICMBio), que passou a gerir todas as unidades de conservao federais e a
agenda das espcies ameaadas. Posteriormente, a medida provisria foi convertida na Lei n 11.516/2007. A ideia da criao de uma entidade para cuidar
das unidades de conservao data da dcada de 1940. Nos anos recentes, um
dos grandes promotores dessa ideia foi o eminente ambientalista Paulo Nogueira-Neto. Ele defendia com toda convico a necessidade de criao do
Instituto Brasileiro de Unidades de Conservao (Ibuc). Ele relata que fez gestes a respeito disso com o presidente Fernando Henrique Cardoso em junho
de 2002 e posteriormente manteve contato permanente com o ministro do
Meio Ambiente para tentar levar esse projeto em frente. No Congresso Brasileiro de Unidades de Conservao que ocorreu em Fortaleza, em outubro do
mesmo ano, Nogueira-Neto defendeu vigorosamente a tese da criao do
novo Instituto. Em novembro de 2002, em visita senadora Marina Silva, ele
tentou convenc-la da necessidade de criao do Ibuc e em seguida fez a
mesma coisa com membros da equipe de transio do novo governo. Em
maro de 2004, em audincia com a ministra Marina Silva, Nogueira-Neto
voltou a defender a diviso do Ibama e a criao do Ibuc. Em 25 de abril de
2007, em audincia com Joo Paulo Capobianco, secretrio executivo do
MMA, voltou a reforar a necessidade de criao do Ibuc, fato que enfim se
tornou realidade dois dias depois (Nogueira-Neto, 2010).
Em 2008, atravs do Decreto n 6.527, o governo instituiu, no mbito
do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), o Fundo Amaznia, que se destina a receber doaes para a realizao de aplicaes no reembolsveis em aes de preveno, monitoramento e combate
ao desmatamento e de promoo da conservao e do uso sustentvel no
bioma amaznico, contemplando as seguintes reas:
I
II
III
IV
gesto de florestas pblicas e reas protegidas;

controle, monitoramento e fiscalizao ambiental;
manejo florestal sustentvel;
atividades econmicas desenvolvidas a partir do uso sustentvel da
floresta;
V Zoneamento Ecolgico e Econmico, ordenamento territorial e regularizao fundiria;

VI conservao e uso sustentvel da biodiversidade; e
VII recuperao de reas desmatadas.
O Fundo recebeu, em 2009, um aporte inicial de aproximadamente US$
107 milhes do governo da Noruega. Posteriormente, o governo da Noruega
se comprometeu a realizar doaes do mesmo valor nos anos de 2010 e 2011.
No contrato est previsto que podero ser realizadas doaes adicionais. Em
2010, a Alemanha, atravs de seu Banco de Desenvolvimento KfW, se comprometeu a doar at 21 milhes de euros ao Fundo (BNDES, 2011). Dentre os
projetos apoiados pelo Fundo, pode-se destacar o da Fundao Amazonas
Sustentvel, que investe fortemente nas unidades de conservao de uso sustentvel do estado do Amazonas e o Programa reas Protegidas da Amaznia (Arpa).
Como relatado, a primeira dcada do sculo XXI foi extremamente favorvel para a criao de UCs. S no Sistema Federal de UCs foram criadas
127 unidades abrangendo uma rea de 37,5 milhes de ha. Destas, 51 unidades se localizam na Amaznia e cobrem uma rea de 35,6 milhes de ha.
Grande parte desse ambiente favorvel criao de UCs na Amaznia foi
propiciado pelo Programa Arpa.
Segundo Verssimo et al. (2011), at 2010 as unidades de conservao na
Amaznia Legal somavam 117,45 milhes de ha, sendo 61,05 milhes de ha
em UCs federais e 56,4 milhes de ha em UCs estaduais. As unidades de
conservao de uso sustentvel correspondiam a 62,2% das reas ocupadas
por UCs (federais mais estaduais), enquanto as de proteo integral totalizavam
37,8%. A criao das unidades de conservao ocorreu de forma mais intensa
entre 2003 e 2006, quando foram estabelecidos 48,7 milhes de ha.
Deste modo, como resultado da atuao de dezenas de personalidades
ilustres de nossa histria, da mobilizao dos diversos atores sociais, da legislao, dos planos e programas elaborados, chegamos ao alvorecer do sculo XXI
com cerca de 855 unidades de conservao sob jurisdio federal e estadual,
protegendo uma rea de 149,3 milhes de ha, o que equivale a 17,5% do
territrio nacional. A ttulo de comparao, a rea total protegida no Brasil
equivale a soma da rea dos pases Portugal, Espanha, Frana e Alemanha. Descontando-se as sobreposies entre as unidades, a rea protegida de 136,8
milhes de ha, o que equivale a 16,1% do territrio nacional (Tabela 4.1). Nessa
tabela no esto computadas as cerca 804 Reservas Particulares do Patrimnio
Natural que protegiam, em 2009, cerca de 600 mil ha nem as 83 unidades de
conservao municipais que protegiam, em maio de 2011, 554 mil ha.
Tabela 4.1 Unidades de conservao no Brasil em julho de 2011.

Categoria
Nmero
rea (ha)
Proteo Integral Federal

Esta o Ecolgica
31
6.923.000
Reserva Biolgic a
29
3.868. 900
Parque Nacional
67
25. 205.300
Monumento Natur al
44. 300
Refg io de Vida Silvestre
201.900
Subtotal
137
36. 243.400
32
10.014.400
Uso Sustentvel Fed eral

rea de Proteo A mbiental
rea de Relevante Interesse Ecolgico
16
44. 800
Floresta Nacional
65
16.345. 300
Reserva Extrativista
59
12.270.800
Reserva de Desenvolvimento Sustentvel
64. 400
Subtotal
173
38. 739.700
Total UCs Fed erais
310
74. 983.100
Esta o Ecolgica
54
4.662. 700
Reserva Biolgic a
20
1.346.600
Proteo Integral Estadual
Monumento Natur al
Parque Estadual
Refg io de Vida Silvestre
Subtotal
14
69.000
172
9.414.200
163. 500
268
26 8
15.395.500
rea de Proteo A mbiental
175
32. 741. 500,0
24
44. 500
Floresta Estadual
28
13.364. 500
26
10.920.000
24
1.652.100,0
Uso Sustentvel Estadual
Subtotal
277
Total de UCs Estad uais
545
74.378.600,0
Total UCs br asileiras (Fed erais e Estaduais)
855
149.361.700,0
rea total das UCs descontadas

descontada s as sobr eposies
58.722.600,0
136.821.500
Departamento de reas Protegidas do MMA Cadastro Nacional de Unidades de Conservao CNUC (www.mma.gov.br/cadastro_uc). Atualizado com
dados at 25 de julho de 2011.
A contribuio das unidades de conser

vao para a
conservao
economia nacional
Um estudo realizado por Medeiros et al. (2011), sobre a contribuio
das unidades de conservao brasileiras para a economia nacional, mostra
nmeros impressionantes. O estudo apresenta os resultados de anlises sobre
o impacto e o potencial econmico de cinco, dos diversos bens e servios
provisionados pelas unidades de conservao, para a economia e para a sociedade brasileira. So eles: produtos florestais, uso pblico, carbono, gua e repartio de receitas tributrias. Suas principais constataes esto reproduzidas
abaixo:
t
O conjunto de servios ambientais avaliados nesse estudo gera contribuies econmicas que, quando monetizadas, superam significativamente o montante que tem sido destinado pelas administraes
pblicas manuteno do Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (SNUC).
Somente a produo de madeira em tora nas Florestas Nacionais e

Estaduais da Amaznia, oriundas de reas manejadas segundo o modelo de concesso florestal, tem potencial de gerar, anualmente, entre
R$ 1,2 bilho e R$ 2,2 bilhes, mais do que toda a madeira nativa
atualmente extrada no pas.
A produo de borracha, somente nas 11 Reservas Extrativistas identificadas como produtoras, resulta em R$ 16,5 milhes anuais; j a
produo de castanha-do-par tem potencial para gerar, anualmente,
R$ 39,2 milhes, considerando apenas as 17 Reservas Extrativistas
analisadas. Nos dois casos, esses ganhos podem ser ampliados significativamente, caso as unidades de conservao produtoras recebam
investimentos para desenvolver sua capacidade produtiva.
A visitao nos 67 Parques Nacionais existentes no Brasil tem potencial

para gerar entre R$ 1,6 bilho e R$ 1,8 bilho por ano, considerando
as estimativas de fluxo de turistas projetadas para o pas (cerca de 13,7
milhes de pessoas, entre brasileiros e estrangeiros) at 2016, ano das
Olimpadas.
A soma das estimativas de visitao pblica nas unidades de conservao federais e estaduais consideradas pelo estudo indica que, se o potencial das unidades for adequadamente explorado, cerca de 20 milhes de pessoas visitaro essas reas em 2016, com um impacto econmico potencial de cerca de R$ 2,2 bilhes no referido ano.
A criao e manuteno das unidades de conservao no Brasil impediram a emisso de pelo menos 2,8 bilhes de toneladas de carbono,
com um valor monetrio conservadoramente estimado em R$ 96 bilhes.
No que tange aos diferentes usos da gua pela sociedade, 80% da

hidroeletricidade do pas vem de fontes geradoras que tm, pelo menos, um tributrio a jusante de unidade de conservao; 9% da gua
para consumo humano diretamente captada em unidades de conservao e 26% captada em fontes a jusante de unidades de conservao; 4% da gua utilizada em agricultura e irrigao captada de
fontes dentro ou a jusante de unidades de conservao.
No Brasil, 14 estados aprovaram legislao especfica para a aplicao

do ICMS Ecolgico em seus territrios. Os critrios para os repasses
aos municpios e seus respectivos clculos podem variar em cada caso,
e a presena de uma unidade de conservao um critrio adotado
na definio desses valores. Quanto maior a extenso e o nmero de
reas protegidas no municpio, maior o montante repassado de ICMS
ecolgico ao municpio. Em 2009, o mecanismo ICMS ecolgico garantiu a transferncia anual de mais de R$ 400 milhes para as administraes municipais como compensao pela presena dessas reas protegidas em seus territrios (Medeiros et al., 2011).
O SISTEMA NACIONAL DE
UNID
ADES DE
NIDADES
CONSER
VAO E SEUS
ONSERV
DES
AFIOS
ESAFIOS
Sistema Nacional
de Unidades de
Conser
vao da
Conservao
Natureza (SNUC)
Marcos Antnio R
eis Araujo
Reis
Segundo Rodrigues (2005), o SNUC foi criado por lei na forma de um

sistema. Antes, a legislao sobre unidades de conservao se constitua numa
srie fragmentada de dispositivos legais dispersos, cuja compreenso cientfica
fazia-se quase impossvel. dentro da viso sistmica que ele deve ser estudado, ou seja, como um conjunto de disposies legais articuladas e
correlacionadas entre si. Para isso preciso uma compreenso da viso sistmica.
Entendendo as bases conceituais da abordagem sistmica

De acordo com a abordagem sistmica, as propriedades de um sistema,
so propriedades do todo que nenhuma das partes possui. Elas surgem das
interaes e das relaes entre as partes.
At a era medieval predominava a viso de mundo cujas bases eram a
filosofia aristotlica e a teologia crist. Era uma viso centrada no organicismo
que concebia o mundo como um organismo vivo, espiritual e orientado para
um fim. A partir do sculo XVI, com a fundao da cincia moderna, promoveu-se uma alterao radical nessa viso de mundo. O fsico e astrnomo Galileu
Galilei (1564-1642) lanou as bases para uma nova concepo da natureza: o
mecanicismo. O mecanicismo, ao contrrio do organicismo, v a natureza como
um mecanismo cujo funcionamento se regia por leis precisas e rigorosas. maneira de uma mquina, o mundo era composto de peas ligadas entre si que
funcionavam de forma regular e poderiam ser reduzidas s leis da mecnica.
Posteriormente, o filsofo francs Ren Descartes (1596-1650) props o

mtodo analtico, que consiste em quebrar os fenmenos complexos em partes menores a fim de compreender o comportamento do todo a partir das
propriedades das suas partes. Para Descartes, o universo material, incluindo os
seres vivos, era uma mquina e poderia, em princpio, ser entendido completamente analisando-o em termos de suas partes menores. A viso mecanicista
se consolidou com o trabalho de Isaac Newton (1643-1727) Princpios Matemticos de Filosofia da Natureza, no qual demonstrou toda a mecnica
newtoniana, fazendo com que a mquina do mundo se tornasse a metfora
dominante da era moderna. A biologia logo aderiu ao mecanicismo. Seus
grandes feitos no sculo XIX, tais como a teoria das clulas, o incio da
embriologia e da microbiologia moderna, contriburam para estabelecer a
concepo mecanicista como um firme dogma tambm entre os bilogos
(Capra, 2010).
Uma primeira oposio ao paradigma mecanicista surgiu no final do sculo XVIII. Ela partiu do movimento romntico na arte, na literatura e na filosofia
e teve como expoentes os poetas William Blake (1757-1827), na Inglaterra,
Goethe (1749-1832), na Alemanha, e o filsofo Immanuel Kant (1724-1804),
tambm na Alemanha. Um abalo mais forte na hegemonia do paradigma
mecanicista ocorreu nas trs primeiras dcadas do sculo XX em virtude das descobertas proporcionadas pela fsica quntica. A fsica quntica mostrou que no
h partes, em absoluto. Aquilo que denominamos parte apenas um padro
numa teia inseparvel de relaes (Capra, 2010).
Nessa poca, uma forte oposio ao mecanicismo tambm se consolidou
na biologia. Ela foi representada pela biologia organsmica. Para os bilogos
organsmicos, embora as leis da fsica e da qumica sejam aplicadas aos organismos, elas so insuficientes para a plena compreenso do fenmeno da vida.
Ross Harrison (1870-1959), um de seus expoentes, explorou a concepo de
organizao, que gradualmente substituiu a noo de funo em fisiologia.
Essa mudana de funo para organizao representou uma primeira mudana do pensamento mecanicista para o pensamento sistmico. Posteriormente,
o bioqumico Lawrence Henderson (1878-1942) usou o termo sistema para
denotar os organismos vivos. Da em diante, um sistema passou a significar
um todo integrado cujas propriedades essenciais surgem das relaes entre
suas partes, e pensamento sistmico, a compreenso de um fenmeno dentro
do contexto de um todo maior . As ideias anunciadas pelos bilogos
organsmicos ajudaram a dar luz um novo modo de pensar a abordagem
sistmica. De acordo com essa abordagem, as propriedades de um sistema so
propriedades do todo, que nenhuma das partes possui. Elas surgem das
interaes e das relaes entre as partes (Capra, 2010).
Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (SNUC) 115
A emergncia da abordagem sistmica representou uma profunda revoluo na histria do pensamento cientfico ocidental. Como visto, no paradigma
cartesiano ou mecanicista se acreditava que, em qualquer sistema complexo,
o comportamento do todo podia ser analisado em termos das propriedades
de suas partes. A cincia sistmica mostra que os sistemas complexos no podem ser compreendidos pela anlise. As propriedades das partes no so propriedades intrnsecas, mas s podem ser entendidas dentro do contexto do
todo mais amplo. A anlise significa isolar alguma coisa a fim de entend-la; o
pensamento sistmico significa coloc-la no contexto de um todo mais amplo.
Uma das caractersticas-chave da abordagem sistmica foi a mudana das partes para o todo (Capra, 2010).
Histrico sobre a Lei do Sistema Nacional de Unidades de

Conser
vao da Natureza (SNUC)1
Conservao
No Brasil, at meados da dcada de 1970, a criao de UCs obedecia a
critrios eminentemente estticos ou respondia a circunstncias polticas favorveis. No havia uma forma de planejamento mais abrangente. Pdua &
Quinto (1984) relatam que as unidades de conservao brasileiras, criadas de
1937 a meados da dcada de 1970, no seguiram critrios tcnicos e cientficos, muito menos a ideia de um sistema. Isso denominado de planejamento
ad hoc, definido como qualquer planejamento de reas protegidas baseado
exclusivamente em questes de uso da terra, sem levar em considerao e
com igual prioridade a conservao da biodiversidade em todos os nveis
(Pressey et al., 1993; Pressey, 1994; Soul & Terborgh, 1999).
Essa realidade s comeou a mudar a partir de 1976, com a elaborao
do documento Uma Anlise de Prioridades para a Conservao da Natureza
na Amaznia (Wetterberg et al., 1976) e com a posterior proposio do Plano
do Sistema de Unidades de Conservao do Brasil etapas I e II. Esses planos,
no entanto, no foram convertidos em uma legislao abrangente sobre o
Sistema Nacional de Unidades de Conservao. Os instrumentos legais que
normatizavam as reas protegidas eram dispersos e fragmentados.
Em 1986, foi realizado em Caracas, na Venezuela, o Encontro Internacional sobre Planejamento de Sistemas Nacionais de reas Silvestres Protegidas.
Neste evento foram identificados os principais problemas relacionados ao planejamento, que dificultam o manejo eficiente de sistemas de reas protegidas
na Amrica Central e no Caribe: a) falta de estruturao e de manejo sistmico;
b) falta de respaldo legal dos sistemas existentes; c) falta de definio dos
1. Tpico elaborado com base em Mercadante (2001).
objetivos de conservao; d) duplicidade ou deficincia de categorias de manejo; e) falta de correspondncia entre os objetivos primrios de conservao
e as categorias de manejo atualmente existentes nos pases; f) falta de concordncia entre as caractersticas dos terrenos protegidos e os requerimentos das
categorias de manejo em que tinham sido declarados; g) falta de critrios
adequados para a seleo de reas a proteger; h) falta de sistemas adequados
de classificao da diversidade natural de cada pas (Moore & Ormzabal,
1988). Esse encontro serviu como uma das bases para o delineamento de um
sistema nacional de unidades de conservao no Brasil.
Em meados da dcada de 1980, o Brasil era um dos trs pases da Amrica
do Sul que ainda no haviam dado incio tramitao de uma lei sobre seus
sistemas nacionais de unidades de conservao. Devido a essa situao, em maro
de 1986, atravs da resoluo n 10, o Conselho Nacional de Meio Ambiente
(Conama) criou uma comisso especial com o objetivo de elaborar um anteprojeto de lei que dispunha sobre unidades de conservao. A comisso era composta pelo almirante Ibsen de Gusmo Cmara, representante da Fundao Brasileira para Conservao da Natureza (FBCN); Jos Pedro de Oliveira Costa, representante do governo de So Paulo; e Roberto Lange, representante da Associao
de Defesa e Educao Ambiental. Posteriormente, atravs da resoluo n 19, o
Conama solicitou ao presidente da Repblica que encaminhasse para o Congresso Nacional o anteprojeto de lei mencionado.
Em 1988, com a promulgao da Constituio Federal, o inciso III 1
determina: definir, em todas as unidades da Federao, espaos territoriais e
seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alterao e a
supresso permitidas somente atravs de lei, vedada qualquer utilizao que
comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteo.
Nessa conjuntura, no mbito do Programa Nacional de Meio Ambiente
(PNMA) em 1988, o Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF)
tomou uma iniciativa para estabelecer uma legislao abrangente sobre essa
temtica. Encomendou a elaborao de um anteprojeto de lei para instituir o
Sistema Nacional de Unidades de Conservao, a Fundao Pr-Natureza
(Funatura). Essa organizao no-governamental era dirigida por Maria Tereza Jorge Pdua, uma das principais autoras das duas etapas do Plano do Sistema de Unidades de Conservao do Brasil, elaboradas em 1979 e 1982 e
relatadas anteriormente no Captulo 4.
Para realizar a tarefa, a Funatura recorreu ao auxlio de consultores de
grande experincia, como almirante Ibsen de Gusmo Cmara, que se tornou
o principal redator do anteprojeto, ngela Tresinari, Miguel Milano, Jos Pedro
Costa, Jesus Delgado, Csar Victor do Esprito Santo e Maurcio Mercadante,
no apoio tcnico ao grupo.
Em 1989, aps diversas reunies de trabalho e trs seminrios de discusso com a sociedade civil (dois em So Paulo e um em Braslia), a Funatura
entregou a proposta de anteprojeto de lei ao Ibama, autarquia que sucedeu o
IBDF. No trinio seguinte, o anteprojeto de lei foi intensamente discutido
internamente, sendo posteriormente aprovado pelo Conama, com poucas
modificaes, e encaminhado Casa Civil da Presidncia da Repblica.
Em maio de 1992, foi encaminhado ao Congresso Nacional, como projeto de lei (PL), pelo ento presidente Fernando Collor. Recebeu o n 2.892/
92 e foi encaminhado Comisso de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente
e Minorias (CDCMAM) para apreciao. Em dezembro do mesmo ano, o
deputado Fbio Feldmann assumiu sua relatoria. No segundo semestre de
1994, o Ministrio do Meio Ambiente realizou um workshop sobre unidades
de conservao, no qual foi discutido o primeiro substitutivo ao Projeto de
Lei 2.892/92.
O substitutivo de Fbio Feldmann introduziu profundas modificaes
no texto original, gerando grande polmica. Maurcio Mercadante, assessor
legislativo encarregado de auxiliar Feldmann a elaborar seu parecer, assim
resumiu a polmica gerada na poca:
De um lado, temos os que eu chamo de conservacionistas; de outro
lado, os que podem ser denominados de socioambientalistas. Os primeiros crem que, para conservar a natureza, necessrio separar
reas naturais e mant-las sem qualquer tipo de interveno antrpica
(salvo as de carter tcnico e cientfico, no interesse da prpria conservao). As populaes que vivem dentro e no entorno da rea protegida representam uma ameaa conservao e devem ser removidas
da rea e controladas. O Estado deve manter total e exclusivo controle sobre o processo de criao e manejo das reas protegidas. J os
socioambientalistas (entre os quais me incluo, e digo isso para que
fique claro que meu ponto de vista absolutamente parcial), embora
reconheam que conciliar a conservao com as demandas crescentes
das comunidades por recursos naturais seja um desafio, entendem que
as possibilidades de conservao so mais efetivas quando se trabalha
junto com a comunidade local. A criao de uma rea protegida deve
ser precedida de uma ampla consulta sociedade e sua gesto deve
ser participativa. Uma concepo mais flexvel de rea protegida facilita a soluo de conflitos, a negociao de acordos e o apoio da
comunidade local s propostas de proteo da natureza. preciso
atrair, valorizar e apoiar o trabalho do produtor rural e da iniciativa
privada em favor da conservao (Mercadante, 2001).
No entanto, no final de 1994, o deputado Feldmann recuou e entregou

uma proposta mais afinada com a que havia sido enviada ao Congresso pelo
Poder Executivo. Em 1995, com o afastamento de Fbio Feldmann para assumir
a Secretaria de Meio Ambiente de So Paulo, a relatoria do PL 2.892/92 foi
assumida pelo deputado Fernando Gabeira. Foram, ento, realizadas audincias
pblicas em todas as regies do pas (Cuiab, Macap, Curitiba, So Paulo, Rio
de Janeiro e Salvador). Gabeira, alm de resgatar a proposta mais avanada de
Feldmann, acrescentou novas propostas sugeridas nas consultas pblicas.
No final de 1996, Fernando Gabeira apresentou seu substitutivo para ser
votado na CDCMAM, mas manobras do governo impediram que a votao
ocorresse. Em 1996, em resposta s inovaes propostas por Gabeira e com a
finalidade de defender o modelo tradicional de UCs, foi constituda a Rede
Nacional Pr-Unidades de Conservao. Durante o ano de 1997, o impasse
prevaleceu e a tramitao do Projeto de Lei do SNUC no avanou. No primeiro semestre de 1998, buscou-se romper esse impasse. Entidades conservacionistas e socioambientalistas se reuniram para tentar encontrar uma proposta de consenso junto ao SNUC. Os conservacionistas conseguiram incluir importantes reivindicaes, que foram aceitas pelo relator.
Em maio de 1999, o deputado Gabeira negociou a incluso do projeto
na pauta da CDCMAM. O governo mais uma vez manobrou, propondo apresentar o seu projeto, o que de fato ocorreu no ms de junho daquele ano. As
modificaes propostas pelo governo foram aceitas pelo relator e o projeto
foi aprovado no dia 9 de junho, na CDCMAM, e no dia 10, no plenrio da
Cmara, sendo ento encaminhado ao Senado. O Projeto de Lei do SNUC foi
finalmente aprovado no dia 21 de junho de 2000 e sancionado pelo presidente em julho do mesmo ano.
Assim, depois de uma dcada tramitando no Congresso Nacional, foi
promulgada a Lei do SNUC. O longo debate com a sociedade permitiu que
importantes conquistas defendidas pelos socioambientalistas fossem incorporadas lei do SNUC (Santilli, 2005) e representou a incluso das tendncias
verificadas no novo paradigma para as UCs, discutidas no tpico Evoluo
na abordagem da relao entre parques e populaes nativas.
O Sistema Nacional de Unidades de

Conser
vao da Natureza (SNUC)
Conservao
Um Sistema de Unidades de Conservao definido como o conjunto
organizado de reas naturais protegidas que, planejado, manejado e gerenciado
como um todo, capaz de viabilizar os objetivos nacionais de conservao
(Milano, 1988). As palavras que se destacam nesse conceito so: planejado,
manejado e gerenciado como um todo. Isso refora a abordagem sistmica

do conjunto de unidades de conservao. O artigo 8 da Conveno sobre
Diversidade Biolgica requer que os pases signatrios estabeleam um sistema de reas protegidas, ou reas onde medidas especiais sejam tomadas para
conservar a diversidade biolgica.
Como relatado, em 2000, foi promulgada a Lei n 9.985, que instituiu o
Sistema Nacional de Unidades de Conservao (SNUC). Essa lei estabelece critrios e normas para criao, implantao e gesto das unidades de conservao.
O SNUC composto pelo conjunto das unidades de conservao federais, estaduais e municipais que estejam de acordo com o disposto na lei. Os objetivos
nacionais de conservao estabelecidos no artigo 4 do SNUC que devem nortear
as aes das entidades envolvidas na gesto ambiental so os seguintes:
I. contribuir para a manuteno da diversidade biolgica e dos recursos
genticos no territrio nacional e nas guas jurisdicionais;
II. proteger as espcies ameaadas de extino em mbito regional e nacional;
III. contribuir para a preservao e a restaurao da diversidade de
ecossistemas naturais;
IV. promover o desenvolvimento sustentvel a partir dos recursos naturais;
V. promover a utilizao dos princpios e prticas de conservao da
natureza no processo de desenvolvimento;
VI. proteger as paisagens naturais e pouco alteradas de notvel beleza
cnica;
VII. proteger as caractersticas relevantes de natureza geolgica, geomorfolgica, espeleolgica, arqueolgica, paleontolgica e cultural;
VIII. proteger e recuperar recursos hdricos e edficos;
IX. recuperar ou restaurar ecossistemas degradados;
X. proporcionar meios e incentivos para atividades de pesquisa cientfica, estudos e monitoramento ambiental;
XI. valorizar econmica e socialmente a diversidade biolgica;
XII. favorecer condies e promover a educao e interpretao ambiental,
a recreao em contato com a natureza e o turismo ecolgico;
XIII. proteger os recursos naturais necessrios subsistncia de populaes
tradicionais, respeitando e valorizando seu conhecimento e sua cultura e promovendo-as social e economicamente.
Com base em caractersticas especficas, foram criados pelo SNUC dois
grupos de unidades de conservao distintos: as Unidades de Proteo Inte-
gral e as Unidades de Uso Sustentvel. Cada grupo rene diversas categorias

de manejo para as UCs. No primeiro grupo, as restries de uso so muito
grandes, pois essas unidades tm por objetivo bsico preservar a natureza.
Admite-se apenas o uso indireto de seus recursos naturais, ou seja, a realizao
de atividades que fazem uso da natureza sem, no entanto, causar alteraes
significativas de seus atributos naturais. Podem-se citar, como exemplo, as pesquisas cientficas e a visitao pblica controlada, com finalidade educativa e
de lazer. O grupo de Proteo Integral engloba as seguintes categorias de
manejo:
I. Estao Ecolgica
II. Reserva Biolgica
III. Parque Nacional
IV. Monumento Natural
V. Refgio de Vida Silvestre
O segundo grupo, denominado de Unidades de Uso Sustentvel, apresenta menores restries de uso, pois seu objetivo bsico compatibilizar a
conservao da natureza com o uso sustentvel de parcela de seus recursos
naturais. Engloba as seguintes categorias de manejo:
I. rea de Proteo Ambiental
II. rea de Relevante Interesse Ecolgico
III. Floresta Nacional
IV. Reserva Extrativista
V. Reserva de Fauna
VI. Reserva de Desenvolvimento Sustentvel
VII. Reserva Particular do Patrimnio Natural
Analisando os dados do Cadastro Nacional de Unidades de Conservao, atualizados at 25 de julho de 2011, pode-se verificar a composio do
SNUC (Tabela 5.1). Nessas anlises, as UCs municipais foram desconsideradas
por representar uma pequena rea protegida, bem como as Reservas Particulares do Patrimnio Natural. No SNUC, considerando as UCs federais e estaduais, predominam as seguintes categorias de manejo: 1) reas de Proteo
Ambiental, com 207 unidades e 28,6% da rea protegida; 2) Parques, com
239 unidades que representam 23,2% da rea protegida; 3) Florestas, com
93 unidades e 18,9% da rea protegida; 4) Reservas Extrativistas, com 83
unidades e 9,3% da rea protegida; e 5) Reserva de Desenvolvimento Sustentvel; com 27 unidades e 7,4% da rea protegida.
Tabela 5.1
Nmero de unidades, rea protegida e o percentual representado por

cada categoria de manejo proposta no SNUC.
Categoria de manejo
N de UCs
rea total (ha)
Percentual
Esta o Ecolgica
85
11.585.700
7,8
Reserva Biolgic a
49
5.215.500
3,5
239
34.619.500
23,2
Monumento Natur al
17
113.300
0,1
Refg io de Vida Silvestr e
15
365.400
0,2
207
42.755.900
28,6
rea de Relevante I nteresse Ecolgico
40
89.300
0,1
Floresta Nacional/Estadual
93
29.709.800
19,9
83
13.922.900
9,3
27
10.984.400
7,4
Parque Nacional/Estadual
rea de Proteo Ambiental
Total
855
149.361.700
100
Fonte: Departamento de reas Protegidas do MMA Cadastro Nacional de Unidades de
Conservao CNUC (www.mma.gov.br/cadastro_uc). Atualizado com dados at 25 de
julho de 2011.
No entanto, apesar da grande rea protegida por unidades de conservao no Brasil, o SNUC no vem cumprindo satisfatoriamente os objetivos
previstos no artigo 4 listados anteriormente. Nenhuma das categorias de manejo vem cumprindo a contento importantes objetivos de manejo, os quais deveriam alcanar. A visitao nos Parques est muito aqum do potencial apresentado, o que compromete o alcance do objetivo XII do SNUC. A grande maioria
das Florestas no produz produtos e subprodutos florestais, o que compromete
o alcance do objetivo IV; as Reservas Extrativistas e as Reservas de Desenvolvimento Sustentvel no vm dando as respostas que as populaes tradicionais
esperavam em termos de renda e melhoria da qualidade de vida, o que compromete o alcance dos objetivos IV, XI e XIII. A imensa dificuldade no provimento do quadro de servidores necessrios para a boa gesto das unidades e de
financiamento das infraestruturas e dos programas de gesto, como ser demonstrado no prximo tpico, compromete o alcance dos objetivos de proteo previstos nos objetivos I, II, III, VI, VII, VIII, IX e X do SNUC.
Alm disso, pode-se afirmar que, aps dez anos de promulgao da lei
do SNUC, o pas ainda no conseguiu administrar suas unidades de conservao como um sistema, ou seja, como um conjunto integrado visando ao al-
cance dos objetivos nacionais de conservao. A contribuio de cada unidade e de cada categoria de manejo ainda planejada de forma isolada e inflexvel, o que vai contra a proposta de abordagem sistmica. Utilizando-se uma
abordagem sistmica se ter muito mais flexibilidade para definir a contribuio de cada unidade de conservao para o alcance dos objetivos nacionais
de conservao. Como exemplo, a contribuio de cada parque nacional para
promover a recreao em contato com a natureza e o turismo ecolgico poder ser definida com maior facilidade. De antemo j se tem como pressuposto que alguns parques tero papel mais importante nessa questo e que
outros parques tero papel de maior importncia para a manuteno da diversidade biolgica e dos recursos genticos. O conjunto das unidades permitir alcanar os objetivos nacionais de conservao, sendo que cada unidade
contribuir de forma diferenciada para cada objetivo. Quando esse ponto for
alcanado, ento, se estar de fato gerindo as unidades de forma sistmica.
O grande desafio de financiar o SNUC

Apesar da importante contribuio do SNUC para a economia nacional,
relatada anteriormente, os desafios para o seu financiamento so enormes.
Segundo um estudo realizado pelo Ministrio do Meio Ambiente (Brasil, 2009),
levando-se em conta apenas as UCs federais e estaduais, o pleno funcionamento do SNUC demandar recursos para cobrir os custos recorrentes de
cerca de R$ 904 milhes anualmente, sendo R$ 543,2 milhes para o sistema
federal e R$ 360,8 milhes para os sistemas estaduais. Dos R$ 904 milhes
demandados para cobrir os custos recorrentes, R$ 574,9 milhes se referem a
despesas com pessoal, R$ 139 milhes com a administrao, R$ 93 milhes
com equipamentos e R$ 97,1 milhes com os programas de gesto.
Os investimentos necessrios sero da ordem de 1,79 bilho de reais,
sendo R$ 611 milhes em investimentos em infraestrutura e planejamento no
sistema federal e R$ 1,18 bilho nos sistemas estaduais.
O atual quadro de servidores no SNUC tambm precisa de um acrscimo expressivo. estimada a necessidade de um quadro mnimo de 19 mil
pessoas no sistema, sendo 13 mil apenas para atividades de campo, em UCs
federais e estaduais. O sistema federal conta com aproximadamente 2.400
servidores entre analistas ambientais, administrativos, tcnicos e servidores
terceirizados dedicados s mais diversas funes. As estimativas do MMA indicam a necessidade de cerca de 9.400 servidores que gerariam uma despesa
anual de R$ 373,5 milhes. Para os sistemas estaduais no foi possvel estimar
o nmero de servidores disponveis, mas a necessidade foi estimada em 9.700
servidores, sendo 66% de pessoal de campo.
Para se ter a dimenso do desafio, em 2008 as UCs federais receberam

apenas R$ 331,6 milhes, sendo R$ 316 milhes do oramento federal e o
restante de compensao ambiental e de cooperao internacional. No perodo de 2001 a 2008, a receita do Ministrio do Meio Ambiente revertida ao
SNUC aumentou 16,35%, enquanto a rea somada das UCs federais teve
uma expanso de 78,46% (Figura 5.1). Essa mesma situao verificada em
diversos estados da federao.
Figura 5.1 Evoluo da rea protegida (km2) e do oramento do

MMA para o SNUC no perodo de 2001 a 2008.
Para os estados do Rio de Janeiro, Minas Gerais, Esprito Santo, Paran e

Rio Grande do Sul, estudo semelhante foi realizado por Freitas & Camphora
(2009) e, para o sistema federal, por Muanis et al., 2009.
O desafio da modernizao gerencial dos rgos pblicos

encarregados da gesto das unidades de conser
vao
conservao
Como j foi dito anteriormente, as unidades de conservao no Brasil
estiveram subordinadas ao Servio Florestal (1938 a 1962), ao Departamento
de Recursos Naturais Renovveis DRNR (1962 a 1967), ao Instituto Brasileiro do Desenvolvimento Florestal IBDF (1967 a 1989), ao Instituto Brasileiro
do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis Ibama (1989 at
2007) e ao Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade ICMBio
(2007 at o momento de finalizao desta edio). As reas de proteo
ambiental e as estaes ecolgicas estiveram subordinadas Secretaria Especial
do Meio Ambiente (Sema) de 1981 a 1989, quando passaram subordinao

do Ibama e posteriormente ao ICMBio.
A histria das instituies responsveis pela gesto das unidades de conservao mostra que a extino e a criao de novos rgos no solucionam
o problema. O IBDF foi criado como uma autarquia, no mbito da reforma
administrativa de 1967. As autarquias eram a aposta do governo federal para
implantar uma gesto moderna e gil. No entanto, os resultados obtidos ficaram aqum do esperado. Como ser relatado posteriormente, o ambiente
institucional em que operam os rgos pblicos no Brasil no favorvel
obteno de bons resultados. Novos rgos so criados, mas as velhas prticas de gesto so reproduzidas. No so empreendidos esforos no sentido
de criar uma cultura organizacional voltada para resultados.
O grande desafio neste alvorecer do sculo XXI ser o de modernizar a
gesto dos rgos responsveis pelas unidades de conservao, fazendo com
que avancem em direo gesto pela qualidade. S assim vai-se garantir, de
fato, uma efetiva conservao de nossa biodiversidade. A partir do tpico
Introduo Gesto para Resultados desta publicao, sero listados alguns
modelos e ferramentas que podem ajudar os rgos gestores de nossas UCs a
vencer o desafio da modernizao gerencial.
Estudo de caso 5.1
O Desafio do uso pblico nas Unidades

de Conser
vao Brasileiras
Conservao
Herbert Pardini
Sou capaz de sacrificar 20 hectares de floresta para que 20, 30 mil
pessoas tenham contato com estes ambientes e disseminem na sociedade a
importncia da conservao e da adoo de hbitos mais sustentveis. Esta
frase, dita por um chefe de unidade de conservao brasileira na regio amaznica, revela a importncia dada ao uso pblico. Entretanto, este cenrio
ainda no encontrado na maior parte das unidades. Ao contrrio, o uso
pblico na maioria das vezes um grande desafio para os gestores. A sociedade, principalmente aquela vizinha unidade, cobra retorno financeiro e econmico, compensaes, alternativas para minimizar o impacto causado pela
criao da UC. Os operadores tursticos (agentes, guias, condutores) cobram
melhores condies de trabalho, com ampliao da oferta de servios, estruturas de apoio e de reas destinadas visitao. Os turistas criam uma imagem
de lugar cenogrfico, paradisaco, de beleza natural extrema, o que gera uma
expectativa elevada e nem sempre correspondida, uma vez que os acessos so
muitas vezes precrios, faltam informaes, as estruturas de apoio so
incipientes ou inexistentes. A equipe gestora da unidade (em geral, muito
reduzida) acredita em princpios de sustentabilidade, entende que a comunidade do entorno deve ser inserida, refm das questes fundirias mal resolvidas, dos planos de manejo que pouco orientam quanto ao manejo da
visitao, da falta de recursos para investimento em estruturas de apoio, da
pouca experincia na gesto de atividades ao ar livre e de operaes tursticas.
Antes do avano desta anlise necessrio desmistificar o termo uso
pblico. O termo associado, em geral, ao visitante a lazer ou turismo exclui,
na maioria das vezes, os pesquisadores, voluntrios, fornecedores, prestadores
de servios externos e o usurio que vai unidade com outros objetivos. A
motivao, independente de qual seja, pressupe o uso e exige que sejam
definidos procedimentos internos para sua gesto. Entende-se aqui que o uso
pblico remete a todo uso que no aquele voltado especificamente gesto
da unidade e realizado pelo seu quadro de colaboradores, sejam eles
concursados, contratados ou terceirizados, respeitando-se as especificidades e
dinmica de cada atividade realizada.
Outro aspecto diretamente relacionado ao uso pblico em unidades de

conservao remete aos paradigmas desenvolvimento x conservao, emprego x manuteno da biodiversidade, sustentados por empreendimentos privados (principalmente os extrativistas), por polticos populistas e
desinformados, por sindicatos trabalhistas, entre outros formadores de opinio. Tal situao tem feito com que a cada dia as unidades de conservao
sejam pressionadas a dar retornos sociedade, sendo responsabilizadas at
mesmo pela estagnao econmica de municpios e estados brasileiros. Os
paradigmas s so quebrados quando a populao entende que em vez de
utilizar o ou ela pode utilizar o e. Que a conservao de ecossistemas e da
biodiversidade influencia diretamente a qualidade de vida, pode gerar ocupao e renda, fortalecer os vnculos da populao com o local em que vive;
valorizar o patrimnio material e imaterial, reposicionar trabalhadores em
funes onde sero mais valorizados tanto financeiramente quanto moralmente. Assim, o fomento ao uso pblico, alm de aproximar a sociedade das
unidades de conservao, contribui para a quebra de paradigmas. Ao tomar
contato com as unidades, turistas e moradores passam a entender a importncia da conservao, compreendem os benefcios que so gerados, se apropriam
de modo benfico do bem pblico e disseminam uma imagem positiva deste
tipo de iniciativa. Para isso, as unidades devem estar preparadas para lidar
com este desafio.
O turismo comumente visto como a salvao para municpios que no
possuem indstrias, oportunidades de gerao de ocupao e renda, contam
com atrativos naturais e histrico-culturais mesmo que de pouca relevncia,
possuem unidades de conservao. O turismo considerado por alguns tericos como a Indstria sem Chamins, com toda sua capilaridade, tem o poder de envolver diversos segmentos da economia, gerando ocupao e renda.
Os efeitos da atividade para as economias locais devem ser analisados dentro
do contexto em que esto inseridos. Muitas cidades reconhecidamente tursticas no possuem no turismo sua principal fonte de gerao de receita. Apesar
de o turismo ocupar muitas pessoas, as taxas de informalidade so altas, gerando pouca arrecadao em impostos, estabelecendo relaes trabalhistas
frgeis e, muitas das vezes, a atividade econmica se encontra perdida em um
labirinto chamado sazonalidade de onde nem sempre consegue fugir.
Independente destas caractersticas que muitas vezes romantizam o turismo como soluo de todos os problemas, fato que esta atividade pode se
tornar uma das principais alternativas para o desenvolvimento regional sustentvel. Alternativa, pois para se tornar um destino turstico no basta querer ou possuir algumas caractersticas que comparativamente so relevantes,
importante haver vocao e ser competitivo. E para ser competitivo deve
contar com bons profissionais, com infraestrutura bsica e de apoio visitao,

com rede de servios em quantidade e qualidade satisfatrias, com equipamentos tursticos (restaurantes, hotis, agncias) que atendam s necessidades
da demanda, com produtos tursticos diferenciados, seguros e que ofeream
uma experincia de visitao compatvel com a expectativa dos visitantes,
com estratgias de comunicao e marketing bem definidas, com visibilidade
e posicionamento adequados para o mercado e estar no imaginrio das pessoas
no momento da escolha do local para onde se pretende viajar. Mesmo que o
destino possua caractersticas que o diferenciem dos demais, principalmente
em relao aos atrativos, pode no encontrar capital humano com caractersticas empreendedoras ou mesmo talento e aptido para lidar com o pblico,
por exemplo. Assim, o turismo deve ser encarado como mais uma possibilidade e no como a nica sada.
Outro ponto importante remete ao desenvolvimento regional. O turismo pode amplificar seus efeitos positivos ao possibilitar espontaneamente
que o visitante se desloque pelo espao, consumindo servios e produtos,
deixando nos locais por onde passa o dinheiro que movimenta a economia,
mesmo que informal, como colocado anteriormente. O efeito positivo percebido ainda em atividades que no necessariamente esto ligadas diretamente ao servio turstico, mas de forma complementar contribui para a qualidade da entrega, como, por exemplo, produtores rurais que comercializam seus
produtos para os restaurantes, artesos que abastecem as lojas, oficinas mecnicas que realizam a manuteno de veculos de operadoras tursticas, etc.
Alm disso, as caractersticas da atividade turstica permitem que em um mesmo dia o turista durma, se alimente e visite atrativos em trs, quatro municpios,
o que pode prejudicar a qualidade da experincia, mas que contribui com a
diviso da receita. Outro aspecto remete s melhorias urbanas e estruturais
que visam ampliar as condies de recepo do turista e que tornam as cidades mais bonitas, mais agradveis, com melhor qualidade de vida para seus
moradores.
Na conjuntura do desenvolvimento regional, a palavra sustentvel
aparece como a regra de um jogo. Adotar princpios de sustentabilidade significa que o crescimento econmico deve ser buscado, mas no a qualquer
custo, que o respeito legislao ambiental deve ser condio bsica para a
abertura e operao de empreendimentos, assim como o desenvolvimento de
atividades. Pressupe que a conservao e proteo dos recursos naturais e da
paisagem so fundamentais para a sustentabilidade econmica e financeira dos
negcios, que a insero da populao e o incentivo qualificao e aos pequenos investimentos socializa as oportunidades de concorrncia no mercado, tornando mais equilibradas as chances de participar nos benefcios gerados.
Neste contexto, as unidades de conservao podem contribuir efetivamente para o desenvolvimento do turismo nas regies em que esto inseridas.
Mas, assim como as unidades de conservao no tm como nico objetivo de
criao o fomento ao uso pblico, o destino turstico no pode delegar exclusivamente s unidades a responsabilidade de promover o turismo na regio.
Algumas unidades de conservao no Brasil, com destaque para os parques, so os principais elementos de atrao de visitantes para a sua respectiva
regio. Este fato ainda mais evidente quando o nome da unidade se confunde com o nome do destino, ou vice-versa. Muitas vezes. pela falta de elementos que materializam a existncia das unidades, o usurio vai ao destino, at
mesmo unidade, sem saber o que est dentro dela. Tal situao faz com que
o turista v regio e perceba muitas vezes que o entorno to atrativo e
interessante quanto a unidade em si. As unidades de conservao (abertas
visitao) tendero a ser sempre a oferta principal, o grande m que atrai o
visitante, mas o entorno deve oferecer oferta complementar. Depositar apenas nos parques, monumentos naturais, Reservas Particulares do Patrimnio
Natural (RPPNs), as expectativas em torno da atividade turstica de uma regio de extrema fragilidade. como se sustentar em apenas um apoio, indo
ao cho caso este seja removido.
Esta realidade percebida principalmente em regies com caractersticas
rurais, em reas remotas, deprimidas economicamente, aumenta a presso
sobre as unidades de conservao no sentido de que estas deem um retorno
sociedade a partir do uso pblico. Tal presso passa pela abertura de novas
portarias, desenvolvimento de novas atividades, autorizao para uso de novas reas, adequao e implementao de estruturas, investimentos em segurana, atendimento a emergncias e interpretao ambiental, disponibilidade
de recursos humanos para suporte visitao, entre outros. Em contrapartida,
encontram-se unidades com grande limitao de pessoal (quantidade), sem perspectivas de investimento e com limitada experincia em manejo da visitao.
Metforas como efeito cascata ou efeito bola de neve passam ento a
caracterizar o uso pblico na maioria das unidades de conservao brasileiras.
Na impossibilidade de oferecer condies mnimas de visitao, as unidades
ou esto fechadas, ou oferecem uma frustrante experincia ao visitante. As
unidades fechadas passam a lidar com atividades de visitao irregulares e/ou
com a presso para abertura. As unidades abertas, mas sem condies de
manejo do usurio, no conseguem controlar ou dimensionar o fluxo, correm
grande risco de arcar com as consequncias de incidentes, acidentes, danos
vida, ao meio ambiente e ao patrimnio causados pela falta de pessoal ou
mesmo de mecanismos de gesto. Os operadores e usurios se sentem insatisfeitos e, muitas vezes, decepcionados. O mercado deixa de oferecer o desti-
no. Os investimentos realizados pela iniciativa privada no geram os resultados esperados, pois no existe demanda de visitantes. O poder pblico muitas
vezes tambm deposita todas as suas expectativas apenas no potencial das
unidades de conservao e no se empenha em estimular investimentos junto
oferta complementar do destino, no promove corretamente a regio e
culpa os gestores da unidade pela paralisia ou inoperncia do turismo no
municpio. E assim, de forma contnua, o crculo vicioso da m gesto, do
amadorismo, do conformismo, do paternalismo, se perpetua. A imagem da
unidade de conservao cada vez mais negativa, pois atrasa, engessa o
desenvolvimento da regio. A falta de perspectivas justifica atividades irregulares no interior da unidade. Os objetivos de criao da unidade relacionados ao uso pblico no so alcanados. A populao tem seu acesso aos ambientes naturais restringido. Perde-se a oportunidade de utilizar o uso pblico
como grande ferramenta de sensibilizao, conscientizao, disseminao de
informaes, adoo de hbitos mais saudveis e sustentveis junto aos visitantes.
Comparar uma unidade de conservao a um negcio causa arrepios em
muitas pessoas. O conceito econmico da palavra pode mesmo, a princpio,
no estar diretamente associado aos objetivos de criao de reas protegidas.
Pois todo negcio uma atividade econmica com o objetivo de gerar lucro.
O lucro, sinteticamente, o retorno positivo de um investimento, ou seja,
debitados os custos fixos e variveis, as despesas e os investimentos para implantao e operao, o que sobra o lucro. Sendo assim, a analogia com
uma unidade de conservao passa a ser vlida. Muitos iro dizer que uma
unidade no deve ser, nem nunca ser, sustentvel economicamente. Esta opinio discutvel, pois se deve considerar o contexto poltico e econmico
brasileiro, assim como a prioridade que dada s questes ambientais neste
pas. Esperar que o poder pblico faa investimentos em centenas de unidades
de conservao para que estas possam minimamente cumprir com as funes
de fiscalizao, educao ambiental, pesquisa, uso pblico, etc. muito pouco
produtivo. Enquanto se espera esse tipo de destinao dos recursos o que se
v so as unidades sem as condies mnimas de operao.
Da mesma forma que a gesto do negcio unidade de conservao possui
suas especificidades, os lucros obtidos no sero necessariamente dividendos,
mas, sim, um nmero maior de pesquisas realizadas, funes ocupadas por profissionais competentes, visitantes satisfeitos, unidade com imagem positiva
perante a sociedade. Mesmo o lucro econmico, resultante de compensaes
ambientais, de usos conflitantes no interior da unidade, da arrecadao de portarias, da oferta de servios, ser muito bem-vindo, uma vez que poder resolver questes fundirias (indenizaes), poder ser revertido para investimento
na prpria unidade, na expanso da mesma ou na criao de outras.
Ao se comparar a gesto de uma unidade de conservao a um negcio,

ou a uma empresa, pressupe-se que ela s alcanar os lucros se possuir objetivos, metas e aes bem definidas. O planejamento s alcanar sucesso se os
colaboradores forem qualificados e competentes. sensvel o avano gerencial
das reas protegidas pblicas (principalmente federais) nos ltimos anos com a
contratao de profissionais com escolaridade de nvel superior e com a nfase
no planejamento estratgico, como ser visto no tpico sobre Gesto para Resultados. perceptvel tambm o avano quanto s questes relacionadas
visitao. O usurio continua sendo um problema, principalmente nas unidades que no possuem condies de gerenciar a visitao, mas sua presena tambm vista de forma positiva, em relao educao ambiental e s oportunidades de ocupao e renda que podem ser geradas para as comunidades do
entorno. Entretanto, deixando de lado as dificuldades estruturais e operacionais,
percebe-se um despreparo desses profissionais ao lidar com o pblico e o manejo do uso pblico. Os gestores das unidades participam de capacitaes constantes, buscam qualificaes, mas em relao ao uso pblico, ainda impera o
Achismo. Mal que est presente tambm em outras esferas do poder pblico
e da iniciativa privada no Brasil, haja vista o desperdcio do potencial turstico
brasileiro quando comparado a outros pases.
Um bom exemplo para a afirmativa acima se d na apresentao pblica
dos estudos que nortearo a elaborao dos Planos de Manejo. A caracterizao fsica e bitica ouvida com ateno, mas pouqussimas contribuies so
dadas. A caracterizao socioeconmica j recebe um pouco mais de contribuies, uma vez que aparentemente envolve temas mais populares. J a caracterizao do uso pblico a que mais recebe comentrios, crticas, sugestes, etc.
Obviamente, o assunto por si s desperta interesse e curiosidade, uma vez que
influenciar diretamente a relao com a sociedade, mas o que se verifica a
percepo de que o uso pblico consiste apenas em O Que Fazer? Onde Fazer?
e Quem Pode Fazer? No so considerados os estudos, a anlise do contexto
em que a unidade est inserida, o aspecto mercadolgico, tampouco o aspecto
operacional e gerencial do que est sendo proposto. fato que esta situao
perpetuada por estudos inconsistentes e pela generalizao das propostas. Raramente uma proposta de implementao de trilha vir acompanhada com informaes como: tipo de pblico, tipo de uso, caractersticas de manejo, pontos a
serem observados na manuteno, aspectos interpretativos, proposta preliminar de traado com pontos de interesse definidos, estruturas mnimas que devero ser implementadas tendo em vista as caractersticas do terreno, o perfil do
pblico e o interesse do visitante, entre outras.
Ento no se pode culpar aqui apenas os gestores das unidades de conservao pelo baixo aproveitamento do uso pblico nas unidades de conser-
vao. Em geral recebem documentos pouco consistentes. Ao mesmo tempo

no possuem competncias especficas para analisar a coerncia dos mesmos e
solicitar melhorias. E diante deste panorama o que se veem so gestores preocupados com O QU e no com o COMO. E o desconhecimento sobre o O
qu faz com que no se chegue ao Como. E na dvida mais fcil proibir.
Assim, observa-se em vrias unidades uma srie de restries ao uso pblico
apenas pelo fato de os gestores no saberem como gerenci-las. A falta de
recursos financeiros e humanos limitar sempre o trabalho de gesto, mas tal
situao poderia ser compensada pela qualificao dos gestores para trabalharem com o uso pblico, a partir do conhecimento das boas prticas e das
referncias normativas para operao de muitas atividades ao ar livre. Vale
destacar que neste quesito o Brasil referncia mundial. Somam-se ao conhecimento tcnico a criatividade e a disposio para o trabalho, uma vez que
sem elas nada acontece.
Outra situao importante refere-se ao Zoneamento da Unidade. Este
tema pode ser observado de vrios prismas, todos eles diretamente relacionados ao uso pblico. Primeiramente, nem sempre os levantamentos da coordenao de uso pblico durante a elaborao do Plano de Manejo so
satisfatrios, o que acaba restringindo as possibilidades de uso. Outra situao
est relacionada aos objetivos de conservao e proteo que sero sempre
superiores ao de uso pblico. O que a princpio bvio, pois est se falando
de unidades de conservao e reas protegidas. Entretanto, pode-se buscar
um equilbrio um pouco maior. At porque, uma zona de uso extensivo que
envolva uma trilha, por exemplo, no ter mais que cinco metros de largura,
o que no corresponde a praticamente nada em relao a uma zona primitiva
que ter milhares de hectares. Outro aspecto ainda relacionado ao zoneamento
que deve ser considerado a incompatibilidade entre uso e caractersticas da
zona. Um bom exemplo seria uma trilha que recebe grande fluxo de visitantes, com diferentes perfis etrios e de interesse, com condicionamento fsico
varivel, acompanhados ou no de guias e/ou condutores. Mesmo sem conhecer a trilha ou local em que est inserida, percebe-se pela descrio acima
que se trata de uma trilha no primitiva, ou seja, exige melhorias que a tornem mais segura e faam com que os interesses de diferentes pblicos sejam
atendidos. Mas o que se nota que a trilha acaba recebendo as caractersticas
da zona de contato, muitas vezes uma zona primitiva ou de recuperao, o
que se torna contraditrio e amplia as chances de ocorrncia de eventos indesejveis, como incidentes e acidentes, por exemplo.
Cabe ainda um comentrio acerca dos modelos ou referncias de gesto
que tendem a ser replicados para outras unidades de conservao. A boa
prtica sugere que se tome como exemplo aquilo que positivo, que obteve
sucesso. E, assim, unidades de conservao bem-sucedidas2 em relao ao uso
pblico servem como referncia para as demais. O que pode ser benfico, por
um lado, pode tambm gerar problemas. Muitas vezes as comparaes no
consideram: (i) que entre as unidades mais bem-sucedidas esto reas protegidas com mais 60 anos de criao, ou seja, a maioria da populao do entorno
j nasceu convivendo com a presena da mesma, o que minimiza os discursos
sobre o fato de a unidade estar limitando o desenvolvimento local ou regional, (ii) que unidades de conservao em reas urbanas de cidades mdias e
grandes possuem muitos tipos de presso externa, mas na maioria das vezes
no so tidas como a nica alternativa de gerao de renda, principalmente
por meio do turismo, (iii) as competncias do gestor da unidade e de sua
equipe para resolver os problemas que surgem com ousadia e criatividade,
uma vez que o sucesso da gesto est diretamente ligado ao potencial dos
recursos humanos envolvidos, (iv) o contexto poltico, as prioridades de investimentos que so dadas a uma ou outra regio do pas, (v) o contexto espacial, que
envolve principalmente o tamanho das unidades de conservao, as limitaes
quanto ao acesso e controle de todas as reas, (vi) a visibilidade alcanada pela
unidade e a presena da mesma no imaginrio das pessoas, podendo ser
identificadas a partir apenas de uma formao rochosa, um rio ou uma cachoeira,
por exemplo. Literalmente, o que deu certo em um lugar pode no dar em outro.
Novamente voltamos ao Como fazer e no somente ao O que fazer.
A proposta de formao de mosaicos e corredores ecolgicos pode tambm ser estendida s propostas de gesto conjunta do uso pblico entre unidades de conservao que possuam algum tipo de relao entre si. O conceito
de ilha, de isolamento, que no se aplica s unidades quando falamos de
comunidades do entorno, de biodiversidade, etc., vale tambm para o turismo e, consequentemente, para o uso pblico. A proposta de gesto do uso
pblico deve ultrapassar no s os limites fsicos da unidade, como tambm as
esferas administrativas pblicas e privadas.
Talvez a primeira frase deste texto seja um pouco radical, no se prope
que grandes intervenes na paisagem sejam realizadas apenas para atender
s necessidades do uso pblico. Mas alternativas devem ser encontradas para
a compatibilizao do uso e da conservao. O usurio da unidade deve ser
2. Entende-se aqui como bem-sucedidas as unidades que possuem um nmero expressivo de visitantes (estando entre as que mais recebem), que possuem oferta de atrativos
e atividades que atenda a diferentes pblicos, que possuem infraestrutura de apoio
visitao, que contem com oferta de servios, que consigam mensurar e controlar o
fluxo de visitantes em seu interior, que utilizem efetivamente o potencial para uso pblico que possuem, etc.
visto de forma positiva, sua presena deve ser benfica. Ao se promover o

contato da sociedade com reas naturais protegidas, crianas podem estar
planejando seu futuro como bilogos, turismlogos, gegrafos, gelogos,
educadores fsicos, entre outras atividades profissionais que sero diretamente
responsveis pela conservao da biodiversidade no planeta. Jovens vidos
por informao podem entender melhor como o sistema em que esto inseridos funciona, as relaes de causa e efeito, como os impactos e consequncias
de atitudes do dia a dia podem influenciar seu presente e futuro, compreender que o ar puro das montanhas pode ser mais interessante que o ar condicionado dos shopping centers. Os adultos podem rever hbitos de consumo,
podem se sentir estimulados a manter uma vida mais saudvel, mais ativa,
podem dedicar parte de seu tempo tambm s questes ambientais. Os idosos, com toda a experincia e conhecimento acumulados ao longo da vida,
podero dedicar seu tempo a aes voluntrias, elaborao de projetos e
captao de recursos, servindo de exemplo para os mais jovens.
A cultura de vida ao ar livre favorece o bem-estar e a qualidade de vida,
aproxima as famlias, fortalece os vnculos de amizade, desperta nas pessoas o
sentimento de respeito, admirao, carinho, valorizao, em relao ao lugar
que visitado, bem como em relao s pessoas que vivem ou viveram no
local. Assim como a funo educativa e recreativa, o uso pblico permite que
as unidades de conservao alcancem sua funo social.
AS BASES ECOLGIC
AS
COLGICAS
PARA SELEO, DESENHO E
GESTO DE UCS E DE SEU
ENTORNO
A seleo e o desenho
de unidades de
conser
vao
conservao
Marcos Antnio R
eis Araujo
Reis
O processo de estabelecimento de uma unidade de conservao pode

ser dividido em duas fases: a seleo ou identificao da rea e o seu desenho
(design), ou seja, a definio de seu tamanho e forma. Nos ltimos anos,
inmeras teorias e abordagens tm sido utilizadas para embasar os esforos de
conservao da biodiversidade. Entretanto, ainda no se pode contar com
uma teoria completa, que possa explicar a manuteno da biodiversidade em
um perodo de tempo ecologicamente relevante. Isso torna a seleo e o
desenho das novas unidades de conservao um desafio ainda maior.
Identificao da rea a ser pr

otegida
protegida
Nessa fase, procura-se identificar reas-chave, com potencial para serem
includas no sistema de unidades de conservao. At meados do sculo XX, a
escolha de reas para a criao de unidades de conservao embasava-se principalmente em critrios estticos, havendo pouca influncia de critrios biolgicos (Groves, 2003). Aos poucos, a seleo de reas passou a ser influenciada
pela emergente cincia ecolgica.
Nos Estados Unidos, a aplicao de critrios biolgicos e de princpios
cientficos para identificar potenciais reas a serem protegidas comeou na
dcada de 1920, mais especificamente com os trabalhos de um comit da
Sociedade Ecolgica Americana, dirigido por Victor Shelford (Noss et al., 1999).
Embora cenrios espetaculares pudessem ser preservados, a nova perspectiva
ecolgica recomendava a preservao de grandes reas representativas das
diversas comunidades biticas. Alm desse critrio, a necessidade de hbitats
para espcies que deveriam ser preservadas tambm era usada como um importante parmetro na seleo de reas a serem protegidas (Shafer, 1999;
Groves, 2003).
No Brasil, isso s aconteceu bem mais tarde. Para Drummond (1997b),
nota-se em documentos de poca que os idealizadores dos primeiros parques
nacionais brasileiros davam nfase maior a outros fatores que no a integridade de paisagens e ecossistemas: lazer, atrao de turistas nacionais e estrangeiros e programas de pesquisas cientficas. A dimenso do lazer das populaes
urbanas do Sudeste brasileiro era fato proeminente na preocupao dos que
criaram os primeiros parques. Na dcada de 1950, Wanderbild Barros, tcnico
do Servio Florestal, recomendava como critrio principal para a identificao de potenciais reas destinadas criao de parques nacionais o
excepcionalismo existente na superfcie a ser resguardada. Segundo ele, a
topografia, a geologia, os ambientes florofaunianos, os acidentes criados pela
natureza em seu longo processo evolutivo constituem os fundamentos para a
criao de parques nacionais (Barros, 1952). No incio da dcada de 1970, a
identificao de potenciais reas para a criao de unidades de conservao
foi realizada no mbito do Projeto Radam (1968-1978). O principal critrio
utilizado para a indicao de reas era a ocorrncia de fenmenos geolgicos
e geomorfolgicos singulares, bem como a falta de aptido econmica do
local. Um grande nmero de UCs criadas na Amaznia foram indicaes do
Projeto Radam. S um pouco mais tarde que critrios tcnico-cientficos
comearam a ser utilizados para embasar a escolha de tais reas.
Atualmente, a identificao de reas potenciais para a conservao baseia-se, sobretudo, na distribuio de espcies ou na distribuio de hbitats e
ecossistemas (Franklin, 1993; Orians, 1993; Groves, 2003). Critrios como
raridade, rea (extenso do hbitat), grau de ameaa por impactos antrpicos,
valor educacional, recreacional, cientfico, recursos culturais, importncia para
a vida silvestre e representatividade tambm so empregados (Ishihata, 1999).
A representatividade, ou seja, a capacidade de englobar amostras de todos os
tipos de ambientes naturais de um pas ou de suas espcies tida como uma
das caractersticas essenciais em qualquer Sistema Nacional de Unidades de
Conservao (Noss & Cooperrider, 1994). Um estudo realizado em 2010 demonstrou que, das 825 ecorregies terrestres avaliadas, apenas 56% tem 10%
ou mais de sua rea protegida. Entre as naes h uma grande variao na
proteo: apenas 45%, dos 236 pases e territrios avaliados, tinham mais de
10% de sua rea terrestre protegida, e apenas 14% tinham mais de 10% de
sua rea marinha protegida (Secretariado da CDB, 2010). Alm da representatividade, outro grande objetivo do sistema de reservas identificado garantir a persistncia das espcies por um longo tempo.
A seleo e o desenho de unidades de conservao 139
Utilizando a distribuio de espcies como critrio, podem ser identificadas

reas com alta concentrao de espcies (critrio de riqueza), reas com alta
concentrao de espcies com distribuio restrita (critrio de endemismo),
reas com alta concentrao de espcies ameaadas de extino (critrio de
ameaa) e reas que apresentem espcies-smbolo, geralmente de grande porte, que sensibilizam o pblico em geral. O critrio distribuio de hbitats
parte do pressuposto de que, conservando trechos significativos dos principais ambientes de uma regio, a maioria das espcies e de suas complexas
interaes estar tambm sendo preservada.
Um esforo de identificao, em mbito global, de reas importantes
para proteo da biodiversidade, com base no critrio distribuio de espcies,
representado pelo estudo de Myers (1988). Ele observou que as espcies de
plantas esto concentradas em algumas reas do globo com alto grau de riqueza e endemismo. Estudos posteriores tambm demonstraram essa caracterstica para os vertebrados. Descobriu-se que 60% das espcies de plantas e de
animais esto concentradas em apenas 1,4% da superfcie do planeta.
Myers notou que muitas das reas de alta riqueza de espcies tambm
apresentam as maiores taxas de destruio de hbitat. Combinando os critrios
de riqueza, endemismo e ameaa, ele props, ento, o conceito de hotspots,
que so reas com elevada concentrao de espcies endmicas e nveis extremamente altos de destruio de hbitats (Myers et al., 2000; Jenkins & Pimm,
2006). Os hotspots tornaram-se uma das primeiras propostas de priorizao
de reas para a conservao da biodiversidade em nvel global. Esse conceito
foi adotado pela ONG norte-americana Conservation International para o
estabelecimento de prioridades em seus programas de conservao (Mittermeier
et al., 1999). Atualmente, j foram determinados 34 hotspots no mundo inteiro. A grande crtica a essa proposta que os hotspots so reas extremamente amplas, no ficando claro o que fazer dentro delas.
Outro esforo que se pode destacar o trabalho Anlise Global de Lacunas, realizado por Rodrigues et al. (2003). Nesse estudo, analisou-se o grau de
representao de espcies de vertebrados nas reas protegidas do mundo. Os
autores concluram que a rede mundial de reas protegidas estava longe de
atingir uma cobertura completa das espcies. Segundo eles, cerca de 1.310
espcies no esto protegidas por UCs em nenhum local de sua rea de distribuio, sendo os anfbios os menos protegidos.
No Brasil, alguns estudos tambm identificaram reas que deveriam ser
protegidas, utilizando como critrio de seleo a distribuio de espcies. Dentre
eles, podemos citar o trabalho de Wetterberg et al. (1976), que propuseram,
para a regio amaznica, priorizar as reas com alta concentrao de espcies
endmicas (centros de endemismo), identificadas como reas de refgios do
Pleistoceno, j citadas anteriormente. As reas apontadas como de alta prioridade para a criao de novas unidades de conservao foram aquelas que
mais de um autor considerou como refgio do Pleistoceno. Muitas das UCs
criadas na Amaznia derivam desse estudo.
A partir de 1990, o uso da distribuio das espcies como critrio para
identificar reas prioritrias conservao ganhou fora no Brasil. Isso se deu
com workshops destinados a definir reas prioritrias para a conservao da
biodiversidade. Nesses eventos, um grupo de pesquisadores e conservacionistas
identifica uma lista de reas prioritrias para a conservao, tendo por base
critrios como endemismo, riqueza de espcies, riqueza de espcies raras ou
ameaadas e presena de fenmenos geolgicos ou geoqumicos de especial
interesse. Os txons utilizados nessas anlises geralmente so anfbios, rpteis,
aves, mamferos, peixes, plantas. A principal crtica a essa metodologia diz respeito aos resultados finais, pois a falta de informaes e o conhecimento desigual dos diversos grupos biolgicos gerariam, na verdade, um mapa de conhecimento da biodiversidade regional e no uma sntese das reas consideradas de
alta prioridade para a conservao (Ferreira, 1999; Maddock & Plessis, 1999).
Em 2005, o mapa de reas prioritrias foi atualizado, o qual foi aprovado pela Portaria MMA no 9, de 23 de janeiro de 2007. As novas reas
prioritrias foram reconhecidas para efeito da formulao e implementao
de polticas pblicas, programas, projetos e atividades voltados conservao
in situ da biodiversidade, utilizao sustentvel de componentes da
biodiversidade, repartio de benefcios derivados do acesso a recursos genticos e ao conhecimento tradicional associado. Ao final do esforo de atualizao, o nmero de reas prioritrias para a conservao, uso sustentvel e
repartio de benefcios da biodiversidade brasileira subiu de 900, identificadas
no processo de 1998-2000, para 2.684. Desse total, 1.123 so reas j protegidas por unidades de conservao ou terras indgenas, sendo que as demais
1.561 constituem novas reas propostas apontando, portanto, as lacunas
existentes segundo as novas prioridades de conservao identificadas. A distribuio das reas prioritrias para a conservao de 825 reas para a Amaznia, o que representa 80% de sua rea, 579 para a Mata Atlntica, 420 para
o Cerrado, 238 para a Caatinga, 50 para o Pantanal, 74 para o Pampa, 506
para a Zona Costeira e 102 para a Zona Marinha (Brasil, 2007). Nesse novo
mapa, alm dos critrios biolgicos, foram levadas em considerao as demandas das comunidades tradicionais.
Outros estudos utilizando a distribuio de espcies para identificar possveis reas destinadas criao de unidades de conservao foram realizados
para o Cerrado e a Mata Atlntica. No caso do Cerrado, um estudo envolvendo 67 espcies de aves, de mamferos e de rvores ameaadas de extino ou
endmicas desse bioma constatou que 20% dessas espcies no esto protegidas pelas unidades de conservao; outras 33 espcies (49,2%) esto presentes nas unidades de conservao, mas em trs delas situam-se abaixo da meta
estipulada de ocorrncia (Machado et al., 2004). reas de distribuio das
espcies no protegidas deveriam ser consideradas nos estudos para a proposio de novas UCs. Estudo semelhante para a Mata Atlntica, envolvendo
104 espcies de vertebrados terrestres endmicos ou ameaados de extino,
constatou que 57 espcies (54,8%) no esto presentes nas unidades de conservao de proteo integral desse bioma (Paglia et al., 2004).
O segundo critrio para identificar potenciais reas para a criao de
UCs a distribuio de hbitats, de ecossistemas ou de paisagens. Seu pressuposto bsico que a conservao de toda a variao das condies ecolgicas
encontradas em uma determinada rea levar tambm conservao de grande
maioria das espcies e de suas complexas interaes. Alguns autores tm indicado esse mtodo como nico meio eficaz para a seleo de reas prioritrias
em regies onde a biodiversidade pouco conhecida, como o caso de regies
tropicais (Franklin, 1993).
Entre os estudos baseados na distribuio de ecossistemas visando subsidiar a identificao de reas prioritrias para conservao, podemos destacar a
anlise de lacuna realizada por Fearnside & Ferraz (1995) para a Amaznia
brasileira. Esse estudo adotou como base o mapa de vegetao do Brasil produzido pelo Projeto Radam e considerou os estados como unidades geogrficas de
anlise. Assim, em cada estado foram identificados os tipos de vegetao a
serem protegidos no includos no sistema de unidades de conservao. Eles
deveriam ser considerados prioritrios na criao de novas unidades. A principal crtica a essa metodologia foi considerar os estados da federao como
unidades geogrficas de anlise, j que so unidades polticas e no biogeogrficas.
Podem-se citar tambm trabalhos de anlises de lacunas utilizando a vegetao como alvo de conservao para o Esprito Santo (Mota, 1991), Rio
Grande do Sul (Zanini & Guadagnin, 2000) e Minas Gerais (Arajo, 2004).
No caso do Brasil, destacamos Ferreira (1999; 2001), que realizou estudo para
identificar reas prioritrias para a conservao da biodiversidade a partir da
representatividade das unidades de conservao e dos tipos de vegetao nas
ecorregies da Amaznia brasileira, e Silva e Dinnout (2001), que realizaram
estudo semelhante para a Mata Atlntica e os Campos Sulinos.
As anlises do Sistema Nacional de Unidades de Conservao realizadas
no incio da dcada de 2000 demonstram que ele no havia sido estabelecido
segundo critrios de representatividade biogeogrfica. Como era esperado,
predominaram critrios estticos como beleza cnica, potencial turstico e
potencial para pesquisas cientficas (Dourojeanni & Pdua, 2001; Antongiovanni
et al., 2002). A identificao e a seleo de reas a serem protegidas ainda

enfatizam a escolha individual e independente dessas reas. Discusses sobre a
combinao de um grupo de reas que, em conjunto, cumpram os objetivos
de conservao ainda so raras.
Ainda existe uma grande polmica sobre qual critrio utilizar na identificao de reas para a criao de novas unidades de conservao distribuio
de espcies ou distribuio de hbitats. No entanto, Mackinnon (1997) demonstrou que uma boa estratgia de conservao o estabelecimento de um
sistema nacional de UCs que represente todos os maiores tipos de hbitats
dentro de cada zona biogeogrfica, sendo complementado por outras reas
destinadas a representar hbitats ou espcies que no foram contempladas no
critrio anterior. A Indonsia citada como pas que planejou seu sistema de
UCs norteado por essa concepo.
Desenho das unidades de conser

vao
conservao
At o final da dcada de 1960, o desenho (tamanho e forma) de uma
unidade de conservao criada com o objetivo de proteger determinada espcie era definido com base em suas necessidades de hbitat. O desenho baseava-se na identificao de hbitats apropriados para a espcie-alvo, na elucidao
das interaes obrigatrias com outras espcies que necessitavam ser mantidas
e em consideraes de tamanho populacional necessrio para evitar a depresso por endogamia (Simberloff, 1986). Os estudos autoecolgicos eram a chave para se chegar proposta final da forma e do tamanho da unidade. Dadas
s particularidades de cada espcie, era muito difcil construir regras gerais
para guiar o desenho das unidades de conservao.
No Brasil, como as unidades de conservao criadas at essa data no se
baseavam em critrios biolgicos, e sim em critrios estticos e na
excepcionalidade das reas a serem protegidas, os estudos autoecolgicos no
eram mencionados como base para o desenho das unidades de conservao.
A partir de meados da dcada de 1970, a discusso a respeito do desenho das
unidades de conservao foi dominada pela Teoria de Equilbrio da Biogeografia
de Ilhas (TEBI), de MacArthur & Wilson (1963; 1967).
AT
eoria de Equilbrio da Biogeografia de Ilhas
Teoria
H sculos, as ilhas fascinam os bilogos. Um dos aspectos mais interessantes da biogeografia insular diz respeito ao nmero de espcies. Johann R.
Forster, naturalista do navio Capito Cook, que realizou a segunda expedio
pelo Hemisfrio Sul entre 1772 e 1775, notou que o nmero de espcies em
uma ilha era dependente de sua circunferncia, ou seja, ilhas maiores tinham
mais espcies.
Proposta por MacArthur & Wilson (1963; 1967), a Teoria de Equilbrio
da Biogeografia de Ilhas (TEBI) representou uma tentativa de fundir a
biogeografia e a ecologia e transform-las em uma cincia matemtica. Eles
deduziram sua teoria, em parte, dos padres de distribuio de espcies de
formigas que Wilson encontrara nas ilhas da Melansia, que ficam entre o
nordeste da Austrlia, Nova Zelndia e a Papua Nova Guin, e, originalmente, tentavam explicar a relao espcie-rea verificada nas ilhas ocenicas
(Quammen, 2008).
Aps terminar o mestrado em matemtica, Robert MacArthur (1930-1972)
voltou-se ecologia. Chegou universidade de Yale em 1953, para um programa de doutorado sob orientao de G. Evelyn Hutchinson (1903-1991),
limnologista que comeou a aliar a ecologia com a matemtica. Seu trabalho de
dissertao sobre a estrutura comunitria e a diviso de nichos das diferentes
espcies de passeriformes, publicado em 1958, se tornou um clssico. Ele percebeu que a cincia dos ecossistemas devia se aventurar para alm da mera descrio. Devia encontrar padres mais amplos no mundo natural e, desses padres,
extrair princpios gerais. Devia medir, contar e fazer clculos abstratos, destacando assim o essencial do contingente. Devia construir modelos matemticos
que funcionassem de modo to til quanto uma rgua de clculo, devia ser
suficientemente vigorosa e audaciosa para fazer previses. Devia propor teorias
(Quammen, 2008).
Em 1960, depois de alguns anos na Universidade da Pensilvnia, aceitou
um cargo de professor na universidade de Princeton. Foi nessa poca que
conheceu e comeou a trocar ideias com Edward O. Wilson, especialista na
biologia de formigas. Wilson tinha acabado de retornar de um longo perodo
de trabalho de campo nos trpicos e havia reunido grandes colees de formigas da Nova Guin, da Austrlia, da ilha de Nova Calednia e das Novas
Hbridas em Fiji. Assim como MacArthur, ele estava interessado em mais do
que descrever fenmenos da histria natural. Com a cabea e o livro de anotaes de campo cheio de dados sobre formigas, Wilson comeou a perceber
padres. Por exemplo: o nmero de espcies de formigas em uma ilha tendia
a estar correlacionado de perto com o tamanho da ilha. Em sua visita s Ilhas
Trinidad e Tobago notou que Trinidad grande e continha mais espcies de
formigas do que Tobago, que uma pequena ilha. Wilson comentou com
MacArthur que achava que a biogeografia poderia ser transformada em uma
cincia analtica rigorosa. Havia regularidades notveis no rol de dados que
ningum jamais explicara. A relao espcies-rea, por exemplo. Mais especificamente, a proporo recorrente para a qual Philip Darlington (1904-1983)
havia chamado a ateno: se uma rea diminui dez vezes, h um decrscimo

de aproximadamente 50% na diversidade de espcies dessa rea. Entre espcies de formigas da sia e das ilhas do Pacfico, Wilson notara outro tipo de
padro. Espcies mais recentes pareciam ter origem nas grandes extenses de
terra da sia e da Austrlia, de onde teriam se dispersado para ilhas mais
longnquas. medida que essas espcies dispersas colonizavam lugares pequenos e remotos como Fiji, pareciam suplantar as espcies nativas mais antigas,
que haviam chegado antes. Espcies novas chegam continuamente, espcies
antigas so extintas continuamente e o efeito final era nem perda nem ganho
de espcies de formigas. Aos olhos de Wilson, isso pareceu algum tipo de
equilbrio natural (Quammen, 2008).
MacArthur e Wilson fizeram uma verdadeira imerso na noo de um
equilbrio biogeogrfico em 1961 e 1962. Esquadrinharam os dados de Wilson
sobre formigas da Melansia. Buscaram padres de distribuio entre espcies
de aves nas Filipinas, Indonsia e Nova Guin e extraram das obras publicadas
de Ernest Mayr (1904-2005) e outros. Aludiram enumerao de espcies de
besouros e de rpteis em vrias ilhas das Antilhas feita por Darlington e dissecaram o caso de Krakatoa, a respeito do qual havia registros histricos de
recolonizao de espcies animais desde a grande exploso da ilha. Leram os
artigos de Frank Preston (1896-1989) sobre a distribuio cannica de frequncia
e raridade, achando-o essencialmente em conformidade com seus prprios
pontos de vista. Segundo Preston (1962), o nmero de espcies de uma localidade relaciona-se sua rea da seguinte forma:
S = cAz
em que:
S = nmero de espcies
A = rea da ilha em km2
c = constante
z = inclinao da relao linear entre S e A
MacArthur e Wilson se convenceram de que as espcies que uma ilha
perde durante certo perodo de tempo em circunstncias normais so em
nmero quase igual ao das que a ilha ganha com o tempo. O resultado uma
estabilidade dinmica. O nmero de espcies residentes permanece inalterado,
ao passo que, com uma espcie substituindo a outra, a lista de identidades
muda continuamente (Quammen, 2008).
Mas, afinal, que processos ecolgicos explicam a relao espcie-rea?
Essa questo foi debatida longamente. A explicao mais aceita para essa relao a de diversidade de hbitats, ou seja, quando a rea aumenta, aumenta
a diversidade de hbitats e de recursos, o que permite suportar maior nmero
de espcies (Wilcox, 1980). Embora reconhecendo o papel da diversidade de

hbitat em controlar a ocorrncia das espcies, MacArthur e Wilson sugeriram
a seguinte explicao: o nmero de espcies em uma ilha representa o balano entre extino e colonizao. Essa teoria pressupe que as comunidades
atinjam um equilbrio dinmico, no qual o nmero de espcies resulta da
combinao de duas taxas distintas: a taxa de imigrao, que traz novas espcies para a ilha, e a taxa de extino, que remove espcies da ilha. A taxa de
extino dependente do tamanho da ilha, enquanto a taxa de imigrao
depende de sua distncia at o continente mais prximo (Figura 6.1). A teoria
postula que o nmero de espcies aumenta com a rea da ilha, porque ilhas
maiores suportam populaes maiores, que seriam menos susceptveis
extino.
im
x
a
q
Pe
ue
na
Dis
tan
te
an
Gr
de
Taxa de imigrao (I)
Pr
Taxa de extino (E)
DP, DG, PP, PG

Nmero de espcies em uma ilha
Figura 6.1 Interpretao grfica da teoria da biogeografia de ilhas. As ilhas grandes

e prximas do continente (PG) tm mais espcies do que as pequenas situadas
mesma distncia do continente (PP). O tamanho (G ou P) afeta a taxa de extino,
enquanto a distncia do continente (D ou P) interfere na taxa de imigrao
(modificado de Hunter, 1996)
Em 1966, o jovem ps-graduando Daniel Simberloff, sob orientao de

Wilson, concebeu o primeiro teste experimental da teoria do equilbrio nos
mangues da Flrida. As previses da TEBI se confirmaram e o projeto rendeu
o doutorado a Simberloff. Publicaram trs artigos a respeito na revista Ecology,
pelos quais ganharam um prmio da Sociedade Ecolgica Americana. Discretamente, o trabalho foi ganhando renome entre outros eclogos e
biogegrafos, pois conferia validade emprica teoria do equilbrio. Graas
ao experimento de Simberloff, a teoria ganhou credibilidade por sua aplicao aos mangues e seus partidrios comearam a vislumbrar uma grande variedade de outros experimentos possveis (Quammen, 2008).
Estudos posteriores confirmaram a relao espcie-rea para ilhas ocenicas, assim como para hbitats isolados, como cavernas, hbitats midos,
campos de altitude e fragmentos florestais. De forma geral, uma reduo de
dez vezes na rea de um hbitat leva a uma diminuio de 50% no nmero
de espcies (Diamond, 1975). A TEBI foi um sucesso estupendo em conquistar
mentes e coraes. Nos ltimos 30 anos, definiu uma importante estrutura de
pesquisa e debate no mundo da ecologia profissional (Quammen, 2008).
Aplicando a TEBI ao desenho das unidades de conser

vao
conservao
Estudos sobre o nmero de espcies nas chamadas ilhas continentais
(land-bridge) revelaram um fenmeno interessante. Land-bridge uma denominao dada s ilhas que foram conectadas ao continente na poca do
Pleistoceno, quando o nvel do mar era cerca de 100 m mais baixo do que no
perodo atual. Presumivelmente, naquele tempo, essas ilhas continham um
nmero de espcies similar ao do continente. Aparentemente, aps o isolamento, elas perderam espcies, em razo de um fenmeno denominado de
relaxamento (Diamond, 1973; Terborgh, 1974). Os cientistas logo fizeram
uma analogia entre as ilhas continentais e os fragmentos de hbitat terrestres
isolados pelas atividades antrpicas desenvolvidas a seu redor. Assim, em grande
nmero de pesquisas a TEBI foi tomada como base para compreender e prever as consequncias da fragmentao florestal (Gascon et al., 2001).
Em 1975, Diamond publicou um artigo intitulado O dilema das ilhas:
lies de estudos biogeogrficos modernos para o delineamento de reservas
naturais, que se tornou uma de suas obras mais conhecidas e desencadeou
uma grande polmica dentro da ecologia. Diamond acreditava que MacArthur
e Wilson haviam desencadeado uma revoluo cientfica. Um dos aspectos
dessa revoluo foi uma maior conscientizao do fato de que a insularidade
pode ocorrer em condies naturais nos continentes: um topo de montanha,
um lago, um trecho de bosque cercado por pradaria. medida que a huma-
nidade vai desmembrando a paisagem natural do mundo, os pedaos vo se

tornando ilhas. Uma reserva natural, por definio, seria uma ilha de proteo e relativa estabilidade em um oceano de perigos e mudanas. Assim, a
dinmica dos parques e reservas poderia ser descrita e prevista pela TEBI.
Com base na TEBI, alguns autores comearam a propor regras para orientar o desenho (tamanho e forma) das unidades de conservao (Terborgh,
1974; Willis, 1974; Wilson & Willis, 1975; Diamond, 1975; May, 1975). Para
eles, o nmero de espcies em um fragmento de hbitat natural depender de
seu tamanho e de sua proximidade de outros fragmentos (fontes de potenciais
colonizadoras). Aps a proposta feita por esses autores de utilizar a TEBI como
ferramenta para a conservao, houve intenso debate ressaltando sua importncia e significncia em prever a riqueza de espcies em fragmentos de hbitats
e explicar os mecanismos responsveis pelos padres observados (Gascon et
al., 2001).
As regras propostas por Diamond (1975) para o desenho de reas protegidas, ilustradas na Figura 6.2, foram incorporadas estratgia mundial para a
conservao (IUCN, 1980), tendo o seguinte enunciado:
A. grandes reservas so melhores que pequenas reservas;
B. uma nica grande reserva melhor que um conjunto de pequenas
reservas com a mesma rea total da grande reserva;
C. reservas prximas so melhores que reservas distantes;
D. reservas agrupadas prximas so melhores que reservas dispostas em
linha;
E. reservas conectadas por corredores so melhores que reservas no
conectadas;
F. reservas circulares so melhores que reservas alongadas.
No Brasil, como j foi dito, as regras descritas acima foram utilizadas no
estudo Anlise de Prioridades em Conservao da Natureza na Amaznia,
para embasar a proposio relativa ao tamanho e forma das unidades de
conservao a serem criadas na Amaznia.
A regra nmero dois (B) prope que uma nica reserva grande seria
capaz de conservar um nmero maior de espcies do que um conjunto de
reservas menores que totalizassem a mesma rea, o que gerou uma grande
polmica, conhecida por SLOSS (single large or several small). Essa polmica
comeou em 1976, quando Dan Simberloff e Lawrence Abele publicaram um
curto artigo na revista Science externalizando sua preocupao com a recente
moda de biogeografia aplicada (Simberloff & Abele, 1976a). O que mais os
inquietava era a proposio de princpios puros de delineamento de reservas
a partir da teoria de MacArtthur e Wilson. No final de 1971, Simberloff havia

retornado mesma rea de trabalho nos mangues da Flrida e realizado uma
srie de experimentos. Os resultados obtidos foram contraditrios. Uma nica grande ilha de mangue nem sempre abrigava mais espcies que vrias pequenas ilhas. Ele encontrou um caso em que quatro fragmentos divididos apresentavam um total de espcies maior que a ilha original. Assim, para eles, a
teoria no fora ainda suficientemente testada para justificar uma aplicao to
segura. E esse princpio mais bsico de que reservas naturais deveriam consistir nas maiores reas possveis poderia no ser correto. No decorria necessariamente da teoria. Alguns dos mesmos princpios citados em prol de
uma nica opo grande tambm poderiam ser mencionados para apoiar a
opo de vrias pequenas reservas. Tudo era prematuro, advertia os autores.
Dados de pesquisas realizadas por eles contestavam a generalizao de que
uma ilha grande sempre mais rica do que duas pequenas (Quammen, 2008).
MELHOR
PIOR
A
Figura 6.2 Regras propostas para orientar o desenho de

unidades de conservao (Diamond, 1975).
Diversos autores se pronunciaram sobre o assunto (Diamond, 1976;

Terborgh, 1976; Simberloff & Abele, 1976; 1982; Whitcomb, et al., 1976;
Gilbert, 1980; Higgs & Usher, 1980; Soul & Simberloff, 1986), o que reforou
enormemente a polmica. Numa tentativa de encerrar o debate acerca do

tamanho das unidades de conservao, Soul & Simberloff (1986), que no
passado foram opositores na controvrsia do SLOSS, concluram que grandeza e multiplicidade so critrios essenciais no estabelecimento de um sistema
de unidades de conservao. Hoje, poucos discordam que precisamos de grandes unidades de conservao e de uma poro de unidades menores.
A discusso sobre o tamanho das unidades de conser

vao
conservao
Como relatado, durante os ltimos anos do sculo XX, grande parte dos
esforos para modelar e prever as consequncias do processo de fragmentao tomou por base os pressupostos da Teoria de Equilbrio da Biogeografia
de Ilhas. A maioria dos autores supunha que as unidades de conservao funcionavam como ilhas e, a partir dessa analogia, houve grande discusso a
respeito de qual seria o tamanho ideal.
Belovsky (1987) estimou que em apenas 22% dos parques do mundo
seria possvel esperar a sobrevivncia de grandes espcies de carnvoros (10 a
100 kg) por um perodo de 100 anos. Segundo ele, nenhuma dessas espcies
dever persistir por um perodo de 1000 anos. Para os grandes herbvoros, o
prognstico um pouco melhor. No entanto, para a persistncia dos grandes
mamferos (> 50 kg) em um tempo evolucionrio (105 a 106 anos), estimou-se
que so necessrias reservas bem maiores do que as existentes.
Grumbine (1990) demonstrou que, para a maioria das reas protegidas
do mundo, cujo tamanho de 100.000 ha ou menos, a proteo das espcies
de grandes carnvoros e herbvoros est garantida por um pequeno tempo
(dcadas). Em longo prazo (sculos), nenhuma dessas reas capaz de suportar populaes mnimas viveis dessas espcies.
Newmark (1987; 1995) demonstrou a vantagem das grandes UCs, a partir da anlise de populaes de mamferos em 14 parques situados no oeste
dos Estados Unidos, onde cerca de 30 espcies so extintas. Observou que os
ndices de extino tm sido muito baixos ou nulos em parques com reas
acima de 1.000 km2 (100.000 ha) e muito altos em parques com extenses
abaixo desse valor.
No Brasil, Santos-Filho (1995) concluiu que a fragmentao de ecossistemas
um dos problemas cruciais em conservao. Em seu estudo envolvendo uma
amostra de 393 unidades de conservao brasileiras, constatou que predominavam unidades pequenas e que mamferos grandes, como carnvoros, onvoros e herbvoros, teriam um pequeno nmero de populaes viveis, pequenos efetivos totais das espcies, grau relativamente elevado de endogamia
e perda acentuada de heterozigose aps 100 geraes.
Tomando como exemplo o estado do Esprito Santo, estima-se que somente as UCs da Mata Atlntica com mais de 20 mil ha poderiam sustentar
populaes viveis (Ne = 500 indivduos) para cinco espcies de mamferos
com peso superior a 1 kg (Chiarello, 2000). No caso do Cerrado brasileiro,
recomendou-se que, para manter populaes geneticamente viveis de espcies de grande porte e elementos do topo da cadeia alimentar, as unidades de
conservao deveriam ter, no mnimo, 80 mil ha e ser idealmente maiores
que 300 mil ha (Fonseca, 1996).
No entanto, a utilizao da TEBI para justificar a opo por grandes UCs
foi contestada por diversos autores, como McCoy (1983), Boecklen & Gotelli
(1984) e Zimmerman & Bierregaard (1986). Eles demonstraram que os dados
autoecolgicos das espcies so mais importantes do que a simples relao
espcie-rea. Alm disso, estudos recentes mostram que os impactos negativos da fragmentao da paisagem sobre a riqueza de espcies em determinado fragmento so explicados mais pelo efeito de borda e pela configurao
da paisagem (conectividade, presena e tipo da matriz de hbitat) do que
pela Teoria da Biogeografia de Ilhas (Mesquita et al., 1999; Gascon et al.,
1999; Gascon et al., 2001; Laurance et al., 2002; Lindenmayer & Franklin,
2002).
Segundo Desouza et al. (2001), a riqueza de espcies em um fragmento
determinada por diversos processos ecolgicos. Ao contrrio do que ocorre
em um sistema baseado em ilhas ocenicas, a fragmentao do hbitat pode
produzir trs possveis resultados: diminuio, aumento ou manuteno do
nmero de espcies na comunidade em questo. A Figura 6.3 demonstra que
as possveis consequncias da fragmentao so bem mais complexas do que
possvel prever a partir da TEBI.
Um dos dogmas que surgiram em funo da TEBI o de que fragmentos
pequenos e, por consequncia, as pequenas UCs so menos prioritrios
para a conservao. Mas trata-se de um dogma, e no de uma generalizao
que pode ser amplamente aceita (Scarano, 2006). Diversos autores argumentam que as pequenas reservas podem incluir maior variedade de hbitats e,
assim, capturar maior nmero de espcies. Podem ainda ajudar a evitar
extines decorrentes de catstrofes naturais. Se ocorressem queimadas, doenas
ou outras catstrofes naturais capazes de destruir toda uma UC, ainda restariam
outras UCs em outros locais.
Enquanto os grandes fragmentos so importantes para a manuteno da
biodiversidade e de processos ecolgicos em larga escala, os pequenos remanescentes cumprem diversas funes extremamente relevantes ao longo da
paisagem.
UM ECOSSISTEMA
FRAGMENTADO:
STIO
ISOLADO
PERDA DE
INDIVDUOS
REA NCLEO EST

PRXIMA AO LIMITE
EFEITO DA
FORMA
BAIXO
ACESSO
REDUO DE
HBITATS
EFEITO DE
BORDA
NOVOS HBITATS
CRIADOS
DIMINUIO DOS
RECURSOS
POPULAES INTEIRAS SO PERDIDAS

MENOR RIQUEZA
QUE ANTES
AMBIENTE
DESFAVORVEL
RESTRIES DEMOGRFICAS
(ENDOGAMIA, ESTOCASTICIDADE, ETC.)
INTERAES NEGATIVAS
ALIVIADAS
ALTA
INVASIBILIDADE
MAIS COLONIZADORES +
TRANSEUNTES ALCANANDO O STIO
NICHOS VAZIOS
SO OCUPADOS
MAIOR RIQUEZA
QUE ANTES
REDUO DAS
POPULAES
INTERAES POSITIVAS
RESTRINGIDAS
EXPLOSO POPULACIONAL
DOS SOBREVIVENTES
AUMENTO DA COMPETIO
(INTRA E INTERESPECFICA)
"EFEITO DE RESGATE"
OPERA
MESMA RIQUEZA
QUE ANTES
Figura 6.3 Processos ecolgicos determinando a riqueza de espcies aps a fragmentao. Os boxes na cor cinza na parte
superior do esquema apresentam os efeitos imediatos causados pela fragmentao do hbitat. Os boxes ovais em cinza representam os trs possveis impactos da fragmentao do ecossistema registrados sobre a riqueza de espcies (Desouza et al., 2001).
POUCOS
COLONIZADORES
ALTO
ACESSO
PERDA DE
HBITATS
Dentre elas, pode-se mencionar seu papel de estabelecer ligao (stepping

stones) entre grandes reas, de auxiliar no aumento do nvel de heterogeneidade
da matriz de hbitat e de servir de refgio para espcies que requerem ambientes
particulares s encontrados nessas reas (Shafer, 1990; 1995; Turner & Corlett,
1996; Forman, 1999).
Devido s diversas falhas constatadas, a TEBI no tem sido utilizada para
embasar a definio de tamanho e forma das UCs. Os principais fatores (a
rea e o isolamento) apontados por essa teoria como controladores da riqueza de espcies em ilhas no se mostram completamente vlidos em paisagens
fragmentadas (Forman, 1999; Lomolino, 2000). O conhecimento a respeito
da autoecologia, em especial a histria de vida das espcies muito vulnerveis
extino ou muito importantes no ecossistema, volta a assumir importante
papel no embasamento das decises relativas ao desenho das UCs (Noss &
Cooperrider, 1994).
O percentual do territrio nacional a ser

englobado pelas UCs
A definio do percentual de territrio a ser protegido tem gerado amplo debate cientfico (Groves, 2003). Nos Congressos Mundiais de Parques
realizados em 1982 e 1992, foi proposto o percentual de 10% (Mcneely, 1993).
O relatrio da Comisso Mundial de Desenvolvimento e Meio Ambiente props 12% (CMMAD, 1988; Noss, 1996). No entanto, Soul & Sanjayan (1998)
argumentam que tais percentuais carecem de amparo cientfico. Na verdade,
os percentuais mnimos dependem de cada situao, podendo variar de 25%
a 75%. Como meta poltica para estimular o incremento dos sistemas nacionais de reas protegidas, vlido o percentual de 10%, que vem sendo usado
na definio da poltica de conservao da biodiversidade em diversos pases.
A meta de 12% proposta pela Comisso Mundial de Desenvolvimento e
Meio Ambiente foi alcanada. As unidades de conservao cobrem aproximadamente 12,2% da superfcie global. Existem cerca de 120 mil unidades de
conservao no planeta, protegendo 21 milhes de km2. No entanto, o objetivo de proteger pelo menos 10% de cada uma das regies ecolgicas do
mundo est longe de ser cumprida. Das 825 ecorregies terrestres, apenas
56% tem 10% ou mais de sua rea protegida (SCDB, 2010). Em 2005, anlises realizadas por Chape et al. (2005) demonstraram que a Amrica Central
apresentava 25,6% de sua rea protegida; a Amrica do Sul apresentava 22,1%
de sua rea protegida; a Amrica do Norte, 17,8%; a frica Central e Ocidental, 10,1%; a Europa, 12,4%; o sudeste da sia, 16%. No incio da dcada de
2000, mereciam destaque alguns pases da Amrica do Sul e da Amrica Cen-
tral, que apresentavam percentuais mais elevados de reas protegidas:

Venezuela, com 22% (Ministerio del Medio Ambiente del Colmbia, 1998);
Belize, com 48%; Guatemala, com 26%; Costa Rica, com 25%; e Panam,
com 29% (CCAD, 2002). O Brasil apresenta cerca de 16,1% de seu territrio
protegido.
AT
eoria de Metapopulaes e a Ecologia de P
aisagem como
Teoria
Paisagem
substitutos da T
eoria da Biogeografia de Ilhas
Teoria
Como os fragmentos de ecossistemas naturais no se comportam como
ilhas ocenicas, a teoria de metapopulaes integrada com a ecologia de paisagem veio substituir a da biogeografia de ilhas como ferramenta para a
conservao (Hanski, 1997; Thrall, 2000).
A metapopulao definida como um conjunto de populaes conectadas
por indivduos que se movem entre elas (Hanski & Gilpin, 1996). Num hbitat
fragmentado, quando os indivduos podem se deslocar entre os fragmentos
com a mesma facilidade com que se deslocam dentro de cada fragmento,
temos uma nica populao da espcie em questo. Quando os indivduos se
movem livremente dentro dos fragmentos, mas o movimento entre eles
mais difcil (embora no impossvel), temos um conjunto de populaes bem
diferenciadas, porm conectadas, o que se define como metapopulao. A
subpopulao em cada fragmentao pode variar em tamanho. A extino
local pode ser evitada por imigrantes ocasionais que chegam dos fragmentos
vizinhos, fenmeno denominado de efeito de resgate (rescue effect). Esse efeito
um dos responsveis por uma das principais caractersticas de metapopulaes:
a proporo de fragmentos ocupados relativamente constante atravs do
tempo, embora exista a possibilidade de populaes em fragmentos individuais
serem extintas com relativa frequncia (Hanski & Ovaskainen, 2000). A biologia de metapopulaes j utilizada para auxiliar no desenho de sistemas
regionais de reas protegidas (Etienne & Heesterbeec, 2000; Cabeza &
Moilanen, 2001; Cabeza et al., 2004).
Por sua vez, a ecologia de paisagem o estudo de como a composio e
a configurao espacial dos hbitats em uma paisagem influenciam os padres
e os processos ecolgicos. A paisagem definida como uma rea de terra
heterognea, composta por um conjunto de ecossistemas que interagem entre si (Forman & Godron, 1986). A importncia da ecologia de paisagem para
a proteo da diversidade biolgica est no fato de que um grande nmero
de espcies no confinado a um simples hbitat, mas se move entre hbitats
ou vive em reas de bordas, onde dois hbitats se encontram. Para essas espcies, o padro de ocorrncia de tipos de hbitats em uma escala regional de
grande importncia. Em funo disso, nos ltimos anos a aplicao da ecologia de paisagens na conservao cresceu tremendamente (Turner, 1989; Turner
et al., 2001; Gutzwiller, 2002; Bissonette & Storch, 2002; Lindenmayer &
Fischer, 2006).
A integrao da ecologia da paisagem com a teoria de metapopulaes
fez com que os fragmentos de hbitat fossem colocados dentro de um contexto mais realista, formado por paisagens heterogneas, que influenciam a dinmica das populaes e a diversidade de comunidades fragmentadas (Metzger,
1999; With, 2004). As populaes locais de uma metapopulao ocorrem em
parcelas de hbitat (patchs) que so imersas em um mosaico complexo, composto por parcelas de outros hbitats, corredores, bordas, etc. A manuteno
de uma espcie em uma paisagem fragmentada resultar do equilbrio entre o
processo de extino local, que depende da rea e da qualidade do hbitat, e
das possibilidades de recolonizao, que dependero da conectividade dos
fragmentos (Wiens, 1996a; 1996b; Moilanen & Hanski, 2006).
Recentemente, a partir da teoria de metapopulaes, evoluiu a teoria de
metacomunidades, definida como um conjunto de comunidades locais que
so ligadas pela disperso (Holyoak et al., 2005). Essa teoria procura explicar
os padres de biodiversidade verificados em ampla escala espacial. As teorias
de metapopulaes, de metacomunidades e a ecologia de paisagens reforam
a necessidade de gerir as unidades de conservao e manejar seus recursos
naturais, levando-se em conta a paisagem em que se inserem. Para garantir a
conservao da biodiversidade no longo prazo, ser necessrio um esforo de
planejamento da paisagem no entorno da UC. Incrementar a heterogeneidade
e a conectividade da paisagem no entorno das UCs deve ser um dos objetivos
a serem buscados.
A gesto das unidades

de conser
vao luz
conservao
da Abordagem
Ecossistmica
Marcos Antnio R
eis Araujo
Reis
A gesto de UCs luz da cincia do sculo XX

Como relatado no Captulo 3, o objetivo dos defensores das primeiras
unidades de conservao nos Estados Unidos era o de salvar reas naturais da
degradao provocada pelo desenvolvimento. O pressuposto bsico era o de
que designar uma rea como unidade de conservao e proibir a construo
de estradas, a caa, a extrao de madeira e outras atividades degradantes
garantiriam sua preservao (Sellars, 1997). Alm disso, os conservacionistas
da Era do Progresso estavam preocupados com os resduos, a destruio e a
ineficincia que eles viam na utilizao dos recursos naturais. Utilizando-se
das mais recentes pesquisas cientficas, eles esperavam eliminar a m utilizao
atravs da eficiente gesto dos recursos naturais nas unidades como as Florestas Nacionais. Conflitos entre demandantes concorrentes de recursos deviam
ser resolvidos por especialistas cientficos atravs do clculo dos benefcios
materiais e no atravs da luta poltica. Uma cincia racional, neutra, baseada
em fatos foi apresentada como a base adequada para a administrao das
agncias ambientais, bem como uma forma de resolver os problemas sociais
(Cortner & Moote, 1999).
O profissionalismo passou a ser simbolizado pelo perito neutro que toma
decises exclusivamente com base em estudos empricos e mtodos de medio e que no influenciado de forma marcante pela ideologia poltica. A
crena de que decises relativas utilizao dos recursos naturais deveriam ser
confiadas aos peritos permeou as agncias ambientais e as escolas de formao de profissionais ligadas gesto ambiental e gesto de unidades de
conservao, e ainda muito marcante at os dias atuais. O predomnio da
opinio dos especialistas teve profundas consequncias em relao ao papel
do pblico no que tange aos assuntos polticos. Os peritos tomam a deciso,
encobrindo o papel do cidado. Sob a alegao de profissionalismo e objetividade, os especialistas transmitem uma imagem de que no esto comprometidos com a poltica ou com as decises que envolvem valores e definies
a respeito do interesse pblico. O pblico tornou-se um objeto a ser estudado, manejado, e convertido para a posio defendida pelos especialistas. Segundo Cortner & Moote (1999), como resultado, muitas vezes os especialistas
desconsideram a opinio pblica, supondo que:
(...) opinio pblica de boa qualidade quando concorda com os
seus prprios pontos de vista e de m qualidade, quando isso no
acontece. A lgica esta: se os especialistas so bem informados, o
pblico est mal informado. Dar ao pblico mais informaes vai fazer com que ele concorde com a opinio dos especialistas. Mas, e se
mesmo depois de serem informados, o pblico ainda no concordar?
Raramente os especialistas concluem que o pblico tem um ponto de
vista diferente igualmente digno de considerao.
Alm disso, durante grande parte do sculo XX os recursos naturais e as
unidades de conservao foram geridos sob a gide do paradigma do equilbrio ecolgico (Christensen, 1988; Meffe et al, 2002). Paradigma um modelo mental, uma viso de mundo que reflete as nossas crenas e os pressupostos
mais bsicos sobre a condio humana. O paradigma aceito estrutura as questes dignas de ateno cientfica e define os processos pelos quais estas questes so examinadas (Kuhn, 2000).
Desde a Antiguidade e, sobretudo, depois dos trabalhos do naturalista
Carl von Linne (1707-1778), dito Lineu, acreditava-se na existncia de mecanismos de regulao e de equilbrio das comunidades (Egerton, 1973). Lineu
deu a essa ideia o seu primeiro nome: Oeconomia Naturae ou economia
da natureza (Wu, 1995). A noo lineana de economia da natureza baseavase numa disposio muito sbia dos seres naturais instituda pelo soberano
criador. Lineu acreditava na existncia de uma repartio ou de um equilbrio que seria providencial para os seres vivos na superfcie do globo. Posteriormente, em 1832, Charles Lyell (1797-1875) publicou sua obra Princpios de
Geologia. Na abordagem da questo biolgica, Lyell substituiu a metafsica da
providncia divina pelas causas materiais (Acot, 1990). No entanto, a noo de equilbrio continuou e era corroborada por diversas evidncias.
A gesto das unidades de conservao luz da Abordagem Sistmica 157
Muitos ecossistemas demonstram caractersticas consistentes por longos

perodos de tempo. A persistncia dessas caractersticas por um longo tempo
induziu os cientistas a acreditarem na existncia de um estado de equilbrio. A
teoria do clmax climtico, proposta pelo botnico americano Frederick Edward
Clements (1874-1945) por volta de 1916, representa o pice do paradigma do
equilbrio. Para Clements, a distribuio, a estrutura e o funcionamento dos
ecossistemas so determinados principalmente pelo clima. O ecossistema, quando maduro (clmax), estvel, fechado, regulado internamente e se comporta
de forma determinstica. Aps um distrbio, o ecossistema segue, inexoravelmente, em direo instncia final no desenvolvimento comunitrio a comunidade clmax , mediante o processo de sucesso ecolgica (Talbot, 1997).
A ideia bsica do paradigma do equilbrio que, sob um determinado conjunto de condies fsicas, como temperatura e pluviosidade, h um limite mximo para o nmero de espcies que podem coexistir e formar uma comunidade estvel (Futuyma, 1992). O processo de sucesso ecolgica caminha em
direo comunidade clmax que, por sua vez, permanece estvel por longos
perodos de tempo. Distrbios como fogo, inundaes, pestes, eram vistos
como acontecimentos que retardavam o processo de sucesso, fazendo com
que ele retornasse a estgios anteriores e, por isso, deveriam ser evitados atravs de medidas de manejo adequadas (Meffe et al., 2002).
Sob a gide do paradigma do equilbrio, qualquer unidade da natureza
seria, por si s, conservvel, pois os sistemas naturais eram considerados fechados, estticos e fixos. Qualquer unidade da paisagem poderia servir adequadamente para o estabelecimento de uma unidade de conservao e se
manteria, por si s, em equilbrio. De certa forma, a gesto delas sob esse
paradigma seria uma tarefa relativamente simples. As reas naturais, se deixadas sozinhas, sobreviveriam indefinidamente. O desafio de mant-las seria
uma questo simples, resumindo-se a delimitar reas a serem preservadas e a
manter os distrbios, principalmente os incndios, do lado de fora. Questes
relacionadas escala espacial, aos padres da paisagem, heterogeneidade e
aos processos ecossistmicos no eram abordadas (Sousa, 1984; Pickett et al.,
1992; Barrett & Barrett, 1997; Christensen, 1997; Meffe et al, 2002). A estratgia de manejo a de no me toque/mantenha distncia.
A mudana: a gesto de UCs luz da cincia do sculo XXI

Para desespero dos gestores, constatou-se que muitas das aes de manejo estavam, na verdade, contribuindo para acelerar a degradao dos recursos naturais que se pretendia conservar nas unidades de conservao. Anlises mais aprofundadas dessas questes demonstraram que as rgidas estratgias cientficas e tecnologias de manejo estavam falhando porque elas pressu-
punham que os sistemas ecolgicos esto prximos ao equilbrio e apresentam constncia de relaes. Outro motivo apontado para a falha era que essas
estratgias no atentavam para relaes complexas entre variveis que levam
a uma inerente imprevisibilidade nos sistemas ecolgicos (Botkin, 1992;
Gunderson, 2000; Berkes & Folke, 2000; Berkes et al., 2006). Apesar de a
teoria clementsiana ter sido rejeitada pelos ecologistas j na dcada de 1940,
sua retrica continua moldando o discurso ambientalista e a gesto de recursos
naturais at os dias atuais (Garrard, 2006).
Na dcada de 1980, o foco da gesto das unidades de conservao comeou a mudar. Trs temas surgiram cada vez mais integrados. Uma preocupao com a sade dos ecossistemas, a preferncia pela gesto na escala da
paisagem e de modo descentralizada, e um novo tipo de participao do
pblico que passou a integrar o processo de tomada de deciso. No incio de
1990, surgiu a filosofia do manejo de ecossistemas ou abordagem ecossistmica.
O Relatrio do Conselho Nacional de Pesquisas, da Sociedade Ecolgica Americana e da Sociedade Americana dos Engenheiros Florestais, conclamou todos a aplicarem novas abordagens ecolgicas para o estudo e para a gesto
dos recursos naturais. Em 1994, dezoito agncias federais adotaram uma nova
abordagem, denominada de gesto de ecossistemas, como base para a conduo de sua poltica (Cortner & Moote, 1999).
O surgimento da Cincia Ps-Normal

Na mesma linha crtica de abordagem descrita acima, Funtowicz & Ravetz
(1997) argumentam que o mtodo cientfico e o conhecimento tcnico esotrico
dos especialistas, no sentido de serem tais conhecimentos acessveis somente
aos especialistas que dominam seus jarges ao longo de um demorado e seletivo processo de formao, sobrepuseram-se a todas as outras modalidades
de conhecimento. Foram destitudas de sua autoridade a experincia do senso
comum e as habilidades herdadas que os povos usavam para viver e fazer
coisas. Por uma tradio derivada do iluminismo do sculo XVIII, a
racionalidade subjacente s decises pblicas deve obrigatoriamente se apresentar como cientfica. Assim, intelectuais que dominam o estilo cientfico
passaram a ser encarados como autoridades supremas, detentoras e provedoras de sabedoria prtica. Disseminou-se universalmente a suposio de que a
expertise cientfica o componente crucial da tomada de decises concernentes
natureza e sociedade. Essa posio ainda predominante no campo da
gesto de unidades de conservao no Brasil. Somente depois do surgimento
da corrente socioambiental que esse panorama comeou a mudar lentamente.
Segundo esses mesmos autores, os problemas atuais de sade e meio

ambiente, dentre outros, tm caractersticas comuns que os distinguem dos
problemas cientficos tradicionais. Sua escala planetria e seu impacto, de
longa durao. Os fenmenos so novos, complexos, variveis e, com
frequncia, mal compreendidos. Dados sobre seus efeitos e dados para determinar as linhas de base de sistemas no perturbados mostram-se totalmente
inadequados. Em geral, a cincia no fornece teorias bem fundamentadas em
experimentos para explicar e prever esses problemas novos. Com base nesses
aportes cientficos to incertos, decises polticas devem ser tomadas, e, na
maioria das vezes, com certa urgncia. Assim sendo, as polticas destinadas a
solucionar os problemas de meio ambiente no podem ser determinadas luz
de predies cientficas, tendo de se apoiar mais fortemente apenas em clculos polticos.
Funtowicz & Ravetz (1997) chamam a estratgia de resoluo de problemas adequada a esse contexto de complexidade, incerteza e urgncia na tomada de decises de Cincia Ps-Normal. A funo essencial de controle de
qualidade e avaliao crtica no pode mais ser desempenhada por um corpo
restrito de especialistas. O dilogo sobre a qualidade e a formulao de polticas deve ser estendido a todas as partes afetadas pela questo, que formam
o que os autores chamam de comunidade ampliada dos pares. O conceito
de Cincia Ps-Normal vem aos poucos influenciando o manejo de ecossistemas
(Laplante, 2005) e consequentemente das unidades de conservao.
A gesto de unidades de conser

vao sob o
conservao
paradigma do no equilbrio
Os fatos relatados acima levaram a uma mudana de paradigma. Surgiu,
ento, o paradigma do no equilbrio. Ele enfatiza que as comunidades so
muito mais abertas, esto em estado de constante fluxo, usualmente sem uma
estabilidade no longo prazo e so aleatoriamente afetadas por uma srie de
fatores, como padres climticos globais, que se originam fora da prpria
comunidade (Sprugel, 1991; Pickett & Thompson, 1978; Pickett et al., 1992;
Picket & Rogers, 1997). A viso de equilbrio ou balano da natureza foi substituda pela viso de fluxo da natureza (Meffe et al., 2002). Assim, consolidou-se a viso de que os ecossistemas presentes dentro das unidades de conservao so sistemas em no equilbrio. As implicaes disso para a gesto de
unidades de conservao so:
t
Uma parcela da natureza no ser facilmente conservada em uma

reserva isolada de seu entorno, devendo a matriz ser, obrigatoriamente, incorporada aos planos de manejo.
As unidades de conservao no se mantero em um estado de equilbrio. Elas experimentaro distrbios naturais e tambm distrbios
antrpicos e, provavelmente, como resultado, estaro em permanente estado de mudana.
O paradigma do no equilbrio demonstra que as UCs no tero sucesso

em conservar a biodiversidade simplesmente por se tentar proteg-las das
influncias antrpicas. Elas sero afetadas por distrbios e influncias a partir
do hbitat matriz (incluindo influncias antrpicas), o que resultar em mudanas na composio de espcies, nos ndices e no curso dos processos naturais. E essa dinmica precisar ser incorporada sua gesto. O conhecimento
ecolgico acumulado aponta no sentido de uma abordagem centrada na gesto integrada da paisagem (Bensusan, 2001).
O surgimento da Abordagem Ecossistmica

O novo entendimento dos sistemas naturais, o reconhecimento da importncia de distrbios naturais peridicos nos ecossistemas, dos mltiplos
estados de equilbrio possveis ascenso da disciplina da biologia da conservao, e as mudanas sociais e econmicas que ocorreram em meados do
sculo XX promoveram uma mudana de viso nas agncias de manejo dos
recursos naturais e das unidades de conservao em vrias partes do mundo,
o que resultou na adoo da abordagem denominada Manejo de Ecossistemas
ou Manejo Ecossistmico (Hobbs et al., 2010). Isso representa a abordagem
centrada na gesto integrada da paisagem relatada acima. Nos Estados Unidos, essa abordagem surgiu e comeou a se consolidar na dcada de 1980
(Agee & Johnson, 1988; Franklin, 1997). Em 1996, a Sociedade Ecolgica Americana publicou um documento propondo as bases cientficas para o Manejo
de Ecossistemas (Christensen et al., 1996). Em meados da dcada de 1990 j
haviam sido identificados 619 locais onde abordagem ecossistmica era adotada (Yaffee et al., 1996).
Posteriormente, durante a Quinta Conferncia das Partes da Conveno
sobre Diversidade Biolgica (COP-5/CDB) realizada em maio de 2000 em
Nairbi, no Qunia, optou-se pela adoo da Abordagem Ecossistmica (Deciso V/6) no mbito da CDB. O rgo Subsidirio de Assessoramento Cientfico, Tcnico e Tecnolgico da CDB (SBSTTA) definiu em sua nona reunio,
que aconteceu em novembro de 2003, em Montreal, no Canad, o Enfoque
por Ecossistemas como uma estratgia de gesto integrada da terra, gua e
recursos vivos que promove a conservao e o uso sustentvel de forma
equitativa. Salientou que a aplicao desse enfoque ajudar a alcanar os
objetivos da CDB. Sua aplicao se baseia no uso de metodologias cientficas
apropriadas centradas nos nveis de organizao biolgica, os quais compreendem os processos, as funes e as interaes essenciais entre os organismos e
seu meio ambiente. Reconhece que os seres humanos, com sua diversidade
cultural, so um componente integrante de muitos ecossistemas (SBSTTA, 2003).
Para apoiar a aplicao dessa deciso, a IUCN produziu, em 2003, o documento Usando o Enfoque Ecossistmico para Implementao da Conveno
sobre Diversidade Biolgica: questes-chave e estudos de caso (Smith & Maltby,
2003).
A maioria dos proponentes do Manejo Ecossistmico concorda que seu
objetivo primordial a sustentabilidade nas dimenses ecolgica e
socioeconmica. Seus defensores consideram a sustentabilidade social e ecolgica como interdependentes, pois a sustentabilidade das comunidades humanas depende da manuteno da sustentabilidade ecolgica, e a sustentabilidade ecolgica depende do comportamento humano. Os seres humanos
so considerados parte integrante dos ecossistemas que habitam e usam, pois
os seres humanos so afetados por eles e ao mesmo tempo os afetam. Entre as
definies para manejo de ecossistemas tambm se pode destacar a da
Interagency Ecosystem Management Task Force apud Cortner & Moote (1999):
O objetivo do Manejo de Ecossistemas restaurar e manter a sade,
a produtividade e a diversidade biolgica dos ecossistemas e da qualidade geral de vida atravs de uma gesto dos recursos naturais que
totalmente integrada aos objetivos sociais e econmicos.
A abordagem ecossistmica se baseia em 12 princpios que esto descritos abaixo (Unesco, 2000):
1. Os objetivos de manejo dos solos, dos recursos hdricos e dos recursos
biolgicos devem ser definidos pela sociedade.
2. A gesto dos ecossistemas deve ser descentralizada at o nvel apropriado mais baixo, conforme o tema abordado.
3. Os gestores dos ecossistemas devem levar em considerao os efeitos
atuais e potenciais de suas atividades sobre os ecossistemas vizinhos e
sobre outros ecossistemas.
4. Devido aos potenciais benefcios derivados da gesto, preciso compreender e administrar o ecossistema dentro do contexto econmico
no qual ele est inserido.
5. A conservao das estruturas e do funcionamento dos ecossistemas
deve ser o objetivo prioritrio da abordagem ecossistmica.
6. Os ecossistemas devem ser administrados dentro dos limites de seu
funcionamento.
7. A abordagem ecossistmica deve ser implementada nas escalas espaciais

e temporais apropriadas.
8. Devido s diferentes escalas temporais e aos atrasos que caracterizam
os processos ecossistmicos, os objetivos de gesto devem ser estabelecidos em longo prazo.
9. A gesto deve reconhecer que as mudanas nos ecossistemas so inevitveis.
10. A abordagem ecossistmica deve buscar o equilbrio apropriado entre
a conservao e a utilizao sustentvel da biodiversidade.
11. O enfoque ecossistmico deve considerar todas as informaes relevantes, incluindo os conhecimentos, as inovaes e as prticas das
comunidades cientfica, indgena e local.
12. O enfoque ecossistmico deve envolver todos os setores relevantes
da sociedade e todas as disciplinas cientficas pertinentes.
Ainda segundo a Unesco (2000), para a aplicao dos doze princpios
da abordagem ecossistmica as seguintes orientaes operacionais devem ser
observadas:
t
Dar ateno prioritria s relaes funcionais da biodiversidade nos

ecossistemas.
Promover a distribuio justa e equitativa dos benefcios advindos dos

servios ambientais prestados pela biodiversidade nos ecossistemas.
Utilizar prticas de gesto adaptativas.
Aplicar as medidas de gerenciamento na escala apropriada para o tema

que est sendo abordado, descentralizando a gesto at o nvel mais
baixo, conforme a necessidade.
Assegurar a cooperao intersetorial.
Para embasar a aplicao da abordagem ecossistmica, no final do sculo XX comeou a aplicao da Teoria da Complexidade na abordagem dos
problemas relacionados ao manejo dos recursos naturais e, consequentemente,
das unidades de conservao. A Teoria da Complexidade foi desenvolvida a
partir de ideias-chave que surgiram na economia, na fsica, na biologia e nas
cincias sociais e contribui com novos conceitos para abordar as questes
relacionadas sustentabilidade ambiental (Norberg & Cumming, 2008).
Como relatado, medida que o entendimento cientfico sobre os processos ecolgicos evoluiu, a ideia de que a dinmica dos ecossistemas complexa, no linear, e muitas vezes imprevisvel, ganhou proeminncia. Consta-
tou-se que, em vez de seguir uma progresso inevitvel para um derradeiro

ponto final (comunidade clmax), alguns ecossistemas podem ocorrer em um
nmero variado de estados dependendo das condies ecolgicas (Gunderson,
2000; Waltner-Toews et al., 2008; Berkes et al, 2006).
Um sistema simples pode ser adequadamente compreendido utilizandose uma nica perspectiva e um modelo analtico padro derivado da mecnica newtoniana. Em contraste, os sistemas complexos frequentemente tm uma
srie de atributos no observados nos sistemas simples, tais como a no
linearidade, a incerteza, a existncia de propriedades emergentes, a influncia
da escala e a auto-organizao. Solues matemticas para equaes no lineares no do uma simples resposta numrica. Ao invs disso, produzem uma
grande coleo de valores que satisfazem a equao. A soluo no produz
um simples equilbrio, mas muitos equilbrios, algumas vezes referidos como
estados estveis ou domnios de estabilidade, cada um tendo seus prprios
limiares. Sistemas Complexos se organizam em torno de um ou de vrios
possveis estados de equilbrio ou atratores. Quando as condies mudam, os
loops de retroalimentao (feedbacks) tendem a mant-lo no seu estado corrente. Num certo nvel de mudana das condies (limiar), o sistema pode
mudar muito rapidamente ou mesmo catastroficamente. Quando tais mudanas podem ocorrer, e o estado dentro do qual o sistema estar, raramente
pode ser previsto (Berkes et al, 2006).
Para lidar com essas novidades foram propostos novos conceitos. Um
que se destaca o conceito de Resilincia. definido como a soma de distrbios que um sistema pode absorver sem provocar mudanas no seu estado
atual (Holling, 1973). Em outras palavras, resilincia medida pela quantidade de distrbios que podem ser absorvidos antes de o sistema redefinir sua
estrutura devido mudana em variveis e em processos-chave que controlam o seu comportamento (Gunderson & Holling, 2002).
Uma forma de representar os estados do sistema a utilizao de um
diagrama representado por uma bola e uma bacia. O ponto de estabilidade
no sistema representado como o fundo da bacia. O estado atual do sistema
representado pela posio da bola. A bola tende a rolar para o fundo da
bacia, para o ponto mais estvel. Se o sistema perturbado, ele (bola) vai
afastar-se temporariamente a partir desse ponto estvel, mas acabar voltando ao estado original (Figura 7.1) (Resilience Alliance, 2007).
Figura 7.1 Diagrama demonstrando o estado de equilbrio de um sistema.
No entanto, frequentemente h mais de um ponto estvel ou um estado

de equilbrio. Como exemplo, podemos considerar um ecossistema de savana
com dois possveis estados de equilbrio ou pontos de estabilidade: um estado
dominado por gramneas e poucos arbustos e outro totalmente dominado
por arbustos (Figura 7.2).
Figura 7.2 Possveis estados de equilbrio para um ecossistema de savana.
Cada um desses estados de equilbrio tem uma bacia associada. O estado

de equilbrio do sistema depende de qual bacia atratora predomina no momento. Num momento possvel que predomine a bacia na qual o ecossistema
se configura como dominado quase completamente por gramnea (Figura 7.3).
0% arbustos
100% gramneas
100 % arbustos
0 % gramneas
Figura 7.3 Ecossistema de savana cujo estado de equilbrio dominado por

gramnea. (Fonte: Resilience Alliance, 2007.)
Pode-se mudar, atravs do pastoreio e do uso do fogo, o estado de

equilbrio no qual predominam as gramneas. Colocam-se inicialmente poucas cabeas de gado que comem um pouco da gramnea, o sistema se desloca
do seu equilbrio, mas ainda predomina o estado dominado pelas gramneas.
Se o gado for removido, a savana tende a retornar ao seu estado com predomnio de gramneas (a bola se desloca do fundo do vale na Figura 7.3, mas
posteriormente retorna posio original). Mas e se um monte de grama
comido e incndios so frequentes? Ento, o sistema pode ultrapassar o limitar
das diferentes bacias e passar para o estado em que predominam os arbustos.
Mesmo se o gado for removido e os incndios cessarem, o sistema tender a
permanecer nessa bacia, na qual o estado de equilbrio dominado por arbustos e ausncia de gramneas (Figura 7.4). A largura e profundidade das
bacias dizem o quo difcil pode ser passar de uma bacia (estado de equilbrio)
para outra. Como a bacia do estado do sistema dominado por arbustos
mais profunda, mais difcil ser reverter o sistema para o estado anterior. Este
estado possui maior resilincia, ou seja, capaz de absorver maior quantidade
de distrbios sem mudar seu estado de equilbrio. A presena de mltiplos
estados (mltiplos equilbrios) e a transio entre eles tm sido descritas para
outros sistemas ecolgicos como os recifes de corais e lagos (Folke et al., 2004).
0% arbustos
100% gramneas
100% arbustos
0% gramneas
Figura 7.4 Ecossistema de savana cujo estado de equilbrio dominado por

arbustos. (Fonte: Resilience Alliance, 2007.)
A teoria da Complexidade reconhece que o objeto de trabalho so Sistemas socioecolgicos complexos e imprevisveis, nos quais os subsistemas ecolgicos, sociais e econmicos esto fortemente integrados e se influenciam
mutuamente (Berkes & Folke, 2000; Berkes et al., 2006). Eles devem ser manejados como um todo. Estudos de longa durao realizados na regio do
Serengueti, na frica, por Sinclair et al. (2008) validam essa viso. sob essa
perspectiva que as unidades de conservao devem comear a ser manejadas
(Figura 7.5). A estratgia de gesto dos recursos naturais nas UCs deve evoluir
do padro no me toque/mantenha distncia para a proposta de gesto
participativa e de gesto da resilincia do sistema.
Os objetivos de manejar a resilincia e a governana nos sistemas socioecolgicos podem ser agrupados em trs grandes categorias: 1) manter esses sistemas
dentro de uma configurao particular de estado de equilbrio que possibilitar a
continuidade no provimento de bens e servios em nveis desejveis; 2) prevenir
que o sistema se mova para uma configurao indesejvel, a partir da qual ser
muito difcil ou mesmo impossvel reverter a situao e; 3) mover o sistema de
um estado menos desejvel para uma configurao mais desejvel (Waltner-Toews,
2008). Alm de sua aplicao na gesto de unidades de conservao (Cole &
Yung, 2010), a teoria da complexidade vem sendo aplicada na silvicultura
(Puettmann, et al., 2009) e na restaurao ecolgica (Hobbs & Suding, 2009).
Bens fornecidos pelos ecossistemas

(combustvel, alimentos, outros)
Servios prestados pelos ecossistemas
(purificao da gua, recreao,
sequestro de carbono, outros)
Sistema Social:
Indivduos, grupos,
instituies
Ecossistemas:
Estrutura e
funcionamento
Aes
(explorao florestal, pesqueira)
Intervenes
Figura 7.5 Unidade de conservao de uso sustentvel vista como um sistema

socioecolgico. O domnio econmico est inserido dentro do sistema social.
O Manejo A
daptativo
Adaptativo
A Abordagem Ecossistmica est intimamente relacionada ao Manejo
Adaptativo ou Gesto Adaptativa (Agee, 1996). O Manejo Adaptativo assume que as surpresas so inevitveis, que os conhecimentos sempre sero incompletos e que as interaes entre os seres humanos e os ecossistemas estaro sempre em evoluo (Lee, 1993; Norton, 2005; Waltner-Toews, 2008;
Moran & Ostrom, 2009). O manejo adaptativo um mtodo integrado,
multidisciplinar para o manejo dos recursos naturais. Ele adaptativo porque

reconhece que os recursos naturais a serem manejados esto mudando e por
isso os gestores devem responder ajustando as aes conforme a situao
muda. H e sempre haver incerteza e imprevisibilidade nos ecossistemas
manejados e ambos, sistema natural e sistema social, experimentaro novas
situaes e sofrero influncias mtuas por causa das aes de manejo. Surpresas so inevitveis. Aprendizado ativo o caminho atravs do qual a incerteza
enfrentada. O Manejo Adaptativo reconhece que as polticas devem satisfazer objetivos sociais e devem ser continuamente modificadas e ser flexveis
para se adaptarem a essas surpresas (Lee, 1993; Waltner-Toews, 2008).
A Gesto Adaptativa encara as aes de manejo como hipteses, sendo
elas tratadas aproximadamente como um experimento cientfico. O processo de manejo adaptativo incluiu alta incerteza, desenvolve e avalia hipteses
ao redor de um conjunto de resultados desejveis para o sistema e estrutura
suas aes para avaliar e testar essas hipteses (Lee, 1993; Waltner-Toews, 2008).
No incio do processo de gesto formula-se um plano com hipteses claras
sobre o comportamento do ecossistema que est sendo objeto do manejo e
se definem os resultados a serem alcanados. O plano executado e constantemente avaliado. Se os resultados esperados esto sendo alcanados, h uma
indicao de que as hipteses iniciais podem estar corretas e as aes de manejo devem continuar como proposto. Se os resultados esperados no foram
alcanados e, em consequncia, as hipteses no se confirmaram, deve-se rever a hiptese de trabalho e implementar os ajustes necessrios no plano (Agee,
1996) (Figura 7.6). O manejo adaptativo propicia o aprendizado e com isso
possibilita que futuras decises se beneficiem de uma melhor base de conhecimentos.
Recentemente, alguns autores tm proposto a evoluo para o Co-Manejo Adaptativo, que pode ser definido como um arranjo institucional de
longo prazo que permite s partes interessadas compartilhar responsabilidade
no manejo de um sistema especfico de recursos naturais e aprender a partir
de suas aes (Armitage et al., 2007). Para esses autores, o Co-Manejo
Adaptativo pode representar uma importante inovao na governana dos
recursos naturais sob condies de mudana, incerteza e complexidade. Suas
caractersticas-chave so o foco no aprender fazendo, integrao de diferentes
tipos de conhecimentos (tradicional e cientfico), colaborao e partilha de
poder entre as comunidades e os nveis estadual e nacional e a flexibilidade no
manejo. Suas propostas vo ao encontro do que o movimento socioambiental
brasileiro apregoa, como pode ser constatado na obra de Diegues (2000).
Levantar o problema
Elaborar um plano de
manejo com hipteses claras
Implementar
os ajustes necessrios
Avaliar os resultados
(hipteses so verdadeiras?)
Implementar o plano
Monitorar os resultados
Figura 7.6 Ciclo do manejo adaptativo.
Como colocar o Manejo A

daptativo em prtica numa UC
Adaptativo
Para implementao do Manejo Adaptativo necessrio estabelecer hipteses sobre o sistema socioecolgico que est sendo manejado. Uma maneira de vislumbrar isto atravs da modelagem (Waltner-Toews, 2004). De
modo geral, um modelo pode ser compreendido como sendo qualquer representao simplificada da realidade. A modelagem constitui-se em um importante instrumento para analisar as caractersticas e investigar as mudanas
nos sistemas ambientais. A modelagem de sistemas ambientais pode ser considerada como um importante instrumento dentro dos procedimentos
metodolgicos da pesquisa cientfica, pois a construo de modelos a respeito
dos sistemas ambientais representa a expresso de uma hiptese cientfica,
que necessita ser avaliada como sendo o enunciado terico sobre o sistema
ambiental focalizado (Christofoletti, 1999).
Atravs do modelo possvel levantar hipteses sobre como se relacionam
o sistema socioeconmico e o sistema ecolgico e como eles se influenciam mutuamente. A partir das hipteses levantadas com a modelagem possvel propor
aes de gerenciamento (manejo) dos sistemas ecolgicos e socioeconmicos que
faam com que esses sistemas se situem na configurao desejvel (Figura 7.7).
O primeiro passo elaborar um diagnstico dos sistemas ecolgicos e
socioeconmico. Depois se elabora um diagrama de como os ecossistemas da
unidade de conservao respondero s presses e s aes do sistema
socioeconmico das comunidades residentes ou das comunidades de entor-
no. O digrama dever descrever a hiptese sobre o comportamento do

ecossistema que est sendo manejado. Num primeiro momento, para comear a entender o sistema pode-se construir um diagrama linear como o demonstrado na Figura 7.8.
Sistema socioeconmico
(presses)
Sistema ecolgico
Modelos
Gerenciamento
Figura 7.7 Modelagem de um sistema socioecolgico como base para

implementao do Manejo Adaptativo. (Modificado de Gomes & Varriale, 2004.)
Como discutido anteriormente, os sistemas socioecolgicos no seguem

uma dinmica linear. Ento, se for possvel, deve-se construir um mapa sistmico
(diagrama) utilizando-se a linguagem sistmica (Figura 7.9). Esse processo de
construo deve ser realizado, de forma participativa, com a equipe da unidade e com os atores sociais envolvidos com a unidade, pois os possveis estados
dos ecossistemas e do sistema socioeconmico e as relaes entre eles precisam ser bem compreendidos. Na Figura 7.9, R significa enlaces reforadores,
ou seja, processos de crescimento (feedback) positivo ou negativo, com comportamento tipicamente exponencial. B significa enlaces de balanceamento
que so responsveis pelo equilbrio, ou limites ao crescimento. Para maior
entendimento da linguagem sistmica e da construo de mapas sistmicos
veja Andrade et al. (2006). Essa abordagem sistmica foi utilizada pelo autor
em diversos planos de manejo de parques no estado de Minas Gerais.
A utilizao da linguagem sistmica permite alcanar um maior nvel de
aprendizado. Permite tambm um questionamento dos modelos mentais, ou
seja, das ideias profundamente arraigadas nas mentes dos gestores que influenciam seu modo de encarar o mundo e suas atitudes, que acabam por impedir
uma viso mais ampla da realidade e a busca de solues sustentveis e definitivas (Senge, 1995; Senge, 1997; Andrade et al., 2006).
Perda das tradies culturais
Incremento do Turismo
Incndios
Coleta de
espcimes
da flora
Flora
Fauna
Morte
Alterao hbitat Perturbao
Mudana na populao
Perda de espcies
Alterao na composio
espcies
Perda de
espcies
Presso
urbana
Fragmentao
do entorno
Porcentagem
cobertura
Composio de
espcies
Maior nmero de
pessoas visitando
o parque
Solo frgil
Pisoteio excessivo
Compactao do
solo
Diminuio
mat. org.
Alterao escoamento
drenagem
gua
Aumento
sedimentos
Mat. org. e
nutrientes
Assoreamento Eutrofizao
OD
Fauna aqutica
Eroso
Degradao do ecossistema do Parque XYZ
Figura 7.8 Diagrama mostrando como o sistema socioeconmico, representado pelo turismo, afeta o sistema ecolgico de um parque.
Caa
Susceptibilidade
Espcies populaes
pirfilas
Savarizao
Presso urbana CI
Incndios
B
Diminuio mat.
combustvel
Perturbao
Coleta/Caa
Presena de cachorro
Boca a boca
Fragmentao do
entorno
Beleza cnica
Perda de indivduos
Nmero de pessoas
Perda de hbitat
Reduo do hbitat
Eroso das
trilhas
Diminuio dos recursos

Mudana na
drenagem
Grau de
satisfao
Poucos
colonizadores
Baixo acesso
aos fragmentos
Aumento da competio
intra e interespecfica
Compactao do
solo
Restries
demogrficas
Interaes positivas
restringidas
Efeito de resgate
R
Reduo nas populaes
> = < Riqueza de espcies
Nichos vazios ocupados
B
Alto acesso
aos fragmentos
Interaes negativas
aliviadas
Exploso populacional
sobreviventes
+ transeuntes/
colonizadores
Figura 7.9 Diagrama sistmico de como o sistema socioeconmico, representado pelo turismo, afeta o sistema
ecolgico de um parque.
Turismo no
parque XYZ
Outra vantagem que o mapa sistmico pode facilmente ser traduzido

para a linguagem matemtica, permitindo a construo de modelos que propiciaro a simulao do gerenciamento da unidade de conservao e a verificao dos possveis efeitos sobre o sistema socioecolgico em estudo antes mesmo de se aplicarem as aes de manejo. A realizao da simulao de forma
participativa com todas as partes interessadas permite um forte aprendizado e o
comprometimento com as decises de gerenciamento acordadas (Belt, 2004).
A partir da anlise do diagrama, sero definidas as aes de gerenciamento
(manejo) da unidade de conservao, que por sua vez sero agrupadas nos
programas de manejo ou programas temticos. Durante a execuo futura das
aes de gerenciamento ser verificado se os resultados esperados esto sendo alcanados e, consequentemente, se a hiptese de trabalho verdadeira.
Caso a hiptese no se confirme, ser possvel, por meio de nova anlise do
diagrama, verificar em qual ponto a hiptese de trabalho est equivocada e,
consequentemente, aprender mais sobre o funcionamento do sistema socioecolgico sob gesto.
As unidades de conser
vao e as mudanas climticas
conservao
Para uma grande parcela da comunidade cientfica no h dvidas de
que o clima do planeta est mudando em funo das emisses antropognicas
de gases do efeito estufa. H tambm um crescente consenso de que, se a
temperatura global no aumentar mais do que 2C, a integridade do planeta
poder ser mantida e muitas consequncias potencialmente graves das mudanas climticas evitadas.
As unidades de conservao fornecem os hbitats naturais menos perturbados e, consequentemente, so a melhor esperana de uma resposta natural
atravs da continuidade do processo evolutivo. Para conservar a biodiversidade
num ambiente de mudana climtica, no bastar mais gerir as unidades de
conservao de forma isolada. A gesto ter de ocorrer no nvel da paisagem,
procurando integrar as reas protegidas com os elementos no protegidos da
matriz, bem como buscando uma maior coordenao nas escalas espacial e
temporal. Nessas condies, o manejo ir exigir mais recursos, mais gente,
mais conhecimento, maior capacidade de articulao, flexibilidade e adaptao. Integrar a gesto das UCs com a gesto da paisagem ao seu redor vai ser
o grande desafio para minimizar a potencial perda de biodiversidade advinda
das mudanas climticas (Hannah & Salm, 2005). Estas prescries coincidem
com as relatadas acima, apregoadas pelo paradigma do no equilbrio e com
a proposta de abordagem ecossistmica.
Estudo de caso 7.1
Aplicao da abordagem ecossistmica: gesto

ambiental de atividades rurais no entorno de
unidades de conser
vao visando pr
oteo da
conservao
proteo
biodiversidade
Geraldo Stachetti Rodrigues, Izilda Aparecida Rodrigues, Edmar Ramos
de Siqueira, Andr Campos Botelho, Raone Beltro Mendes, Janana
Mendona Pereira, Tlio Dias, Eduardo Jorge Maklouf de Carvalho,
Marcos Corra Neves, Nelson Gabriel Domingues, Cludio Csar de
Almeida Buschinelli
Do conflito entre pr
oduo e conser
vao
produo
conservao
A gesto ambiental das atividades rurais uma prioridade para minimizar
o presente processo de acentuada perda de diversidade biolgica observada
em todo o mundo, uma vez que a maior parte da biodiversidade terrestre do
planeta ocorre em sistemas agrcolas e florestais intensiva ou extensivamente
explorados em atividades produtivas (Pimentel et al., 1992; Rodrigues, 2001).
Como demonstrado no Captulo 2, entre os impactos negativos da expanso
e intensificao da agricultura, a fragmentao e o isolamento dos hbitats
naturais, em uma matriz de paisagem inadequada para muitas espcies, representam as mais importantes presses sobre a biodiversidade (Laurance et al.,
2002; Silva et al., 2008; Pardini et al., 2010).
para se contrapor a essas presses que o Sistema Nacional de Unidades
de Conservao enfatiza, entre seus objetivos, a manuteno da diversidade
biolgica, a proteo de espcies ameaadas, a preservao e restaurao de
ecossistemas naturais, tudo isso para promoo do desenvolvimento sustentvel (Arajo, 2007, p. 91). Produzir em bases sustentveis tambm o desafio
da agricultura na presente fase de expanso econmica global, com adoo
de tecnologias e prticas de manejo que garantam ambiente saudvel, segurana alimentar com eficincia econmica e justo compartilhamento dos benefcios sociais. A conservao da biodiversidade parte inseparvel desse
desafio (Campanhola et al., 1998), que confronta mxima proteo da complexidade ecolgica (os hbitats naturais e as reas de preservao) e mxima
produo de recursos exportveis (os agroecossistemas e as cadeias produtivas
agropecurias).
Amalgamando a evoluo terica descrita no Captulo 7 para culminar

com o manejo adaptativo, E. Odum (1969) props uma elegante formulao
desse conflito entre produo e preservao, ao comparar aspectos da estrutura
e do funcionamento de ecossistemas em estgios iniciais da sucesso ecolgica e
em ecossistemas desenvolvidos, i.e., no estgio de equilbrio dinmico caracterstico dos hbitats naturais. correto estender essa comparao para agroecossistemas, de um lado, e ecossistemas clmax, de outro; cada qual representando os
extremos antagnicos de produzir ou preservar. Para Odum, reconhecer as bases ecolgicas desse conflito um primeiro passo na busca de uma soluo de
compromisso em favor da biodiversidade, qual seja: estender ecossistemas em
estgios avanados de sucesso no mosaico da paisagem agrcola. O desafio
metodolgico a enfrentar, foco do presente captulo, a organizao dos interesses sociais dos diferentes atores, visando ao manejo adaptativo.
Assim, postula-se na paisagem mista agrcola, promover a conservao
e a recuperao de remanescentes de hbitats naturais e sua conectividade,
em meio s parcelas produtivas agropecurias, representa a melhor estratgia
para proteo da biodiversidade (Rodrigues, 1999). Este postulado deve reconhecer, em termos prticos, que os hbitats naturais (inseridos ou no em
unidades de conservao) sero afetados por distrbios e influncias geradas
desde a matriz produtiva rural, que causaro mudanas na composio de
espcies e nos processos naturais; uma dinmica que, portanto, deve ser incorporada ao manejo (agrcola e de conservao) (Arajo, 2007, p. 115). E, tendo o manejo por foco, admite uma premissa de ao pela qual, ao diversificar
a paisagem (i.e., promover o que se denomina diversidade gama), todos os
nveis de biodiversidade sero favorecidos, implicando, tambm, grande simplificao de objetivos para definio de polticas de fomento e controle (comanejo adaptativo), tanto das atividades produtivas quanto das medidas de
conservao, em alcance local e regional.
Uma abordagem metodolgica para gesto ambiental de

atividades rurais e manejo de agr
oecossistemas
agroecossistemas
Perseguindo esses objetivos, um procedimento integrado de gesto
ambiental de atividades rurais vem sendo desenvolvido pela Embrapa Meio
Ambiente e seus parceiros, aplicvel organizao de redes sociais para o desenvolvimento sustentvel, partindo de estabelecimentos rurais para alcanar a
escala de territrios (Rodrigues et al., 2006). Idealizado para promover o desempenho produtivo agropecurio, o sistema denominado APOIA-NovoRural1
1. Sistema de Avaliao Ponderada de Impacto Ambiental de Atividades do Novo Rural
(Rodrigues & Campanhola, 2003).
integra 62 indicadores em cinco dimenses de sustentabilidade (i. Ecologia da

paisagem, ii. Qualidade ambiental, iii. Valores socioculturais, iv. Valores econmicos e v. Gesto e administrao). A abordagem metodolgica tem sido
exercitada em territrios no entorno de unidades de conservao, para promoo da gesto ambiental das atividades rurais e para ampliao da
conectividade da paisagem, visando conservao da biodiversidade.
Segundo esta abordagem, a anlise de desempenho ambiental dos estabelecimentos rurais prov fundamentos para elaborao de planos de manejo
para Unidades de Conservao de Uso Sustentvel, no que concerne aos impactos das atividades agropecurias, como realizado na rea de Proteo
Ambiental da Barra do Rio Mamanguape, PB (Rodrigues et al., 2008). J no
tocante a Unidades de Conservao Integral, os procedimentos de gesto
ambiental podem favorecer a recomendao de aes de recuperao e restaurao de reas alteradas no entorno, promovendo a conectividade da paisagem e a extenso de corredores ecolgicos que podem, por sua vez, contribuir para a conservao de espcies ameaadas, como executado na Estao
Biolgica de Caratinga, MG (Pereira et al., 2010).
Nessa linha de interveno, seja com aes voltadas ao desenvolvimento territorial, seja em atendimento s demandas de cadeias produtivas rurais,
motivam-se os produtores a compreenderem o carter sistmico de suas prticas de manejo e a ponderarem sobre a adoo de recomendaes de gesto
visando sustentabilidade. Uma importante hiptese de trabalho nesse sentido emerge da anlise do universo de estudos realizados segundo essa abordagem, com mais de 180 unidades produtivas estudadas, incluindo desde comunidades tradicionais e produtores familiares at grandes empreendimentos
agropecurios (Rodrigues et al., 2010). Observa-se nessa anlise que, segundo
a concepo sistmica do APOIA-NovoRural, a dimenso Ecologia da paisagem tem se mostrado a principal determinante da sustentabilidade, uma
constatao que traz pouca surpresa. Mais interessante que a dimenso Gesto e administrao, primeira vista pouco determinante das condies de
desempenho ambiental, permeia o conjunto dos indicadores e promove a
sustentabilidade de forma integrada.
A se confirmar essa hiptese, inclusive em aes de gesto ambiental
territorial no entorno de unidades de conservao, explicam-se os benefcios e
a motivao para que os produtores se dediquem conservao da paisagem e
proteo da biodiversidade. E vantagens, ento, podem se estender s prprias
unidades de conservao, em seus objetivos de convivncia com as comunidades locais, educao para a conservao e valorizao dos recursos naturais.
De um estudo sobre a Efetividade do Manejo de reas Protegidas,
realizado para um conjunto de unidades de conservao estaduais em So
Paulo (Faria, 2007), observa-se que oito dos trinta e seis indicadores (ou ~22%)
so imediatamente implicados nos procedimentos de gesto ambiental preconizados no APOIA-NovoRural, quais sejam: a. Programa de capacitao, b.
Monitoramento e retroalimentao, c. Plano de manejo (existncia e
implementao), d. Ameaas s unidades, e. Forma predominante de uso do
entorno, f. Compatibilidade de usos com objetivos da unidade, g. Apoio e
participao comunitria, h. Apoio e/ou relacionamento interinstitucional.
Isso refora o valor dos procedimentos de gesto ambiental propostos e sua
especial aplicabilidade no entorno de unidades de conservao.
Essa estratgia de gesto ambiental territorial tem sido exercitada2 de
forma a integrar, de um lado, arranjos produtivos locais designados para
agroenergia (na forma apresentada em Rodrigues et al., 2009) e, de outro, os
interesses de conservao da biodiversidade priorizados pelas gerncias de
unidades de conservao participantes da pesquisa.
Com essas consideraes, estrutura-se o presente captulo em mais quatro
sees. A prxima seo apresenta brevemente a abordagem metodolgica
utilizada no sistema APOIA-NovoRural e introduz quatro estudos de caso de
gesto ambiental para conservao da biodiversidade, em reas de ocorrncia
de culturas energticas. Depois, de forma rpida, os principais resultados e implicaes desses estudos de caso so apresentados. O captulo termina com uma
discusso sobre o mtodo e suas aplicaes, voltadas compensao devida
aos produtores rurais pela proteo da biodiversidade e por outros servios
ecossistmicos obtidos das reas naturais preservadas nos espaos rurais.
Anlise de sustentabilidade para gesto ambiental de

atividades rurais estudos de caso para conectividade da
paisagem agrcola
Com o objetivo de integrar procedimentos de gesto ambiental em estabelecimentos rurais dedicados ao setor agroenergtico, visando proteo da
biodiversidade e conectividade da paisagem em territrios rurais no entorno
de unidades de conservao, cinco etapas so executadas:
1. Verificao do contexto de expanso da cultura energtica em foco (soja,
eucalipto, cana-de-acar e palma-de-leo), buscando reas de interesse
no entorno de unidade de conservao, onde haja oportunidade de
concertao institucional de acordo com os objetivos do Probio II.2
2. Projeto componente Bioenergia e conservao da biodiversidade do PROBIO II (Projeto Nacional de Aes Integradas Pblico-Privadas para a Biodiversidade), Fundo Mundial para o Meio Ambiente GEF (via Banco Mundial), sob coordenao da Secretaria
de Biodiversidade e Florestas, Ministrio do Meio Ambiente.
2. Realizao de eventos de concertao institucional via processos consultivos com atores sociais, instituies governamentais e do setor privado,
nos territrios de interesse selecionados (que corresponde proposio
de hipteses para as aes de manejo, como descrito no Captulo 7).
3. Refinamento e extenso da rede institucional, definio das parcerias,
formulao de convnios e concepo de subprojetos de alcance local, para realizao de estudos de gesto ambiental para conservao
da biodiversidade, em estabelecimentos rurais de referncia, nos territrios selecionados.
4. Dilogo de engajamento dos produtores de referncia, levantamentos de campo, formulao de relatrios de gesto ambiental, focando
possibilidades de ampliao da conectividade da paisagem no mbito
territorial, visando conservao/restaurao da biodiversidade (que
corresponde avaliao do manejo e implementao de ajustes, segundo descrito no Captulo 7).
5. Consolidao metodolgica da abordagem, conforme variedade de
contextos regionais analisados e transversalidade das instituies envolvidas, visando transferncia e multiplicao como procedimento
recomendado para aes de manejo de unidades de conservao, no
que concerne gesto ambiental do meio rural de entorno.
O sistema de indicadores APOIA-NovoRural (Figura 7.10) empregado para
atender aos seguintes objetivos: (i) analisar indicadores de sustentabilidade para
gesto ambiental de estabelecimentos rurais e (ii) organizar a gesto territorial
para extenso de corredores ecolgicos no entorno de unidades de conservao.
O sistema integra um conjunto de matrizes multiatributo, com escala normalizada entre 0 e 1, e linha de base de adequao ambiental modelada em 0,7. Os
indicadores so quantitativamente levantados em vistoria de campo realizada
com instrumentao analtica e dados gerenciais dos estabelecimentos, obtidos
em dilogo com o produtor rural/responsvel pelo estabelecimento.
Para os indicadores da dimenso Ecologia da paisagem, tcnicas de
geoprocessamento (com auxlio de GPS, mapas e imagens de satlite) so
aplicadas na composio de croquis dos estabelecimentos estudados, incluindo acessos, limites e infraestrutura, assim como bases para os clculos de usos
agrcolas da terra e fisionomia dos hbitats naturais. Indicadores relacionados
qualidade da gua e do solo so obtidos em anlises de campo e laboratrio. Alguns indicadores de qualidade da gua (O2, pH, condutividade, turbidez)
tm sido analisados rotineiramente no campo com sondas multiparmetro
Horiba (U-10/U-50). Nitrato e fosfato tm sido analisados com colormetro
de campo Merck RQFlex. Coliformes fecais tm sido estimados com fitas de
cultura Tecnobac (AlphaTecnoqumica).
Soergui-
mento
Tectnico
Chuva Runoff,
Eroso
Vento,
Evapot.
Combust.
Bens
&
Servios
Turismo,
Trabalho
Atmosfera
gua
Solo
Pessoas
Mercados
Sistemas ambientais
Sol
Agricultura
Florestas
Empresa
Rural
Fazenda
1 Ecologia da
Paisagem
1.Fisionomia e condio dos
habitats naturais
hbitats
2.Diversidade e condies de
manejo reas de produo
3.Diversidade e condies de
manejo atividades confinadas
4.Cumprimento com
requerimento da reserva legal
5.Cumprimento com
requerimento de reas de
preservao permanente
6.Corredores de fauna
7.Diversidade da paisagem *
8.Diversidade produtiva *
9.Regenerao de reas
degradadas *
10.Incidncia de focos de
doenas endmicas
11. Risco de extino de
espcies ameaadas
12.Risco de incndio
13.Risco geotcnico
2 Qualidade ambiental
Atmosfera
14.Partculas em
suspenso/fumaa
15.Odores
16.Rudos
17.xidos de
carbono /hidrocarbo
/hidrocarbonetos
18.xidos de
enxofre
19.xidos de
nitrognio
gua Superficial
20.Oxignio dissolvido *
21.Coliformes fecais *
22.DBO5 *
23.pH *
24.Nitrato *
25.Fosfato *
26.Turbidez *
27.Clorofila a *
28.Condutividade *
29.Poluio visual da gua
30.Impacto potencial de
pesticidas
gua Subterrnea
31. Coliformes fecais *
32. Nitrato *
33. Condutividade *
3 Valores
Econmicos
52.Renda lquida do
estabelecimento
53.Diversidade de fontes
de renda
54.Distribuio de renda
55.Nvel de
endividamento corrente
56.Valor da propriedade
57.Qualidade da moradia
Solo
34.Matria orgnica
35.pH *
36.P resina *
37.K trocvel *
38.Mg (e Ca) trocvel *
39.Acidez potencial (H + Al) *
40.Soma de bases *
41.Capacidade de troca
catinica *
42.Volume de bases *
43.Potencial de eroso
4 Valores
Socioculturais
44.Acesso educao *
45.Acesso a servios bsicos
46.Padro de consumo
47.Acesso a esporte e lazer
48.Conservao do patrimnio
histrico, artstico,
arqueolgico e espeleolgico
49.Qualidade do emprego
50.Segurana e sade
ocupacional
51.Oportunidade de emprego
local qualificado
5 Gesto e
Administrao
58.Dedicao e perfil do
responsvel
59.Condio de comercializao
60.Disposio de resduos
61.Gesto de insumos qumicos
62. Relacionamento institucional
Figura 7.10 Insero das dimenses de sustentabilidade para integrao de indicadores do sistema APOIA-NovoRural, segundo
enfoque sistmico de um estabelecimento rural. Fontes externas de matria e energia so associadas a estoques internos, unidades
ambientais e produtivas da fazenda representada no modelo, que, de um lado, exporta produtos e recebe a devida compensao
dos mercados e, de outro, conecta-se via fluxos de reciclagem, retroalimentao e controle. APOIA-NovoRural Sistema de
Avaliao Ponderada de Impacto Ambiental de Atividade do Novo Rural.
Pecuria
Amostras de gua so trazidas ao laboratrio para determinao de demanda bioqumica de oxignio (DBO) e de clorofila em espectrofotmetro HACH.
Amostras de solo so rotineiramente enviadas a laboratrios de referncia para
anlise de macronutrientes. Seguindo-se s avaliaes de campo, Relatrios de
Gesto Ambiental so emitidos individualmente e em carter de sigilo de informaes aos produtores rurais, enfatizando recomendaes de prticas e tecnologias
para promoo da gesto ambiental nos estabelecimentos estudados.
Estudos de caso tm sido realizados visando englobar a variedade de
condies socioambientais, tecnolgicas, de manejo e de polticas setoriais
observadas nas principais cadeias produtivas agroenergticas (i.e., soja,
eucalipto, cana-de-acar e palma-de-leo), em regies de interesse para conservao da biodiversidade e recuperao de reas alteradas, preferencialmente no entorno de Unidades de Conservao Integral. Esses estudos representam ampla variedade de condies ambientais, nos mais diferentes biomas,
estruturados sob diversos arranjos institucionais, envolvendo parcerias pblicas e privadas, em estabelecimentos rurais das mais variadas escalas, nveis
tecnolgicos e de capitalizao, conforme resumido na Tabela 7.1.
Unidades de conser
vao e reas de estudo
conservao
a. R
eser
va Florestal Agr
opalma: o Grupo Agropalma consiste em cinco
Reser
eserva
Agropalma
agroindstrias dedicadas ao cultivo de palma-de-leo e produo de leo
de palma, palmiste e derivados, com sede corporativa no municpio de Tailndia
e operaes em Acar e Moju, alm de refinaria e planta industrial de produo de biodiesel em Belm, estado do Par. O empreendimento envolve 107
mil hectares de terras, sendo 36% desta rea ocupada com cultivos de palma,
60% com hbitats naturais e reservas florestais e o restante com infraestrutura
e uso mltiplo, correspondendo maior empresa brasileira do setor. Uma
caracterstica diferencial do Grupo Agropalma a prioridade dirigida
certificao de suas operaes produtivas e s condies de trabalho dos seus
colaboradores, o que determinou a base de considerao para a presente
anlise de sustentabilidade, qual seja, a transio e o rearranjo institucional
promovidos para obteno de certificaes de reconhecimento internacional.
Desde 2002, os certificados obtidos incluem a ISO 9001 (gesto da qualidade), ISO 14001 (gesto ambiental) OHSAS 18001 (segurana, higiene e sade
do trabalho) e ISO 22000 (segurana alimentar), alm da srie de certificados
relacionados produo orgnica, realizada em aproximadamente 4.000 ha
de palma. Os certificados orgnicos incluem o selo EcoSocial, IBD Instituto
Biodinmico, Bio Suisse, NOP/USDA (National Organic Program of the United
States) e JAS (Japan Agricultural Standard). O Grupo tambm signatrio da
Roundtable on Sustainable Palm Oil (RSPO), prevendo certificao em 2011.
Tabela 7.1 Atividades de campo e estudos de caso realizados junto ao projeto

Bioenergia e Conservao da Biodiversidade (Probio II), ano base 2010.
Unidad e de
conservao
Loc alid ade e

bioma
Parcerias institucionais
Estudo de caso
estabelecimento rural
rural de
referncia (rea), datadata-base
dos trabalhos de campo e
cultur a energtica em foco
Reserva Flor estal

Agropalma
Tailndia (PA)
Floresta ombrfila
equatorial
(Amaznia)
Grupo Agropalma,
Embrapa A maznia
Oriental
Fazenda Agropalma
(107 mil ha)
27-30/07/2010
Palma-d e-leo (dend )
Parque Estadual
da S erra do Cabr al
Buenpolis e
Joaquim Felcio
(MG)
Cerrados e c ampos
rupestr es
Instituto Estadual d e
Florestas (IEF),
EPAMIG, Embrap a
Milho e Sorgo,
Gerncia do
PESCabral
Fazenda Riacho dos Cavalos

(120 ha), 06/08/2010
Fazenda Vitria (5700 ha),
07/08/2010
Integr ao pecuria floresta/
eucalipto
RPPN
Bulco
Aimors/
Resplendor (MG)
Floresta E stacional
Atlntica
IEF, Projeto de
Recuper ao de reas
Degrad adas do Mdio
Rio Doce (ITTO)
Fazenda Varg em Alegre

(131 ha)
18/08/2010
Restaura o ecolgic a (APP
fluvial)
Capela (SE)
Floresta ombrfila
tropical (Mata
Atlntica)
Embrapa Tabuleiros
Costeiros, SEMARH,
ADEMA, INC RA (SE),
SEMA-Capela,
Assentamento Jos
Emdio dos Santos,
Gerncia do
RVS_Mata-do-Junco
Lote Sr. Osvaldo Neto

(6,6 ha)
22/0 9/2010
Cana-de-acar
Paragominas (PA)
Floresta ombrfila
equatorial
(Amaznia)
Embrapa A maznia
Oriental, Projetos
MP02 E mbrap a
Plantio Direto e
Integrao Lavour aPecur ia-Florestas
Fazend a
Refgio de Vida
Silvestr e Mata do
Junco
Exerccio
prep aratr io na
Amaznia
Fazenda Rio Grande

(927 ha)
29/0 9/2010
Fazenda MogiMogi-Guau
(10.000 ha)
30/09/2010
Soja/milho; iLPF
(soja/milho/feno)
b. Parque Estadual da Serra do Cabral (PESCabral)/RPPN F

azenda
Fazenda
Bulco: os estudos de caso sobre a cultura do eucalipto e a conservao da
biodiversidade dirigiram-se regio de duas unidades de conservao em Minas Gerais, o PESCabral e os estabelecimentos de referncia (i) Fazenda Vitria
e (ii) Fazenda Riacho dos Cavalos; e a RPPN Fazenda Bulco e o estabelecimento de referncia (iii) Vargem Alegre. A Fazenda Vitria localiza-se no
municpio de Buenpolis, no meio norte do estado de Minas Gerais, na por-
o superior da Serra do Cabral, a 1250 metros de altitude, em uma rea de

relevo suave-ondulado entremeado por picos rochosos e veredas, nos limites
da poro sudoeste do PESCabral. A Fazenda Riacho dos Cavalos localiza-se
no municpio de Joaquim Felcio, no meio norte do estado de Minas Gerais, a
750 metros de altitude, em uma rea de relevo suave-ondulado, dentro do
limite de 10 km da rea de influncia do PESCabral. A Fazenda Vargem Alegre
localiza-se a nordeste do municpio de Resplendor, a leste do estado de Minas
Gerais, prximo divisa com o Esprito Santo, na regio do mdio curso do
rio Doce, 200 metros de altitude, em uma rea de relevo suave-ondulado. O
estabelecimento participa do programa de fomento e recuperao florestal
do IEF, motivo de sua incluso no projeto.
c. R
efgio de V
ida Silvestre Mata do Junco (R
VSMJ): os estudos
Refgio
Vida
(RVSMJ)
de caso sobre a cultura da cana-de-acar e a conservao da biodiversidade
dirigiram-se interface entre os lotes do Assentamento Jos Emdio dos Santos (INCRA-SE), que mantm reas com a cultura, e o RVSMJ, no municpio
de Capela, regio dos tabuleiros costeiros de Sergipe. A unidade de conservao corresponde a uma poro da Reserva Legal do assentamento e traz especial relevncia por abrigar uma populao de macaco guig (Callicebus
coimbrai), considerada uma das espcies de primatas mais ameaadas em todo
o continente americano.
d. P
aragominas: com vistas a iniciar a concertao institucional para o estuParagominas
do de caso sobre a soja e a conservao da biodiversidade na regio amaznica, dois estabelecimentos de referncia foram analisados, ambos dedicados
produo de gros (inclusive soja), um em sistema de plantio direto e outro
em sistema de integrao lavoura-pecuria-florestas. Esses estudos de caso no
compem a amostra apresentada no presente texto, por terem se fiado em
abordagem metodolgica alternativa, por demanda dos projetos parceiros
dessa iniciativa.
Os estudos de caso abordados at o presente no projeto Bioenergia e
Conservao da Biodiversidade no visam representar o setor agroenergtico
em variedade de impactos ambientais observveis, a depender de contextos
ambientais locais ou relativos s culturas associadas. O que se busca , to
somente, verificar a aplicabilidade metodolgica em casos de referncia, seja
quanto s especificidades dos ambientes locais e das cadeias produtivas, seja
quanto s demandas dos produtores e das gerncias das unidades de conservao envolvidas, conforme as respectivas concertaes institucionais e reas
de relevante interesse selecionadas. nesses termos que os resultados desses
estudos so apresentados e discutidos no presente ensaio.
Dimenses de desempenho ambiental, sustentabilidade e

conser
vao da biodiversidade o papel da gesto e
conservao
administrao
ndice integrado de sustentabilidade
Os procedimentos gerenciais e as aes de manejo implementadas nos

estabelecimentos rurais estudados, bem como seus reflexos nas condies de
trabalho no campo, nas iniciativas de treinamento e capacitao de trabalhadores, nas rotinas de controle produtivo e ambiental, nas condies de manejo das reas de produo e delimitao das reas de hbitats naturais observadas para qualificao da sustentabilidade, foram detalhados em Relatrios de
Gesto Ambiental, submetidos aos produtores. Com base nesses contextos, a
anlise dos indicadores do sistema APOIA-NovoRural resultou em ndices de
desempenho para as diversas dimenses consideradas e em ndices integrados
de sustentabilidade, conforme apresentado para o conjunto de estudos de
caso, na Figura 7.11.
0,85
Dimenso Gesto e administrao

2
R = 0,96
0,80
0,75
0,70
0,65
0,60
0,20
0,40
0,60
0,80
1,00
ndices de desempenho ambiental para as dimenses de sustentabilidade

consideradas (n = 5 estudos de caso)
Legenda:
Ecologia da paisagem
Atmosfera
gua
Valores socioculturais
Valores econmicos
Gesto e administrao
Solo
Figura 7.11 Resultados de cinco estudos de caso realizados junto ao projeto

Bioenergia e Conservao da Biodiversidade (Probio II), com base no sistema
APOIA-NovoRural, apresentando a distribuio dos ndices de desempenho
ambiental para as diferentes dimenses consideradas e os ndices integrados de
sustentabilidade associados. Destaque para a dimenso Gesto e administrao,
principal determinante da sustentabilidade nos estabelecimentos rurais da amostra.
Tem-se observado que as principais deficincias de desempenho ambiental,

em se considerando o presente conjunto de estudos de caso, esto relacionadas Qualidade do solo. Vale frisar que os indicadores associados a essa dimenso tm apresentado marcante evoluo em certos casos, no sentido da
correo da acidez potencial, do aumento de disponibilidade de macronutrientes e da conservao do contedo de matria orgnica, mas essas tendncias no tm sido suficientes, ainda, para caracterizar solos que possam ser
considerados de alta fertilidade.
Para o restante das dimenses de sustentabilidade analisadas, os ndices
de desempenho mostraram-se acima da linha de base preconizada no mtodo
APOIA-NovoRural, exceo somente para a Gesto e administrao, em apenas um caso (Figura 7.11). Ressalta-se que as caractersticas apontadas pelo
resultado das anlises no so extrapolveis ao setor agroenergtico como
um todo, pois a amostra pequena e a seleo dos estabelecimentos rurais
participantes dos estudos apresenta um vis, j que foi realizada com base em
indicaes dos parceiros locais da pesquisa.
Por outro lado, importantes diferenas tm sido documentadas nos levantamentos de campo, a depender do contexto tecnolgico e das prticas
de manejo adotadas nas diversas culturas. Dentre os indicadores que tenderam a apresentar ndices de desempenho abaixo da linha de base cita-se a
diversidade produtiva, especialmente nos estabelecimentos de maior porte.
O risco de incndio aparece como preponderante na cultura da cana-de-acar, enquanto tem sido alvo de importantes aes de preveno e controle
nas reas de produo de eucalipto. Os indicadores de qualidade das guas
apontaram excelente estado de conservao, exceo da rea de assentamento rural, onde descargas domsticas e uso inadequado tm imposto contaminao biolgica e poluio visual, merecendo aes de controle.
parte esses pontos, os indicadores de desempenho ambiental atestaram importantes contribuies nas diferentes dimenses de sustentabilidade,
como, por exemplo, aqueles relativos qualidade das guas em geral, a aes
preventivas e corretivas de controle de incndios, recomposio e regularizao das reas de reserva definidas no Cdigo Florestal, segurana econmica dos produtores, a iniciativas de certificao, recuperao de reas degradadas, gesto de resduos e de insumos qumicos, entre muitos outros.
Propostas de soluo para os problemas especficos observados foram
recomendadas nos relatrios de gesto ambiental oferecidos aos produtores,
que incluem referncia a planos de gesto da paisagem e recomposio de
corredores ecolgicos, baseados na observao das classes de declives, do
estado da vegetao natural e das reas de produo, visando regularizao
ambiental dos estabelecimentos rurais e sua interface com as unidades de conservao (Figura 7.12).
Figura 7.12 Modelo digital de elevao para a poro sul do Parque Estadual da
Serra do Cabral (Buenpolis, MG), formulado para subsidiar o
planejamento da gesto da paisagem junto ao projeto Bioenergia e
Conservao da Biodiversidade (Probio II).
Esses instrumentos de gesto ambiental representam valiosa contribuio aos produtores rurais, para sua tomada de deciso quanto adoo de
inovaes tecnolgicas, prticas de manejo e capacidade de investimentos,
visando sustentabilidade e possibilidade de contribuir para a ampliao da
conectividade da paisagem e a conservao da biodiversidade. Com efeito,
conforme se observa na Figura 7.11, para o conjunto de estudos de caso realizados na presente pesquisa, confirma-se a hiptese anteriormente levantada
de que instrumentos dirigidos gesto e administrao, como estes descritos
no presente ensaio, so preponderantes para o desempenho ambiental dos
estabelecimentos rurais.
Gesto ambiental e compensao pelos ser

vios
servios
ecossistmicos colhidos nas reas de conser
vao da
conservao
biodiversidade em estabelecimentos rurais
Um dos principais propsitos da abordagem relatada no presente estudo, para a gesto ambiental de estabelecimentos rurais, com foco na ampliao da conectividade da paisagem, conciliar o conflito entre a realizao de
atividades agropecurias e a conservao da biodiversidade. Acessoriamente,
como forma de melhor representar as condies observadas no campo e gerir

esses objetivos antagnicos, busca-se a formulao de um indicador que permita associar aes e estados ambientais favorveis conservao da
biodiversidade, de um lado, e a sustentabilidade agrcola, desde o ponto de
vista privado, do produtor rural, de outro.
Assim enunciado, esse objetivo soa como uma redundncia extensa
literatura disponvel sobre indicadores de biodiversidade (Duelli & Obrist,
2003), mas a questo que falta enderear sobre o papel da biodiversidade
para interesses eminentemente privados. Em outras palavras, busca-se um indicador que permita responder objetivamente simples questo: qual vantagem, para alm da satisfao pessoal e hednica, pode perceber o produtor
rural que dedique esforos e recursos para ampliar a conectividade da paisagem e para proteger a biodiversidade?
Por egosta que possa parecer, essa questo se reveste de toda legitimidade, dadas as presses competitivas do mercado invariavelmente avaro ao qual
os produtores rurais se submetem.
H uma variedade de tcnicas e conceitos a integrar em tal indicador de
biodiversidade para sustentabilidade agrcola. H os componentes de carter
tipicamente pblicos a atender, que resultam simultaneamente vantajosos para
os interesses privados dos produtores, como aqueles relativos qualidade do
ambiente e disponibilidade de recursos naturais, j sobejamente regulados e
padronizados em instrumentos da legislao ambiental. H tambm os componentes que emprestam valor de oportunidade aos espaos rurais, para atividades no-agrcolas potenciais geradoras de renda, tipicamente descritos
como natureza (Machado, 2004) e explorveis como bens de interesse turstico, por exemplo, mas que mantm um carter que pblico, o da beleza
cnica.
E h as mtricas de integridade e estabilidade da paisagem (dominncia,
lacunaridade, contgio, dimenso fractal, limiar de percolao, etc.) associadas a geotecnologias de diagnstico e monitoramento (Frohn, 1998), que
embora tambm de carter pblico, influem em interesses privados ligados
preveno de riscos (eroso, enchentes, deslizamentos, etc.), ao controle natural de pragas, ocupao do espao e logstica de produo. Todos estes
aspectos mencionados aparecem, em certa medida, inseridos entre os indicadores da abordagem de gesto ambiental aqui revista e, sem dvida, influenciam a sustentabilidade dos estabelecimentos rurais mas permanecem de
valor pouco tangvel para o produtor rural.
Todos esses conceitos e componentes da diversidade biolgica e da paisagem representam interesses eminentemente sociais, e cabe aos produtores
rurais zelar por eles, mesmo sem perceber um valor privado imediato. Da o
interesse em um indicador de biodiversidade para sustentabilidade agrcola,
que organize esses conceitos em uma lgica que permita internalizar valores e
custos ao preo final dos produtos, ou a outras formas de compensao, proporcionais s reas naturais de proteo da biodiversidade efetivamente preservadas nos estabelecimentos rurais.
Assim, para valorar a genuna recompensa devida aos produtores pelos
servios ecossistmicos colhidos pela sociedade nas reas rurais, pode-se partir
da medida do desempenho ambiental, como exemplificado no presente trabalho, e da produo agropecuria resultante, tomando esse custo de oportunidade como base para valorar compensaes. O formato de eventuais compensaes resta a debater, seja na forma de remuneraes proporcionais, isenes fiscais, servios tcnicos e de infraestrutura, ou outros incentivos. O que
um indicador de biodiversidade para sustentabilidade agrcola poder prover
a fundamentao objetiva, para elaborao de uma taxa de converso
para servios ambientais (p.ex., Medeiros et al., 2007).
Conscientizar os agricultores das vantagens e a eles oferecer os meios e
mtodos para o desenvolvimento de uma agricultura sustentvel so os mais
efetivos caminhos para que a agricultura seja promotora da biodiversidade.
possvel avanar para sistemas produtivos nos quais os principais impactos
ensejem aumento da estabilidade dos agroecossistemas e as principais
consequncias sejam o aumento da diversidade de culturas, modos de vida,
ecossistemas e seres vivos em meio ao ambiente agrcola, e na extenso das
paisagens naturais das unidades de conservao.
INTRODUO GESTO
PARA RESUL
TADOS
ESULT
Uma breve histria

sobre a gesto de
unidades de
conser
vao no Brasil
conservao
Marcos Antnio R
eis Araujo
Reis
Rogrio F
F.. Bittencourt Cabral
Cleani P
araiso Marques
Paraiso
A partir da Revoluo Industrial, sobretudo depois da Segunda Guerra

Mundial, as transformaes nas paisagens naturais se intensificaram sensivelmente. Para resguardar pores naturais de seus territrios, os pases tm criado
unidades de conservao. Entretanto, apenas decretar uma poro do territrio
nacional como unidade de conservao no suficiente para proteg-la. Essas
reas continuam sofrendo diversas ameaas sua biodiversidade, como explorao de recursos naturais e impactos advindos de transformaes das paisagens
do entorno. Da a necessidade de aprimorar a gesto ou manejo dessas unidades para que elas possam cumprir a misso para a qual foram criadas.
Ao esclarecer uma arraigada confuso conceitual sobre o termo manejo
e recuperar parte da histria dos instrumentos de gesto de unidades de conservao no Brasil, esperamos contribuir para a construo de uma viso crtica e, dessa forma, para o contnuo aprimoramento desse conhecimento.
Manejo ou gesto das unidades de conser

vao?
conservao?
Na literatura referente s unidades de conservao, encontramos grande
nmero de definies para o termo manejo. Reproduzimos uma delas a seguir:
O conjunto de aes e atividades necessrias ao alcance dos objetivos de conservao de reas protegidas, incluindo as atividades fins,
tais como proteo, recreao, educao, pesquisa e manejo dos recursos, bem como as atividades de administrao ou gerenciamento
(Ibama & GTZ, 1996).
O termo manejo de UCs est consagrado em toda a Amrica Latina.
Para alguns autores, porm, isso gera confuso, visto que ele se relaciona
principalmente manipulao dos recursos naturais, como manejo de fauna,
manejo florestal, manejo de solos, dentre outros. O gerente de uma UC realiza uma gama enorme de atividades, que vo bem alm do manejo de recursos naturais (De Faria, 2002). Para ns, o termo manejo inadequadamente
delimitado apenas aos recursos naturais, pois manejar significa, no contexto
organizacional, administrar ou gerenciar. De acordo com o Dicionrio da Lngua Portuguesa (Ferreira, 2009), manejar governar com as mos, manusear,
administrar, dirigir, j manejo sinnimo de administrao, gerncia e direo.
Para muitos, ferramentas essenciais da gesto de UCs Planos e Programas, por serem de Manejo so vistas de forma segmentada e descontextualizada, ocasionando entendimentos e aplicaes muitas vezes restritas
ou inadequadas pelo fato de no se integrarem ao ciclo da gesto das organizaes.
A desconexo constatada entre os instrumentos de gesto Planos e
Programas de Manejo em relao ao dia a dia das unidades de conservao
fundada, na nossa avaliao, originalmente nesse desentendimento generalizado sobre o carter prtico e objetivo que a administrao de organizaes
como unidades de conservao exigem e sobre o papel que os instrumentos
de apoio administrao precisam desempenhar nesse contexto.
Esse entendimento equivocado e amplamente disseminado prejudica a
compreenso clara da dimenso gerencial de uma unidade de conservao,
limitando ou compartimentalizando saberes, competncias, atividades e fluxos, quando na verdade eles precisam ser integrados para que possam dar
conta da complexa realidade com a qual lidamos.
Queremos dizer com isto que o Plano de Manejo de uma UC pode
tambm ser chamado de Plano de Gesto, como o caso do Sistema Estadual
de Unidades de Conservao do estado do Amazonas, ou Plano de Administrao, sem que, com isso, sua funo seja alterada.
A partir deste momento usaremos indiscriminadamente os dois termos
manejo e gesto para traduzir o desafio de administrar essas organizaes
que so alvo dos nossos estudos e reflexes.
Uma breve histria sobre a gesto de unidades de conservao no Brasil 193
Breve histrico da gesto de unidades de

conser
vao no Brasil
conservao
As diretrizes gerais que embasam a gesto de unidades de conservao
no Brasil tm forte influncia americana. No final da dcada de 1960 e incio
da dcada de 1970, diversos tcnicos brasileiros ligados a essa temtica viajaram para os Estados Unidos, para intercmbio de experincias. Um dos marcos iniciais de normatizao da gesto de UCs no Brasil foi o documento
intitulado Poltica e Diretrizes dos Parques Nacionais do Brasil. Ele foi produzido e publicado em 1970 pelo diretor do Departamento de Pesquisa e Conservao da Natureza do Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF),
o engenheiro agrnomo Alceo Magnanini, e tinha o objetivo de servir como
roteiro bsico de ao para o pessoal empregado nos parques nacionais
(Magnanini, 1970). Na apresentao do referido documento, o presidente do
IBDF j dava a dimenso da obra referindo-se a ela com as seguintes palavras:
O livro ser o vademecum [livro de referncia de uso muito frequente] dos conservacionistas, dos administradores, dos estudantes de cincia
florestal, dos zeladores, dos amigos da natureza e, at, de visitantes
mais atentos e interessados.
Segundo o autor, a base de sua obra foi o documento produzido pelo
Servio Nacional de Parques dos Estados Unidos: Compilation of the
Administrative Policies for the National Parks and National Monuments,
publicado em 1967, a legislao brasileira e a Portaria 141/1968 do presidente
do IBDF que, no seu artigo 7, definia as funes dos parques nacionais. No
documento ele aborda como deveria ser elaborado o zoneamento dos parques nacionais e as normas para manejo, que incluam normas para o manejo
dos recursos, para uso ou utilizao dos recursos e para o desenvolvimento
das instalaes. Ele detalhou as normas nos diversos captulos da publicao,
que abordavam respectivamente:
t
Poltica sobre o manejo dos recursos.
Poltica sobre o manejo da fauna.
Poltica sobre o manejo das terras e das guas.
Poltica sobre os Planos Diretores.
Poltica sobre o uso dos recursos.
Poltica sobre o uso pelos visitantes.
Poltica sobre o uso e manejo nas zonas de proteo integral.
Poltica sobre o desenvolvimento dos Parques Nacionais.
Poltica sobre pesquisas.
Poltica sobre acampamentos.
Boa parte das proposies de Magnanini acabou se cristalizando na cultura de gesto de unidades de conservao no Brasil. Para demonstrar essa
percepo podemos citar como exemplo a questo do fogo em UCs. A preveno e combate ao fogo uma das atividades em que os rgos gestores de
unidades de conservao mais se destacam e em que se realizam grandes investimentos, apesar de diversos autores discutirem a importncia do fogo natural em biomas, como Cerrado (Ledru, 2002; Miranda et al., 2002). Nos tpicos
2.5 e 2.6 de sua publicao Magnanini refere-se a esse tema da seguinte forma:
2.5 F
ogo
2.5
Fogo
ogo. H certa controvrsia, ou, melhor dito, ainda no dispomos de suficientes estudos ecolgicos sistematizados sbre a questo
do fogo natural e sua influncia sbre flora e a fauna nativas. Enquanto os conhecimentos ainda se ressentirem de estudos conclusivos e
embora se possa reconhecer no fogo natural uma causa tambm natural para certos ambientes nas reas de campos, cerrados e caatingas,
prefervel e aconselhvel que se limitem as queimadas onde elas se
manifestem, seja quais forem as suas causas.
2.6 Contrle do fogo
fogo. Qualquer foco de fogo, qualquer que seja a
sua causa, deve ser localizado, controlado e extinto.
Outra referncia histrica importante para o direcionamento da gesto
das unidades de conservao pode ser localizado em 1979, com a promulgao do Decreto n 84.017, que aprovou o regulamento dos parques nacionais,
a elaborao do plano de manejo como documento orientador da gesto dos
parques passa a ser oficialmente exigida. Posteriormente, essa exigncia foi estendida a todas as categorias de manejo.
Instrumentos de gesto integrados em um modelo

A lei n 9.985/2000 que instituiu o SNUC e o Decreto n 4.340/2002
que o regulamentou estabelecem dois instrumentos obrigatrios para apoiar
a gesto de uma unidade de conservao:
t
Plano de Manejo que contemple o diagnstico, o zoneamento e os

programas de manejo.
Conselho Gestor de acordo com as categorias das unidades de conservao.
Esses e vrios outros instrumentos de apoio gesto das UCs, alguns

apresentados em outros captulos deste livro, apesar de possurem objetivos,
funes e particularidades, precisam ser vistos e compreendidos de forma

sistmica para que a dimenso gerencial das unidades de conservao possa
ser mais coerentemente compreendida.
A integrao desses instrumentos em um modelo de gesto, que represente a dimenso gerencial desse tipo de organizao, fundamental para
evitar que analistas e gestores bem intencionados se percam em uma infinidade de tcnicas, muitas vezes interessantes, mas pouco oportunas e, por vezes,
redundantes.
Ao longo deste livro alguns modelos sero discutidos para contribuir com
a construo do conhecimento sobre a administrao de reas protegidas e,
dessa forma a possibilitar a viso integrada da gesto das UCs, tais como:
t
Ciclo PDCA.
Ciclo de Gesto e Avaliao da Comisso Mundial de reas Protegidas da Unio Mundial para a Natureza.
Modelo de Excelncia em Gesto Pblica.
Para Maximiano (2004), gerenciar ou administrar um processo dinmico de tomar decises e realizar aes que compreendem cinco processos
interligados: 1) planejamento; 2) organizao; 3) liderana que engloba outros processos de gesto de pessoas; 4) execuo; e 5) controle (Figura 8.1).
Planejamento
Controle
Liderana
Organizao
Excecuo
Execuo
Figura 8.1 Principais funes do processo de gesto (Maximiano, 2004).
De acordo com esse mesmo autor, as definies para os principais processos administrativos ou de gesto so:
Planejamento a ferramenta para administrar as relaes com o

futuro. o processo de definir objetivos, atividades e recursos.
Organizao o processo de definir e dividir o trabalho e os recursos necessrios para realizar os objetivos. Implica atribuir responsabilidades e autoridades a pessoas e grupos. O resultado desse processo
denomina-se estrutura organizacional.
Execuo o processo de realizar atividades e consumir recursos

para atingir objetivos.
Controle o processo de assegurar a realizao dos objetivos e de

identificar a necessidade de modific-los. Controlar consiste em comparar atividades realizadas com atividades planejadas, para possibilitar a realizao dos objetivos.
Liderana o processo de trabalhar com pessoas para assegurar a realizao de objetivos. um processo complexo que compreende diversas
atividades de administrao de pessoas, tais como coordenao, direo,
motivao, comunicao e participao no trabalho em grupo.
Com a inteno de fortalecer a integrao dos principais instrumentos

de gesto das UCs, podemos utilizar as cinco funes propostas por Maximiano
(2004) para compreender as funes e os momentos de cada instrumento no
ciclo de gesto, conforme a Figura 8.2.
Planejamento
Plano de manejo
Zoneamento/
Programas de
manejo
Inst. avaliao
Gesto vista
Controle
Liderana
Organizao
Equipe UC
Conselho gestor
Execuo
Programas
F
igura 8.2 Integrao dos instrumentos de gesto de UCs.
Figura
Avaliamos que precisamos avanar em todos os processos ou funes da

gesto propostos por Maximiano (2004). Com quadro de pessoal reduzido,
poucos recursos financeiros, baixo conhecimento gerencial, as equipes das UCs
acabam se envolvendo na execuo de um turbilho de atividades e no conseguem sistematizar e demonstrar os resultados alcanados. A baixa capacidade gerencial aliada falta de um planejamento, minimamente estratgico,
leva perda de foco e, consequentemente, no obteno de resultados,
baixa eficcia da gesto, frustrao e desmotivao dos servidores.
O plano de manejo de unidades de conser

vao
conservao
A gesto de unidades de conservao no Brasil tem, no processo de
planejamento, um importante pilar. O principal instrumento de gesto de
uma UC o denominado Plano de Manejo ou Gesto, que define quais os
resultados significativos a serem buscados no horizonte de planejamento, as
iniciativas estratgicas, estabelece o planejamento das atividades e onde elas
podem ser realizadas (zoneamento). O plano de manejo prope, tambm,
como deve ser a organizao do trabalho na UC e como deve ser realizado o
controle de sua implementao.
O plano de manejo definido na lei do SNUC como documento tcnico
mediante o qual, com fundamento nos objetivos gerais de uma unidade de
conservao, se estabelece o seu zoneamento e as normas que devem presidir
o uso da rea e o manejo dos recursos naturais, inclusive a implantao das
estruturas fsicas necessrias gesto da unidade. Os dois principais produtos
gerados no plano de manejo so o zoneamento e os programas de manejo. O
plano tem por objetivos:
t
Levar a unidade de conservao (UC) a cumprir os objetivos estabelecidos na sua criao.
Definir objetivos especficos de manejo, orientando a gesto da UC.
Promover o manejo da UC orientado pelo conhecimento disponvel

e/ou gerado.
Estabelecer a diferenciao e a intensidade de uso por meio de

zoneamento, visando proteo de seus recursos naturais e culturais.
Estabelecer normas especficas regulamentando a ocupao e o uso

dos recursos da Zona de Amortecimento (ZA) e dos Corredores Ecolgicos (CE), visando proteo da UC.
Promover a integrao socioeconmica das comunidades do entorno

com a UC.
Orientar a aplicao dos recursos financeiros destinados UC.
O primeiro plano de manejo concebido na Amrica Latina foi o do Parque Nacional de Canaima, na Venezuela, elaborado em 1962. Em meados da
dcada de 1970, j haviam sido elaborados mais de 50 planos de manejo
(Miller, 1980). Guias publicados pela FAO, como Planificacin de parques
nacionales gua para a preparacin de planes de manejo para parques
nacionales, serviam de referncia. O primeiro plano de manejo elaborado
no pas foi o do Parque Nacional de Braslia, em 1976.
A partir de 1990, o Ibama comeou a desenvolver roteiros para orientar
a elaborao desses planos. Em 1991, tcnicos da Diretoria de Ecossistemas do
Ibama desenvolveram um roteiro simplificado para sua elaborao. Em 1992,
uma nova proposta de roteiro foi elaborada. No entanto, os planos de manejo resultantes mostraram-se complexos e caros. Em 1995, o Programa Nacional de Meio Ambiente (PNMA) previu o investimento de 44 milhes de dlares em 31 unidades de conservao, exigindo um plano de manejo para a
aplicao desses recursos. A partir dessa demanda, como o roteiro anterior
era complexo, caro e demorado, foi proposta a elaborao do Plano de Ao
Emergencial (PAE). O PAE era uma verso muito simplificada do roteiro de
1992, na qual no se previa elaborar nem mesmo o zoneamento da UC. Em
1996, um novo roteiro para a elaborao do plano de manejo foi proposto.
Baseado nas experincias de 1992 e no PAE, o processo de planejamento deveria ser:
t
Contnuo: os conhecimentos gerados evoluem simultaneamente durante a implementao do plano, embasando futuras revises do planejamento.
Gradativo: o grau de manejo da rea depender da profundidade dos
conhecimentos gerados.
Flexvel:
Fle
xvel: possibilidade de serem revisadas informaes em um plano,
sempre que se dispuser de novos dados, sem a necessidade de proceder reviso integral do documento.
Participativo: sua elaborao envolve a participao de vrios segmentos da sociedade.
De acordo com o nosso roteiro proposto, o plano de manejo deveria ser

elaborado em diferentes fases, assim caracterizadas:
Fase 1: baseado nas informaes j disponveis e em visitas UC e sua

Zona de Amortecimento, para maior conhecimento da realidade local. No envolveria a gerao de dados primrios.
Fase 2: baseado numa Avaliao Ecolgica Rpida (AER), na qual seriam
realizados levantamentos de campo.
Fase 3: baseado em pesquisas mais detalhadas, identificadas na fase 2,
que subsidiassem o posterior manejo dos recursos naturais e culturais.
Em 2002, o Ibama reviu novamente o roteiro para elaborao do plano

de manejo. As caractersticas do processo de planejamento permaneceram,
mas eliminou-se a elaborao do plano por fases. As revises do plano seriam
realizadas medida que novos conhecimentos se tornassem disponveis. As
atividades de manejo foram organizadas por reas estratgicas dentro da unidade e em sua zona de amortecimento do Roteiro Metodolgico (Ibama,
2002). Em 2001, foi produzido o Roteiro Metodolgico para Gesto de reas de Proteo Ambiental (APAs); em 2003, o Roteiro Metodolgico para
Elaborao de Planos de Manejo para as Florestas Nacionais; e, em 2004, o
Roteiro Metodolgico para elaborao de Planos de Manejo para Reservas
Particulares do Patrimnio Natural (RPPNs).
Os Planos de Manejo ou Gesto orientam e, muitas vezes, desdobram-se
em planejamentos anuais mais detalhados oramentos refinados, prazos ajustados, equipes definidas e mtodos estabelecidos , definindo as principais
operaes a serem realizadas no perodo. Esse instrumento de planejamento
de atividades algumas vezes denominado Plano Operativo Anual (POA) e
organiza as atividades a serem executadas por programas ou reas de manejo.
O zoneamento
O zoneamento um instrumento de ordenamento territorial. Seu objetivo organizar espacialmente uma UC em parcelas, denominadas zonas, que
demandam distintos graus de proteo e interveno, contribuindo para que
a unidade cumpra seus objetivos especficos de manejo. Sugere-se que as zonas de menor grau de interveno sejam envolvidas por zonas onde a interferncia permitida, havendo uma graduao de uso (Ibama, 2002).
Tabela 8.1 Zonas propostas para as Unidades de Proteo Integral.

Zona
Definio
Zona Intangvel
aquela em que o primitivismo da natureza permanece da forma

mais preservada possvel, no se tolerando quaisquer alteraes
humanas, representando o mais alto grau de preservao.
Funciona como matriz d e repovoamento de outras zonas nas
quais j so permitid as atividad es humanas regulamentad as. Essa
zona dedicad a proteo integral de ecossistemas, gar antindo
a evoluo natural.
Zona Primitiva
aquela na qual tenha ocorrido pequena ou mnima interveno

humana, contendo espcies d a flora e da fauna ou fenmenos
naturais de grande valor cientfico. Deve possuir caractersticas de
transi o entre a Zona Intangvel e a Zona de Uso Extensivo. O
objetivo geral do manejo preservar o ambiente natural e, ao
mesmo tempo, facilitar as atividad es de p esquisa cientfica e de
educao ambiental, permitindo formas primitivas de recrea o.
Zona de Uso
Extensivo
constitud a, em sua maior parte, por reas naturais, podendo

apresentar algumas alteraes humanas. Caracteriza-se como uma
transi o entre a Zona Primitiva e a Zona de U so Intensivo. O
objetivo do manejo a manuteno de um ambiente natural
com mnimo imp acto humano, ap esar de oferecer ac esso mais
fcil ao pblico para fins educ ativos e recreativos.
Zona de Uso
Intensivo
constitud a por reas naturais ou alterad as pelo homem. O

ambiente mantido o mais prximo possvel do natural,
devendo conter: centro de visitantes, museus, outras facilidad es e
servios. O objetivo geral do manejo o de facilitar a recreao
intensiva e a educao ambiental, em harmonia com o meio.
Zona HistricoCultural
aquela ond e so encontradas amostras do patrimnio

histrico/cultural ou arqueop aleontolgico, que sero
preservadas, estud adas, restaurad as e interpretad as p ara o
pblico, servindo pesquisa, educa o e ao uso cientfico. O
objetivo geral do manejo o de proteger stios histricos ou
arqueolgicos, em harmonia com o meio ambiente.
Zona de
Recuperao
Contm reas consideravelmente antropizadas. A zona

provisria, uma vez restaurada, ser incorporada novamente a
uma d as zonas permanentes. As espcies exticas introduzidas
devero ser removidas e a restaurao d ever ser natural ou
naturalmente induzid a. O objetivo geral de manejo deter a
degradao dos recursos ou restaurar a rea. Essa zona permite
uso pblico somente para aes educ acionais.
Zona de Uso Especial
aquela que contm reas necessrias administrao,

manuten o e servios da unidad e de conservao, abrangendo
habitaes, oficinas e outros. Essas reas sero escolhidas e
controlad as d e forma a no conflitar com seu c arter natural e
devem localizar-se, sempre que possvel, na p eriferia d a unidade
de conservao. O objetivo geral de manejo minimizar o
impacto da implantao das estruturas ou os efeitos das obras no
ambiente natural ou cultural da unidad e.
Tabela 8.1 Zonas propostas para as Unidades de Proteo Integral (continuao).

Zona
Definio
Zona de Uso
Conflitante
constitud a por esp aos loc alizados dentro de uma unidade d e

conservao, cujos usos e finalid ades, estabelecidos antes d a
criao da unidad e, conflitam com os o bjetivos d e conserva o
da rea protegid a. So reas ocupad as por empreendimentos de
utilidad e pblica, como gasodutos, oleodutos, linhas de
transmisso, antenas, captao de gua, barr agens, estr adas,
cabos ticos e outros. Seu objetivo d e manejo contemporizar a
situa o existente, estabelecendo procedimentos que minimizem
os imp actos sobr e a unid ade de conservao.
Zona de Ocupa o
Temporria
So reas dentro das unid ades de conservao ond e ocorrem

concentr aes de populaes humanas residentes e as respectivas
reas de uso. Zona provisr ia, uma vez realoc ada popula o,
ser incorporada a uma das zonas permanentes.
Zona de
Superposio
Indgena
Contm r eas ocupadas por uma ou mais etnias ind genas,

superpondo par tes da UC. So r eas subordinad as a um regime
especial de regulamentao, sujeitas a negocia o caso a caso
entr e a etnia, a Funai e o I bama. Zona provisr ia, uma vez
regular izad as as eventuais superpo sies, ser incorporada a uma
das zonas permanentes.
Fonte: Ibama, 2002.
Programas de manejo
Os programas de manejo ou programas temticos agrupam as atividades afins que buscam o cumprimento dos objetivos da unidade de conservao. Em outras palavras, os programas de manejo constituem os processos
(conjuntos de atividades) de que uma unidade de conservao necessita para
cumprir sua misso.
De acordo com o roteiro para elaborao dos planos so propostos os
seguintes programas de manejo para as unidades de conservao de proteo
integral (Ibama & GTZ, 1996):
1. Programa de Conhecimento: o objetivo primordial proporcionar
subsdios mais detalhados para a proteo e ao manejo ambiental.
Est relacionado aos estudos, s pesquisas cientficas e ao
monitoramento ambiental, a serem desenvolvidos na unidade de conservao, que subsidiem preferencialmente o manejo. Suas atividades
e normas devem orientar as reas temticas das investigaes cientficas e tambm os pesquisadores, visando obter os conhecimentos necessrios ao melhor manejo da unidade.
2. Programa de Uso Pblico: tem por objetivo ordenar, orientar e direcionar o uso da unidade de conservao pelo pblico, promovendo o
conhecimento do meio ambiente como um todo e, principalmente,
do Sistema Nacional de Unidades de Conservao, situando a unidade e seu entorno. Dever tambm prever aes no que diz respeito
recepo e atendimento ao visitante.
3. Programa de Integrao com a rea de Influncia: o objetivo proteger a unidade de conservao a partir de aes propostas para sua
Zona de Amortecimento, de forma a minimizar impactos sobre a UC,
bem como evitar a sua insularizao mediante aes de manejo. A
execuo desse programa requer a integrao com a populao da
rea de influncia, envolvendo os dirigentes locais, as comunidades
civis organizadas, as comunidades tradicionais e moradores das
circunvizinhanas, a partir de aes propostas para reduzir ou amortizar os impactos sobre a unidade de conservao.
4. Programa de Manejo do Meio Ambiente: visa eminentemente proteo dos recursos naturais englobados pela unidade, alm dos recursos culturais, quando couber. O maior objetivo garantir a evoluo
natural dos ecossistemas ou de suas amostras, biocenoses e a manuteno da biodiversidade, de tal maneira que esses recursos possam
servir cincia em carter perptuo.
5. Programa de Operacionalizao: o objetivo garantir a funcionalidade da unidade de conservao, fornecendo a estrutura necessria ao
desenvolvimento dos outros programas.
Diante do quadro de escassez de recursos humanos e financeiros do nosso pas, props-se que a gesto das UCs se d de forma gradativa (Ibama &
GTZ, 1996). Num primeiro momento, devem ser priorizadas aes visando
minimizar os impactos sobre a biodiversidade, fortalecer a proteo da UC e
buscar a integrao com as comunidades vizinhas. Numa segunda etapa, devese aprofundar o conhecimento da biodiversidade da rea e, numa terceira,
tratar do manejo especfico de espcies que necessitem de tais medidas.
Avaliao crtica dos planos de manejo

Esse importante instrumento deveria definir, orientar e apoiar a construo do modelo de gesto das unidades ao estabelecer o mtodo, os instrumentos e as diretrizes para que elas sejam gerenciadas. Entretanto, ao considerarmos a realidade do conjunto de unidades de conservao brasileiras, a
maioria delas ainda no conta com plano de manejo ou no o utiliza de
forma efetiva para orientar o manejo da unidade.
Apesar de duas dcadas de esforos e proposies de roteiros visando

guiar a elaborao dos planos de manejo, esses ainda no alcanaram um
formato ideal. Via de regra, tm recebido muitas crticas (Pdua, 2011). Milano
(1997) ressalta a baixa qualidade e a mnima utilizao dos planos de manejo
que foram desenvolvidos recentemente no Brasil. Dourojeanni (2003) destaca como defeito comum nos planos de manejo, elaborados no pas, a grande
desproporcionalidade entre a parte descritiva, que muito extensa, e as partes analticas e propositivas, muito breves, genricas e de escassa utilidade
prtica. Ressalta, ainda, a falta de realismo desses planos, em geral feitos para
um mundo ideal, sem limitaes de recursos financeiros nem humanos.
O principal problema que constatamos nos roteiros, nos processos e nos
planos de manejo, elaborados em todo o Brasil, o desalinhamento em relao ao propsito e aos desafios da unidade. Todo e qualquer plano de manejo precisa responder a questes cruciais para a existncia e o desempenho da
unidade. Todos os mecanismos e atividades previstas para a elaborao do
plano precisam se orientar e procurar responder a essas questes.
Em outras palavras, o que temos visto pelo Brasil afora so grupos de
especialistas e pesquisadores empreendendo avaliaes rpidas, inventrios e
diagnsticos que nem sempre contribuem para as questes cruciais. Equipes
gestoras das UCs, elaborando e detalhando estratgias e planejamentos, que
no contribuem para as solues das questes cruciais levantadas.
Era como se uma unidade de proteo integral do bioma cerrado, que
vem sofrendo recorrentes queimadas, investisse seus parcos recursos para
apoiar estudos sobre a limnologia dos cursos dgua. No queremos dizer
com isso que estudos limnolgicos no sejam importantes, mas que, no caso
hipottico dessa unidade, a questo crucial que precisaria ser investigada e
refletida pela sua gesto, e consequentemente pelos seus instrumentos de gesto Planos e Programas de Manejo , deveria passar pelas causas, efeitos,
dinmica e estratgias relacionadas ao fogo na rea da unidade.
A reflexo que consideramos estrutural para a efetividade dos instrumentos de gesto de UCs no Brasil, entre eles o Plano de Manejo, o seu
propsito e sua abordagem estratgica. Reconhecemos que existem diversas
melhorias a serem trabalhadas nos seus critrios de elaborao (roteiros), na
forma como so elaborados (equipe prpria versus consultorias) e nos seus
contedos, mas nada disto ser suficiente se no repensarmos a integrao do
Plano de Manejo no ciclo de gesto da organizao e se o Plano no se orientar para responder s questes cruciais da unidade de conservao.
Concluso
Nos demais captulos deste livro estaro sendo apresentados e discutidos
diversos instrumentos e metodologias utilizadas para apoio gesto das UCs
no Brasil, entretanto, reiteramos nosso ponto de vista de que uma anlise
crtica coerente da gesto das UCs no Brasil e, por consequncia, dos instrumentos de apoio gesto, s possvel a partir do entendimento sistmico da
gesto.
Conversando com gestores de UCs de todos os cantos do pas podemos
constatar que, no alvorecer do sculo XXI, a gesto de unidades de conservao no Brasil ainda realizada de forma precria e sem foco em resultados. O
aprofundamento desses temas e o desafio da profissionalizao da gesto de
UCs so as contribuies que este livro se prope a oferecer.
Um novo olhar
sobre as unidades
de conser
vao
conservao
Marcos Antnio R
eis Araujo
Reis
Rogrio F
Cleani P
araiso Marques
Paraiso
Depois de mais de setenta anos do estabelecimento da primeira unidade

de conservao no Brasil e da criao de um conjunto significativo de UCs,
composto por mais de 850 unidades, cobrindo cerca de 149,3 milhes de
hectares, preciso rever premissas e lanar as bases para um modelo de gesto
dessas unidades que contribua efetivamente para que elas alcancem seus objetivos de manejo, num ambiente de recursos financeiros e humanos escassos
para sua implementao e gerenciamento.
Gerenciando as unidades de conser

vao
conservao
como espaos organizacionais
No Brasil, as unidades de conservao so conceituadas na Lei que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao (SNUC) como um espao territorial e seus recursos ambientais, incluindo guas jurisdicionais com
caractersticas naturais relevantes, legalmente institudo pelo poder pblico,
com objetivos de conservao e limites definidos, sob regime especial de administrao, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteo (Lei no 9.985/
2000). No entanto, nem o estabelecimento do marco legal, nem as incipientes
iniciativas federais e estaduais de estruturao desses territrios tm logrado
xito na misso de faz-los cumprir seus objetivos de conservao para os
quais foram estabelecidos.
Para fazer com que esses espaos territoriais cumpram adequadamente

os seus objetivos de manejo preciso ampliar a viso sobre o conceito de
unidades de conservao proposto na Lei do SNUC. Esses espaos territoriais
tambm devem ser vistos como espaos organizacionais, ou seja, uma unidade
de conservao uma organizao que precisa produzir resultados para a sociedade (Figura 9.1). Uma organizao pode ser entendida como um agrupamento planejado de pessoas com o propsito de alcanar um ou mais objetivos que
se traduzem, de forma geral, no fornecimento de bens e servios (Moresi, 2001).
Toda organizao existe com a finalidade de fornecer alguma combinao de
bens e servios a seus usurios (clientes). Os bens e servios proporcionados
pelas unidades de conservao variam de acordo com a categoria de manejo
qual pertencem. De modo geral, so os recursos naturais preservados, os recursos naturais utilizados sustentavelmente, a recreao ambiental, as pesquisas
cientficas, assim como a manuteno dos servios ecossistmicos, tais como
regulao do clima, proteo dos recursos hdricos, ciclagem de nutrientes,
polinizao, controle de pragas, dentre vrios outros servios.
- recursos a serem
transformados
- materiais
Sada
Entrada
UC
Recursos de
transformao:
Usurios
Fornecedores
- informaes
Bens e servios
- instalaes
- equipamentos
- tecnologia
- funcionamento
Atividades de
transformao
Figura 9.1 Unidades de conservao gerenciadas como espaos organizacionais.
Os usurios das unidades de conservao so so os segmentos da sociedade beneficiados pelos bens e servios fornecidos: a sociedade em geral, o
governo, o rgo gestor, as comunidades locais, os pesquisadores, as prefeituras de municpios do entorno, os visitantes e as partes interessadas na manuteno de servios ecossistmicos. A viso das unidades de conservao como
Um novo olhar sobre as unidades de conservao 207
organizaes abre caminho bastante promissor, pois o campo de conhecimento da administrao, em especial da administrao pblica, oferece uma vasta
gama de teorias, abordagens, metodologias e ferramentas que permite administrar esses espaos de forma mais eficiente e eficaz.
Em decorrncia da adoo da abordagem organizacional para compreenso e gerenciamento das unidades da conservao, precisamos reconhecer
que as UCs, assim como qualquer organizao, submete-se a uma equao
gerencial bsica. Elas recebem insumos como recursos financeiros, instalaes,
equipamentos, informaes, servidores e devem transformar esses insumos
em bens e servios com maior valor agregado para seus usurios ou
beneficirios. A criao de valor de forma sustentada para os grupos de interesse o objetivo primordial de qualquer organizao, ou seja, elas existem
para criar valor para seus usurios. Quanto mais eficiente e eficaz so os processos de transformao, mais bens e servios com valor agregado so oferecidos aos beneficirios. Por outro lado, quanto mais ineficientes e ineficazes
so os processos de transformao, maiores so as perdas de insumos e menor
a qualidade dos bens e servios ofertados pela organizao sociedade e
aos seus beneficirios. Qualquer organizao que no consegue combinar seus
insumos de forma otimizada para gerar servios e produtos de que a sociedade necessita ambientalmente inadequada e socialmente injusta.
As organizaes vistas como Sistemas

A Teoria Geral de Sistemas (TGS), desenvolvida por volta de 1950 pelo
bilogo alemo Ludwig von Bertalanffy (1901-1972), influenciou profundamente as cincias, inclusive a administrao. A TGS afirma que os sistemas
devem ser estudados globalmente, envolvendo todas as interdependncias de
suas partes. Os sistemas no podem ser compreendidos apenas pela anlise
separada e exclusiva de cada uma de suas partes (Chiavenato, 2000).
De acordo com a abordagem sistmica, qualquer organizao, seja ela uma
escola, um posto de sade ou uma unidade de conservao, considerada um
sistema aberto e dinmico em constante interao com seu ambiente. concebida como um sistema sociotcnico estruturado sobre dois subsistemas (Figura 9.2):
t
Subsistema social: composto por todas as pessoas que trabalham e

interagem com a organizao gerentes, trabalhadores, comunidades , com suas habilidades e atitudes, com todos os seus relacionamentos, necessidades, valores, crenas, compreenses a respeito do
trabalho e da organizao.
Subsistema tcnico: compreende as tarefas a serem desempenhadas,

as instalaes fsicas, os equipamentos e instrumentos utilizados, as
utilidades e tcnicas operacionais, o ambiente fsico e a maneira como

est disposto, bem como a durao da operao das tarefas.
AMBIENTE
Subsistema
Tcnico
SADA
INSUMOS
Subsistema
Social
AMBIENTE
Figura 9.2 Inter-relacionamento dos subsistemas social e tcnico no contexto

organizacional (Moresi, 2001).
O subsistema tcnico responsvel pela eficincia potencial da organizao, cabendo ao subsistema social transformar a eficincia potencial em eficincia real. Os dois subsistemas se inter-relacionam, influenciam-se mutuamente
e so interdependentes. Da no ser possvel definir uma organizao apenas
como um sistema tcnico ou apenas como um sistema social, ou seja, eles no
podem ser considerados separadamente. Qualquer mudana em um subsistema
trar, inevitavelmente, consequncias para o outro (Moresi, 2001).
A gesto de unidades de conservao no Brasil ainda se concentra fortemente nos aspectos relacionados ao subsistema tcnico. Praticamente nada
relatado em relao ao subsistema social e cultura organizacional. Uma anlise dos Anais dos seis Congressos Brasileiros de Unidades de Conservao,
realizados no perodo de 1997 a 2009, mostrou que, dos cerca de 730 trabalhos apresentados, menos de 2% abordam as UCs como espaos organizacionais e os problemas relacionados ao subsistema social.
Isso representa um grande paradoxo, pois no Brasil a baixa efetividade
da gesto , em boa parte, explicada por problemas no subsistema social:
cultura organizacional no voltada para resultados, baixa valorizao e reconhecimento dos servidores o que gera forte desmotivao , conflitos entre
membros das equipes e destes com as comunidades, baixa proatividade e
capacidade de inovao. Por causa disso, mesmo as UCs bem implantadas,
que contam com pessoal tcnico e equipamentos suficientes, no esto produzindo os resultados esperados.
Os pilares dos resultados em qualquer organizao

A obteno de resultados satisfatrios, em qualquer organizao, depende de trs elementos bsicos: liderana, conhecimento tcnico e conhecimento gerencial (Campos, 2009), como mostra a Figura 9.3. A ausncia de
qualquer um desses elementos compromete a obteno de bons resultados.
Liderana
Garantia
de resultados
Conhecimento
Gerencial
Conhecimento
Tcnico
Figura 9.3 Fatores de garantia de resultados (Campos, 2009).
Os processos de seleo e formao dos gestores de unidades de conservao enfatizam apenas o conhecimento tcnico, restringindo-se abordagem de temticas como legislao ambiental, educao ambiental, uso pblico, fiscalizao, plano de manejo, gesto participativa, preveno e combate
de incndios, etc. claro que esses contedos so muito importantes para o
desenvolvimento da competncia dos gestores, mas no so suficientes.
Se os trs elementos liderana, conhecimento tcnico e conhecimento
gerencial no forem abordados de forma equilibrada, no se conseguir que
as unidades de conservao cumpram seus objetivos de forma adequada. Infelizmente, o processo de formao dos gestores de unidades de conservao
tem pecado no sentido de oferecer poucas oportunidades de desenvolvimento das competncias, tanto gerenciais como de liderana.
O conhecimento gerencial diz respeito compreenso e ao uso de mtodos e ferramentas de gerenciamento para manter e melhorar os resultados
da unidade de conservao e ser abordado nos demais captulos deste livro.
O elemento liderana um dos mais debatidos na literatura gerencial da
atualidade. Ela a fora bsica por trs de qualquer processo de mudana bemsucedido em uma organizao. Entretanto, defini-la no uma tarefa fcil. A
definio mais corrente refere-se capacidade de influenciar pessoas ou grupos
(Cavalcanti et al., 2005). O lder algum que desenvolve uma ideia e influencia as pessoas a execut-la, apesar dos obstculos. A capacidade de liderana o
requisito mais importante para o gestor de qualquer organizao. De modo
geral, podemos observar que, no Brasil, bons tcnicos ou destacados militantes
ambientais produzem resultados muito aqum do esperado, quando elevados
condio de gestores nos rgos ambientais do pas. Uma das causas que
essas pessoas, muitas vezes, no possuem capacidade de liderana.
Para John Kotter, renomado especialista nessa temtica, as empresas vivem hoje um dficit de liderana sem precedentes. Sem ela, as organizaes
ficam estagnadas, perdem o rumo e acabam sofrendo graves consequncias
(Kotter, 2000). No setor pblico, o dficit de liderana mais grave ainda, o
que dificulta muito o enfrentamento dos grandes desafios impostos a essas
organizaes na atualidade.
No setor ambiental, o agravamento dos problemas ambientais globais, a
premente necessidade de crescimento do pas e o incremento das demandas
da sociedade por qualidade ambiental exigem lderes visionrios, articuladores,
empreendedores e alinhados com os princpios da moderna gesto pblica no
comando dos rgos gestores das polticas ambientais. Do contrrio, no ser
possvel enfrentar satisfatoriamente a situao de extrema complexidade que
se delineia. Para Campos (2009), o conhecimento que extrado das informaes, pela prtica da anlise, aliado a uma liderana que faa acontecer so
o verdadeiro poder de qualquer organizao.
Em nossas unidades de conservao e em seus rgos gestores, precisamos
de pessoas que criem uma viso de futuro capaz de superar os desafios impostos
e influenciem os colaboradores a transformar essa viso de futuro em realidade.
A gesto moderna, profissional, voltada para a excelncia no desempenho
perfeitamente possvel em nossas unidades de conservao. O que ainda falta
so lideranas capazes de transformar essa possibilidade em realidade.
As organizaes possuem uma cultura prpria

O entendimento da cultura organizacional torna-se um elemento vital
para melhoria na gesto das unidades de conservao. A cultura organizacional
o conjunto de hbitos, crenas, valores e tradies, interaes e relacionamentos sociais tpicos de cada organizao. Representa a maneira tradicional
e costumeira de pensar e fazer as coisas, compartilhada por todos os membros
da organizao. Representa, ainda, as normas informais e no escritas que
orientam o comportamento dos membros da organizao no dia a dia e que
direcionam suas aes para a realizao dos objetivos organizacionais
(Chiavenato, 2000). De acordo com Luz (2003), a cultura organizacional
influencia o comportamento de todos os indivduos e grupos dentro da organizao. Ela impacta o cotidiano da organizao suas decises, as atribuies
da sua equipe, as formas de recompensas e punies, o estilo de liderana
adotado, o processo de comunicao, dentre outros. Nesse sentido, acaba
reforando o comportamento de seus membros, determinando o que deve
ser seguido e o que deve ser evitado.
Muitos aspectos da cultura organizacional so percebidos com facilidade
e so denominados aspectos formais ou abertos, enquanto outros so de difcil percepo e so denominados aspectos informais ou ocultos. Tal como
num iceberg, os aspectos formais ficam na parte visvel e envolvem as polticas e diretrizes, mtodos e procedimentos, objetivos, estrutura organizacional
e a tecnologia adotada. Os aspectos informais ficam ocultos na parte inferior
do iceberg e envolvem percepes, sentimentos, atitudes, valores, interaes
informais e normas grupais implcitas. Os aspectos informais so mais difceis
de compreender e interpretar, como tambm de mudar ou sofrer alteraes
(Figura 9.4) (Chiavenato, 2000).
A cultura organizacional vigente nas unidades de conservao e nos rgos gestores reflete a cultura burocrtica patrimonialista do setor pblico
brasileiro. No h foco em resultados. No h preocupao em atender adequadamente aos usurios, ou aumentar a produtividade, ou reduzir os custos
para a sociedade. Boa parte dos resultados que a sociedade brasileira espera
do seu conjunto de unidades de conservao ir depender de uma mudana
na cultura das instituies gestoras.
Portanto, para uma unidade de conservao alcanar plenamente seus
objetivos de manejo, no basta introduzir mtodos e ferramentas de gesto
atuais, indispensvel decifrar sua cultura e a de seu rgo gestor e identificar
at que ponto as novas prticas de gesto questionam a cultura organizacional
estabelecida. Quando o questionamento grande, a cultura estabelecida certamente reagir por meio dos conhecidos movimentos de resistncia mudana apresentados pelas pessoas da organizao. Nesse caso, o esforo de
mudana exigir investimentos na ressignificao da cultura organizacional.
COMPONENTES FORMAIS
A organizao formal
* Objetivos
* Tecnologia
* Estrutura
* Polticas e procedimentos
* Recursos financeiros
* Definies e descrio de tarefa

* Critrios de departamentalizao
* Amplitudes de controle e nveis
hierrquicos
* Misses, metas e objetivos da
organizao
* Prticas e polticas operacionais
* Prticas e polticas pessoais
* Medidas de nvel de eficincia
e de produo
Estes componentes so
publicamente observveis,
racionais e orientados para as
consideraes de estrutura
COMPONENTES INFORMAIS
A organizao informal
* Percepes
* Atitudes
* Sentimentos
* Valores
* Interaes informais
* Normas de grupo
* Poder emergente e padres

de influncia
* Vises pessoais da organizao
e das competncias individuais
* Padres de relacionamento
interpessoal e grupal
* Sentimentos e normas do grupo
* Percepes de consultas de
confiana, abertura e risco
* Percepes do papel individual
e orientaes do valor
* Sentimentos, necessidades e
desejos emocionais
* Relacionamento afetivo entre
gerentes e subordinados
* Medidas de nvel de satisfao
e desenvolvimento
Estes componentes esto

escondidos, so afetivos e
orientados para os processos
psicossociolgicos e para
consideraes de conduta
Figura 9.4 O iceberg da cultura organizacional (Cury, 1995).
Precisamos, portanto, reconhecer que toda mudana implica uma reviso de modelo mental e a assimilao de novos paradigmas. S obteremos
uma gesto satisfatria de nossas unidades de conservao se houver mudanas nas concepes, percepes e no comportamento das pessoas que nela
trabalham, e em seu rgo gestor (Foguel & Souza, 1980). Para uma unidade
de conservao alcanar plenamente seus objetivos de manejo, ser necessrio forjar uma nova cultura, na qual estejam profundamente arraigados os
fundamentos da excelncia em gesto.
10
A gesto para
resultados em
unidades de conser
vao
conservao
Marcos Antnio R
eis Araujo
Reis
Rogrio F
Cleani P
araiso Marques
Paraiso
A Gesto para Resultados uma abordagem de gesto que busca definir

os resultados certos e faz-los acontecer. No contexto das unidades de conservao, esta abordagem considerada atual e necessria por permitir o
questionamento da cultura organizacional, estabelecida historicamente nos
rgos gestores responsveis pelas UCs, e por disponibilizar ao conjunto de
gestores brasileiros um arsenal de metodologias e ferramentas gerenciais que
apoiem a mudana do modelo mental.
A abordagem da gesto para resultados pressupe uma lgica objetiva,
conforme apresentada na Figura 10.1. necessrio identificar seus principais
usurios, levantar quais so suas necessidades, incorporar estas informaes
no processo de formulao estratgica, definir as metas a serem alcanadas
em termos de bens e servios a serem ofertados aos diversos usurios e, a
partir de ento, gerenciar os seus processos internos (programas de manejo)
visando ao alcance das metas e consequente satisfao dos usurios.
Aplicando os mtodos e ferramentas da qualidade para

incrementar os resultados das unidades de conser
vao
conservao
A palavra qualidade empregada como atributo de bens ou servios
que satisfazem os usurios. vasta a bibliografia sobre o tema e vrias concei-
tuaes tm sido propostas. No contexto desta publicao, todavia, mais

conveniente dar palavra qualidade uma definio simples e abrangente como
a proposta por Juran: a adequao ao uso (Juran, 1991).
Necessidades dos
usurios
Formulao Estratgica
Metas
Usurios
Processos
Produtos
(bens e servios)
Resultados
Sociedade
Governo
Comunidade entorno
Residentes
Extrativistas
Pesquisadores
Visitantes
Financiadores
Comunidade
internacional
Gerenciamento da rotina do
dia a dia para resultados
Figura 10.1 Sistema de gesto para resultados (modificado de INDG TecS, 2005).
Os clientes das empresas e os usurios dos servios pblicos tm desejos,

expectativas e necessidades que devem ser atendidos e essa compreenso evidencia a abordagem da qualidade como caracterstica dos produtos e servios
fornecidos pelas organizaes. Entretanto, a qualidade tambm pode ser compreendida como o modo pelo qual as organizaes so geridas, resultando na
contnua gerao de bens e servios compatveis com as necessidades e expectativas dos usurios, buscando a plena satisfao dos diversos pblicos envolvidos com a unidade de conservao (Moura, 2003), ou seja, a qualidade
como abordagem para a gesto, conforme ilustrado na Figura 10.2. A gesto
pela qualidade constitui uma metodologia consistente e adequada para apoiar a orientao da gesto das organizaes para resultados.
Precisamos reconhecer que no se trata de sinnimos e que existem diferenas conceituais e metodolgicas nas duas abordagens gesto para resultados e gesto pela qualidade. Como exemplo, uma organizao poderia, a
partir da abordagem da gesto pela qualidade, melhorar seus processos e seus
produtos de forma significativa. Entretanto, se esses produtos no forem necessitados ou desejados pela sociedade, podemos dizer que a organizao
no est efetivamente orientada para resultados.
A gesto para resultados em unidades de conservao 215
Qualidade
Atributo
Caracterstica de
um produto
Gesto
Modo de organizao
da UC
Figura 10.2 Qualidade como atributo de um produto e como modo de

organizao de uma instituio (Moura, 2003).
PDC
A: o mtodo bsico da gesto pela qualidade
PDCA:
O ciclo PDCA um mtodo de gesto que pode contribuir efetivamente
para a melhoria da administrao das unidades de conservao. Representa a
base para o manejo adaptativo descrito anteriormente e foi desenvolvido por
Walter Shewart (1891-1967), um dos pioneiros da qualidade na dcada de 1920,
tendo sido amplamente utilizado e divulgado por Willian Deming (1900-1993),
a partir da dcada de 1950.
O ciclo PDCA orienta a sequncia de atividades para gerenciar uma tarefa, um programa de manejo ou a UC como um todo (Figura 10.3 e Tabela
10.1). As quatro letras identificam as etapas do ciclo: P Planejamento; D
Desenvolvimento (execuo); C Checagem e A Ao corretiva. No gerenciamento de uma tarefa, ou da UC como um todo, deve-se girar o PDCA
sistematicamente, ou seja, planejar, executar o planejamento, verificar se os
resultados planejados foram alcanados e, em caso negativo, agir corretivamente; em caso positivo, padronizar aquilo que funcionou e desafiar os resultados obtidos propondo melhorias para os prximos ciclos de gesto baseados no PDCA.
ACTION
Atue nos processos
em funo dos
resultados
Defina as
metas
A P
C D
Determine os
mtodos para
alcanar
as metas
Verifique os
efeitos do trabalho
executado
Execute o
trabalho
CHECK
PLAN
Eduque e
treine
DO
Figura 10.3 Ciclo PDCA ferramenta bsica da qualidade.
Tabela 10.1 Atividades a serem realizadas em cada etapa do ciclo PDCA.
P
PLAN
D
DO
C
CHECK
A
ACTION
Definir os objetivos e as metas a serem atingid as.

Definir os meios/mtodos a serem usados (plano de ao).
Comunic ar o planejamento e treinar as pessoas.
Executar as aes conforme o planejado.
Registrar os resultados.
Verificar se as metas planejadas foram alcan adas.
Verificar a ocorrncia de desvios em relao s metas.
Analisar o que pode ser feito p ara melhorar os
resultados alcanados.
Adaptado de Moura, 2003.
A aplicao da metodologia proposta pelo PDCA, para melhorar o desempenho das unidades de conservao, precisa considerar a experincia e o
conhecimento da equipe sobre os passos da metodologia e as ferramentas de
suporte que so utilizadas em cada etapa. recomendvel que a metodologia
seja aplicada inicialmente em processos e desempenhos mais simples, que permitam que a equipe possa desenvolver a competncia para a utilizao do
mtodo e das ferramentas.
Para as equipes j capacitadas na metodologia, sua aplicao deve priorizar
os processos ou programas de manejo que apresentam os piores resultados e
que sejam relevantes para que a UC cumpra os seus objetivos. Esses critrios
de seleo dos processos ou programas, que recebero uma interveno planejada e sistemtica de melhoria, objetivam concentrar os esforos e os recursos da equipe gestora em aspectos relevantes para a realidade da UC.
Vejamos, na prtica, como o PDCA pode ser utilizado para a melhoria
da gesto de uma UC no contexto de um programa de manejo ou processo
da unidade.
A primeira etapa do ciclo PDCA o planejamento (P). Nessa etapa,
preciso refletir sobre quais so os objetivos (resultados) a serem alcanados
pelo programa de manejo em anlise e quais so seus principais problemas,
isto , os resultados indesejados. Em uma unidade de proteo integral, os
problemas na rea de proteo podem ser, por exemplo, elevada presso de
caa, extrao de espcimes da flora, ocorrncia de incndios florestais criminosos. O conceito de problema para a gesto pela qualidade a diferena
entre os resultados esperados e os resultados obtidos. Sempre que essa situao constatada para a qualidade, temos um problema. Reconhecer e conhecer adequadamente o problema que buscamos solucionar uma das etapas
mais importantes do processo de soluo. Sempre que possvel devemos isolar o problema que escolhemos, tratar prioritariamente e levantar a maior
quantidade de informaes possveis sobre ele, tais como: padro de ocorrncia, frequncia, sazonalidade, envolvidos, sintomas, prejuzos causados, dentre diversas outras informaes que nos ajudem a conhecer melhor o problema que nos propomos a solucionar.
Para cada resultado indesejado identificado (problema), deve-se estabelecer um indicador (item de controle que monitore o desempenho que
objetivamos melhorar) a ser acompanhado e uma meta a ser alcanada. Nessa
etapa, o estabelecimento de uma meta de melhoria um passo fundamental,
pois gerenciar atingir metas (Campos, 2002). A meta deve conter um objetivo, um valor e um prazo no qual ser cumprida. Um resultado indesejado,
por exemplo, pode ser os incndios florestais dentro da rea da UC. O indica-
dor pode ser o nmero de incndios ou a rea queimada no interior da UC.

Definida a situao atual, deve-se estabelecer a meta a ser atingida por exemplo: nenhum incndio florestal no interior da UC, no ano de 2014, ou uma
diminuio de X% no nmero de incndios no interior da UC no mesmo ano.
As metas devem ser desafiadoras, mas alcanveis, para no gerar desmotivao.
Para propor medidas visando alcanar a meta, necessrio levantar informaes e analisar o problema de forma mais detalhada. Uma ferramenta
de qualidade conhecida como Anlise de Pareto nos d a dimenso de como
essa atividade importante. Segundo a regra de Pareto, 80% dos efeitos de
um problema podem ser sanados atacando-se somente 20% de suas causas.
Por isso, devemos buscar identificar as poucas causas fundamentais do problema, ou seja, aquelas que atacadas podero eliminar o problema ou a maior
parte dos seus efeitos. O levantamento dessas causas, no entanto, uma atividade que deve ser feita com muito cuidado e debate. Ferramentas como tempestade de ideias (brainstorming) e diagrama de causa e efeito, descritas no
final do captulo, podem ser utilizadas.
Aps a identificao das principais causas do problema, elabora-se um
plano de ao para elimin-las. importante definir medidas eficazes, simples
e de baixo custo. Estabelecer um bom plano de ao para toda meta de melhoria
que se queira atingir um dos segredos do bom gerenciamento (Campos,
2002). O plano de ao pode utilizar a ferramenta 5W2H para orientar a sua
elaborao, como ilustrado na Figura 10.4.
O QU
(WHAT)
QUEM
(WHO)
QUANDO
(WHEN)
ONDE
(WHERE)
POR QU
(WHY)
COMO
(HOW)
QUANTO
(HOW MUCH)
Figura 10.4 Modelo de plano de ao simplificado.
Seguindo o exemplo dos incndios no interior de uma UC, na coluna O

Qu devem ser listadas as atividades (aes) que devero ser realizadas para
eliminar as causas da ocorrncia de incndios, como conscientizar os proprietrios do entorno, disponibilizar tcnicas alternativas ao uso do fogo, implantar 3 km de aceiros, treinar uma brigada de combate a incndios, estabelecer
o sistema de deteco e alerta de incndios, etc. recomendvel que a ao a
ser realizada seja representada por um verbo e que esteja no infinitivo. Na
coluna Quem deve-se determinar o responsvel pelo cumprimento de cada
atividade. Um ditado popular diz que cachorro que tem dois donos morre
de fome. Assim, cada atividade do plano de ao deve ter um responsvel,
mesmo que a atividade seja executada por uma equipe, do qual ser cobrado
o cumprimento no prazo estipulado (coluna Quando). Na coluna Quanto deve-se estabelecer a previso de custo de cada atividade. Uma das vantagens de usar os planos de ao para todos os programas de manejo da UC
que, a partir da coluna Quanto, pode-se estimar o oramento anual demandado pela unidade.
Em resumo, a obteno de bons resultados facilitada pela observao
da seguinte sequncia durante o processo de planejamento (Campos, 2002):
1. Estabelecer com clareza aonde se quer chegar (meta, resultado, etc.)
com seu item de controle (indicador).
2. Levantar informaes sobre o tema em questo.
3. Verificar as causas que esto impedindo de alcanar o resultado pretendido (anlise).
4. Propor aes contra cada causa importante (plano de ao).
A segunda etapa do ciclo PDCA o desenvolvimento ou execuo do
plano de ao elaborado (D). A equipe responsvel pelo programa de manejo em questo precisa conhecer os desafios que estaro sendo buscados para
que possa se envolver na execuo das atividades listadas no plano. A execuo, portanto, pressupe a capacitao e o envolvimento da equipe responsvel na metodologia PDCA e nas escolhas que foram realizadas para melhorar
o desempenho do programa de manejo. O envolvimento e a capacitao so
sobremaneira facilitados se a equipe responsvel envolvida desde os primeiros passos do planejamento definio do problema e se participam efetivamente, tambm, das etapas posteriores de monitoramento e aprendizado.
Nesse ponto precisamos lembrar que, no caso das unidades de conservao
brasileiras, a equipe responsvel pelos programas de manejo ou processos,
que precisa ser envolvida na sua gesto, inclui os analistas ou servidores do
rgo gestor, mas tambm o efetivo de terceirizados, contratados, estagirios
e/ou voluntrios que integram a fora de trabalho dessas organizaes.
A terceira etapa a Checagem (C) ou Monitoramento, na qual se compara o resultado obtido pela execuo do plano de ao com o resultado
planejado (meta). O uso de ferramentas grficas, como a ilustrada abaixo,
auxilia muito nessa etapa. Na Figura 10.5, as metas so representadas pela
linha pontilhada e os resultados pelas barras, que normalmente assumem colorao verde quando a meta alcanada e vermelha quando no alcanada.
Digamos que a meta de nenhum incndio florestal no interior da UC. Qualquer valor acima de zero significa que a meta no foi alcanada e a barra
assume a cor vermelha. Esse modelo de grfico de acompanhamento de metas pode ser usado para monitorar os resultados estratgicos e operacionais a
serem alcanados por uma UC ou por sistemas de UCs.
Sistema de Gesto do Parque XYZ
NMERO DE FISCALIZAES REALIZADAS

Responsvel pela Meta:
Data:
Joo
ago/2011
rea:
Fiscalizao
Melhor
7
1
0
2010
Jan
Fev
Mar
Abr
Mai
Realizado acima da Meta
Jun
Jul
Ago
Set
Realizado abaixo da Meta
Out
Nov
Dez
Meta
Figura 10.5 Grfico de Acompanhamento de Metas comparando os resultados

planejados (linha pontilhada) com os resultados obtidos (barras).
Todos os grficos representando resultados relevantes da unidade de

conservao devem ser reunidos em um nico painel, formando o chamado
quadro ou painel de gesto vista. O painel de gesto vista uma poderosa
ferramenta de estmulo obteno de resultados, j que d visibilidade s
metas assumidas pela equipe, permitindo sua comparao com os resultados
alcanados. Outro aspecto que tal sistematizao gera condies para um

dilogo produtivo entre os membros da equipe, permitindo a identificao
imediata dos resultados indesejveis, criando oportunidade de ajustes nos processos e na maneira como as pessoas atuam sobre as atividades.
Figura 10.6 Painel de Gesto Vista do Centro Estadual de Unidades de

Conservao do Estado do Amazonas (CEUC).
A quarta etapa do ciclo PDCA a Ao (A) ou Aprendizado. Nessa etapa

analisam-se os desvios encontrados e, se o resultado esperado (meta) no est
sendo alcanado, retorna-se atividade de anlise do problema para verificar
se realmente foram identificadas suas principais causas. A partir da identificao de outras variveis (ou causas) que estejam contribuindo para a ocorrncia do problema, elabora-se, ento, um novo plano de ao. Se o resultado
esperado foi alcanado, padronizam-se as atividades propostas no plano de
ao e treinam-se os funcionrios. No nosso exemplo, se um incndio florestal no interior da UC ocorrer no ano de 2012, a meta no ser alcanada. Em
vista disso, ser preciso analisar por que aquele incndio ocorreu e verificar por
que as aes previstas no plano de ao no foram suficientes para evit-lo.
medida que os gestores e os demais tcnicos vo se familiarizando
com o uso do PDCA como metodologia de gesto e das ferramentas que
apoiam sua aplicao, ele deve ser estendido a outros programas de manejo e
gesto da UC como um todo.
Box 10.1 Tempestade de Ideias (brainstorming)

Trata-se de uma ferramenta relativamente simples, que permite
o levantamento de um mximo de ideias sobre um determinado
tema, num curto espao de tempo. Essa tcnica deve ser praticada
pela equipe responsvel pela gesto ou pela melhoria de um programa de manejo. Sua aplicao gera ideias para a melhoria de qualquer programa de manejo da unidade.
Procedimentos:
t
Determinar o tema, que pode ser as causas de um problema, as

alternativas de soluo, etc.
Fazer com que cada participante oferea uma ideia sobre o assunto. Os participantes no devero fazer qualquer comentrio sobre
as ideias dos colegas. As ideias devero ser registradas em uma
ficha de cartolina, papel ou quadro. O importante que todos os
participantes da sesso de brainstorming tenham acesso e acompanhem as ideias propostas pela equipe.
Continuar o processo at que se esgotem as ideias sobre o assunto,

ou seja, at que todos os participantes no tenham mais nenhuma
contribuio. Em alguns casos pode ser til estabelecer um tempo
limite para a sesso de gerao de ideias.
Iniciar a anlise das ideias propostas, procurando, em caso de dvidas, esclarecer com o proponente a inteno e o entendimento
adequado de cada contribuio.
Ideias iguais devem ser fundidas, as semelhantes so agrupadas e

aquelas consideradas absurdas ou inadequadas devem ser eliminadas. Sempre em sintonia com a viso do grupo de participantes.
Como resultado final da sesso de tempestade de ideias espera-se

um conjunto coerente e criativo de propostas sobre um determinado tema, construdo de forma participativa e dinmica.
Box 10.2 Diagrama de Causa e Efeito

O Diagrama de Causa e Efeito (Figura 10.7) foi desenvolvido pelo
professor Kaoru Ishikawa (1915-1989), com o objetivo de facilitar a anlise de problemas, possibilitando a ordenao mais adequada e racional
desses problemas, e a busca das causas que esto produzindo os efeitos
no desejados. Esse diagrama utilizado quando necessrio identificar, explorar e priorizar todas as causas possveis de um problema (ex:
caa excessiva na rea de uma UC). As etapas para a construo de um
Diagrama de Causa e Efeito so:
t
Escrever o problema em anlise no retngulo Problema, no canto esquerdo da Figura 10.7.
Meta:
causa 1
causa 2
causa 3
causa 5
causa 6
C4
C3
C1
C2
Problema
causa 4
Efeito
Causa
Figura 10.7 Diagrama de Causa e Efeito.

t
Em seguida escrever as causas primrias (C1) que provocam o problema em estudo, identificadas, por exemplo, a partir da tempestade de ideias, nos retngulos causas 1 e causas 2.
Escrever as causas secundrias (C2) que afetam as primrias. Se necessrio, realizar outra rodada de tempestade de ideias. A determinao das causas fundamentais pode ser realizada mediante um
sistema de pontuao. Cada participante da equipe ir pontuar as
causas secundrias, usando a escala de valorao 5, 3 e 1. Para
forar uma priorizao de causas, cada participante poder dar
somente trs notas 5, trs notas 3 e trs notas 1. As causas que
obtiverem maior pontuao so as prioritrias a serem trabalhadas. Se necessrio, as causas tercirias referentes s causas secundrias priorizadas podero passar por um processo de priorizao
semelhante ao realizado anteriormente.
O Diagrama de Causa e Efeito tem como resultado uma lista de
causas fundamentais responsveis pelo resultado indesejado em estudo.
De posse dessa lista, o responsvel pela unidade de conservao elabora um plano de ao visando eliminar essas causas. No ano seguinte, a
partir do giro do PDCA, ser verificado se o plano de ao obteve os
resultados desejados.
Box 10.3 Cinco P

or Qus
Por
Para identificar as causas fundamentais de um problema pode ser
usada a ferramenta denominada Cinco Por Qus, que consiste em uma
abordagem reflexiva e provocadora sobre um determinado problema
buscando rastrear as causas razes. A ferramenta se baseia na compreenso de que problemas so, na verdade, oriundos de uma cadeia de causalidade (causas interligadas) que precisa ser explicitada para que possamos
intervir no nvel que possibilitar a eliminao destes problemas.
Procuram-se explicaes sistmicas para os problemas evitando-se
aquelas explicaes baseadas em eventos. As explicaes sistmicas ou
estruturais so aquelas que, alm de viabilizarem a efetiva soluo do
problema, promovem o aprendizado organizacional.
Para utilizar a Tcnica dos Cinco Porqus basta que um grupo de
pessoas envolvidas e, com conhecimento do problema em questo, promova uma reflexo honesta e objetiva orientada pelas cinco perguntas:
1. Por que estamos tendo o problema em estudo? (Nesta etapa, determinam-se as causas primrias.)
2. Por que estamos tendo a causa primria identificada? (Nesta etapa,
determinam-se as causas secundrias para cada causa primria.)
3. Por que estamos tendo essa causa secundria? (Nesta fase, determinam-se as causas tercirias (C3) para as causas secundrias.)
Recomenda-se repetir esse exerccio at o quinto por qu, se necessrio.
Box 10.4 5W2H

5W2H ou 4Q1POC uma ferramenta utilizada para o planejamento e o acompanhamento da implementao de aes propostas.
O planejamento resulta das respostas s seis perguntas:
What (O qu): Qual a ao que vai ser tomada?
When (Quando): Quando a ao ser realizada?
Who (Quem): Quem ser o responsvel pela implementao?
Where (Onde): Onde a ao ser desenvolvida (abrangncia)?
Why (Por qu): Por que foi definida tal ao (resultado esperado)?
How (Como): Como a ao vai ser tomada/implementada (passos da
ao)?
How much (Quanto): Quais os recursos necessrios para implementar a
ao?
A ferramenta de planejamento busca garantir a implementao
das solues consensadas, possibilitando ainda o acompanhamento da
execuo. Assegura que as ideias, solues e inovaes saiam do papel e
se materializem. Para que a ferramenta cumpra seus objetivos importante atentar para algumas dicas:
t
Defina um responsvel geral pela coordenao e implementao

do Plano de Ao.
recomendvel que cada ao a ser realizada seja representada

por pelo menos um verbo e que esteja no infinitivo.
Nos casos em que a ao for executada por uma equipe ou por

mais de uma pessoa, importante definir apenas um responsvel
que ser a referncia no planejamento para sua execuo.
O estabelecimento do prazo para a execuo das atividades deve

conter, no mnimo, o prazo final para concluso da ao e deve ser
coerente com a urgncia e a capacidade da organizao, alm de
considerar a lgica temporal que pressupe a execuo de aes
concatenadas no tempo.
A definio dos requisitos de onde as aes sero executadas pode

ser relevante quando as atividades precisam ocorrer em uma lgi-
ca no espao, caso contrrio esse campo pode no ser til no momento do planejamento.
t
A resposta pergunta Por que executar tal atividade deve orientar a reflexo sobre a real necessidade da atividade e sobre o resultado esperado. comum, ao refletirmos sobre a importncia de
uma atividade, a mesma ser desconsiderada ou substituda por outra atividade.
No espao destinado ao Como devemos descrever os passos necessrios para a execuo da atividade em um nvel de detalhamento
que seja adequado a compreenso de quem ir executar.
A estimativa dos recursos necessrios execuo da atividade

estabelecida no campo Quanto e normalmente, se concentra nos
recursos financeiros ou oramentrios que precisam ser acessados
ou contratados. comum desconsiderarmos aqueles recursos j
disponveis, como hora da equipe envolvida, equipamentos j existentes, etc.
Box 10.5 Anlise de P

areto
Pareto
A anlise de Pareto uma ferramenta de reflexo, anlise e
priorizao capaz de apoiar os gestores na seleo e abordagem dos
problemas de forma mais estruturada e inteligente.
A designao Diagrama de Pareto se deve ao economista italiano Vilfredo Pareto (1848-1923). Ele observou que, relativamente, poucos cidados retinham a maior parte da riqueza no sistema econmico
italiano do final do sculo passado.
Na dcada de 1950, o especialista em Qualidade Dr. Joseph M.
Juran (1904-2008) notou que a observao de Pareto era verdadeira
no somente na economia, mas tambm numa variedade de situaes
gerenciais. Juran formulou o princpio de Pareto: quando uma srie
de fatores individuais contribui para algum efeito global, relativamente
poucos desses itens sero responsveis pela maior parte do efeito.
Juran sugeriu que os poucos itens responsveis pela maioria do
efeito fossem chamados de poucos vitais, distinguindo-os dos numerosos outros fatores que tambm operam (os muitos triviais).
A anlise de Pareto deve ser utilizada quando for preciso ressaltar

a importncia relativa entre vrios problemas ou situaes, no sentido
de:
t
identificar, entre vrios problemas, os mais significativos de um processo;
escolher um ponto de partida para a soluo de um problema;
avaliar o comportamento de um problema, analisando os dados

antes e depois.
11
Avanando na
implementao da
gesto para resultados:
trilhando o caminho da
gesto de classe mundial nas
unidades de conser
vao
conservao
Marcos Antnio R
eis Araujo
Reis
Rogrio F
Cleani P
araiso Marques
Paraiso
O termo classe mundial designa uma organizao que referencial de

excelncia em gesto (FNQ, 2010). O que se deseja com esta publicao
divulgar modelos, metodologias, ferramentas e experincias que contribuam
para tornar a gesto das unidades de conservao brasileiras um referencial de
excelncia em gesto. Para empreender essa viso necessrio inicialmente
selecionar um quadro referencial que nos permita conceituar e avaliar a excelncia da gesto e, posteriormente, utilizar esse quadro referencial para orientar e balizar os esforos de melhorias no sistema de gesto da UC.
Propomos adotar o Modelo de Excelncia em Gesto Pblica (MEGP)
desenvolvido pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto do governo federal como um modelo genrico e conceitual que oferece s organizaes pblicas um referencial para sua nobre e necessria caminhada de
melhoria do servio pblico brasileiro.
Avaliamos que a caminhada apenas comeou e que sero necessrios
pelo menos dez anos de muito trabalho duro, muito aprendizado e, princi-
palmente, muita vontade poltica para que se possa alcanar o patamar da

gesto de classe mundial em nossas UCs.
Desde o incio da dcada de 1990, j estava claro que um dos maiores
desafios do setor pblico brasileiro era de natureza gerencial. Isso estimulou a
busca de um novo modelo de gesto pblica, que fosse focado em resultados
e orientado para o cidado (Brasil, 2009). Foi proposto, ento, o Modelo de
Excelncia em Gesto Pblica para guiar as organizaes pblicas em busca de
transformao gerencial rumo excelncia e, ao mesmo tempo, permitir avaliaes comparativas de desempenho entre organizaes pblicas brasileiras e
estrangeiras, com empresas estrangeiras e demais organizaes do setor privado. Dessa forma, esse modelo permite uma comparao da efetividade de
gesto de unidades de conservao do mundo inteiro.
O termo excelncia usado para denotar distino e perfeio. Os modelos de excelncia so usados para apresentar o mais alto nvel, o estado da
arte de como organizar e gerir instituies (Moura, 2003).
O Modelo de Excelncia em Gesto foi originalmente desenvolvido nos
Estados Unidos. Em meados da dcada de 1980, em razo da forte concorrncia dos produtos japoneses, tornou-se premente para a indstria americana a
necessidade de melhorar a qualidade de seus produtos e de aumentar a produtividade de suas empresas. O governo norte-americano instituiu um grupo
de trabalho com a misso de analisar uma srie de organizaes bem-sucedidas, consideradas ilhas de excelncia, e descobrir o que as diferenciava das
demais organizaes. Com essa informao, seria possvel estabelecer um conjunto de normas para orientar as organizaes americanas, de modo a tornlas mais competitivas (FNQ, 2007).
As anlises tiveram como resultado o chamado Relatrio Mackinsey. Ele
identificou caractersticas e valores vigentes na cultura dessas organizaes,
seguidos pelas pessoas que as compunham, em todos os nveis hierrquicos.
Os valores englobam conceitos, filosofias e crenas gerais que esto acima das
prticas cotidianas e que as organizaes respeitam e empregam na busca por
melhores resultados. Eles foram considerados os fundamentos para a formao de uma cultura de gesto voltada para resultados.
A partir desses valores, foram desenvolvidos modelos de uma cultura
organizacional voltada para a qualidade, com critrios muito especficos. Os
fundamentos foram desdobrados em requisitos e agrupados por critrios, dando
origem, em 1987, ao Prmio Malcolm Baldrige National Quality Award (Prmio Nacional da Qualidade dos Estados Unidos). A iniciativa foi to bemsucedida, que logo outros pases criaram seus prmios nacionais de qualidade.
Avanando na implementao da gesto para resultados: trilhando o caminho... 231
Em 1991, em funo da abertura econmica, o governo federal lanou o

Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade (PBQP). Seu objetivo era
promover a qualidade e a produtividade, visando aumentar a competitividade
dos bens e servios produzidos no pas. Uma das medidas foi a criao da
Fundao para o Prmio Nacional da Qualidade (FPNQ), que gerencia o prmio de mesmo nome. A premiao um processo de reconhecimento das
organizaes e prticas de gesto que, de forma alinhada ao modelo de excelncia, conseguem demonstrar inquestionavelmente a melhoria dos seus resultados. Esse processo de avaliao e premiao precisa ser muito dinmico,
pois, medida que novos valores de gesto de organizaes excelentes so
desenvolvidos e identificados, os fundamentos da excelncia precisam passar
por atualizaes (FNQ, 2007).
Concomitantemente, foi lanado, na esfera pblica, o Programa de Qualidade e Participao na Administrao Pblica (PQAP), concebido com o
objetivo de introduzir prticas gerenciais voltadas para a melhoria da qualidade do servio pblico. A partir de 1998, o PQAP transformou-se no Programa
de Qualidade no Servio Pblico (PQSP) e, em 2005, passou a chamar-se
Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao (Gespblica), que
est ligado ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Nesse contexto, o governo adaptou o Modelo de Excelncia em Gesto para a realidade das organizaes pblicas, passando a denomin-lo Modelo de Excelncia
em Gesto Pblica, e tambm criou o Prmio da Qualidade do Governo Federal, que se inspirou fortemente no PNQ, e em 2003 passou a se chamar
Prmio Nacional da Gesto Pblica.
O Modelo de Excelncia em Gesto Pblica foi concebido a partir da
premissa de que a administrao pblica tem de ser excelente sem deixar de
considerar as particularidades inerentes sua natureza pblica. O modelo
no se prope a fazer concesses para a administrao pblica ou para as
unidades de conservao, mas procurou entender e considerar as especificidades
inerentes natureza pblica das organizaes sem abrir mo do compromisso
de que a administrao pblica e, consequentemente, a gesto das unidades
de conservao tm de ser excelentes e eficientes.
Esses prmios de qualidade avaliam e analisam os sistemas de gesto das
organizaes participantes com base em critrios de excelncia. Tais critrios
agrupam requisitos necessrios para se implantar uma cultura de gesto voltada para a obteno de resultados excepcionais. Desse modo, a avaliao busca verificar o grau de desempenho da organizao com base nos fundamentos
de excelncia, que so valores identificados nas organizaes de sucesso e que
servem de referencial para as demais organizaes (FNQ, 2010).
Os critrios de excelncia que compem o Modelo de Excelncia em Gesto Pblica so: 1) Liderana; 2) Estratgias e planos; 3) Cidados; 4) Sociedade;
5) Informaes e conhecimento; 6) Pessoas; 7) Processos; 8) Resultados.
A Figura 11.1 representa graficamente como os oito critrios interagem
para formar o Modelo de Excelncia em Gesto Pblica, que funciona como
importante instrumento para avaliao, diagnstico e orientao de qualquer
tipo de organizao do setor pblico.
3
Cidados
6
Pessoas
1
Liderana
2
Estratgias
e Planos
8
Resultados
7
Processos
4
Sociedade
5 Informaes e Conhecimento
Figura 11.1 Representao grfica do Modelo de Excelncia em

Gesto (Brasil, 2009).
O Modelo de Excelncia em Gesto Pblica tambm adota a lgica do

Ciclo de Gesto ou PDCA, discutido no captulo anterior. Os quatro primeiros
critrios formam um bloco que pode ser denominado de planejamento. Por
meio da liderana da alta administrao, que focaliza as necessidades dos cidados-usurios e os anseios da sociedade, so planejados os servios/produtos e os processos da organizao, de forma a melhor atender a esse conjunto
de necessidades, levando-se em conta os recursos disponveis (Brasil, 2009).
O segundo bloco de critrios, equivalente execuo (D) do ciclo PDCA,

composto pela gesto de pessoas e de processos e representa a execuo do
planejamento, ou seja, o espao onde as aes transformam objetivos e metas
em resultados. So as pessoas, capacitadas e motivadas, que operam esses
processos e fazem com que cada um deles produza os resultados esperados.
Os resultados da organizao constituem o bloco de controle, pois servem para acompanhar a satisfao dos cidados-usurios, o oramento e as
finanas, a gesto das pessoas, a gesto de fornecedores e das parcerias
institucionais, bem como o desempenho dos servios/produtos e dos processos organizacionais. Finalmente, o sistema de informao e anlise representa
a inteligncia da organizao e a base de sustentao das aes planejadas e
executadas em cada um dos blocos anteriores. Esse o bloco de tomada de
deciso e ao com base nas anlises crticas realizadas (Brasil, 2009) e equivale ao Aprendizado do ciclo PDCA.
O modelo no prescritivo, ou seja, no estabelece como a organizao
deve executar suas prticas de gesto, e sim quais os critrios de excelncia
para a definio do que deve ser feito em cada aspecto da gesto e os resultados a serem alcanados.
O modelo contribui tambm para explicitar uma contundente relao
de causa e efeito, na qual o alcance dos resultados pela organizao (Critrio
8 Resultados) consequncia direta da sua competncia e criatividade para
implementar as prticas gerenciais estabelecidas nos critrios anteriores. Ou
seja, refora o entendimento muitas vezes esquecido de que a excelncia no
se constitui em um feito milagroso, mas na competncia de fazer o que precisa
ser feito cada dia melhor.
Box 11.1 Os princpios e fundamentos da eex

xcelncia
O Modelo de Excelncia em Gesto Pblica parte da premissa de
que preciso ser excelente sem deixar de ser pblico. Portanto, deve
estar alicerado em fundamentos prprios da gesto de excelncia contempornea e condicionado aos princpios constitucionais prprios da
natureza pblica das organizaes. Os princpios constitucionais que
devem reger a gesto pblica encontram-se no Artigo 37 da Constituio Federal e, de acordo com Brasil (2009), so os seguintes:
t
Legalidade: estrita obedincia lei; nenhum resultado poder ser

considerado bom, nenhuma gesto poder ser reconhecida como
de excelncia revelia da lei.
Impessoalidade: no fazer distino de pessoas. O tratamento diferenciado restringe-se apenas aos casos previstos em lei. A cortesia, a rapidez no atendimento, a confiabilidade e o conforto so
requisitos de um servio pblico de qualidade e devem ser dispensados a todos os usurios, indistintamente. Em se tratando de organizao pblica, todos os usurios so preferenciais, todos so
pessoas importantes.
Moralidade: pautar a gesto pblica por um cdigo moral. No se
trata de tica (no sentido de princpios individuais, de foro ntimo), mas de princpios morais de aceitao pblica.
Publicidade: ser transparente, dar publicidade aos fatos e dados.
Essa uma forma eficaz de induo do controle social.
Eficincia: fazer o que precisa ser feito, com o mximo de qualidade, ao menor custo possvel. No se trata de reduo de custo de
qualquer maneira, mas de buscar a melhor relao entre qualidade
do servio e qualidade do gasto.
Esses princpios constitucionais representam os principais norteadores

da gesto pblica. Em conjunto com os fundamentos descritos a seguir,
constituem a base de sustentao do Modelo de Excelncia em Gesto
Pblica. Os fundamentos da gesto pblica de excelncia no so leis, normas ou tcnicas, e sim valores que precisam ser paulatinamente
internalizados, at se tornarem definidores da gesto de uma organizao.
medida que forem transformados em orientadores das prticas de gesto, tornar-se-o, gradativamente, hbitos e, por fim, valores inerentes
cultura organizacional. Os fundamentos da excelncia so (Brasil, 2009):
1. Pensamento Sistmico: entendimento das complexas relaes de
interdependncia existentes entre os elementos que constituem a
organizao (polticas, pessoas, processos, cultura, etc.) e da organizao com o ambiente externo em que se situa.
Organizacional: o desenvolvimento das capacidades
2. Aprendizado Organizacional
individuais e coletivas de uma organizao para solucionar problemas cada vez mais complexos o resultado esperado do aprendizado organizacional. Incentivar a criao e o compartilhamento
de conhecimento sobre o negcio da organizao um fundamento vital para o seu sucesso;
Inovao: propiciar um ambiente favorvel criatividade,
3. Cultura da Inovao
experimentao e adoo de novas alternativas que faam frente
aos velhos problemas da administrao pblica brasileira;
4. Liderana e Constncia de P
Prropsitos: a liderana o motor da
gesto, orienta, motiva e se compromete com os resultados sustentveis da organizao e com o desenvolvimento da cultura da excelncia e a defesa dos direitos pblicos.
5. Orientao por P
Prrocessos e Informaes
Informaes: adoo da abordagem
de processos para compreenso e organizao do conjunto das
atividades da organizao de forma que agreguem valor para as
partes interessadas, sendo que a tomada de decises e a execuo
de aes devem ter por base a medio e anlise do desempenho,
e no os achismos.
6. Viso de F
utur
o: o rumo de uma organizao e a constncia de proFutur
uturo
psitos que a mantm nessa direo. Est diretamente relacionada
capacidade de construir um imaginrio coletivo desejado que d coerncia ao processo decisrio e que permita organizao antecipar-se
s necessidades e expectativas dos cidados e da sociedade.
7. Gerao de V
alor
Valor
alor: o objetivo de qualquer organizao criar valor tangvel e intangvel de forma sustentada para todas as partes
interessadas.
8. Compr
ometimento com as P
essoas
Comprometimento
Pessoas
essoas: construir relaes saudveis
com as pessoas para melhorar a qualidade nas relaes de trabalho
e criar condies que favorecem o comprometimento das pessoas
e, consequentemente, o seu desempenho.
9. Foco no Cidado e na Sociedade
Sociedade: no perder de vista que todas as
aes e organizaes pblicas tm por objetivo o atendimento s
necessidades dos cidados e da sociedade,
10. Desenvolvimento de P
arcerias
Parcerias
arcerias: construir sinergias com outras organizaes por meio do estabelecimento de relaes de confiana
e apoio.
11. Responsabilidade Social
Social: assegurar s pessoas a condio de cidadania com garantia de acesso aos bens e servios essenciais e, ao
mesmo tempo, tendo por princpio gerencial a preservao da
biodiversidade e dos ecossistemas naturais.
12. Contr
ole Social
Controle
Social: participao das partes interessadas no planejamento, acompanhamento e avaliao das atividades da Administrao Pblica e na execuo das polticas e dos programas pblicos.
13. Gesto P
articipativa
Participativa
articipativa: atitude gerencial da alta administrao que busca o mximo de cooperao das pessoas.
Utilizando o Modelo de Ex
celncia para avaliar e melhorar a
Excelncia
gesto de unidades de conser
vao
conservao
Uma das principais funes de um modelo oferecer uma estrutura
(framework) que permita avaliar e comparar o desempenho das organizaes.
O Ncleo para Excelncia em Unidades de Conservao (NEXUCS) vem
fazendo uma escolha metodolgica em relao ao modelo a ser utilizado
para apoiar suas intervenes. A adoo do Modelo de Excelncia em Gesto
Pblica (MEGP) para avaliar e melhorar a gesto de unidades de conservao
realizada de forma muito consciente em relao aos seus benefcios e suas
limitaes.
As justificativas, as vantagens e desvantagens so apresentadas em detalhes no Captulo 23 (Utilizando o MEGP para avaliar a efetividade da gesto
das UCs). O MEGP utiliza oito critrios para avaliar as prticas de gesto e os
resultados de forma alinhada aos princpios constitucionais e aos fundamentos da excelncia.
Os critrios agrupam os requisitos necessrios para implantar uma cultura de gesto voltada para a obteno de resultados excelentes. O Programa
de Gesto Pblica e Desburocratizao (GesPblica) disponibiliza trs instrumentos de avaliao que apresentam grau crescente de complexidade. A inteno permitir que as organizaes progridam de instrumento medida
que ocorram as melhorias de gesto (Figura 11.2):
t
Instrumento para Avaliao da Gesto Pblica IAGP 250 pontos.
Instrumento para Avaliao da Gesto Pblica IAGP 500 pontos
Instrumento para Avaliao da Gesto Pblica IAGP 1000 pontos
O Instrumento para Avaliao da Gesto Pblica 250 pontos adequado para as unidades de conservao que esto iniciando a autoavaliao
de sua gesto. Esses instrumentos so atualizados periodicamente e podem ser
obtidos gratuitamente, a partir da Internet, no site do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. O Instrumento para Avaliao da Gesto Pblica 500 pontos utiliza uma escala de pontuao de 0 a 500. Deve ser utilizado pelas unidades de conservao que j realizaram pelo menos dois ciclos de
avaliao com o Instrumento de 250 pontos. J o Instrumento de Avaliao
da Gesto Pblica 1000 pontos usa uma escala de pontuao de 0 a 1000,
sendo que 1000 pontos equivalem plena aplicao dos princpios e conceitos de excelncia em gesto pblica.
A progresso da pontuao das unidades de conservao nos instrumentos de avaliao retrata a evoluo do seu desempenho, possibilitando inclusive comparaes com outros tipos de organizaes.
INSTRUMENTO
1000 PONTOS
INSTRUMENTO
500 PONTOS
INSTRUMENTO
250 PONTOS
Para organizaes que j realizaram

pelo menos trs avaliaes
com pontuao igual ou
superior a 350 pontos
Para organizaes que j realizaram pelo

menos duas avaliaes no nvel de
250 pontos e tm evidncias de prticas
de gesto adequadas a alguns requisitos,
pr-ativas e de uso continuado.
Para organizaes que esto iniciando

a implementao da autoavaliao
continuada.
Figura 11.2 Evoluo na utilizao dos instrumentos de avaliao.
Nos setores mais gerencialmente maduros, as organizaes com resultados prximos ou superiores a 700 pontos so consideradas classe mundial,
ou seja, detentoras de prticas empreendedoras caracterizadas pela inovao,
criatividade, alto grau de resolutividade em relao s necessidades e expectativas dos seus cidados e capacidade de otimizar a aplicao dos seus recursos,
conseguindo fazer cada vez mais com menos (Brasil, 2009).
A avaliao da gesto de uma unidade de conservao deve comear
com o Instrumento de 250 pontos. A primeira avaliao estabelece o marco
zero da gesto da UC em relao ao Modelo de Excelncia em Gesto Pblica. O primeiro passo da autoavaliao a descrio de cada prtica de gesto
que tenha relao com o requisito dos critrios de prticas de gesto (critrios
1 a 7).
As prticas de gesto so todas as atividades executadas sistematicamente com a finalidade de gerenciar uma organizao, materializadas nos padres
de trabalho. A descrio da prtica de gesto um exerccio trabalhoso, mas
oferece equipe da UC envolvida uma tima oportunidade de compartilhar
informaes e conhecimentos sobre o funcionamento da unidade. A descri-
o da prtica deve responder, no mnimo, s seguintes perguntas: a) o que

feito; b) em que setores ou envolvendo que pessoas; c) com que periodicidade; d) h quanto tempo (Brasil, 2009).
Exemplo da descrio de uma prtica de gesto relativa ao critrio estratgias e planos:
O Parque Nacional XYZ assegura que suas estratgias sejam compartilhadas e compreendidas pelos servidores, fazendo reunies da Direo Geral com os servidores, de forma a debater e divulgar as propostas elaboradas no seminrio final de planejamento. Todas as coordenaes promovem reunies de desdobramento. O documento de consolidao do Planejamento Estratgico fica disponibilizado na biblioteca da UC. Alm disso, a viso, a misso e os valores so divulgados
nos treinamentos relacionados e, por meio de comunicao visual,
em murais por toda a UC. Por fim, passado um questionrio para
avaliar o entendimento dos aspectos estratgicos pelos funcionrios
da unidade. Essa prtica realizada anualmente, desde 2006.
O conjunto de prticas de gesto sistematizadas durante a autoavaliao
d organizao a oportunidade de refletir sobre sua realidade e de construir,
com base em dados e fatos, e no em opinies, um estado futuro desejado,
que ela possa atingir com algum esforo, em determinado horizonte temporal
(Brasil, 2009).
Os resultados da UC so avaliados de acordo com os requisitos estabelecidos no critrio 8 do MEGP. A equipe da UC precisa agrupar e consolidar os
principais desempenhos da unidade relacionados aos cidados-usurios, sociedade, oramentos, pessoas e processos. Estes resultados so avaliados quanto
relevncia, tendncia e nvel atual e, desta forma, estabelecida a pontuao da UC neste critrio.
Avaliar a gesto de uma organizao pblica significa verificar o grau de
aderncia de seus processos gerenciais em relao ao MEGP, referencial do
Programa Nacional da Gesto Pblica e Desburocratizao (GesPblica),
concomitantemente com a anlise crtica dos resultados demonstrados pela
unidade de conservao.
Nessa avaliao so identificados os pontos fortes e as oportunidades de
melhoria da organizao. As oportunidades so aqueles aspectos gerenciais
menos desenvolvidos em relao ao modelo e que, portanto, devem ser objeto de melhoria.
O processo de autoavaliao deve, obrigatoriamente, ser participativo

e, ao final, deve representar um consenso da organizao sobre a qualidade
da sua gesto naquele momento (Brasil, 2009). Com base nos resultados dessa autoavaliao, a UC seleciona as mais relevantes oportunidades de melhorias
para elaborar seu Plano de Melhoria da Gesto (Brasil, 2009). A implementao
do Plano de Melhoria da Gesto e a realizao de nova autoavaliao, para
acompanhar o desempenho, configuram o ciclo de melhoria da gesto ou
Avaliao Continuada. A unidade de conservao pode escolher aderir formalmente ao Gespblica (Figura 11.3), procurando o Ncleo do seu estado,
encaminhando os resultados da autoavaliao e solicitando uma validao
externa dos resultados obtidos. O Programa emite um certificado de nvel de
gesto em nome da UC, com validade de um ano e trs meses, prazo no qual
a UC dever implementar algumas melhorias e realizar nova autoavaliao.
Autoavaliao
Elaborao do
Plano de
Melhoria da
Gesto PMG
Validao
externa da
autoavaliao
e do PMG
Implementao
das melhorias e
monitoramento
Reincio do Ciclo
Figura 11.3 Etapas da melhoria contnua da gesto (Brasil, 2009).
Esses ciclos anuais de autoavaliao, elaborao e implementao do plano de melhoria aumentam a capacidade da equipe gestora de refletir sobre a
UC, fortalecem o desenvolvimento da cultura da excelncia e viabilizam o genuno aprendizado organizacional. Quando a organizao avaliar que o seu
sistema de gesto atingiu um grau de maturidade em relao ao MEGP, ela
poder optar por participar do processo de reconhecimento e premiao
excelncia do Prmio Nacional da Gesto Pblica (Instrumento de 1000 pontos).
Estudo de caso 11.1

Utilizando uma abordagem sistmica para
vao so
explicar por que as unidades de conser
conservao
precariamente geridas no Brasil
Marcos Antnio Reis Araujo
Como ser demonstrado nos Captulos 20 a 22, a maioria das unidades
de conservao brasileiras apresenta mdia efetividade de gesto. Para identificar as possveis causas desse grau de efetividade, Arajo (2004) avaliou a
gesto de sete Unidades de Conservao de Proteo Integral em Minas Gerais, em relao aos critrios de excelncia que compem o Modelo de Excelncia em Gesto Pblica. Foi utilizado, na poca, o Instrumento de 500 pontos, pois ainda no existia o de 250. Os resultados obtidos pelas unidades de
conservao foram baixos. A que obteve melhor avaliao recebeu 35 pontos
em 500. Isso significava que as UCs encontravam-se em estgios ainda preliminares de desenvolvimento de prticas de gesto, sendo que os resultados
alcanados por elas no decorriam de prticas de gesto implementadas. As
primeiras avaliaes realizadas nas UCs pelo Programa de Gesto para Resultados, apresentadas no Captulo 12, tambm revelaram pontuaes baixas.
Por que motivo, quando avaliadas em relao aos critrios de excelncia
em gesto, as UCs apresentam um desempenho baixo, ou seja, apresentam
gesto to precria? A literatura consultada indica vrias respostas, tais como:
falta de vontade poltica e de prioridade do governo, falta de pessoal e de
recursos financeiros, ausncia de instrumentos adequados de planejamento,
como planos de manejo, e falta de articulao dos rgos federais (Pdua,
1997; WWF, 1999; Brito, 2000; Dourojeanni & Pdua, 2001). Entretanto, tais
alegaes podem ser consideradas simplistas, pois carecem de uma avaliao
mais aprofundada que permita realmente identificar as causas fundamentais
da precariedade na gesto de UCs no Brasil.
Freitas (2003) demonstrou que as UCs de Minas Gerais com mais recursos humanos, financeiros e materiais no eram necessariamente as que apresentavam melhores resultados nos quesitos por ele analisados. Rocha (2002)
demonstrou que a carncia de recursos financeiros para a indenizao de terras a serem desapropriadas no constitua, no seu estudo, o maior problema
que afetava a questo da regularizao fundiria nos parques nacionais. Outro estudo tambm demonstrou que os principais programas e projetos nacionais na rea de meio ambiente como o Fundo Nacional do Meio Ambiente
(FNMA), o Programa Nacional do Meio Ambiente (PNMA), o Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais do Brasil (PPG7) e o Programa Nacional da Biodiversidade (Pronabio) apresentavam srios problemas administrativos e operacionais e grande dificuldade na obteno de resultados positivos, mesmo envolvendo grande soma de recursos financeiros (Herrmann,
1999). Desses estudos, constatou-se que a existncia de recursos humanos,
materiais e financeiros no garante automaticamente um bom desempenho.
Outras explicaes para o baixo desempenho das unidades de conservao
deveriam ser buscadas.
Arajo (2004) props um novo arcabouo interpretativo para o fraco
desempenho gerencial das unidades de conservao no Brasil. Esse arcabouo
utiliza uma abordagem sistmica e explora uma cadeia complexa de fatores
que se influenciam mutuamente e acabam por contribuir para o baixo desempenho verificado. Ele tem como pano de fundo o contexto cultural brasileiro
e a cultura organizacional vigente em nossa administrao pblica. As unidades de conservao so organizaes e, desse modo, sofrem forte influncia
do ambiente institucional em que esto inseridas. H, nesse ambiente
institucional, caractersticas que contribuem fortemente para o baixo desempenho da gesto das UCs, sendo necessria uma perfeita compreenso dessas
caractersticas para a implementao de um programa de melhoria do desempenho gerencial de nossas UCs.
O conte
xto cultural brasileir
o e a administrao pblica
contexto
brasileiro
como pano de fundo para a compreenso da realidade
gerencial das unidades de conser
vao
conservao
A interdependncia da organizao (microssistema) em relao ao meio
social em que se integra (macrossistema) o fundamento bsico do moderno
enfoque das organizaes como sistemas abertos (Cury, 2000). Partindo-se
da viso sistmica, as unidades de conservao constituem subsistemas de um
sistema maior. A UC um subsistema dentro do rgo gestor, que um
subsistema de um ministrio ou secretaria estadual, que um subsistema da
administrao pblica brasileira, que, por sua vez, um subsistema dentro da
sociedade brasileira. Desse modo, a gesto das unidades de conservao e seu
consequente desempenho so moldados por uma gama variada de fatores,
que vo desde a cultura brasileira at a cultura organizacional vigente no
rgo gestor, passando pela cultura organizacional do setor pblico. Entender
esse ambiente de fundamental importncia para o planejamento de aes
visando incrementar a efetividade das unidades de conservao.
O conte
xto cultural brasileir
o
contexto
brasileiro
A princpio, podemos imaginar que o contexto cultural brasileiro no
tem qualquer relao com a gesto de nossas unidades de conservao, principalmente com o baixo desempenho gerencial. Mas isso no a realidade. As
caractersticas de gesto de uma organizao so mais bem compreendidas a
partir do entendimento da cultura e da textura social local (Wood & Caldas,
1997). Existe uma relao muito clara entre o desempenho de qualquer organizao e sua cultura. Como a cultura organizacional carrega muito da cultura
nacional, a compreenso de nossas razes torna-se um ponto crucial no
gerenciamento de nossas organizaes (Freitas, 1997).
Vrios autores tm demonstrado como os traos culturais brasileiros influenciam a gesto organizacional e, consequentemente, seu desempenho
(Wood & Caldas, 1997; Junquilho & Melo, 1999; Johann, 2004). Eles partem
da premissa de que os traos bsicos da cultura de um pas esto presentes no
imaginrio das organizaes locais, influenciando as teorias, as prticas administrativas, os comportamentos dos membros da organizao e os relacionamentos deles entre si e com pessoas de fora da organizao. As organizaes
e os fenmenos nela observados no s estariam condicionados pelas razes
culturais do pas como seriam expresses atuais dessa cultura (Moreira, 2001).
Barros & Prates (1996; 1997) propuseram um modelo demonstrando
como os traos da cultura brasileira influenciam a gesto organizacional, constituindo o que denominaram estilo brasileiro de administrar. Eles identificaram traos culturais como: a concentrao de poder, o personalismo, a postura de espectador, o evitar conflito, o paternalismo, a lealdade s pessoas, o
formalismo e a flexibilidade, que tm forte impacto em nossas organizaes.
Em essncia, o personalismo relaciona-se tendncia de fazer da importncia ou da necessidade pessoal do indivduo a referncia maior para a deciso, desconsiderando-se ou colocando em segundo plano as necessidades da
comunidade (Freitas, 1997). O membro do grupo valoriza mais as necessidades do lder e dos outros membros do grupo do que as necessidades de um
sistema maior no qual est inserido (Barros & Prates, 1996). Esse trao tem sua
origem na famlia brasileira, em que a autoridade mxima estava centrada de
forma inquestionvel no pai. Esse ptrio poder no se exercia apenas no mbito das relaes privadas, mas se estendia para alm do recinto domstico.
Ainda hoje, muitas vezes, o gestor pblico prioriza o atendimento de projetos
de interesse de seu padrinho poltico em detrimento de outros que traro
maior eficincia e eficcia sua organizao.
Nossa estrutura social baseada na desigualdade e no grande distanciamento do poder. Em pases que apresentam maior proximidade do poder,
os processos decisrios tendem a ser mais participativos e existe mais cooperao entre chefes e subordinados. J em pases com alta distncia do poder,
como o caso do Brasil, os dirigentes tendem a tomar decises de forma autocrtica e paternalista (Freitas, 1997). Por outro lado, o forte trao autoritrio do
colonizador resultou na dependncia. O resultado que o brasileiro se acostumou a uma postura de espectador, sempre dependente de algo ou de algum
que o leve e o conduza (Freitas, 1997). A postura de espectador tem como
principais vertentes o mutismo e a baixa conscincia crtica e, por consequncia,
a baixa iniciativa, a pouca capacidade de realizar por autodeterminao e a
transferncia das dificuldades para as lideranas (Barros & Prates, 1996).
O formalismo corresponde ao grau de discrepncia entre o prescritivo e
o descritivo, entre o poder formal e o poder efetivo, entre a impresso que
nos dada pela Constituio, pelas leis e regulamentos, organogramas e estatsticas, e os fatos e prticas reais do governo e da sociedade. O formalismo
est presente em nossa tendncia de aceitar e provocar a discrepncia entre o
formal e o real, entre o dito e o feito (Freitas, 1997).
Todos esses traos culturais agem sobre os diversos componentes do sistema de gesto: na formulao de estratgias, no processo decisrio, no processo de liderana, no processo de coeso organizacional, no processo de
inovao e mudana e nos processos motivacionais (Barros & Prates, 1996),
consequentemente, tm forte impacto nos resultados organizacionais. No setor pblico, em que a modernizao gerencial ocorre lentamente, o impacto
dos traos culturais brasileiros sobre os resultados organizacionais ainda mais
forte (Junquilho & Melo, 1999). Os traos descritos acima contribuem para
gerar uma cultura organizacional oposta necessria para a obteno da excelncia em gesto. Nossos traos culturais esto em franca oposio aos fundamentos da excelncia vistos no captulo anterior.
No havendo aes firmes, buscando implantar uma cultura voltada
para a excelncia, a tendncia natural provocada pelo pano de fundo cultural
brasileiro que as organizaes pblicas caminhem para uma situao de baixo desempenho. Isso pode ser claramente observado ao longo de toda a
histria dos rgos gestores das unidades de conservao no Brasil.
O conte
xto da administrao pblica brasileira
contexto
No mundo, a administrao pblica evoluiu a partir de trs modelos
bsicos: 1) a administrao pblica patrimonialista; 2) a administrao pblica
burocrtica; e 3) a administrao pblica gerencial.
O patrimonialismo pode ser definido sinteticamente como a confuso

entre o que pblico e o que privado. Num sentido amplo, tem servido
para designar a cultura de apropriao daquilo que pblico pelo privado
(Martins, 1997). No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como
uma extenso do poder do soberano, e seus auxiliares, servidores, possuem
status de nobreza real. Em consequncia, a corrupo e o nepotismo so inerentes a esse tipo de administrao. No momento em que o capitalismo e a
democracia tornaram-se dominantes, o mercado e a sociedade civil se distinguiram do Estado e a administrao patrimonialista tornou-se uma excrescncia.
Surge, ento, a administrao pblica burocrtica.
A burocracia como forma organizacional surgiu na segunda metade do
sculo XIX, na poca do Estado liberal, como forma de combater a corrupo
e o nepotismo patrimonialista. Constituem princpios orientadores do seu
desenvolvimento: a profissionalizao, a ideia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em sntese, o poder racional-legal. A
qualidade fundamental da administrao pblica burocrtica a efetividade
no controle dos abusos; seu defeito, a ineficincia, a autorreferncia, a incapacidade de voltar-se para o servio aos cidados vistos como usurios.
No final da dcada de 1970, emergiu a proposta da administrao pblica gerencial. Quatro fatores socioeconmicos foram identificados como os
principais responsveis pela crise do Estado contemporneo: 1) a crise econmica mundial desencadeada a partir do primeiro choque do petrleo, em
1973; 2) a crise fiscal, quando os governos no tinham mais como financiar
seus dficits; 3) a ingovernabilidade, com muito a fazer, poucos recursos e
presses dos beneficirios dos servios pblicos que no queriam perder o
que consideravam conquistas; e 4) a globalizao e todas as transformaes
tecnolgicas que mudaram a lgica do setor produtivo e afetaram profundamente o Estado.
Com menos recursos e mais dficits, os governos tiveram de diminuir
gastos com pessoal e aumentar a eficincia de suas aes. Esse aumento de
eficincia significava uma profunda modificao no modelo burocrtico, classificado como lento e excessivamente apegado a normas. A tentativa de reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada, predominantemente pelos
valores da eficincia e qualidade na prestao de servios pblicos e pelo
desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizaes voltada para o
desempenho (Rezende, 2004). A reforma gerencial teve incio na dcada de
1980, principalmente no Reino Unido, Nova Zelndia, Austrlia e pases
escandinavos. Nos anos de 1990, essa reforma se estendeu aos Estados Unidos
e ao Brasil, onde esse modelo ainda incipiente na administrao pblica.
Sob o pano de fundo cultural descrito no tpico anterior, evoluiu a administrao pblica brasileira, que deve ser compreendida a partir de suas
heranas patrimonialistas. Esse legado poltico-cultural baseado na histrica
falta de uma diviso clara entre poder pblico e atividade privada e na concepo de que o Estado tem a funo de atender aos interesses pessoais, em
detrimento da qualidade dos servios prestados ao cidado. Pouco dessa situao alterou-se com a Proclamao da Repblica, em 1889. At os anos de
1930, nossa administrao pblica caracterizava-se por uma burocracia pouco
profissionalizada. A lgica clientelista e patrimonialista fazia com que a administrao pblica constitusse um espao til para trocar cargos por votos, sem
qualquer esforo mais amplo para a implementao de elementos de
racionalidade e, sobretudo, desempenho (Rezende, 2004).
A trajetria modernizante da administrao pblica no Brasil representa
uma tentativa de substituio da administrao patrimonial pela burocrtica e
tem sido marcada por descontinuidade e contradies poltico-administrativas do Estado. A implementao do Estado intervencionista da era Vargas
(1930) marca o advento de uma nova administrao pblica. O Departamento do Servio Pblico (DASP), criado em 1938, promoveu uma revoluo na
administrao, empregando tecnologia administrativa de ponta e
profissionalizando o servio pblico, segundo o mrito. Um segundo perodo
de modernizao administrativa ocorreu a partir de 1967, sob a vigncia do
regime militar. Com a Nova Repblica, em 1986, ocorreu um acentuado processo de deteriorao da administrao pblica, tendo em vista, principalmente, o efeito deletrio da poltica patrimonialista sobre a administrao
pblica (Jaguaribe, 1989).
No Brasil, a administrao burocrtica no foi capaz de extirpar o resqucio patrimonialista que sempre a vitimou, representado pelo clientelismo,
por meio do qual os postos pblicos eram cativos de clientelas de grupos
polticos e/ou econmicos (Rezende, 2004). Segundo esse autor, em meados
da dcada de 1990, a burocracia pblica brasileira representava um caso tpico de baixssimo desempenho, marcado por precria articulao entre as funes de formulao e implementao das polticas pblicas e por um crnico
problema de gesto fiscal.
Para tentar reverter essa situao, foi elaborado, em 1995, o Plano Diretor de Reforma do Estado, que buscou implementar a reforma gerencial na
administrao pblica brasileira. Essa tentativa mostra-se ainda muito incipiente,
e a disseminao e uso do Modelo de Excelncia em Gesto representam uma
forma de operacionalizar a administrao pblica gerencial.
Em sntese, a cultura de nossa administrao pblica ainda combina traos patrimonialistas e burocrticos. Como consequncia do forte trao
patrimonialista, temos nos rgos responsveis pelas unidades de conservao, muitas vezes, gestores sem preparo tcnico e gerencial e sem capacidade
de liderana. Com essas caractersticas, impossvel a qualquer organizao
implantar uma gesto voltada para a excelncia no atendimento a seus usurios.
Alm disso, as organizaes pblicas detm algumas especificidades que
exercem grande influncia nos processos de mudana, na postura dos recursos
humanos, na formao dos valores e das crenas organizacionais (Rossetto,
1999). Tais especificidades so potencializadas pelo trao patrimonialista de
nossa administrao pblica e, como consequncia, dificultam ainda mais a
adoo de novos mtodos de trabalho e a criao de uma cultura voltada
para a excelncia.
Dentre essas especificidades, podemos destacar a presena de dois corpos funcionais com caractersticas nitidamente distintas: um permanente e outro
no permanente. O corpo permanente composto pelos funcionrios de carreira, cujos objetivos e cultura foram formados no seio da organizao; o corpo
no permanente composto por administradores polticos que seguem objetivos externos e mais amplos aos da organizao (Rossetto, op. cit). O conflito
entre eles acentuado pela alta rotatividade do corpo no permanente, que
muda, no mnimo, a cada novo mandato. Como consequncia, temos um dos
pontos que mais diferenciam a organizao pblica: a descontinuidade administrativa, que tem as seguintes implicaes (Rosseto, 1999):
t
Projetos de curto prazo cada governo s privilegia projetos que

possa concluir em seu mandato, para ter retorno poltico.
Duplicao de projetos cada novo governo inicia novos projetos,

muitas vezes quase idnticos, reivindicando a autoria para si.
Conflito entre os objetivos do corpo permanente e do no permanente, o que pode gerar pouco empenho em relao aos procedimentos que vo contra interesses corporativos cincia de que a chefia logo ser substituda.
Administrao feita por pessoas com pouco conhecimento da histria

e da cultura da organizao e, muitas vezes, sem o preparo tcnico
necessrio predomnio de critrios polticos em detrimento da capacidade tcnica ou administrativa dos nomeados.
Mas como a cultura brasileira e a cultura da administrao

pblica afetam o desempenho gerencial das unidades de
conser
vao?
conservao?
Os rgos gestores das unidades de conservao so um subsistema subordinado administrao pblica brasileira, que por sua vez um subsistema
da sociedade brasileira. Desse modo, o modelo de gesto de tais rgos
fortemente moldado pelos subsistemas anteriores. Sofre influncia do pano
de fundo cultural brasileiro e da administrao patrimonialista e burocrtica
vigente no setor pblico.
Parte significativa dos cargos de chefia nos rgos gestores e nas UCs so
de recrutamento amplo (cargo em comisso). O preenchimento desses cargos, geralmente, se d por critrios de relaes pessoais, e no em funo da
capacidade ou do comprometimento com a obteno de resultados. Muitas
vezes, os escolhidos no tm o preparo necessrio funo. Outra consequncia
que os gestores no tm estabilidade no cargo e, para continuar, passam a
priorizar o agrado ao padrinho poltico ou ao chefe imediato, em vez de se
preocuparem com a eficincia e eficcia organizacional.
A alta rotatividade verificada nos cargos gerenciais leva descontinuidade
administrativa, que tem como resultado a perda da memria institucional, do
aprendizado organizacional, da clareza de qual misso, polticas e orientaes
estratgicas a instituio deveria ter (Brose & Pereira, 2001). So privilegiados
os projetos de curto prazo, cujos louros polticos podem ser auferidos pela
administrao que os implantou. A perda da memria e do aprendizado
organizacional impede que a instituio promova a melhoria contnua de seus
processos. Pdua (1997) faz o seguinte comentrio em relao ao Ibama: Os
cargos de direo so em geral preenchidos por critrios polticos e no por
profissionais gabaritados, o que significa um enorme perigo e uma grande
irresponsabilidade, pois desses homens e mulheres depende a preservao in
situ dos biomas do pas...
De forma geral, os rgos gestores das UCs no possuem estratgias
definidas e no so formulados planos e diretrizes para o longo prazo. So
privilegiados planos de curto prazo que possam dar retorno poltico para os
ocupantes dos cargos de recrutamento amplo, ou seja, usa-se o cargo para
projetos pessoais. No existem indicadores de desempenho nem referenciais
comparativos para balizar melhorias na gesto. Os rgos gestores no se
preocupam em estimular o desenvolvimento de seus servidores e no procuram promover um ambiente que conduza a excelncia no desempenho. No
h preocupao em estruturar, implementar e gerenciar os principais proces-
sos da organizao, visando melhorar o desempenho e melhor atender aos

usurios. Em suma, no se verificam as condies necessrias para a obteno
de resultados, o que explica perfeitamente o baixo desempenho gerencial
apresentado pelas unidades de conservao brasileiras.
O modelo de gesto das unidades de conservao reproduz o de seu
rgo gestor. Verifica-se a ausncia de polticas e diretrizes, de plano formal
de trabalho, de padres de procedimento, de padres de desempenho, de
monitoria e avaliao, uma alta rotatividade dos gerentes, com consequente
perda da memria e do aprendizado organizacional. No se verifica nenhuma caracterstica que possa levar a um desempenho minimamente aceitvel
(Figura 11.4).
Polticas e diretrizes
Plano formal de trabalho
MODELO
DE
GESTO
Padres de procedimento
Padres de desempenho
NO
TEM
Monitoria e avaliao de resultados
Memria da unidade de conservao
FUGA DA EXCELNCIA EM GESTO
Figura 11.4 Caractersticas do modelo de gesto integral das UCs que levam ao
baixo desempenho gerencial (Freitas, 2003).
Em sntese, o baixo desempenho gerencial das unidades de conservao

brasileiras pode ser sinteticamente explicado da seguinte forma: as UCs so
um subsistema do rgo gestor, que por sua vez um subsistema da administrao pblica brasileira. A administrao pblica brasileira sofre forte influncia de traos da cultura brasileira, como o personalismo, a concentrao de
poder, o formalismo, a postura de expectador, que reforam seu carter burocrtico e patrimonialista.
Por influncia da gesto pblica burocrtica e patrimonialista, verificase, nas UCs e nos rgos gestores, falta de clareza da misso da instituio,
inexistncia de viso e de estratgias, falta de um plano formal de trabalho, de
padres de desempenho, de sistema de monitoria e avaliao de resultados.
Os funcionrios esto altamente desmotivados, e o clima organizacional de

insatisfao generalizada. Desse modo, as UCs encontram-se inseridas em um
ambiente bastante desfavorvel obteno de um desempenho gerencial
satisfatrio (Figura 11.5).
A nica forma de reverter essa situao estabelecer, nas unidades de
conservao e em seus rgos gestores, uma nova cultura organizacional,
voltada para resultados, internalizando paulatinamente os fundamentos da
excelncia descritos no Captulo 11. Isso s ocorrer a partir da presso da
sociedade por melhor desempenho gerencial dessas instituies.
Sociedade Brasileira
Formalismo
Jeitinho
Administrao Pblica
Descontinuidade
Ausncia de Monitoria e Avaliao
rgo Gestor
Falta de Clareza da Misso
Corporativismo
Patrimonialismo
Ausncia de Padres de Desempenho
Clientelismo
Formalismo
UC
Ambiguidade
Despreparo
Gerencial
Clientelismo
Formalismo
Descontinuidade
Centralizao
do Poder
Falta de
Clareza
da Misso
Centralizao
do Poder
Ausncia de Plano Formal de Trabalho

Ausncia de
Plano Formal
de Trabalho
Ausncia de Monitoria e Avaliao
Ausncia de
Padres de
Desempenho
Centralizao
do Poder
Personalismo
Figura 11.5 Ambiente institucional no qual as UCs esto inseridas.
O PROGRAMA DE GESTO
PARA RESUL
TADOS
ESULT
12
Programa de Gesto para

Resultados (PGR): uma
estratgia de educao
continuada para a implementao
da gesto de eex
xcelncia em
unidades de conser
vao
conservao
participantes do P
Prrograma reas
Protegidas da Amaznia (Arpa)
Cleani P
araiso Marques
Paraiso
Rogrio F
Marcos Antnio R
eis Araujo
Reis
O Programa reas Protegidas da Amaznia (Arpa) empreendeu uma

iniciativa pioneira no mundo, visando desenvolver e testar um novo sistema
de gesto para unidades de conservao, tendo por base o Modelo de Excelncia em Gesto Pblica (MEPG), proposto pelo Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao GesPblica, j descrito no Captulo 11. O
Modelo de Excelncia em Gesto Pblica representa uma abordagem para
operacionalizar a qualidade nas instituies pblicas (Moura, 2003).
Em novembro de 2006, apoiado pela Cooperao Tcnica Alem no
Brasil (GTZ), atualmente Cooperao Alem para o Desenvolvimento (GIZ),
o Arpa iniciou a implementao de um Programa de Educao Continuada
visando implementao do Modelo de Gesto para Resultados ou Programa de Gesto para Resultados (PGR) em unidades de conservao apoiadas.
Em sua concepo, o PGR objetivava apoiar as unidades de conservao,

selecionadas a partir de critrios preestabelecidos, a implementar prticas de
gesto orientadas para resultados visando sua consolidao um grande
desafio, considerando a complexidade do ambiente amaznico e as particularidades de cada rea protegida.
A estratgia de capacitao teve o objetivo de apoiar a sistematizao
da gesto nas unidades de conservao participantes, buscando com isso a
otimizao dos investimentos financeiros, humanos e materiais realizados pelos governos federal e estadual e pelo Programa Arpa. A proposta era que as
unidades de conservao fossem capazes de converter recursos em resultados
efetivos, implementando um processo de gesto que conferisse foco s aes
e que permitisse o acompanhamento dos desempenhos relevantes, promovendo o aprendizado contnuo.
O Modelo de Ex
celncia em Gesto Pblica e o
Excelncia
Programa de Gesto para R
esultados
Resultados
Como relatado no Captulo 11, o Modelo de Excelncia em Gesto Pblica (MEGP) oferece uma estrutura simples e coerente para analisar e avaliar
os sistemas de gesto das organizaes pblicas com base em critrios de excelncia. Esses critrios agrupam os requisitos necessrios para se construir um
sistema de gesto orientado para a obteno de resultados relevantes. Como
esperado, o MEGP e os critrios de excelncia esto alicerados em um conjunto de princpios e fundamentos organizacionais que combinam a legalidade e a importncia social do servio pblico, com nfase no desempenho e
nos resultados da iniciativa privada. Desse modo, a avaliao com o apoio do
MEGP, ao verificar o grau de desempenho da organizao com base nos critrios
de excelncia, tem por objetivo maior a promoo e disseminao de princpios e fundamentos da excelncia, que norteiam a formao de uma cultura
organizacional orientada para a sociedade e para a busca de resultados.
At o final de 2008, os critrios de excelncia que compunham o Modelo de Excelncia em Gesto Pblica (MEGP) eram: 1) liderana; 2) estratgias
e planos; 3) cidados e sociedade; 4) informaes e conhecimento; 5) gesto
de pessoas; 6) gesto de processos; 7) resultados. No ciclo de 2009, o MEGP
foi alterado, passando a contar com oito critrios, com a separao do critrio
(3) em dois critrios distintos: Cidados e Sociedade.
O PGR estabeleceu como referncia, para o desafio de aprimorar a gesto das unidades de conservao participantes, o MEGP do GesPblica, em
razo de ser um modelo adequado realidade pblica, alinhado ao estado da
Programa de Gesto para Resultados (PGR): uma estratgia de educao... 255
arte da administrao pblica e capaz de contribuir com a formao de uma

nova cultura gerencial. Tudo isso tendo em vista o objetivo de promover uma
integrao de esforos e alinhamento de metodologias na direo da melhoria
dos resultados de que a sociedade brasileira necessita.
O Programa ARPA selecionou sete (7) unidades de conservao de proteo integral distribudas em quatro (4) estados para a participao no PGR
em sua 1 turma, sendo apenas uma estadual, a saber:
t
Parque Nacional de Anavilhanas (AM) Instituto Chico Mendes de

Conservao da Biodiversidade ICMBio (federal).
Parque Nacional do Ja (AM) ICMBio (federal).
Reserva Biolgica de Piratuba (AP) ICMBio (federal).
Parque Nacional do Cabo Orange (AP) ICMBio (federal).
Parque Nacional Montanhas de Tumucumaque (AP) ICMBio (federal).
Reserva Biolgica de Trombetas (PA) ICMBio (federal).
Parque Estadual do Canto (TO) Instituto Natureza do Tocantins

Naturatins (estadual).
Em 2009, foi iniciado o trabalho com um segundo grupo de UCs (2

turma), conforme segue:
t
Estao Ecolgica Marac (RR) ICMBio (federal).
Reserva Biolgica Uatum (AM) ICMBio (federal).
Reserva Biolgica Ja (RO) ICMBio (federal).
Parque Nacional da Serra da Cutia (RO) ICMBio (federal).
Parque Nacional do Viru (RR) ICMBio (federal).
Reserva Extrativista Cazumb Iracema (AC) ICMBio (federal).
Reserva de Desenvolvimento Sustentvel Uacari (AM) Centro Estadual de Unidades de Conservao da Secretaria de Estado do Meio
Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel CEUC/SDS (estadual).
Parque Estadual Corumbiara (RO) Secretaria de Estado do Desenvolvimento Ambiental SEDAM (estadual).
O Programa possua trs objetivos:

t
Possibilitar o aprendizado e aplicao de conhecimentos adequados a

um gerenciamento competente das UCs, garantindo-lhes o cumprimento dos seus objetivos conforme previstos no SNUC.
Implementar modelo de gesto com foco em resultados, tendo por

referncia os fundamentos e critrios da excelncia que compem o
MEGP (GesPblica).
Potencializar o trabalho em equipe na UC, criando condies para o
desenvolvimento de competncias profissionais alinhadas a uma gesto voltada para resultados.
Para a consecuo desses objetivos, o PGR adotou uma metodologia de

interveno organizacional, considerando a realidade das unidades de conservao das suas equipes e do arranjo institucional no qual esto inseridas, para
assegurar a promoo do necessrio aprendizado de todos os atores envolvidos. Foram utilizadas as seguintes estratgias de interveno organizacional:
t
Capacitao: Atividades de treinamento em que as ferramentas e as

metodologias de gesto foram disponibilizadas s equipes das unidades de conservao.
Consultorias: Atividades de acompanhamento e assessoria on the job
s equipes das unidades de conservao, em que as ferramentas e
metodologias de gesto foram efetivamente aplicadas na realidade de
cada unidade com o apoio e orientao da equipe de Consultores.
Coaching: Acompanhamento do desempenho das pessoas estratgicas para o desempenho da UC, orientando, avaliando e aconselhando com a inteno de promover a prontido pessoal para a implementao das melhorias na gesto.
Tutoria a distncia: orientaes, esclarecimentos e apoio gesto da
unidade de conservao pela equipe de Consultores durante a implementao do Programa.
A execuo do PGR ocorreu em trs etapas: diagnstico, gesto estratgica e gesto de processos, alm do aspecto comportamental que foi trabalhado de maneira transversal aos outros contedos, visando apoiar as lideranas
e suas equipes na implementao de prticas de gesto que potencializassem
seu desempenho.
Na etapa de Diagnstico, realizou-se a autoavaliao da gesto das UCs
a partir do instrumento do GesPblica de 250 pontos e a apreciao do perfil
das lideranas. A autoavaliao desafiou as equipes das UCs para a reflexo
sobre a necessidade de melhorias na gesto, e a apreciao do perfil mobilizou as pessoas das unidades para um estado de prontido necessrio ao processo de aprendizagem e implementao do programa.
A segunda etapa teve como foco a Gesto Estratgica. Nessa etapa foi
realizado o planejamento estratgico das UCs, com a definio da misso,
viso de futuro, dos valores e dos objetivos estratgicos. O rumo definido foi
representado atravs de uma ferramenta denominada mapa estratgico, que
estabelece uma relao causal entre os objetivos e resultados em dimenses
que consideram a conservao da biodiversidade, o relacionamento com os
grupos de interesse, o alinhamento dos processos (programas) internos da
unidade e a prontido das pessoas e das tecnologias relevantes para os resultados. A metodologia escolhida para desdobrar e monitorar a estratgia foi o
Balanced Scorecard ou BSC (Kaplan & Norton, 2004; 2008). Essas ferramentas esto descritas detalhadamente no Captulo 14.
A sistematizao da gesto estratgica teve como desafio a mudana do
paradigma de planejamento com base nas necessidades para um foco em
resultados efetivos. Estabelecer foco, definir metas e criar um sistema para
acompanhar esses resultados demandou anlise, debate e o estabelecimento
de consensos em relao quilo que se gostaria de fazer, quilo que necessrio e quilo que possvel realizar, partindo dos recursos disponveis.
Na terceira etapa, a Gesto dos Processos objetivou apoiar as UCs nos
esforos de reconhecimento das suas atividades mais crticas considerando
as escolhas estratgicas e os resultados mais relevantes e a estruturao de
um sistema simples e efetivo para o planejamento, execuo, monitoramento
e melhoria dessas atividades. Ao desenvolver a competncia da equipe para
mapear os principais processos da UC, atravs de fluxogramas, e disponibilizar
ferramentas adequadas para a sua gesto, o PGR objetivou melhorar de forma significativa o desempenho operacional da UC, contribuindo, dessa forma, para sua consolidao.
O aspecto comportamental foi trabalhado de maneira transversal s trs
etapas, visando criar condies organizacionais propcias implementao
das prticas e aes gerenciais, atravs do desenvolvimento das suas equipes
de trabalho.
A Apreciao do Perfil Individual das lideranas, a Pesquisa de Clima
Organizacional, as atividades de Coaching e as reunies com as equipes para
anlise da situao atual da gesto de pessoas foram algumas das ferramentas
utilizadas no programa para apoiar o desenvolvimento da prontido das equipes das UCs para a gesto orientada para resultados.
Embora o PGR tenha escolhido intencionalmente o foco na implementao de prticas de gesto referentes aos critrios do MEGP de Estratgias e
Planos e Processos, por apostar na potencializao do desempenho a partir
dessas abordagens, os outros critrios do Modelo de Excelncia tambm foram trabalhados, com a adoo de novas prticas ou a melhoria de prticas
de gesto j utilizadas.
As intervenes executadas para apoiar o trabalho comportamental promoveram o fortalecimento das Lideranas nas equipes de trabalho das UCs,
alm de criar condies para que os grupos possam diagnosticar a situao
atual da gesto de Pessoas e identificar aes de melhoria relacionadas tambm a essa dimenso da gesto.
As reflexes sobre a estratgia das UCs levaram necessariamente a uma
reviso e, em alguns casos, um reposicionamento da unidade perante a Sociedade e os Cidados. A anlise crtica dos principais processos exigiu a construo e melhoria de prticas relacionadas ao atendimento aos Cidados.
Todas as melhorias e inovaes introduzidas na gesto foram sistematizadas (Informao e Conhecimento) e, obviamente, elas impactaram mais ou
menos os Resultados das UCs. Dessa forma, todos os critrios do MEGP foram
abordados de alguma maneira com as intervenes propostas pelo PGR.
Resultados obtidos pela 1 turma do PGR

Na primeira autoavaliao da gesto das UCs, utilizando-se como referncia o Modelo de Excelncia em Gesto Pblica, realizada no final de 2006,
as pontuaes obtidas foram muito baixas (Figura 12.1). Os resultados da
autoavaliao revelaram que as UCs tinham poucas prticas de gesto
implementadas, sem nenhuma ou com pouca evidncia de monitoramento
dessas prticas. Os resultados, apesar de existirem, ainda no podiam ser demonstrados. Isso caracterizava estgios muito preliminares de desenvolvimento
das prticas de gesto, no se podendo considerar que os resultados decorriam
das prticas implementadas.
O destaque na primeira autoavaliao foi a unidade 6, que alcanou 99
pontos de 250 possveis. As demais UCs situaram-se na faixa de 66 a 79 pontos. Como era de se esperar, foram identificadas muitas oportunidades de
melhoria da gesto em todos os critrios do MEGP.
Aps a autoavaliao em 2006, o PGR concentrou suas atividades de
apoio gesto das UCs na elaborao de um sistema de gesto estratgica, na
gesto de processos e no desenvolvimento de equipe, cujos resultados
impactavam todos os critrios do MEGP.
Como pode ser constatado na Figura 12.1, os resultados obtidos em uma
nova autoavaliao, realizada no final de 2007, demonstraram melhorias significativas em todas as unidades participantes. Em termos percentuais, as UCs
evoluram entre 65% (unidade 4) e 165% (unidade 7).
250
2006
2007
2008
200
150
100
50
Unidade 1
Unidade 2
Unidade 3 Unidade 4
Unidade 5
Unidade 6
Unidade 7
Unidades de conservao
Figura 12.1 Pontuao obtida pelas UCs no instrumento do GesPblica de 250

pontos nos anos de 2006, 2007 e 2008. (Fonte: PGR.)
A unidade de conservao 4 foi a que apresentou a menor evoluo no

perodo de 2006 a 2007. Uma das anlises realizadas apontou para uma crise
de liderana vivenciada pela equipe da UC que comprometeu a implementao
da maior parte das melhorias planejadas. Ao longo do Programa essa dificuldade foi analisada e trabalhada junto com a equipe e com o rgo gestor, e a
UC recuperou o terreno perdido e encerrou o PGR no mesmo patamar das
demais.
Durante 2008, o PGR continuou a apoiar a implementao de melhorias
nas prticas de gesto, o que contribuiu para elevar a pontuao obtida na
terceira autoavaliao realizada em meados do ano. O incremento foi menor
do que o verificado em 2007. Esse fato j era esperado, pois, medida que as
prticas de gesto mais bsicas vo sendo desenvolvidas pelas unidades de
conservao, necessrio um esforo muito maior por parte das equipes das
UCs para a disseminao, a continuidade e o refinamento dessas prticas, que
so essenciais para a viabilizao dos resultados.
Seis UCs participantes do PGR tiveram sua autoavaliao realizada em
2008, validadas por examinadores do Programa Nacional de Gesto Pblica
e Desburocratizao GesPblica, e receberam um certificado de reconhecimento do nvel de gesto (Figura 12.2). As equipes das UCs identificaram
diversas melhorias no seu dia a dia em funo do PGR, indo desde a melhoria
no relacionamento interno da equipe at a maior aproximao com os rgos gestores. Entretanto, como um Programa de Gesto para Resultados, o
PGR no pode se furtar ao desafio de apresentar resultados concretos como

consequncia das melhorias introduzidas na forma de gerir a unidade. Dois
estudos de caso apresentados neste livro relatam essas melhorias.
Figura 12.2 Certificado de reconhecimento do nvel de gesto recebido do

GesPblica pela Rebio do Rio Trombetas.
Um resultado promissor que teve a contribuio inequvoca do PGR foi

a iniciativa realizada pelo Instituto Chico Mendes de Conservao da
Biodiversidade apoiada pela GIZ e pelo Programa Arpa de considerar, no
processo de elaborao dos planos de manejo do Parque Nacional Montanhas do Tumucumaque, do Parque Nacional do Cabo Orange e da Reserva
Biolgica do Lago Piratuba, as ferramentas e mtodos de gesto utilizados
durante o PGR. Essa experincia mostrou resultados muito interessantes e comprovou que a utilizao consciente e disciplinada, pelas UCs, de um pequeno
conjunto de prticas de gesto (estratgia e processos) desempenha importante papel na elaborao e na implementao dos planos de manejo.
Resultados obtidos pela 2 turma do PGR

No final de 2010, as UCs que participaram da 2 turma do PGR atingiram um nvel de pontuao que variou de 84,9 (unidade 3) a 123,3 pontos
(unidade 7) (Figura 12.3). Na classificao proposta pelo GesPblica elas se
encontram na faixa de pontuao 1 e nas posies mdia e alta.
Figura 12.3 Pontuao das UCs do PGR Turma II IAGP 250 pontos GesPblica.
So classificadas na faixa mdia as organizaes que fizeram entre 51 e

100 pontos. So elas as unidades 3, 4 e 6. O grau de maturidade do seu
sistema de gesto indica que a aplicao das prticas local, muitas em incio
de uso, apresentando poucos padres de trabalho associados aos enfoques
desenvolvidos. O aprendizado ocorre de forma isolada, podendo haver inovao espordica. A integrao consequncia da atuao conjunta da equipe na maioria das agendas. Ainda no existem resultados relevantes decorrentes dos enfoques implementados.
So classificadas na faixa alta as organizaes que fizeram entre 101 e 150
pontos. So elas as unidades 1, 2, 5, 7 e 8. O grau de maturidade do sistema
de gesto indica estgios preliminares de desenvolvimento dos enfoques, quase
todos reativos.
Em uma avaliao geral, as unidades participantes tiveram uma evoluo semelhante durante o PGR. Todas tiveram a oportunidade de elaborar o
seu planejamento estratgico e de criar o seu sistema de medio de desempenho, aprenderam a realizar o monitoramento da estratgia e a mapear e
gerenciar os seus processos.
No entanto, dentro do horizonte de tempo do Programa, no tiveram
tempo suficiente para implementar essas prticas gerenciais de modo a consolid-las no seu sistema de gesto.
Como a validao das autoavaliaes pelos examinadores do Programa
GesPblica no foi acordada como uma obrigao das UCs no incio do PGR,
e no houve (e ainda no h) uma diretriz e reconhecimento por parte dos
rgos gestores para este tipo de certificao, as unidades da 2 turma no
submeteram sua autoavaliao validao externa pelo Programa GesPblica.
Analisando comparativamente, a menor pontuao das UCs da 2 turma em relao s unidades da 1 turma foi atribuda mudana na forma de
avaliao do critrio resultados, que passou a dar grande peso existncia de
referenciais comparativos para a anlise dos desempenhos. Como ainda se
carece de referenciais comparativos para as unidades de conservao, elas
obtiveram baixa pontuao no critrio resultados.
A implementao do Programa de Gesto para Resultados em uma 2
turma de unidades de conservao permitiu refinar o modelo de interveno
do Programa, ajustando ferramentas e aprimorando metodologias. A segunda experincia de implementao de um modelo de gesto orientado para
resultados em UCs da Amaznia possibilitou ainda a identificao mais clara
das potencialidades dessas iniciativas.
As principais melhorias implementadas na metodologia durante o trabalho com a 2 turma foram:
t
Prioridade no estabelecimento e no desdobramento da estratgia no

curto e mdio prazos, atravs do estabelecimento do Mapa Estratgico de Curto Prazo e do exerccio de construo dos Conjuntos Consistentes (Objetivos Estratgicos + Indicadores de Desempenho + Metas
+ Plano de Aes) apenas para as iniciativas consideradas prioritrias
pelo Mapa de Curto Prazo. Essa mudana reduziu o esforo do planejamento estratgico que era despendido quando se desdobravam todos os objetivos estratgicos e possibilitou direcionar melhor a ateno da equipe para as iniciativas mais relevantes, tornando a estratgia e o seu monitoramento mais simples.
Melhoria na estruturao da gesto dos processos com nfase na criao de valor, a partir da identificao dos usurios de cada processo,
da identificao das suas expectativas e necessidades e da insero

dessas informaes na gesto dos processos como requisitos a serem
atendidos.
t
O Programa Nacional de Desburocratizao e Melhoria da Gesto

Pblica (GesPblica) tambm alterou significativamente o Instrumento de Avaliao da Gesto Pblica (IAGP), que foi utilizado para
referenciar as melhorias na gesto das UCs participantes. A forma de
descrever, avaliar e pontuar foi alterada, tornando-se mais didtica e
mais simplificada, apesar de ter tornado o instrumento mais rigoroso.
As atividades de acompanhamento da performance, coaching e as

intervenes realizadas junto s equipes foram intensificadas na 2
turma e, com mais recursos para essas atividades, elas puderam ser
adequadas s realidades de cada unidade e considerar as especificidades
de cada uma para a construo do modelo de interveno.
Concluso
A experincia do PGR demonstrou que o Modelo de Excelncia em Gesto Pblica (MEGP) um excelente instrumento para referenciar a melhoria
na gesto das unidades de conservao. O MEGP evidenciou a importncia
de considerar outras dimenses para avaliar e melhorar o desempenho das
UCs, revelando, dessa forma, o seu potencial para complementar, ou mesmo
substituir, as atuais ferramentas de avaliao da efetividade da gesto, tais
como o RAPPAM e o tracking tool, como ser demonstrado no Captulo 23.
A oportunidade de vivenciar intensamente durante quatro anos a gesto
de um conjunto de unidades de conservao no bioma Amaznia, propiciada
pelo Programa Arpa, possibilitou importantes aprendizados sobre o desafio
de melhoria da gesto das UCs brasileiras.
inegvel que a garantia das condies adequadas de operacionalizao
das unidades equipe, infraestrutura e estrutura logstica um dever da sociedade brasileira e a base sobre a qual qualquer sistema de gesto deve ser
estruturado. As incertezas no provimento dessas condies bsicas, sejam em
funo de oscilaes oramentrias dos governos ou das sazonalidades do prprio Programa Arpa, representaram obstculos consolidao de algumas prticas de gesto e construo de um ritmo de melhorias na gesto das UCs.
Outro aspecto extremamente relevante para a construo da cultura
gerencial orientada para resultados, que se encontrava fora da governabilidade
do PGR e do prprio Arpa , foi o alinhamento dos novos princpios, fundamentos e prticas de gesto, adotados pelas UCs participantes, junto aos
seus rgos gestores. Apesar de receptivos proposta de melhoria nas UCs, os
rgos gestores no foram capazes de compreender a natureza estrutural das

mudanas propostas pelo novo modelo e no conseguiram realizar as transformaes internas necessrias para apoiar e reforar a nova cultura gerencial
em construo nas unidades.
Com isso, melhorias introduzidas localmente em uma unidade ou um
conjunto de unidades no foram institucionalizadas pelos rgos gestores,
dependendo apenas de cobranas locais (gestor da UC) ou externas (Programa Arpa/PGR) para que fossem internalizadas, levando em alguns casos ao
abandono das melhorias.
Entretanto, se o PGR foi incapaz de promover uma efetiva integrao
entre os fundamentos e prticas de gesto das UCs do Programa com os rgos gestores, ele conseguiu despertar o interesse das instituies gestoras pela
agenda da melhoria da gesto e influenci-las positivamente para refletir sobre seus modelos de gesto e sobre as abordagens adotadas. As evidncias
dessas mudanas e das buscas por melhorias so os desafios de implementao
de modelos de gesto orientados para resultados em desenvolvimento, em
diversos rgos gestores no pas, em especial no Sistema Estadual de Unidades
de Conservao do estado do Amazonas e no Instituto Chico Mendes de
Conservao da Biodiversidade.
Alm do despertar dos rgos gestores para o desafio da melhoria da
gesto, outro resultado importante que precisa ser reconhecido, a partir da
implementao do PGR, consiste na formao gerencial slida de um time de
gestores de unidades de conservao que hoje so capazes de disseminar essa
doena por todos os cantos do pas. A metodologia utilizada no Programa
propiciou oportunidades mpares e extremamente valiosas de reunir um conjunto de gestores para refletir, questionar, propor, implementar e monitorar o
desempenho das suas unidades.
Construindo sempre a partir da realidade que era vivenciada e utilizando como referncia o estado da arte na administrao pblica, o PGR ousou
na metodologia de interveno, privilegiando sempre o desenvolvimento da
capacidade de aprender.
So por essas razes que acreditamos que as sementes de uma nova era
para a gesto das UCs no Brasil foram lanadas. A demonstrao de que, com
algum recurso, muita dedicao e com uma abordagem profissional na sua
gesto, o sistema nacional de unidades de conservao se transformar, em
alguns anos, em uma referncia mundial na conservao, uso sustentvel e
produo de conhecimentos sobre a biodiversidade.
Gesto estratgica
de unidades de
conser
vao
conservao
13
Rogrio F
Marcos Antnio R
eis Araujo
Reis
Cleani P
araiso Marques
Paraiso
Planejar pensar antes de agir. Para manejar uma unidade de conservao preciso avaliar as diferentes possibilidades de ao e decidir pelas melhores alternativas. O planejamento permite aproveitar melhor o tempo e os
recursos. Os objetivos de uma unidade de conservao podem ser alcanados
com maior facilidade quando planejamos e gerenciamos usando um mtodo.
O planejamento estratgico (PE) uma tcnica administrativa que procura ordenar as ideias das pessoas, de forma que se possa criar uma viso do
caminho (estratgia) a ser seguido (Chiavenato & Sapiro, 2004). A equipe que
compe o Ncleo para a Excelncia em Unidades de Conservao (NEXUCs)
iniciou o desenvolvimento de uma metodologia para o planejamento e gesto estratgica em unidades de conservao, em 2004. Na poca, trabalhavam em parceria com a Cooperao Tcnica Alem (GTZ) na implementao
do Programa Parque Modelo no Parque Nacional do Capara, em Minas
Gerais (Araujo et al., 2007).
A partir da premissa de que a conservao da biodiversidade no pode
prescindir das mais modernas tecnologias gerenciais disponveis, a equipe
encarregada de implementao do Programa Parque Modelo ousou incorporar, no processo de planejamento estratgico do Parque Nacional do
Capara, a metodologia do Balanced Socrecard e as ferramentas propostas
por Kaplan & Norton (1997; 2000; 2004), cientes das necessidades de ajustes na metodologia e dos riscos inerentes s inovaes ou mudanas de abordagem falta de compreenso e crticas. Essa foi a primeira iniciativa de
utilizao do BSC e do Mapa Estratgico no apoio ao planejamento de unidades de conservao que se tem registro.
Posteriormente, em 2006, o Programa reas Protegidas da Amaznia
(ARPA), sob a coordenao da Secretaria de Biodiversidade e Florestas (SBF)
do Ministrio do Meio Ambiente (MMA), demandou e apoiou a
implementao do Programa de Gesto para Resultados (PGR). A metodologia
de gesto estratgica adotada pelo PGR tambm incorporou o BSC e o Mapa
Estratgico como mecanismos de apoio ao direcionamento, desdobramento,
monitoramento e aprendizado estratgicos.
Abordagem metodolgica para a gesto estratgica em UCs

As diferentes abordagens existentes para a definio dos rumos de uma
organizao constituram, ao longo da histria da cincia da administrao,
uma grande diversidade de metodologias para orientar o planejamento e a
gesto estratgica. Essas diferentes metodologias ou escolas de planejamento
estratgico (Mintzberg, 2000), mais do que se refinarem e se consolidarem
em uma metodologia perfeita e nica, precisam ser compreendidas como um
amplo leque de enfoques para diferentes contextos.
A compreenso de que as escolhas estratgicas podem ser orientadas,
tanto por elaboradas ferramentas de planejamento (escola de planejamento)
quanto por um complexo processo de negociao (escola de poder), deve ser
encarada pelos interessados, no tema estratgia, como uma rica paleta de
cores que precisa ser habilmente combinada para possibilitar a integrao com
o objeto organizacional de estudo.
A metodologia adotada pelo NEXUCs para a orientao dos esforos de
gesto estratgica das UCs procurou considerar a complexidade do ambiente
social, poltico e institucional no qual esto inseridas as unidades de conservao e alguns padres de comportamentos organizacionais identificados na
experincia, com diversas instituies no pas, tais como:
t
adeso causa ambiental e s misses institucionais;
imaturidade gerencial das equipes;
formao tcnica dos profissionais;
natureza conflituosa das relaes;
considerao do territrio como um eixo determinante;
necessidade de uma estrutura para monitoramento dos resultados; e,

principalmente
falta de foco crnica (miopia estratgica) que afeta os rgos ambientais

brasileiros.
Gesto estratgica de unidades de conservao 267
Foi a partir dessas premissas que o NEXUCs apostou em uma metodologia

que combinasse elementos de diferentes escolas ou linhas de planejamento estratgico para se adequar s realidades das UCs brasileiras. A metodologia utilizada
pelo NEXUCs procura reunir a estrutura das escolas de planejamento e design,
com o estmulo a uma negociao coletiva e otimista, em relao ao futuro da
UC das escolas de empreendedorismo, poder e cultural, com a crena firme na
possibilidade e na necessidade de aprender constantemente com os efeitos das
escolhas realizadas das escolas de aprendizado e ambiental (Mintzberg, 2000).
Longe de se constituir em uma metodologia de gesto estratgica pronta
ou plenamente adequada realidade das UCs brasileiras, a inteno do NEXUCs
inaugurar uma discusso propositiva sobre a estratgia de gesto das reas
protegidas.
Metodologia de gesto estratgica

A melhor maneira de apresentar uma metodologia a partir de um
modelo. Uma representao simples e geral das partes e das suas interaes
que integram a lgica, o raciocnio. O modelo apresentado na Figura 13.1 foi
adaptado de Kaplan & Norton (2008) para demonstrar o mtodo proposto
pelo NEXUCs para gerenciar estrategicamente uma UC, integrando vrias ferramentas de gesto, como Plano de Manejo, Planejamento Operativo Anual
(POA), Programas de Manejo, dentre outros.
Desenvolver a estratgia
A metodologia parte da construo de um imaginrio convocante e coletivo para o futuro da UC com o envolvimento de representantes das partes
interessadas (Toro, 1997). Esse imaginrio simbolizado em um conjunto de
diretrizes estratgicas, constitudo pela Misso, a Viso de Futuro e os Valores
da UC. Cada um desses smbolos possui um papel importante na construo
do imaginrio da organizao, a saber:
t
Misso: razo de ser da unidade de conservao que compreende as

necessidades de conservao e sociais a que ela atende e o seu foco
fundamental de atividades.
Viso de Futuro: estado ou situao que a UC deseja alcanar no futuro. A explicitao da viso propicia o direcionamento e cria uma tenso necessria construo dos resultados.
Valores organizacionais: entendimentos e expectativas que descrevem

como os profissionais da organizao se comportam e nos quais se
baseiam todas as relaes organizacionais.
Desenvolver a estratgia
t Misso,
viso e valores
estratgica
t Formulao
t Anlise
Planejar a estratgia
t Mapa
estratgico
t Objetivos estratgicos
t Indicadores e metas
Plano estratgico
t Mapa
estratgico
de objetivos,
indicadores e metas
t Conjunto
Indicadores de
desempenho
Planejar as operaes
t Programas
de manejo
de recursos
t Planejamento de
atividades e rotinas
t Alocao
Monitorar e aprender
t Avaliao
t Avaliao
da estratgia
dos programas
Plano operacional
t Programas
t Quadros
gesto
vista
t POAs
Execuo
Iniciativas
Programas
Figura 13.1 Modelo de gesto estratgica de unidade de

conservao adaptado de Kaplan & Norton (2008).
Aps a definio das diretrizes estratgicas (Misso, Viso de Futuro e

Valores), o imaginrio que elas simbolizam , ento, submetido a uma anlise
de consistncia e viabilidade, com a considerao dos fatores internos e externos que potencialmente impulsionaro ou restringiro o seu alcance.
A anlise da ambincia, como chamada pela escola de planejamento,
operacionalizada pela metodologia do NEXUCs de uma forma muito objetiva e pouco estruturada, considerando o histrico de diagnsticos que as UCs
brasileiras possuem, desde a sua criao, passando pelo hercleo trabalho de
elaborao dos planos de manejo. Ou seja, a metodologia de planejamento
estratgico considera os levantamentos, estudos e diagnsticos j realizados
para a criao ou implementao da unidade, e a partir dessas informaes
provoca a reflexo dos gestores para os resultados a serem priorizados.
Planejar a estratgia
Inicia-se, assim, a definio dos objetivos estratgicos da unidade de conservao. Eles representam declaraes expressas do que se pretende e se necessita realizar no horizonte temporal de aproximadamente cinco (5) anos.
Para elaborao dos Mapas Estratgicos das unidades de conservao, os

grandes resultados a serem alcanados pelas UCs (objetivos estratgicos) so
ocesdistribudos em cinco (5) perspectivas: ambiente/sociedade
ambiente/sociedade, usurios
usurios, pr
processos internos, aprendizado e recursos
recursos.
Para uma discusso mais aprofundada sobre elaborao de Mapas Estratgicos para as UCs ver Captulo 14.
Aps a definio dos objetivos estratgicos da UC e a sua disposio em
um conjunto integrado, constituindo o Mapa Estratgico, o processo de desdobramento da estratgia prossegue, a partir da construo dos conjuntos
consistentes. Um conjunto consistente o resultado do detalhamento de um
objetivo estratgico atravs da identificao de uma forma de medio (indicador), do estabelecimento de um alvo (meta) e do planejamento das aes
necessrias para o seu alcance (plano de ao) (Figura 13.2).
Objetivo
Indicador(es)
Metas
Planos de ao
Figura 13.2 Modelo de conjunto consistente.
A nfase no estabelecimento de um conjunto de mtricas e metas equilibradas e integradas estratgia da UC constitui um dos grandes diferenciais
da metodologia do NEXUCs.
Planejar a operao
A vinculao das escolhas estratgicas com o dia a dia da unidade de
conservao a razo de ser da estratgia. Conectar as prioridades da UC
com a sua rotina um exerccio permanente de disciplina e aprendizado.
Algumas ferramentas e um entendimento genuinamente sistmico das
suas aplicaes podem contribuir muito para que a estratgia seja utilizada na
operao da unidade de conservao.
t
Plano de Manejo
Manejo: instrumento de gesto previsto na Lei n 9.985 (18/
7/2000) e regulamentado pelo Decreto n 4.340 (22/8/2002) documento equivalente ao planejamento estratgico que identifica as
principais escolhas, as apostas, os resultados prioritrios e identifica os

principais meios e como sero organizados para alcanar os objetivos
em um horizonte determinado. Infelizmente, os avanos demonstrados nos ltimos anos no pas, em relao quantidade de UCs com seus
Planos de Manejo, no compatvel com a consistncia desses documentos. Extensos, onerosos e pouco aplicveis, os Planos de Manejo
em uso no Brasil precisam tornar-se, desesperadamente, estratgicos.
Manejo: consistem nos meios e em como estes sero
Programas de Manejo
organizados para alcanar os resultados propostos. Na literatura
gerencial, os Programas de Manejo so os Processos ou Macroprocessos
organizacionais, ou seja, um conjunto de atividades inter-relacionadas que transformam entradas em sadas. Na lgica estratgica cada
UC, em cada contexto, precisa configurar um conjunto de Programas
de Manejo adequados sua realidade e ao tipo de interao que
estabelece. Fixar ou engessar essa possibilidade de a UC adaptar-se ao
contexto organizacional conden-la.
Anual): em uma escala hierrquica, o
POAs (Planejamento
Planejamento Operativo Anual
POA a diretriz mais prxima da ao por alocar no curto prazo (ano
corrente) as atividades, responsabilidades e recursos, permitindo uma
conexo muito prxima com o dia a dia. Vinculado estratgia de
longo prazo (5 anos) e s orientaes tcnicas dos Programas de Manejo, as atividades planejadas no POA, juntamente com os procedimentos e regras descritos nos padres de trabalho, consistem na partitura que deve reger a operao da UC, principalmente quando
visceralmente conectado ao oramento da unidade e do rgo gestor.
Vista
ista: As equipes so orientadas a tornarem visveis
Painis de Gesto V
ista
os desempenhos relevantes atravs da elaborao de grficos de acompanhamento de metas (Figura 13.3) e da montagem de painis de gesto vista (Figura 13.4). Parte-se da premissa de que os desempenhos
relevantes, sejam eles satisfatrios ou insatisfatrios, devem ser vistos
para que possam incomodar os gestores e provocar as necessrias aes.
Mais do que o efeito esttico dos grficos coloridos, buscamos responsabilizar as pessoas pelos desempenhos e democratizar as informaes
relevantes e pertinentes a todos os envolvidos, aumentando assim a
probabilidade de encontrar e de implementar as solues.
A Figura 13.3 demonstra o modelo de grfico de acompanhamento de

metas adotado pelo NEXUCs e descrito no Captulo 10. Periodicamente, a
meta planejada confrontada com o valor realizado, o que determina a tomada ou no de aes corretivas.
Sistema de Gesto Parque Nacional do Cabo Orange
Nmero de Dias em Campo de Fiscalizao no PNCO/2008

Ricardo
Data:
2/4/2008
OBJETIVO ESTR. 2/FISCALIZAO
rea:
Melhor
16,0
14,0
13
12,0
11
10,0
9
8,0
6,0
4,0
2,0
0,0
Jan
Fev
Mar
Abr
Meta Alcanada
Mai
Jun
Mdia
Jul
Ago
Set
Out
Meta No Alcanada
Nov
Dez
MDIA
2008
Meta
Figura 13.3 Exemplo de um grfico de acompanhamento de metas do Parque

Nacional do Cabo Orange no ano de 2008 (ICMBio/AP).
A Figura 13.4 apresenta um exemplo de painel de gesto vista.
Figura 13.4 Painel de Gesto Vista construdo para a Reserva

Biolgica do Rio Trombetas (ICMBio/PA).
Monitorar e aprender
A inteno da metodologia NEXUCs, com a nfase na construo de um
conjunto de indicadores, a promoo do aprendizado organizacional que
decorre do ato de medir. A possibilidade de comparao de uma situao
desejada e planejada com a situao obtida representa uma oportunidade
nica de problematizar o desempenho da UC, submetendo-o s perguntas e
s reflexes que nos ajudaro a melhor compreend-lo.
A avaliao coerente, aberta e honesta dos resultados obtidos em relao aos resultados planejados exige da equipe maturidade para girar o PDCA,
analisar as causas e atuar de forma planejada e contnua para a melhoria do
desempenho (veja o Captulo 10). A capacidade de aprendizado de uma equipe gestora de UC o mais valioso ativo para o alcance da sua efetividade, e
esse aprendizado mobilizado e provocado por um sistema de medio de
desempenho coerente e consistente.
a partir dessa aposta metodolgica, nfase na medio e na prontido
da equipe para dar conta dela, que o NEXUCs ousa oferecer s UCs mais do
que apoio no planejamento estratgico: apoio gesto estratgica. no momento em que o plano encontra a ao, que o exerccio do planejamento
precisa ser humilde para encarar os fatos, aprender com eles e se reposicionar,
sem perder o foco, para continuar a cumprir a Misso e construir a Viso de
Futuro.
A gesto estratgica da UC consiste, portanto, na experincia de testar as
hipteses assumidas sobre o futuro e incorporar os aprendizados decorrentes
em novos ciclos de planejamento. Planejar, executar, monitorar, aprender e
planejar novamente. Isso uma forma de implementar o manejo adaptativo
descrito no Captulo 7.
A gesto estratgica, independente da metodologia ou das ferramentas
utilizadas, deve oportunizar um processo de reflexo sobre o desempenho da
UC e das pessoas que a gerenciam, no qual nos permitimos e nos obrigamos a
questionar continuamente:
t
Estamos cumprindo dignamente a nossa Misso?
Estamos construindo a nossa Viso de Futuro?
Estamos alcanando os objetivos a que nos propomos?
Para isso estamos utilizando os recursos de forma eficiente?
As pontes entre a
estratgia e a
execuo das unidades
de conser
vao
conservao
14
Rogrio F
A partir da experincia com centenas de unidades de conservao em

todo o territrio brasileiro ousamos apresentar uma triste constatao de que
o fracasso da implementao das estratgias se situa na faixa de 80 a 90% do
conjunto de UCs brasileiras. As estratgias no so transformadas em operao, no se materializam nas interaes da UC com as comunidades, pesquisadores, visitantes, escolas e nem nas suas aes de gesto do territrio.
Esta constatao no privilgio da rea ambiental brasileira. Robert
Kaplan e David Norton, no seu segundo livro sobre a metodologia Balanced
Scorecard (Kaplan & Norton, 2000), apresentam uma fotografia bem semelhante da capacidade de execuo das empresas americanas.
Em princpios da dcada de 1980, uma pesquisa entre consultores
gerenciais revelou que menos de 10% das estratgias formuladas com eficcia
foram implementadas com xito (Walter Kiechel, Corporate Strategies under
Fire, Fortune, p.38, 27 de dezembro de 1982). Em 1999, uma reportagem de
capa da Fortune, sobre casos de fracasso de eminentes CEOs (Chief Executive
Officer presidentes), concluiu que a nfase na estratgia e na viso dava
origem crena enganosa de que a estratgia certa era a condio necessria
e suficiente para o sucesso. Na maioria dos casos estimamos em 70% o
verdadeiro problema no m estratgia, e sim m execuo, asseveram os
autores (R. Charan e G. Golvin, Why CEOs Fail, Fortune, 21 de junho de
1999). Assim, com ndices de fracasso na faixa de 70 a 90%, percebemos por
que investidores sofisticados chegaram concluso de que a execuo mais

importante do que a viso.
A pergunta que decorre dessas constataes, tanto no mbito das maiores empresas americanas quanto das unidades de conservao brasileiras, :
por que to difcil executar as estratgias?
Alguns dos aprendizados realizados pela administrao de empresas nos
ltimos trinta anos decorrentes dos diversos exerccios e tentativas de melhorar a execuo e promover a aproximao da estratgia com a operao podem, ou melhor devem, ser assimilados pela gesto de UCs.
Este captulo prope reflexes sobre dois aspectos do conhecimento produzido sobre as pontes entre a estratgia e a execuo.
O primeiro deles decorre das constataes de que a qualidade da estratgia menos determinante do que sua execuo e, portanto, o mantra da
simplicidade deve cadenciar o exerccio de formulao da estratgia, contaminando o contedo da estratgia e as metodologias e ferramentas que a apoiam.
O segundo aspecto a necessidade de conectar os componentes da gesto em um conjunto lgico e integrado que privilegie o aprendizado
organizacional.
Primeir
o aprendizado simplicidade
rimeiro
A primeira grande lio a ser compreendida pelos tcnicos, gestores e
servidores envolvidos com a gesto de UCs no pas que, quando o assunto
o planejamento desses territrios, menos melhor. A inalcanvel e singela
simplicidade deve ser o grande balizador para as escolhas metodolgicas que
precisam ser realizadas para definir os instrumentos de planejamento das UCs.
As diferentes realidades nas quais as unidades de conservao esto
inseridas no nos permitem outras generalizaes que no a de princpios que
norteiem a sua implementao e operacionalizao. E um dos princpios que
defendemos insistentemente a simplicidade.
Como lembra Andr Comte-Sponville, a simplicidade o contrrio da
duplicidade, da complexidade, da pretenso. Por isto to difcil. O desafio
que o princpio da simplicidade coloca para o exerccio de pensar e refletir
sobre os resultados de uma unidade de conservao o de desconsiderar
inmeros aspectos da sua existncia, para se concentrar na sua essncia.
Ainda de acordo com Comte-Sponville (1995):
Intelectualmente, talvez (a simplicidade) no seja diferente do bom
senso, que o julgamento reto, quando no estovado por aquilo
As pontes entre a estratgia e a execuo das unidades de conservao 275
que sabe ou cr, mas aberto primeiro ao real, simplicidade do real,

e como sempre, novo em cada uma de suas operaes.
Inteligncia a arte de reduzir o mais complexo ao mais simples, no o
inverso. (...) H coisa mais simples do que E=mc2? Simplicidade do real,
mesmo que complexo; clareza do pensamento, mesmo que difcil.
A simplicidade dos acordes de Joo Gilberto, dos toques de Pel, dos
traos de Portinari ou dos versos de Drummond que conseguem expressar no
mnimo a complexidade do real.
esta essncia que precisa ser buscada quando da reflexo estratgica de
uma unidade de conservao. Este mantra da simplicidade, mesmo que distante da genialidade dos mestres, obriga os gestores de UCs a fazer escolhas
difceis e com isto refletir e discutir muito as apostas da unidade para cumprir
a sua misso.
A simplicidade como diretriz para a gesto estratgica das unidades de
conservao envolve tanto o contedo simples da estratgia quanto forma e
ferramentas tambm simples.
Contedo simples da estratgia significa poucas escolhas, porm vitais.
Estas apostas precisam se apresentar de maneira absurdamente clara e compreensvel para toda a equipe da UC. Ousamos defender que a estratgia de
uma UC deve selecionar de um a trs resultados expressivos para o ambiente
e para a sociedade como norteadores da sua atuao, e s.
Forma e ferramentas simples dizem respeito s escolhas metodolgicas
que precisam ser feitas acerca de qual metodologia e quais instrumentos de
gesto devem ser adotados para apoiar a estratgia. Neste aspecto, em que
pesem as determinaes legais que definem os instrumentos, Plano de Manejo
e Conselho Gestor, as possibilidades de aumentar o uso dessas ferramentas e
promover a efetiva execuo da estratgia no dia a dia das UCs so gigantescas.
necessrio registrar a existncia de um engano crnico e estrutural nas
diretrizes para a elaborao dos Planos de Manejo utilizados e em uso no
pas. As etapas de diagnstico e levantamento de dados (secundrios e/ou
primrios), normalmente subsidiadas pelas pesquisas, avaliaes em campo,
amostragens, so executadas, via de regra, sem a clara orientao estratgica.
A exagerada nfase, durante os esforos de planejamento, na composio do diagnstico e da caracterizao da unidade de conservao pode at
representar avanos para o conhecimento da biodiversidade brasileira, mas
no representa contribuies efetivas para as questes cruciais com as quais a
gesto da UC precisa se deparar.
A existncia, a sobrevivncia e o sucesso da unidade de conservao

dependem de algumas poucas, porm cruciais, apostas que definem a maneira pela qual a UC criar valor de forma sustentada para a sociedade. E so
nestas questes essenciais que a gesto, e toda a alocao dos escassos recursos, deve se concentrar.
O difcil ato de desconsiderar vrios aspectos do territrio que
gerenciado, para se concentrar em poucas e vitais questes, exige abnegao,
inteligncia e capacidade de viso sistmica. E s com muita reflexo e muito
trabalho que esta simplicidade pode ser alcanada.
Estas apostas e as perguntas que nos ajudam a compreend-las precisam
estar claras para a equipe gestora, para que s assim os dados e informaes
que validem ou invalidem as lgicas propostas sejam objeto de esforo (e
muito investimento) para ser coletados.
comum nos depararmos com equipes de pesquisadores em esforos de
campo para levantamento de dados para a unidade sem o adequado conhecimento das questes cruciais daquele territrio. E, muitas das vezes, estudando e diagnosticando temas que no so prioritrios nem relevantes para o
contexto atual ou o horizonte do planejamento.
Em um caso hipottico, temos uma unidade de conservao de proteo
integral situada na mata atlntica que selecionou o combate caa e o uso
irregular do fogo como os grandes desafios a serem superados nos prximos
anos. Durante a reviso do seu Plano de Manejo, a UC selecionou um grupo
de temas para o estudo considerando as lacunas de conhecimento e as
potencialidades da rea, e com isto alocou recursos para que equipes de
ornitlogos, limnlogos, herpetlogos, botnicos e zologos (mastofauna)
realizassem uma Avaliao Ecolgica Rpida (AER) em duas campanhas de
campo (chuva e seca). A inteno das melhores: levantar dados e informaes que possibilitem produzir um Plano de Manejo completo e detalhado
para a unidade.
Apesar da boa inteno, a lgica est errada.
As equipes de pesquisadores precisam ir, sim, para campo, mas para contribuir com respostas s perguntas cruciais da unidade. Seus dados e informaes sero importantssimos para validar ou invalidar as hipteses que a UC
precisa assumir na sua gesto:
t
A caa ser eliminada no interior da UC por meio de aes de educao ambiental nas comunidades do entorno e pela adoo de estratgias inteligentes de fiscalizao:
Quais os impactos da caa na fauna da UC?
Como monitorar as populaes mais afetadas?
Como monitorar as atividades?
Quais os hbitos e perfil dos caadores?
O uso irregular do fogo tambm ser combatido com aes de

conscientizao e educao ambiental no entorno e com a
disponibilizao, por meio das instituies parceiras, de tcnicas alternativas para os produtores da regio:
l
Quais os impactos do fogo?
Qual o perfil do fogo na regio?
Quais alternativas ao uso do fogo?
So nessas perguntas que os estudos e diagnsticos prvios reviso, ou

mesmo elaborao, do Plano de Manejo precisariam se concentrar, no nosso
exemplo hipottico. E por este conjunto de informaes que as UCs e os
rgos gestor devem se orientar para manejar a unidade.
A hipertrofia e a inutilidade (para a gesto, na maioria dos casos) dos
estudos prvios que subsidiam a elaborao dos Planos de Manejo fortalecem a
difuso de uma cultura equivocada sobre a gesto no meio das unidades de
conservao a mitificao do plano. O plano passa a ser sobrevalorizado e
transformado em um personagem de Dante, vivendo o cu e o inferno. O
preciosismo tcnico, a dedicao e empenho demonstrados quando da sua elaborao normalmente contrastam com o abandono quando da sua execuo.
Incrvel como Kaplan e Norton utilizaram este mesmo argumento a
sobrevalorizao do Plano para abrir os primeiros pargrafos do seu segundo
livro sobre BSC (Kaplan & Norton, 2000) e justificar a fundao da metodologia.
Pesquisa entre 275 gestores de portflio mostrou que a capacidade de
executar a estratgia mais importante do que a qualidade da estratgia
em si (Measures That Matter, Ernst & Young, Boston, 1998). Esses gerentes citaram a implementao da estratgia como o fator mais importante na avaliao da gerncia e da corporao. Essa descoberta parece
surpreendente, pois nas ltimas duas dcadas os tericos em gesto, os
consultores gerenciais e a imprensa especializada se concentraram em
como desenvolver estratgias capazes de gerar desempenho superior. Aparentemente, a formulao da estratgia nunca foi to relevante.
No entanto, outros observadores concordam com a opinio dos
gestores de portflio no sentido de que a capacidade de executar a
estratgia pode ser mais importante do que a estratgia em si.
Reconsiderar a funo do Plano no contexto da gesto das UCs, tornando-o o mais simples que a nossa inteligncia for capaz de conceber, um
passo fundamental na direo de aproximar a estratgia da execuo.
No nosso objetivo prescrever um roteiro ou formato para os Planos
de Manejo, mas alertar para a necessidade de que os estudos prvios se concentrem nas questes cruciais da UC e que o seu formato privilegie sempre a
interao amigvel e fcil para quem os utiliza os gestores.
E no demais lembrar que a simplificao da forma s se justifica se
acompanhada da simplificao do contedo. O contedo simples, alm de facilitar a compreenso da estratgia pelos envolvidos, obriga os gestores a se concentrarem no que realmente interessa, quando tratamos de estratgia: um ou
no mximo trs desafios relevantes para o futuro da unidade de conservao.
Segunda lio monitorar para aprender

Um aprendizado vivenciado pelo segmento empresarial sobre a implementao das estratgias precisa ser atentamente observado pelos interessados em gesto de UCs. A conscincia de que a estratgia precisa ser compreendida e executada em todos os nveis da organizao, mudando comportamentos e adotando novos valores. De que a chave para a transformao
inserir a estratgia no centro do processo gerencial.
Esta insero s possvel com a ressignificao do processo de medio
de desempenho nas UCs. O exerccio de estabelecer um conjunto de mtricas
(indicadores) estrategicamente provoca os gestores de UCs a estabelecerem
resultados desafiadores e mensurveis para o seu trabalho, buscando contribuir para a quebra do paradigma de que impossvel medir os resultados de
uma unidade de conservao.
A mxima da gesto de que aquilo que no pode ser medido no pode
ser gerenciado desafiadora e provocante para as equipes das UCs e utilizada para inspirar todos os envolvidos no exerccio permanente de estabelecer,
construir e utilizar mtricas consistentes para avaliar o desempenho das unidades. Entendemos que este exerccio no est finalizado, mas em construo
nos diversos cantos do pas. A construo de um conjunto de mtricas de
gesto adequadas ao conjunto de UCs condio para uma efetiva gesto do
sistema de UCs.
As experincias, acumuladas ao longo dos ltimos anos no estabelecimento e utilizao de indicadores de desempenho em UCs do pas, sinalizam
para um grande desafio de conectar definitivamente a gesto com o
monitoramento da biodiversidade. A fragilidade demonstrada pela incipincia
e inexistncia de dados confiveis e relevantes para avaliar o desempenho das

UCs brasileiras est diretamente ligada s dificuldades histricas de estabelecer
um sistema de monitoramento da biodiversidade.
Avanamos significativamente no estabelecimento de indicadores de esforo para os diferentes processos ou programas de manejo executados pelas
UCs que nos permitem acompanhar a performance destes conjuntos de atividades. Entretanto, quando procuramos responder s perguntas que realmente interessam (Estamos efetivamente conservando a biodiversidade? Estamos
promovendo o uso sustentvel?), emudecemos e culpamos a complexidade
do nosso objeto de trabalho a sociobiodiversidade pela nossa incompetncia em encontrar as respostas.
Para que possamos responder s questes que realmente interessam, a
partir de fatos e dados e no de achismos, fundamental que o monitoramento
da sociobiodiversidade (sistemas, mtodos, tcnicas, ferramentas, critrios, protocolos e todo o aparato tcnico disponvel) seja humilde o suficiente para se
colocar a servio da gesto da UC.
Esta transformao cultural que as empresas, as organizaes pblicas e
as unidades de conservao vm buscando no mgica, rpida nem fcil.
Mas, novamente, deve ser simples. Por ser uma mudana na cultura gerencial
ela exige tempo e desejo, nas suas mais diversas formas poder, vontade
poltica, presso externa, necessidade. Por isto no pode ser obtida a partir de
frmulas miraculosas, no pode ser construda em alguns meses e com certeza
as mudanas deixaro marcas.
Mas como esta transformao precisa ser feita, principalmente nas organizaes pblicas e nas unidades de conservao, ento precisamos reestruturar
os processos gerenciais destas organizaes, adotando critrios que assegurem
que o raciocnio estratgico ser considerado nos principais processos decisrios.
Os aprendizados reunidos pelas empresas privadas neste tema do conta de que o ponto cego do processo gerencial no o planejamento, a execuo ou o monitoramento, mas a conexo entre estas dimenses da gesto.
Mais importante do que desenvolver novas e modernas ferramentas de planejamento ou de monitoramento assegurar que uma lgica coerente integre
as diferentes etapas do manejo.
Neste sentido, uma das inovaes metodolgicas surgidas nas ltimas
dcadas o Balanced Socrecard (BSC) proposto por Kaplan e Norton, que a
partir de uma proposta coerente de um sistema de medio equilibrado de
desempenho desenvolveram um mtodo simples e consistente de gesto estratgica.
O Balanced Scorecard (BSC) um conjunto equilibrado de medidas que

se orientam para os resultados mais prioritrios da organizao, permitindo o
desdobramento da estratgia em resultados mensurveis e o seu acompanhamento atravs dos indicadores e metas.
Esta metodologia e as ferramentas vm sendo desenvolvidas e aprimoradas, desde 1992, por Robert Kaplan e David Norton (Kaplan & Norton,
1997; 2000; 2004). Elas surgiram em resposta aos desafios que os gestores de
diversas organizaes em todo o mundo enfrentavam na medio do desempenho organizacional e na execuo das estratgias planejadas.
O desempenho das organizaes era avaliado somente pelas mtricas
financeiras, que apesar da sua (in)questionvel preciso no consideravam
outras dimenses do desempenho relevantes para o sucesso das organizaes
e tambm no conseguiam representar a converso dos ativos intangveis
conhecimento, inovao, pessoas em resultados para as organizaes. Para
que uma metodologia seja capaz de contribuir com a mudana da cultura
gerencial essencial que ela seja genrica para abranger os mais diversos tipos
de negcios e simples para que possa ser entendida e adequada s mais diversas realidades.
OB
SC no conte
xto das organizaes pblicas
BSC
contexto
O BSC oferece um modelo genrico e simples para descrever como as
organizaes criam valor a partir da sua estratgia (Figura 14.1). O modelo para
criao de valor adequado ao setor pblico e s organizaes sem fins lucrativos contm os seguintes elementos, de acordo com Kaplan & Norton (2004):
t
Diferentemente das empresas privadas, em que sucesso lucro, o critrio de sucesso para as organizaes pblicas o desempenho no
cumprimento da sua misso institucional. Os impactos sociais, econmicos e ambientais constituem o valor que precisa ser criado por estas
organizaes, e a estratgia deve descrever como este valor ser criado de forma sustentvel para a sociedade.
A interao produtiva com os usurios e beneficirios da organizao

o principal componente da criao de valor e da busca dos impactos
desejveis. O pressuposto aqui assumido de que os impactos sociais,
econmicos e ambientais s so possveis quando a interao com os
usurios e beneficirios saudvel.
A interao com os usurios e beneficirios determinada pela forma

como a organizao estrutura e executa seus processos internos (programas de manejo). So estes conjuntos de atividades que organizam
as interaes com os pblicos das organizaes e, portanto, possibilitam a construo de valor.

t
Os ativos intangveis so a fonte definitiva de criao de valor sustentvel. A maneira como a organizao conjuga pessoas, tecnologia e
clima organizacional para sustentar a estratgia determinante para a
criao de valor no longo prazo.
MISSO
Perspectiva fiduciria
Perspectiva do cliente
Se formos bem-sucedidos,
como cuidaremos dos
contribuintes?
Para realizar nossa viso,

como devemos cuidar dos
nosso clientes?
Perspectiva interna
Para satisfazer nossos
clientes, em quais processos
de negcio devemos ser
excelentes?
Perspectiva de aprendizado
e crescimento
Para realizar nossa viso,
como a organizao deve
aprender e melhorar?
Figura 14.1 Modelo de mapa estratgico para o setor pblico

proposto por Kaplan & Norton (2004).
O BSC quebra de forma simples, porm definitiva, o paradigma da medio de desempenho nas organizaes. Incomodados com a insuficincia e a
obsolescncia dos indicadores financeiros como nicos termmetros, Kaplan
e Norton propuseram a utilizao de um modelo mais equilibrado e coerente,
que fosse vinculado s escolhas e posicionamentos estratgicos da organizao.
Umas das ferramentas utilizadas na metodologia do BSC o mapa estratgico, que consiste em uma representao grfica que demonstra a hiptese
(ou aposta) estratgica da organizao atravs da construo de relaes causais entre os diferentes objetivos existentes nas dimenses ou perspectivas estratgicas (Kaplan & Norton, 2004).
O mapa estratgico no conte

xto das unidades de conser
vao
contexto
conservao
O mapa estratgico foi desenvolvido para apoiar a implementao da
metodologia BSC, contribuindo com a construo, comunicao, compreenso, monitoramento e implementao da estratgia. Kaplan e Norton relatam que no incio dos anos 90, quando iniciavam a formulao do BSC, utilizavam folha de papel em branco, deixando que a estratgia emergisse espontaneamente nas quatro perspectivas a partir de entrevistas com os executivos. Com a aplicao da metodologia em milhares de organizaes em todo
o mundo, alguns padres estratgicos foram identificados e uma arquitetura
genrica foi desenvolvida para as empresas privadas e organizaes pblicas.
Independente da abordagem adotada para formular (desenvolver) a estratgia, o mapa estratgico fornece uma maneira consistente de descrever a
estratgia, facilitando a definio e o gerenciamento dos objetivos, indicadores e metas estratgicos.
Como os prprios autores (Kaplan & Norton, 2004), de forma pouco
humilde, defendem em suas publicaes, o mapa estratgico representa o
elo perdido entre a formulao e a execuo da estratgia.
Para que possam cumprir este nobre papel de conectar a formulao
com a execuo, os mapas estratgicos precisam se orientar por alguns princpios, que aqui so apresentados considerando o contexto das unidades de
conservao:
t
A estratgia equilibra foras contraditrias

contraditrias: os esforos para aumentar, no mdio e longo prazo, a conscientizao das comunidades do
entorno sobre a importncia da UC normalmente conflitam e competem por recursos com os investimentos para fiscalizar e proteger os
recursos naturais da unidade no curto prazo. Assim, o ponto de partida da descrio da estratgia deixar claro como sero equilibradas as
expectativas legtimas de desenvolvimento e conservao no mesmo
espao territorial.
proposio
A essncia da estratgia a pr
oposio de valor para os clientes ou
cidados-usurios
cidados-usurios: a estratgia exige a definio do pblico-alvo
prioritrio para atuao da unidade e a formulao de uma proposta
de valor a ser oferecido a estes cidados. Importante ressaltar que a
escolha de um pblico-alvo no viola o princpio constitucional da
impessoalidade do servio pblico, mas orienta a adequao dos produtos e servios para os cidados-usurios. Como nos relacionaremos
com estes pblicos de forma a atender s suas necessidades e expectativas e ao mesmo tempo cumprir a misso institucional? Kaplan &
Norton (2004) sinalizam que a clareza dessa proposio de valor

a dimenso mais importante da estratgia.
processos
A criao de valor operacionalizada pelos pr
ocessos internos da
UC
UC: a perspectiva dos cidados-usurios no mapa estratgico e no
BSC descreve os resultados que a UC pretende alcanar junto a este
pblico, entretanto, a forma como estes resultados sero obtidos e as
orientaes para as interaes com os segmentos de cidados-usurios
so estabelecidas pelos processos internos da UC. A importncia e a
nfase que o processo (programa) de educao ambiental assumir na
estratgia da unidade esto relacionadas aos resultados que nos propomos a construir junto aos seus pblicos. Esta conexo processos
internos com proposio de valor para os cidados constitui, na
nossa avaliao, o verdadeiro elo perdido da integrao da estratgia
com a rotina das UCs.
simultneos: os
A estratgia compe-se de temas complementares e simultneos
conjuntos de processos internos (programas de manejo) contribuem
ou deveriam contribuir de maneiras diferentes e em momentos diferentes para o cumprimento da misso da unidade. Este pressuposto
estratgico, que ser detalhado quando da discusso da Perspectiva de
Processos Internos, reconhece que cada UC precisa estruturar um mix
diferente de competncias que se complementem para cumprir a sua
finalidade bsica.
O alinhamento estratgico determina o valor dos ativos intangveis
intangveis:
os ativos intangveis de uma unidade de conservao so constitudos
pelo seu capital humano (experincia, conhecimentos e habilidades
da sua fora de trabalho), capital da informao (bancos de dados,
sistemas de informao e tecnologias) e o capital organizacional (cultura, liderana, alinhamento, trabalho em equipe, comprometimento). A mobilizao e a sustentao do processo de mudana, necessrio para executar a estratgia, dependem de como a unidade alinha
estes ativos intangveis com a sua estratgia, a chamada prontido
estratgica. Em sntese, o mapa estratgico, adequado realidade de
cada organizao, descreve como os ativos intangveis impulsionam
melhorias nos processos internos da organizao para que estes promovam a desejada alavancagem na entrega de valor para os cidados-usurios e desta forma construir os impactos positivos para a
sociedade.
A utilizao do B
SC e do mapa estratgico no conte
xto das UCs
BSC
contexto
A adaptao da metodologia BSC e da ferramenta mapa estratgico para
o contexto das unidades de conservao brasileiras no e no foi um processo simples nem to pouco concludo.
Iniciamos a adoo do BSC e do mapa estratgico durante a implementao do Programa Parque Modelo, que foi uma iniciativa da Cooperao Tcnica Alem (GTZ) dentro do Projeto de Conservao e Manejo dos
Recursos Naturais na Mata Atlntica de Minas Gerais (Projeto Doces Matas)
junto ao Parque Nacional do Capara (ICMBio ES/MG) em 2004.
Nesta mesma poca comeava a se popularizar no Brasil a utilizao do
BSC e do mapa estratgico para apoiar a gesto estratgica nas empresas privadas e instituies pblicas. Conscientes de que a conservao da
biodiversidade precisa desesperadamente produzir e comunicar resultados
expressivos para a sociedade, a equipe encarregada da implementao do
Programa Parque Modelo decidiu que iriam incorporar no processo de planejamento estratgico do Parque Nacional do Capara a metodologia do
Balanced Socrecard e as novas ferramentas propostas por Kaplan e Norton.
Cientes das necessidades de ajustes na metodologia e dos riscos inerentes s
inovaes ou mudanas de abordagem, principalmente relacionados falta
de compreenso e s crticas precipitadas.
Esta foi a primeira iniciativa de utilizao do BSC e do mapa estratgico
no apoio gesto de unidades de conservao que se tem registro.
Mais tarde, em 2006, o Programa reas Protegidas da Amaznia (Arpa),
sob a coordenao da Secretaria de Biodiversidade e Florestas (SBF) do Ministrio do Meio Ambiente (MMA), demandou e apoiou a implementao do
Programa de Gesto para Resultados (PGR) j descrito no Captulo 12. A
metodologia de gesto estratgica adotada pelo PGR tambm incorporou o
BSC e o mapa estratgico como mecanismos de apoio ao direcionamento,
desdobramento, monitoramento e aprendizado estratgicos.
A adequao da metodologia e das ferramentas precisou considerar inicialmente o carter pblico da maioria das unidades de conservao brasileiras e, em um segundo momento, as especificidades relacionadas ao negcio
da conservao e uso sustentvel da biodiversidade.
Adequao da ferramenta mapa estratgico

para o conte
xto das UCs
contexto
Como todo mapa precisa de um norte, o mapa estratgico orientado
para os resultados maiores, mais agregados e mais nobres, simbolizados normalmente pela viso de futuro e a misso da unidade de conservao. O
mapa representa o conjunto de resultados intermedirios que levam ao rumo
estratgico. Este conjunto de resultados intermedirios os objetivos estratgicos precisa ser equilibrado, relevante e suficiente para o alcance da viso
ou o cumprimento da misso.
A utilizao de perspectivas ou camadas sequenciais para organizar estes
resultados intermedirios facilita a representao, a compreenso e o equilbrio do conjunto. A seleo das dimenses ou perspectivas que formam o
mapa e que demonstram a lgica estratgica adotada para o negcio o
espao de flexibilizao e adaptao que a metodologia e a ferramenta oferece para que sejam coerentes com as realidades que se propem a representar.
A adaptao do mapa estratgico consistiu, essencialmente, na adequao da lgica estratgica por meio dos ajustes nas relaes de causa-efeito
entre as perspectivas ou camadas de resultados representados, redefinindo
uma arquitetura genrica que se prope a representar a maioria das apostas
estratgicas de uma unidade de conservao.
O desenho dos mapas estratgicos de UCs vem evoluindo desde o incio
da sua utilizao:
1. Inicialmente foi realizada uma simples inverso das perspectivas financeira e clientes nos mapas utilizados pela iniciativa privada. A primeira verso do mapa estratgico do Parque Nacional do Capara
apresentava esta configurao (Figura 14.2).
2. Em um segundo momento do processo evolutivo da adaptao da
ferramenta, a perspectiva de clientes foi renomeada como usurios,
buscando representar mais adequadamente o pblico-alvo dos servios e produtos de uma organizao pblica, em especial unidade de
conservao. Foi tambm reposicionada a perspectiva financeira, como
sendo uma condio e um driver (direcionador) de resultados e no o
resultado em si. Esta alterao estrutural revela uma abordagem para
o acesso a recursos pelas UCs que no pode ser aceita sem as reflexes
e crticas (Figura 14.3):
a. Os recursos (principalmente financeiros) representam as condies
necessrias para que a UC, aprenda, inove, melhore seus processos
e assim satisfaa seus usurios.
MISSO
Aprendizado Processos Financeira Clientes
VISO DE FUTURO
Assegurar a
preservao do
ecossistema
Ampliar a percepo
da comunidade quanto ao
valor agregado pela UC
Apoiar pesquisas
relevantes
para a UC
4
Aumentar a
satisfao
dos vistantes
Buscar alternativas
de recursos
atravs de parcerias
Racionalizar os
gastos, eficincia
no uso dos recursos
10
Estabelecer
programa de
comunicao e
educao ambiental
Buscar excelncia
nos processos de
integrao com a
comunidade
Buscar coresponsabilidade com a

comunidade no controle
ambiental
Fortalecer
processos
de visitao e
ecoturismo
11
12
13
Desenvolver a competncia
da equipe alinhada ao
desempenho desejado
Criar sistema de informaes

sobre a qualidade de vida da
comunidade
Buscar
integraco
com UCs
Figura 14.2 Mapa estratgico do Parque Nacional do Capara, construdo em 2004.
MISSO
Financeir a Apr endizado Processos Usurios
VISO DE FUTURO
Assegurar a
preservao do
ecossistema
Implementar
comunicao
e educao
ambiental
Ampliar a percepo
da comunidade quanto ao
valor agregado pela UC
Buscar excelncia
na integrao
com a comunidade
Desenvolver a competncia
da equipe alinhada ao
desempenho desejado
Buscar alternativas
de recursos
atravs de parcerias
Apoiar pesquisas
relevantes
para a UC
Assegurar a
efetividade do
Plano de Manejo
Intensificar a
regularizao
fundiria
Criar sistema de informaes

sobre a qualidade de vida da
comunidade
Aumentar a
satisfao
dos visitantes
Fortalecer
processos
de visitao e
ecoturismo
Buscar
integraco
com UCs
Racionalizar os
gastos, eficincia
no uso dos recursos
Figura 14.3 Mapa estratgico do Parque Nacional do Capara, construdo em 2006.
b. Os recursos entendidos como condies e no como resultantes

traduzem um raciocnio de que as UCs precisam ser subsidiadas, de
que sua autossustentao pode at ser alcanada, mas no deve ser
o objetivo principal. A sociedade, nas suas formas de organizaes
polticas e econmicas (governos, empresas, etc.), precisa assumir a
responsabilidade por garantir as condies para que as UCs sejam
efetivamente implementadas.
3. A terceira grande alterao no desenho dos mapas estratgicos para
unidades de conservao foi a identificao de mais uma perspectiva
de resultados: Ambiente e Sociedade em alguns casos ao longo deste
caminho esta camada tambm foi chamada de Governo. A partir do
entendimento de que os usurios (cidados) so parte da sociedade,
mas eles no so a sociedade, e esta tem expectativas e necessidades
diferentes em relao UC, e tambm a partir do entendimento de
que grupos de usurios podem ter expectativas e necessidades que
muitas vezes conflitam com o interesse da sociedade e da conservao, foi proposta a distino entre estes grupos de resultados. Nesta
fase da adequao da ferramenta a perspectiva financeira/fiduciria
foi renomeada para recursos, procurando representar melhor este grupo de resultados intermedirios (Figura 14.4).
MAPA ESTRATGICO
Parque Estadual Serra da Ariranha
Misso
Viso de Futuro
AMBIENTE
SOCIEDADE
Eliminar fogo na
UC e controlar o
uso no entorno
Retirar o
gado
USURIOS
Sensibilizar
comunidades e
visitantes
INTERNOS
Articular externamente/
Garantir internamente
a Consolidao Territorial
APRENDIZADO
RECURSOS
Aumentar
oramento da UC
junto ao Estado
rto
P ra
zo
Eliminar
a caa
Ampliar e melhorar a
comunicao com
as comunidades
Melhorar a competncia
dos funcionrios em
comunicao e educao
ambiental
Cu
Aumentar a
efetividade do
Conselho
Implementar
programa EA
(fogo, gado e caa)
Sistemas de
comunicao
Compensao (PHC,
minerao, PAC,
reserva legal)
F
igura 14.4 Mapa estratgico de uma UC hipottica adotando a
Figura
perspectiva Ambiente e Sociedade.
4. Depois de termos adaptado a ferramenta para o contexto das unidades de conservao tivemos a oportunidade de apoiar a construo
de centenas de mapas estratgicos e de conhecer outras iniciativas de
utilizao do instrumento. A partir destas experincias, temos constatado que o modelo genrico proposto vem conseguindo traduzir com
fidedignidade as estratgias das UCs. Uma alterao sutil, porm significativa, que temos experimentado mais recentemente o reposicionamento da perspectiva Recursos, elevando-a para um status mais de
resultante do que de direcionador de resultados (Figura 14.5). Influenciada por uma abordagem mais proativa para a gesto das UCs, que
as coloca em uma posio de maior responsabilidade pelo acesso e
captao de recursos para sua estratgia, esta alternativa se mostra
adequada ao contexto de alguns sistemas de UCs.
MAPA ESTRATGICO
Parque Estadual Serra da Ariranha
Misso
Viso de Futuro
AMBIENTE
SOCIEDADE
USURIOS
Eliminar fogo na
UC e controlar o
uso no entorno
Retirar o
gado
Ampliar e melhorar
Sensibilizar
comunidades e a comunicao com
as comunidades
visitantes
INTERNOS
APRENDIZADO
Articular externamente/
Garantir internamente
a Consolidao Territorial
Eliminar
a caa
Aumentar a
efetividade do
Conselho
Aumentar
oramento
da UC
Implementar
programa EA
(fogo, gado e caa)
Melhorar a competncia
dos funcionrios em
comunicao e educao
ambiental
Concessionar
servios
RECURSOS
de visitao
Estruturar trilhas
e ordenar fluxo
turstico
Sistemas de
comunicao
F
igura 14.5 Mapa estratgico com a perspectiva Recursos reposicionada.
Figura
Orientaes para construo de mapas estratgicos para UCs

A utilizao de um modelo de referncia para a gesto estratgica que
permita flexibilidade para representar as diversas realidades das UCs e que
utilize uma lgica que, considerando um conjunto consistente de variveis,
privilegie a aprendizagem estratgica em detrimento do controle estratgico
nos parece bastante adequada realidade das UCs brasileiras.
A compreenso da ferramenta mapa estratgico pressupe a compreenso da lgica que integra os conjuntos de variveis as perspectivas. A competncia para construir e utilizar os mapas estratgicos , na essncia, a capacidade de estabelecer as conexes entre as causas e os efeitos desejados da
estratgia e represent-las ao longo das camadas do mapa.
As perspectivas so distribudas ao longo de um gradiente de mandato
sobre os resultados propostos, agrupando em uma perspectiva um conjunto
semelhante de resultados. As camadas se organizam desde os vetores do processo de mudana organizacional, aqueles elementos da organizao que precisam ser ativados para produzir os resultados at os conjuntos de resultados
relacionados aos pblicos, e aqueles mais distantes e mais nobres, no caso das
unidades de conservao, relacionados sociedade e ao ambiente.
As perspectivas utilizadas na aplicao da ferramenta no contexto das
unidades de conservao revelam um conjunto de pressupostos organizacionais
importantes sobre os propsitos e funcionamento deste tipo de organizao.
Perspectiva Ambiente e Sociedade

A considerao da perspectiva Ambiente e Sociedade como a mais alta,
prxima da viso/misso e por vezes considerada mais nobre, caracteriza a
natureza predominantemente pblica das unidades de conservao brasileiras
e sua finalidade maior de acordo com os marcos legais que orientam o SNUC.
Os resultados a serem buscados nesta perspectiva esto relacionados s questes existenciais da unidade de conservao, aquelas provocadas pela Teoria do
Negcio (ver Captulo 24), aquelas que realmente importam: para que a UC foi
criada? Qual seu principal atributo? O que a Sociedade espera da unidade?
A resposta a estas questes devem necessariamente apontar um, dois ou
no mximo trs grandes desafios para o futuro da unidade de conservao.
Estes resultados a serem alcanados normalmente se apresentam de forma
agregada eliminar o desmatamento, a caa, a pesca, recuperar o manguezal,
contribuir para o desenvolvimento local, melhorar a qualidade de vida da
regio , traduzindo a complexidade de um resultado que normalmente s
pode ser construdo de forma sistmica.
Para identificar os objetivos estratgicos nesta perspectiva sugerida a seguinte pergunta:
Para cumprir a Misso e realizar a Viso de Futuro, quais resultados devem
ser alcanados em relao conservao da biodiversidade e em relao
sociedade? Como devemos cuidar do ambiente e da sociedade?
Perspectiva Cidados-Usurios
Fundamental ressaltar que diferentes segmentos da sociedade (grupos de
interesse) tm relevncias diferentes ao longo da vida de uma unidade de
conservao e, desta forma, apesar de existirem grupos de interesse tpicos
como comunitrios, pesquisadores, visitantes, estudantes, voluntrios, e tantos outros, a anlise e identificao dos grupos de interesse mais estratgicos
devem ser atualizadas periodicamente.
O tipo e a qualidade da interao construda pela unidade de conservao com seus grupos de interesse so determinados pela proposio de valor
ofertada, ou seja, o conjunto de benefcios na percepo deles que
oferecido pela UC.
A lgica simples e direta: selecionar os pblicos prioritrios, identificar
suas necessidades e expectativas, adequar os produtos e servios ofertados e
acompanhar a satisfao destes usurios.
Por mais que a subjetividade influencie todas as interaes que a UC
estabelece com seus usurios, o relacionamento com seus grupos de interesse
estratgicos se concretiza mediante a disponibilizao de produtos e servios
oriundos de processos internos. E estes produtos e servios precisam estar
adequados s necessidades e expectativas dos principais pblicos.
Para realizar a Viso de Futuro e cuidar do ambiente e da sociedade, como
devemos cuidar dos usurios (comunidades, visitantes, pesquisadores, estudantes, poder pblico...) ?
Perspectiva P
Prrocessos Internos
Nesta perspectiva comeamos a descrever como a estratgia dever ser
executada para que os usurios sejam satisfeitos e os impactos na sociedade e
na biodiversidade alcanados.
Os chamados drivers da estratgia renem aqueles poucos aspectos da
gesto que sero rigorosamente exigidos em funo das escolhas que foram
realizadas e que precisaro ser excelentes.
Utilizamos a analogia dos corredores para ilustrar a importncia do alinhamento dos processos internos com os resultados que um sistema busca. O
tipo de resultado maratona ou 100 metros rasos determinante para a
definio da estrutura dos atletas. O organismo e, obviamente, o treino sele-
cionam msculos, ligamentos, estruturas, posturas e atitudes mais adequadas

ao tipo de resultado que almejado. E fica ntido, para qualquer observador,
que os organismos acabam por se modificar inteiramente em funo da sua
orientao maratonista ou velocista.
Da mesma forma, as unidades de conservao se estruturam e se definem em funo dos resultados que buscam. Com isto, um processo de proteo/fiscalizao para uma Estao Ecolgica localizada em uma frente de
desmatamento definitivamente diferente deste mesmo processo de proteo em uma Reserva Extrativista. Este alinhamento do conjunto de programas
de manejo nos quais a UC precisa ser excelente constitui uma condio para o
seu desempenho e uma conscincia de que nenhuma unidade consegue e precisa ser excelente em todos os programas.
Alm do alinhamento do conjunto de processos internos, a definio da
sua importncia depende do momento e da situao vivenciada pela UC. O
modelo apresentado na Figura 14.6 foi desenvolvido a partir da lgica proposta por Kaplan e Norton para os processos empresarias, considerando a
realidade das UCs brasileiras.
FASEOLOGIA DOS PROCESSOS DE UMA
UNIDADE DE CONSERVAO
Construo do valor
para a sociedade
Valor
para a
sociedade
Processos de
Produo, manejo e uso
t Desenvolvimento negcios
t Servios ecossistmicos
t
Processos de
Proteo
t Consolidao territorial
t Operacionalizao
t
Processos de
t Participao
t Educao Ambiental
Onda longa
Onda intermediria
Onda curta
DIGNIDADE e
LEGITIMIDADE
APOIO e
ENVOLVIMENTO
APROPRIAO e
RECONHECIMENTO
Tempo
Figura 14.6 Modelo de criao de valor pelos Programas de Manejo de uma UC.
Como a finalidade precpua de uma unidade de conservao criar valor de forma sustentada para os grupos de interesse e para a sociedade, e o
lcus de criao de valor so os processos ou programas de manejo, as estratgias das UCs devem priorizar conjuntos de processos que sejam coerentes e
adequados fase da vida da unidade de conservao.
O primeiro conjunto de processos (programas de manejo) caracteriza a
chamada onda curta de criao de valor por atuar no curto prazo e com isto
apresenta maior relevncia no incio da implementao de uma unidade de
conservao. Considerando que valor para a sociedade nesta fase significa a
proteo da biodiversidade e dos atributos que justificaram a criao da UC, a
regularizao da situao fundiria e a criao de condies adequadas de
operacionalizao da unidade, como logstica, comunicao, infraestrutura e
equipamentos. Esta fase busca assegurar a dignidade da organizao e legitimla minimamente perante a sociedade e as comunidades.
O valor criado por este conjunto de processos, representado na Figura
14.5 como a linha contnua, no se encerra nas demais fases. Significando que
as atividades de proteo, consolidao territorial e operacionalizao so
permanentes na vida de uma UC, assumindo outras abordagens e representando relevncia relativamente menor nos outros momentos da vida da UC.
A segunda onda de criao de valor na vida de uma UC (linha pontilhada) busca garantir apoio e reconhecimento perante a sociedade e as comunidades por meio de um conjunto de processos que viabilizem a participao da
sociedade e dos grupos de interesse na gesto da UC (conselhos gestores,
diagnsticos e planejamentos participativos) e que promovam o aumento da
conscincia destes pblicos em relao importncia da conservao e da
prpria UC.
Considerada a onda intermediria de criao de valor, o investimento
neste conjunto de programas de manejo oferece retorno para a sociedade
somente no mdio prazo. O envolvimento das comunidades na gesto e a
integrao da UC ao processo educacional da sociedade no oferecem resultados imediatos, mas contribuem com a construo de uma rede social que se
articula a partir de um territrio protegido e isto faz toda a diferena para o
futuro da unidade e destas comunidades.
Representada na Figura 14.5 pela linha pontilhada, este conjunto de processos normalmente inicia sua contribuio ainda nas primeiras fases da vida
da UC, mas demonstram o maior potencial de contribuio com a criao de
valor para a sociedade no mdio prazo (onda intermediria), quando o
envolvimento da sociedade e dos grupos de interesse na gesto alcanam um
estgio avanado de interao.
A terceira onda de criao de valor, denominada onda longa (linha

serrilhada), representa o auge de uma UC quando a sociedade se apropria da
gesto da unidade por reconhecer o seu benefcio e a sua importncia. Nesta
fase da vida da UC, os programas de manejo voltados para a produo, uso e
manejo sustentvel dos recursos naturais passam a assumir papel relevante
para a criao de valor. A criao de condies adequadas para o desenvolvimento de negcios a partir de produtos (visitao, madeira, biotecnologia,
imagem, etc.) e servios, inclusive os ecossistmicos, constitui a oportunidade
de perenizar a criao de valor pela unidade e de aumentar o seu reconhecimento e valorizao pela sociedade.
Representado na Figura 14.5 como a linha serrilhada, a criao de valor
pelos programas de manejo da onda longa tambm ocorrem nas outras fases
da vida da UC, mas apresentam o maior potencial e reconhecimento quando
a unidade alcana a maturidade e tambm a sociedade e os grupos de interesse assumem outra postura e atitude perante a rea protegida.
Como j foi mencionado, cada unidade de conservao precisa construir um arranjo nico de processos (programas de manejo) adequado sua
realidade e alinhado aos seus desafios. A arte da estratgia consiste em identificar e buscar excelncia nos poucos processos crticos que mais reforam a
criao de valor para a sociedade (Kaplan & Norton, 2004). Todos os processos devem ser bem gerenciados, mas os poucos processos estratgicos crticos devem receber ateno e foco, pois so fundamentais.
Mesmo com a nfase em alguns programas de manejo crticos, todas as
UCs precisam desenvolver uma estratgia balanceada investindo na melhoria
de programas de manejo dos trs grupos, pois dessa maneira equilibra-se o
processo de criao de valor no curto, mdio e longo prazo.
Para nos relacionarmos com nossos usurios e cuidar do ambiente e da
sociedade, em quais processos internos (programas de manejo) devemos
ser excelentes?
Perspectiva R
ecursos
Recursos
A perspectiva Recursos descreve como a unidade de conservao ir
acessar, captar e utilizar os recursos financeiros para viabilizar a implementao
da aposta estratgica.

Como acessaremos, captaremos e cuidaremos dos recursos necessrios para
viabilizar a estratgia da UC? Como e onde podemos melhorar a eficincia
da UC?
Em se tratando das unidades de conservao precisamos considerar inicialmente, nesta perspectiva, a sua capacidade em acessar os recursos governamentais alocados para a sua gesto via oramentos. Aprimorar a capacidade
para solicitar e negociar recursos oramentrios requer planejamento competente, articulao poltica e habilidade de negociao. Em um cenrio de escassez de recursos oramentrios disponveis para a gesto das reas protegidas brasileiras e de alta demanda em funo da quantidade e das necessidades
de implementao do conjunto de UCs, a melhoria do desempenho de uma
UC individualmente neste aspecto acesso a oramento pode representar
um desequilbrio no sistema como um todo e em alguns casos, quando mal
gerenciado, favorecer uma competio pouco saudvel.
Neste aspecto, a contribuio da gesto possvel, mas ser sempre limitada considerando o cenrio de escassos investimentos no Sistema Nacional
de Unidades de Conservao. Estudos (Medeiros et al., 2011) demonstram
que o oramento por hectare destinado s reas protegidas no Brasil, comparativamente a outras naes, de cinco a vinte cinco vezes menor do que os
valores investidos por outros pases na manuteno dos seus sistemas. Em que
pese que a gesto estratgica pode contribuir para o aumento da efetividade,
fundamental que a sociedade brasileira e seus representantes polticos federais e estaduais reconheam a importncia das reas protegidas e aloquem
recursos minimamente dignos sua existncia.
Outro vetor estratgico orientado para a proviso de recursos que precisa ser equilibrado nesta perspectiva a potencialidade de algumas UCs para
captar recursos e gerar receitas relacionadas ao conjunto de programas de
manejo denominados de onda longa (produo, uso e manejo de recursos,
desenvolvimento de negcios, servios ecossistmicos).
Apesar de ainda existirem tabus relacionados gerao de receita e captao de recursos pelas UCs consideramos inaceitvel a desconsiderao deste
potencial. socialmente injusto e economicamente condenvel desperdiarmos os potenciais de gerao de recursos que as UCs possuem. Desde que
respeitados os princpios da conservao e assegurados o envolvimento e a
participao dos principais grupos de interesse, as unidades de conservao
podem e devem assumir um papel de agente de desenvolvimento local e

regional em bases sustentveis.
Estes dois vetores estratgicos acesso a oramento e gerao de receita/
captao de recursos precisam atuar concomitantemente para suprir as UCs
com condies adequadas para a sua existncia e para o cumprimento da sua
misso.
O outro vis estratgico da perspectiva Recursos que equilibra os dois
vetores de proviso de recursos o desafio permanente de melhorar a eficincia no uso destes recursos. A busca incansvel da produtividade na alocao
dos recursos precisa ser considerada na estratgia de qualquer unidade de
conservao por dois motivos principais:
t
Em um cenrio de escassez, a capacidade de utilizar eficientemente os

recursos representa, em muitos casos, uma questo de sobrevivncia.
Usar criatividade e rigor na busca de solues que no privilegiem o
corte de custos a qualquer custo, mas os ganhos de produtividade
advindos da capacidade de fazer mais com menos recursos.
O segundo aspecto da melhoria da eficincia est relacionado responsabilidade ambiental pelo uso adequado dos recursos. A atitude
perdulria com os recursos configura um dos piores tipos de poluio
que uma organizao pode produzir e deve ser evitada.
Perspectiva Aprendizado
A quinta perspectiva do mapa estratgico descreve os ativos intangveis
da unidade de conservao e o seu alinhamento com a estratgia.
Para sermos excelentes nos processos internos (programas de manejo) considerados crticos pela estratgia, quais competncias e aprendizados nossa
equipe deve buscar? Quais tecnologias e conhecimentos precisamos acessar?
Como e em quais campos precisamos inovar?
Por serem intangveis, estes ativos so de difcil mensurao e at mesmo

reconhecimento, mas representam a grande capacidade de alavancagem de
uma organizao e para serem melhor compreendidos podem ser organizados em trs categorias:
Capital humano
humano: rene as habilidades, talentos e conhecimentos (competncias estratgicas) da fora de trabalho para desempenhar as atividades requeridas pela estratgia (programas de manejo crticos).
informao: disponibilidade de dados e informaes, infraesCapital da informao
trutura, sistemas e aplicativos que oferecem suporte implementao
da estratgia, principalmente no apoio s tomadas de decises.
organizacional: capacidade da unidade de conservao de
Capital organizacional
mobilizar e sustentar o processo de mudana organizacional imprescindvel para a implementao da estratgia. Envolve a liderana, a
cultura, clima organizacional e o trabalho em equipe.
Embora seja um consenso de que as unidades de conservao e os rgos gestores precisam capacitar suas equipes, investir em tecnologia e gerenciar
o clima organizacional, a maioria no implementa estas melhorias de forma
integrada e alinhada com a sua estratgia.
Segundo Kaplan & Norton (2004), a chave para promover esse alinhamento denomina-se granularidade, que significa ir alm das generalidades.
Estratgias e objetivos do tipo desenvolver o pessoal so nobres mas no nos
dizem muito a respeito do que exatamente essencial para a estratgia quais
funes, quais habilidades, conhecimentos e/ou atitudes precisam ser desenvolvidos? O mapa estratgico cria condies para que os gestores identifiquem os elementos especficos dos capitais humano, da informao e organizacional que so exigidos pela estratgia e por esta razo precisa ser priorizado.
Contribuies implementao das estratgias em UCs

Ousamos apresentar ao longo deste captulo uma contribuio para aproximar o planejamento da execuo no manejo das unidades de conservao
brasileiras a partir de duas reflexes.
A escolha da simplicidade como diretriz para o exerccio de planejamento requer, como foi demonstrado, humildade e inteligncia por parte dos
gestores, tcnicos e servidores envolvidos com o desafio de planejar as UCs.
Nosso desejo e desafio de conhecer mais sobre a biodiversidade brasileira e
nossa vontade de avanar em vrios aspectos na implementao das reas
protegidas se transformam, muitas das vezes, em obstculos para a escolha
dos caminhos mais simples e a adoo de solues criativas para orientar a
gesto destes territrios.
A utilizao da metodologia BSC e da ferramenta mapa estratgico procura contribuir forjando uma nova cultura gerencial para as reas protegidas
(e para o setor pblico), onde as escolhas estratgicas contaminam todo o
processo decisrio, todas as atividades da UC e todas as pessoas envolvidas na

sua gesto.
Desejamos que estas reflexes no sejam entendidas como receitas ou
solues prontas para o desafio da efetividade das UCs brasileiras, que est
vinculada a decises polticas maiores e mais estruturais que a sociedade brasileira, um dia que desejamos que seja logo , precisar enfrentar.
A aproximao do planejamento execuo por meio do estabelecimento de pontes representa, no fundo, uma oportunidade mpar de demonstrar a coerncia do discurso ambiental com a prtica, evidenciando a partir de
resultados a importncia de um Sistema Nacional de Unidades de Conservao para a sociedade brasileira.
O desafio da
execuo: liderana e
mtodo
15
Cleani P
araiso Marques
Paraiso
Rogrio F
Marcos Antnio R
eis Araujo
Reis
Os esforos e recursos despendidos por organizaes de todos os tipos na

elaborao de planejamentos que traduzam as intenes das lideranas, em
relao aos resultados pretendidos, prtica conhecida e difundida no cotidiano das organizaes. Nas unidades de conservao (UCs), o planejamento
considerado, inclusive, um passo obrigatrio para sua implementao. O Plano
de Manejo, concebido como uma sistematizao de proposies do manejo
dos recursos naturais da unidade, previsto na Lei n 9.985 de 18 de julho de
2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservao (SNUC)
como uma condio para sua operacionalizao e um dispositivo essencial para
garantir a efetividade da gesto de uma unidade de conservao.
Diante da constatao de que os Planos de Manejo no funcionavam na
prtica como direcionadores da gesto de uma unidade de conservao, comearam a ocorrer diversas tentativas de adaptao metodolgica que conferissem ao Plano de Manejo caractersticas mais gerenciais. Os Planos Estratgicos comearam a surgir como uma tentativa de propor foco ao trabalho a ser
executado, sistematizando o conjunto de objetivos, metas e indicadores, que
orientassem o esforo dos funcionrios e a operacionalizao dos processos
da unidade de conservao.
Sem dvida, o emprego de tais tcnicas tem contribudo de forma significativa para a fixao de um norte que serve de referncia ao trabalho a ser
desenvolvido. Porm, importante compreender que a sistematizao do
Planejamento Estratgico no implica necessariamente a implementao daquilo que chamamos de prtica da Gesto Estratgica.
A identificao dessa diferena necessria para que possamos compreender por que muitas vezes, apesar do esforo em formular estratgias e sistematizar planos, a lacuna entre promessas de desempenho e os resultados
efetivos persiste. A lacuna aquela existente entre aquilo que a organizao
se prope a atingir e a competncia da organizao para fazer acontecer.
Essa lacuna no preenchida pelos refinados planejamentos, pelos complexos indicadores de desempenho ou pelos coloridos grficos de gesto vista. A menos que se traduzam as grandes ideias em passos e atitudes concretas, elas sero inteis!
A prtica da Gesto Estratgica depende no s de pensar estrategicamente, mas tambm de agir! Sem execuo, a estratgia formulada no se
traduz em aes e resultados. A execuo da estratgia depende de liderana
legitimada que mobilize de fato a ao das pessoas para o foco pretendido e
de um modelo de organizao do trabalho que opere no dia a dia da organizao, privilegiando rotinas que garantam tais resultados.
O pressuposto aqui defendido de que as dificuldades na execuo da
estratgia se devem muito menos qualidade dos planejamentos do que
falta de nfase nas condies para sua implementao. Mais importante do
que a formulao de estratgias complexas e mirabolantes o cuidado que
precisamos ter com a sua compreenso pelos executores e com o ambiente
organizacional em que ser executada.
A cultura gerencial brasileira peca exatamente em um pilar da boa execuo: a disciplina. Esse o outro lado da moeda da aclamada flexibilidade
do executivo tupiniquim, que reconhecido internacionalmente como criativo e inovador na busca de solues. Entretanto, carecemos, tanto no segmento privado quanto no segmento pblico, de cultivar a disciplina como hbito
de gesto. Perseguir obstinadamente os objetivos e metas, executar seriamente as aes planejadas e se responsabilizar pelos resultados obtidos sejam
eles satisfatrios ou no , esses so os desafios da cultura gerencial nacional
para diminuir o hiato existente entre o plano e a ao.
As lideranas no podem se furtar a essa responsabilidade. A elas, mais
do que a quaisquer outros, cabem as crticas em relao aos planos maravilhosos que nunca foram executados, aos objetivos desafiadores que nunca foram
perseguidos e aos sistemas de gesto muitas vezes reconhecidos ou certificados que no possuem nenhuma aderncia ao dia a dia das organizaes.
O desafio da execuo: liderana e mtodo 301
A disciplina dos lderes no pode ser ensinada de outra forma que no

seja atravs das aes. Responsabilizar as pessoas pelos resultados discutidos e
acordados abertamente, conscientiz-las do seu papel no fazer acontecer e
reconhecer os esforos e, principalmente, os resultados alcanados so tarefas
indelegveis das lideranas que precisam ser conduzidas de forma inspiradora
e muito disciplinada.
A sistematizao do projeto estratgico um passo importante, mas ainda insuficiente para assegurar a construo dos resultados. Exatamente por
reconhecer que o desafio da execuo no pode ser vencido somente com o
aprimoramento das tcnicas de planejamento, que os gestores de unidade
de conservao precisam considerar o desenvolvimento das lideranas, o comportamento da equipe e o modelo da organizao do trabalho como aspectos crticos de sucesso para a implementao da estratgia formulada.
A disponibilizao de ferramentas para a formulao e o desdobramento da estratgia precisa ser acompanhada por um conjunto de aes que permitam equipe da unidade de conservao refletir e corrigir fatores que representem obstculos execuo da estratgia. Coaching para fortalecimento
das lideranas, seminrios de desenvolvimento da equipe e reflexes sobre o
modelo de organizao do trabalho alocao de responsabilidade, processo
de comunicao, acordo de expectativas sobre os resultados do trabalho
so algumas das intervenes possveis a fim de melhorar a capacidade de
execuo das unidades de conservao.
Ao girar o ciclo PDCA (Planejar, Desenvolver, Monitorar e Aprender), a
equipe da unidade de conservao formula sua hiptese estratgica e constri
um plano de ao para implementar e monitorar essa hiptese.
A execuo, obviamente acompanhada do monitoramento, a nica
oportunidade de testar a hiptese estratgica formulada. Se no executamos
no temos como comprovar se nossas apostas sobre o futuro da unidade de
conservao so vlidas ou no. Quando executamos, impulsionamos a roda
da gesto (ciclo PDCA) na direo dos passos seguintes monitorar e agir
corretivamente e retornamos aos planos mais experientes, com mais informao e mais conscientes dos desafios que nos colocamos. A esse giro se sucedero inmeros outros, infinitamente, rumo melhoria contnua, efeito da
aprendizagem que o trabalho de execuo crtica proporciona.
Planejar, executar, monitorar e agir corretivamente demanda um conjunto de conhecimentos, habilidades e atitudes dos gestores para que a organizao possa ser efetiva na sua gesto, ou seja, para que a organizao possa
enfrentar problemas novos e cada vez mais complexos. A Tabela 15.1 destaca
algumas dessas competncias.
Tabela 15.1 Competncias necessrias no giro do PDCA.

PDCA
Planejar
Ativid ades
Acordar prioridades e resultados
essenciais p ara a UC
Identificar a disponibilid ade de
recursos
Identificar a capacid ade de
execuo da equipe
Desenvolver
(fazer)
Disseminar a estratgia por toda a

organizao
Negociar e distribuir metas a
todos os colaboradores
Liderar com disciplina a ex ecuo
dos planos e metas acordados
Competncias
Viso externa e de futuro
Percepo acur ada do
ambiente organizacional
Senso d e prioridade
Capacidade d e sntese
Comunic ao
Negociao
Liderana insp iradora e
apoiadora
Empreend edorismo
Foco e determinao
Deleg ao
Disciplina
Sociabilidad e
Comunic ao assertiva
Controle emocional
Monitorar a ex ecuo dos planos

e o alc ance d as metas
Checar
Agir
orretivamente
Reunies d e monitoramento com

frequncia previamente
determinada
Tomar como ponto d e partid a
metas negociadas e indicadores
estabelecidos
Rever os planos e as metas

estabelecid as
Rever os mtodos de
planejamento
Aprender com os acertos e erros
Criar um ambiente de
gerao de informaes
vlidas e teis
Negociao
Assertividade
Competncia inter e
intrapessoal
Prontid o para aprendizag em
Flexibilidade ( e no
labilidade)
Controle emocional
Liderana insp iradora e
apoiadora
Empreend edorismo
Proatividad e
Criatividad e
Portanto, a aquisio dessas competncias, pela equipe da unidade de

conservao, fator crtico de sucesso para a execuo da estratgia. Mas
como garantir que a prtica de Gesto Estratgica seja implementada?
O desafio da execuo: liderana e mtodo 303
Mais do que garantias necessria muita determinao e compromisso

das lideranas. Os obstculos so muitos: instabilidade poltica, falta de recursos, as demandas burocrticas institucionais, excesso ou falta de autonomia e
uma ampla lista de outros obstculos. O maior obstculo, entretanto, a
dificuldade de mudar os hbitos de trabalho arraigados que so reforados
pela cultura do imediatismo e da (pseudo)soluo de problemas no curto
prazo: a famosa rotina que engole a gente!.
A objetividade, o pragmatismo e a proatividade, to valorizados atualmente, podem esconder um perverso jogo de mentiras no qual os problemas
parecem resolvidos, os planos parecem executados, as metas e objetivos parecem alcanados, mas apenas nos relatrios e nos nmeros que so apresentados. Esse o grande obstculo e, por consequncia, o desafio. Para enfrentar
os obstculos e vencer os desafios, obviamente no h receita nem garantias
de sucesso. Algumas tcnicas podero ajudar, mas o item que far a maior
diferena ser o fator pessoas. Esse fator subjetivo que, inexplicavelmente,
acredita na possibilidade e, com isso, impulsiona as mudanas necessrias e
mantm as apostas na direo de um futuro melhor.
Gesto de pessoas
orientada para
resultados
16
Cleani P
araiso Marques
Paraiso
A experincia do Programa de Gesto para Resultados (PGR), que no

perodo de 2006 a 2009 envolveu quinze unidades de conservao participantes do Programa reas Protegidas da Amaznia (Arpa) em um desafio de
desenvolvimento da capacidade gerencial e modelagem de um sistema de
gesto orientado para resultados, destacou a gesto de pessoas como um dos
temas mais relevantes na execuo do trabalho gerencial das unidades de
conservao.
Para alm das especificidades dos modelos de gesto dos rgos gestores
(Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade ICMBio, Instituto Natureza do Tocantins Naturatins, Secretaria de Estado do Desenvolvimento Ambiental de Rondnia Sedam, Secretaria de Estado do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel do Amazonas SDS) relativas s suas polticas e prticas de Gesto de Pessoas, pretende-se aqui discutir aspectos que em
certa medida esto sob a governabilidade da chefia e coordenaes das unidades de conservao.
A capacidade das organizaes em transformar os valiosos ativos intangveis existentes na sua fora de trabalho em resultados tem sido identificada
por gerentes em diversos segmentos de negcio como uma dimenso crtica
da gesto e reconhecida amplamente como uma competncia organizacional
essencial para o sucesso de qualquer organizao. No so raros os relatos
que destacam a dificuldade de se gerenciar esse recurso to complexo e crtico
de sucesso para os resultados: as pessoas.
Como controlar e prever o comportamento das pessoas no trabalho?
Como garantir que as pessoas se dedicaro conforme o planejado?
Diferente de outros recursos (financeiros, materiais e tecnolgicos), as

pessoas incluem no contexto da gesto a dimenso da subjetividade. Taylor,
considerado o pai da Administrao Cientfica, destacava como um problema
relevante a ser enfrentado pelos gerentes a questo da dificuldade de controle
dos recursos humanos e seu carter indolente e preguioso. Portanto, Taylor
j inseria no campo da administrao a problemtica da vontade prpria do
ser humano. As pessoas muitas vezes no trabalham, simplesmente, porque
no tm vontade de faz-lo. Da, na primeira metade do sculo XX, a dedicao de diversos pesquisadores do campo da administrao em buscar na psicologia suporte para compreender essa varivel comportamental que atravessava de maneira crtica o trabalho gerencial.
Dentro de uma primeira perspectiva de propor uma sada para a questo de como colocar sob controle o comportamento das pessoas no trabalho,
que o conceito da motivao foi destacado e valorizado. A pergunta sobre
o que que motivava as pessoas a trabalharem bem, a produzirem mais,
determinou uma busca incansvel pela pedra filosofal da motivao.
Dinheiro? Condies fsicas e condies materiais oferecidas ao trabalhador? O ambiente de relacionamento no trabalho? O estilo de liderana a que
o trabalhador est submetido? Que tipo de recompensa seria mais eficaz? Na
verdade, os estudos sobre motivao converteram-se em estudos sobre os
estmulos e recompensas para o trabalhador. Se descoberta, a tal pedra
filosofal da motivao, seria possvel controlar o comportamento do trabalhador. Infelizmente, a realidade, como sempre, mostrou-se mais complexa
do que se previa!
A teoria contingencial da motivao acabou por identificar que o processo motivacional singular. Ele ocorre de maneira especfica em cada sujeito. Um estmulo que mobiliza a subjetividade de um trabalhador poder ser
irrelevante para outro ou poder at ser considerado uma ameaa. A motivao , sobretudo, um processo intrnseco a cada sujeito.
Ningum motiva ningum. A ao gerencial poder simplesmente, a partir
da observao do comportamento individual, oferecer estmulos que possam
mobilizar a subjetividade do trabalhador. A percepo positiva de elementos
como tarefa, instituio, ambiente de trabalho, misso a ser realizada, entre
outros, que poder mobilizar a vontade das pessoas na direo do bom
desempenho. Dentro dessa perspectiva, o gestor no atua como motivador e
sim como um mobilizador dos interesses de seus subordinados.
Mas, afinal, o que isso representa para o trabalho gerencial?
vital que o gestor crie espaos no dia a dia do trabalho, em que seja
possvel alinhar os objetivos individuais dos membros da equipe aos objetivos
Gesto de pessoas orientada para resultados 307
organizacionais. Sua liderana ser mais consistente medida que suas orientaes e seus direcionamentos fizerem sentido para todos os envolvidos. Fazer sentido, neste contexto, pressupe uma postura franca e honesta diante
dos desafios assumidos pela organizao, e uma clara compreenso dos papis, responsabilidades e contribuies de cada indivduo com os resultados
coletivos.
Mais do que treinar e capacitar as pessoas da equipe, o gestor precisa
desafi-las a compreenderem o rumo da organizao e a contriburem de
forma significativa na construo dos resultados propostos.
Estratgia, pr
ocessos e pessoas
processos
O modelo da Excelncia em Gesto (MEGP), utilizado pelo Programa de
Gesto para Resultados (PGR) para orientar os esforos de melhoria da gesto, identifica a necessidade de sistematizar, tanto a estratgia como os processos organizacionais, para que possam ser gerenciados. Porm, a sistematizao e a efetiva implementao de tais prticas dependem do aperfeioamento do processo de liderana e, consequentemente, da Gesto de Pessoas
(Brasil, 2009).
O trabalho de desenhar a estratgia, dissemin-la e monitor-la uma
oportunidade para que as pessoas envolvidas na consecuo dos resultados
possam compreender para que a organizao existe, aonde ela quer chegar e
qual a parte que cabe a cada um neste resultado. O conjunto de diretrizes,
constitudo pela Misso, Viso de Futuro, Valores e Objetivos Estratgicos
acompanhados de metas, indicadores e planos de ao , cria condies para
que o trabalho faa sentido para cada membro da equipe.
Monitorar essencial, pois exatamente nesse momento que os gestores
podero, alm de conferir desempenhos, identificar oportunidades de melhoria.
Estas podem dizer respeito a erros de concepo da prpria estratgia, a problemas na organizao do trabalho e tambm ao comportamento das pessoas
envolvidas. o momento de perceber a mobilizao da equipe para o trabalho. A maneira como cada um lida com o xito e com o insucesso, a disponibilidade ou a falta desta para examinar o processo de trabalho buscando as
causas dos maus resultados, revelando a subjetividade das pessoas, indicando
insatisfaes, desejos e expectativas. um momento mpar de avaliar e negociar o desempenho.
J na gesto de processos, o que est em jogo a organizao do trabalho. Os processos precisam, necessariamente, viabilizar as escolhas estratgicas. Se houver um desalinhamento entre as duas dimenses, estaremos des-
perdiando recursos em processos no prioritrios, comprometendo os resultados, e as pessoas envolvidas tendero insatisfao e desmobilizao, pois
no percebero como as tarefas que realizam podem trazer resultados significativos para a organizao.
O esforo de alinhamento entre estratgia e processos essencial para
obteno de resultados, mas o fator RH novamente dever ser considerado.
Estabelecer padres para os processos, sem debat-los com os envolvidos,
pode impactar a mobilizao destes para a execuo. As pessoas envolvidas
precisam conhecer, contribuir e perceber o padro de maneira positiva. O
padro deve ser percebido como a melhor maneira, dentro das condies
atuais, para obter os resultados. Se a maneira pela qual o processo est organizado no fizer sentido para as pessoas e se estas no perceberem sua relao
com o resultado, dificilmente sentiro vontade de execut-lo da maneira prevista, e a o faro a sua maneira.
A gesto de processos precisa ser compreendida tambm como uma
oportunidade de gerenciar um dos principais ativos de qualquer organizao:
o conhecimento. que a anlise crtica dos processos, pelas equipes que os
executam, permite a transformao do conhecimento tcito das pessoas, oriundo da vivncia e da experimentao ao longo de anos, em conhecimento
explcito: acessvel, passvel de disseminao e utilizao.
A explicitao do conhecimento tcito torna-se ainda mais relevante,
quando tratamos das unidades de conservao que padecem das instabilidades estruturais dos governos e sofrem com os sintomas da alta rotatividade de
funcionrios.
Liderana e engajamento no trabalho

Bergamini (1994), em sua publicao Liderana: a administrao do sentido, prope que o Lder aquele que consegue apoiar o liderado a perceber
sentido naquilo que faz e ainda completa afirmando que (...) uma pessoa
intrinsecamente motivada lder de si mesma (...).
Refere-se a uma perspectiva de controle e motivao que vem de dentro
e no proveniente de uma chefia.
No PGR, o esforo de implementao das prticas de Gesto Estratgica
e de Processos fortalece a perspectiva administrativa da UC, mas cria tambm
oportunidade para o desenvolvimento da liderana, atravs da participao
de toda a equipe no planejamento da estratgia e dos processos, nas atividades de disseminao do projeto de trabalho e principalmente nas prticas de
monitoramento que criam condies para que o gerente identifique o desem-
Gesto de pessoas orientada para resultados 309
penho de seus subordinados, conceba junto com sua equipe aes corretivas e
negocie novos patamares de desempenho. a gesto atuando para que o
trabalho faa sentido, criando assim condies de engajamento e automotivao para todos os envolvidos.
Portanto, preciso que os gestores estejam atentos a algumas condies
para gerir pessoas para resultados:
t
diretrizes estratgicas concebidas e disseminadas por toda a equipe;
metas e indicadores compreendidos e negociados com todos os envolvidos em sua consecuo;
organizao do trabalho que viabilize os resultados previstos na estratgia e negociados com a equipe;
processos adequada e coletivamente planejados para entregar os resultados acordados;
monitoramento sistemtico da estratgia e dos processos;
empenho e sensibilidade da liderana em identificar as diferenas (aspiraes e insatisfaes) entre subordinados, no para descart-las ou
manipul-las, mas para conviver produtivamente com elas;
apoio da liderana para que os liderados enfrentem a si mesmos na

lida com o ambiente e os desafios do trabalho.
Uma leitura
psicossociolgica
das organizaes
ambientais
17
Ana Maria V
alle R
abello
Valle
Rabello
Apresentao
Este texto traz algumas reflexes sobre a abordagem psicossociolgica
das organizaes ambientais, pautada na psicossociologia francesa. Alm das
reflexes de cunho terico, ser feito um relato sinttico de uma pesquisa
aplicada em oito unidades de conservao da Regio Norte do pas, que teve
por objetivo ajudar os servidores de tais organizaes a refletirem e a compreenderem a atividade que eles desenvolvem, como tambm, as dimenses
institucionais da organizao a que pertencem. Assim, o texto foi estruturado
em trs partes: a primeira reporta-se ao referencial terico, que utilizou os
principais autores da psicossociologia francesa (Enriquez, Barus-Michel,
Gaulejac, Araujo e Carreteiro); a segunda traz os resultados da pesquisa qualitativa aplicada junto aos trabalhadores das unidades de conservao; e a
terceira e ltima faz as consideraes finais.
A abordagem psicossociolgica das organizaes

Lanar um olhar psicossociolgico sobre as organizaes do trabalho
exige, antes de tudo, que se admita o seu carter conflitivo. Para isso, faz-se
necessrio abrir mo de uma viso funcionalista e instrumental das prticas e
polticas de recursos humanos nessas organizaes. No se pode consider-las
como espao de harmonia social por natureza, em que se possa operar apenas com conceitos racionais e universais para se obter seu completo entendimento, garantidor de uma gesto eficaz e inequvoca das mesmas (Rabello &
Araujo, 2010).
O que a psicossociologia elege como seu material de trabalho so as
crises que surgem no contexto organizacional e institucional e os efeitos que
elas provocam nos sujeitos. Trata-se de tomar o indivduo em uma dada situao, no separando o coletivo e o individual, o afetivo e o institucional, os
processos inconscientes e os sociais, ou seja, levar em conta a irredutibilidade
entre o psquico e o social (Gaulejac, 2001).
Enriquez (1997) estuda as organizaes a partir de suas dimenses cultural, simblica e imaginria. Como sistema cultural, a organizao cria um conjunto de valores e normas, ou seja, maneiras de pensar e agir que modelam
comportamentos estereotipados, rituais, costumes ou maneiras prprias de se
viver dentro dela. Tal sistema supe, em alguns casos, a criao de mitos fundadores ou figuras hericas, cuja funo a sustentao intelectual, afetiva e a
identificao entre os membros da organizao, com o fim de dar coerncia
aos discursos ali construdos. Caso a organizao no consiga criar esses mitos,
uma ideologia desempenhar as suas funes.
Para o autor, o sistema simblico se estrutura a partir da elaborao de
prticas e smbolos, por meio dos quais as organizaes buscam ser reconhecidas e, ao mesmo tempo, levar seus membros a se reconhecer neles. Seu objetivo induzir a criao de laos afetivos entre os atores, de modo que a
atribuio de sentido a tais smbolos e prticas funcione a favor da organizao. Essa cria tambm ritos anlogos aos de iniciao e de passagem, a fim de
legitimar a ao de seus membros e, no fim das contas, dar algum sentido s
suas prprias vidas. Assim, atravs do sistema simblico, a organizao tenta
persuadir seus membros a mover-se com orgulho em torno do trabalho e das
prticas institucionais.
O sistema imaginrio o espao da construo dos projetos, que d
consistncia aos sistemas cultural e simblico. Ele atua como fora propulsora
dos grupos e instituies. Enriquez (1997) comenta que, no mbito das organizaes, esse sistema busca fazer com que as necessidades dos indivduos se
articulem s necessidades funcionais. Assim, as organizaes tentam apresentar-se aos indivduos como um espao de plenitude, em que eles possam representar-se como sujeitos sem falta, sem fragmentao, sem clivagem psquica. Nesse caso, trata-se de um imaginrio enganador, forjado pelo discurso
organizacional. Seu objetivo , justamente, substituir o imaginrio individual,
a fim de anular as diferenas entre os sujeitos e ocupar todo o seu espao
psquico, com suas promessas de realizao pessoal e coletiva.
Uma leitura psicossociolgica das organizaes ambientais 313
Esse autor considera, no entanto, que nas organizaes h lugar tambm

para o imaginrio motor. Esse supe a imaginao criativa, introduz a diferena entre os sujeitos, suscita prticas sociais inovadoras e favorece novas dinmicas no trabalho e nas relaes sociais, dando lugar capacidade individual
e coletiva de questionar, pois aumenta o potencial reflexivo dos sujeitos. Isso,
no entanto, pode gerar resistncias, da parte da organizao, ameaada em
sua estabilidade, j que as regras de funcionamento tornam-se objeto de interrogao e de transgresso.
Enriquez (1997) prope sete instncias para o estudo das organizaes:
mtica, social-histrica, institucional, organizacional, grupal, individual e
pulsional, esta ltima perpassando todas as outras. No vamos nos deter na
anlise dessas instncias, mas observamos que a instncia institucional fornece
elementos essenciais que desvelam os fenmenos de poder. Esse est subjacente
nas leis escritas, nos regimentos, nas normas explcitas ou implcitas de conduta, que tm fora de lei e se apresentam como verdades. Atreladas aos mitos,
crenas e tradies, elas buscam a adeso intelectual e afetiva dos sujeitos,
forjando consensos, mascarando conflitos. Estes, no entanto, iro emergir,
mais cedo ou mais tarde, gerando crises no funcionamento da organizao,
que tentar inibir a contestao e a palavra. Mas nem sempre consegue fazlo, pois os indivduos ou grupos, ainda que parcialmente, podem romper com
tal projeto gerencial alienante e perverso.
Ao estudar o poder nas organizaes, Enriquez o problematiza:
(...) o poder uma relao de carter sagrado de tipo assimtrico,
que se estabelece, de um lado, entre um homem ou um grupo de
sujeitos que formam um conjunto ou um aparelho especfico que define os fins e as orientaes da sociedade, dispondo do uso legtimo
da violncia, e, de outro lado, um grupo mais ou menos amplo de
indivduos que do seu consentimento s normas editadas. Este consentimento pode ser obtido pela interiorizao dos valores societais,
pela adeso ativa s orientaes propostas, pela fascinao ou seduo exercida pelos dominadores ou pelo medo das sanes (Enriquez,
2001, p. 54).
O autor comenta ainda que, se todo grupo social se estrutura em torno
de relaes de poder, esse recebe significaes mltiplas e at contraditrias,
sendo um elemento central na anlise dos fenmenos sociais e organizacionais
(Enriquez 2001a; 2001b). O estudo sobre o poder nos leva necessariamente a
tentar compreender o conflito que nasce das relaes de poder. Arajo &
Carreteiro (2005) propem uma abordagem interdisciplinar para o estudo
do conflito, que compreende aspectos psicolgicos, polticos e socioeco-
nmicos, entre outros. Apontam duas concepes distintas de relaes entre

sujeitos, grupos e instituies, apoiadas em vises de mundo que se opem,
em funo do lugar que atribuem ao conflito: de um lado, a concepo
funcionalista e autoritria, segundo a qual as organizaes devem ser harmnicas e equilibradas e os conflitos signifiquem apenas a disfuno do sistema;
de outro, a concepo de que os conflitos so intrnsecos e necessrios a todo
funcionamento social, sendo essenciais dinmica das sociedades, grupos ou
organizaes. No primeiro caso, o conflito aparece como uma anormalidade,
uma perturbao do sistema. No segundo, ele desejvel, provoca o debate,
o grande motor de mudanas. Evidentemente, os conflitos no geram apenas um embate criativo, liberando as energias instituintes, impulsionando mudanas. Eles podem tambm desembocar numa guerra aberta entre indivduos
e grupos, dando lugar a violncias e rupturas, sem espao para o debate democrtico ou para a negociao entre as partes.
A pesquisa e a anlise dos dados

Esta pesquisa foi parte integrante do Programa de Gesto para Resultados (PGR), turma 2, desenvolvido pelo NEXUCs, e teve por objetivo ajudar
os servidores das unidades de conservao que fizeram parte do programa a
refletirem e compreenderem a atividade que eles desenvolvem, como tambm as dimenses institucionais da organizao a que pertencem. A realizao da pesquisa foi proposta a partir do desenvolvimento do primeiro mdulo
do programa, que consistiu em traar o perfil gerencial de alguns servidores
das UCs, destacando-se as potencialidades e os pontos a serem desenvolvidos.
Na entrevista devolutiva foram feitos relatos que se referiam aos aspectos
institucionais das unidades de conservao, principalmente no que dizia respeitos aos rgos gestores (federal e estaduais). Foi proposta ento a realizao da pesquisa. Para a coleta de dados foi utilizado um questionrio com
perguntas fechadas e abertas. A anlise dos dados teve como referncia bsica
as dimenses institucionais, funcionais e relacionais, envolvendo as diversas
categorias de servidores das UCs.
Uma vez que em cincias sociais pesquisam-se, na maioria das vezes, o
pensamento dos sujeitos, suas representaes e as representaes coletivas,
esta pesquisa foi efetuada de forma essencialmente qualitativa, ainda que haja
tenham nela tambm dados quantitativos.
Segundo Barus-Michel (2004), uma grade de leitura das instituies e
organizaes supe, entre outros aspectos, a compreenso de seu contexto
scio-histrico, os ambientes interno e externo nos quais elas operam, suas
estruturas visveis e invisveis de funcionamento, os sistemas de poder, suas
crises e conflitos. Ajuntemos tambm as prticas e valores que configuram a

chamada cultura organizacional.
A autora formula trs dimenses que caracterizam uma instituio: o
institudo, o funcional e o relacional. Essas dimenses foram as categorias utilizadas em nossa anlise das unidades de conservao.
O institudo
A primeira dimenso, o institudo, corresponde ao que de domnio
pblico, exterioridade e normatividade da instituio. Trata-se da
enunciao, daquilo que se afirma sobre o que deve ser a instituio. So, a
priori, as inscries de suas origens, que buscam definir a finalidade e o dever
institucional.
Reconhecimento positivo: a grandeza da causa ambiental e o

desafio da sustentabilidade
Refere-se ao reconhecimento social da misso das UCs. Destaque para a
imagem da excelncia dos servios das UCs, associada grandeza de sua
finalidade.
Usurio v a reserva e a instituio como aliado para a resoluo do
problema ambiental e social, acreditando firme no projeto da UC
(analista ambiental, nomeado em 2005).
A UC vista como uma oportunidade de buscar melhorias para as
populaes do entorno (educador ambiental).
Outro aspecto que se refere ao reconhecimento positivo o sentimento
de serem salvadores do planeta trabalhando na UC. Muitos deles moram
longe de suas cidades natais e se submeteram a concurso pblico para a Amaznia por acreditarem que estariam dessa forma contribuindo com a causa
ambiental, que transnacional. A prpria Amaznia uma regio que abrange cinco pases da Amrica Latina e merece destaque nas agendas internacionais que se dedicam ao meio ambiente.
Reconhecimento negativo
Por outro lado, percebe-se tambm um reconhecimento negativo por
parte da sociedade em geral e das comunidades em particular em relao
misso das UCs e a atuao dos servidores.
Muitas vezes a UC vista como um rgo repressor, cerceador das atividades das comunidades, avesso ao progresso e ao crescimento.
Os usurios, a exemplo dos pescadores, no veem a reserva como uma
coisa boa. H, s vezes, uma viso policialesca do trabalho nas UCs.
O funcional
A segunda dimenso que caracteriza uma instituio, para Barus-Michel
(2004), refere-se ao aspecto funcional. Este corresponde organizao.
Refere-se ao cotidiano da organizao, determinado pela estrutura burocrtica e pela racionalidade da gesto. Se, por um lado, o funcional pe em
prtica o institudo, por outro, as prticas cotidianas o traem e o reduzem,
privilegiando os objetivos concretos, pragmticos.
Os aspectos positivos do funcionamento das

vao
conservao
unidades de conser
Os fatores tidos como impulsionadores, relacionados dimenso funcional, foram, de uma maneira geral, ligados natureza do trabalho e tambm
ao ambiente natural.
O reconhecimento, tanto interno (por parte da chefia e dos pares) quanto externo (vindo da sociedade e das comunidades do entorno), tambm
aparece como fator positivo do dia a dia dos trabalhadores.
Aspectos limitadores do funcionamento

Pode-se dizer que os atores percebem a organizao do trabalho como
deficitria. Os pesquisados revelaram a falta de prescries, aliada a
normatizaes no consensuais e aplicaes no regulares, sobrecarga de trabalho e um nvel insatisfatrio de autonomia. Tambm, dificuldade de se comunicar com o rgo gestor.
Faltam critrios de promoo e/ou remoo dos servidores das unidades
de conservao. Ainda que alguns reconheam que a gesto dos rgos est
evoluindo, eles no se sentem devidamente ouvidos e acolhidos em suas necessidades.
O pr
ograma Arpa
programa
O programa reas Protegidas da Amaznia (Arpa) aparece como suporte ou sustentao para a gesto das unidades. H um forte reconhecimento,
por parte dos entrevistados, da importncia do aporte de recursos vindos do

Programa. notria a diferena das condies de funcionamento das unidades que so contempladas com o programa daquelas que no o so.
O relacional
A terceira dimenso a relacional. Refere-se ao funcionamento espontneo, s relaes informais, que escapam ao institudo e ao funcional, sem
opor-se a eles, mesmo incluindo certas doses de transgresses criativas. Isso
permite aos trabalhadores um nvel de autonomia e satisfao, por imaginarem e reinventarem novos sistemas de comunicao, novos modos de partilhar a execuo das tarefas e o exerccio das funes, caracterizando um jeito
de agir em que eles investem e assumem.
Nessa dimenso aparece a unio da equipe, o apoio mtuo entre os
participantes. Aparece tambm uma desunio e conflitos de autoridade e poder e falta de reconhecimento por parte de algumas chefias.
O fato de morarem em lugares isolados faz que com os membros de
algumas equipes estabeleam com seus colegas afetividades familiares, o que
pode minimizar o sentimento de isolamento.
Algumas unidades so muito isoladas, o que aproxima os trabalhadores
das UCs, muitas vezes cidados brasileiros vindos de outras regies do pas. A
palavra famlia apareceu em todos os relatos e em vrios questionrios respondidos.
Podemos localizar esta famlia como uma formao Intermediria, tal
como proposta por Kez, segundo S (2001), que facilita o vnculo grupal. No
caso desses servidores, visvel a necessidade desse vnculo grupal que consiga
tir-los do isolamento, do desamparo, da solido.
Consideraes finais
Pensando o meio ambiente como uma instituio, esta aparece com uma
fora especial, dada a importncia que o mesmo vem assumindo no planeta.
A relevncia da instituio meio ambiente na agenda nacional e internacional, e seu grande desafio frente s mltiplas dimenses da sustentabilidade,
geram a necessidade institucional de se trabalhar de forma transversal ao lado
de outros rgos dos setores pblico e privado.
No se pode falar em desenvolvimento, sade e educao sem se levar
em conta a questo ambiental. Essa realidade imprime um senso de responsa-
bilidade muito grande nos atores que atuam nas UCs e uma necessidade de
estabelecimento de um dilogo forte e efetivo com a sociedade em geral.
Um dos princpios da GesPblica (Brasil, 2010) a valorizao das pessoas, definida da seguinte forma: as pessoas fazem a diferena quando o assunto o sucesso de uma organizao. A valorizao das pessoas pressupe
dar autonomia para atingir metas, criar oportunidades de aprendizado e de
desenvolvimento das potencialidades e reconhecer o bom desempenho. Esse
princpio foi um dos norteadores do PGR, proposto e desenvolvido pelo
NEXUCs, que apostou no empoderamento e na valorizao dos servidores
das unidades de conservao, atores responsveis pela gerao dos resultados
e do alcance dos objetivos organizacionais.
preciso, portanto, a criao, tanto nos rgos gestores quanto dentro
das suas unidades de conservao, de espaos para reflexes sobre os conflitos
existentes para que possam ser apontados novos caminhos que contribuam
tanto para a autonomia e criatividade de seus atores quanto para uma dimenso funcional mais consistente que d suporte ao seu devir (vira a ser)
institucional. E tambm ajude na produo de um sentido para os seus atores,
gerando, nos mesmos, o desejo de crescer junto com a instituio, proporcionando, assim, os chamados fatores de atrao e reteno de talentos na organizao.
18
A eexperincia
xperincia da
implantao da
gesto para resultados
na R
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Reser
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Rio T
Trrombetas e na Floresta
Taquera
Nacional SaracSarac-T
Carlos A
ugusto de Alencar P
inheir
o
Augusto
Pinheir
inheiro
Intr
oduo
Introduo
Unidades de conservao (UCs) abrigam uma parte significativa da
biodiversidade e da sociodiversidade do planeta. A gesto adequada de UCs
assume, assim, um papel fundamental para possibilitar que os objetivos de
criao dessas reas sejam atingidos, garantindo a proteo do patrimnio
(natural e cultural) para as futuras geraes.
Estudos recentes demonstram que a maioria das UCs no Brasil apresenta
uma gesto deficiente (Arajo, 2004; 2007; WWF-Brasil, 2009a; 2009b; 2009c).
Na atual conjuntura de crise econmica mundial e da necessidade de ajuste
fiscal por parte dos diversos governos, os recursos destinados criao e manuteno de reas protegidas devero ser cada vez mais escassos (Rezende & Tafner,
2005). Por outro lado, o impacto dos investimentos em conservao comea a
ser questionado por doadores e polticos. Nesse contexto, uma boa gesto das
reas protegidas estratgica para o futuro da conservao no Brasil.
A Reserva Biolgica (Rebio) do Rio Trombetas e a Floresta Nacional (Flona)
Sarac-Taquera esto localizadas na regio oeste do Par e, juntas, possuem
837.000 hectares, abrangendo parte dos municpios de Oriximin, Terra Santa e Faro. Sua importncia revelada na diversidade de paisagens, de espcies
e nos modos de vida das comunidades da regio. So unidades contguas que,
desde 2002, so administradas em conjunto, como forma de otimizar os recursos disponveis (humanos, fsicos e financeiros) no desenvolvimento e no
atendimento das demandas.
A Rebio do Rio Trombetas uma das unidades de conservao beneficiadas pelo Programa reas Protegidas da Amaznia (Arpa), que, desde 2003,
atravs da disponibilizao de recursos financeiros e programas de capacitao,
vem contribuindo para o desenvolvimento de atividades importantes para a
consolidao da unidade. Em 2006, a Rebio do Rio Trombetas, juntamente
com mais seis unidades de conservao da Amaznia, foi selecionada para
participar do Programa de Educao Continuada, propiciado pelo Arpa e pela
Cooperao Alem para o Desenvolvimento (GIZ), cujo objetivo est centrado
na adoo do Programa de Gesto para Resultados (PGR). Como relatado, o
PGR utiliza como referncia o Modelo de Excelncia em Gesto Pblica
(MEGP), proposto pelo Programa Nacional de Gesto Pblica e
Desburocratizao GesPblica (Brasil, 2009).
A implementao da metodologia e das ferramentas do PGR na Rebio
do Rio Trombetas teve incio em 2007, consolidando-se em 2008, ano em
que tambm foram aplicadas para a Flona Sarac-Taquera. Este estudo de caso
objetiva demonstrar a experincia e os resultados j alcanados durante o
processo de adoo das ferramentas de gesto para resultados nessas UCs.
Metodologia de trabalho
Em um primeiro momento, as ferramentas de gesto do PGR foram
adotadas para a Rebio do Rio Trombetas, posteriormente foram expandidas e
incorporadas tambm pela Flona Sarac-Taquera. O processo foi acompanhado
pela consultoria do Programa, que forneceu assistncia tcnica no local, atravs
de reunies com a equipe da unidade, e tambm apoio a distncia. O processo
de construo do novo modelo de gesto tambm envolveu a troca de experincias entre as equipes das unidades participantes desse programa. Nesse sentido, foram realizados quatro encontros: o primeiro sediado na Estao Ecolgica Anavilhanas, AM, o segundo na prpria Rebio do Rio Trombetas, o terceiro
no Parque Estadual do Canto, TO, e o quarto na Rebio Uatum, AM.
Paralelamente s etapas de implementao do PGR, foi realizada pelos
consultores a avaliao do perfil da equipe, atravs da apreciao do perfil
individual das lideranas e pesquisa de clima organizacional com os analistas e
agentes ambientais.
A experincia da implantao da gesto para resultados na Reserva Biolgica... 321
Gesto estratgica
Inicialmente, a equipe da unidade de conservao se mobilizou para a
autoavaliao da gesto, estabelecendo um parmetro inicial para o acompanhamento da implementao do programa. Em um processo coletivo e fundamentado nos objetivos de criao da UC, no seu Plano de Manejo, em suas
especificidades e competncias legais, a equipe definiu a misso, a viso de
futuro, objetivos estratgicos e os valores que iriam nortear o trabalho na
unidade.
A construo dos objetivos estratgicos e indicadores da Rebio exigiu
um longo debate entre as coordenaes dos principais processos da unidade,
que so: Gesto, Pesquisa, Proteo, Educao Ambiental e Desenvolvimento
Comunitrio. A partir dessa discusso foi construdo o mapa estratgico (Figura 18.1) de acordo com a metodologia preconizada por Kaplan & Norton
(2008).
Os indicadores foram escolhidos seguindo os critrios: formulao simples, fcil entendimento por parte dos envolvidos no processo, representativos, baseados em dados fceis de serem obtidos, se referirem s principais
etapas dos processos e ter estabilidade ou durao ao longo do tempo. A
definio das metas foi feita de acordo com a capacidade de execuo de cada
coordenao, considerando recursos financeiros e humanos disponveis. Os
indicadores so atualizados trimestralmente com base nos resultados alcanados e apresentados e discutidos em reunies da equipe.
Para dar maior visibilidade ao processo, foi elaborado o Painel de Gesto Vista (Figura 18.2). Nesse painel, os indicadores e metas foram representados em grficos, facilitando o acompanhamento e a avaliao das atividades prioritrias para que a UC cumpra os objetivos de sua criao. O painel
tambm deu visibilidade misso da UC, alm de contemplar o mapa estratgico com suas respectivas perspectivas: financeira, de aprendizado e inovao, dos processos internos, do usurio e do ambiente.
A definio de valores, misso e viso de futuro tm contribudo para
que se tenha clareza de como atuar sobre os pontos crticos da gesto, dando
foco aos objetivos da criao das unidades, aos Planos de Manejo e ao estabelecimento de prioridades. Os indicadores, baseados nos objetivos estratgicos, levaram reviso de algumas prticas que no nos permitiam atingir as
metas estabelecidas. Entretanto, determinados indicadores precisam ser revistos a fim de se tornarem realmente efetivos, pois alguns ainda possuem carter de ndice de verificao e medio de esforos.
Visando integrar a Flona Sarac-Taquera nesse processo, no ano de 2008,

as ferramentas tambm foram adotadas para essa unidade. O painel de gesto
vista foi reformulado e ampliado, contemplando os objetivos estratgicos,
perspectivas, misso e viso de futuro e grficos de acompanhamento de metas
para as duas unidades, respeitando-se, contudo, suas especificidades e distintos objetivos de criao e manejo.
MAPA ESTRATGICO
RESERVA BIOLGICA DO RIO TROMBETAS
FLORESTA NACIONAL SARAC-TAQUERA
Proteger e recuperar a
populao de tartaruga-da-amaznia
Proteger os ecossistemas
das unidades
Garantir a conservao dos processos

ecolgicos nas reas de uso mltiplo
Perspectiva do ambiente
Promover a gesto
participativa atravs dos
conselhos consultivos
Diminuir a explorao
ilegal dos
recursos naturais
Projetos de pesquisa
voltados ao manejo
Monitorar as
atividades
de mineirao
Promover uso mltiplo

sustentvel dos
recursos naturais
Perspectiva do usurio
Revisar o plano
de manejo
da Flona
Apoiar a consolidao
territorial (levantamento
da cadeia dominial)
Melhorar o
manejo nas
reas de desova
Implementar
plano de
proteo
Estimular projetos
de alt. de renda
nas comunidades
Conhecer a dinmica
ecolgica e a intensidade de presso
nos castanhais das UCs e entorno
Formao de professores
multiplicadores
nas comunidades
Intensificar EA nas escolas

nas comunidades
das reas de desova
Aprimorar a logstica
para apoio das atividades das UCs
Perspectiva dos processos internos
Buscar fontes
alternativas de recursos
Otimizar recursos existentes
Perspectiva do aprendizado e inovao
Consolidar SIMBIO
Perspectiva financeira
Figura 18.1 Mapa estratgico da Rebio do Rio Trombetas e da Flona Sarac-Taquera.
Figura 18.2 Painel de Gesto Vista da Rebio Trombetas.
Gesto dos pr
ocessos
processos
O mapeamento dos processos foi feito a partir da construo de fluxogramas (Figura 18.3), visando padronizar as principais atividades da unidade,
atravs de uma linguagem mais fcil e acessvel. A elaborao dos fluxos exigiu, primeiramente, reunies internas de cada coordenao e, posteriormente, de toda a equipe de analistas ambientais. Alguns fluxogramas foram
construdos em conjunto com os funcionrios terceirizados, pois, alm de
envolv-los diretamente, a experincia do pessoal de campo, ou dos demais
funcionrios do escritrio, foi imprescindvel. Os fluxogramas tambm so
uma forma de registrar o conhecimento adquirido com a experincia ao longo dos anos.
Gesto de pessoas
Em relao aos recursos humanos, foi realizada a avaliao do perfil
individual dos gestores e a pesquisa de clima organizacional. Essas duas ferramentas foram importantes para avaliar o grau de satisfao da equipe e para
a proposio de melhorias. Por fim, o envolvimento dos agentes ambientais
nesse programa, proporcionado pela pesquisa de clima e pelo curso de
capacitao, foi uma oportunidade para que a equipe das bases fosse envolvida de fato nos processos de gesto das unidades. A incluso no processo pode
aumentar, ainda, o grau de reconhecimento e satisfao desses funcionrios.
VISTORIAS DE EMBARCAES
Atracar a embarcao
Solicitar a papeleta Papeleta de Trnsito

de trnsito
Verificar a papeleta
Apresentar Coordenao de Proteo

o relatrio dos fatos ocorridos
Avaliar relatrio do Agente Ambiental
Solicitar a entrada na embarcao e

o acompanhamento do proprietrio
Tomar depoimento do
proprietrio da embarcao
Registrar no Dirio
do Posto
Realizar a vistoria
Liberar a embarcao
H alguma ocorrncia
de crime ambiental?
No
Sim
Apreender os instrumentos utilizados
no crime ambiental e os produtos e
subprodutos da fauna e flora (Notificao)
Devolver a papeleta
Anlise dos fatos pelo

Agente de Fiscalizao
Elaborar Processo Administrativo e

encaminhar DICOF/GEREX
Depsito, doao, soltura ou

incinerao dos bens apreendidos
Alimentar banco de dados

Encaminhar o infrator Coordenao de Proteo
Aguardar deciso jurdica do

Processo Administrativo
1
Arquivar Processo Administrativo
Figura 18.3 Exemplo de um fluxograma construdo para a vistoria de embarcaes.
Buscando disseminar as novas prticas e aes gerenciais, levando-as ao

conhecimento da equipe como um todo, o Curso de Agentes Ambientais
de 2008, evento realizado desde 2005, teve como tema central o PGR. Os
funcionrios terceirizados foram envolvidos no processo antes mais restrito
aos analistas ambientais do ICMBio a partir do conhecimento de como ler,
interpretar e construir algumas ferramentas, tais como os grficos de acompanhamento de metas, os fluxogramas, os planos de ao e Painel de Gesto
Vista. No curso foram discutidas, sobretudo, as ferramentas que envolviam
aes relacionadas diretamente ao trabalho dos agentes ambientais e incentivada a adoo de algumas dessas ferramentas para auxiliar na organizao e
planejamento das atividades de rotina das bases. O curso de agentes tambm
foi um momento propcio para discusso dos valores, misso e viso de futuro
das unidades, de conceitos como eficincia e eficcia e para o retorno da
pesquisa de clima organizacional realizada pelos consultores.
Figura 18.4 Atividade de construo de fluxogramas pelos agentes ambientais na

Rebio do Rio Trombetas.
O maior ganho na disseminao desse conhecimento foi o fortalecimento do trabalho em equipe dos agentes ambientais, pois com a adoo das
ferramentas de gesto, como os fluxogramas, puderam adapt-las ao seu dia a
dia de trabalho com base na misso e viso de futuro das unidades. Com isso
pode-se mensurar os resultados alcanados por cada base avanada em campo e parabenizar as equipes que alcanaram suas metas e agir corretivamente
nas metas no atingidas.
Resultados alcanados com a aplicao do PGR

A adoo das ferramentas de gesto para resultados contribuiu para o
aumento da efetividade da gesto. Tomando-se por referncia o instrumento
de 250 pontos do GesPblica, na autoavaliao da unidade de 2007 para
2008, houve um significativo aumento da pontuao, passando de 99 para
221,5 pontos (Figura 18.5). Nessa segunda autoavaliao foram identificadas
oportunidades de melhoria, tais como gesto de suprimentos e comunicao
interna, contempladas no Plano de Melhoria de Gesto elaborado para
implementao em 2009 e nos anos subsequentes.
A pontuao alcanada na ltima autoavaliao (221,5 pontos no instrumento de 250 pontos) (Figura 18.5) classificou as UCs nos primeiros estgios
de desenvolvimento e implementao do Modelo de Excelncia em Gesto

Pblica, aparecendo j os primeiros resultados decorrentes das prticas de
gesto implementadas, com tendncias favorveis. Dessa forma, as unidades
aderiram formalmente ao GesPblica, e a meta para 2009 era implantar o
instrumento de 500 pontos, j na nova verso do instrumento de
autoavaliao, que avalia organizaes que so proativas em suas prticas, em
um estgio mais desenvolvido de gesto.
86
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23
7
17
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24
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Figura 18.5 Evoluo da pontuao das unidades no Instrumento de Avaliao da

Gesto Pblica entre 2007 e 2008.
Podem-se pontuar, na prtica, as melhorias advindas da ferramenta de

gesto pela qualidade, tanto para atividades de apoio como para as finalsticas.
A seguir so demonstrados alguns exemplos que constam do relatrio de atividades das unidades referentes a 2010.
Resultados para os pr
ocessos de apoio: manuteno de
processos
embarcaes, veculos e equipamentos
Assegurar a disponibilidade dos equipamentos produtivos por meio da
manuteno preventiva continua sendo uma das nossas metas prioritrias,
no permitindo que, por falta de cuidados, aconteam danos aos bens, deixando-os em condies de uso seguro na ocasio de suas operaes. Os equipamentos mais manuseados e que frequentemente necessitam de manuteno nessas unidades so: os grupos geradores dos postos de fiscalizao, o
sistema de informtica do escritrio e os motores de popa das voadeiras.
Trata-se de bens essenciais que garantem a execuo das atividades das equipes.
Deve-se mencionar tambm o sistema de radiofonia, que faz a integrao

entre o escritrio e os postos de fiscalizao.
Nossos equipamentos em uso atualmente esto ultrapassados, e o custo
de suas manutenes aumenta a cada ano, apesar do cronograma montado
de manuteno preventiva. A ausncia de prestadores de servios profissionais e a escassez da mo de obra local tornam o custo para mant-los ainda
maior. Em 2010 deu-se a substituio de todo o sistema de radiocomunicao,
melhorando as nossas atividades em campo e promovendo uma assistncia
aos agentes. O acrscimo das manutenes proporcional ao aumento de sua
utilizao durante os trimestres que coincidem com o perodo seco, que na
Amaznia quando as atividades ilcitas tendem a aumentar.
Para que se possa entender o esforo da gesto da unidade em manter os
equipamentos e veculos em disponibilidade de uso, nas Figuras 18.6, 18.7 e
18,8 h uma sequncia grfica que mapeia, por ano, a sua disponibilidade
mdia.
Realizado Acima da Meta
Figura 18.6 Percentagem de disponibilidade das embarcaes das unidades.
O grfico reafirma a necessidade de se encontrar um nvel adequado de

disponibilidade do conjunto das seis embarcaes (voadeiras, lancha e barco
recreio), e um custo razovel da manuteno.
Dentre os veculos terrestres, aquele que mais ficou fora de uso foi a Toyota
Bandeirantes, ano 2000. Isso se deveu ao fato de a oficina em Porto Trombetas
apresentar dificuldades para finalizar a sua manuteno. Em 2010, no se alcanou a meta planejada, que era de 80% de disponibilidade. Para tentarmos
sanar esse problema foram realizadas, por vrias vezes, reunies com o tcnico
da referida oficina, sem sucesso. Esse um problema recorrente na regio.
Figura 18.7 Percentagem de disponibilidade de veculos.
Figura 18.8 Percentagem de disponibilidade dos grupos geradores.
Como supracitado, os grupos geradores so essenciais para a manuteno das atividades das bases operativas, por isso necessrio t-los com altas
percentagens de disponibilidade. fundamental ainda estabelecer o momen-
to adequado de substituio dos mesmos, em funo do aumento dos seus

custos de manuteno para as UCs.
Resultados para os pr
ocessos finalsticos: recuperao da
processos
populao de tartarugas-da-amaznia
O esforo para a recuperao da populao de tartaruga um dos objetivos prioritrios da unidade, e sua avaliao define a eficincia do processo
de manejo e proteo. O grfico da Figura 18.9 uma estimativa do percentual
de filhotes que nascem em relao ao total esperado. Do total de ninhos, a
perda atribuda aos ninhos furtados, afogados e aos ovos que no eclodem.
Portanto, mede a eficincia da proteo, que evita o roubo de ninhos; do
manejo, que impede que os ninhos sejam afogados; e do zelo com que feita
a transferncia, que reduz o nmero de ovos perdidos durante o processo de
transferncia.
Sistema de Gesto da Reserva Biolgica do Rio Trombetas e Floresta Nacional Sarac-Taquera
Percentagem de filhotes nascidos por ninho

100
90
Gilmar Klein
Data:
jan/11
rea:
Coordenao de Pesquisa
2007 - O nvel do rio no baixou muito, a subida das tartarugas foi tardia porque houve vrios dias nublados que no permitiram o
assoalhamento. No incio de dezembro ocorreu o repiquete que inundou vrias covas. Faltou pessoal para aumentar a transferncia de
ninhos sujeitos inundao.
2008 - No houve problemas
2009 - Talvez a seca intensa tenha causado a morte de 37% dos filhotes nos ninhos transferidos e 32% nos ninhos naturais.
2010 - Um primeiro repiquete em outubro atrasou a postura e outro em dezembro afogou vrios ninhos. Os dados no so completos
porque no sabemos o nmero total de ninhos.
81
80
75
70
70
57
60
50
60
45
40
30
20
10
0
2005
2006
2007
2008
Mdia
2009
Realizado Abaixo da Meta
Figura 18.9 Percentagem de filhotes nascidos por ninho.
2010
Meta
Desde o incio do monitoramento para o Programa Gesto para Resultados (PGR), os dados oscilam. Em 2007, o nvel do rio no baixou muito; a
subida das tartarugas foi tardia porque ocorreram vrios dias nublados que
no permitiram o assoalhamento (termo utilizado quando as tartarugas da
amaznia sobem as praias de desova para exporem-se aos raios solares, permitindo troca de calor no seu perodo reprodutivo). No incio de dezembro
ocorreu a subida das guas, que inundou vrias covas que no foram transferidas
por questes gerenciais. Em 2008, no houve problemas com o nvel da gua,
com o que se conseguiu uma grande proporo de filhotes nascidos. Em 2009,
37% dos filhotes nos ninhos transferidos e 32% nos ninhos naturais morreram
sem emergir, o que talvez seja motivado pela seca intensa que se registrou no
perodo; em 2009 tambm no houve problemas de alagamento de ninhos.
Em 2010, foram registrados trs repiquetes: um no perodo de postura,
em outubro, o que talvez tenha motivado o atraso, e dois em dezembro, que
resultou no afogamento de alguns ninhos identificados e outros cujo nmero
desconhecido, pois sequer foram encontrados para se tentar a transferncia.
Todos os anos, algumas tartarugas nidificam nos tabuleiros do Leonardo,
Uerana, Jauari e Abu. Esses ninhos so transferidos imediatamente. Os ninhos
encontrados nos locais muito baixos tambm so transferidos de pronto. Entretanto, h os ninhos que ficam sujeitos ao alagamento, cuja transferncia
pode ou no ser necessria. Esses foram deixados, em 2010, para transferir o
mais tarde possvel. Assim, transferindo no primeiro dia ou o mais tarde possvel, conseguiu-se aumentar a eficincia da transferncia, como mostra o grfico da Figura 18.10.
Foram feitas duas atividades de soltura de quelnios, uma na comunidade do Erepecu e outra no Tabuleiro. Elas foram consecutivas, visando facilitar
a participao de conselheiros das unidades e de outros convidados oriundos
de locais distantes de onde ocorreram os dois eventos. No Tabuleiro a soltura
ocorreu no dia 16 e no Erepecu, no dia 17 de dezembro.
Como o nascimento dos filhotes de tartarugas foi tardio, a soltura foi
realizada com cerca de 800 filhotes, poucos em relao aos anos anteriores.
Todavia, a praia ainda estava com os ninhos e os pesquisadores do projeto
quelnios ainda estavam presentes. Tambm as escolas ainda estavam em atividade, de modo que o perodo foi adequado a vrias atividades na praia,
alm da tradicional corrida de filhotes.
Sistema de Gesto da Reserva Biolgica do Rio Trombetas e Floresta Nacional Sarac-Taquera
Percentagem de filhotes nascidos em ninhos

transferidos
100
90
80
70
60
Gilmar Klein
Data:
jan/11
rea:
Coordenao de Pesquisa
Melhor
2007 - Vrios ninhos transferidos foram

inundados pela subida da gua. As
maternidades da praia do Jacar foram feitas
em local inadequado. A ecloso no Tabuleiro
do Farias foi de 70%, enquanto no Jacar foi
de 26%.
2008 - Foram transferidos 7 ninhos
2009 - Foram trasnferidos 104 ninhos
2010 - Foram transferidos 156 ninhos
76
57
52
50
44
40
40
30
23
20
10
0
2005
2006
2007
2008
Mdia
2009
Realizado Abaixo da Meta
2010
Meta
Figura 18.10 Percentagem de filhotes nascidos em ninhos transferidos.
Discusso
O processo de construo das ferramentas de gesto para resultados tem
proporcionado momentos importantes de reflexo e discusso sobre as UCs,
colaborando para a integrao da equipe e permitindo que o conhecimento
seja compartilhado. Esse processo estabeleceu uma rotina de reunies para
planejamento, avaliao e direcionamento de atividades, que se consolidou
como valor permanente na organizao.
A definio de valores, misso e viso de futuro tm contribudo para
que se tenha clareza de como atuar, direcionando aos pontos crticos da gesto, dando foco aos objetivos da criao das unidades, aos Planos de Manejo
e ao estabelecimento de prioridades.
Os indicadores, baseados nos objetivos estratgicos, levaram reviso
de algumas prticas que no nos permitiam atingir as metas estabelecidas.
Entretanto, determinados indicadores precisam tambm ser revistos a fim de
tornarem-se realmente efetivos.
Por sua vez, o mapeamento dos processos permitiu a padronizao das

atividades, uma vez que os fluxogramas possibilitam que no haja
descontinuidade nos programas e projetos, mesmo com mudanas na equipe
ou do gestor.
Em relao aos recursos humanos, a avaliao do perfil de gesto e a
pesquisa de clima organizacional tambm foram importantes ferramentas
adotadas para avaliar o grau de satisfao da equipe e propor melhorias em
sua gesto. Por fim, o envolvimento dos agentes ambientais nesse programa,
proporcionado pela pesquisa de clima e pelo curso de capacitao, foi uma
oportunidade para que a equipe das bases fosse envolvida de fato nos processos de gesto das duas unidades. A incluso no processo pode aumentar, ainda, o grau de reconhecimento e satisfao desses funcionrios.
Depois do planejamento e vinculao a um plano operacional abrangente,
a unidade comeou a executar seus planos estratgicos e operacionais, a
monitorar os resultados do desempenho e a agir para melhorar as operaes
e a estratgia, com base nas novas informaes e no aprendizado contnuo
(Kaplan & Norton, 2008).
Os rgos gestores das unidades (Ibama, a partir de 2003, e ICMBio, a
partir de 2007) passaram a adotar programas de remoo interna, que possibilitam a transferncia dos analistas entre as unidades organizacionais da Instituio. A equipe que estava engajada no processo de melhoria da gesto foi
sendo removida por causa da vontade dos analistas lotados nas duas unidades
em sair da Amaznia e ir para outras unidades de conservao prximas a
reas urbanas. Essa rotatividade anual chegou a 66% da equipe em 2010,
prejudicando a execuo das atividades e fazendo com que houvesse escolhas
dentro de atividades essenciais para serem executadas em detrimento de outras tambm prioritrias, alm do tempo gasto para treinar a nova equipe.
Todas essas dificuldades na gesto trouxeram desnimo e desgaste na equipe.
Embora o processo de melhoria da gesto tente assegurar que o capital
intelectual da equipe no seja perdido, a alta rotatividade aliada ao baixo
comprometimento com a gesto para resultados, por parte dos novos analistas que entraram, dificultaram a continuidade do processo de melhoria.
A falta de uma poltica clara de gesto de pessoas que ordene, de forma
saudvel, a rotatividade das pessoas e assegure que os analistas ambientais
possam participar de um processo de remoo, depois de um perodo nas
regies mais distantes do pas; que propicie uma gratificao pela interiorizao;
e, por fim, que valorize o servidor, identificando, atravs do seu perfil, suas
potencialidades a fim de lot-lo em posies com as quais ele possa contribuir
efetivamente para a misso institucional, so essenciais para o sucesso, em

longo prazo, de um programa como o PGR.
Para que o ICMBio possa de fato ser inovador e dar um passo importante na gesto pela qualidade dever fazer, antes de mais nada, a avaliao do
perfil individual de seus gestores e uma pesquisa de clima organizacional, pois
so importantes ferramentas para avaliar o grau de satisfao da equipe e propor melhorias para adoo de uma poltica de gesto de qualidade de pessoas.
Concluses
A aplicao das ferramentas de gesto pela qualidade, propostas pelo
Programa de Gesto para Resultados, j tem proporcionado alguns benefcios
relevantes gesto da Rebio do Rio Trombetas e da Flona Sarac-Taquera,
auxiliando na efetivao de uma cultura organizacional que prioriza as reunies
de discusso e reflexo entre toda a equipe, a organizao do trabalho, estabelecimento de prioridades, planejamento, registro e padronizao de processos, avaliao e redirecionamento.
A equipe ainda est em fase de aprendizado, e muitas das mudanas e
benefcios proporcionados pela adoo do programa sero sentidos posteriormente. O processo de implementao do PGR exige dedicao e tempo, sobretudo no incio. O nmero reduzido de funcionrios, sobrecarga de atividades e muitas demandas internas e externas tm sido os principais problemas
encontrados pelo grupo. Nesse sentido, internalizar o PGR na rotina das unidades ainda um desafio. O problema decorrente do alto ndice de rotatividade
de pessoal, que tambm um dos agravantes para a consolidao de uma
gesto pela qualidade, minimizado pela implementao de ferramentas que
proporcionam o registro, padronizao e disseminao das atividades.
Atualmente, a equipe das UCs passa por um momento de avaliao das
ferramentas, principalmente no que diz respeito aos indicadores e s metas
inicialmente propostos. A escolha de indicadores efetivos (representativos da
realidade e fceis de medir) para as unidades ainda , em algumas situaes,
um desafio que poder ser solucionado gradativamente, atravs de avaliaes, identificao de oportunidades de melhorias e aprendizado contnuo da
equipe.
Pode-se analisar que o maior desafio na gesto das unidades diz respeito
s pessoas que assumem a responsabilidade por sua gesto. Sem ter seu perfil
analisado e sua alocao dentro do rgo gestor conforme suas potencialidades
e necessidades da instituio, e sem a adoo de uma gratificao para trabalho em ambientes inspitos, fica difcil a implementao da gesto para resul-
tados. Esses temas so peas-chave para que realmente a instituio d um

choque de gesto em seus servidores, fazendo com que os mesmos se comprometam de forma homognea em todo o territrio nacional.
Os resultados obtidos at o momento demonstram que a adoo das
ferramentas de gesto pela qualidade em unidades de conservao so importantes para direcionamento e priorizao das aes e otimizao dos recursos
disponveis, imprescindveis para o enfrentamento do atual cenrio de restries oramentrias e questionamento sobre a efetividade das aes de conservao da biodiversidade.
A eexperincia
xperincia da
implantao da gesto
para resultados na
Reser
va Biolgica do
eserva
iratuba
Lago P
Piratuba
19
Patricia Ribeir
o Salgado P
inha
Ribeiro
Pinha
OP
esultados na R
eser
va
Prrograma de Gesto para R
Resultados
Reser
eserva
Biolgica do Lago P
iratuba
Piratuba
No mbito do Programa reas Protegidas da Amaznia (Arpa),1 foi desenvolvido o Programa de Gesto para Resultados (PGR), concebido pelo Consrcio Brasileiro para Excelncia em Unidades de Conservao (NEXUCs) em parceria com a Cooperao Tcnica Alem (GTZ), atualmente Cooperao Alem
para Desenvolvimento (GIZ), conforme relatado no Captulo 12. Foram
selecionadas sete unidades de conservao apoiadas pelo Arpa e, entre elas, a
Reserva Biolgica (Rebio) do Lago Piratuba. Os critrios para seleo envolve1. O Arpa um programa do governo federal brasileiro, implementado por meio de uma
parceria tcnico-financeira com governos estaduais, Fundo Brasileiro para a Biodiversidade
(Funbio), Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), Fundo
para o Meio Ambiente Global (GEF), WWF-Brasil, Banco de Desenvolvimento Alemo
(KfW) e Cooperao Alem para Desenvolvimento (GIZ), com o objetivo de apoiar a
proteo de, pelo menos, 60 milhes de hectares de florestas na Amaznia por meio
do suporte consolidao de unidades de conservao j existentes e criao,
implementao e consolidao de novas unidades.
ram o tamanho da equipe, o estgio de implantao do plano de manejo e do

conselho consultivo e a execuo do Plano Operativo Anual do Arpa.
O Programa foi implantado de acordo com as seguintes etapas: diagnstico, gesto estratgica, gerenciamento da rotina, acompanhamento da
performance e ciclo de melhoria da gesto. A etapa de diagnstico resultou na
mobilizao inicial da equipe para os esforos de melhoria, na avaliao do
nvel de amadurecimento do sistema gerencial, na identificao do conjunto de
informaes disponveis sobre a operacionalizao e realidade da unidade de
conservao e na adaptao das ferramentas e metodologias unidade.
O trabalho teve incio com uma autoavaliao da unidade de conservao no Instrumento de Avaliao da Gesto Pblica (IAGP) de 250 pontos do
Gespblica 2 que consistiu na identificao das prticas de gesto j
implementadas na unidade em relao a cada um dos critrios estabelecidos
pelo modelo e estabeleceu o marco zero para o processo de melhoria da
gesto. Aps a autoavaliao, foram priorizadas melhorias nos critrios de
estratgias e planos, gesto de processos e gesto de pessoas (que impacta
todos os critrios do modelo de excelncia).
A gesto estratgica compreendeu a formulao das diretrizes estratgicas;
definio de objetivos estratgicos alinhados com a aposta estratgica da unidade; planejamento das aes estratgicas; elaborao do sistema de medio
global de desempenho; e implementao do sistema de gesto vista. Nessa
etapa foi desenvolvida a competncia para pensar e agir estrategicamente; o
rumo e as prioridades da unidade foram compartilhados; a utilizao dos recursos disponibilizados para a unidade foi alinhada; e o desempenho da unidade
foi acompanhado atravs de indicadores estrategicamente posicionados.
O primeiro passo foi o estabelecimento das diretrizes estratgicas para a
unidade de conservao, atravs da constituio da misso, da viso de futuro
e dos valores da organizao. A misso foi definida com base na razo de
existncia da unidade, nos resultados que deveriam ser buscados e para quem
(interessados) e nas aes a serem realizadas para a sociedade voluntariamente, alm das responsabilidades legais. A viso de futuro foi estabelecida a partir dos grandes resultados a serem alcanados no horizonte de cinco anos,
sendo um desdobramento da misso. Os valores foram definidos por meio da
escolha daqueles mais crticos para o alto desempenho da unidade, com base
nas seguintes perguntas desenvolvidas por Collins (2004):
2. O Gespblica desenvolveu trs instrumentos de avaliao que apresentam grau crescente de

complexidade, a saber: 250 pontos, 500 pontos e 1000 pontos. As organizaes com resultados prximos ou superiores a 700 pontos so consideradas como de classe mundial.
Que valores fundamentais voc introduz no trabalho valores que

voc considera to fundamentais que os conservaria independentemente de serem ou no recompensados?
Quais os valores fundamentais que voc defende no trabalho e que

espera que seus filhos defendam em suas vidas profissionais?
Se voc acordasse amanh com o dinheiro necessrio para se aposentar, voc continuaria a defender esses valores?
Voc capaz de visualizar esses valores conservando sua importncia

daqui a cem anos?
Em seguida, foi estabelecido um sistema de medio do desempenho

estratgico, atravs da identificao de objetivos estratgicos necessrios
consecuo da viso de futuro, bem como a definio de indicadores de desempenho e suas respectivas metas e a elaborao de planos de ao. Para
tanto, utilizou-se a metodologia do Balanced Scorecard BSC (Kaplan &
Norton, 2004), que estabelece cinco perspectivas: ambiente, sociedade/usurios, processos internos, inovao/aprendizado e recursos. Entre essas perspectivas existe uma relao de causa e efeito e uma lgica que sintetiza a
aposta estratgica da organizao.
A fim de desdobrar a estratgia da unidade nas cinco perspectivas, os
seguintes questionamentos foram conduzidos:
Para alcanar nossa viso de futuro e realizar nossa misso...
1. Como devemos cuidar do ambiente?
2. Como devemos cuidar dos nossos usurios?
3. Para cuidar do ambiente e satisfazer nossos usurios, em quais processos devemos ser excelentes? Quais devem ser priorizados ?
4. O que devemos aprender e melhorar? Quais competncias e tecnologias
so essenciais?
5. Como acessaremos os recursos necessrios?
A definio dos objetivos estratgicos tambm se apoiou em uma anlise
do ambiente da unidade de conservao focada nos impactos significativos para
a realizao da misso e viso de futuro no curto, mdio e longo prazos, bem
como na metodologia para Avaliao de Presses e Ameaas proposta por
Margolis & Salafsky (1991) e na Avaliao Rpida e Priorizao do Manejo de
Unidades de Conservao Rappam. As presses e ameaas que se destacaram
nos aspectos rea da unidade afetada, impacto, urgncia de atuao e
tendncia foram objeto de aes no planejamento estratgico da unidade.
Com o objetivo de subsidiar a etapa de monitoramento dos resultados,

foram elaborados grficos padronizados de acompanhamento dos indicadores
estabelecidos com suas respectivas metas (sistema de gesto vista). Alm disso,
o gerenciamento da rotina foi realizado por meio da abordagem por processos
a fim de estruturar a gesto e a melhoria das atividades crticas da unidade de
conservao. Foram identificados os processos finalsticos e de apoio da unidade, e mapeados os processos crticos para fins de padronizao e controle.
O acompanhamento da performance foi realizado por meio da anlise
criteriosa do perfil individual dos integrantes da equipe da unidade, com identificao dos pontos fortes e aspectos de desenvolvimento inerentes ao papel
fundamental de multiplicador e implementador das prticas de gesto. A avaliao do perfil dos integrantes da equipe enfocou as habilidades estratgicas
(viso sistmica e viso externa e de futuro), de relacionamento (sociabilidade, controle emocional, comunicao, negociao, assertividade e trabalho
em equipe), de liderana (estilo gerencial, planejamento, organizao e tomada de deciso), para lidar com mudanas (flexibilidade) e capacidade empreendedora (energia para o trabalho e empreendedorismo).
Durante o programa, a performance individual foi acompanhada a fim
de propiciar condies de mobilizao e compromisso pessoal, bem como
prontido para o processo de desenvolvimento. A performance da equipe
tambm foi monitorada por meio da avaliao de clima organizacional e de
treinamentos gerenciais especficos para a equipe, incluindo todos os colaboradores, inclusive os terceirizados.
O ciclo de melhoria da gesto compreendeu a adoo do mtodo PDCA
(detalhado no Captulo 10) e a insero da unidade no Gespblica por meio
de uma validao externa dos resultados obtidos depois da implantao do
Programa de Gesto para Resultados.
Resultados alcanados com a aplicao do PGR

1. Gesto estratgica
1.1 Diretrizes estratgicas
A misso da unidade seguiu a orientao do Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (SNUC) e foi assim definida: Conservar e
recuperar o equilbrio natural, a diversidade biolgica e os processos ecolgicos naturais de uma amostra significativa da regio dos lagos e dos manguezais
do estado do Amap, bem como os demais atributos existentes em seus limites, atravs da realizao de programas de proteo e monitoramento, incentivo realizao de pesquisas, educao ambiental e visitao pblica com
objetivos educacionais, integrando a populao da regio nos esforos de

conservao e atuando como indutora de desenvolvimento regional.
A misso foi desdobrada na seguinte viso de futuro: Tornar-se referncia no manejo e administrao de unidades de conservao com relao
utilizao de tecnologias apropriadas e na integrao da populao da regio
nos esforos de conservao, controlar a populao de bfalos, eliminar a
ocorrncia de incndios em seu interior e incentivar a realizao de pesquisas
adequadas para subsidiar a recuperao de seus ecossistemas alterados.
Os principais valores da organizao definidos pela equipe gestora foram
os seguintes: honestidade, confiana, compromisso, organizao, responsabilidade, abertura ao dilogo, comunicao, bom humor, cooperao e respeito.
1.2 Objetivos estratgicos

Os objetivos estratgicos geraram um mapa estratgico (Figura 19.1),
cuja consecuo viabilizar o alcance da viso de futuro da unidade de conservao. Alm disso, como j dito, os objetivos foram desdobrados em planos
de ao com indicadores de desempenho e metas para acompanhamento
(Tabelas 19.1 a 19.5).
VISO DE FUTURO
Tornar-se referncia no manejo e administrao de unidades de conservao
no que se refere utilizao de tecnologias apropriadas e na integrao da populao
da regio nos esforos de conservao, controlar a populao de bfalos, eliminar a ocorrncia
de incndios em seu interior e incentivar a realizao de pesquisas adequadas para subsidiar a
recuperao de seus ecossistemas alterados
Controlar a populao de bfalos
do interior da unidade
AMBIENTE
USURIOS
PROCESSOS
INTERNOS
Eliminar incndios no
interior da unidade
Assinar e monitorar a
implantao de termo de compromisso
Implementar
Plano de Proteo
APRENDIZADO
FINANCEIRO
Figura 19.1
Consolidar a
infraestrutura fsica
Consolidar a gesto participativa e

a atuao do Conselho Consultivo
Promover a
consolidao territorial
Apoiar e incentivar
pesquisas relevantes
para a gesto
Implementar
Programa de Educao Ambiental
Desenvolver a competncia tcnica e gerencial da equipe
Executar e ampliar a receita anual
Reduzir custos de operacionalizao
Mapa estratgico da Reserva Biolgica do Lago Piratuba.
Tabela 19.1 Desdobramento dos objetivos estratgicos da Rebio

do Lago Piratuba na perspectiva ambiente.
PERSPECTIVA: AMBIENTE
OBJETIVO ESTRATGICO: Controlar a populao de bfalos no interior da Rebio do Lago Piratuba
INDICADOR
META
Nmero de bfalos no interior da unidade por ano
Indicador de acompanhamento (no foi fixada meta)
N de operaes de retirada por ano
Retirar 2.500 animais em 2011 (a definir nos demais

anos)
Realizar 3 operaes de retirada por ano
% da extenso total de cercas a serem construdas em

km por ano
Cercar 50% da km total de cercas a serem construdas em

2011 e 100% em 2012
% de imveis da regio do Araguari cercados por ano
Meta a ser definida
N de bfalos retirados por ano e por operao
OBJETIVO ESTRATGICO: Eliminar incndios no interior da Rebio do Lago Piratuba

INDICADOR
META
N de registros de incndios no interior da unidade por

ano
Nennhum registro de incndio
N de focos de calor no interior e no entorno de 5 km da Reduzir em 20% o nmero de focos de calor em relao
unidade por ano
ao ano anterior
rea queimada por ano
Nenhum registro de rea queimada acima de 1 ha

do Lago Piratuba na perspectiva sociedade/usurios.
PERSPECTIVA: SOCIEDADE/USURIOS
OBJETIVO ESTRATGICO: Assinar e monitorar a implantao de termos de compromisso com as populaes
residentes e usurias dos recursos naturais da Rebio do Lago Piratuba
INDICADOR
META
N de famlias com termos de compromisso assinados

por ano
Assinar 100% dos termos de compromisso at fevereiro

de 2011
% de participao dos pescadores nas reunies de

avaliao do termo de compromisso
50% de participao dos pecadores cadastrados

por reunio
Produo total (em kg) de manta seca salgada

de pirarucu por ano
Indicador de acompanhamento (no foi

fixada meta)
% das roas georreferenciadas por ano
Georreferenciar 100% das roas realizdas por ano
% de captura de pirarucus/estoque adulto nos lagos do Capturar at 30% do estoque de pirarucus adultos dos
cinturo oriental por ano
lagos do cinturo oriental
OBJETIVO ESTRATGICO: Consolidar a gesto participativa e a atuao do Conselho Consultivo da Rebio do Lago
Piratuba
INDICADOR
META
% das reunies ordinrias previstas no regimento

Realizar 100% das reunies
interno realizadas por ano
% das propostas do conselho encaminhadas por reunio Encaminhar e acompanhar 100% das propostas do
conselho a cada reunio
e por ano
% do nvel de satisfao dos conselheiros por reunio e
por ano
Atingir 80% de satisfao (excelente ou tima) em cada

reunio
% do qurum das reunies do conselho por reunio e

por ano
Atingir 70% de qurum em cada reunio
% do qurum por segmento por reunio e por ano
Atingir 70% de qurum em cada reunio

do Lago Piratuba na perspectiva processos internos.
PERSPECTIVA: PROCESSOS INTERNOS
OBJETIVO ESTRATGICO: Implementar Plano de Proteo
INDICADOR
Quantidade de aes de fiscalizao nos lagos orientais
por trimestre
Quantidade de aes de fiscalizao nos lagos
meridionais por trimestre
N de rondas realizadas nos lagos meridionais por ms
META
Realizar 1 ao de fiscalizao nos lagos orientais por
trimestre
Realizar 1 ao de fiscalizao nos lagos meridionais por
trimestre
Realizar 4 rondas nos lagos meridionais por ms
% de denncias atendidas por trimestre

ndice de presso (n de ocorrncias/esforo de
fiscalizao x 100) por ao de fiscalizao realizada
Atender 30% das denncias

fixada meta)
N de autos de infrao aplicados/ao de fiscalizao

realizada

fixada meta)
OBJETIVO ESTRATGICO: Consolidar a infraestrutura fsica

META
INDICADOR
% das instalaes fsicas construdas ou adquiridas por
ano
50% da adequao das instalaes em 2011; 75% em

2012; e 100% em 2013
OBJETIVO ESTRATGICO: Promover a consolidao territorial

INDICADOR
META
% dos processos de indenizao instrudos por ano

% dos pontos estratgicos da unidade sinalizados
Instruir 10% dos processos em 2011; 50% em 2012; e

100% em 2013
Sinalizar 100% dos pontos estratgicos em 2011
OBJETIVO ESTRATGICO: Apoiar e incentivar pesquisas relevantes para a gesto

INDICADOR
N de pesquisas realizadas por ano
% de pesquisas relevantes realizadas por ano
% de relatrios encaminhados das pesquisas realizadas
por ano
META
fixada meta)
70% de pesquisas relevantes por ano
100% de relatrios encaminhados por ano
OBJETIVO ESTRATGICO: Implementar Programa de Educao Ambiental

INDICADOR
META
% de implementao do programa por ano
Implementar 10% do programa por ano a partir de 2012

do Lago Piratuba na perspectiva aprendizado/inovao.
PERSPECTIVA: APRENDIZADO/INOVAO
OBJETIVO ESTRATGICO: Desenvolver a competncia tcnica e gerencial da equipe
INDICADOR
N de horas de capacitao da equipe por ano
META
80 horas de capacitao para terceirizados e tcnicos e
160 horas para analistas ambientais
Pontuao no instrumento de 250 pontos do Gespblica Aumentar a pontuao em 20% em relao validao
anterior
ndice de rotatividade de servidores do
ICMBio por ano
Manter em zero o ndice de rotatividade
ndice de satisfao da equipe da unidade por ano
Atingir 4 pontos no ndice de satisfao
Tabela 19.5 Desdobramento dos objetivos estratgicos da REBIO do Lago Piratuba

na perspectiva financeira.
PERSPECTIVA: FINANCEIRA
OBJETIVO ESTRATGICO: Executar e ampliar a receita anual
INDICADOR
META
100% de execuo dos recursos disponveis
% de execuo do planos operativos anuais do
por POA
programa Arpa
% de execuo da conta vinculada por POA
unidade por ano
100% de execuo dos recursos disponveis da

conta vinculada por POA
Quantidade de recursos financeiros (R$) do oramento

da Unio aplicados na unidade por ano
Quantidade de recursos de doao (R$) aplicados na
unidade por ano

fixada meta)
fixada meta)
OBJETIVO ESTRATGICO: Reduzir custos de operacionalizao

INDICADOR
META
Custo mensal (R$) de manuteno por equipamento

(veculos e motores de popa)
Consumo mensal de gasolina em litros

fixada meta)
Consumo mensal de diesel em litros

fixada meta)
N de veculos e motores de popa em condies de uso

por ms
Manter 80% dos veculos e motores de popa em

condies de uso
Consumo mdio de combustvel por hora de uso
Manter o consumo mdio de combustvel de acordo com

o modelo dos veculos e motores de popa

fixada meta)
1.3 Sistema de medio global de desempenho e implementao do

sistema de gesto vista
Principais resultados relativos aos cidados-usurios
Qurum das reunies do Conselho Consultivo
Os conselheiros tm mantido frequncia regular e o qurum tem sido
favorvel em todas as reunies. A mdia de frequncia nas quatro reunies
realizadas no ano de 2010 (65,83%) foi menor do que nos anos anteriores,
contrariando a tendncia de aumento desde a criao do Conselho (em 2007
foi de 67,50%, em 2008, 69,53% e em 2009, 72,50%, quando a meta de
70% para a mdia de frequncia estabelecida pela equipe da unidade foi
atingida) (Figura 19.2).
Encaminhamento de pr
opostas deliberadas em reunio do Conselho Conpropostas
sultivo
O acompanhamento do encaminhamento das propostas apresentadas

nas reunies uma maneira de avaliar o grau de atuao do conselho. A cada
nova reunio, registra-se a quantidade de propostas deliberadas na reunio
anterior que tiveram algum tipo de encaminhamento. A meta que 100%
das propostas sejam encaminhadas at a realizao da reunio seguinte.
No ano de 2007, a mdia de encaminhamentos foi de 90%. Em 2008,

a quantidade de propostas deliberadas nas reunies do Conselho aumentou
consideravelmente (de 8, em 2007, para 24, em 2008), mas o encaminhamento at a reunio seguinte diminuiu para 82%. Em 2009, a quantidade de
encaminhamentos continuou aumentando (31), mas a mdia de encaminhamentos novamente diminuiu (71,53%). Em 2010, a quantidade de propostas
diminuiu (20), mas a mdia de encaminhamentos aumentou para 95,83%,
uma vez que apenas um encaminhamento no foi realizado (Figura 19.3).
Sistema de Gesto REBIO do Lago Piratuba
Qurum mdio anual do Conselho Consultivo (%)

Resp p/ acompanhamento:
Patricia
Data:
DEZ/2010
rea:
INTEGRAO COM ENTORNO
Melhor
80,0
70
70,0
73
69,84
68
66
60,0
50,0
40,0
30,0
20,0
10,0
0,0
2007
2008
Meta Alcanada
2009
Mdia
2010
Meta No Alcanada
Mdia
Meta
Figura 19.2 Qurum mdio anual das reunies do Conselho Consultivo

da Reserva Biolgica do Lago Piratuba.
t
Satisfao dos conselheir

os
conselheiros
Em 2010, aprimorou-se o sistema de avaliao da satisfao dos conselheiros com relao s reunies. O nvel de satisfao foi detalhado com relao organizao das reunies, pauta discutida e participao dos conselheiros, mantendo o alcance da meta de 80% de satisfao em todas as reunies
e em todos os quesitos (Figura 19.4). O maior nvel de satisfao foi registrado
na organizao das reunies (94,78%), seguido da participao dos conselheiros (91,29%) e da pauta discutida (86,24%).
Apesar de em todas as reunies o nvel de satisfao mdio ter sido superior meta de 80%, em 2010, o nvel de satisfao diminuiu para 91% (em
2008, atingiu 94% e, em 2009, 98%) Figura 19.4, o que refora a utilizao
das sugestes, solicitaes e reclamaes para a promoo de aes de melhoria.
Mdia anual de encaminhamento das propostas (%)

Patricia
Data:
FEV/2011
INTEGRAO COM ENTORNO
rea:
Melhor
120,0
96
100,0
90
82
81,16
80,0
72
60,0
40,0
20,0
0,0
2007
2008
2009
Meta Alcanada
Mdia
2010
Meta No Alcanada
Mdia
Meta
Figura 19.3 Mdia anual de encaminhamento de propostas do Conselho

Consultivo da Reserva Biolgica do Lago Piratuba.
Mdia anual de satisfao dos conselheiros (%)

Patricia
Data:
DEZ/2010
INTEGRAO
rea:
Melhor
120,0
100,0
94
98
95,80
91
80,0
60,0
40,0
20,0
0,0
2008
Meta Alcanada
2009
Mdia
2010
Meta No Alcanada
Mdia
Meta
Figura 19.4 Mdia anual de satisfao dos conselheiros da

Reserva Biolgica do Lago Piratuba.
Principais resultados relativos sociedade

t
Famlias com termos de compr

omisso assinados
compromisso
Na Reserva Biolgica do Lago Piratuba existem cinco populaes tradicionais residentes, com as quais devem ser assinados termos de compromisso a
fim de compatibilizar a presena e o uso da rea com a conservao da unidade at resoluo definitiva da situao fundiria.
Em 2006, na Rebio do Lago Piratuba, foi assinado com a comunidade
do Sucuriju o primeiro termo de compromisso em uma unidade de conservao federal. A meta da equipe gestora da unidade seria assinar, em 2008,
outro termo de compromisso envolvendo as demais populaes residentes.
Entretanto, tal ao s foi realizada em 2011, em funo, principalmente, da
demora das anlises tcnicas e jurdicas a respeito da minuta acordada com as
comunidades (Figura 19.5).
Assinatura de termos de compromisso por chefes de famlia (%)

Patricia
Data:
JULHO/2011
INTEGRAO
rea:
Melhor
120,0
100
100,0
80,0
63
63
63
2007
2008
63
63
2009
2010
60,0
40,0
20,0
0,0
2006
Meta Alcanada
Meta No Alcanada
2011
Meta
Figura 19.5 Percentual de assinatura anual de termos de compromisso por chefe de

famlia das populaes residentes na Reserva Biolgica do Lago Piratuba.
Participao de pescadores cadastrados nas reunies de avaliao do ter

ter-mo de compr
omisso
compromisso
No termo de compromisso assinado com a comunidade do Sucuriju definiu-se a realizao de reunies semestrais para avaliao e monitoramento
entre as partes. A equipe gestora da unidade estabeleceu uma meta de 50%
de participao dos pescadores cadastrados em cada uma das reunies. No
entanto, apenas em 2007 a meta foi superada. A partir de 2008, a participao dos pescadores comeou a diminuir, atingindo 26% em 2010 (Figura 19.6).
Como o termo de compromisso deixou de ser novidade, o interesse na participao das reunies tambm diminuiu, alm de questes relacionadas baixa articulao social existente na Vila do Sucuriju. O monitoramento desse
indicador foi importante para o estabelecimento, em conjunto com os pescadores, de penalidades progressivas para aqueles que no participarem das
reunies de avaliao sem justificativas aceitas pela maioria.
t
Produo anual de pirarucu da V

ila do Sucuriju
Vila
A desmotivao dos pescadores em participar das reunies no parece estar

associada aos resultados que tm sido alcanados com o termo de compromisso,
uma vez que a produo de pirarucu apresentou um significativo aumento em
2010, corroborado com as informaes dos pescadores de que a quantidade de
pirarucu nos lagos tem aumentado visivelmente (Figuras 19.6 e 19.7).
Participao mdia nas reunies de avaliao do termo de compromisso (%)

Patricia
Data:
MAI/2011
INTEGRAO
rea:
Melhor
80,0
70,0
67
60,0
50,0
45,50
40,0
35
35
30,0
26
20,0
10,0
0,0
2007
2008
Meta Alcanada
2009
Mdia
2010
Meta No Alcanada
Mdia
Meta
Figura 19.6 Percentual de participao mdia dos pescadores cadastrados nas

reunies de avaliao do termo de compromisso.
Produo anual de pirarucu da Vila do Sucuriju (kg manta seca salgada)

Patricia
Data:
JAN/2011
INTEGRAO
rea:
Melhor
12.000,0
10.106
10.000,0
8.000,0
7.409,00
6.572
6.000,0
5.549
4.000,0
2.000,0
0,0
2008
2009
2010
Mdia
Mdia
Figura 19.7 Produo anual de pirarucu da Vila do Sucuriju.
Principais resultados oramentrios e financeir

os
financeiros
t Execuo do Plano Operativo Anual (POA) e da Conta
Vinculada do P
Prrograma Arpa
A execuo dos recursos do Programa Arpa, realizada pela Rebio do
Lago Piratuba, sempre foi alta (Figuras 19.8 e 19.9). Apenas a execuo dos
recursos do POA 2006 foi comparativamente menor (82%), uma vez que o
valor total de recursos previsto foi quase trs vezes maior do que a mdia dos
demais planos operativos anuais. O POA 2008 apresentou a maior execuo
(135%), especialmente em razo da utilizao de parte dos valores planejados para obras, mesmo com o contingenciamento de recursos o que
extrapolou o teto do plano operativo como um todo. A execuo da conta
vinculada foi comparativamente menor no POA 2006 (84%), tambm em
funo do valor total de recursos previsto para essa modalidade ter sido maior
mais de duas vezes do que a mdia por POA das demais contas vinculadas.
No POA 2007, a conta vinculada apresentou a maior execuo (170%), uma
vez que esse plano operativo se estendeu por quase 18 meses, enquanto os
demais tiveram a mdia de 12 meses de durao. Alm disso, nesse perodo
foi possvel executar valores remanejados do POA 2006, contribuindo para a
execuo de recursos acima do inicialmente previsto.
Consumo de combustvel por ano
O consumo de combustvel por ano na Reserva Biolgica do Lago Piratuba
elevado em funo da necessidade de deslocamentos fluviais e martimos
em seu interior e entorno. Alm disso, medida que a gesto da unidade
avana, tambm aumenta a necessidade de utilizao de combustvel. Por

isso, esse indicador apenas monitorado.
Execuo dos Recursos do Programa Arpa por POA

Patricia
Data:
DEZ/2010
GESTO
rea:
Melhor
160,0
140,0
120,0
135
116
114
87
104,13
97
100,0
82
80,0
60,0
40,0
20,0
0,0
2006
2005
2007
Meta Alcanada
2008
Mdia
2009
Mdia
Meta
Meta No Alcanada
Figura 19.8 Percentual de execuo do Plano Operativo Anual do

Programa Arpa da Reserva Biolgica do Lago Piratuba por ano.
Sistema de Gesto REBIO do Laqo Piratuba
Execuo da conta vinculada do Programa Arpa por POA

Patricia
Data:
DEZ/2010
GESTO
rea:
Melhor
180,0
170
160,0
140,0
125
120,05
120,0
102
100
2008
2009
100,0
84
80,0
60,0
40,0
20,0
0,0
2005
2006
Meta Alcanada
2007
Mdia
Meta No Alcanada
Mdia
Meta
Figura 19.9 Percentual de execuo da conta vinculada do Programa Arpa da

Reserva Biolgica do Lago Piratuba por POA.
O maior consumo de combustvel ocorreu em 2006, em funo da realizao de duas grandes expedies cientficas para subsidiar a elaborao do plano
de manejo da unidade. A partir de 2009, o consumo apresentou uma significativa diminuio, em razo da inexistncia de operaes de combate a incndios,
do maior controle de utilizao do combustvel e da otimizao de execuo das
atividades de gesto da unidade ao tamanho da equipe (Figura 19.10).
Consumo Combustvel por ano (L)

Patricia
Data:
FEV/2011
OPERACIONALIZAO
rea:
Melhor
60.000,0
56.580
50.000,0
46.176
45.216,5
42.590
40.000,0
35.520
33.495
30.000,0
21.706
20.000,0
10.000,0
0,0
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Mdia
Mdia
Figura 19.10 Consumo de combustvel da Reserva Biolgica do Lago

Piratuba em litros por ano.
Principais resultados relativos s pessoas

t ndice de rrotatividade
servidores
otatividade de ser
vidores do ICMBio
O ndice de rotatividade da equipe da Reserva Biolgica do Lago Piratuba
foi alto nos anos de 2003 e 2004. No perodo de 2005 a 2006, a rotatividade
diminuiu bastante, chegando a ser nula no perodo de 2007 a 2009 e voltando a
aumentar em 2010. Em razo da baixa rotatividade, a equipe conseguiu realizar
muitas aes de gesto da unidade, com destaque para a elaborao do plano de
manejo, implantao do conselho consultivo, elaborao e assinatura de termos
de compromisso e termos de ajustamento de conduta, entre outras (Figura 19.11).
t
ndice de satisfao da equipe da unidade
O ndice de satisfao da equipe da Reserva Biolgica do Lago Piratuba

medido atravs da realizao de uma pesquisa de clima organizacional anual,
incluindo os funcionrios terceirizados. Desde 2007, a satisfao da equipe
tem se mantido constante e apresentado um bom resultado, apesar de ainda

no ter alcanado a meta estabelecida. Em 2008, a pesquisa no foi realizada
(Figura 19.12).
ndice de rotatividade dos servidores do ICMBio por ano

Patricia
Data:
DEZ/2010
GESTO
rea:
Melhor
1,2
1,00
1,0
0,8
0,75
0,66
0,58
0,6
0,4
0,25
0,22
0,2
0,0
0,00
2002
2003
2004
2005
Meta Alcanada
2006
0,00
0,00
0,00
2007
2008
2009
2010
Meta No Alcanada
Mdia
Mdia
Meta
Figura 19.11 ndice de rotatividade dos servidores do ICMBio lotados

na Reserva Biolgica do Lago Piratuba por ano.
ndice de satisfao da equipe da unidade por ano

Patricia
Data:
DEZ/2010
GESTO
rea:
Melhor
4,5
4,0
3,5
3,0
2,50
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
2007
Meta Alcanada
2008
2009
Mdia
2010
Meta No Alcanada
Mdia
Meta
Figura 19.12 ndice de satisfao da equipe da Reserva Biolgica do

Lago Piratuba por ano (incluindo terceirizados).
Capacitao dos ser

vidores do ICMBio
servidores
A capacitao dos servidores do ICMBio lotados na Reserva Biolgica

do Lago Piratuba foi alta no perodo de 2006 a 2009, especialmente em
funo do apoio do Programa Arpa. Em 2010, a capacitao diminuiu bastante em relao aos anos anteriores, coincidindo com a diminuio das iniciativas de capacitao do Arpa (Figura 19.13).
Capacitaes realizadas pelos servidores do ICMBio (horas) por ano

Patricia
Data:
DEZ/2010
GESTO
rea:
Melhor
1.200,0
1.072
1.000,0
807 75
800,0
743
740
676
600,0
440
400,0
200,0
0,0
2006
2007
2008
Meta Alcanada
Mdia
2009
Meta No Alcanada
2010
Mdia
Meta
Figura 19.13 Horas de capacitao por ano realizadas pelos servidores do ICMBio
lotados na Reserva Biolgica do Lago Piratuba por ano.
Principais resultados dos pr

ocessos finalsticos e de apoio
processos
t
Pesquisas relevantes para a gesto da unidade
Desde 2005 e com exceo do ano de 2009, a realizao de pesquisas

relevantes para a gesto da Reserva Biolgica do Lago Piratuba atingiu a
meta de 70%, demonstrando que, apesar do nmero baixo de pesquisas
realizadas na unidade por ano, a relevncia pode ser considerada boa (Figura
19.14).
t
Focos de calor no interior e at 5 km no entorno e ocorrncia de incndios no interior da unidade
Os focos de calor no interior e at 5 km no entorno e os incndios no

interior da unidade tm apresentado uma significativa diminuio desde 2006,
apesar do aumento registrado em 2008. Desde 2006, apenas no ano de
2008 as metas de reduo de focos de calor e de inexistncia de incndios no
interior da unidade no foram atingidas (Figuras 19.15 e 19.16). Esses resultados esto relacionados com os esforos de preveno realizados pela equipe
da unidade e tambm com os eventos climticos regionais e globais.
Pesquisas relevantes por ano (%)

Eduardo
Data:
FEV/2011
PESQUISA
rea:
Melhor
120,0
100
100,0
100
91 74
86
81
80,0
67
75
60,0
40,0
20,0
0,0
2005
2006
2007
2008
Meta Alcanada
2009
Meta No Alcanada
2010
Mdia
Meta
Figura 19.14 Percentual de pesquisas relevantes para a gesto da

Reserva Biolgica do Lago Piratuba realizadas por ano.
Focos de calor no interior e entorno de 5 km da unidade por ano

Iranildo
Data:
JAN/2011
PROTEO
rea:
Melhor
140,0
126
123
120,0
111
100,0
80,0
60,0
40,0
20,0
11
3
2009
2010
0,0
2004
2005
Meta Alcanada
2006
Mdia
2007
2008
Meta No Alcanada
Meta
Figura 19.15 Nmero de focos de calor registrados no interior e at 5 km no

entorno da Reserva Biolgica do Lago Piratuba por ano.
Ocorrncia de incndios no interior da unidade por ano

Resp. p/ acompanhamento:
Iranildo
Data:
FEV/2011
PROTEO
rea:
Melhor
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
2004
2005
Meta alcanada
Meta Alcanada
2006
2007
Mdia
Mdia
2008
Meta No Alcanada
Meta no alcanada
2009
Meta
2010
Meta
Figura 19.16 Ocorrncia de incndios no interior da Reserva Biolgica do

Lago Piratuba por ano.
2. Gerenciamento da rrotina
otina
Foi elaborado um manual de processos da Reserva Biolgica do Lago
Piratuba, no qual os processos crticos rotineiramente realizados na unidade
(tais como fiscalizao, contratao de brigadistas, operao de conta vinculada, manuteno de motores de popa, veculos e equipamentos, entre outros)
foram descritos na forma de fluxogramas e detalhados os procedimentos
operacionais padro para cada um deles. Dessa forma, os procedimentos a
serem seguidos foram internalizados pela equipe, e as informaes sobre a
realizao das principais tarefas de apoio e finalsticas passaram a ser acessveis
a todos os funcionrios, inclusive aos novos integrantes.
3. Acompanhamento da performance
O Programa de Gesto para Resultados teve fundamental importncia
ao trabalhar a formao de lideranas, o conhecimento gerencial e o desenvolvimento de equipes.
O monitoramento da performance da equipe e os treinamentos gerenciais
especficos fizeram com que os funcionrios terceirizados tivessem maior par-
ticipao e uma atuao muito mais ativa na gesto da unidade. A misso da

organizao foi internalizada por todos os funcionrios, e os terceirizados
passaram a ter uma viso mais sistmica e prospectiva do trabalho. A preocupao com a capacitao tambm aumentou e cursos foram realizados especialmente para os terceirizados, como manuteno de motores de popa. Alm
disso, na medida do possvel, os terceirizados participam do curso de guardaparques organizado pela ACT-Brasil no Amap em parceria com vrias instituies pblicas e so instrudos na utilizao de computadores.
Com a implantao do sistema de medio global do desempenho e a
necessidade de realizao de um monitoramento adequado, estabeleceu-se a
realizao de reunies mensais de equipe, sendo reunies trimestrais de
monitoramento apenas com os servidores do Instituto Chico Mendes e reunies
quadrimestrais com todos os funcionrios.
As reunies quadrimestrais, alm de possibilitarem o encontro peridico
de todos os funcionrios (uma vez que a equipe trabalha em esquema de
revezamento em bases diferentes), tratam de informes, do acompanhamento
dos controles e dos processos crticos, da execuo dos planos de ao, da
socializao da gesto vista, dos planejamentos anuais e das avaliaes dos
resultados alcanados.
O desempenho dos funcionrios terceirizados tambm passou a ser sistematicamente avaliado e valorizado por meio da escolha anual do funcionrio
destaque com base nos valores da organizao e na postura profissional desejada.
4. Ciclo de melhoria de gesto

Em novembro de 2008, a Reserva Biolgica do Lago Piratuba realizou
uma autoavaliao no instrumento de 250 pontos do Gespblica e se preparou para a validao externa do programa. A pontuao consensual final com
o examinador foi de 166,25 pontos, e a unidade passou a ter sua gesto reconhecida em nvel 2 at maio de 2010, em conformidade com as diretrizes do
Sistema de Avaliao Continuada da Gesto Pblica.
No entanto, em 2010, apesar dos esforos empreendidos, a unidade no
conseguiu se preparar adequadamente e priorizar uma nova validao externa. Assim, a participao no Gespblica foi temporariamente interrompida.
Entretanto, o sistema de medio global do desempenho no deixou de ser
monitorado e avaliado, e a unidade manteve a implantao e retroalimentao
do planejamento estratgico elaborado.
5. Plano de manejo
Alm desses resultados, o Programa de Gesto para Resultados influenciou de maneira significativa a elaborao do plano de manejo da unidade.
Como sugerido no Captulo 7, a metodologia para a definio dos objetivos
estratgicos foi utilizada no encarte de diagnstico, sintetizado em um modelo que relaciona como as atividades antrpicas afetam os ecossistemas da reserva biolgica. O modelo serviu de base para orientar as atividades de manejo propostas no encarte de planejamento, estabelecendo uma integrao clara com o diagnstico.
O encarte de planejamento foi escrito com grande aplicabilidade e se
ateve perspectiva estratgica. Foram definidos as estratgias, as prioridades
e os objetivos para a unidade, os resultados a serem atingidos pela equipe e os
planos de ao (como fazer) com base no BSC, no gerenciamento da rotina
e nos critrios de excelncia do Gespblica. Dessa forma, a estratgia pode ser
desdobrada em aes operacionais dentro dos programas de manejo a fim de
que a unidade alcance sua viso de futuro e cumpra sua misso.
Para operacionalizar o plano de manejo, muitas das aes esto sendo
detalhadas em planos temticos especficos ou desdobradas como projetos
que devero fazer parte do plano operativo anual da unidade. Assim, os planos temticos ou projetos sero um elo entre o plano de manejo e o Plano
Operativo Anual (POA).
Alm disso, o plano de manejo foi construdo seguindo a lgica do PDCA.
A parte de planejamento representa as etapas P e D do PDCA, e a de monitoria
e avaliao, as etapas C e A. Como j abordado no Captulo 7, o plano de
manejo da REBIO do Lago Piratuba explicita a viso da unidade como organizao e como um sistema socioecolgico complexo, apoia-se fortemente no
conceito de manejo adaptativo e no enfoque ecossistmico, adota o modelo
de excelncia em gesto pblica e utiliza o PDCA como mtodo de gesto
para operacionalizar o manejo.
Concluso
O Programa de Gesto para Resultados representou uma grande inovao para as unidades de conservao da Amaznia e para programas que
dependem da doao de recursos, como o Arpa. Dentre as dificuldades encontradas na implementao da gesto para resultados destacam-se o sistema
de medio do desempenho e a cultura organizacional, especialmente no que
se refere gesto de pessoas.
No existe um conjunto de indicadores quantitativos, consolidado e amplamente difundido, para se medir o desempenho das unidades de conservao. Alm disso, no existem referenciais que possam ser utilizados com
confiabilidade para comparar o desempenho das unidades ou, pelo menos,
de parte delas. Esse contexto interfere bastante nos resultados do Sistema de
Avaliao Continuada da Gesto Pblica, uma vez que os instrumentos
adotados valorizam apenas resultados que possuam referencial comparativo.
Alm disso, nem sempre os resultados alcanados pelas unidades de conservao possuem tendncia favorvel, reduzindo as possibilidades de pontuao
no programa.
Com relao cultura organizacional, dentre os requisitos para uma
gesto eficaz das unidades de conservao destacam-se: internalizao da misso; adoo de uma estrutura compatvel com a misso; viso sistmica e
prospectiva dos funcionrios; autonomia gerencial e descentralizao das decises; agilidade dos trmites burocrticos; lideranas assertivas, motivadoras
e ticas; capacitao de pessoal e formao de lideranas; acompanhamento
sistemtico do desempenho do pessoal e da efetividade da gesto;
retroalimentao da gesto com base em informaes vlidas e teis; captao e gerao de recursos; parcerias em todos os nveis; planejamento setorial;
programas de trabalho e resultados (Adaptado por Faria et al., 2007). No
entanto, no Brasil, esses requisitos ainda esto muito distantes da realidade
gerencial das unidades de conservao e dos rgos gestores aos quais esto
vinculadas. No caso da Reserva Biolgica do Lago Piratuba, a estrutura incompatvel com a misso, especialmente no que se refere ao tamanho da
equipe, s instalaes e aos meios de transporte. Alm disso, ainda baixa a
autonomia gerencial e a valorizao da efetividade da gesto.
No elemento gesto de pessoas, em funo das dificuldades estruturais
existentes, os servidores apresentam normalmente certa resistncia implantao de sistemas de medio de desempenho, especialmente no que se refere
s etapas de monitoramento e avaliao dos resultados. E, ainda, alm da
falta de autonomia na contratao de pessoal e da desmotivao dos funcionrios, no existe um corpo de guarda-parques nas unidades de conservao
federais. As equipes so formadas por poucos servidores pblicos e funcionrios terceirizados para desempenhar principalmente atividades de vigilncia
patrimonial. A carncia de funcionrios em quantidade e com perfis adequados compromete, alm da gesto efetiva, a realizao das atividades essenciais
ao funcionamento da unidade.
Nesse contexto, o papel da liderana torna-se fundamental para gerenciar
adequadamente as pessoas. Todos os colaboradores devem se sentir parte til
na estrutura administrativa da organizao, atravs da abertura de canais de
comunicao e deciso, participao na formulao de diretrizes institucionais

e resoluo de problemas especficos por meio da utilizao de suas capacidades individuais (Bergamini, 1997). Nesse sentido, os aprendizados do Programa de Gesto para Resultados foram muito importantes para imprimir outra
dinmica no trabalho de equipe, de gesto de pessoas e de reconhecimento
profissional dos servidores e colaboradores da Rebio do Lago Piratuba.
De modo geral, as unidades de conservao esto inseridas em um contexto burocrtico e de baixa autonomia, cujos regulamentos e processos, muitas
vezes, geram morosidade na realizao das atividades. Para reverter essa situao, faz-se necessria uma profunda mudana na cultura organizacional,
conduzida por lideranas proativas e implementada por uma equipe comprometida.
As mudanas na cultura organizacional no podem se restringir apenas
unidade de conservao e devem ocorrer tambm no Instituto Chico Mendes, no Ministrio do Meio Ambiente, na Administrao Pblica Brasileira e
at mesmo na sociedade em geral, quando passar a exigir um melhor desempenho gerencial das instituies pblicas.
Alm de tudo isso, um grande desafio na gesto das unidades de conservao fazer com que os planos de manejo incorporem o modelo de excelncia em gesto pblica e que sejam de fato implementados, considerando o
aprendizado contnuo enquanto as condies do contexto se alteram. O
paradigma de que os planos de manejo so documentos estticos precisa mudar.
Para tanto, eles estaro em constante processo de monitoramento, aprimoramento e reviso. Dessa forma, procedimentos geis para sua atualizao devero ser estabelecidos.
As prticas de gesto da Rebio do Lago Piratuba esto em estgios iniciais
de desenvolvimento e implementao. Mesmo assim, o Programa de Gesto
para Resultados possibilitou uma grande e importante mudana gerencial. Os
funcionrios terceirizados passaram a ter maior compreenso dos objetivos
da unidade de conservao e se sentem muito mais motivados e parte fundamental do trabalho, inclusive atravs da atualizao de alguns indicadores de
monitoramento. Existe um planejamento estratgico claro e conhecido por
todos os integrantes da equipe, diviso de responsabilidades e acompanhamento do cumprimento das metas. Alm disso, todos sabem qual desempenho profissional esperado, o clima organizacional bom e so realizados investimentos em capacitao para todos os integrantes da equipe.
Apesar da falta de infraestrutura adequada e do quadro reduzido de
funcionrios foi possvel estabelecer uma capacidade mnima de gesto. Para
que maiores avanos possam acontecer, fundamental que o Instituto Chico
Mendes incorpore o gerenciamento baseado no modelo de excelncia que

est em processo inicial de implantao na instituio e que aumente seu corpo de funcionrios.
O reconhecimento da gesto pelo programa Gespblica significou apenas o comeo de uma nova forma de gerenciamento para a unidade. A interrupo dos ciclos de autoavaliao e validao junto ao Programa Gespblica
no comprometeu o monitoramento do sistema de medio do desempenho
e a utilizao do mtodo PDCA. A continuidade da melhoria de gesto do
Gespblica exige uma grande dedicao da equipe a qual nem sempre
possvel em funo da necessidade de priorizao de outras aes de gesto,
tendo em vista a quantidade reduzida de funcionrios, a dimenso das atividades a serem realizadas e a falta de infraestrutura operacional.
Mesmo sem a continuidade do reconhecimento do Gespblica, que
indubitavelmente representa um importante incentivo para a melhoria da
gesto da unidade, os processos implantados por meio do Programa de Gesto para Resultados esto contribuindo para que a Reserva Biolgica do Lago
Piratuba avance paulatinamente em direo gesto com base em critrios de
excelncia.
FERRAMENT
AS PARA
ERRAMENTAS
AVALIAO DA
EFETIVID
ADE DA GESTO
FETIVIDADE
A efetividade da
gesto de unidades
de conser
vao
conservao
20
Marcos Antonio R
eis Araujo
Reis
A avaliao da efetividade da gesto de unidades de conservao e dos

sistemas nacionais de UCs importante por vrios motivos. As UCs sofrem
muitas ameaas, e a avaliao facilita a identificao de respostas adequadas a
essas ameaas, que podem variar do nvel local ao nvel poltico/administrativo. As informaes obtidas na avaliao podem contribuir para:
t
identificar lacunas (ecossistemas no representados) dentro dos sistemas nacionais ou regionais de reas protegidas;
identificar as reas protegidas sob maior ameaa de degradao;
identificar oportunidades para a melhoria gerencial nas UCs individuais

e no sistema como um todo;
auxiliar na priorizao de esforos e investimentos para a conservao;
acompanhar a performance das metas de conservao, tais como as

estabelecidas no SNUC.
Alm disso, o impacto dos investimentos em conservao comea a ser

questionado por doadores e polticos. Sem objetivos mensurveis, os
conservacionistas no podero demonstrar se os esforos de conservao da
biodiversidade obtiveram real xito (Parrish et al., 2003; Terborgh & Davenport,
2002).
Faria (1997) destaca os seguintes benefcios da avaliao da gesto das
UCs:
Somente unidades bem geridas podem contribuir realmente para o
desenvolvimento sustentvel de um pas. Os parques de papel ser-
vem apenas ao discurso poltico, o que pode ser evitado a partir da

iniciativa de mostrar metodologicamente as deficincias do sistema.
Avaliaes pontuais tambm podem auxiliar os rgos de financiamento a decidir onde seus investimentos so mais necessrios e sero
mais eficazes para o manejo. As avaliaes peridicas da gesto servem para evidenciar os pontos fortes e os pontos fracos, servindo
como uma fonte de retroalimentao, para que o administrador da
unidade possa melhorar ainda mais sua atuao.
Autores como Ervin (2003a), Hockings, (2003), Parrish et al. (2003) e
Goodman (2003) classificam as avaliaes das UCs em trs grupos principais:
1) avaliao de desenho (design); 2) avaliao dos processos de gesto; e 3)
avaliao da integridade ecolgica. O primeiro grupo prov parmetros para
avaliar se o desenho de uma UC ou do sistema de UCs apropriado e procura
fornecer critrios para a criao de unidades. O segundo grupo inclui a avaliao
de um grande nmero de elementos da gesto. O terceiro avalia aspectos
como integridade, viabilidade das espcies, processos ecolgicos e ameaas e
presses s quais a UC est submetida.
A avaliao de desempenho da gesto das unidades de conservao tornou-se um tema que vem despertando grande interesse. Os trs ltimos Congressos Mundiais de Parques enfatizaram essa temtica em sua agenda. O WWF
a colocou como uma de suas cinco metas principais (Ervin, 2003a). No III
Congresso Mundial de Parques, realizado em Bali, na Indonsia, em 1982, e
no IV Congresso, realizado em Caracas, na Venezuela, em 1992, evidenciouse a necessidade de haver mecanismos metodolgicos para avaliar e monitorar
a gesto das unidades de conservao.
Em resposta a essas demandas, um vasto nmero de metodologias foram propostas. Um levantamento global realizado recentemente por
Leverington et al. (2010) identificou cerca de 70 metodologias diferentes sendo aplicadas em mais de 100 pases. Mais de 9 mil avaliaes de efetividade
de gesto foram efetuadas em 140 pases. As principais metodologias aplicadas esto demonstradas na Tabela 20.1. O Plano de Trabalho para reas Protegidas da da Conveno para Diversidade Biolgica (CDB) propunha atingir
a meta de avaliao da efetividade de gesto em 30% de reas protegidas do
mundo.
O estudo de Leverington et al. (2010) demonstrou que se conseguiu
realizar a avaliao de efetividade da gesto em apenas 6% das reas protegidas. No entanto, os resultados foram encorajadores, pois 35 pases atingiram
essa meta e 63 pases j avaliaram mais de 15% de suas reas protegidas.
A efetividade da gesto de unidades de conservao 363
Tabela 20.1 Metodologias propostas para a avaliao da gesto de UCs.

Metodologia Proposta
Organizao
Rapid Assessment and Prioritization of Protected Area

Management
WWF
Management Effectiveness Tracking Tool
World Bank/WWF Alliance
Enhancing our Heritage
UNESCO/IUCN/UNF
AEMAPPS: MEE with Social Participation Colmbia
Parques Nacionales Naturales de

Colombia/WWF Colombia
Degree of Implementation and the Vulnerability of Brazilian

Federal Conservation Areas
WWF Brazil with IBAMA
Conservation Action Planning
TNC
How is Your MPA Doing
NOAA/National Ocean Service/ I

UCNWCPA Marine, WWF
Monitoring and Assessment with Relevant Indicators of Protected

Areas of the Guianas (MARIPA-G)
WWF Guianas
Belize National Report on Management Effectiveness
Forest Department Belize
Ecuador MEE: Indicadores para el Monitoreo y Ev aluacin del

Manejo de las reas Naturales Protegidas del Ecuador
Ministry of Environment
Management Effectiveness Study Finland
Metsahallitus
Manual para la Evaluacin de la Eficiencia de Manejo del Parque

Nacional Galpagos. SPNG
SPNG
MEE Indian
IIPA/Centre for equity studies
Peru MEE
INRENA
Tasmanian World Heritage MEE
Tasmanian PWS
Metodologa de Evaluacin de Efectividad de Manejo (MEMS) del

SNAP de Bolivia
SERNAP
Rapid Evaluation of Management Effectiveness in Marine

Protected Areas of Mesoamerica.
MBRS/PROARCA/CAPAS
NSW State of Parks
NSW DEC
Other reports: Brief summaries

Padovan 2002
IPEMA
Parks profiles
Parkswatch
PROARCA/CAPAS scorecard evaluation
PROARCA/CAPAS
Qld Park Integrity assessment
Queensland Parks and Wildlife Service
Scenery matrix
Forestry institute (IF-SP)
Mexican System of Information, Monitoring and Evaluation for

Conservation
National Commission of Protected Areas

of Mexico (CONANP)
TNC Parks in Peril Site Consolidation Scorecard
TNC/USAID
Tabela 20.1 Metodologias propostas para a avaliao da gesto de UCs (continuao).

Metodologia Proposta
Organizao
Valdiviana Ecoregion Argentina
WWF
Venezuela Vision
DGSPN INPARQUES
Victorian State of Parks
Parks Victoria
WWF/CATIE Evaluation Methodology
WWF/CATIE
WWF-World Bank MPA score card
WWF-World Bank
PAN Parks
PAN Parks Foundation
Monitoring and Evaluation of Protected Areas
C.U.E.I.M., University Consortium for

Industrial and Managerial Economics on
behalf of the Ministry of the Environment
and Territory
West Indian Ocean Workbook
West Indian Ocean Marine Science

Association
Management Effectiveness Evaluations of Egypt National Parks
Nature Conservation Sector (NCS),

Egyptian Environmental Affairs
Africa rainforest study
academic/WCS
Marine Protected Area Evaluation Model (Alder)

Central African Republic
academic/WWF
Conservation International Management Effectiveness Tracking

Tool
Conservation International
Fraser Island World Heritage Area
Hockings
Korea survey on protected area management status
Korea Parks service
MEE Congo
PA Consolidation index
Conservation International
Qld Rapid Assessment
Queensland Parks and Wildlife Service
US State of Parks
NPCA
WARPO
WWF West Africa Regional Program

Office
Wetland tracking tool
WWF
Fonte: Reproduzido de Protected Areas Management Effectiveness Information Module

(www.wdpa.org/ME Acesso: maio 2011).
Hockings et al. (2006), coordenando uma fora-tarefa da Comisso Mundial

de reas Protegidas da IUCN, propuseram um modelo conceitual composto por
seis elementos a serem avaliados, a partir do qual os programas de monitoramento
e avaliao da gesto devem ser estabelecidos (Figura 20.1). Esse modelo tem sido
sugerido como parmetro a ser utilizado em mbito mundial.
CONTEXTO:
STATUS E AMEAAS
ONDE ESTAMOS AGORA?
RESULTADOS
PLANEJAMENTO
QUAIS OS
IMPACTOS?
AONDE QUEREMOS
CHEGAR?
AVALIAO
PRODUTOS
INSUMOS
O QUE
FIZEMOS?
DE QUE RECURSOS
NECESSITAMOS?
PROCESSO
COMO FAZEMOS?
Figura 20.1 Marco conceitual proposto para embasar os programas de

monitoramento da efetividade da gesto de UCs (Hockings et al., 2006).
O marco conceitual proposto baseia-se na ideia de que a boa gesto de

unidades de conservao segue um processo que engloba seis diferentes momentos: comea com um entendimento dos valores e ameaas existentes, avana por meio do planejamento e da alocao de recursos (insumos) e, como
resultado das aes de gesto (processos), so produzidos produtos e servios
que resultam em impactos ou xitos (resultados). Diversas metodologias fundamentadas nesse modelo conceitual foram aplicadas em unidades de conservao em todo o mundo.
Recentemente, com base nesse modelo, o WWF desenvolveu a
metodologia de avaliao rpida e priorizao do manejo de unidades de
conservao Rappam (Rapid Assessment and Priorization of Protected Areas
Management) e vem realizando grande esforo para aplic-la no mundo
inteiro. Seu principal objetivo promover a melhoria do manejo do sistema
de unidades de conservao (Ervin, 2003b). Ele j foi aplicado em mais de
1000 reas protegidas em cerca de 40 pases da Europa, sia, frica, Amrica
Latina e Caribe. Outra iniciativa desenvolvida pelo WWF, em parceria com o
Banco Mundial, a ferramenta Como Relatar Avanos nas Unidades de Conservao, conhecida como Tracking Tool (Higgins-Zogib & MacKinnon, 2006).
Ela foi aplicada em mais de 200 reas protegidas, em 34 pases.
Nas avaliaes de efetividade de gesto que utilizam ferramentas como
o Tracking Tool, um conjunto de indicadores avalia o desempenho da UC em
relao aos elementos contexto, planejamento, insumos, processos, resultados e impactos propostos por Hockings et al (2006). Cada indicador qualificado a partir da construo de quatro cenrios: um cenrio timo, que recebe a nota 3; o pior cenrio, que recebe a nota 0; e cenrios intermedirios,
que recebem a pontuao 1 e 2, respectivamente. A Tabela 20.2 apresenta o
exemplo de um indicador de processo: existncia de conselho consultivo.
Tabela 20.2 Indicador de processo: existncia de conselho consultivo.
Questo
Critrios
Pontuao
Conselho
A unidade de conservao no possui conselho

institudo.
A unidade de
conservao
possui
conselho
funcionando?
O conselho da unidade est em processo de

formao.
A unidade possui conselho legalmente

constitudo, porm a participao dos membros
no efetiva ou representa parcialmente o
conjunto de atores sociais interessados.
A unidade possui conselho legalmente

constitudo, representativo dos diferentes
setores, e a participao dos membros efetiva.
A efetividade da gesto, em termos percentuais, obtida com a utilizao da seguinte frmula:

EG =
Pontuao Obtida
obtida
Pontuao
100
mxima
Pontuao
Mxima
em que EG = efetividade da gesto em %.

Como exemplo, em uma avaliao de efetividade da gesto que analisasse
30 indicadores, a nota mxima possvel seria 90 pontos (30 x 3, que a pontuao do melhor cenrio). Se, no processo de avaliao, uma unidade de conservao obteve 45 pontos, sua eficcia de gesto de 50% (45/90 x 100). Os
resultados so interpretados de acordo com a Tabela 20.3 Outros autores

utilizam intervalos diferentes para a interpretao dos resultados.
Tabela 20.3 Interpretao dos resultados obtidos.
Percentagem
> 60%
Significado
Efetividade de Gesto Alta
40 a 60%
Efetividade de Gesto Mdia
< 40%
Efetividade de Gesto Baixa
O Rappam diferencia-se do Tracking Tool por avaliar melhor as ameaas

e presses sobre a unidade de conservao e por avaliar um nmero bem
maior de indicadores. Entretanto, a escala de valorao para cada parmetro
mais subjetiva: sim, predominante sim (p/s), predominante no (p/n) e no.
Na Tabela 20.4, tem-se um exemplo de avaliao de alguns parmetros do
elemento planejamento pela ferramenta Rappam.
Tabela 20.4 Avaliao de alguns parmetros do elemento planejamento pela
ferramenta Rappam.
OBJETIVOS
s
p/s p/n
n
a) Os objetivos da UC incluem a proteo e a conservao da
biodiversidade.
b) Os objetivos especficos relacionados biodiversidade so
claramente expressos no plano de manejo.
c)
As polticas e os planos de manejo so coerentes com os objetivos

da UC.
d) Os funcionrios e os administradores da UC entendem os objetivos

e as polticas da UC.
e)
As comunidades locais apoiam os objetivos globais da UC.
A avaliao da efetividade de gesto de UCs no Brasil

No Brasil, j foram realizados diversos esforos para avaliar implementao, vulnerabilidade e desempenho gerencial de unidades de conservao.
A primeira avaliao abrangente das unidades de conservao brasileiras foi
realizada em 1966, por uma comisso nomeada pelo Ministrio da Agricultura (IBDF, 1969). Em 1999, o WWF realizou um estudo para verificar a
implementao e a vulnerabilidade dos parques e reservas nacionais, num

esforo que envolveu 86 reas de proteo integral geridas pelo Ibama.
Avaliaes em nvel estadual tambm tm sido realizadas: Tocantins &
Almeida (2000) analisaram cinco unidades de conservao do estado do Mato
Grosso, Primo & Pellens (2000) avaliaram a situao das UCs do Rio de Janeiro e Arroyo (2003) analisou a APA de Guaraqueaba, no Paran.
A metodologia sintetizada em Cifuentes et al. (2000) tem sido utilizada
em diversas avaliaes de desempenho gerencial. Faria (1997; 2002; 2004)
realizou avaliaes da efetividade da gesto de UCs paulistas (veja Captulo
21); Brito (2000) analisou o nvel de implementao de 19 UCs no estado do
Mato Grosso; Neto & Silva (2002) realizaram a avaliao das UCs de proteo integral na Mata Atlntica de Pernambuco; Queiroz et al. (2002) e Debetir
(2006) avaliaram a situao das UCs da ilha de Santa Catarina; Mesquita (2002)
avaliou quatro Reservas Particulares do Patrimnio Natural (RPPNs) no Brasil; Lima (2003) analisou a efetividade da gesto de 39 UCs de proteo integral em Minas Gerais; Padovan & Lederman (2004) iniciaram uma avaliao
da gesto das UCs do Esprito Santo, com possibilidade de estend-la a todas
as UCs do corredor central da Mata Atlntica; e Araujo (2004) avaliou sete
parques estaduais de Minas Gerais.
O WWF vem se empenhando fortemente na aplicao do Rappam no
Brasil, coordenando esforos para a aplicao dessa metodologia em UCs de
So Paulo (2004), em UCs estaduais dos estados da Amaznia Legal: Mato
Grosso, Acre, Amap (WWF-Brasil, 2009a; 2009b 2009c), nas UCs federais
de proteo integral de todo o Brasil em 2006 (Ibama & WWF, 2007) e em
2010 (veja Captulo 22). Tambm colaborou na traduo e adaptao da
ferramenta Tracking Tool, que foi aplicada em UCs englobadas pelo projeto
reas Protegidas da Amaznia (Arpa) nos anos de 2005 e 2006. Posteriormente, o Arpa modificou o Tracking Tool transformando-o na Ferramenta de
Avaliao de Unidades de Conservao (FAUC) que foi aplicada nos anos de
2007, 2008 e 2009.
De modo geral, todos esses estudos mostram que a maioria das UCs no
Brasil apresenta uma baixa efetividade da gesto.
21
Avaliao do
desempenho gerencial
de unidades de
conser
vao: a tcnica a
conservao:
vio de gestes eficazes
ser
servio
Helder Henrique de F
aria
Faria
Intr
oduo
Introduo
Um estudo feito pela Organizao das Naes Unidas para a Agricultura
e Alimentao constatou que, no incio do sculo XXI, existiam aproximadamente quatro bilhes de hectares de florestas cobrindo 30% da superfcie
terrestre do planeta, sendo que as florestas tropicais e subtropicais respondiam
por 56% e as florestas temperadas e boreais, por 44% (FAO, 2001). Segundo
o mesmo estudo, no decnio de 1990 houve uma variao anual lquida de
9,4 milhes de hectares negativos.
Essa diferena, entre a taxa anual estimada de desmatamento (14,6 milhes de hectares) e a taxa anual estimada de incremento da superfcie de
florestas (5,2 milhes de hectares), confirmava que as florestas mais ricas do
mundo continuavam diminuindo em um ritmo bastante acelerado. O Brasil,
que conta com 13% da rea mundial de florestas, a maior extenso de floresta
tropical e o mais florestado pas da Amrica do Sul, no aparece entre os
melhores na lista dos protetores florestais1 (UNRIC, 2011)..
1. Basta acompanhar as discusses relativas s alteraes que o Poder Legislativo est impondo ao Cdigo Florestal brasileiro.
A contnua fragmentao das florestas tropicais e a degradao de outros tipos de ecossistemas, juntamente com as alteraes climticas do planeta, so algumas das mudanas ambientais de maiores propores da atualidade. A continuar esse cenrio, a extino de espcies representar enorme prejuzo para a civilizao humana (Wilson, 1989; Dorst, 1987; Fernandez, 2000;
Cmara, 2000; Fernanside, 2009; SCDB, 2010 e farta literatura sobre o tema).
O fornecimento de alimentos, fibras, medicamentos e gua potvel, a
polinizao das culturas, filtragem de poluentes, a proteo contra desastres
naturais, servios culturais, tais como os valores espirituais e religiosos, as oportunidades de conhecimento e educao, valores recreativos e estticos esto
entre os servios ecossistmicos potencialmente ameaados pelo declnio e
pelas mudanas na biodiversidade (SCDB, 2010).
O importante e badalado estudo A Economia dos Ecossistemas e
Biodiversidade, organizado pelo Programa das Naes Unidas para o Meio
Ambiente, revelou que apenas as perdas anuais resultantes do desmatamento
e da degradao florestal podem equivaler perda monetria de at US$ 4,5
trilhes anuais, sendo que essas poderiam ser coibidas com investimento anual
de apenas US$ 45 bilhes (SCDB, 2010).
H vrias maneiras de se evitar essa agonia e uma delas a criao de
reas protegidas ou unidades de conservao (UCs), consideradas reas de
terra ou de mar, especialmente dedicadas proteo e manuteno da diversidade biolgica e dos recursos naturais e culturais a elas associados, administradas atravs de mecanismos legais ou outras medidas que tornem possvel
alcanar seus objetivos (IUCN, 1994; Brasil, 2000).
De fato, em 2003, a Lista das Naes Unidas das reas Protegidas registrava mais de 100 mil stios distribudos pelo planeta, com uma extenso total
de 18,8 milhes de km2 quase 2 bilhes de hectares, o que representava mais
de 10% da superfcie do planeta. Estimava-se que 17,1 milhes de km2 fossem
terrestres (11,5%) e 1,64 milho de km2 marinhos (0,5%) (Chape, 2003). Hoje
se sabe que as reas protegidas atingiram mais de cento e vinte mil stios que
cobrem 14% da superfcie terrestre, respondendo pela inativao de 15% do
carbono terrestre (IUCN, 2011).
A meta de proteger 10% da Terra, estabelecida 20 anos antes (IUCN, 1984),
fora atingida, mas esse aumento de percentual no decorreu apenas da criao de
novas unidades. Ele se deveu tambm ampliao do conceito de reas protegidas adotado pela IUCN, assim como a possveis sobreposies fsicas entre diferentes categorias de reas protegidas. Contudo, a representatividade ecolgica e a
eficcia de gesto no seguiram o mesmo ritmo.
Avaliao do desempenho gerencial de unidades de conservao... 371
Uma recente avaliao da eficcia da gesto constatou que, de 3.000

reas protegidas pesquisadas, apenas 22% foram consideradas slidas, 13%
claramente insuficientes e 65% apresentaram uma gesto bsica, com
problemas relativos falta de pessoal e recursos, envolvimento inadequado da
comunidade e programas para pesquisa, monitoramento e avaliao (SCDB, 2010).
As primeiras aes visando ao estabelecimento de reas naturais remontam Idade Mdia, mas as primeiras unidades de conservao somente foram
criadas no final do sculo XIX, tendo por finalidade a proteo de belezas
naturais e o lazer da populao, objetivando a perpetuidade do ambiente
natural. No Brasil se reconhece que esse movimento teve incio com a criao
do Parque Nacional de Itatiaia, em 1937. Hoje o pas apresenta um razovel
conjunto de unidades de conservao, com destaque para o bioma amaznico, participando do esforo mundial com 1.278.190 km2 equivalentes a 8,5%
do territrio brasileiro (Brasil, 2010).
Recente publicao do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente nos oferece um panorama atual dos benefcios que as reas protegidas
proveem sociedade brasileira na forma de explorao direta dos recursos,
como madeira, por exemplo, na forma de reservatrios de carbono, das atividades de uso pblico, fonte de gua em qualidade e quantidade e como importante meio de partio de receitas tributrias (Medeiros et al., 2011). Faz
uma importante aluso ao potencial econmico que as UCs possuem para o
turismo, dado o prognstico do incremento no setor em funo da Copa do
Mundo de Futebol em 2014 e das Olimpadas em 2016, quando se espera
receber mais de 10 milhes de pessoas no pas. Esses turistas vm atrs de
esporte, mas certamente traro dinheiro para passear, e os Parques Nacionais
e Estaduais podem ser fortes atrativos a esse pblico.
Atribui-se s unidades de conservao valores que muitas vezes no so
percebidos pela grande maioria da populao, bem como pela quase totalidade dos que tomam decises nos processos de desenvolvimento. So eles:
suporte vida; valores econmicos; valores recreativos; valores cientficos;
valores estticos; valores de biodiversidade; valores histricos; simbolismo
cultural; formao de carter; estabilidade climtica; valores dialticos; vida;
valores religiosos e filosficos (Bernardes, 1997).
Para dignificar esses valores e aportar benefcios tangveis e intangveis
sociedade (Davidson, 1985; Moore & Ormazabal, 1988; Boo, 1990; Dixon &
Sherman, 1990; Ledec & Goodland, 1990; IUCN/PNUMA/WWF, 1991), as
UCs precisam ser gerenciadas com bons padres de qualidade, caso contrrio
estaro fadadas a receber a mal forjada alcunha de UC de papel, aquelas
no implementadas e que pouco servem para justificar as polticas governamentais para o setor.
Mas gerir bem uma UC no significa dispor de sede, pessoal, dinheiro e

mesmo plano de manejo. Isso tambm importa, mas o processo precisa ter
foco, sobretudo nos objetivos especficos da rea, e pode demandar tantos
componentes quantos exigirem a complexidade do lugar, as relaes entre e
dentre os fatores socioambientais e as variveis ecolgicas presentes na
paisagem.
Requerimentos da gesto de UCs

Santos (2004) discorre que a gesto ambiental incidente sobre as unidades de conservao implica que seus objetivos estaro ligados conservao
dos recursos naturais e que as palavras recurso e conservao levam ao
entendimento de que os elementos naturais e ecossistemas podem e devem
ser usados pelo homem para o homem. Postura diversa a referncia preservao dos elementos naturais, o que pressupe uma natureza nada ou
quase nada afetada pelo homem, onde as atividades do mundo moderno no
so passveis de coexistncia.
O gestor ambiental e, por conseguinte, o gestor de UCs comumente
trabalham na primeira perspectiva, preocupando-se em integrar a informao
ecolgica, social e econmica tomada de decises tcnicas. Pois para se
proteger uma dada UC so necessrios poucos requisitos, tais como um diploma legal, saneamento fundirio e fiscalizao sistemtica, visto que na sociedade brasileira persistem comportamentos que induzem ao vilipndio do
patrimnio pblico. Por outro lado, para se conservar a mesma rea posteridade, novos componentes so imprescindveis ao sistema gerencial em direo ao alcance de seus objetivos de existncia.
A gesto de UCs deve buscar a viso integradora, a consorciao do
desenvolvimento sustentvel com alternativas econmicas e sociais com fulcro na regio onde se insere, dentro dos parmetros tcnicos preconizados
para cada categoria de manejo legalmente reconhecida.
A vasta literatura sobre o assunto aponta que determinados insumos so
imprescindveis gesto de UCs: funcionrios e financiamento adequados;
prdios onde as pessoas possam desenvolver as atividades de administrao
em geral; equipamentos bsicos para transporte de pessoal e escriturao;
mnima organizao interna do pessoal e dos procedimentos operacionais,
com uma clara estrutura de tomada de deciso; demarcao dos limites da
UC de modo tal que os funcionrios possuam autoridade na execuo das
suas lides; entre outros.
Alm disso, para garantir uma proteo mnima, as unidades precisam

possuir a situao fundiria regularizada, assegurando assim o domnio
institucional sobre os recursos que se deseja proteger, proporcionando autoridade aos funcionrios e legitimando as aes para a conservao que, somados a limites bem demarcados, melhoram o nvel de proteo. Entretanto,
imprescindvel a implementao de programas que considerem as comunidades do entorno, ao se almejar o equilbrio das implicaes desses atores sobre
a unidade, e vice-versa.
Por sua vez, para que possam ser criadas e geridas, as unidades de conservao precisam estar previstas em legislaes, as quais delineiam seus horizontes vocacionais, conceituais, de manejo e desenvolvimento (Silva, 1999);
principalmente quando esses diplomas so fruto de debates da sociedade, tal
como foi o advento do Sistema Nacional de Unidades de Conservao.
Muitas unidades de conservao enfrentam o problema da ausncia de
gestores capacitados para exercer tal funo, ou pior, designada uma pessoa,
s, para exercer todas as atividades inerentes aos objetivos de manejo para
qual a UC foi criada, acarretando um acmulo de funes e atividades inviveis
a um nico responsvel.
Por esses motivos, os dirigentes de UCs de pases pobres e/ou em desenvolvimento no se limitam a campos de atuao especficos; ao contrrio,
eles precisam ser generalistas para tratar questes muito mais amplas que as
encerradas nas reas em si mesmo. Diferentemente dos pases desenvolvidos,
onde as reas protegidas possuem boa infraestrutura e complexos organogramas
de pessoal tcnico e operativo, em nosso pas as solues para os problemas
rotineiros precisam ser encontradas local ou regionalmente a partir de uma
viso e ao interdisciplinar, ademais de muita criatividade (Figura 21.1).
Faria & Pires (2007), em um artigo de reviso. elencaram, alm dos acima descritos, fatores julgados estratgicos e imprescindveis a uma gesto eficaz de UCs: utilizao de rotinas de planejamento da integralidade da UC; o
monitoramento e a pesquisa cientfica como suportes tomada de deciso; a
gesto da informao para o manejo adaptativo; existncia e implementao
de diretrizes para a gesto ambiental do territrio no qual a UC est inserida;
implementao de atividades sustentveis que proporcionem benefcios diretos populao (ecoturismo, educao ambiental, extrao regulada, etc.); e
adoo de modelos de governana participativa.
Entre tantas variveis oferecem algo novo no relacionado ao campo
material, mas diretamente ao modo de ser da organizao, o seu perfil gerencial
manifesto em suas prticas dirias, cujos valores, estrutura e a filosofia podem
alavancar ou derrocar a gesto de UCs, assim como de qualquer empreendimento, perfazendo o que se tem disseminado por cultura organizacional.
?
Avaliao da gesto
Licenciamento ambiental
Monitoramento
Gesto de mosaicos
Temticas e atribuies
Ecoturismo
Resoluo de conflitos
Zona de amortecimento
Desenvolvimento local
Gesto participativa
Pesquisas
Ecologia da paisagem
Psicologia funcional
Recuperao ambiental
Legislao
Gesto biorregional
Educao ambiental
Planejamento
Relaes pblicas
Manuteno Administrao
2011
2000
1990
1980
1970
1937
Proteo
Tempo
Figura 21.1 Evoluo da complexidade e profissionalismo dos gestores de UCs.
A Tabela 21.1 compila a viso de autores afeitos aos estudos dessa cultura, que nos parece um alimento indispensvel s organizaes para uma efetiva implementao e desenvolvimento das reas protegidas e da prpria organizao.
Esses e muitos outros aspectos impossveis de abordar aqui, mas revelados por outros autores, esto envolvidos na gesto das UCs, sendo certo que
a combinao dos mesmos, em distintas e diferentes propores, configuram
cenrios possveis de existir e, por conseguinte, passveis de serem analisados e
avaliados com objetividade e rigor metodolgico.
Sendo a avaliao e o monitoramento uma importante ferramenta do
ciclo gerencial e do aprimoramento das instituies, relevante que as aplicaes metodolgicas visando mensurar a gesto se empenhem na produo de
informaes vlidas para a tomada de deciso. Considerando esses princpios
que passamos avaliao da gesto de UCs propriamente dita.
Tabela 21.1 Alguns parmetros gerenciais modernos

(e antigos) para organizaes gestoras de UCs.
Internalizao e compreenso coletiva do passado, presente e futuro da
organizao visando sua melhor insero no ambiente externo.
Viso sistmica e viso prospectiva do sistema gerencial e das polticas de
governo, com definio clara da misso organizacional.
Acompanhamento sistemtico do desempenho do pessoal, da gesto e da
eficcia gerencial nos vrios nveis de deciso institucional.
Adoo de estratgias que resultem na utilizao das informaes geradas e das
novidades do setor para a retroalimentao da gesto .
Adoo de esquemas administrativos nos quais impere a agilidade dos tramites
burocrticos: informatizao e internetizao dos processos.
Adoo de uma estrutura institucional com fortes conexes horizontais que
vise promoo de comunicao entre disciplinas, departamentos e as
organizaes.
Implementao de sistemas que visem captao e gerao de recursos,
privilegiando a consolidao de parcerias pautadas na tica, transparncia e
respeito institucional .
Implantao de esquemas que resultem em autonomia gerencial e
descentralizao das decises (capacidade com confiabilidade) .
Adoo de planejamento setorial como ferramenta bsica para a eliminao de
erros.
Estabelecimento de rotinas que valorizem a administrao baseada em
Programas de Trabalho.
Implantao da capacitao de pessoal em todos os nveis e formao de
lideranas.
Adaptado de Lucena (1992); Grumbine, apud Agee (1996); Junqueira & Vianna (1996);
Bergamine (1997); Dudley & Imbach (1997).
Avaliao da efetividade2 de gesto de UCs

Como saber se uma unidade de conservao est sendo bem gerida e em
que nvel se encontra sua efetividade? A melhor e mais moderna maneira de
fazer isso atravs da avaliao criteriosa dos diversos fatores componentes
da gesto, tal como observado por IUCN (1993), Phillips (1993), Faria (1993),
Cifuentes et al. (2000) e Hockings (2000).
A avaliao o exerccio da anlise e do estabelecimento de modalidades de julgamento segundo critrios e/ou padres predeterminados, funda2. Efetividade, eficcia e eficincia so conceitos dissmiles, assim como administrao, manejo
e gesto. Aqui so usadas como sinnimos, ainda que tenham sido distinguidos em Faria
(2004, p. 33 e 57) e que ao longo deste livro tambm apaream como conceitos distintos.
mental para a apreciao de um fato, de uma ideia ou de um objetivo, com

resultados relevantes nas situaes que envolvem escolhas (Lucena, 1992).
Sem importar qual a meta, a avaliao necessria para alcan-la, pois a
ao e a reflexo so parte de um ciclo em que a avaliao guia a ao, e a
ao informa a avaliao, alimentando o princpio do aprender fazendo. A
avaliao e o monitoramento de atividades e projetos no so tarefas que
comeam e terminam, mas uma forma de pensar que permeia a estrutura e as
prticas institucionais e que molda o designado manejo adaptativo (Imbach &
Dudley, s/d; Agee, 1996; Halvorson, 1996).
No que se refere s unidades de conservao, essa inquietao apareceu
originalmente em 1982, no III Congresso Mundial de reas Protegidas. Do
evento resultou a publicao do livro Managing Protected Areas in the Tropics
(MacKinnon et al., 1986), que contm um captulo exclusivo sobre o assunto
e estimulou as organizaes e pesquisadores ao exerccio prtico e experimentao.
O tema, aparentemente esquecido, reaparece no IV Congresso Mundial
de reas Protegidas, ocorrido em 1992. A partir desse evento, produziu-se um
livro que trazia um captulo dedicado avaliao da efetividade do manejo
das reas protegidas, com as diretrizes gerais enfatizando a importncia de tal
prtica. Alm de enumerar os componentes bsicos a serem considerados (legislao, objetivos de manejo, limites, plano de manejo, apoio local, pessoal,
infraestrutura, financiamento e retroalimentao informativa), ele destacava
a necessidade de um sistema de valorao quali-quantitativa, de integrao
dos elementos de ameaa integridade da rea, etc. (IUCN, 1993).
Concomitantemente, proclamou-se a urgncia de se desenvolver um sistema internacional para mensurar a efetividade do manejo, que i) provesse
uma estrutura geral para que um pas ou grupos de pases desenvolvessem
seus prprios sistemas; ii) possibilitasse a coleta de dados peridicos sobre a
qualidade do manejo que permitissem comparaes; e iii) facilitasse os esforos internacionais no sentido de reforar o manejo de reas protegidas atravs da oferta de guias claros das prioridades de assistncia (Phillips, 1993).
Esses e outros trabalhos revelaram o significado dos processos de avaliao e monitoramento da gesto de UCs (Tabela 21.2), bem como a necessidade de procedimentos metodolgicos adequados e provados em campo, aspectos que fomentaram vigorosas pesquisas em vrias partes do mundo. Em
1996, a IUCN estruturou uma fora tarefa para tratar especificamente desse
assunto (Management Effectiveness Task Force).
Tabela 21.2 Justificativas para efetuar a avaliao da gesto de UCs.

Permite que o pessoal envolvido no manejo aprenda a construir sobre sua
prpria experincia, ajustando o curso da gesto para os resultados
desejveis (manejo adaptativo).
Ajuda a visualizar o grau de implantao e/ou desenvolvimento da rea, a
eficincia do uso dos recursos disponveis e as questes que exigem
maiores esforos .
Auxilia ao gestor saber o alcance e as implicaes de suas aes frente s
metas e os objetivos da UC .
uma boa estratgia para a promoo e diviso de responsabilidades
entre os participantes do processo de gesto .
Prov os tomadores de deciso de informao condensada e de fcil
visualizao sobre a gesto de UCs isoladas ou de um sistema de UCs e as
necessidades de mudanas nas estratgias e polticas .
Auxilia nos processos de planejamento e priorizao de aes .
Possibilita que os organismos financiadores de projetos acompanhem as
necessidades reais e as melhorias alcanadas com seu auxlio, facilitando o
requerimento de futuros investimentos .
Possibilita o monitoramento regional, continental e internacional da
eficcia de gesto das reas protegidas de modo homogneo ao se usar
uma rotina metodolgica comum ou adaptvel s diferentes regies.
Adaptado de MacKinnon et al. (1990), Faria (1993), Cifuentes et al. (2000), Leverington
& Hockings (2004).
Daquele momento em diante, predominou a viso sistmica. Os indicadores e as escalas usados para a valorao quantitativa passaram a ser mais (e
bem) considerados nos processos de avaliao da gesto, cujos resultados contrapem-se aos informes tcnicos volumosos que, apesar de apresentarem
argumentos fidedignos a respeito de determinada questo, no traziam as
informaes sistematizadas e pontuais. Alm de tornarem menos eficaz o
feedback dos tomadores de deciso, esses relatrios representavam um constrangimento para quem produz os diagnsticos e, sobretudo, desperdcio de
tempo, dinheiro e atividade intelectual.
Indicadores so fatos de ordem qualitativa ou quantitativa, observveis
e mensurveis, que refletem as caractersticas dos produtos e dos processos
organizacionais, sendo utilizados para o controle da qualidade e do desempenho de vrios tipos de empreendimento (Almeida, 1989; Takashima & Flores,
1997). No importando a rea de seu emprego, os indicadores devem ser
selecionados considerando-se: critrios de importncia e/ou incidncia real
sobre o objeto avaliado; simplicidade e clareza; abrangncia; acessibilidade
dos dados; comparabilidade a referenciais apropriados; baixo custo dos dados de avaliao; credibilidade; e capacidade de mensurao (Galera &
Hernandez, 1997; Gandara & Kageyama, 1998; Takashima & Flores, 1997).
H de se convir que, mesmo usando-se os modelos mais objetivos,
factuais, observveis e de possvel experimentao, na avaliao sempre haver um momento decisivo de formao de juzo, eivado pela interioridade
do indivduo, com seus idealismos ou seus egosmos, com sua audcia ou os
seus medos, com sua conscincia ou a sua alienao, com seus valores e crenas ou seus preconceitos e mitos, que de uma ou outra maneira iro compor
um conjunto de foras que clarificam ou deturpam a percepo real dos fatos
ou situaes (Lucena, 1992).
Em 1997, a Comisso Mundial para as reas Protegidas (CMAP) da IUCN
envidou esforos para o estabelecimento de pautas de referncia para medir a
eficcia de gesto, visando fundamentalmente uniformizao de linguagens,
de forma a facilitar a coleta e a comparao de dados de eficcia de gesto de
UCs. O resultado foi a publicao do Evaluation Effectiveness: A framework
for assessing the management of Protected Areas (Hockings et al., 2000;
Hockings et al., 2006), que sugere que o processo de avaliao e monitoramento da gesto responda a algumas questes relevantes, muito bem contemporizadas por Leverington & Hockings (2004): Contexto (Vision) O que
somos? Qual nossa Misso? Planejamento (Planning) O que desejamos e
como alcanar? Entradas (Inputs) Quais so as necessidades de insumos?
Processos (Processes) Como so conduzidas as atividades dirias na UC?
Produtos (Outputs) O que foi realizado e que produtos ou servios foram
obtidos? Resultados (Outcomes) O que foi alcanado? Quais os impactos
das aes encetadas?
Uma metodologia simples com razes tupiniquim3

No terreno frtil da busca por respostas aos questionamentos sugeridos
no IV Congresso Mundial de Parques, foram edificadas vrias metodologias e
procedimentos direcionados avaliao e monitoramento da gesto de UCs
(Leverington & Hockings, 2004). Dedicaremos-nos a expor alguns resultados
de uma metodologia estruturada pioneiramente por pesquisadores brasileiros
(Faria, 1993), que posteriormente foi aplicada e desenvolvida por pesquisadores da Amrica Latina (Faria, 1994; Amador et al., 1996; Faria, 1997; Izurieta,
1997; Cayot & Cruz, 1998; Soto, 1998; Mesquista, 1999), culminando no ma3. O autor original do estado do Esprito Santo, Brasil, onde no passado habitava esse
povo indgena do tronco Tupi.
nual Medicin de la Efectividad del Manejo de reas Protegidas (Cifuentes et

al., 2000).
Como um dos precursores desse manual nos permitimos denominar o
procedimento de EMAP, uma aluso s siglas iniciais do original Evaluacin
del Manejo de Areas Protegidas, ainda que a mesma metodologia seja conhecida tambm por WWF/CATIE (Hockings et al., 2006) e Scenery Matrix (Pavese
et al., 2007).
Os princpios e passos bsicos do EMAP so:
1. Uso de indicadores, selecionados conforme os objetivos de gesto das
UCs a serem avaliadas (Tabela 21.3).
Tabela 21.3 Indicadores adotados no EMAP em So Paulo, Brasil (Faria, 2004).
mbito/Dimenso
Indicadores
Administrao
Administrador; Corpo de funcionrios (Quantidade, Qualidade

do pessoal, Motivao do pessoal, Atitudes, Apresentao,
Autoridade); Financiamento ( Financiamento operativo,
Financiamento extra, Regularidade do aporte); Gerao de
recursos; Organizao (Arquivos, Organograma, Comunicao
interna, Normatizao); Infraestrutura
(Instalaes bsicas,
Instalaes especiais, Salubridade, Segurana, Acessos);
Equipamentos e materiais; Demarcao de limites.
Planejamento
Plano de manejo ( Existncia e atualidade, Equipe de

planejamento, Mtodo, Execuo do plano); Nvel de
planejamento ( Plano Operativo Anual); Zoneamento da rea;
Compatibilidade dos usos (Legais e ilegais); Programas de manejo
(Existncia e execuo).
Poltico-legal
Apoio e participao comunitria; Apoio intrainstitucional

Apoio interinstitucional; Diploma de criao; Situao fundiria;
Respaldo ao pessoal; Capacitao; Aplicao e cumprimento de
normas.
Qualidade de
recursos (condies
ecolgicas)
Tamanho; Forma; Insularidade; reas alteradas; Integridade das

cabeceiras das bacias; Explorao de recursos na unidade;
Compatibilidade do uso do entorno com objetivos; Ameaas.
Conhecimentos
Informao socioeconmica; Informao biofsica; Informao

cartogrfica; Informao legal; Pesquisas e projetos;
Monitoramento; e Retroalimentao.
2. Definio de cenrios para cada um dos indicadores: um cenrio timo, ou ideal, e um cenrio atual ou a situao encontrada na rea.
3. Articulao desses cenrios, de forma a obter diferentes padres de
qualidade, cenrios alternativos passveis de ocorrer no campo.
4. Associao de cada cenrio a um valor de uma escala com 5 nveis de

qualidade4 (Tabela 21.4), em que o maior valor reflete o cenrio timo e o menor, as condies totalmente opostas ao alcance dos objetivos de gesto da rea. Os cenrios intermedirios so associados aos
demais valores.
Tabela 21.4 Escala usada para avaliar os indicadores.
Pontuao
Relao porcentual entre

situao tima e atual do
indicador (%)
0-40
Padro de qualidade
Padro muito inferior
41-55
Padro inferior
55-70
Padro mediano
71-85
Padro elevado
86-100
Padro de excelncia
5. Anlise dos indicadores, a partir de diagnsticos realizados atravs de

informaes secundrias e primrias. A pontuao obtida para os indicadores disposta em uma matriz e refere-se situao atual, ou
padro de qualidade, encontrada na UC.
6. Qualificao da eficcia de gesto (EfG), por meio da comparao do
total alcanado (somatrio das pontuaes alcanadas a partir da
anlise da situao atual dos indicadores) com o total timo
(somatrio das maiores pontuaes possveis de serem obtidas 100%).
A grandeza (em porcentagem) resultante correlacionada a uma escala que classifica o padro de qualidade da gesto, tambm com 5
nveis, com as mesmas amplitudes de classe da escala usada para a
valorao dos indicadores.
EfG =
Total alcanado x 100

Total timo
Esse procedimento apresenta um diferencial, pois considera a construo de cenrios, uma ferramenta oriunda do planejamento prospectivo, no
qual os atores e as situaes se inter-relacionam para a construo de um
4. Esse tipo de escala com 5 nveis de qualidade possui sensibilidade para recuperar conceitos aristotlicos da manifestao de qualidades, pois reconhece a oposio entre contrrios, reconhece gradiente e reconhece a situao intermediria (Lickert, 1932 apud Pereira, 1999, p. 64).
modelo dinmico da realidade. Tal modelo engloba os objetivos e as metas

traadas, a disponibilidade de recursos e prazos para se obter resultados, ressaltando a dinmica espacial e temporal, j que cada cenrio se refere a uma
circunstncia especfica, em um momento e lugar determinados.
Seu emprego em biomas e contextos sociopolticos diferentes, com maiores ou menores adaptaes e ajustes, incluso de novos e especficos indicadores e hipteses concorrentes, aponta para as qualidades tcnicas e
operacionais do procedimento, seja por sua simplicidade estrutural, seja pela
flexibilidade adaptativa s situaes e condies de trabalho (Brito, 2000;
Padovan & Lederman, 2001; Fundacin Natura, 2002; Mesquita, 2002;
Queiroz, 2002; Lima, 2003; Arajo, 2004; Faria, 2004; Debertir, 2006; Costa, 2007). Tambm inspirou outros trabalhos congneres, elevando o nvel
desses estudos (Artaza-Barrios & Schiavetti, 2007; Macedo, 2008; Rubio &
Filho, 2009; Pellin, 2010; Bonatto et al., s/d).
Os principais produtos do EMAP esto focados nas dimenses Vision,
Planning, Inputs, Process e Outputs (Hockings, 2000), sem, contudo, menosprezar as demais dimenses recomendadas pela IUCN.
MAP em UCs de So P
aulo
Aplicao do EEMAP
Paulo
aulo,, Brasil, em 2004
Em Faria (2007), discorremos sobre a aplicao do EMAP sobre 59 reas
protegidas do estado de So Paulo em 2004, em decorrncia de uma tese de
doutoramento. Desta feita voltamos a apresentar o mesmo estudo, s que de
forma mais resumida. Naquele de ento participaram 28 Parques Estaduais,
12 Estaes Ecolgicas, 1 Reserva Estadual, 2 Florestas Estaduais, 15 Estaes
Experimentais e 1 Horto Florestal, abarcando 69% das unidades e 90% da
superfcie total sob a guarda do Instituto Florestal (IF), que poca respondia
pela gesto das UCs paulistas. A totalidade dos resultados dessa pesquisa encontra-se em Faria (2004).
A coleta de informaes passou por entrevistas com pesquisadores,
usurios, gestores e funcionrios, ademais da realizao de oficinas de avaliao participativas e visitas de campo para aferir informao (Figura 21.2).
Obteve-se ento uma viso aproximada do estado geral da organizao
quanto s suas polticas voltadas para planejamento, pesquisa, infraestrutura,
recursos humanos e financeiros, fatores que se refletiam nas condies encontradas nas UCs. Havia uma inadequao dos parmetros qualitativos e quantitativos do manejo, com carncia de profissionais qualificados, inexistncia
de diretrizes para a capacitao continuada dos recursos humanos, insuficincia de recursos financeiros, sucateamento da frota de veculos e mquinas,
ineficiente manejo das unidades de uso sustentvel, at aspectos mais graves,

como a expressiva fragilidade poltica da organizao, culminando com equvocos desastrosos relativos misso institucional.5
Procedimento
Planejamento
Princpios
Literatura
Critrios
Critrios
Sistema
Documentao
Entrevistas/reunies
Oficinas/observaes
Polticas
Planejamento
Pesquisa
Infraestrutura
Finanas e RH
Formao da equipe
Seleo de indicadores
Identificao de reas
Coleta de informaes
primrias e secundrias
Marco Institucional
Suporte organizacional
Suporte financeiro
Suporte tcnico
Agrupamento de indicadores
Padres de qualidade
Escala
Representatividade
Caracterizao
Aferio de cenrios
Valorao de indicadores
Percepo da situao atual
Sntese Diagnose
Anlise de Dados
Modelo Matemtico
Indicadores > VAR

Indicadores principais
Importncia dos grupos
Reduo dos dados
Prospeco
Gesto
Qualificao de indicadores
Eficcia das UCs
Eficcia da organizao
Descrio de situaes
positivas e negativas
Recomendaes/sugestes
Ameaas
Fatores sobressalentes
Incidncia no sistema
Recomendaes
Figura 21.2 Fluxograma geral do emprego do EMAP em UCs do

estado de So Paulo, Brasil (Faria, 2004).
A organizao carecia de sistemas de planejamento de curto, mdio e

longo prazo e de uma real valorizao enquanto responsvel pela maioria
das unidades de conservao que encerram a biodiversidade do Estado. A
5. A Misso do Instituto Florestal era: Proteger, pesquisar e recuperar a biodiversidade e

o patrimnio natural e cultural a ela associados, na perspectiva do desenvolvimento
sustentvel do estado de So Paulo.
involuo de sua economia e do seu quadro de pessoal no refletia a atual

crise mundial, os efeitos da globalizao ou a filosofia dos governos neoliberais,
mas sim o estado a que chegam as organizaes que no se preocupam em
construir, no presente, as condies estruturais necessrias para dominar o
futuro que vir, com planos e lideranas consistentes.
Faria (2006) apresenta uma anlise de regresso mltipla aplicada aos
dados dos cinco grupos de indicadores incidentes apenas sobre as unidades de
conservao de proteo integral (UCPI), demonstrando que o grupo administrativo foi mais importante, explicando 70% dos resultados finais obtidos.
O segundo grupo de indicadores mais importante foi conhecimentos (Barbosa et al., 2007), que juntamente com o primeiro grupo influenciou em
89,15% os resultados finais. O terceiro lugar em importncia coube ao indicador poltico/legal, cuja entrada soma 3,32% de explicao e resulta em um
modelo matemtico que tem uma influncia de 92,24% sobre os resultados
finais obtidos. Na sequncia, vieram os indicadores de qualidade dos recursos
e planejamento e ordenamento, que agregaram pouca explicao ao modelo,
respectivamente 5,25% e 2,28%.
Uma anlise multivariada, atravs da Anlise de Componentes Principais, aplicada sobre os 35 indicadores incidentes apenas sobre as 41 unidades
de proteo integral, mostrou que 26 deles (com asteriscos na Figura 21.3)
foram os grandes responsveis pelas diferenas entre as amostras, na medida
em que apresentaram maior variabilidade na pontuao geral. Isso uma
indicao para a priorizao objetiva de investimentos, j que tais indicadores
servem de balizamento, tendo-se por parmetro as UCs que alcanaram melhores pontuaes para os mesmos.
As ameaas externas mais notveis e identificveis ainda eram oriundas
da explorao ilegal dos recursos protegidos. A caa, a pesca e a extrao de
produtos da floresta so causadores de srios danos biota e, por essa razo,
as administraes so levadas a tomar decises no sentido de priorizar a fiscalizao em detrimento da estruturao das unidades em termos de uso pblico e pesquisa, por exemplo.
Em seguida est o uso dado ao entorno, que muitas vezes isola a UC de
conexes ecolgicas com outros fragmentos locais. Em grande parte das UCs,
a utilizao do entorno se faz em total desacordo com o conceito de uso
racional ou sustentado dos recursos, no limiar da completa urbanizao. Relativamente ocupao ilegal, a ateno volta-se para a falta de soluo poltica para as invases empreendidas por movimentos sociais (sem-terras e indgenas) em importantes reas protegidas do Estado.
Financiamento
23,58
Gerao de recursos prprios
31,10
Monitoramento e retroalimentao
34,76
* Respaldo ao pessoal/Plano de carreira

* Apoio ou facilitao intra-institucional
34,76
29,27
Programa de capacitao
37,80
Plano de manejo (existncia e implementao)
38,01
Nvel de planejamento
39,63
Programas de manejo (existncia e implementao)
40,30
Ameaas s unidades
41,46
* Zoneamento
41,46
* Aceiros e carreadores
* Corpo de funcionrios
*
*
44,05
48,98
Forma predominante de uso do entorno
49,39
Compatibilidade de usos com objetivos da UC
51,83
Apoio e participao comunitria
52,44
* Organizao interna da UC
* Infraestrutura (manuteno)
* Equipamentos e materiais
53,51
54,27
56,10
Aplicao e cumprimento de normas
57,32
Forma da unidade
59,76
Informao legal
60,37
Pesquisas e projetos
60,37
* Informaes socioeconmicas
* Demarcao fsica da UC
60,98
61,59
Apoio e/ou relacionamento interinstitucional
62,20
% de reas alteradas dentro das UCs
66,46
Informaes biofsicas
67,07
Tamanho da UC
69,51
Insularidade
69,51
Situao fundiria
70,12
71,34
Administradores
* Explorao de recursos naturais dentro das unidades
76,22
80,49
Informaes cartogrficas
Integridade das cabeceiras das bacias das UCs
84,03
Instrumento legal de criao da unidade
89,02
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Debilidades fortes
Debilidades
Nvel de ateno
Indicadores positivos
Indicadores muito positivos
Figura 21.3 Padro de qualidade dos indicadores de gesto para as unidades de

conservao de proteo integral pesquisadas.
Nas UCs localizadas no interior paulista, submetidas a perodos maiores

de estiagem, os incndios florestais so fonte de intensos danos aos recursos
biolgicos. Um novo fator de ameaa, at ento no explicitado pelos diretores das UCs paulistas, a ocorrncia de impactos causados por estradas de
rodagem, aspecto merecedor de mais ateno, de coordenao e articulao

com os organismos competentes.
A prpria percepo dos diretores impe novos paradigmas para a gesto das reas protegidas. O uso do entorno uma clara referncia das ameaas de origem externa, confirmando que os desafios para proteger melhor as
unidades de conservao esto mais fora que dentro delas e exigem aes que
considerem as fontes causadoras dos problemas. O elevado porcentual de
unidades que admitiram a falta de um apoio poltico mais consistente da sociedade confirma a necessidade de redirecionar os esforos.
Em relao s ameaas internas, ficaram claros os obstculos a uma gesto eficaz decorrentes da inadequao dos recursos humanos e financeiros. A
falta de planejamento adequado, a inexistncia de plano de manejo e de
programas de gesto estruturados conformam a terceira grande ameaa interna, seguida das deficincias na conduo de processos, notadamente administrativos e peculiares burocracia estatal. As UCs esto sujeitas ociosidade da
organizao nas tomadas de deciso, falta de atitude nos momentos de
necessrio enfrentamento e omisso no delineamento de diretrizes e polticas para sanar as lacunas existentes. Suas debilidades se fundam na debilidade
da organizao, que no se modernizou para atender s demandas da sociedade e de um mundo em constantes mudanas.
Ainda que a burocracia seja inerente a toda e qualquer organizao,
havia fortes evidncias de que os procedimentos administrativos podiam ser
melhorados, pois as mesmas coisas estavam sendo feitas da mesma maneira
h dcadas, sem que se buscassem formas mais eficientes para tal. Os dados
apontaram que havia um discernimento relativamente novo de que os maiores problemas estavam dentro da prpria estrutura organizacional e de que
suas solues passavam, necessariamente, por um maior envolvimento da comunidade interna em seus desgnios e adequao da estrutura e dos processos
organizacionais realidade (Faria & Pires, 2005).
Em 2004, seis UCs alcanaram um padro elevado de eficcia de gesto,
sendo que os fatores e meios para o manejo existiam e as atividades essenciais
eram desenvolvidas a contento, tendendo para o alcance dos objetivos da
unidade, inclusive mediante a efetivao de programas de manejo especiais,
tais como educao ambiental, ecoturismo e participao efetiva no desenvolvimento do entorno.
Em vinte e duas unidades, a gesto alcanou um padro medianamente
satisfatrio, com deficincias para o desenvolvimento de todos os programas
essenciais, podendo no ocorrer o atendimento de alguns dos objetivos secundrios de manejo.
Vinte e sete UCs apresentaram padro inferior de gesto; havia recursos

para o manejo, mas as reas estavam vulnerveis a fatores externos e/ou internos. Os meios disponveis para as atividades essenciais do manejo eram mnimos, implicando o no alcance de alguns dos objetivos primrios.
Quatro unidades obtiveram pontuaes abaixo de 40% do total dos
pontos distribudos, caracterizando a completa falta de implementao de
aes visando construir alguma base para se proceder gesto propriamente
dita. Inexistiam muitos elementos para o manejo, e essa situao no garantia
a permanncia da unidade no longo prazo.
O ndice mdio da eficcia de gesto dentre todas as 41 UCs de proteo
integral englobadas nesta avaliao ficou em 55 pontos
pontos, garantindo a esse subsistema
um padro de gesto Mediano
Mediano, com o ndice no limite inferior da classe.
Painel de Qualidade Ambiental 2009

Ainda que no mundo tenham ocorrido diversas dessas iniciativas que,
segundo o WWF, somam mais de 4000,6 possvel afirmar sobre a dificuldade de fazer com que as organizaes responsveis pela gesto de UCs
internalizem a necessidade e envidem esforos para avaliar a eficcia da gesto aplicada sobre essas reas. No importando o modelo adotado, essas
ferramentas so to importantes quanto os planos de manejo, mas ainda no
emplacaram de vez. Os motivos no so muitos, mas basta uma breve reflexo sobre os dizeres da Tabela 21.1 para se chegar a algumas concluses. Contudo, o medo ou receio de qualquer rotina de avaliao ainda o grande
vilo neste captulo da gesto de UCs, pois esses procedimentos so reveladores
e seus desdobramentos inevitveis e incertos. Significa dizer que o momento
mais imperativo e complexo a afligir qualquer organizao est no instante
em que se opta pela avaliao do desempenho.
Assim sendo, de modo muito pertinente, em 2007, implantou-se no
estado de So Paulo uma poltica ambiental no mais para a Serra do Mar ou
para seu Litoral, mas para todo o territrio paulista, abarcando vrios programas e incluindo as reas especialmente protegidas. O elenco das aes desenvolvidas pela Secretaria de Meio Ambiente resultou no documento Painel da
Qualidade Ambiental de So Paulo (So Paulo, SMA, 2009), no qual se d
nfase qualificao de indicadores associados s aes encetadas.
Sobretudo, o Painel visa tornar pblico as principais informaes
ambientais do Estado de So Paulo, retratando a situao de qualidade
ambiental no estado no af de conscientizar a populao, transmitir conheci6. www.wwf.org.br/informacoes/especiais/gestao_de_unidades_de_conservacao/
efetividade_de_gestao_de_unidades_de_conservacao2/.
mento, provocar reflexes, estimular a mudana de atitudes e criar nova conscincia ambiental.
Dentre os vrios indicadores ambientais estabelecidos encontramos o de
Biodiversidade, composto pelos seguintes subindicadores: Cobertura Vegetal Total, Reserva Legal Averbada e/ou Compensada, Mata Ciliar Cadastrada,
ndice de Espcies da Fauna Ameaadas de Extino e Eficcia da Gesto de
Unidades de Conservao.
Coube Fundao Florestal7 capitanear o processo visando mostrar
sociedade o desempenho da gesto das UCs paulistas, que em 2008 se distribuam conforme a Tabela 21.5.
Tabela 21.5 Unidades de conservao estaduais de So Paulo em 2008.
Categoria
Quantidade
Superfcie (hectares)
Reserva Estadual
55
Parque Ecolgico
378
Reserva de Vida Silvestre
481
Estao Ecolgica
15
111.639
Parque Estadual
28
747.290
Subtotal
47
862.066,00
2.223
30
3.672.054
1063
Res. Desenvolvimento Sustentvel
18061
1063
Subtotal
42
3.693.969,00
TOTAL
89
4.556.035
Proteo Integral
Uso Sustentvel
Floresta Estad ual
rea de Proteo Ambiental
7. Visando dar ao sistema das UCs paulistas uma maior eficincia e eficcia, o governo do
estado reformulou a estrutura gerencial das unidades de conservao sob responsabilidade da SMA atravs da edio do Decreto n 51.453, de 29 de dezembro de 2006,
instituindo o Sistema Estadual de Florestas SIEFLOR, que atribui Fundao Florestal
a gesto das UCs paulistas reconhecidas pelo SNUC.
Sob as diretivas da SMA, a Fundao precisava adotar algum mtodo

que lhe permitisse auferir dados e informaes e, sobretudo, um ndice simples e objetivo que demonstrasse em que medida essas reas cumpriam com
seus objetivos de criao e de manejo.
Aps consultas e anlises, e pelo fato de haver nos quadros da Fundao
um especialista afeito ao mtodo, adotou-se o EMAP em sua ltima verso
(Faria, 2004), assumindo-se indicadores originais e construindo-se novos, porm em menor quantidade e com incidncia mais pontual, pois a aplicao
integral do conjunto original demandaria muito mais tempo e logsticas que
os disponveis.
O critrio mais importante ao selecion-los foi a relao com as aes
que estavam sendo gestadas, de modo a avaliar o alcance de metas da gesto
que se desdobrava, colocando em prtica a flexibilidade defendida pelos
idealizadores do mtodo, se bem que aqui j no se contempla todas as dimenses preconizadas pela IUCN, concentrando-se em Planning, Process e
Outputs.
Dessa forma, o ndice EMAP foi composto por quatro subindicadores:
t
Qualidade dos Recursos protegidos pretende aferir o estado atual das

UCs em relao a condies biofsicas determinantes para a sua conservao e manuteno no longo prazo.
Gesto visou apontar a capacidade e o suporte institucional na conduo e aplicao das polticas e metas estabelecidas para as unidades.
Uso Social e/ou Interao Socioambiental indica em que medida as

unidades de conservao se relacionam com as comunidades vizinhas
e com a sociedade como um todo, formal ou informalmente.
Qualidade de Vida da populao beneficiria, quando se trata das

Reservas de Desenvolvimento Sustentvel e Reservas Extrativistas, indicando como a criao e a gesto dessas UCs promove as melhorias
requeridas pelos beneficirios.
Para cada um dos subindicadores acima, foram definidas variveis a

serem mensuradas pelos gestores das UCs. Estes receberam em seus respectivos locais de trabalho mensagens eletrnicas contendo um formulrio e as
devidas explicaes de como respond-lo, porm muitos deles j haviam
participado de iniciativas congneres h alguns anos (Faria, 2004; WWFBrasil et al., 2004).
Visando contornar o problema das sobre e subavaliaes, respectivamente, o profissional que deseja mostrar o que na realidade inexiste para que
seu conceito se eleve ou se mantenha perante seus superiores e aquele que,
apesar de trabalhar arduamente para o alcance dos objetivos da UC, se mantm numa postura incomodamente modesta, balizaram-se os resultados por
meio da instituio de um grupo tcnico integrado por gerentes e diretores
do sistema de UCs sediados na capital do estado. Entretanto, quase nenhum
acerto foi necessrio nessa primeira avaliao para o Painel, corroborando a
afirmativa que fizemos, ainda em 2004, de que o entendimento dos critrios
metodolgicos e a postura dos gestores permitiam auferir mais de 90% de
concordncia nas respostas (Faria, 2004, p. 135). A Tabela 21.6 explicita tais
componentes.
Relativo situao de 2008, as unidades de conservao de Proteo
Integral gerenciadas pela Fundao Florestal apresentaram 60 pontos de Eficcia da Gesto e as unidades de conservao de Uso Sustentvel obtiveram
49 pontos de Eficcia, respectivamente, Padro Mediano e Inferior de qualidade de gesto.
Na pontuao obtida pelas UCs de uso sustentvel est embutido o fato
de essas reas no possurem um histrico e tradio de gesto como os parques estaduais, sendo efetivamente geridas a partir do momento que assumidas pela Fundao Florestal em 2007, portanto, com enormes desafios e obstculos a serem transpostos pelos tcnicos envolvidos nessa empreitada.
Painel de Qualidade Ambiental 2010

A iniciativa do Painel foi adotada com a inteno de ser editada anualmente, de vez que nova avaliao se processou em 2010 (So Paulo, SMA,
2010), agora no mais sob a conduo de um especialista afeito ao procedimento metodolgico, mas por tcnicos ocupantes de cargos de direo da
Fundao Florestal, implicando uma modificao conceitual e metodolgica
do procedimento original.
Os leitores estudiosos podero verificar que no texto de 2010, pgina
27, informa-se que, a partir da anlise das quatro variveis, para cada Unidade
de Conservao avaliada atribuda uma nota, que varia de 0 a 100, um
flagrante equvoco que pode desdizer a integralidade da iniciativa, posto que
pelo mtodo original as notas atribudas s variveis vo de 1 a 5. Somado a
esse deslize, ao apresentar a valorao de 2010 referente ao perodo 2009, fazse uma ressalva pgina 27 de que o ndice para as UCs de proteo integral na
verso anterior do Painel foi revisado, constando como o valor correto 55

pontos, em vez de 60, sem, contudo, explicitar os porqus desse proceder.8
Apesar desses pontos discutveis digno destacar a iniciativa e sua continuidade, ainda que no se tenha avanado nas discusses sobre os indicadores, subindicadores e variveis usadas, motivando uma maior participao
dos gestores na formulao metodolgico-operacional.
As UCs de proteo integral obtiveram, em 2010, 67 pontos, enquanto
as unidades de conservao de uso sustentvel, 54 pontos, qualificando a
eficcia de gesto como de Padro Mediano e Inferior
Inferior, respectivamente, ambos prximos aos limites para galgar patamares superiores de qualificao.
Segundo esse Painel, as aes determinantes para as unidades de proteo integral obterem tal ndice foram a intensificao dos trabalhos com vistas
consecuo de planos de manejo; constituio de dezenas de conselhos
consultivos; implantao de programas com nfase no uso pblico e educao ambiental; designao de gestores para muitas UCs que no os possuam;
implantao de infraestrutura para a gesto e uso pblico; incremento na
celebrao de parcerias; incremento nas aes de fiscalizao e proteo atravs da contratao de servios terceirizados e de parcerias com a Polcia Militar Ambiental.
Para as unidades de uso sustentvel, as aes que contriburam para a
melhoria do ndice foram: formao dos conselhos gestores, as atividades
necessrias elaborao dos planos de manejo e as aes de padronizao do
sistema de gesto.
No geral persistiram deficincias muito pontuais que impediam que alguns dos objetivos e metas traados no fossem atendidos com plenitude,
mas em geral os ndices demonstraram que as UCs possuam as condies
mnimas necessrias para o manejo efetivo, eram reconhecidas e
institucionalizadas, os recursos protegidos apresentavam sinais de integridade
e sustentabilidade e as reas estavam disponveis e a servio da sociedade
paulista.
8. Foram solicitadas informaes a respeito, mas as mesmas no foram oferecidas at o

momento de fechar o artigo. Merece reflexo essa questo, pois aqui parece haver uma
subavaliao, por meio da reviso de dados anteriores, aumentando a consecuo de
pontos adicionais no perodo posterior visando melhorar a qualidade e o perfil de
gestores do sistema. necessrio atentar que, no procedimento original (Faria, 1993;
Cifuentes et al., 2000), quanto maior a nota de determinada UC mais difcil e rduas
sero as tarefas para galgar nveis mais elevados de pontuao.
Tabela 21.6 Fatores usados na avaliao da gesto de UCs paulistas gerenciadas

pela Fundao Florestal (So Paulo, SMA, 2009; 2010).
Subindicador
Variveis
Qualidade dos Recursos Protegidos

Em funo dos altos ndices de fragmentao da
paisagem so avaliados fatores determinantes ao
cumprimento dos objetivos de manejo das UCs, seja
em funo do design e outros fatores envolvidos.
Um exemplo hipottico ter como objetivo de uma
UC a conservao de determinadas espcies, sem que
sua superfcie suporte, no longo prazo, a conservao
da amostra de ecossistema.
Tamanho
Forma
Gesto
Est relacionada capacidade institucional para gerir
os recursos protegidos, o que depende diretamente
das condies objetivas e dos instrumentos de que as
UCs dispem para conduzir a aplicao das polticas e
metas estabelecidas para a unidade. Assim, nesse
grupo so inseridos componentes imprescindveis ao
processo tcnico e poltico para uma gesto eficaz.
Existncia do plano de manejo

Execuo do plano
Nvel de planejamento
Situao fundiria
Interao Socioambiental
As unidades de conservao so as nicas criaes
da civilizao moderna dedicadas a beneficiar a
humanidade como um todo.
Dentro dessa filosofia, as UCs demandam aes que
busquem oferecer estes benefcios, seja na
participao direta na gesto, atravs dos conselhos
consultivos e outras instncias colegiadas, nas
relaes com outras organizaes para dirimir
conflitos e busca do desenvolvimento sustentado
local, na ofer ta e controle do espao para a
realizao de pesquisas cientficas, na realizao de
eventos socioambientais e, sobretudo, nas relaes
com as comunidades do entorno.
Qualidade de Vida da Populao
RESEX e RDSs so categorias de gesto
recentemente criadas em So Paulo. O manejo deve
compatibilizar a conservao e manuteno dos
recursos, por meio do uso sustentvel, e garantir o
acesso das populaes tradicionais aos benefcios
advindos das polticas pblicas estaduais.
Insularidade
Porcentagem de reas alteradas nas UCs
Integridade das cabeceiras das bacias
hidrogrficas
Explorao de recursos naturais dentro das
unidades
Forma predominante de uso do entorno
Demarcao fsica da UC
Infraestrutura
Compatibilidade dos usos com os objetivos da
unidade
Monitoramento e retroalimentao
Ameaas unidade
Reconhecimento da UC pela populao
residente (UC Uso Sustentvel)
Apoio e participao comunitria
Apoio e/ou relacionamento interinstitucional
Programa de manejo especfico
Pesquisas e projetos
Comunicao socioambiental
Existncia de infraestrutura
bsica (acessos,
saneamento bsico, energia, comunicao).
Acesso educao e sade
Acesso cultura e lazer
Gerao de renda decorrente da criao da UC
O conjunto apresentou tendncias superao dos obstculos revelados

em funo dos esforos dirigidos estruturao e ao planejamento do sistema, capacitao tcnica e soluo de conflitos, havendo unidades de con-
servao com elevados padres de eficcia, com notveis desempenhos para

as variveis analisadas, alando-as a modelos a serem perseguidos.
Neste ultimo Painel, a Fundao Florestal expressa a expectativa de que,
a continuar os esforos para o aprimoramento da gesto das UCs, para o
prximo perodo (2011) poder haver uma elevao de at 7 pontos no ndice, com as UCPIs chegando gesto de Padro Elevado e as UCUS ao Padro
Mediano. Trabalhemos para isso e que assim seja!
Enfim...
Procuramos mostrar um pouco de nossa prpria experincia sobre a avaliao da efetividade de manejo de reas protegidas, tema que, trazido a
debate h quase duas dcadas, apresenta-se atual, moderno e fundamental se
desejamos gestes eficazes. Permitimo-nos afirmar que, dada a sua relevncia
para que a gesto alcance padres de qualidade elevados, o monitoramento
constitui-se em um novo desafio e paradigma para os profissionais e organizaes gestoras de UCs, na medida em que seus produtos se intrincam gesto
da informao, retroalimentao, ao planejamento e tomada de deciso
do sistema gerencial.
Muito embora o mtodo que ajudamos a desenvolver seja objetivo e
gere informaes de inequvoca validade, isso s acontece se houver o perfeito entendimento e aplicao dos critrios de avaliao, seja pelos tcnicos que
conduzem a avaliao, seja pelas pessoas e profissionais envolvidos no processo. Ou seja, ao se proceder avaliao ou autoavaliao, parte-se do
princpio de que no ocorrero erros de julgamento motivados pelo no entendimento dos conceitos arrolados.
Os resultados da aplicao do EMAP em So Paulo podem confundir ou
assustar os leitores desta obra, j que as reas enfocadas esto localizadas no
estado mais desenvolvido da Unio, mas apresentaram nveis de efetividade
ainda baixos, mesmo que com tendncia a melhorar, ademais de problemas
antigos e emblemticos.
Quem conhece um pouco o estado de So Paulo h de convir que suas
UCs encerram belssimas paisagens e rico acervo biolgico e cultural, no entanto, o sistema h muito requeria reformas e mudanas organizacionais
para fazer frente misso, privilegiada, de conservar e prover benefcios
sociedade, uma agenda eivada de positividade. De certo modo isso aconteceu
com o advento do Sistema Estadual de Florestas em 2007.
A alterao dos ndices de eficcia de gesto ocorrido no Painel de Qualidade Ambiental 2010, para o qual no houve elucidao, o fato que corro-
bora a necessidade de interveno, participao e conduo do processo por

parte de especialista que se mantenha apartado dos interesses pessoais e
organizacionais, profissional que seja respeitado e acreditado como o fiel da
balana e no permita acontecer, ou minimize, as tais sobre e sub avaliaes.
Mas se isso no possvel, que seja eleita a tica como grande parmetro
e balizador para o provimento de confiabilidade aos resultados, idoneidade
organizao e lisura aos participantes dessas iniciativas. Essa questo interpe
a necessidade de um reexame procedimental para as futuras avaliaes, fundamentalmente para que esta prtica seja institucionalizada como rotina
gerencial e no simplesmente assumida para o simples cumprimento de agendas polticas ou administrativas.
Contudo, vale ressaltar a modernizao impelida pela SMA e pela Fundao Florestal na gesto das UCs paulistas aps o advento do SIEFLOR, com
a adoo de procedimentos administrativos e de planejamentos mais coerentes, a criao de vrias UCs marinhas e terrestres, o planejamento de mosaicos
de UCs, a concentrao de esforos na elaborao de planos de manejo para
vrias categorias de gesto, a melhoria da participao e do dilogo com a
sociedade civil, a batalha pelo aumento do oramento das UCs, a captao de
recursos advindos de compensaes ambientais para a implantao de planos
de manejo, a formulao de estratgias contra espcies exticas invasoras,
educao ambiental, dentre outras linhas.
Procede considerar, neste contexto, que a criao de novas UCs no estado de So Paulo, assim como no pas, no foi acompanhada pelo aumento do
oramento para o sistema, fazendo com que o rateio dos recursos se amplie
com a consequente diminuio das possibilidades de elevao do nvel de
eficcia de gesto. Mas, se os nveis de investimento no aumentam, possvel elevar a qualidade da gesto apenas com a modernidade da organizao,
com novos modelos de diagnsticos, eliminao de tempos ociosos, fomento
de novas lideranas, observao do time das decises, capacitao de seu
staff, adequao da estrutura misso institucional, monitoramento, etc.
Alm de ser uma ferramenta para o fortalecimento institucional, avaliar
e monitorar a gesto das unidades de conservao uma viglia intrnseca
manuteno do patrimnio natural e cultural protegido, pois o maior legado
dessa atividade (que deveria ser uma diretriz poltica das organizaes) impulsionar aes que possibilitem atingir os objetivos de criao das unidades
de conservao. Infelizmente, em que pese a diversidade e seriedade das tcnicas destinadas avaliao do desempenho das UCs, ademais das centenas
de iniciativas congneres pelo mundo, as instituies precisam compreender e
incorporar o acompanhamento de desempenho gerencial em suas polticas se

desejarem alcanar gestes mais efetivas e a excelncia organizacional.
Aproveito para expressar os meus agradecimentos MacArthur
Foundation e Fundao O Boticrio, Fapesp e ao Instituto Florestal pelos
suportes ao trabalho finalizado em 2004; agradeo Fundao Florestal pela
adoo do EMAP como modelo nas avaliaes efetuadas em 2009 e 2010,
sobretudo ao seu ento diretor executivo Jos Wagner Amaral Neto pela
oportunidade de me permitir participar na implantao desse processo de
avaliao do desempenho gerencial das UCs paulistas. E agradeo tambm
aos organizadores deste livro, Marcos Arajo, Cleani Paraiso Marques e Rogrio F. B. Cabral pelo convite para participar desta excelente obra.
Avaliao comparada
das aplicaes do
mtodo R
appam nas
Rappam
unidades de conser
vao
conservao
federais, nos ciclos
2005-06 e 2010
22
Marcelo R
odrigues Kinouchi l Lilian Letcia Mitik
o
Rodrigues
Mitiko
Hangae l Mariana Napolitano e F
erreira l Giovanna
Ferreira
Palazzi l Marisete Ins Santin Catapan l Cristina Onaga l
Maria A
uxiliadora Drumond l Lcia de Ftima Lima l
Auxiliadora
Silvia Luciano de Souza
Este trabalho apresenta uma sntese dos resultados da parceria desenvolvida

entre o Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade ICMBio e o
WWF-Brasil para avaliar a efetividade da gesto das unidades de conservao
(UCs) federais com base na aplicao do mtodo Rappam Rapid Assessment
and Prioritization of Protected Area Management (Ervin, 2003c). No texto so
apresentados os resultados comparativos entre as aplicaes do Rappam nos ciclos de 2005-06 e 2010, tendo por foco a anlise dos elementos e mdulos que
estruturam a composio do ndice de efetividade de gesto da UC.
Inicialmente so descritos os princpios elementares do mtodo Rappam,
relatando brevemente o seu histrico e os fundamentos das anlises de
efetividade de gesto em unidades de conservao. A seguir, so mostrados os
resultados comparativos das aplicaes do Rappam nas UCs federais, realiza-
das nos anos de 2005-06 (primeiro ciclo) e 2010 (segundo ciclo), apresentando-os tanto de forma consolidada, segundo os diferentes elementos e mdulos
que estruturam a anlise de efetividade de gesto, como tambm detalhados,
segundo as questes componentes de cada um dos mdulos especficos.
O mtodo R
appam
Rappam
Histrico e fundamentos
No ano de 1995, a Comisso Mundial de reas Protegidas (World
Commission on Protected Areas WCPA/UICN) estabeleceu um grupo de
trabalho para examinar diferentes questes referentes efetividade de gesto
de reas protegidas. A partir dos resultados desses estudos, a WCPA desenvolveu um quadro referencial que forneceu a base para o desenvolvimento de
diferentes ferramentas e mtodos de avaliao da gesto dessas reas
(HOCKINGS et al., 2000). Esse quadro referencial toma por base o ciclo de
planejamento, implementao e avaliao, no qual as anlises podem fornecer informaes e dar subsdio para esclarecer diferentes dvidas referentes a
cada etapa do ciclo de gesto (Figura 22.1).
Viso, metas
e objetivos
O que
buscamos
alcanar?
Onde se encontram
os pontos fracos do
ciclo de gesto?
Reflexo e
avaliao
Contexto e
situao
Como os fatores
externos afetam
os objetivos?
Os objetivos
foram alcanados?
PROCESSO
INTERATIVO DE
AVALIAO
Resultados
At que ponto os objetivos

so alcanados pelo
planejamento?
Os produtos so
adequados para
alcanar os objetivos?
Produtos de
gesto
Planejamento e
desenho
Os processos de
gesto so coerentes
com os objetivos?
Os insumos so
suficientes para
alcanar os objetivos?
Insumos
Processos de
gesto
Figura 22.1 Ciclo de gesto e avaliao proposto pela Comisso Mundial de reas
Protegidas da Unio Mundial para a Natureza (adaptado de Hockings et al., 2000).
Avaliao comparada das aplicaes do mtodo Rappam... 397
A metodologia Rappam, desenvolvida pelo WWF entre os anos de 1999

e 2002, constitui um dos vrios mtodos de avaliao da efetividade de gesto de reas protegidas compatveis com o referencial proposto pela WCPA
(Ervin, 2003c). Seu objetivo oferecer aos tomadores de deciso e formadores de polticas relacionadas a unidades de conservao uma ferramenta simples para identificar as principais tendncias e os aspectos que necessitam ser
considerados, para se alcanar uma melhor efetividade de gesto em um dado
sistema ou grupo de reas protegidas. O mtodo tem sido implementado em
cerca de 53 pases e em mais de 1600 reas protegidas na Europa, sia, frica,
Amrica Latina e Caribe (Leverington et al., 2010).
O Rappam foi aplicado no Brasil pela primeira vez em 2004, no estado
de So Paulo, nas unidades de conservao localizadas no litoral, Vale do
Ribeira, Vale do Paraba, Serra da Mantiqueira, Alto Paranapanema e Regio
Metropolitana da capital. Em 2005 iniciou-se a aplicao do Rappam nas UCs
federais, primeiramente da Amaznia, estendendo-se em 2006 para os demais biomas. Com a definio institucional do Instituto Chico Mendes de
Conservao da Biodiversidade (ICMBio) de implementar um processo de
monitoramento sistemtico nessas reas, decidiu-se pela aplicao de um segundo ciclo de avaliao.
A anlise de efetividade de gesto

A avaliao da efetividade de gesto proposta no mtodo Rappam busca indicar se as aes desenvolvidas atendem s necessidades das unidades de
conservao avaliadas de modo a garantir que seus objetivos sejam alcanados. A estrutura de seu questionrio baseia-se em cinco elementos do ciclo de
gesto e avaliao (contexto, planejamento, insumos, processos e resultados),
sendo cada elemento composto por temas especficos, abordados em diferentes mdulos temticos. A Tabela 22.1 apresenta a estrutura geral do questionrio aplicado.
xto busca evidenciar o cenrio atual em que se enconcontexto

O elemento conte
tra a unidade de conservao, considerando o seu perfil (objetivo, tamanho,
equipe de trabalho, tempo de criao, etc.), as presses e as ameaas que
incidem sobre a rea protegida, a sua importncia biolgica e socioeconmica
e seu grau de vulnerabilidade.
A efetividade de gesto da UC definida com base nos elementos planejamento, insumos, processos e resultados. O planejamento da UC avaliado
a partir de informaes sobre seu objetivo, amparo legal e desenho e planejamento territorial (mdulos 6, 7 e 8). O elemento insumos inclui a anlise
sobre recursos humanos, de comunicao e informao, infraestrutura e fi-
ocessos avaliado tomando

nanceiros (mdulos 9, 10, 11 e 12). O elemento pr
processos
por base o planejamento da gesto, a tomada de decises e o desenvolvimento de pesquisas, avaliao e monitoramento realizados na UC (mdulos 13,
14 e 15), e o elemento resultados (mdulo 16) busca evidenciar as aes desenvolvidas nos dois anos anteriores data da aplicao do questionrio.
Assim, a valorao da efetividade de gesto obtida a partir da agregao de
respostas das diversas questes que integram cada mdulo temtico, podendo ser expressa de forma consolidada segundo os elementos, os mdulos ou
como um ndice geral para a unidade de conservao.
Tabela 22.1 Estrutura do questionrio Rappam.
Elemento
Mdulo temtico
1. Perfil
2. Presses e ameaas
Contexto
3. Importncia biolgica
4. Importncia socioeconmica
5. Vulnerabilidade
6. Objetivos
Planejamento
7. Amparo legal
8. Desenho e planejamento da rea
9. Recursos humanos
Insumos
10. Comunicao e informao

11. Infraestrutura
12. Recursos financeiros
13. Planejamento
Processos
14. Processo de tomada de deciso

15. Pesquisa, avaliao e monitoramento
Resultados
16. Resultados
O mtodo Rappam adequado para comparaes em ampla escala entre

vrias unidades de conservao. Embora seja aplicvel apenas a uma unidade
de conservao, o mtodo no foi elaborado para gerar orientaes especficas
para cada gestor de UC. Mesmo assim, o Rappam pode tambm complementar
as avaliaes mais detalhadas das UCs, auxiliando na identificao das reas que
precisam de estudos mais detalhados e identificando programas ou questes
que podem garantir anlises e revises mais completas (Ervin, 2003).
A aplicao dos questionrios foi realizada em oficinas participativas integrando os gestores de unidades de conservao, membros da equipe tcnica
central e consultores especializados na metodologia e equipe tcnica do WWFBrasil. Nesses encontros foram discutidos todos os itens do questionrio, permitindo aos participantes alinhar interpretaes, visando alcanar respostas
mais consistentes, minimizando possveis erros relacionados subjetividade
das interpretaes.
Os questionrios aplicados continham quatro opes de respostas: sim,
no, predominantemente sim e predominantemente no. Para as respostas
sim ou no, preciso haver, respectivamente, total concordncia ou total
discordncia com a afirmativa exposta na questo. Na inexistncia dessa concordncia, deve-se optar pelas respostas predominantemente sim ou predominantemente no, respectivamente, e, nesses casos, solicitam-se justificativas para a resposta. A pontuao para anlise dos mdulos apresentada na
Tabela 22.2.
Tabela 22.2 Pontuao utilizada para anlise dos mdulos do questionrio.
Alternativa
Pontuao
Sim
Predominantemente sim
Predominantemente no
No
As informaes so analisadas considerando-se os valores numricos atribudos s respostas, de forma que o valor de cada elemento e mdulo
obtido somando-se o valor atribudo a cada uma das questes que os compem, sendo, posteriormente, calculado o percentual em relao ao valor
mximo possvel. Portanto, os valores utilizados nos grficos representam o
percentual da pontuao mxima de cada mdulo ou elemento, de modo a
facilitar a visualizao do desempenho obtido em cada um e permitir a comparao entre mdulos/elementos com valores totais absolutos diferentes.
Considerou-se alto o resultado acima de 60%, mdio de 40% a 60% (incluindo
o o resultado inferior a 40% da pontuao mxima
baixo
os dois limites) e baix
possvel. Neste trabalho apresentamos as informaes tratadas nos mdulos
xto, planejamento, insumos, pr
ocessos e resultados, procurando destaconte
contexto
processos
car especialmente a consolidao desses ltimos quatro, os quais estruturam a
formulao dos indicadores gerais de efetividade de gesto das unidades de
conservao.
Aplicao do mtodo R
appam nas unidades
Rappam
de conser
vao federais
conservao
Ciclos de aplicao do R
appam
Rappam
Durante os anos de 2005 a 2006, o mtodo Rappam foi aplicado em
246 unidades de conservao federais (Tabela 22.3), numa parceria desenvolvida entre o WWF-Brasil e o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renovveis (IBAMA & WWF-BRASIL, 2007). O processo
teve incio em outubro de 2005, com a adequao do questionrio original
do mtodo realidade do sistema nacional de unidades de conservao, e sua
aplicao cobriu aproximadamente 85% das 290 UCs geridas pelo IBAMA
naquele perodo.
No ano de 2010, um segundo ciclo desse mtodo foi aplicado nas UCs
federais, a partir de uma parceria entre o WWF-Brasil e o ICMBio (Tabela
22.4). Nesse novo ciclo foram avaliadas 292 unidades, representando cerca
de 94% das 310 UCs geridas atualmente pelo ICMBio. Essa segunda avaliao
teve incio em maro de 2010, com a reviso e ajustes do questionrio, a
partir das lies aprendidas no ciclo anterior.
No Quadro 1 (Anexo) so descritas as questes que integraram os mdulos
3 a 16 nos dois questionrios aplicados, destacando as alteraes redacionais
que foram incorporadas no segundo ciclo visando aperfeioar e adequar esses
levantamentos ao contexto da gesto federal de unidades de conservao.
Tabela 22.3 Nmero de UCs avaliadas em 2005-06 segundo categorias de manejo.
Categoria de Manejo
Rappam 2005-06
Reserva Biolgica REBIO
28
Estao Ecolgica ESEC
30
Parque Nacional PARNA
55
Refgio de Vida Silvestre RVS
rea de Proteo Ambiental APA
28
rea de Relevante Interesse Ecolgico ARIE
Floresta Nacional FLONA
52
Reserva de Desenvolvimento Sustentvel RDS

Reserva Extrativista RESEX
Total
1
43
246
Tabela 22.4 Nmero de UCs avaliadas em 2010, segundo categorias de manejo.

Categoria de Manejo
Reserva Biolgica REBIO
Rappam 2010
29
Estao Ecolgica ESEC
31
Parque Nacional PARNA
64
Refgio de Vida Silvestre RVS
Monumento Natural MONA

rea de Proteo Ambiental APA
1
29
rea de Relevante Interesse Ecolgico ARIE
Floresta Nacional FLONA
64
Reserva de Desenvolvimento Sustentvel RDS

Reserva Extrativista RESEX
Total
1
59
292
Avaliao comparada da efetividade de gesto das UCs federais

nos anos 2005-06 e 2010
ndice geral de efetividade de gesto
O ndice geral de efetividade de gesto do conjunto de unidades de
conservao federais foi obtido pela somatria dos resultados dos elementos
ocessos e resultados divididos pela pontuao
planejamento, insumos, pr
processos
mxima possvel para esse conjunto de respostas. O resultado dessa operao
expresso como um ndice percentual, equivalente a um valor proporcional
da efetividade de gesto observada em relao efetividade mxima que
poderia ser alcanada por esse conjunto de unidades.
Comparando os dois ciclos de aplicao do Rappam, observa-se, no
ciclo de 2010, uma elevao no ndice geral de efetividade de gesto da ordem de 7,1 pontos percentuais (Figura 22.2), o que representa um incremento de aproximadamente 18% em relao ao resultado base observado no
ciclo de 2005-06.
Tomando-se por referncia os intervalos [<40%], [40% a 60%] e
[>60%] como definidores das respectivas classes de baixa, mdia e alta
efetividade de gesto, observa-se uma importante mudana na distribuio
das UCs federais nesse conjunto de classes. Tanto em valores absolutos (Figura
22.3) como relativos (Figura 22.4), observou-se uma expressiva reduo da
participao das UCs no grupo de menor efetividade, um correspondente
aumento de unidades no grupo de efetividade mediana e um forte crescimento proporcional no grupo considerado de alta efetividade de gesto.
RAPPAM 2010
Baixo
Mdio Alto
RAPPAM 2005-06
NDICE DE EFETIVIDADE DE GESTO
Figura 22.2 Efetividade de gesto em UCs federais: ndice geral.
RAPPAM 2005-06
Baixa efetividade
(menor que 40%)
Mdia efetividade
(40% a 60%)
RAPPAM 2010
Alta efetividade
(maior que 60%)
Figura 22.3 Nmero de UCs por classes de efetividade.
Baixa efetividade
RAPPAM 2005-06
Mdia efetividade
Alta efetividade
RAPPAM 2010
Figura 22.4 Distribuio proporcional das classes de efetividade de gesto
Efetividade de gesto segundo os elementos do ciclo de

gesto e avaliao
Numa perspectiva analtica um pouco mais desagregada podemos observar a efetividade de gesto das UCs federais segundo os principais elementos que estruturam o ciclo de gesto e avaliao proposto pela Comisso
Mundial de reas Protegidas (Figura 22.5). No geral, os resultados observados no ciclo 2010 sugerem uma ampliao da efetividade de gesto, com
destaque para um relevante crescimento no elemento resultados (13,5 pontos
xto (-4,3 p.%).
contexto
percentuais) e uma reduo na pontuao do elemento conte
Considerando os elementos que integram o clculo dos ndices de
ocesprocesefetividade de gesto no mtodo Rappam (planejamento, insumos, pr
sos e resultados), percebe-se uma ntida melhora, entre os ciclos avaliados, na
pontuao dos indicadores associados a esses quatro elementos de gesto,
embora o elemento insumos continue a exibir valor insatisfatrio (menor que
40% do valor mximo possvel).
Elementos de gesto
Conjunto das UCs federais
CONTEXTO
100%
80%
65,2%
60%
60,9%
40%
PLANEJAMENTO
RESULTADOS
20%
48,5%
56,2%
60,5%
35,0%
0%
32,3%
42,2%
38,0%
47,8%
PROCESSOS
RAPPAM 2005-06
INSUMOS
RAPPAM 2010
FIGURA 22.5 Efetividade de gesto segundo elementos do ciclo

de gesto e avaliao.
Efetividade de gesto segundo os mdulos

temticos do R
appam
Rappam
Desagregando um pouco mais a avaliao comparativa entre os dois ciclos
de aplicao do Rappam, podemos tambm observar a efetividade de gesto das
UCs federais segundo os mdulos temticos que organizam a aplicao e anlise
desse mtodo (Figura 22.6 e Tabela 22.5). Sob essa perspectiva de agregao dos
dados, percebe-se que o incremento observado na efetividade de gesto no
ocorreu numa mesma magnitude nos diferentes mdulos avaliados. Um avano
mais perceptvel pode ser observado nos mdulos resultados (13,5 pontos
percentuais), recursos humanos (12,1 p.%), infraestrutura (9,9 p.%) e desenho e
planejamento da rea (9,6 p.%). Avanos menores podem ser observados nos
ocessos (5,3 p.%), tomada de deciso (5,3 p.%),
processos
mdulos objetivos (6,6 p.%), pr
os (1,8 p.%) e comunicao e informao (0,5 p.%).
recursos financeir
financeiros
Mdulos temticos
Conjunto das UCs federais
CONTEXTO
Importncia biolgica
RESULTADOS
PROCESSOS
Pesquisa, avaliao e
monitoramento
CONTEXTO
Importncia
socioeconmica
CONTEXTO
Vulnerabilidade
PROCESSOS
Tomada de deciso
PLANEJAMENTO
Objetivos
PROCESSOS
Planejamento da
gesto
PLANEJAMENTO
Amparo legal
PLANEJAMENTO
Desenho e
planejamento da rea
INSUMOS
Recursos financeiros
INSUMOS
Recursos humanos
INSUMOS
infraestrutura
INSUMOS
Comunicao e
informao
RAPPAM 2005-06
RAPPAM 2010
Figura 22.6 Efetividade de gesto nos mdulos temticos do mtodo Rappam.
Tabela 22.5 Quadro sntese da efetividade de gesto segundo os

mdulos temticos que estruturam o mtodo Rappam.
Mdulos temticos
Ciclo 2005-06
Ciclo 2010
Diferena (p.%)
Importncia biolgica
76,8%
73,2%
3,6%
Importncia socioeconmica
61,4%
59,5%
2,0%
Vulnerabilidade
56,7%
51,2%
5,5%
Objetivos
64,7%
71,4%
6,7%
Amparo legal
53,4%
46,9%
6,5%
Desenho e planejamento da rea
51,4%
60,9%
9,5%
Recursos humanos
25,7%
37,8%
12,1%
Comunicao e informao
42,9%
43,4%
0,5%
Infraestrutura
28,5%
38,4%
10,0%
Recursos financeiros
30,4%
32,2%
1,8%
Planejamento da gesto
32,6%
37,7%
5,1%
Tomada de deciso
59,3%
64,6%
5,2%
Pesquisa, avaliao e monitoramento
32,6%
40,5%
7,9%
Resultados
35,0%
48,5%
13,5%
Redues nos ndices foram observadas nos mdulos importncia biolgica (3,6 pontos percentuais), importncia socioeconmica (1,9 p.%) e
vulnerabilidade (5,5 p.%), mas essas refletem o contexto geral da UC e no
influenciam o clculo da efetividade de gesto da unidade. A reduo do
o legal (6,5 p.%) ser comentada
ndice de efetividade do mdulo ampar
amparo
mais adiante.
Efetividade de gesto em cada mdulo temtico do R

appam
Rappam
A seguir, abordamos comparativamente os resultados dos ciclos 200506 e 2010 do Rappam nas UCs federais considerando separadamente cada
um dos mdulos que estruturam a aplicao e a anlise dessa metodologia,
comentando seus resultados quando se mostrarem pertinentes.
Importncia biolgica
De forma geral, as respostas s perguntas que compem esse mdulo
temtico variaram muito pouco, quando considerados os ciclos de aplicao
2005-06 e 2010. Vale observar que, excetuando-se a ocorrncia de alto
endemismo, todas as demais questes indicaram um alto nvel de importncia
biolgica para o conjunto de unidades de conservao federais (Figura 22.7).
Quanto sua importncia biolgica, a UC...
60%
40%
20%
0%
Mdio Alto
80%
Baixo
% da pontuao mxima
100%
contm espcies contm espcies

ameaadas
sob presso
detm alta
biodiversidade
detm alto
endemismo
exerce funo
crtica na
paisagem
contribui na
sustenta
representatividade
espcies-chave
do sistema
mantm padro
de diversidade
estrutural
protege
ecossistemas
reduzidos
RAPPAM 2005-06
75,0%
75,2%
89,8%
55,0%
82,2%
86,2%
69,5%
73,1%
80,9%
RAPPAM 2010
74,8%
69,0%
87,0%
55,5%
80,8%
79,5%
66,0%
68,8%
77,3%
Figura 22.7 Importncia biolgica das UCs federais.
Importncia socioeconmica
De modo similar ao observado anteriormente, as respostas s perguntas
que compem este mdulo variaram muito pouco quando considerados os
ciclos de aplicao 2005-06 e 2010. Contudo, percebe-se uma menor valorao
das UCs federais em relao sua importncia socioeconmica, com especial
destaque para a pouca relevncia das reas no contexto religioso e espiritual
local. Vale destacar que duas importantes questes que esto parcialmente
sob a influncia do ICMBio a contribuio ao desenvolvimento local sustentvel e a gerao de empregos locais pouco avanaram, ou mesmo reduziram, seus indicadores gerais (Figura 22.8).
Quanto sua importncia socioeconmica, a UC...
60%
40%
20%
0%
Mdio Alto
80%
Baixo
% da pontuao mxima
100%
fonte de
emprego local
contribui para o detm importncia detm importncia contm biota de

fonte de
detm alto valor
religiosa ou
importncia
esttica, histrica
subsistncia para desenvolvimento
recreativo
espiritual
socioeconmica
ou cultural
local sustentvel
comunidades
contribui com
servios
ambientais
possui alto valor

educacional ou
cientfico
RAPPAM 2005-06
49,6%
55,8%
54,1%
19,7%
58,5%
74,5%
60,3%
78,0%
89,2%
RAPPAM 2010
45,5%
55,8%
54,1%
18,8%
67,0%
79,4%
53,1%
83,4%
78,0%
Figura 22.8 Importncia socioeconmica das UCs federais.
Vulnerabilidade
Como comentado anteriormente, os resultados das questes associadas
ao mdulo vulnerabilidade devem ser interpretados de modo inverso. No
geral, as respostas no variaram muito entre os levantamentos realizados em
2005-06 e 2010. Contudo, so destaques positivos a expressiva reduo na
dificuldade de contratao de funcionrios e a melhoria na aplicao dos instrumentos legais. Mas permanece ainda preocupantes o fcil acesso ao interior
da UC para realizao de atividades ilegais, o alto valor de mercado dos
recursos protegidos e sua grande demanda associada, bem como a dificuldade
em monitorar atividades ilegais (Figura 22.9).
Em relao sua vulnerabilidade, a UC apresenta...
80%
60%
40%
Mdio Alto
% da pontuao mxima
100%
0%
Baixo
20%
dificuldade de
baixa aplicao
instabilidades
monitorar
dos instrumentos
civis ou polticas
atividades ilegais
legais
prticas
sociocultuais
conflitantes
alto valor dos

recursos
protegidos
fcil acesso para

atividades ilegais
grande demanda presses ilcitas dificuldades para

sobre o gestor da contratao de
por recursos
UC
funcionrios
protegidos
RAPPAM 2005-06
63,3%
57,5%
21,3%
34,7%
70,9%
82,3%
66,3%
34,7%
79,3%
RAPPAM 2010
62,9%
48,2%
20,7%
32,9%
65,9%
78,1%
65,5%
39,9%
47,5%
Figura 22.9 Vulnerabilidade das UCs federais.
Objetivos da UC
Destaca-se positivamente nesse mdulo o maior reconhecimento de que
os objetivos especficos relacionados biodiversidade so claramente expressos no plano de manejo da UC e que os planos e projetos desenvolvidos so
coerentes com os objetivos da unidade. Por sua vez, a percepo de apoio das
comunidades locais aos objetivos da UC permaneceu estacionada, em nvel
ainda intermedirio de efetividade (Figura 22.10).
Quanto aos objetivos da UC, observa-se que:
60%
40%
20%
0%
Mdio Alto
80%
Baixo
% da pontuao mxima
100%
os objetivos incluem
o planejamento expressa a o planejamento coerente
proteo da biodiversidade proteo da biodiversidade
com objetivos
28,8%
63,9%
97,4%
93,6%
RAPPAM 2005-06
RAPPAM 2010
58,7%
78,6%
a equipe entende os
objetivos e as polticas
as comunidades apoiam
os objetivos da UC
80,7%
87,3%
58,0%
54,3%
Figura 22.10 Objetivos das UCs federais.
Ampar
o legal
Amparo
No geral, observou-se uma reduo nos indicadores associados a esse
mdulo temtico. Especialmente preocupantes so os decrscimos na pontuao sobre a adequabilidade da demarcao e sinalizao dos limites da UC e
sobre a existncia de amparo legal para a gesto dos conflitos que envolvem a
unidade. Em relao a essa ltima questo, vale considerar que a alterao
redacional dessa pergunta no ciclo 2010 (Quadro 1 Anexo) talvez possa ter
influenciado sua compreenso e resposta. Ainda assim, excetuando-se a existncia de amparo legal especfico UC, os demais parmetros relacionados a esse
mdulo permanecem em nveis insatisfatrios (Figura 22.11).
Com amparo legal, a UC possui...
60%
40%
20%
0%
RAPPAM 2005-06
RAPPAM 2010
Mdio Alto
80%
Baixo
% da pontuao mxima
100%
suporte jurdico
situao fundiria
regularizada
demarcao e sinalizao
adequadas
recursos financeiros e
humanos adequados
instrumentos legais para

resoluo de conflitos
93,4%
90,5%
48,8%
44,0%
48,4%
34,2%
12,9%
18,5%
63,5%
47,2%
Figura 22.11 Amparo legal das UCs federais.
Desenho e planejamento da rea

As respostas s questes associadas ao desenho e planejamento da rea
da unidade de conservao sugerem uma melhoria generalizada nessa temtica.
Destaca-se, positivamente, a ocorrncia dos maiores incrementos justamente
naqueles aspectos que, em 2005-06, exibiram situao mais crtica a adequao do zoneamento da UC, a compatibilidade dos usos no entorno com a
gesto da unidade e a participao social na definio de seu desenho e sua
categoria de proteo. Mas, embora tenham melhorado, esses trs aspectos
permanecem ainda em nveis insatisfatrios (Figura 22.12).
100%
60%
40%
20%
0%
Mdio Alto
80%
Baixo
% da pontuao mxima
Em relao ao seu territrio, a UC apresenta:
localizao coerente
desenho favorvel
zoneamento adequado
usos compatveis no
entorno
conectividade com outras

rea protegidas
desenho e categoria
discutidos socialmente
RAPPAM 2005-06
82,8%
64,9%
31,7%
30,6%
71,2%
27,3%
RAPPAM 2010
81,9%
67,9%
43,9%
40,6%
74,5%
36,1%
Figura 22.12 Desenho e planejamento da rea das UCs federais.
Recursos humanos
O mdulo recursos humanos uma das reas temticas na qual se percebem maiores avanos relativos entre os dois ciclos de avaliao. Nesse conjunto, destacam-se os incrementos na presena de funcionrios com habilidades
adequadas para as aes de gesto e na existncia de oportunidades de
capacitao e desenvolvimento da equipe da UC. Contudo, os demais parmetros que compem esse mdulo exibem ainda baixa pontuao. preocupante a situao em relao ao quantitativo de pessoal efetivo disponvel
para a gesto da unidade, que, mesmo em crescimento, ainda avaliado de
modo muito insatisfatrio (Figura 22.13).
100%
60%
40%
20%
0%
Mdio Alto
80%
Baixo
% da pontuao mxima
Em relao ao recursos humanos, na UC...
h pessoal em quantidade
suficiente
h pessoal adequadamente
habilitado
h oportunidade de capacitao
profissional
h avaliao de desempenho
pessoal
h condies para manter

equipe qualificada
RAPPAM 2005-06
7,5%
37,1%
29,6%
28,9%
25,5%
RAPPAM 2010
13,3%
56,4%
45,5%
38,2%
35,8%
Figura 22.13 Recursos humanos nas UCs federais.
Comunicao e informao
Foram observadas poucas variaes no valor mdio desse mdulo
temtico. Nota-se uma pequena melhora na estrutura da comunicao interna institucional, na adequao das informaes ao planejamento da gesto e
no estabelecimento de sistemas adequados para armazenagem, processamento
e anlise de dados. Mas, no conjunto, esses ganhos foram compensados por
redues na comunicao efetiva da UC com as comunidades locais e das
comunidades entre si (Figura 22.14).
Para suporte s aes de comunicao e informao, na UC existe...
60%
40%
20%
0%
Mdio Alto
80%
Baixo
% da pontuao mxima
100%
sistemas adequados para

comunicao efetiva com comunicao efetiva entre
armazenagem,
comunidades
comunidades
processamento e anlise
de dados
infraestrutura de
comunicao adequada
informaes adequadas ao
planejamento
meios adequados para

coleta de dados
RAPPAM 2005-06
50,1%
37,7%
34,5%
26,9%
59,3%
49,0%
RAPPAM 2010
57,9%
43,7%
35,2%
29,9%
49,7%
44,2%
Figura 22.14 Comunicao e informao nas UCs federais.
Infraestrutura
O mdulo infraestrutura foi outra rea temtica com importantes avanos relativos entre os ciclos 2005-06 e 2010. Destacam-se positivamente a
acentuada melhoria no reconhecimento da adequao dos equipamentos de
trabalho disponveis para a equipe da UC, bem como a adequao da
infraestrutura de transporte e de visitao aos objetivos da unidade. Ainda
assim, a pontuao de todos os parmetros que integram esse mdulo de
anlise encontra-se em nveis insatisfatrios (Figura 22.15).
A UC possui adequado(a, os, as)...
60%
40%
Alto
80%
Mdio
% da pontuao mxima
100%
0%
Baixo
20%
infraestrutura de transporte
equipamento de trabalho
instalaes fsicas
infraestrutura para visitantes
manuteno dos
equipamentos e instalaes
RAPPAM 2005-06
27,4%
23,7%
29,7%
21,7%
40,0%
RAPPAM 2010
41,1%
42,7%
32,3%
31,9%
44,2%
Figura 22.15 Infraestrutura nas UCs federais.
Recursos financeir
os
financeiros
Observam-se tanto avanos como retrocessos dos parmetros relacionaos
os, fazendo com que no se perceba um avano
financeiros
dos aos recursos financeir
significativo na avaliao mdia desse mdulo. Nota-se, contudo, uma melhoria
acentuada na percepo quanto adequao da proviso dos recursos financeiros nos ltimos cinco anos, quanto alocao adequada desses recursos e
quanto estabilidade da previso financeira no longo prazo. Mas, no conjunto, esses ganhos foram reduzidos por uma sensvel perda na capacidade de
captao de recursos externos. Em geral, a pontuao dos parmetros que
integram esse mdulo de anlise encontra-se em nveis ainda insatisfatrios
(Figura 22.16).
100%
60%
40%
20%
0%
Mdio Alto
80%
Baixo
% da pontuao mxima
Quanto aos recursos financeiros na UC, observou-se uma...
proviso adequada nos

ltimos cinco anos
previso adequada para os administrao financeira

eficiente
prximos cinco anos
alocao adequada dos

recursos
perspectiva financeira
estvel
capacidade de captao
financeira pela UC
RAPPAM 2005-06
11,6%
39,3%
31,5%
35,5%
10,7%
54,1%
RAPPAM 2010
22,5%
38,3%
30,6%
45,8%
15,2%
40,9%
Figura 22.16 Recursos financeiros nas UCs federais.
Planejamento e gesto
Houve um avano no planejamento e gesto das UCs na maioria dos
parmetros que compem esse mdulo, com destaque para o significativo
incremento quanto existncia de plano de manejo adequado gesto da
unidade. No entanto, em geral, a pontuao dos diferentes parmetros de
anlise do planejamento da gesto ainda se encontra em nveis insatisfatrios
(Figura 22.17).
Para subsidiar o seu planejamento e gesto, a UC...
60%
40%
20%
0%
Mdio Alto
80%
Baixo
% da pontuao mxima
100%
possui Plano de Manejo

abrangente e atual
possui inventrio de
recursos naturais
elabora estratgias para

presses e ameaas
possui Planejamento
Operacional
incorpora resultados de
pesquisa, monitoramento e
conhecimento tradicional
RAPPAM 2005-06
19,8%
32,8%
41,9%
31,8%
36,8%
RAPPAM 2010
34,0%
37,3%
46,0%
36,6%
34,7%
Figura 22.17 Planejamento e gesto nas UCs federais.
Tomada de deciso
Observa-se uma condio geral mais satisfatria com relao aos diferentes parmetros que estruturam o mdulo tomada de deciso. Destaca-se a
melhor pontuao, em 2010, em relao existncia de uma organizao
interna mais ntida das UCs e de conselhos gestores implementados e efetivos.
Especialmente preocupante o decrscimo no reconhecimento da participao efetiva das comunidades locais na gesto da UC. Vale ressaltar que a alterao redacional dessa pergunta no ciclo 2010 (Quadro 1 Anexo) talvez
possa ter influenciado sua compreenso e resposta (Figura 22.18).
No processo de tomada de deciso, na UC observou-se...
60%
40%
20%
0%
Mdio Alto
80%
Baixo
% da pontuao mxima
100%
ntida organizao interna
transparncia na deciso
colaborao regular com

parceiros
participao social efetiva

na gesto
comunicao interna
efetiva
existncia de Conselho
instalado e efetivo
RAPPAM 2005-06
47,6%
68,9%
75,6%
55,2%
71,5%
37,0%
RAPPAM 2010
57,5%
77,8%
75,3%
46,8%
69,9%
49,9%
Figura 22.18 Tomada de deciso nas UCs federais.
Pesquisa, avaliao e monitoramento

Este mdulo temtico exibe uma condio geral ainda pouco satisfatria
em relao aos diferentes parmetros que estruturam sua avaliao. Destacam-se, positivamente, as melhores pontuaes, no ciclo de 2010, em relao
coerncia das pesquisas ecolgicas e socioeconmicas com as necessidades
da UC, as quais foram responsveis por boa parte do avano percebido neste
mdulo. preocupante o decrscimo no reconhecimento do acesso da equipe e das comunidades locais aos resultados gerados com as pesquisas realizadas no interior da UC. Vale ressaltar que a alterao redacional dessa pergunta
no ciclo 2010 (Quadro 1 Anexo) talvez tenha influenciado sua compreenso
e resposta (Figura 22.19).
Na pesquisa, avaliao e monitoramento realizados na UC, observou-se...
60%
40%
20%
0%
Mdio Alto
80%
Baixo
% da pontuao mxima
100%
monitoramento dos
impactos de atividades
legais
monitoramento dos
impactos de atividades
ilegais
pesquisas ecolgicas
coerentes com a gesto
pesquisas
socioeconmicas
coerentes com a gesto
acesso aos resultados das identificao e priorizao

pesquisas por equipe e
das necessidades de
comunidades
pesquisa e monitoramento
RAPPAM 2005-06
29,0%
27,4%
30,4%
26,2%
43,5%
39,2%
RAPPAM 2010
33,6%
30,8%
47,8%
38,4%
34,2%
40,5%
Figura 22.19 Pesquisa, avaliao e monitoramento nas UCs federais.
Resultados
Este mdulo temtico apresentou o maior incremento mdio entre todos os mdulos avaliados, sendo que todos os seus parmetros componentes,
em maior ou menor grau, exibiram variaes positivas entre os ciclos 200506 e 2010. Entre os resultados alcanados nos dois ltimos anos de gesto da
UC, so destaques os avanos observados: na realizao do planejamento de
gesto da unidade (+21,0 pontos percentuais), na realizao de aes de
capacitao de seus recursos humanos (+20,9 p.%), na realizao de pesquisas alinhadas aos objetivos da UC (+20,3 p.%), na realizao de aes de
preveno e deteco de ameaas e aplicao da lei (+16,8 p.%), na realizao de aes de recuperao de reas e outras aes mitigatrias necessrias
(+15,8 p,%), na realizao de aes de controle e adequao de visitantes
(+14,8 p.%) e no apoio organizao, capacitao e desenvolvimento das
comunidades locais e conselhos gestores (+14,4 p.%) (Figura 22.20).
So resultados alcanados nos ltimos dois anos na UC ...
40%
Mdio
60%
Alto
80%
20%
0%
Baixo
% da pontuao mxima
100%
realizao de realizao de realizao de realizao de realizao de

realizao de implantao e
monitoramento
aes de
aes de
pesquisas
aes de
manuteno
aes de
aes de
dos resultados
interao e
preveno e
alinhadas aos
capacitao
de
gesto de
controle de
da gesto
apoio
seus objetivos
funcional
infraestrutura deteco de
pessoas
visitantes
sociedade
ameaas
realizao do
planejamento
de gesto
realizao de
aes de
recuperao
e mitigao
realizao de
aes de
manejo
ecolgico
realizao de
aes de
divulgao e
informao
RAPPAM 2005-06
39,2%
25,3%
23,8%
51,8%
33,5%
26,3%
49,0%
35,4%
37,0%
41,7%
41,1%
25,4%
RAPPAM 2010
60,2%
41,1%
31,9%
59,2%
48,3%
34,9%
65,8%
40,5%
47,9%
56,1%
61,4%
31,2%
Figura 22.20 Resultados nas UCs federais.
Consideraes finais
A aplicao do mtodo Rappam na avaliao da efetividade de gesto
das UCs federais proporcionou ao Instituto Chico Mendes de Conservao da
Biodiversidade importantes contribuies e desafios para o aprimoramento
da administrao dessas reas protegidas. A sua ampla abrangncia e, especialmente, a recorrncia de sua aplicao possibilitaram uma observao mais
precisa do conjunto dessas unidades, apontando tendncias, lacunas e reas
crticas da gesto que geralmente escapam s percepes focadas em estudos
de caso.
As contribuies trazidas com esses levantamentos impem ao ICMBio
o atual desafio de interioriz-las em seus processos internos de planejamento
e de tomada de deciso, dando andamento ao ciclo de gesto e avaliao
referenciado pela WCPA/UICN. Esse exerccio de assimilao institucional foi
iniciado em 2011, atravs da utilizao das informaes geradas pelo Rappam
como subsdio ao planejamento estratgico do Instituto, o qual j sinalizou
positivamente a adoo de avaliaes sistemticas da efetividade de gesto
das UCs federais como ferramenta orientadora essencial ao desenvolvimento
de suas aes.
Nesse contexto, novos desafios se apresentam ao ICMBio em relao
adoo de mtodos de avaliao e monitoramento da efetividade de gesto
nas UCs federais. Em especial est a necessidade de dar continuidade ao aperfeioamento do uso desse tipo de ferramenta analtica no suporte s decises
institucionais, desenvolvendo instrumentos mais focados nas particularidades
que caracterizam o sistema nacional de unidades de conservao. Desse aprimoramento depender a capacidade de os indicadores de efetividade propostos oferecerem a preciso necessria para subsidiarem e orientarem eficientemente a ao institucional.
ANEX
O
ANEXO
Quadr
o 1 Questes aplicadas nos ciclos Rappam em 2005-06 e 2010
Quadro
(*redao da pergunta em 2005-06; **redao da pergunta em 2010;
redao comum sem destaque).
MDULO 3 IMPOR
TNCIA BIOLGIC
A
IMPORTNCIA
BIOLGICA
3.a
A UC contm um alto nmero de espcies que constam da lista brasileira e/ou das listas estaduais de
espcies ameaadas de extino
3.b* A UC contm um alto nmero de espcies cujas populaes esto reduzindo por presses diversas
3.b** A UC contm um nmero significativo de espcies cujas populaes esto sobre-explotadas, ameaadas
de sobre-explotao e/ou reduzidas por presses diversas
3.c*
A UC tem nveis relativamente altos de biodiversidade
3.c** A UC tem nveis significativos de biodiversidade

3.d* A UC possui um nvel relativamente alto de endemismo
3.d** A UC possui nveis significativos de endemismo
3.e
A UC exerce uma funo crtica para a paisagem
3.f
A UC contribui significativamente para a representatividade do sistema de UCs
3.g
A UC sustm populaes mnimas viveis de espcies-chave
3.h* A diversidade estrutural da UC coerente com os padres histricos

3.h** A UC mantm os padres histricos de diversidade estrutural
3.i*
A UC inclui os ecossistemas cuja abrangncia tem diminudo bastante
3.i** A UC protege ecossistemas cuja abrangncia tem diminudo significativamente

3.j** A UC conserva uma diversidade significativa de processos naturais e de regimes de distrbio naturais
(somente 2005-06)
MDULO 4 IMPORTNCIA SOCIOECONMICA

4.a
A UC uma fonte importante de emprego para as comunidades locais
4.b* As comunidades locais dependem de recursos da UC para a sua subsistncia

4.b** As comunidades locais subsistem do uso dos recursos da UC
4.c
A UC oferece oportunidades de desenvolvimento da comunidade mediante o uso sustentvel de recursos
4.d* A UC de importncia religiosa ou espiritual

4.d** A UC tem importncia religiosa ou espiritual
4.e* A UC possui caractersticas inusitadas de importncia esttica
4.e** A UC possui atributos de relevante importncia esttica, histrica e/ou cultural
4.f*
A UC possui espcies de plantas de alta importncia social, cultural ou econmica
4.g* A UC contm espcies de animais de alta importncia social, cultural ou econmica

4.f** A UC possui espcies de plantas e animais de alta importncia social, cultural ou econmica
4.h* A UC possui um alto valor recreativo
4.g** A UC possui um alto valor recreativo
4.i*
A UC contribui com servios e benefcios significativos do ecossistema s comunidades
4.h** A UC contribui significativamente com servios e benefcios ambientais

4.j*
A UC possui um alto valor educacional e/ou cientfico
4.i** A UC possui um alto valor educacional e/ou cientfico
MODULO 5 VULNERABILIDADE
5.a
As atividades ilegais na UC so difceis para monitorar
5.b* A aplicao da lei baixa na regio

5.b** A aplicao dos instrumentos legais baixa na regio
5.c
A unidade de conservao est sofrendo distrbios civis e/ou instabilidade poltica
5.d
As prticas culturais, as crenas e os usos tradicionais esto em conflito com os objetivos da UC
5.e
O valor de mercado de recursos da UC alto
5.f
A unidade de conservao de fcil acesso para atividades ilegais
5.g* Existe uma grande demanda por recursos vulnerveis da UC

5.g** Existe uma grande demanda por recursos naturais da UC
5.h* O gerente da UC sofre presso para gerir ou explorar os recursos da UC de forma indevida
5.h** A gesto da UC sofre presso para desenvolver aes em desacordo com os objetivos da UC
5.i*
A contratao e a manuteno de funcionrios so difceis
5.i** A contratao de funcionrios difcil

5.j** A permanncia da equipe na UC difcil (somente 2010)
MDULO 6 OBJETIVOS
6.a
Os objetivos da UC incluem a proteo e a conservao da biodiversidade
6.b
Os objetivos especficos relacionados biodiversidade so claramente expressos no plano de manejo
6.c*
As polticas e os planos de ao so coerentes com os objetivos da UC
6.c** Os planos e projetos so coerentes com os objetivos da UC

6.d
Os funcionrios e os administradores da UC entendem os objetivos e as polticas da UC
6.e*
As comunidades locais apoiam os objetivos globais da UC
6.e** As comunidades locais apoiam os objetivos da UC

6.f** Os membros do conselho gestor da UC entendem os objetivos e as polticas da UC (somente 2010)
MDULO 7 AMPARO LEGAL

7.a* A UC possui o amparo legal
7.a** A UC e seus recursos naturais possuem amparo legal
7.b
A situao fundiria est regularizada
7.c*
A demarcao de fronteiras adequada para o conhecimento dos limites da unidade
7.c** A demarcao e sinalizao dos limites da UC so adequadas

7.d* Os recursos humanos e financeiros so adequados para realizar as aes crticas implementao da lei
7.d** Os recursos humanos e financeiros so adequados para realizar as aes crticas de proteo
7.e*
Os conflitos com a comunidade local so resolvidos de forma justa e efetiva
7.e** H amparo legal para a gesto de conflitos
MDULO 8 DESENHO E PLANEJAMENTO DA REA

8.a* A localizao da UC coerente com os objetivos da UC
8.a** A localizao da UC coerente com os seus objetivos
8.b* O modelo e a configurao da UC otimiza a conservao da biodiversidade e/ou aspectos socioculturais
e econmicos
8.b** O desenho da UC favorece a conservao da biodiversidade e/ou aspectos socioculturais e econmicos
8.c*
O sistema de zoneamento da UC adequado para alcanar os objetivos da UC
8.c** O zoneamento da UC adequado para alcanar os objetivos da UC

8.d* O uso da terra no entorno propicia o manejo efetivo da UC
8.d** Os usos no entorno propiciam a gesto efetiva da UC
8.e
A UC ligada outra unidade de conservao ou a outra rea protegida
8.f*
A definio do desenho e da categoria da UC foi um processo participativo
8.f** A definio do desenho e da categoria da UC foi decorrente de um processo participativo

8.g** A categoria da UC adequada s caractersticas naturais e de uso da rea (somente 2010)
MDULO 9 RECURSOS HUMANOS

9.a* H recursos humanos em nmero suficiente para o manejo efetivo da unidade de conservao
9.a** H recursos humanos em nmero suficiente para a gesto efetiva da UC
9.b* Os funcionrios possuem habilidades adequadas para realizar as aes crticas de manejo
9.b** Os funcionrios possuem habilidades adequadas para realizar as aes de gesto
9.c*
H oportunidades de capacitao e desenvolvimento apropriadas s necessidades dos funcionrios
9.c** H oportunidades de capacitao e desenvolvimento da equipe, apropriadas s necessidades da UC

9.d* H avaliao peridica do desempenho e do progresso dos funcionrios no tocante s metas
9.d** H avaliao peridica do desempenho e do progresso dos funcionrios
9.e* As condies de trabalho so suficientes para manter uma equipe de alta qualidade
9.e** As condies de trabalho so suficientes para manter uma equipe adequada aos objetivos da UC
MDULO 10 COMUNICAO E INFORMAO

10.a*
H meios de comunicao adequados entre a unidade de conservao, as gerncias, as diretorias e

outras unidades
10.a** H estrutura de comunicao adequada entre a UC e outras instncias administrativas

10.b*
Os dados ecolgicos e socioeconmicos existentes so adequados ao planejamento de manejo
10.b** As informaes ecolgicas e socioeconmicas existentes so adequadas ao planejamento da gesto

10.c*
H meios adequados para a coleta de novos dados
10.c** H meios adequados para a coleta de dados

10.d
H sistemas adequados para o armazenamento, processamento e anlise de dados
10.e
Existe a comunicao efetiva da UC com as comunidades locais
10.f
Existe a comunicao efetiva entre as comunidades locais
MDULO 11 INFRAESTRUTURA
11.a*
A infraestrutura de transporte adequada para realizar as aes crticas de manejo
11.a** A infraestrutura de transporte adequada para o atendimento dos objetivos da UC
11.b*
O equipamento de campo adequado para a realizao de aes crticas de manejo
11.b** O equipamento de trabalho adequado para o atendimento dos objetivos da UC

11.c*
As instalaes da unidade de conservao so adequadas para a realizao de aes crticas de manejo
11.c** As instalaes da UC so adequadas para o atendimento dos seus objetivos

11.d
A infraestrutura para visitantes apropriada para o nvel de uso pelo visitante
11.e
A manuteno e cuidados com o equipamento e instalaes so adequados para garantir seu uso em
longo prazo
MDULO 12 RECURSOS FINANCEIROS

12.a*
Os recursos financeiros dos ltimos 5 anos foram adequados para realizar as aes crticas de manejo
12.a** Os recursos financeiros dos ltimos 5 anos foram adequados para atendimento dos objetivos da UC
12.b*
Esto previstos recursos financeiros para os prximos 5 anos para a realizao de aes crticas de manejo
12.b** Esto previstos recursos financeiros para os prximos 5 anos para atendimento dos objetivos da UC
12.c*
As prticas de administrao financeira da unidade propiciam seu manejo eficiente
12.c** As prticas de administrao financeira propiciam a gesto eficiente da UC

12.d
A alocao de recursos est de acordo com as prioridades e os objetivos da UC
12.e
A previso financeira em longo prazo para a unidade de conservao estvel
12.f
A unidade de conservao possui capacidade para a captao de recursos externos
MDULO 13 PLANEJAMENTO DA GESTO

13.a*
Existe um plano de manejo abrangente e atual
13.a** Existe um plano de manejo adequado gesto

13.b*
Existe um inventrio abrangente dos recursos naturais e culturais
13.b** Existe um inventrio dos recursos naturais e culturais adequados gesto da UC

13.c
Existe uma anlise e tambm uma estratgia para enfrentar as ameaas e as presses na UC
13.d*
Existe um plano de trabalho detalhado que identifica as metas especficas para alcanar os objetivos de
manejo
13.d** Existe um instrumento de planejamento operacional que identifica as atividades para alcanar as metas
e os objetivos de gesto da UC
13.e
Os resultados da pesquisa, monitoramento e o conhecimento tradicional so includos rotineiramente

no planejamento
MDULO 14 TOMADA DE DECISO

14.a
Existe uma organizao interna ntida da UC
14.b*
A tomada de decises no manejo transparente
14.b** A tomada de decises na gesto transparente

14.c*
Os funcionrios da UC colaboram regularmente com os parceiros, comunidades locais e outras organizaes
14.c** A UC colabora regularmente com os parceiros, comunidades locais e outras organizaes

14.d*
As comunidades locais participam das decises pelas quais so afetadas
14.d** As comunidades locais participam efetivamente da gesto da UC, contribuindo na tomada de deciso
14.e*
Existe a comunicao efetiva entre os funcionrios e o gestor da UC
14.e** Existe a comunicao efetiva entre os funcionrios da UC e Administrao

14.f
Existe conselho implementado e efetivo
14.g** Existe a articulao efetiva da UC com rgos e entidades relacionadas

14.h** H implementao de aes educativas contnuas e consistentes que contribuem com a gesto e
atingimento dos objetivos da UC (somente 2010)
MDULO 15 PESQUISA, AVALIAO E MONITORAMENTO

15.a
O impacto das atividades legais da UC monitorado e registrado de forma precisa
15.b
O impacto das atividades ilegais da UC monitorado e registrado de forma precisa
15.c*
A pesquisa sobre questes ecolgicas-chave coerente com as necessidades da UC
15.c** As pesquisas sobre questes ecolgicas so coerentes com as necessidades da UC

15.d*
A pesquisa sobre questes socioeconmicas-chave coerente com as necessidades da UC
15.d** As pesquisas sobre questes socioeconmicas so coerentes com as necessidades da UC

15.e*
Os funcionrios da UC tm acesso regular pesquisa e s orientaes cientficas recentes
15.e** A equipe da UC e comunidades locais tm acesso regular s informaes geradas pelas pesquisas realizadas na UC
15.f
As necessidades crticas de pesquisa e monitoramento so identificadas e priorizadas
15.g** A equipe da UC tem acesso a conhecimentos cientficos recentes (somente 2010)
MDULO 16 RESULTADOS: Nos ltimos dois anos, as seguintes aes foram

coerentes com a minimizao de ameaas e de presses, os objetivos da UC e o plano
de trabalho anual:
16.a*
Planejamento do manejo
16.a** A UC realizou o planejamento da gesto nos ltimos dois anos

16.b*
Recuperao de reas e aes mitigatrias
16.b** A UC realizou a recuperao de reas e aes mitigatrias adequadas s suas necessidades nos ltimos
dois anos
16.c*
Manejo da vida silvestre ou de hbitat e de recursos naturais
16.c** A UC realizou o manejo da vida silvestre, de hbitat ou recursos naturais adequado s suas necessidades
nos ltimos dois anos
16.d*
Divulgao e informao sociedade
16.d** A UC realizou aes de divulgao e informao sociedade nos ltimos dois anos
16.e*
Controle de visitantes e turistas
16.e** A UC realizou o controle de visitantes adequado s suas necessidades nos ltimos dois anos
16.f*
Implantao e manuteno da infraestrutura
16.f** A UC realizou a Implantao e manuteno da infraestrutura nos ltimos dois anos

16.g*
Preveno, deteco de ameaas e aplicao da lei
16.g** A UC realizou a preveno, deteco de ameaas e aplicao da lei nos ltimos dois anos
16.h*
Superviso e avaliao de desempenho de funcionrios
16.h** A UC realizou a superviso e avaliao de desempenho de funcionrios nos ltimos dois anos
16.i*
Capacitao e o desenvolvimento de recursos humanos
16.i** A UC realizou capacitao e desenvolvimento de recursos humanos nos ltimos dois anos
16.j*
Organizao, capacitao e desenvolvimento das comunidades locais e conselhos
16.j** A UC apoiou a organizao, capacitao e desenvolvimento das comunidades locais e conselho nos
ltimos dois anos
16.k*
Desenvolvimento de pesquisas na UC
16.k** Houve o desenvolvimento de pesquisas na UC nos ltimos dois anos, alinhadas aos seus objetivos
16.l*
Monitoramento de resultados
16.l** Os resultados da gesto foram monitorados nos ltimos dois anos

16.m** A UC desenvolveu aes de educao ambiental nos ltimos dois anos (somente em 2010)
23
Utilizando o Modelo
de Ex
celncia em
Excelncia
Gesto Pblica (MEGP)
para avaliar a efetividade da
gesto de unidades de
conser
vao
conservao
Marcos Antnio R
eis Araujo
Reis
Rogrio F
Cleani P
araiso Marques
Paraiso
Como demonstrado no Captulo 20, a avaliao da efetividade da gesto das unidades de conservao tem despertado um grande interesse em
todos os pases do mundo. Hockings et al. (2006), coordenando uma foratarefa da Comisso Mundial de reas Protegidas da IUCN, propuseram um
modelo conceitual composto por seis elementos a serem avaliados, a partir
do qual os programas de monitoramento e avaliao da gesto devem ser
estabelecidos (Figura 23.1). Esse modelo tem sido sugerido como parmetro a
ser utilizado em mbito mundial.
O marco conceitual proposto baseia-se na ideia de que a gesto de unidades de conservao segue um processo que engloba seis diferentes momentos: comea com um entendimento dos valores e ameaas existentes, avana
por meio do planejamento e da alocao de recursos (insumos) e, como resultado das aes de gesto (processos), so produzidos produtos e servios que
resultam em impactos ou xitos (resultados). Diversas metodologias funda-
mentadas nesse modelo conceitual foram aplicadas em unidades de conservao em todo o mundo.
CONTEXTO:
STATUS E AMEAAS
ONDE ESTAMOS AGORA?
RESULTADOS
PLANEJAMENTO
QUAIS OS
IMPACTOS?
AONDE QUEREMOS
CHEGAR?
AVALIAO
PRODUTOS
INSUMOS
O QUE
FIZEMOS?
DE QUE RECURSOS
NECESSITAMOS?
PROCESSO
COMO FAZEMOS?
Figura 23.1 Marco conceitual proposto para embasar os programas de

monitoramento da efetividade da gesto de UCs (Hockings et al., 2006).
Como j demonstrado nos captulos anteriores, no Brasil vem sendo

desenvolvido um grande esforo para a avaliao da gesto de unidades de
conservao, atravs de instrumentos como o Tracking Tool (Higgins-Zogib &
Mackinnon, 2006), a avaliao rpida e priorizao do manejo de unidades
de conservao Rappam, e o instrumento de Medicin de la Efectividad del
Manejo de reas Protegidas Emap.
O Programa reas Protegidas da Amaznia (Arpa) utiliza a avaliao da
efetividade da gesto das UCs apoiadas para orientar a sua Estratgia de Conservao e Investimento. Em um primeiro momento utilizou o Tracking Tool,
posteriormente adaptado sua realidade, transformando-se na FAUC Ferramenta de Avaliao da Efetividade das Unidades de Conservao, cuja aplicao permitiu acompanhar a progresso das UCs e dos processos de criao em
relao s metas do Programa e orientou os esforos dos gestores e rgos
executores para o foco de consolidao das reas protegidas.
Utilizando o Modelo de Excelncia em Gesto Pblica (MEGP) ... 425
Um novo modelo conceitual:

Modelo de Ex
celncia em Gesto Pblica
Excelncia
Com base na experincia e no conhecimento das metodologias de
monitoramento e avaliao, a equipe do Ncleo para Excelncia em Unidades de Conservao (NEXUCS) tem proposto um novo modelo conceitual
para avaliar a efetividade de gesto das unidades de conservao que se baseia no modelo de excelncia em gesto pblica (MEGP). Para a equipe do
NEXUCS, o MEGP apresenta algumas vantagens em relao s metodologias
descritas.
Os modelos de excelncia surgiram a partir da evoluo do movimento
pela melhoria da qualidade na indstria no incio do sculo XIX. Desde as
contribuies de Deming para o soerguimento da indstria japonesa na dcada de 1950 at a constituio formal do primeiro Prmio de Excelncia Empresarial, em 1987, pelo governo americano, o movimento pela qualidade
evoluiu de um conjunto de ferramentas estatsticas de controle da qualidade
dos produtos e servios para um modelo abrangente, fundamentado em princpios, que orienta a melhoria da gesto e do desempenho das organizaes
(Walton, 1989).
O marco histrico dessa trajetria foi a constituio, em agosto de 1987,
do Prmio Malcolm Baldrige, baseado nos estudos realizados pelo Comit
Consultivo de Produtividade (National Productivity Advisory Committee) e
pelo Centro Americano de Qualidade e Produtividade (APQC) para identificar os fatores comuns quelas organizaes que demonstravam desempenho
acima da mdia ou desempenhos classe mundial. A organizao desses fatores
em um conjunto de fundamentos revelou a ideologia (crenas e valores) que
orienta e embasa a gesto de alto desempenho. A correlao desses fundamentos aos aspectos da prtica gerencial das empresas permitiu a identificao de alguns poucos, porm essenciais, critrios que so passveis de avaliao e de utilizao para orientao das melhorias da gesto. Essa iniciativa do
governo americano procurava encorajar as organizaes na adoo do modelo de excelncia e consequentemente na melhoria da sua competitividade
(Walton, 1989).
A iniciativa se expandiu rapidamente pelo mundo empresarial inspirando a criao de prmios na Europa, Japo, Brasil e outra centena de pases.
No Brasil, a Fundao Nacional da Qualidade (FNQ) foi criada em 1991 e
inaugurou a utilizao dos modelos de excelncia em gesto no pas.
Em um contexto de exausto do modelo burocrtico, no qual a desconfiana gera a necessidade de controle, a proposta dos modelos de excelncia
de orientar as melhorias na gesto mostrou-se altamente promissora para a

administrao pblica brasileira. Em 1996, a FNQ instituiu uma categoria de
premiao para a Administrao Pblica. Em 1997, o ento Programa da
Qualidade e Participao na Administrao Pblica (QPAP) apresentou ao
setor pblico o Modelo de Excelncia em Gesto Pblica (MEGP).
O MEGP manteve e vem mantendo seu alinhamento aos modelos nacionais e internacionais que incorporam o estado da arte da gesto, permitindo o estabelecimento de comparaes entre organizaes ou prticas gerenciais,
alm de viabilizar a troca de experincias, quase sem fronteiras, entre pases e
organizaes que o utilizam. Ele foi revisado e adequado para incorporar as
terminologias e os conceitos prprios realidade da administrao pblica,
estabelecendo os espaos que so comuns com o setor privado, mas principalmente aqueles espaos que so exclusivos das organizaes pblicas (Lima, 2007).
Importante constatar que o modelo no faz nenhuma concesso pelo fato de se
tratar de organizaes pblicas, mas estabelece, apesar e por causa das leis, os
fundamentos e critrios que orientam a excelncia em gesto pblica.
A excelncia em gesto pblica nada mais do que um padro superior
de gesto, considerando o conhecimento gerencial contemporneo, que no
viola a natureza pblica das organizaes. Considerando como premissa e fundamento o desafio de ser excelente sem deixar de ser pblico (Lima, 2007).
A utilizao do MEGP para avaliao da

efetividade da gesto das UCs
O MEGP avalia e analisa os sistemas de gesto das unidades de conservao com base em critrios de excelncia. Esses critrios, construdos sobre Fundamentos e Princpios que norteiam a excelncia na gesto pblica, agrupam
requisitos necessrios para se construir um sistema de gesto voltado para a
sociedade e para o cidado-usurio e orientado para a obteno de resultados
excepcionais (Brasil, 2009). O MEGP composto pelos seguintes critrios: 1)
liderana; 2) estratgias e planos; 3) cidados; 4) sociedade; 5) informaes e
conhecimento; 6) gesto de pessoas; 7) gesto de processos; 8) resultados.
A Figura 23.2, j descrita detalhadamente no Captulo 11, representa
graficamente como os oito critrios interagem para formar o Modelo de Excelncia em Gesto Pblica, que constitui o mais reconhecido e utilizado instrumento para avaliao, diagnstico e orientao para a melhoria das organizaes pblicas.
3
Cidados
6
Pessoas
1
Liderana
2
Estratgias
e planos
8
Resultados
7
Processos
4
Sociedade
Informaes e conhecimento
Figura 23.2 Representao grfica do Modelo de Excelncia em

Gesto Pblica (Brasil, 2009).
De forma simplificada, o modelo demonstra que, com base nas expectativas e necessidades dos cidados e da sociedade, as lideranas mobilizam a
organizao para a formulao de suas estratgias e planos. As estratgias e
planos so executados atravs de uma fora de trabalho mobilizada e capacitada (pessoas), com boas condies de trabalho e de processos (programas de
manejo) bem desenhados e controlados. Em consequncia se obtm os resultados almejados para os cidados, para a sociedade e para os processos
organizacionais. Todas as decises para a gesto da UC so baseadas em informaes e conhecimento que constantemente sistematizado e disponibilizado
ao sistema, realimentando-o.
Na avaliao da gesto de uma UC, realizada com o MEGP, cerca de
40% da pontuao atribuda ao critrio Resultados, da ser denominado de
um modelo de gesto orientado para resultados. Isso significa que no basta
ter boas prticas de gesto, elas precisam ser competentemente convertidas
em resultados mensurveis. Ou seja, o entendimento de que a gesto no a
cincia do esforo, mas a cincia dos resultados.
Uma anlise detalhada, comparando as vantagens e desvantagens, das

metodologias comumente utilizadas na avaliao da efetividade da gesto em
relao ao modelo de excelncia em gesto demonstra que as metodologias
de avaliao da efetividade da gesto, baseadas no marco referencial proposto por Hockings et al.(2006), apresentam como um de seus aspectos positivos
o fato de produzir um resultado global (ndice de efetividade) que sintetiza o
desempenho gerencial das UCs. Isso facilita a comparao de desempenho
entre UCs e o debate visando alcanar a sua melhoria.
Por outro lado, elas avaliam os efeitos ou produtos da gesto, tais como
a no existncia de planos de manejo, a no regularizao fundiria, o conhecimento deficiente dos recursos naturais, dentre outros. uma metodologia
de avaliao dos efeitos da gesto, no deixando claro quais so as causas que
geraram esses efeitos, ou seja, quais fatores so responsveis pela gesto deficiente. Assim, essas avaliaes podem gerar um comportamento passivo por
parte dos funcionrios e gestores de UCs. Como a baixa efetividade da gesto
atribuda a fatores como inexistncia de planos de manejo, de regularizao
fundiria, de pessoal, de recursos financeiros, de infraestrutura, de pesquisas
dos recursos naturais, dentre outros, e, na maioria das vezes, esses fatores
esto fora do controle do gestor, s resta a ele o sentimento de impotncia e
o comportamento de lamria. A avaliao gera a percepo equivocada de
que ele pode fazer pouco para melhorar a gesto. Cabe ao rgo gestor a
disponibilizao de recursos para superar os fatores que esto levando baixa
efetividade de gesto. Os rgos gestores, por sua vez, tambm carecem de
uma compreenso mais coerente das causas que comprometem o desempenho da sua gesto, e com isso acabam caindo no autoengano de atribuir aos
fatores externos a origem de todos os males e de reproduzir em uma escala
maior esse ciclo de incompetncia.
Outro ponto negativo a subjetividade existente nessas metodologias.
Em cada indicador, a deciso sobre qual a melhor pontuao para enquadrar
a UC poder variar muito de avaliador para avaliador, dependendo de seu
conhecimento sobre a realidade da UC e sobre a gesto de unidades de conservao. No entanto, Hockings (2003) pondera que, embora haja uma subjetividade nas respostas dos gestores das UCs, como estes provavelmente apresentam uma grande experincia de campo, suas respostas podem capturar
melhor a realidade e a complexidade envolvida com a gesto de UCs do que
muitos programas de monitoramento baseados em dados quantitativos. A
experincia, entretanto, tem demonstrado que os gestores tendem a avaliar a
efetividade da gesto da unidade de acordo com a convenincia e o contexto
de aplicao da avaliao.
A subjetividade presente tambm no MEGP minimizada atravs da exigncia de descrio detalhada e de comprovao das prticas de gesto e resultados referentes a cada um dos critrios de excelncia do modelo. Somam-se a
isso o cuidado e o rigor que o Programa Nacional de Desburocratizao e
Gesto Pblica (GesPblica) mantm com o processo de formao continuada dos avaliadores, examinadores e consultores do programa.
A avaliao da efetividade da gesto atravs dos critrios de excelncia
que compem o MEGP tambm apresenta, como um de seus aspectos positivos, o fato de produzir um resultado global (pontuao) que sintetiza o desempenho gerencial das UCs. Ao contrrio das metodologias discutidas anteriormente, os critrios de excelncia do MEGP identificam no s os efeitos da
gesto, mas tambm as causas responsveis pelos efeitos mensurados. Os efeitos so avaliados atravs do critrio resultados e as causas, atravs dos demais
critrios que compem o modelo. Boa parte das anlises realizada sobre as
prticas de gesto que esto subordinadas aos gestores, ou seja, eles podem,
de fato, implementar melhorias nas atividades de gerenciamento da UC. Desse modo, estimula-se um comportamento proativo. Pequenas melhorias realizadas de forma contnua nas prticas de gesto das UCs podero trazer grandes resultados.
Outra vantagem que os Modelos de Excelncia esto presentes em
mais de 100 pases no mundo (FNQ, 2009), sendo a base dos Prmios Nacionais de Qualidade que possuem critrios de excelncia similares, o que permite a comparao do nvel de desempenho da gesto entre os diversos pases.
Os Prmios Nacionais de Qualidade possuem ampla rede de consultores treinados na aplicao de avaliaes com base no MEG. Eles permitem que as
mais promissoras tecnologias gerenciais sejam incorporadas na gesto das UCs.
No Brasil, uma das vantagens a de que o MEGP uma poltica pblica
oficial destinada melhoria do desempenho das organizaes pblicas e oferece uma estrutura de apoio aos esforos de monitoramento e melhoria do
desempenho de qualquer organizao pblica que faa adeso voluntria ao
GesPblica atravs dos ciclos de autoavaliao que possibilitam o reconhecimento das melhorias por meio de certificado emitido pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. E para aquelas organizaes pblicas que j
se encontram em estgio avanando de implementao do MEGP existe a
possibilidade de submeterem seu sistema de gesto ao processo de avaliao
para o Prmio Nacional da Gesto Pblica (PQGF), cuja finalidade destacar,
reconhecer e premiar as organizaes pblicas que comprovem alto desempenho institucional, com qualidade em gesto.
Analisando-se o contedo do sistema de avaliao proposto pelo MEGP

em comparao com os elementos de avaliao propostos pela Comisso Mundial de reas Protegidas da IUCN (Hockings et al., 2006) pode-se notar que a
abrangncia do MEGP maior e que o seu enfoque no desenvolvimento da
capacidade de construo e manuteno dos resultados. A Tabela 23.1 demonstra a equivalncia entre os critrios de excelncia e os elementos de avaliao da
efetividade da gesto de UCs propostos por Hockings et al. (2006).
Tabela 23.1 Equivalncia entre os elementos de avaliao da efetividade
de gesto proposto por Hockings et al. (2006) e os critrios de excelncia
que compem o MEGP.
Critrio de Excelncia (MEGP)
Fator de avaliao (WCPA/IUCN)
1. Liderana
2. Estratgias e Planos
Contexto, Planejamento, Insumos
3. Cidados
4. Sociedade
Contexto
5. Informao e Conhecimento
6. Pessoas
7. Processos
8. Resultados
Processos
Produtos, Resultados
importante salientar que na anlise comparativa realizada entre as

metodologias de avaliao da efetividade da gesto existem alguns pontos
concordantes e, tambm, diferenas no enfoque adotado pelos instrumentos
(Tabela 23.1). Os critrios de avaliao da efetividade da gesto que no so
contemplados diretamente pelos instrumentos baseados no modelo da IUCN
so liderana, cidados, informao e conhecimento e pessoas. Interessante
perceber que so exatamente esses elementos que configuram as bases para a
gesto dos ativos intangveis de uma organizao, ou seja:
t
A forma como identifica e desenvolve seus lderes.
O capital social oriundo do relacionamento equilibrado com os diversos segmentos interessados da sociedade.
A imagem e o relacionamento construdos na relao com seus cidados-usurios (clientes).
As prticas de gesto utilizadas para reunir, manter, disponibilizar e

acessar as informaes e o conhecimento necessrios sua atividade.
A forma como cuida do seu mais importante ativo: as pessoas.
Esses aspectos relacionados gesto dos ativos intangveis da organizao e sua converso em resultados tangveis fazem muita diferena na compreenso das variveis que afetam a efetividade da gesto das unidades de
conservao. Figueiredo (2007) tambm demonstrou que as ferramentas de
avaliao da efetividade da gesto comumente empregadas no medem fatores fundamentais para o estabelecimento de capacidade mnima de gesto,
tais como liderana e clima organizacional.
No se trata aqui de substituir os instrumentos existentes para avaliao
da efetividade da gesto das UCs, mas de reconhecer suas aplicaes e limitaes e ousar experimentar novas abordagens para a compreenso do desempenho das reas protegidas.
REFLEXES QUE PODEM

FAZER A DIFERENA
24
A teoria do negcio
e a gesto de unidades
de conser
vao
conservao
Rogrio F
Refletir profunda e honestamente sobre a gesto de unidades de conservao pressupe um distanciamento que muitas vezes no conseguimos estabelecer em funo do nosso envolvimento e, porque no, da nossa paixo
pelo tema.
A suspenso necessria para nos permitir olhar criticamente para os
conceitos, mtodos, ferramentas, estudos de casos apresentados neste livro s
conquistada custa de muita reflexo, como bem sabia provocar o filsofo
e economista Peter Drucker, com suas perguntas simples e constrangedoras
como aquelas que nos fazem refletir sobre a essncia das organizaes, ou
seja, sua teoria do negcio.
A reflexo aqui proposta pela utilizao da teoria do negcio, no mbito das unidades de conservao brasileiras, tem a inteno de:
t
possibilitar uma reflexo sobre a gesto de unidades de conservao

para aqueles que a vivenciam;
contribuir com a re-significao do termo negcio no contexto da

gesto de unidades de conservao;
relativizar a importncia e o sucesso inquestionveis das modernas

tcnicas gerenciais adotadas sem os devidos cuidados para o contexto
pblico e de unidades de conservao; e, principalmente,
direcionar as atenes dos profissionais envolvidos com a gesto de

unidades de conservao para as perguntas e reflexes que realmente
importam.
Re-significando o termo negcio

Antes de prosseguirmos na discusso e aplicao da teoria gesto das
unidades de conservao brasileiras necessrio e justo desmitificar e
desideologizar o termo negcio. Depurar esse conceito dos pressupostos e
deformaes ideolgicas que contaminam sua adequada compreenso e utilizao no contexto ambiental brasileiro crucial para ampliar as abordagens
utilizadas na gesto de unidades de conservao e na gesto ambiental no
nosso pas.
Em economia, negcio referido como um comrcio ou empresa que
administrado por pessoas para captar recursos financeiros a fim de gerar bens
e servios e, por consequncia, proporcionar a circulao de capital de giro
entre os diversos setores.
Etimologicamente, e num sentido mais lato, a palavra negcio deriva do
latim (negotium) e quer dizer a negao do cio. Sob essa perspectiva, negcio no trata apenas, portanto, de negcio financeiro ou comercial, mas, sim,
toda a atividade humana. Uma atividade humana, ou seja, uma organizao,
que precisa ser administrada para acessar recursos (humanos, financeiros, materiais, naturais) e gerar bens e servios, promovendo a troca de valor entre os
diversos setores. com essa abordagem que a palavra negcio, historicamente marginalizada e injustamente condenada, precisa ser re-significada pela gesto ambiental brasileira.
A simples meno de iniciativas como a elaborao de planos de negcio para as unidades de conservao, em determinados momentos e ambientes, j foi motivo para fortes reaes ideolgicas e acaloradas discusses, muitas vezes inadequadas e inoportunas.
Inadequadas e inoportunas porque as reaes e discusses no se concentravam na aplicabilidade de uma metodologia ou ferramenta de gesto (o
plano de negcio), mas na utilizao do conceito negcio para representar
uma unidade de conservao.
A essncia dessa discusso exatamente a provocao que o mestre
Drucker faz com sua teoria do negcio: A organizao existe para qu? Qual
sua finalidade bsica?
Um negcio pode ter por finalidade bsica a conservao da biodiversidade de um territrio, ou a promoo do uso sustentvel de determinados recursos, ou a produo de conhecimento sobre a biodiversidade e o seu
uso.
A teoria do negcio e a gesto de unidades de conservao 437
Condenar um conceito e, por consequncia, um conjunto de metodologias e ferramentas gerenciais reconhecidamente teis para a melhoria do
desempenho de organizaes, a partir de preconceitos e prejulgamentos, em
nada contribui para o desafio nacional e mundial de aumentar a efetividade
das unidades de conservao.
A compreenso de que a utilizao do termo negcio no contraria os
princpios e os valores que forjam a boa gesto das unidades de conservao
no pas representa um grande avano. Por reconhecer que a finalidade maior
de uma organizao no se altera ou desvirtua em funo da utilizao de
uma determinada metodologia, ferramenta ou terminologia, estas constituem,
essencialmente, meios disposio dos gestores que possibilitam novas abordagens para a melhoria da efetividade desses territrios.
Defendemos, portanto, que as unidades de conservao, os rgos pblicos ambientais e as organizaes no-governamentais, que atuam no setor
ambiental, sejam encarados e gerenciados como negcios. Negcios com finalidades e misses muito especficas e que, principalmente pela nobreza das
suas misses, necessitam ser competentemente gerenciadas para acessar recursos e convert-los em bens e servios para a sociedade.
a partir dessa viso de negcio que o estudo sobre a contribuio das
unidades de conservao para a economia nacional, coordenado pelas Naes Unidas (Medeiros et al., 2011) apresenta estimativas sobre a capacidade
de um conjunto de unidades de conservao federais e estaduais para produzir riquezas a partir de apenas cinco tipos de bens e servios, possveis de
serem estimados, envolvendo a produo de madeira, borracha e castanhado-par, a visitao, o carbono, alguns usos da gua e as receitas tributrias
(ICMS ecolgico).
Os estudos realizados (Medeiros et al., 2011) com o conjunto de unidades estimaram uma capacidade de gerar at R$ 10,6 bilhes por ano a partir
apenas desses cinco grupos de bens e servios, ou modelos de negcios.
Alm desses modelos de negcios que foram estudados por Medeiros et
al. (2011), evidentemente existem muitos outros existentes e possveis para as
unidades de conservao. Cada um deles, potenciais ou reais, passveis ou no
de serem quantificados, precisa fazer jus nobreza dos recursos que so utilizados.
O entendimento desses usos de uma unidade de conservao como negcios no nos isenta da responsabilidade de que o uso seja adequado e res-
peitoso e que inclua, sempre que possvel, a agregao de valor, possibilitando a oferta de bens e servios dignos aos cidados-usurios e sociedade.
A teoria do negcio
Vivemos uma poca de profuso de novas tcnicas gerenciais. A cada ano
so escolhidas novas ferramentas que so vendidas como a soluo dos problemas das organizaes nos mais diversos aspectos: estratgico, financeiro, logstico,
gesto de pessoas, entre outros. Livros que abordam as novas solues so
transformados em best-sellers, consultores so aclamados como novos gurus e
empresas de consultorias so coroadas como as salvadoras da ptria.
Essa onda, que facilmente comprovada nas estantes das livrarias e nas
revistas de negcio de todo o mundo, atinge inicialmente e de forma avassaladora as empresas privadas e seus bem-intencionados gerentes, vidos por
solues prontas e rpidas para seus problemas. Com a utilizao de uma
abordagem cada vez mais profissionalizada para as organizaes pblicas e a
adoo de princpios e prticas adaptados da gesto empresarial, esses modismos gerenciais comeam tambm a assediar e atordoar os gestores pblicos e,
dentre eles, os gestores de unidades de conservao.
A maior parte das novas tcnicas gerenciais apresentadas como as grandes solues so na verdade variaes sobre o mesmo tema, ou seja, como
fazer. Abordam de diferentes maneiras novas possibilidades de execuo daquilo que as organizaes j fazem: gesto por processos, gesto dos talentos
humanos, custos baseados em atividades, benchmarking, gesto de projetos,
organizaes matriciais e muitos outros. E precisamos reconhecer que a maioria
dessas tcnicas gerenciais tem capacidade real de promover melhorias no desempenho das organizaes e, por que no, das unidades de conservao.
comum nos depararmos com organizaes pblicas que experimentam graves crises na sua atuao, normalmente manifestadas por alto nvel de
insatisfao dos cidados-usurios, conflitos com as comunidades e situaes
de desabastecimentos ou desatendimento, e mesmo com o apoio de bemintencionadas tcnicas gerenciais no conseguem superar as crises. Instituies
certificadas, com prmios de reconhecimento por sua excelncia na gesto
dos processos, das pessoas, e ainda assim definham diante de problemas estruturais enfrentados.
Na maior parte dos casos, essas organizaes pagam o preo de estarem
executando, algumas das vezes de forma correta e at bem feita, aquilo que
no era para ser executado. Seria como se estivssemos navegando de forma
harmnica e eficiente na nossa embarcao, com uma equipe alinhada e feliz,

porm na direo errada.
O que a teoria do negcio prope no simplesmente mais uma
melhoria do como fazer, mas a reflexo profunda e honesta sobre o que
fazer. De uma forma simples e contundente nos obriga a compreender primeiramente se o que estamos nos propondo a fazer na unidade de conservao o que ela realmente precisa fazer.
A teoria formulada inicialmente por Peter Drucker busca identificar as
hipteses sobre as quais uma organizao foi construda, que moldam o seu
comportamento, definem as decises sobre o que fazer ou no fazer. Desta
forma, as perguntas de Drucker nos fazem refletir sobre o que considerado
resultado significativo para a organizao, configurando inclusive como a organizao se relaciona com seus parceiros, usurios e sociedade (Drucker, 1999).
A teoria se fundamenta no reconhecimento da aposta estrutural adotada pela organizao para cumprir o seu papel ou sua misso. Dessa forma,
oferece um modelo conceitual til para a representao, compreenso, reflexo e interveno num conjunto de organizaes a partir do entendimento
do seu processo bsico de funcionamento.
Peter Drucker denominou essa abordagem de teoria do negcio e, segundo ele, toda organizao, seja ou no uma empresa, tem uma teoria do
negcio (Drucker, 1999).
Apresentamos a seguir uma proposta simples e objetiva para refletir sobre a teoria do negcio das unidades de conservao.
Aplicao da teoria do negcio em unidades de conser

vao
conservao
Uma teoria do negcio elucidada a partir da reflexo sobre a unidade
de conservao em trs perspectivas:
t
hipteses sobre o ambiente;
hipteses sobre a misso especfica; e
hipteses sobre as competncias essenciais.
As trs perspectivas se integram para revelar as apostas escolhidas pela

unidade de conservao para desenvolver suas competncias essenciais que a
possibilitem desenvolver sua misso especfica em um dado ambiente no qual
a unidade se insere.
Hipteses sobre o ambiente da unidade de conser

vao
conservao
Inicialmente existem hipteses a respeito do ambiente da unidade de
conservao. Essas apostas consideram o ambiente natural, social, cultural e
econmico no qual a unidade se insere. Consideram, ainda, quais os grupos
de usurios ou beneficirios que so prioritariamente atendidos. Essas hipteses definem o que a unidade de conservao se prope a oferecer como valor
sociedade ou, dito de outra forma, por que a sociedade brasileira deve
apoiar e reconhecer a existncia da unidade de conservao.
Toda unidade de conservao est inserida em um contexto que
determinante para sua existncia, para seu funcionamento e para seu desempenho. A mudana significativa em determinadas dimenses do ambiente altera
as hipteses originais e afeta diretamente a forma pela qual a unidade de conservao deve ser gerenciada e, em alguns casos, at mesmo a sua viabilidade.
Por exemplo, quando so planejados e instalados grandes empreendimentos (hidreltricas, mineraes ou estradas) prximos s unidades de conservao, provavelmente, seu ambiente natural, social, cultural e econmico
sero afetados, e uma anlise e a atualizao das hipteses originais devem ser
criteriosamente realizadas.
Alm de mudanas minimamente planejadas como a instalao de empreendimentos precisamos considerar, na anlise das hipteses sobre o ambiente, os diferentes cenrios aos quais a gesto das unidades de conservao est
intrinsecamente ligada. Cenrios relacionados s mudanas climticas que alteraro substancialmente o ambiente natural originalmente protegido, cenrios relacionados demanda crescente por alimentos pela humanidade ou
cenrios relacionados s mudanas na percepo da sociedade brasileira sobre
a conservao da biodiversidade criam um permanente estado de ateno
sobre as apostas estruturais realizadas pela unidade de conservao.
Nessa perspectiva, a teoria do negcio nos convoca a questionar permanentemente as condies do ambiente no qual a UC atua e permanecermos
atentos s necessidades de reposicionamento e ajustes.
Hipteses sobre a misso especfica da

unidade de conser
vao
conservao
Segundo, h hipteses a respeito da misso especfica da organizao, ou
seja, quais os valores ambientais, sociais e/ou histrico-culturais que a unidade
se prope a proteger. O propsito, ou razo de ser da unidade de conservao, estabelecido a partir de algumas apostas sobre sua capacidade de oferecer um conjunto de benefcios sociedade e aos cidados-usurios.
Esses conjuntos de hipteses, inclusive, determinam de maneira inequvoca quais resultados so significativos ou prioritrios para a unidade de conservao, ou seja, qual sua contribuio nica e inconfundvel para a sociedade, para o meio ambiente e, por que no, para a economia.
A legislao aplicvel gesto de unidades de conservao no pas estabelece (MMA, 2006), coerentemente na nossa avaliao, a necessidade de
estudos tcnicos preliminares criao dessas organizaes exatamente para
possibilitar a formulao clara e coerentemente das hipteses relacionadas
misso da unidade de conservao a ser criada.
Essa perspectiva da teoria do negcio se assemelha com o elemento
Contexto considerado na Estrutura para Avaliao da Efetividade da Gesto
desenvolvida pela Comisso Mundial de reas Protegidas da Unio Internacional para Conservao (IUCN) (Marc Hockings, 2006). Nesse elemento, assim
como no teste das hipteses relacionadas misso especfica, precisamos considerar:
t
os valores e a significncia da unidade de conservao na perspectiva

ecolgica, socioeconmica e cultural;
as ameaas integridade e finalidade da unidade de conservao;
os usurios ou beneficirios e demais grupos envolvidos ou afetados

de alguma forma pela existncia e pelo desempenho da unidade de
conservao.
fundamental reconhecer que parte dessas hipteses relacionadas misso especfica da unidade de conservao estabelecida formalmente e de
forma pouco flexvel em instrumentos como:
t
Decreto ou instrumento legal de criao da unidade (ato do poder

pblico).
Os grupos (uso sustentvel e proteo integral) e categorias definidos

para a unidade.
O desenho ou formato da unidade de conservao definido pela sua

rea e pelos seus limites.
Nessa perspectiva, o que est em jogo que as mudanas nos valores, na

significncia, no conjunto de ameaas ou nas comunidades diretamente envolvidas com a unidade de conservao deveriam ocasionar, no mnimo, a
possibilidade de reviso das hipteses originais e, quando necessrio, a sua
atualizao.
A legislao aplicvel com a nobre inteno de institucionalizar e garantir a permanncia das reas protegidas criou para a gesto dessas organizaes
excessiva rigidez ao tornar pouco dinmicos e, por vezes, inviveis os ajustes
e revises das hipteses relacionadas misso especfica, ocasionando, em
algumas ocasies, contundentes incongruncias estruturais.
A reavaliao das apostas relacionadas finalidade bsica da unidade de
conservao precisa considerar as possibilidades, por exemplo, de redefinio
dos seus limites fsicos, de reclassificao quanto ao grupo ou categoria e, at
mesmo, do seu ato de criao.
Sob os argumentos de que no podemos expor indevidamente a integridade do SNUC, de que a abertura de precedentes poderia criar fragilidades no
sistema ou permitir ondas oportunistas e de que o processo poltico vinculado
complexo e incerto, diversas unidades de conservao no pas vm sobrevivendo fragilmente em funo da inconsistncia das suas hipteses relacionadas
misso especfica. As mudanas decorrentes de eventos como as variaes
populacionais no interior e entorno, alteraes significativas nas condies ecolgicas, sobreposies com outros tipos de reas protegidas ou uso do territrio
colocam em risco no s a gesto das unidades de conservao, por melhor e
mais profissionalizada que seja, mas tambm a sua existncia.
Hipteses sobre as competncias essenciais

Terceiro, existem hipteses a respeito das competncias essenciais necessrias realizao da misso da organizao. Nessa perspectiva, em funo
das apostas feitas sobre seus propsitos (misso) e sobre sua interao com o
ambiente, devem ser escolhidas competncias capazes de oferecer o valor que
a sociedade e o ambiente esperam da unidade de conservao.
Os conjuntos de competncias que as unidades de conservao precisam
desenvolver para o cumprimento das suas misses podem ser to diversos
quanto as realidades que cada unidade vivencia. Em alguns contextos a competncia da proteo e da fiscalizao dos recursos naturais pode ser intensamente exigida em funo dos tipos de presso aos quais est submetida a
unidade. Em outros casos ou momentos, sua capacidade de fortalecer e ativar
os elementos de uma cadeia produtiva passa a ser determinante para o avano do estabelecimento da unidade.
A clareza sobre quais as competncias essenciais a cada unidade de conservao, respeitando o seu contexto e o seu momento, crucial para que os
gestores possam direcionar recursos e esforos em aspectos estratgicos da
gesto da unidade.
No so raros os casos de inadequao das competncias em relao

misso ou ao ambiente da unidade de conservao, resultando em desperdcios de recursos e em baixa efetividade. Unidades de conservao que planejam, monitoram, aprimoram e fortalecem processos ou programas de manejo
que no contribuem significativamente para os resultados prioritrios.
Determinar coerentemente quais as competncias essenciais da unidade
de conservao em um dado contexto e alocar toda a energia, recurso e inteligncia para tornar-se brilhantemente competente nas dimenses que importam, essa a diretriz proposta pela teoria do negcio.
A aplicao da teoria do negcio gesto

vao
conservao
A teoria do negcio pode parecer enganosamente simples, no entanto,
necessrio muito trabalho e muita reflexo para se construir uma teoria
clara, consistente e vlida do negcio da unidade de conservao.
O desenvolvimento da teoria para as unidades de conservao precisa
considerar algumas especificaes (Drucker, 1999):
1. As hipteses a respeito do ambiente, da misso e das competncias
essenciais precisam se encaixar na realidade
realidade. Cada uma dessas apostas
constantemente testada pelas mudanas na realidade que cerca as
unidades de conservao e, como a maioria dessas mudanas est fora
da governabilidade dos gestores, estes precisam conseguir reconheclas e promover internamente as necessrias reflexes e, quando possvel, os ajustes cabveis.
2. As hipteses nas trs reas precisam se encaixar
encaixar. Alm de as hipteses
precisarem se alinhar individualmente realidade, elas precisam se
alinhar mutuamente. Quando as hipteses em relao ao ambiente,
misso especfica e s competncias essenciais se alinham, a unidade
de conservao desenvolve um posicionamento equilibrado e aumenta
sua capacidade de construir sinergias a partir das suas iniciativas.
3. A teoria do negcio precisa ser conhecida e compreendida em toda a
organizao
organizao. Isso relativamente fcil nos momentos em que a unidade de conservao se prope a refletir e explicitar a sua teoria do
negcio, porm, medida que essa teoria considerada consolidada,
os gestores tm a tendncia de julg-la como certa e tornam-se cada
vez menos conscientes dela. A unidade de conservao torna-se descuidada, comea a tomar atalhos e escolher o que conveniente em
vez de realizar as escolhas corretas. A unidade de conservao para de
pensar e de se questionar, se lembra das respostas, mas esqueceu as
perguntas. A teoria do negcio se cristaliza e comea a representar

uma ameaa para o desempenho da unidade.
4. A teoria do negcio precisa ser constantemente testada
testada. Ela no
gravada em pedra e, como uma hiptese sobre variveis que esto em
constante mudana sociedade, economia, tecnologias, ambiente , a
teoria do negcio deve ter a capacidade de refletir sobre si mesma e
mudar sempre que necessrio.
Algumas teorias do negcio so to poderosas que podem durar muito
tempo. Porm, sendo concepes humanas, elas no so eternas. Com o passar do tempo, toda teoria do negcio torna-se obsoleta e sem valor.
A primeira reao de uma organizao cuja teoria est se tornando obsoleta quase sempre defensiva, ou seja, fingir que nada est acontecendo. A
segunda reao comum a tentativa de remendar, mas remendar no funciona. Ao contrrio, quando a teoria d os primeiros sinais de obsolescncia, est
na hora de comear a pensar novamente, de perguntar novamente quais hipteses a respeito do ambiente, da misso e das competncias bsicas refletem com maior preciso a realidade.
Para evitar que a teoria do negcio de uma unidade de conservao
fique obsoleta importante que sejam introduzidos na cultura gerencial da
UC o monitoramento e o teste sistemticos da sua teoria.
O primeiro passo para testar a teoria do negcio o abandono, ou seja,
a cada trs anos, a unidade de conservao deve questionar cada programa,
processo, produto, servio, poltica, interao com as comunidades com a
pergunta: Se j no fizssemos isso, ns comearamos a fazer agora?
Questionando polticas e rotinas aceitas, a unidade de conservao se
fora a pensar a respeito de sua teoria, a testar suas hipteses e a perguntar:
Por que isso no funcionou, apesar de parecer to promissor quando comeamos h cinco anos? porque cometemos um erro? Porque fizemos as coisas
erradas? Ou porque as coisas certas no funcionaram?
A segunda medida preventiva estudar aquilo que acontece fora da
unidade de conservao, especialmente com aqueles grupos de interesse no
ligados diretamente UC, pois uma organizao tambm movida pela sociedade. E estar atento s transformaes em curso no ambiente externo da
unidade contribui para que sejam identificados, o mais precocemente possvel, os sinais de envelhecimento da teoria do negcio.
Esse diagnstico precoce fundamental. Repensar uma teoria que est
estagnada e tomar providncias efetivas para mudar polticas e prticas, ali-
nhando o comportamento da organizao s novas realidades do seu ambiente,

a uma nova definio da sua misso e s novas competncias essenciais a
serem desenvolvidas e adquiridas.
Existem dois sinais claros de que uma teoria do negcio de uma unidade
de conservao no mais vlida. Um o sucesso inesperado, e o outro o
fracasso inesperado, tanto da unidade de conservao em anlise quanto de
outras unidades de conservao integrantes do sistema. importante desenvolvermos a capacidade da viso perifrica, intensamente prejudicada quando nos propomos a focar a gesto das UCs, para que possamos perceber sinais
de obsolescncia na teoria do negcio da UC, no s quando ela se transforma, mas quando outras organizaes similares passam por processos de mudanas.
Uma teoria do negcio sempre se torna obsoleta quando uma unidade
de conservao alcana seus objetivos originais, ou seja, atingir os objetivos
no motivo para comemoraes, mas para novas reflexes. Uma unidade
que consegue recuperar a populao de uma determinada espcie, considerada ameaada e uma das principais razes para a sua criao, por exemplo,
precisa empreender um novo exerccio de reflexo sobre suas apostas para
que ela possa novamente encontrar um sentido para sua existncia e,
consequentemente, novos desafios.
Concluses sobre a teoria do negcio aplicada

gesto das unidades de conser
vao
conservao
Historicamente temos a tendncia de buscar os feitos milagrosos que
salvam e encaminham magicamente a gesto de uma unidade de conservao. No entanto, a realidade demonstra que a construo de uma teoria do
negcio consistente e adequada no resultado do trabalho pontual e genial
de algum supergestor, mas fruto de muita reflexo e trabalho duro.
Para que os gestores de unidades de conservao sejam capazes de conduzir essas organizaes a patamares de desempenho superiores, eles precisam assumir uma postura permanente de anlise e questionamento diante das
realizaes e das no realizaes, no minimizar ou relegar um fracasso inesperado como se fosse ocasionado pela incompetncia de um colaborador ou
um acidente, mas trat-los sempre como um fracasso dos sistemas e a partir de
uma viso sistmica procurar compreend-los. Da mesma forma, os gestores
no devem assumir os crditos pelos sucessos inesperados e sim trat-los como
desafios s hipteses assumidas.
De acordo com Drucker, os gestores precisam compreender que a
obsolescncia de uma teoria uma doena degenerativa e mortal. E precisam
tambm reconhecer o princpio adotado pelos mdicos-cirurgies, um dos

mais antigos princpios para tomada efetiva de decises: uma doena
degenerativa no ser curada com procrastinao, ela exige medidas decisivas
e estruturais.
A forma de garantir que a teoria no ficar obsoleta conect-la prtica de gerenciamento da unidade de conservao, reconhecendo a validade
da famosa frase de Kurt Lewin: no h nada mais prtico do que uma boa
teoria.
25
Desvendando o
papel dos gestores
de unidades de
conser
vao e as diretrizes
conservao
para sua formao
Cleani P
araiso Marques
Paraiso
Gerenciar no cincia, muito menos profisso... , sobretudo, vocao...

Henry Mintzberg
Este captulo pretende compartilhar com o leitor algumas reflexes dos

membros do NEXUCS sobre o processo de formao de gestores de unidades
de conservao. Nossa experincia tem demonstrado que a figura do gestor ,
via de regra, varivel crtica de sucesso para o desempenho da unidade. No se
trata aqui de colocar sobre o gestor todo nus ou bnus dos resultados, mas de
reconhecer tratar-se de varivel que impulsiona ou restringe desempenho. Nossa observao em trabalho de campo, nos ltimos 10 anos, junto a unidades de
conservao em diversas regies do Brasil, nos proporcionou contato com inmeras situaes nas quais pudemos assistir a cenrios diversos de performance.
Como em situaes extremamente adversas em termos de recursos e de complexidade dos desafios em que o gestor conseguiu superar obstculos e produzir
resultados expressivos e, ao contrrio, situaes marcadas por oportunidades e
abundncia de recursos, desperdiadas por incapacidade de gesto. Dentro dessa perspectiva nossas indagaes, neste captulo, recaem sobre a figura do gestor,
o que nos remete inicialmente a trs questes orientadoras:
Por que falar de gesto?
Qual a dinmica do papel gerencial?
Como se forma um gestor?
Por que falar de gesto?

No Captulo 8, ao indicarmos certa confuso existente entre os termos
manejo e gesto, retratamos o foco que dado no setor ambiental perspectiva eminentemente tcnica do manejo dos recursos naturais em contraposio
a uma perspectiva que considere as unidades de conservao como espaos
organizacionais e que, portanto, demandam um portflio mais amplo de atividades e competncias (ver Figura 9.1, Captulo 9).
A premissa de que unidades de conservao so espaos organizacionais
define nosso escopo de anlise, introduz o campo da gesto e define uma
equao de desempenho, a qual chamaremos aqui de equao gerencial, conforme a Figura 25.1.
EQUAO GERENCIAL
RECURSOS
Humanos
Financeiros
Materiais
Informao
RESULTADOS
t
t
t
t
t
t
Biodiversidade protegida
Lazer em contato com a
natureza
Conscincia ambiental
Gerao de conhecimento
Uso sustentvel dos recursos
Gerao de renda
Figura 25.1 Equao gerencial que ordena uma unidade de conservao.
A gesto de unidades de conservao trata de um processo de agregao

de valor, em que recursos aportados devem ser transformados em resultados
que variam dentro de um leque limitado de acordo com a categoria de manejo.
Os resultados a serem alcanados so definidos pela sociedade, inclusive
previstos em lei (SNUC), e em ltima instncia justificam a existncia dessas
organizaes. O decreto de criao acaba por dar maior peso e foco a alguns
desses resultados, explicitando o sentido singular da existncia daquela unidade.
Desvendando o papel dos gestores de unidades de conservao... 449
Quanto aos recursos

recursos, todo aquele que convive minimamente com unidades de conservao sabe tratar-se de um negcio em que a sociedade, embora reconhea como uma causa nobre e essencial para o desenvolvimento
sustentvel do pas, ainda no est pronta e decidida a aportar recursos suficientes para viabilizar os resultados pretendidos.
As unidades de conservao, dentro da perspectiva de gesto, tm uma
uma equao gerencial que estruturalmente prope a produo de resultados
complexos, a partir de um cenrio de recursos escassos. No nos referimos
apenas aos aspectos financeiros, materiais e de pessoal, mas tambm a dimenso das informaes e conhecimento (know-how) pouco sistematizados. O
gestor, nesse sentido, conta tambm com pouco direcionamento sobre o que
gerenciar uma unidade de conservao e investe em seu ambiente numa
dinmica de ensaio e erro, tendo como referncia suas prprias experincias.
Na realidade, nossa equao dificilmente poderia ser representada de
acordo com a Figura 25.1. O que ocorre de maneira geral que esses recursos
insuficientes so convertidos no nos resultados pretendidos, mas tambm
em perdas (Figura 25.2).
RESULTADOS
RECURSOS
PERDAS
EQUAO
Figura 25.2 Relao perdas e resultados obtidos nas unidades de conservao.
Muitos acreditam que investir na gesto das unidades de conservao

um esforo importante, mas no prioritrio, dado o cenrio de recursos escassos. A concepo de que a melhoria da gesto representa um investimento
suprfluo. como se admitssemos que o tema gesto s relevante num
cenrio de recursos suficientes. O engano se revela imediatamente se examinamos a quantidade de programas que aportam recursos de forma fragmen-
tada e pontual, priorizando infraestrutura ou at mesmo instrumentos de gesto como planos de manejo e conselhos de UCs, sem perceber que a ausncia
de um sistema de gesto e de capacidade gerencial alocada implica decises
erradas, perda de recursos e resultados inexpressivos. exatamente diante de
cenrios de escassez que a ausncia da gesto determina uma realidade ainda
mais catica.
Investir em Gesto no mbito das unidades de conservao criar condies de xito. criar condies de definio de foco de trabalho, de tomada
de deciso sobre alocao de recursos no sentido de maximizar os objetivos
prioritrios e de aprender com essa experincia sistematizando e compartilhando know-how sobre como esses resultados foram produzidos, para que
se possa ajudar o sistema a decidir melhor, a gerenciar melhor.
Consideramos o aspecto da transmisso da aprendizagem gerada pela
experincia fundamental para o segmento das unidades de conservao, por
se tratar de um setor jovem, no qual os rgos gestores, ainda frgeis em seu
processo de gesto, tentam estruturar-se referenciados mais no conhecimento
cientfico que permeia a formao de seus especialistas do que em experincias
consistentes de gesto de suas realidades.
Temos de reconhecer que estamos lidando com um setor iniciante que,
embora j exista h 60 anos, apenas nos ltimos 11 anos investiu de forma
mais concreta na organizao de sua gesto, no possuindo ainda indicadores
de resultados consistentes, contando com experincias bem-sucedidas pouco
disseminadas e compartilhadas e, at mesmo sua histria pouco contada.
Nesse sentido, estamos diante de um crculo vicioso que precisa ser rompido, cuja ausncia de indicadores de resultados consistentes e experincias
pouco disseminadas, fruto de um sistema frgil de gesto, criam dificuldades
para demonstrar para a sociedade a necessidade de aporte de recursos s
unidades de conservao, que, por sua vez, no se estruturam adequadamente, pois no contam com recursos suficientes para faz-lo.
Fortalecer o sistema de gesto e investir na qualidade dos gestores nos
parece um passo fundamental para romper o ciclo vicioso, iniciando a instalao de um ciclo virtuoso no qual avanos significativos e necessrios ocorram.
Mais que um tema, o NEXUCS entende que o investimento em gesto condio para para a consolidao do negcio unidades de conservao no Brasil.
A dinmica do papel gerencial

Qual o trabalho de um gerente? O que ele faz? Como gasta seu tempo?
Essas so questes levantadas por Henry Mintzberg em seu ltimo livro
Managing desvendando o dia a dia da gesto (Mintizberg, 2010). Em busca
de compreender a dinmica do trabalho gerencial, o autor, a partir da observao do cotidiano de gerentes que atuam em contextos de negcio diferenciados (inclusive de um gestor de um Parque Nacional canadense), faz constataes que nos parecem bastante pertinentes e semelhantes a nossas observaes no convvio com gestores de unidades de conservao:
t
O ritmo implacvel e frentico da gesto.
A brevidade e variedade de suas atividades.
A fragmentao e descontinuidade do trabalho.
A orientao para ao.
A preferncia por modos informais e orais de comunicao.
A natureza lateral do trabalho (com colegas e nas relaes externas).
O problema complexo de exercitar o controle sem estar totalmente

no controle da situao.
(...) O trabalho de gesto sempre uma maldita coisa depois da outra (...)
A frase ilustra o desabafo de um gerente sobre seu ritmo de trabalho. O

motivo a natureza aberta intrnseca ao trabalho gerencial. Todos os gerentes so
responsveis pelo sucesso de sua unidade de trabalho, mas no existem marcos
tangveis nos quais podem parar e dizer: agora meu trabalho est encerrado!
O engenheiro completa o projeto de uma ponte em certo dia, o advogado ganha ou perde uma causa em certo momento, o gerente, por outro
lado, sempre precisa continuar sem nunca ter certeza de quando o sucesso
realmente est garantido ou se tudo pode desandar (Mintzberg, 2010). O
trabalho gerencial implica um processo contnuo de soluo de problemas em
que cada sada encontrada abre perspectiva de uma srie de novos problemas
a serem resolvidos.
Outra caracterstica observada a grande quantidade de fragmentao
no trabalho, alm de muitas interrupes. As atividades mais nobres e significativas parecem estar sempre entremeadas das atividades mais mundanas, sem
qualquer padro aparente. Por isso o gerente precisa estar preparado para
alterar seu humor com bastante velocidade e frequncia. Toleram as interrupes, pois no querem desencorajar o fluxo de informaes atualizadas e acabam desenvolvendo um senso de custo de oportunidade de seu prprio tempo: os benefcios perdidos por fazer uma coisa em vez de outra. Seja l o que
estiverem fazendo, os gerentes so sempre assombrados pelo que poderiam
fazer e pelo que precisam fazer.
A orientao para ao parece ser outra caracterstica marcante. Gerentes gostam de atividades que movem, mudam, fluem, so tangveis e aplicveis realidade atual. No gostam de discutir questes abstratas no trabalho e
costumam encarar essas situaes como perda de tempo. A maioria prefere se
concentrar no que h de concreto a fazer.
O autor ressalta a preferncia por mdias informais de comunicao, especialmente as orais (telefonemas e reunies) e as eletrnicas (e-mails). Enfatiza
que o gerente, ao contrrio de outros trabalhadores, no abandona o telefone, a reunio ou o e-mail para retornar ao trabalho. Esses contatos so o
trabalho. O resultado produtivo de um gerente deve ser medido em termos
do volume de informaes que transmite oralmente e por e-mail. O tipo de
informao que os gerentes preferem parece ser aquela que armazenada no
crebro humano. Apenas quando escritas podem ser armazenadas em crebros eletrnicos, mais isso demora, e os gerentes so pessoas ocupadas. Mesmo em e-mail a resposta curta tende a ser preferida a explicaes extensas. Por
consequncia, conclui o autor, o banco de dados estratgicos das organizaes parece estar armazenado na cabea dos gerentes em vez de nos computadores. A ampla utilizao desse tipo de informao por parte dos gerentes
parece explicar a dificuldade que muitos tm de delegar tarefas, pois para isso
teriam de transmitir ao outro sua memria, ou seja, contar para a pessoa tudo
que sabem sobre o assunto e isso pode demorar muito. Ento simplesmente
pode ficar mais fcil executar ele mesmo a tarefa.
Outro aspecto destacado que os gerentes passam grande parte de seu
tempo em contato com uma ampla variedade de pessoas externas a sua unidade de trabalho (stakeholders ), alm de todo tipo de colegas em sua organizao com os quais no tm nenhuma relao direta de subordinao. Assim,
Mintzberg caracteriza o cargo de gerente como o gargalo de uma ampulheta,
posicionado entre uma rede de contatos externos e a unidade a ser administrada.
Por fim, aborda o mito de que o gerente mantm controle rgido sobre
seu tempo, suas atividades e sua unidade de trabalho. Existe uma metfora
(Drucker, 1954) bastante conhecida na gesto de que o gerente como o
maestro de uma orquestra, posicionado no pdio, regendo os msicos com
sua batuta. Mintzberg contrape essa metfora ao sentimento expresso por
gerentes de que se sentem como marionetes em um teatrinho com centenas
de pessoas puxando as cordinhas e forando-os a agir dessa ou daquela maneira. Conclui, ponderando que o gerente eficaz, na verdade, no nem
maestro, nem marionete. Eles exercem controle apesar das limitaes. Eles
tomam uma srie de decises iniciais que definem muitos de seus compromissos subsequentes (por exemplo, comear o projeto de formao do conselho
da unidade, que, uma vez iniciado, exigir seu tempo e dedicao), e tambm
adaptam, para seus prprios fins, atividades que so obrigados a fazer (ir a
uma reunio institucional na sede do rgo gestor que no faz sentido para
ele e aproveitar para encontrar o diretor da instituio e discutir o problema
de ampliao dos limites da unidade ou a remoo de um servidor). O autor
conclui propondo que
(...) Os gerentes eficazes parecem no ser aqueles com maiores nveis
de liberdade, mas sim aqueles que tiram vantagem de todo e qualquer
nvel de liberdade que encontram. Em outras palavras, essas pessoas
no s fazem o trabalho, mas criam o trabalho. Todos os gerentes
parecem marionetes, mas alguns decidem quem puxar as cordinhas e
como, ento tiram vantagem de todo movimento que so obrigados
a realizar. Outros incapazes de chegar a esse nvel so sobrepujados
pelos altos nveis de exigncia no trabalho (...) (Mintzberg, 2010 p.46).
No h como entrar em contato com o estudo de Mintzberg sobre o dia
a dia dos gerentes sem imediatamente fazer conexes com a rotina dos gerentes de unidades de conservao. Durante o Programa de Gesto para Resultados PGR (Captulo 12) tivemos o privilgio de observar o cotidiano das UCs
e seus gerentes. No podemos, como nos filmes, dizer que qualquer semelhana mera coincidncia. Se, por um lado, o estudo de Mintzberg sugere o
universo gerencial como catico, gerador de stress, por outro, acolhe a realidade da prtica, da gesto normal, da gesto inevitvel. No o retrato da
m gesto. o retrato da gesto que ocorre da gesto possvel. Certamente
menos ordenada que os modelos didticos e as listas de caractersticas do
gerente eficaz, que habitualmente encontramos nos livros de gesto e que,
muitas vezes, nos deixam com certa sensao de culpa por percebermos que,
na prtica, a teoria outra.
Mintzberg chama a ateno para o fato de que essas caractersticas so
normais apenas dentro de limites e de que o excesso pode implicar prtica de
gesto disfuncional. A internet, por exemplo, pode acirrar esse problema (amplia exponencialmente o volume de demandas e de possibilidades de respostas), mas o mesmo vale para caractersticas pessoais do gerente. O gerente
excessivamente frentico, em um dia, pode ser confundido com proativo,
determinado e gil, no outro, pode tornar-se um perigo. De fato, a gerncia
no um trabalho fcil, mas muitos encontram maneiras (know-how ) de
enfrentar a presso e produzir resultados significativos. Atuam no caos calculado e na desordem controlada, em contraposio aos gerentes ingnuos,
que atuam no caos confuso (Sayles, 1979). Como ajud-los a sair da ingenuidade?
As listas sobre caractersticas do gerente ideal e receitas sobre o que

gerenciar com eficcia, fartamente fornecidas na literatura sobre gesto, muitas vezes so utilizadas como ponto de partida e no como referncias para
ajudar a compreender contextos e situaes. Criam a iluso do gerente ideal
que obtm sucesso em qualquer situao.
Certamente, a realidade se mostra mais complexa. A ideia de que a dinmica gerencial comporta certo caos, de que no existe a melhor maneira de
gerenciar e de que tudo depende de um bom encontro, entre um contexto e
algum portador de qualidades e defeitos, que efetivamente ajuda esse contexto a avanar, talvez complique nossa inteno de domar a realidade do
trabalho gerencial. Mas, por outro lado, cria a oportunidade de refletirmos
com mais propriedade sobre como apoiar gestores a se desenvolverem e a
produzirem melhores resultados. Compreender o contexto de atuao, a dinmica do trabalho do gestor de unidade de conservao e considerar sua
experincia prtica, que vem sendo desenvolvida de forma solitria e, de
maneira geral, desassistida, nos parece ser a nica sada.
A impossibilidade de identificar um modelo que d conta de representar
o que que faz um gerente eficaz, capaz de ser transmitido a outros que, se
seguirem corretamente os passos do modelo, daro conta de tambm serem
eficazes, est certamente ligada ao fato de que gesto no uma cincia, nem
mesmo uma cincia aplicada. Gesto uma prtica.
Gerenciar , sobretudo, uma prtica e no uma cincia, pois o mtodo
cientfico envolve o desenvolvimento de conhecimento sistemtico por meio
de pesquisa, e esse est longe de ser o objetivo da gesto. O propsito da gesto
ajudar a realizar objetivos dentro da organizao. por isso que, muitas vezes, vemos bons especialistas naufragarem ao assumirem um posto gerencial.
Atuar na posio gerencial como um especialista ou cientista certamente fracassar. Embora a gesto aplique cincia, pois os gerentes precisam de todo conhecimento que puderem para anlise (mtodo cientfico), isso ocorre mais para
checar evidncias do que para fazer a descoberta cientfica. No contexto das
unidades de conservao, de maneira geral os processos de seleo atraem especialistas com um histrico de formao universitria com foco nas cincias
naturais ou sociais. Temos um grande volume de bilogos, agrnomos, engenheiros florestais, gegrafos, cientistas sociais, antroplogos, turismlogos que
sonham em chegar s unidades de conservao e aplicar mtodos cientficos
para abordar os objetos de pesquisa com os quais mais se identificam. A frustrao imediata ao perceberem que o mais prximo da pesquisa e do trabalho
especialista que chegaro a coordenao de tais projetos. O espao de trabalho disponvel eminentemente gerencial. O leque de resultados a serem alcanados amplo e variado: fiscalizao, combate aos incndios, relao com en-
torno, educao ambiental, representao institucional em conselhos e instncias

municipais e estaduais, consolidao territorial, pesquisa, uso pblico, manuteno de veculos e embarcaes, dentre outros. Sem contar que, como a maior
parte dos contratos de trabalho fruto de concurso pblico, via de regra os
gestores nomeados vm de outras localidades, o que implica o desconhecimento fsico e cultural das regies sob sua responsabilidade.
Por outro lado, os rgos ambientais responsveis pela gesto dos sistemas federal e estaduais ainda no oferecem assistncia aos gestores no sentido
do desenvolvimento dessas competncias essenciais, pois no possuem prticas de Gesto de Pessoas bem estabelecidas. Em sua maioria as prticas mais
consolidadas so de departamento pessoal, lidando apenas com rotinas exigidas
por lei.
verdade que algumas iniciativas que esto sendo empreendidas poderiam ser destacadas, como as do Instituto Chico Mendes para Conservao da
Biodiversidade, que estruturou um espao de formao para seus servidores,
a Academia Nacional de Biodiversidade (Acadebio), que vem h dois anos
construindo experincias de formao, sobretudo para servidores que ingressam na instituio. Mas, de maneira geral, se o trabalho gerencial eminentemente prtico e catico, os gestores de unidades de conservao tm historicamente enfrentado esse contexto de maneira bem desassistida. Como no
caso relatado por um gerente recm-nomeado para um Parque Nacional no
interior do estado do Amazonas:
(...) Cheguei do Sul recm nomeado e queria conhecer o Parque. Fui
at Novo Airo e tentei pegar um barco que me levasse at a unidade.
Quando tentei arrumar a embarcao todos me desestimulavam e
diziam... O que voc vai fazer l?... L no tem nada!... Ningum vai
l!... melhor ficar em Manaus (...)
A desassistncia no diz respeito apenas introduo dos novos servidores em seu ambiente de trabalho, mas disponibilizao de meios fsicos,
formao, ferramentas gerencias e, sobretudo, foco para o trabalho a ser executado. Os gerentes e suas equipes no tm indicaes de quais so os resultados com os quais aquela unidade deve contribuir para o sistema de unidades
de conservao.
Se gesto uma prtica e, como diz Mintzberg, uma prtica frentica,
no mbito das unidades de conservao as condies a tornam especialmente
mais complexa em funo da:
t
Assistncia precria dos rgos gestores que sofrem com gesto precria e tambm com oramentos insuficientes.
Grande nmero de steakholders (grupos de interesse) que encaminham

demandas diversas e complexas, com os quais preciso negociar.
Variedade de temas com os quais o gestor deve lidar para gerar resultados, exigindo que seja um generalista e no um especialista.
Disperso geogrfica das unidades, que cria dificuldade para que

gestores troquem experincias e compartilhem dificuldades, know-how
e angstias; alm de prejudicar a viso sistmica, o que muitas vezes
induz o gestor a investir naquilo que ele entende como melhor resultado para o local, em detrimento dos resultados do sistema de UCs.
Como os membros das equipes, em geral, esto longe de suas localidades de origem, as relaes de trabalho, muitas vezes, so o principal
lao de convivncia, o que determina que os servidores estabeleam
laos quase familiares. Quando as equipes vivem conflitos, a repercusso grande para todos os membros e os resultados costumam ser
muito afetados. Essa situao exige muito da figura do gerente que
precisa encontrar meios de encaminhar bem a situao.
Nos captulos anteriores dissemos que o NEXUCs tem atuado no sentido

de propor metodologias que ajudem o gestor a domar o caos inerente
prtica gerencial, contribuindo para que os gerentes ingnuos coloquem-se
diante de um caos controlado ou calculado. Porm, ns consultores que
olhamos de fora e que muitas vezes vislumbramos muitas oportunidades de
melhoria temos de reconhecer que, entre oferecer ajuda e ajudar efetivamente, existe um passo gigante.
Como se forma um gestor?

Edgar Schein, um dos autores que mais produziu sobre o tema consultoria,
afirmava que o trabalho do consultor implica desenvolver um conjunto de
atividades que ajudam o cliente a perceber, entender e agir sobre fatos interrelacionados que ocorrem em seu ambiente. Para Schein (1972), o verdadeiro
trabalho do consultor no fazer belos diagnsticos e recomendaes sobre a
realidade do outro, mas ajudar o outro a ser mais eficaz em sua realidade.
Portanto, o desafio do NEXUCs sempre foi o de observar as unidades de
conservao, lanando mo de conceitos e instrumentos, mas, sobretudo,
dedicando-se a pensar numa maneira de disponibilizar de forma til essas
ideias a quem de fato as gerencia e pode produzir melhorias nos resultados.
Em outras experincias j havamos aprendido que ensinar gesto era tarefa
impossvel. Sendo gesto uma prtica, em que o gestor costuma interessar-se
apenas por aquilo em que vislumbre possibilidades reais de soluo de proble-
mas em sua realidade, e considerando que, sendo uma prtica, a gesto permite somente aqueles que seguirem em frente, encarando os desafios efetivamente, tivessem muitas oportunidades de aprendizado e de desenvolvimento
de know-how. No havia como apostarmos em metodologias de interveno
que no levassem em considerao algumas premissas:
t
Gesto prtica e, portanto

portanto,, no pode ser ensinada numa sala de
aula como uma cincia ou pr
ofisso
profisso
ofisso.. No se cria um gerente em sala
de aula. O acesso ao conhecimento contribui para que novas conexes possam ser feitas, para que informaes sejam geradas e possveis
sensibilizaes ocorram, mas em geral no tem repercusso na eficcia
gerencial. Nesse sentido existem inclusive aqueles que confundem a
formao gerencial com a formao tcnica, e nomeiam como programas de formao gerencial cursos com cargas horrias exaustivas e
com uma grade fragmentada que trata de diversos contedos tcnicos, como legislao ambiental, combate a incndios florestais, fiscalizao, etc. Embora certamente sejam contedos pertinentes para o
negcio unidade de conservao, no podem ser considerados como
formao gerencial, pois a gesto composta por outros elementos,
como: estratgia, processos, liderana, relao com beneficirios, planejamento, gesto de pessoas, mensurao, etc.
Os gerentes no so eficazes, a combinao gerente-conte

xto (unidagerente-contexto
de) que o . No existe bom marido nem boa mulher, existem bons
casais. O mesmo vale para gerentes e suas unidades. No Capitulo 24,
A teoria do negcio e a gesto de unidades de conservao, dissemos que:
(...) Os conjuntos de competncias que as unidades de conservao
precisam desenvolver, para o cumprimento das suas misses, podem
ser to diversos quanto as realidades que cada unidade vivncia. Em
alguns contextos, a competncia da proteo e da fiscalizao dos
recursos naturais pode ser intensamente exigida, em funo dos tipos
de presso aos quais est submetida a unidade. Em outros casos ou
momentos, sua capacidade de fortalecer e ativar os elementos de uma
cadeia produtiva passa a ser determinante para o avano do estabelecimento da unidade (...)
Portanto, seria difcil pensarmos em um perfil gerencial que desse cabo
de todo e qualquer desafio. Certamente, existem perfis com maior
potencial de eficcia para realidades mais exigentes em determinados
temas, categorias de manejo, ou at mesmo em UCs em determinadas
faseologias de gesto. Uma unidade em fase de criao exige, pela
caracterstica de seus desafios, competncias de seu gestor bem dife-
renciadas das que se encontram na faseologia de implementao ou

consolidao. O gerente ser mais ou menos eficaz de acordo com
suas potencialidades e experincias.
t
A gesto apreendida no trabalho

trabalho.. aperfeioada e apreendida por
uma ampla variedade de eexperincias
xperincias e desafios. A maioria das pessoas vive uma srie de acontecimentos que se tornam experincias
quando so digeridos, refletidos e relacionados aos padres gerais e
sintetizados.
Os programas de desenvolvimento gerencial devem ajudar os gerentes a compreenderem suas experincias (tcitas) e refletirem sobre elas
com a contribuio de seus colegas. Atribuir sentido s experincias
significa fazer com que gerentes ocupados deem um passo atrs para
refletir sobre suas experincias, junto com outros que enfrentam problemas semelhantes. S assim a experincia poder ser explicitada e
transmitida. importante perceber que muitos que ocupam a posio
gerencial podem no estar prontos (prontido) para o processo de
aprendizagem e negam-se ao processo de reflexo e de teorizao
da prpria prtica. Tm dificuldade em aprender com a prpria experincia e, sobretudo, com a experincia dos outros. Esse talvez seja o
nico trao que realmente descredencie um indivduo posio
gerencial.
Levar a aprendizagem de volta ao lugar de trabalho

trabalho,, para impactar a
organizao
organizao.. Um grande problema na concepo dos programas de
formao gerencial que eles ocorrem de modo isolado. No tm
nenhuma inteno de repercusso organizacional. O gerente desenvolvido e talvez at mude, apenas para voltar ao lugar de origem
inalterado, sem ter nenhuma demanda de aplicao. A formao gerencial deveria, sobretudo, tratar do desenvolvimento organizacional;
deveramos esperar que os gerentes impulsionassem mudanas dentro
de sua prpria organizao. Por isso, nossa opo tem sido sempre
por programas que denominamos de educao continuada, nos quais
nosso papel de apresentar ideias, conceitos e ferramentas; debater
com os gestores a aplicao; construir a customizao desses com os
gestores, adequando-os singularidade dos contextos, tutorando e
animando a aplicao, moderando a anlise dos resultados junto ao
grupo de gerentes-alvo e sistematizando as aprendizagens. Nossas experincias vm demonstrando que qualquer assimilao de uma nova
prtica dever provocar o interesse do gerente, ser aplicada, criticada
e adaptada ao seu contexto e suas necessidades de resultado, caso

contrrio, ser descartada.
Consideraes finais
No NEXUCS, temos dedicado grande parte do nosso tempo a refletir
sobre a arquitetura de nossas intervenes que, via de regra, prope a concepo e implementao de prticas de gesto que ajudem os gerentes de
unidades de conservao e, tambm, de rgos gestores a fortalecer o processo gerencial, seja ele de cunho estratgico, na gesto de pessoas, processos ou
em outras funes gerenciais. Os conceitos, ferramentas e tcnicas que utilizamos esto acessveis na vasta literatura de gesto disponibilizada pelo mercado editorial. A customizao desses contedos luz do conhecimento gerencial,
j constitudo no setor ambiental, tem sido nosso desafio. No tarefa fcil
retirar um gerente de unidade de conservao de sua rotina frentica e conseguir que escute os primeiros dez minutos. preciso rapidamente traduzir conceitos e abstraes em questes palpveis e que faam sentido em sua realidade concreta de trabalho. Seno teremos apenas corpos presentes (principalmente se a internet estiver acessvel). Se essa barreira for ultrapassada preciso convid-los a dar testemunho de sua prpria experincia, dentro do foco
proposto, e ajud-los a explicitar suas aprendizagens. Entendemos nosso papel como mediadores entre a habilidade prtica desses gestores e o conhecimento sistematizado. Atuamos como mobilizadores, e nessa obra convivemos com comportamentos muito diferenciados: o interesse, a empolgao, a
autodescoberta que advm da superao, assim como o desconforto e a relutncia daqueles que no querem ser incomodados em sua solido heroica, ou
em seu isolamento confortvel no qual a ineficincia permanentemente
justificada. Reconhecemos que os momentos mais espetaculares que testemunhamos foram aqueles em que grupos de gestores descreviam suas experincias
e demonstravam aos outros como foram capazes de atender a demandas
complexas, de resolver problemas inusitados, de como enfrentavam limitaes institucionais absurdas, de como foi que se apropriaram das prticas que
sugerimos de uma maneira absolutamente singular. ali que estava o processo
de formao gerencial em sua essncia. Discutindo o fracasso ou o sucesso das
prticas que foram experimentadas (sugeridas pelo PGR), esses gestores, diante de um universo limitado de recursos, encontraram a possibilidade de inventar sadas, de inovar. Como surpreendente que alguns tm colocado
ordem no caos?
Nossas propostas visam ajud-los, mas temos de admitir que os verdadeiros professores so esses alguns, que, infelizmente, no so ainda todos!
Para esses, com baixa prontido para aprendizagem, o desafio ainda apren-
der a aprender. O processo de ampliao da prontido para a aprendizagem

pode ser provocado, mas os custos na formao desses pretendentes a gestores
sero mais altos e demorados. Como dissemos antes, talvez esse seja o nico
trao que realmente limite algum posio de gestor em qualquer contexto.
(...) Entendo que um gerente deve desenvolver a capacidade de enxergar a si mesmo como envolvido em um grande processo de
autodesenvolvimento. Seu dever aprender a capitalizar sua aprendizagem no trabalho, o que exige um compromisso com a aprendizagem contnua, autodiagnstico e autogesto (...) (Mintzberg 2010).
O desafio das instituies repensar as diretrizes de formao, criando
condies para que possam efetivamente favorecer o surgimento desse gerente capaz de refletir sobre sua habilidade prtica e transmiti-la a outros. A
mentorao e a aprendizagem mediada por facilitadores que proponham temas e prticas aplicativas, para serem trabalhadas por pequenos grupos de
gerentes, nos parecem um passo inevitvel. Transformar a desassistncia institucional em formao de gerentes em seu sentido pleno, considerando a gesto como uma prtica, o grande desafio.
Braos adicionais
para conser
vao: o
onservao:
papel estratgico das
parcerias com o
setor privado
26
Ana Luisa Da Riva

Renata Loew W
eiss
Weiss
Instituto Semeia
Frente s dificuldade de gesto de Unidades de Conservao no Brasil,

como exemplos de outros pases e setores podem nos inspirar?
O Brasil mundialmente reconhecido pela biodiversidade do seu

patrimnio natural. Em nossas paisagens destacam-se a maior floresta tropical
do globo, mais de oito mil quilmetros de litoral, alm de cenrios singulares,
como o Pantanal, as Serras Sulinas e os Lenis Maranhenses. Tanta beleza nos
alou ao primeiro lugar no ranking do Frum Econmico Mundial (Blanke &
chiesa, 2011) no quesito existncia de recursos naturais, como uma das dimenses na influncia da competitividade de um pas no setor turstico.
No por coincidncia, quase a totalidade desses espaos territoriais onde a
conservao da biodiversidade e de outros atributos naturais e culturais considerada essencial est protegida sob a forma de unidades de conservao (UC).1
1. Definidas como espao territorial e seus recursos ambientais, incluindo as guas jurisdicionais,
com caractersticas naturais relevantes, legalmente institudo pelo Poder Pblico com objetivos de conservao e limites definidos, sob regime especial de administrao ao qual se
Sob a guarda do Sistema Nacional de Unidades de Conservao (SNUC), o

Brasil protege cerca de 1,5 milho de quilmetros quadrados de seu territrio
e integra, sob o mesmo marco legal, 1641 reas protegidas federais, estaduais,
municipais e particulares, protegendo um total de 16,75% do territrio continental e 1,46% da rea marinha.
A criao de unidades de conservao uma das principais estratgias da
Poltica Nacional do Meio Ambiente. E est espelhada no fato de que em
todo mundo o estabelecimento dessas reas uma das mais efetivas iniciativas
para a conservao da biodiversidade biolgica e sociocultural.
Sob essa perspectiva, o Brasil destaca-se no cumprimento das metas de
conservao da Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB) das Naes
Unidas. Segundo o estudo Expansion of the Global Terrestrial Protected Area
System, publicado na edio 142/2009 da revista Biological Conservation, fomos responsveis por 74% do aumento na rea global protegida desde 2003.
Mas no basta apenas criar UCs. H uma grande lacuna que separa a
criao da capacidade de implementao. Para que a implementao de Ucs
no Brasil prospere, precisamos enfrentar e superar vrios desafios, assunto
intensamente discutido ao longo dos captulos deste livro.
Um dos desafios romper a aparente dicotomia que afasta o pblico e o
privado nesta agenda, e articular modelos de gesto que incluam a iniciativa
privada como parceira do Governo na implementao e gesto de UCs. O
Semeia acredita que somente com a incluso de agentes privados nesta agenda ser possvel conciliar, nas UCs brasileiras, conservao e oportunidades de
desenvolvimento para o pas e para as pessoas. Na parte 1, compartilharmos
nossas reflexes com o leitor e, nas partes 2 e 3, fazemos uma reflexo sobre
(i) as condies alarmantes do quadro atual de gesto de Ucs no Brasil e (ii)
bons exemplos mundo afora.
PAR
TE I POS
SVEIS C
AMINHOS
ARTE
POSSVEIS
CAMINHOS
Gesto de UCs: rromper
omper a dicotomia pblico
-privada
pblico-privada
As parcerias entre o pblico e o privado
Para muitas pessoas, a participao do setor privado nas terceirizaes
gera desconfiana e a falsa ideia de que o setor privado s visa ao lucro.
Contudo, experincias recentes de parcerias entre o pblico e o privado, espe(continuao) aplicam garantias adequadas de proteo pelo art. 2, I da Lei 9.985, de 18
de julho de 2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservao (SNUC).
Braos adicionais para conservao: o papel estratgico das parcerias... 463
cialmente no setor de sude, tm mostrado que o lucro do privado pode ser

um grande aliado do governo na proviso de bens e servios pblicos. O setor
privado dispe de recursos, conhecimentos e instrumentos de gesto que, uma
vez adaptados ao contexto das UCs, podem vir a contribuir para a efetividade
da conservao.
preciso vencer o sentimento de que obter lucro um problema para a
conservao. O lucro pode ser a soluo, por exemplo, quando os compromissos do privado com a conservao, travados em edital, so adequadamente cumpridos.
Por exemplo, a extenso do conceito das parcerias pblico-privadas (PPPs)
para as unidades de conservao algo inovador no Brasil. As PPPs so uma
modalidade de terceirizao til nos casos onde h limitaes dos fundos pblicos para cobrir os investimentos necessrios, e quando se busca aumentar a
qualidade e a eficincia dos servios pblicos. PPP no privatizao, como
explica o economista Celso Toledo em entrevista no site do Semeia. As quatro
principais contribuies do esquema de PPP so:
t
providenciar capital adicional;
fornecer capacidades alternativas de gesto e implementao;
acrescentar valor ao consumidor e sociedade em geral;
melhorar a identificao das necessidades e a otimizao dos recursos.
H uma crescente conscientizao de que a cooperao com o setor

privado capaz de oferecer uma srie de vantagens, incluindo:
t
Acelerao da disponibilizao da infraestrutura

infraestrutura: As parcerias possibilitam ao setor pblico transpor as despesas de capital inicial num fluxo
contnuo de pagamentos do servio ao longo do contrato. Isso permite que os projetos possam avanar mesmo quando a disponibilidade
de capital pblico seja restringida.
xecuo: A atribuio da responsabilidade de concepo
Rapidez na eexecuo
xecuo
e construo para o setor privado, combinada com pagamentos relacionados disponibilidade de um servio, oferece importantes incentivos para o setor privado entregar projetos em um espao de tempo
de construo mais breve.
risco: Um princpio fundamental de qualquer
Melhor alocao de risco
PPP a atribuio de risco para o lado da relao com melhores condies para a sua gesto, pelo menor custo. O objetivo otimizar, em
vez de maximizar, a transferncia de riscos, garantindo que o melhor
valor seja atingido.
Melhores incentivos para realizar

realizar: A atribuio de um projeto de risco deve incentivar o setor privado contratante no sentido de melhorar a sua gesto e desempenho em um determinado projeto.
servio
vio: A experincia internacional sugere
Melhoria da qualidade do ser
vio
que a qualidade dos servios realizados no mbito de uma PPP melhor do que o atingido pelo modelo tradicional de contratao no setor pblico. Isto se reflete: numa melhor integrao dos servios com o
apoio de ativos; na melhoria das economias de escala; na introduo
de inovao na prestao de servios; e no incentivo ao desempenho e
sanes normalmente includas no mbito de um contrato PPP.
Gerao de receitas adicionais
adicionais: O setor privado pode ser capaz de
gerar receitas adicionais provenientes de terceiros, reduzindo assim o
custo de qualquer entidade pblica. As receitas adicionais podem ser
geradas atravs da utilizao da capacidade da reserva ou da eliminao de excedente ativos.
pblica: Ao transferir a responsabilidade pela presReforo da gesto pblica
tao de servios pblicos, o governo ir funcionar como regulador,
incidindo o seu foco sobre o planejamento e desempenho do servio,
em vez de sobre o acompanhamento da gesto do dia a dia at a
entrega do servio.
Aspectos estratgicos
Para que uma PPP seja eficiente preciso que cada ator tenha conhecimento dos aspectos estratgicos para o seu papel. So eles:
Aspectos estratgicos para o governo e sociedade civil
t
conservao da biodiversidade;
atrao de investimentos privados de longo prazo com dinamizao

da economia;
fortalecimento da capacidade de gesto e proteo do patrimnio

nacional;
gerao de receitas para estados e municpios;
ampliao do controle e da qualidade socioambiental das UCs.
Aspectos estratgicos para o governo e para a conser

vao
conservao
t
reduo da necessidade de investimentos e imobilizao de capital;
ampliao da visibilidade e fomento gerao de receitas;
adoo de referenciais e boas prticas gerenciais no universo das UCs;
oportunidade para qualificar as operaes das empresas concessionrias;
oportunidade de compartilhamento de investimentos e infraestrutura;
integrar o parque e as cadeias produtivas visando ao desenvolvimento de aes cooperadas e a valorizao da unidade de conservao;
estimular o acesso ao mercado, com aes de promoo e marketing

cooperado;
aumentar a competitividade dos destinos.
Aspectos estratgicos para a iniciativa privada

t
a possibilidade de explorar roteiros tursticos de relevante beleza cnica;
a percepo de que o turismo no Brasil e no mundo tem aumentado

consideravelmente nos ltimos anos e um setor com grande potencial;
a garantia fundiria e contratual;
as compensaes financeiras pelo alcance de metas socioambientais.
Desafios para a participao da iniciativa privada via PPP

Alm dos aspectos estratgicos, a iniciativa privada deve superar alguns
desafios para prosperar numa PPP, de modo a contornar a rejeio natural de
alguns frente idia ideia de concesses integradas e de parcerias com o setor
privado.
Segundo dados da CSU (Colorado State University), o ponto fraco das
prticas recomendadas de terceirizaes em UCs ao redor do mundo parece
estar nas qualificaes das terceirizaes e nas responsabilidades jurdicas e
financeiras. J os pontos fortes constatados foram: a responsabilidade ambiental
e a responsabilidade social.
Para que os pontos fortes prevaleam vital envolver e integrar as terceirizaes nas polticas de desenvolvimento regional, estabelecendo mecanismos
de gesto de contratos que garantam a transparncia e os ganhos socioambientais esperados. Todas as licitaes devem obedecer a uma plena concorrncia, capaz de promover o atendimento a requerimentos legais e informaes aos rgos de controle. Licitaes e regras claras so capazes de atrair
para o pas grupos estrangeiros com expertise no setor turstico.
Finalmente preciso estabelecer modelos econmicos ajustados dinmica regional do setor turstico que permitam conciliar retorno econmico ao
agente privado e conservao das UCs.
Pontos a serem compreendidos para viabilizar a implementao

ograma de P
arcerias entre Pblico e P
rivado em UCs
programa
Parcerias
Privado
de um pr
Ao se analisarem os benefcios de uma PPP preciso comparar outras
partes da anlise custo-benefcio, como gerao de empregos diretos e indiretos, aumento das opes de lazer e proteo de mananciais, entre outras.
O critrio tcnico deve incluir ao menos quatro temas para ganhar a
adeso do governo: (i) maior benefcio social; (ii) menor impacto ambiental;
(iii) maior eficincia; e (iv) maior agregao de valor local.
A iniciativa privada deve sempre quantificar e qualificar os principais cobenefcios para melhor entendimento do poder pblico sobre as vantagens
de se investir nesse tema.
O governo, por outro lado, deve estimular a implementao de modelos de gesto que: favoream o desenvolvimento de cadeias produtivas de
bens e servios oriundos das unidades de conservao e demais reas protegidas; estabeleam mecanismos eficazes para documentar conhecimentos e experincias existentes sobre a gesto de reas protegidas; e, finalmente, adotem um conjunto de princpios e diretrizes para harmonizar planejamento,
gesto, monitoramento socioambiental e monitoramento financeiro.
PAR
TE II OS DES
AFIOS A
TU
AIS
ARTE
DESAFIOS
ATU
TUAIS
Carncia de recursos financeir
os: lacuna
financeiros:
entre a necessidade e a realidade
H um descompasso entre os recursos existentes e os recursos necessrios
para uma gesto minimamente adequada das UCs brasileiras. De 2001 a 2008,
a rea somada das UCs federais teve uma expanso de 78,46%, enquanto a
receita do Ministrio do Meio Ambiente (MMA) revertida ao SNUC aumentou, no mesmo perodo, apenas 16,35%. Ou seja, existe nitidamente uma
grande lacuna de verbas.
E qual seria o montante necessrio para que esse sistema funcione plenamente? Segundo estimativas do MMA, os custos recorrentes anuais seriam de
R$ 543,2 milhes para o sistema federal e de R$ 360,8 milhes para os sistemas estaduais. Sem contar R$ 611 milhes em investimentos em infraestrutura
e planejamento no sistema federal e de R$ 1,18 bilho nos sistemas estaduais
(MMA, 2009).2
2. Esses valores no incluem as Reservas Particulares do Patrimnio Natural (RPPN).
E qual o montante disponvel no momento? Conforme o mesmo estudo, algo entre R$ 250 e 300 milhes anuais (aproximadamente R$ 160 milhes de recursos oramentrios, R$ 80 milhes de compensao ambiental e
R$ 30 milhes de doaes internacionais).
Esse modelo deficitrio ocorre principalmente porque a maior parte dos
fundos para a conservao brasileira se origina do oramento pblico (Barcena
et al., 2002 apud Young, 2005) (Tabela 26.1).
Tabela 26.1 Valores anuais projetados. Fonte: Adaptado de MUANIS (2009).
Fonte
Oramento total ICMbio (sem pessoal)
200 8
% do total
R$ 100 milhes
71%
Arpa
R$ 19 milhes
14%
Compensao ambiental (execuo feder al)
R$ 12 milhes
9%
Doaes e compensaes executad as

diretamente por empresas privadas (7 UCs)
R$ 4,2 milhes
3%
Carteira fauna (multas/TAC s)
R$ 3 milhes
2%
Fundos loc ais (Atol e Bocaina)
R$ 2 milhes
1%
Total disponvel
R$ 140,2 milhes
Por essa razo, h uma conexo muito prxima entre a situao

macroeconmica do Brasil e os gastos ambientais, fazendo com que mudanas na poltica fiscal e monetria tenham consequncias diretas para a conservao (Young, 2005).
Alm disso, o governo tem baixa capacidade de investimento, e somente gastos com pessoal, encargos e despesas correntes consomem 95% da execuo oramentria do ICMBio.
Tomemos o ano de 2008 como exemplo, quando as UCs federais receberam aproximadamente R$ 332 milhes (Tabela 26. 2). Considerando que
R$ 203 milhes foram gastos com pessoal e encargos, os recursos restantes
ficaram aqum de cobrir os custos estimados para manuteno do sistema
(MMA, 2009).
As UCs estaduais tambm apresentam esse mesmo quadro deficitrio,
com a maioria do oramento dedicado a cobrir despesas correntes de pessoal,
restando pouco para demais investimentos.
Esses dados comprovam a dependncia atual do SNUC do oramento
pblico e a necessidade de buscar recursos alternativos para cobrir as despesas
de capital (Muanis, 2009).
Tabela 26.2 Recursos disponveis a Sistemas de Conservao

aps o pagamento de pessoal. Fonte: Adaptado de MMA (2009).
Sistema nacional/
estadual
T amanho do
sistema
Recursos
financeiros
disponveis
em 2008 (A)
Pagamento
de p essoal
(B)
AB
(R$ milhes)
(R$ milhes)
(R$ milhes)
Brasil
755 mil km
332
203
129
Rio de Janeiro
3,7 mil km2
22
13
Esprito Santo
0,4 mil km
16
10
Minas Gerais
15,7 mil km2
74
37
37
Rio Grande do Sul
3,0 mil km2
Paran
17,9 mil km
Limitada capacidade de gesto

Descompasso: Apesar de o Brasil ser hoje a sexta economia mundial, ainda no
conseguiu aprimorar sua competncia em gesto sustentvel de UCs, ficando,
nessa rea, atrs de pases com menos recursos naturais e econmicos. O Brasil
tem uma cultura incipiente de gesto
gesto, pouco focada em resultados.
Uma proteo adequada das UCs depende: de recursos humanos treinados e em nmero suficiente, da eficincia do uso de recursos financeiros e da
segurana fundiria. Todos esses pontos esto ainda pouco presentes na realidade da gesto pblica brasileira nas UCs.
Limitaes de pessoal
Para garantir a proteo das UCs preciso investir na qualidade e densidade de pessoal de campo (Bruner, 2000; Vreugdenhil, 2003). Atualmente,
seria necessrio um quadro mnimo de 19 mil pessoas em nossas UCs federais
e estaduais, sendo 13 mil apenas para atividades de campo. O dficit de pessoas, incluindo pessoal de campo, estimado em 99% do total que seria necessrio para as UCs federais (ICMBio, 2008).
Esse dficit induz os rgos ambientais a diversas manobras para encontrar formas de engajar mais pessoas nas atividades de conservao. Uma manobra comum atrelar servidores temporrios supostamente vinculados a projetos de investimento direto, na agenda rotineira de conservao de uma UC.
Se, por um lado, esse subterfgio auxilia de sobremaneira a enorme carncia do setor, por outro, apresenta srios problemas e consequncias. O
fato de esse tipo de contratao ser de natureza temporria e em geral no
durar mais do que alguns anos acaba gerando uma rotatividade grande de
pessoas em funes estratgicas e, consequentemente, uma descontinuidade em
programas e projetos de conservao nas UCs. Quando esses contratos chegam
ao fim, acabam acarretando uma eroso no conhecimento dessas instituies.
Alm disso, essa falta de pessoal faz com que o profissional dos rgos
ambientais acabe assumindo inmeras funes, muitas vezes em reas totalmente distintas sua vocao. Quando isso acontece, invariavelmente restringe-se o tempo que o profissional teria dedicado efetivamente para aes de
conservao de fato impactantes.
Como se no bastasse essa questo, por fora do ambiente regulatrio,
os rgos ambientais possuem limitada capacidade de favorecer o desenvolvimento profissional dos seus contratados. No existe um plano de carreira
para o servidor dos rgos ambientais que permita ao mesmo optar por diferentes caminhos de desenvolvimento profissional. Dessa forma, no incomum
encontrar no cargo de gestor de UCs profissionais que no tm interesse e
muito menos aptido para um cargo que exige habilidades gerenciais.
Outro problema o fato de que muitos profissionais do setor chegam ao
cargo de gestor sem que tenham a possibilidade de receber treinamento especfico sobre conceitos e ferramentas de gesto estratgica dessas reas. A falta de
treinamento direcionado gera, inclusive, alguns casos de ambivalncia, como
nos casos de UCs que dispem de recursos para investimentos (por exemplo,
pela compensao ambiental), mas no possuem projetos para a sua aplicao.
Uso pouco eficiente dos escassos recursos

Na rea da conservao, o governo ainda centraliza muitos papis, e
no incomum se deparar com profissionais dos rgos ambientais sobrecarregados por mltiplas agendas. Apenas para citar um exemplo, comum servidores tomarem as rdeas na construo de obras de infraestrutura em UCs,
chegando at a erguer e operar instalaes de hotelaria, com o intuito de
posteriormente estabelecer algum tipo de terceirizao.
Por que o governo gasta seus escassos recursos para operacionalizar atividades nas quais tem baixa eficincia se comparado com agentes privados
que operam nesse mercado? O funcionrio que se envolve na operacionalizao
de obras de infraestrutura no estaria deixando de contribuir com seu tempo
para atividades mais estratgicas, que impactam de forma direta a conservao e o desenvolvimento?
Alm disso, o grande tiro no p que o governo d, quando aloca, de
forma isolada, recursos financeiros na implementao de obras de infraestutura
nas UCs, que acaba por gerar um grande passivo de manuteno, para o
qual, em geral, no dispe de recursos. Se computarmos isto ao tempo dos

servidores gasto nesses processos operacionais (que pode ser entendido como
tempo que deixa de ser dedicado ao monitoramento e fiscalizao da conservao), o custo para o governo ainda mais expressivo.
Ser possvel criar arranjos institucionais que levem a uma alocao mais
eficiente dos recursos?
Insegur
ana fundiria
Insegurana
A insegurana fundiria um dos principais obstculos ao pleno funcionamento das UCs. Mesmo naquelas criadas h dcadas, ainda no foi possvel
resolver o passivo fundirio, tanto pela dificuldade jurdica quanto pelos custos associados. Muitos estados tm avanado nessa agenda, mas o passivo
to grande e as dificuldades burocrticas e operacionais to expressivas que
parece no haver luz no fim do tnel. Mas h. Em outros setores, como nas
concesses de rodovias, por exemplo, grande parte da operacionalizao da
agenda de desapropriaes repassada ao agente privado como obrigao
contratual. Ser que esses mecanismos, j bem aplicados em outros setores,
podem nos trazer algum ensinamento? Ser possvel manter o governo como
agente principal no estabelecimento dos valores de indenizao, nas diretrizes
gerais das desapropiaes e na captao dos recursos para esta agenda, e criar
os incentivos corretos para que parceiros privados possam somar com sua musculatura tcnica e financeira para operacionalizar a regularizao fundiria nas
nossas unidades de conservao?
Braos adicionais para a conser

vao terceirizaes atuais
conservao
Ainda que timidamente, o governo vem realizando alguns movimentos
na direo de criar alternativas de gesto das UCs. Para tanto tem apostado:
(i) nas terceirizaes de bens e servios nas reas onde permitido o uso
pblico nas UCs e (ii) na gesto compartilhada por Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (Oscip).
Nesta ltima, o governo transfere parte das suas atribuies a organizaes geralmente muito comprometidas com as questes socioambientais ou
culturais, porm com limitada experincia em instrumentos de gesto e pouco
pautadas pela eficincia.
As terceirizaes em UCs, onde a iniciativa privada chamada para operar bens e servios em uma UC, j so uma realidade h bastante tempo,
como no caso do Parque Nacional de Foz do Iguau. Contudo, os processos
de terceirizao em geral ocorrem de forma isolada, onde cada bem, ou servio a ser terceirizado, oferecido a um parceiro diferente, fragmentando o
processo de concesso. Estas concesses pulverizadas dentro de uma mesma

UC acabam por limitar a possibilidade de interao estratgica entre os diversos concessionrios, impedindo a construo de um posicionamento orientado ao consumidor, capaz de garantir a satisfao dos visitantes e de se adaptar
s necessidades do mercado na mesma velocidade que acontece mundo afora. Isto, certamente, limita o potencial de visitao turstica de nossos parques.
A ttulo de comparao, no Brasil, dos 67 parques nacionais, os 31 abertos
para a visitao receberam em 2008 cerca de 2 milhes de visitantes, sendo que
72% destes se concentraram entre os parques nacionais de Foz do Iguau
(1 milho de visitantes) e o da Tijuca (470 mil visitantes). Nesse ano, a arrecadao nos parques nacionais foi de R$ 18 milhes, que se dividem entre ingressos (R$ 11 milhes) e concesses de servios (R$ 7 milhes) (MMA, 2009).
Tabela 26.3 Arrecadao nos parques nacionais com visitao (2008).
Ingr essos
R$ 11.470.390
Conc esses
R$ 7.371.542
Apesar dos esforos do governo, dos 310 parques federais, apenas dois
geram recursos significativos a partir de terceirizaes: o Parque Nacional do
Iguau e o Parque Nacional da Tijuca, onde os turistas so atrados para ver de
perto o monumento do Cristo Redentor. Em 2008, o ICMBio arrecadou nos
parques nacionais abertos visitao, incluindo recursos oriundos de ingressos e concesses de servios, R$ 18.841.932,00. Ou seja, uma mdia de R$ 9
por visitante, um gasto perto da metade da mdia dos pases no desenvolvidos, abaixo da mdia da Amrica do Sul e vinte vezes menor do que a mdia
dos pases desenvolvidos (Maretti, 2001).
Vejamos o caso brasileiro de maior sucesso, o Parque Nacional do Iguau,
cujas sete empresas concessionrias gereram em 2007 aproximadamente R$
12 milhes com a venda de ingressos, produtos e servios. Juntas, essas concesses so responsveis pela manuteno de 700 empregos diretos dentro
do parque e pela movimentao de cerca de R$ 100 milhes gerados indiretamente pela cadeia produtiva do turismo local (Rodrigues, 2009).
O desenho da sua terceirizao atribui a um concessionrio a responsabilidade de recolher o pagamento dos ingressos e fazer o controle do fluxo de
visitantes. A mesma concessionria responsvel pela manuteno do centro
de visitantes e pelo transporte dos visitantes at Porto Canoas (espao de
alimentao, mirante, incio da trilha das Cataratas, estacionamento).
As outras atividades, como o passeio de elevador panormico at o

Espao Naipi, a Trilha do Poo Preto Porto Taquara, a Trilha das Bananeiras,
Percurso do Macuco (passeio de jipe, caminhada por uma trilha suspensa,
passeio de barco pelo rio Iguau), rafting nas corredeiras do rio Iguau e passeio de helicptero so administrados pelas concessionrias e requerem o pagamento de uma taxa cobrada parte do ingresso para entrar no parque.
Ainda que a quantidade de atividades no influencie necessariamente a
experincia da visita, a diversidade de oportunidades recreativas vivenciadas
no necessariamente acontece de forma integrada. Apesar de o setor pblico
ter tido sucesso em terceirizar atividades que no so de sua especialidade, ele
acaba com diversos contratos a gerenciar e sem ter uma instituio responsvel por olhar a experincia do turista como um todo.
E se o turista tiver uma excelente experincia no passeio do elevador,
adorar a comida do restaurante, mas as trilhas forem mal cuidadas e o hotel
tiver uma manuteno precria? Ser que ele volta ou sugere este passeio?
Dificilmente. Enquanto no houver uma ao integrada dos concessionrios
para que o turista desfrutre de uma experiencia completa e possa sentir, em
cada bem e servico oferecido pelo parque, o valor de sua existncia, dificilmente estaremos utilizando todo o potencial que nossos recursos naturais nos
oferecem. Isto o que, na iniciativa privada, chamamos de valorizar uma
marca.
PAR
TE III OLHAR P
ARA OUTRAS REFERNCIAS
ARTE
PARA
Viso de futur
o: inovar na gesto de UCs
futuro:
Inserir o homem na agenda da conser
vao
conservao
Em boa parte dos rgos ambientais brasileiros ainda hoje persiste uma
viso, a nosso ver, retrgada e equivocada, de que o turismo um vetor de
degradao e no um parceiro da conservao. Essa a viso de quem
considera a biodiversidade o centro da preservao.
Acreditamos que a excelncia em gesto de UCs exige uma abordagem
antropocntrica, que considera o homem como parte indissocivel do meio
ambiente. Para ns, apenas com uma viso socioambientalista e antropocntrica
ser possvel girar um ciclo virtuoso entre conservao e oportunidades de
renda para as pessoas e para o pas. E o turismo, nesse cenrio, parece uma
das ferramentas mais promissoras para garantir a dinamizao econmica das
nossas UCs, respeitando-se, certamente, sua capacidade de suporte e sua funcao
de conservao.
Viso biocntrica: Em geral h dificuldade de se conciliar conservao e desenvolvimento. preciso romper com a viso biocntrica que valoriza apenas os
aspectos naturais e de biodiversidade destas reas e fortalecer a viso
socioambientallista e antropocntrica. Um caminho mais estratgico passa pela
incluso do homem na agenda de conservao, compartilhando e se apropriando dos benefcios gerados, mas tambm assumindo responsabilidades.
Turismo como alavanca para conser

vao e
conservao
desenvolvimento
A Secretaria de Biodiversidade e Florestas do Ministrio do Meio Ambiente
reconhece que o turismo a maior fonte de recursos estrangeiros e de gerao
de empregos no Hemisfrio Sul. Ao se associar conservao da biodiversidade,
pode tambm gerar alternativas econmicas sustentveis para inmeras comunidades no Brasil (MMA, 2009) e consolidar-se como um dos principais
argumentos do governo para a criao de parques nacionais (Christ et al.,
2003 apud Rodrigues, 2009).
Essa perspectiva, como destaca Creado (2005 apud Rodrigues, 2009),
sugere a legitimao social e poltica dos parques nacionais por meio da sua
transformao em espaos voltados para o turismo, manuteno de servios
ambientais e realizao de pesquisas cientficas (Rodrigues, 2009).
Como foi dito no incio deste captulo, ao avaliar a competitividade do
turismo das economias mundiais, o Frum Econmico Mundial constatou que
o Brasil o primeiro pas do mundo no que tange a recursos naturais para o
turismo.
Essa anlise foi apresentada no mbito de um relatrio que avalia fatores
e polticas que fazem um pas mais ou menos atraente para desenvolver o turismo, baseando-se em trs pilares de avaliao: (i) estrutura da regulamentao;
(ii) ambiente de negcios e infraestrutura e (iii) recursos naturais, humanos e
culturais. Com o balano dos demais quesitos, a posio brasileira desce para o
52 lugar (veja Tabela 26.4) (Blanke & Chiesa, 2011), na frente de economias
emergentes como Argentina e frica do Sul, graas ao bom desempenho referente aos recursos naturais e culturais, mas atrs de economias avanadas como
os Estados Unidos e a Nova Zelndia, em virtude dos outros quesitos.
Tabela 26.4 Ranking Mundial da Competitividade do Turismo. Fonte: Adaptado

de Blanke & Chiesa, 2011.
Outras referncias
Pilares do ndic e
Total
Brasil
EUA
Argentina
Nova
Zelndia
fric a do
Sul
52
60
19
66
1.
Estrutura da
regulamentao.
80
44
72
13
82
2.
Ambiente de negcios
e infraestrutura.
75
70
25
62
3.
Recursos naturais,
humanos e culturais.
11
35
22
49
Recursos humanos.
70
11
61
14
128
3.2 Afinidad e com

turismo.
97
104
72
18
43
3.3 Recursos culturais.
23
38
49
55
3.4 Recursos natur ais
20
30
14
3.4.1 Nmero de reas

que so Patrimnio
da Humanid ade.
10
17
10
3.4.2 reas protegid as (%

do territrio).
11
35
93
26
83
3.4.3 Qualid ade do

ambiente natural.
44
31
102
26
3.4.4 Total de espcies

conhecidas.
11
13
128
25
3.1
Assim perguntamos: quanto do turismo mundial deixamos de aproveitar em nossas UC?

Para se ter uma ideia dessa dimenso, basta pensar que, apenas em 2004,
o mercado de natureza e ecoturismo cresceu trs vezes mais do que a indstria do turismo. E de que na ltima dcada 23 hotspots 3 tiveram mais de
100% de crescimento de visitantes. Nesse mesmo ano, somente a observao
de baleias levou 13 milhes de pessoas a gastarem em 119 pases um total de
US$ 2,1 bilhes. E, nos Estados Unidos, atividades como pescar, caar e observar a natureza geram US$ 122 bilhes ao ano, o que equivale a quase 1% do
PIB do pas (Teeb, 2010 apud Blanke & Chiesa, 2011).
3. reas de relevante interesse para a biodiversidade que esto em risco.
Tabela 26.5 Estimativas do turismo. Fonte: United Nations World Tourism

Organization apud Blanke & Chiesa, 2011.
PIB Bruto
Pas
Indstria do Turismo4
2009
2010
(bilhes de
USD)
(milhes de
(% do PIB)
USD)
Economia do Turismo5
2020**
2010
2020**
(% c/a*)
(milhes de
USD)
(% do PIB)
(% c/a*)
EUA
14.119,1
501.854
3,4
3,6
1.350.880
9,6
3,7
Brasil
1.574,0
44.906
2,9
4,4
109.739
7,0
5,6
310,1
8.291
2,7
4,5
23.332
7,5
5,0
117,8
7.003
5,9
5,4
16.243
13,8
4,8
287,2
10,085
2.9
4.5
26,446
7,7
4.6
Argentina
Nova
Zelndia
frica do
Sul
Empregos
Indstria do Turismo
2010
Pas
(1.000
empregos)
Economia do Turismo
2020**
(% do
total)
3,4
2010
2020**
(% c/a*)
(1.000
empregos)
(% do
total)
(% c/a)
3,6
13.697
9,9
2,1
EUA
5.070
Brasil
2.209
2,3
2,9
5,333
5,6
3,9
625
3,6
2,6
1.492
8,6
2,9
Nova Zelndia
112
5,2
2,9
273
12,7
2,2
frica do Sul
372
2.9
2.2
869
6.9
2.4
Argentina
Receita com turistas internacionais

Pas
Chegadas internacionais a
turismo 2009
(em milhares de pessoas)
Receitas internacionais a
turismo 2009
(em milhes de dlares)
Gastos mdios com turistas

(em mil dlares)
EUA
54.884,2
93.917,0
1,71
Brasil
4.802,2
5.304,6
1,10
Argentina
4.312,7
3.916,3
0,91
2.458,4
4.585,8
1,87
7.011,9
7.542,8
1,08
Nova
Zelndia
frica do
Sul
4. Entende-se por Indstria do Turismo a parte da cadeia produtiva cuja atividade turstica diretamente impactada.
5. A Economia do Turismo tem uma perspectiva mais abrangente que a Indstria do
Turismo, incluindo tambm a parte da cadeia produtiva que indiretamente impactada.
Mais detalhes sobre esta metodologia podem ser obtidos em: http://www.wttc.org/
eng/Tourism_Research/.
As economias emergentes apresentam resultados cada vez mais ousados.

Entre 2000 e 2010, tiveram um aumento mdio de 5,5% ao ano nas chegadas internacionais, enquanto as economias avanadas tiveram um crescimento na ordem de 1,7% ao ano. Estima-se que, nos prximos cinco anos, os
destinos emergentes atraiam mais chegadas internacionais do que as economias avanadas. De fato, h uma perspectiva de crescimento na indstria principalmente quando observado o BRIC (Brasil, Rssia, ndia e China), que
representa 42% da populao mundial e possui o turismo como aspirao
(Blanke & Chiesa, 2011).
Ao comparar o Brasil com os outros pases-referncia, destaca-se o seu
potencial de aumentar o ritmo da economia e da empregabilidade em torno
do turismo. Mas os nossos nmeros ainda so pequenos. Em 2010, a chamada
economia do turismo representou 7,0% do PIB e dos empregos gerados
para o pas.
A economia do turismo leva em conta o impacto direto e o impacto
indireto exercidos sob os fornecedores da indstria do turismo (Blanke & Chiesa,
2011). Vale ressaltar que o turismo uma das atividades que menos demandam
investimentos para gerar empregos, e a prestao de servios associados
visitao em unidades de conservao gera um efeito multiplicador na economia local, permeando diversos setores da cadeia turstica (MMA, 2009).
Um estudo realizado pelo Funbio considerou a arrecadao de cinco
anos passados e projetou-a para o futuro, levando em conta hipteses de
incremento desses valores (Tabela 26.6). No que diz respeito a atividades do
turismo, o estudo estima que em 2013 a arrecadao com visitao/ingressos
em parques nacionais aumentaria para R$ 23,6 milhes e as concesses de
servio para R$ 16,5 milhes.
Na realidade, porm, poucas so as UCs que de fato exploram a oportunidade de aliar conservao gerao de renda atravs de um turismo ordenado. Isso faz com que elas sejam muitas vezes apontadas pela populao
como unidades de restries ao crescimento econmico.
A pouca valorizao das UCs reduz a motivao da sociedade em mantlas adequadamente. Esse fato conduz a um ciclo perverso de carncia de recursos governamentais: tcnicos, financeiros e humanos por pura falta de
interesse econmico nessas reas. No existe um planejamento que garanta a
conservao e a criao de oportunidades de desenvolvimento ao pas.
Tabela 26.6 Arrecadao atual e projees anuais para o 6o ano.

Arrecad ao
(200 7)
Arrecad ao
potencial projetada
Visitao/ingressos em
parques nacionais
R$ 7,2 milhes
R$ 23, 6 milhes
Concesso de servios
R$ 2,9 milhes
R$ 16,5 milhes
Concesses flor estais *

(28% par a o ICMBio)
R$ 1,0 milho
R$ 46, 2 milhes
Penalidades pecunirias
(multas)
R$ 5,3 milhes
R$ 190 milhes
Total
R$ 16,5 milhes
R$ 276,3 milhes
Fontes
Hipteses
Aumento anual d e
15% na visitao e
R$ 4 por ingresso.
Aumento anual d e
15% na visitao e
concesses em quatro
parques nacionais.
Meta d e concesso
para 4 milhes de ha.
Estima-se que 10%
das infraes
ocorram em UCs.
* Concesso florestal o mecanismo criado pela Lei 11.284/06 (Lei de Gesto de Florestas Pblicas), que permite aos
governos federal, estadual e municipal concederem a particulares o direito de explorar, de forma econmica e
ambientalmente sustentvel, bens e servios em florestas pblicas.
Buscar referncia em outr

os pases e outr
os setores
outros
outros
O Brasil j possui exemplos inspiradores de terceirizao em setores,
como sade, que podem servir como norte para as UCs brasileiras, uma vez
que tanto a sade quanto a educao podem ser considerados bens de natureza pblica.
Esse olhar inovador pode ajudar numa busca de solues para a gesto
das reas protegidas. Dessa maneira, podemos recorrer: (i) a benchmarks de
parcerias entre o pblico e o privado de outros setores no Brasil, (ii) a experincias internacionais bem-sucedidas, e (iii) ao permanente estmulo e aplicao
de projetos pilotos de gesto.
os pases
outros
Turismo em UCs: olhando para outr
Na Tabela 26.7, podemos conferir o exemplo de dois pases EUA e
frica do Sul que podem lanar algumas luzes sobre como o turismo nos
parques nacionais pode, aliado conservao, trazer resultados mais expressivos para a economia e para o Sistema Nacional de Unidades de Conservao.6
6. Ressalva: a utilizao dessas economias como exemplo no significa que elas no tenham
suas prprias dificuldades a serem superadas na gesto e financiamento da conservao.
Tabela 26.7 Dados gerais sobre os parques abordados no captulo.

Fontes: frica do Sul: dados de 2011 SANParks (2012); Estados Unidos:
dados de 2011 NPS (2012).
Pas
frica do Sul
Estados Unidos
Instituio pblic a
responsvel pelos parques
deste estudo
South African National
Parks (SANParks)
National Parks
Service (NPS)
Nmero de
parques
nacionais
Nmero de
visitantes/ano
19
4,5 milhes
58
62, 6 milhes
frica do Sul
A SSANP
ANP
arks
ANParks
Criada em 1998, a SANParks tem 75% do seu oramento independente

do governo, graas receita proveniente do turismo com: (i) taxas de concesso (concession fees) e (ii) investimentos privados recebidos. Em 2011, as concesses para lodges, lojas e restaurantes geraram uma receita em torno de 55
milhes de dlares (428 milhes de Rand sul Africanos), alm de investimentos em torno de 44 milhes de dlares (340 milhes de Rand sul Afrianos)
revertidos em ativos para a SANPArks (SANParks, 2012).
Visitantes nos parques

Somente cinco parques geram recursos significativos para o sistema, concentrando 90,2% dos visitantes em 2011. O Table Moutain National Park,
que um parque urbano situado na Cidade do Cabo, concentra sozinho 48,9%
das visitas, seguido do Kruger, que oferece a experincia de safri e concentra
30,6% das visitas (Rodrigues, 2009; SANParks, 2012).
Tabela 26.8 Nmero de visitantes em cinco parques nacionais
sul-africanos (2008). Fonte: SANParks, 2008.
Modelo e princpios no turismo

Em 1999, a SANParks desenvolveu o conceito da comercializao como
estratgia para conservao, que concede o direito exclusivo de uso comercial
de reas de lodges no entorno dos parques. Desde 2000 as parcerias entre os
setores pblico e privado so regulamentadas pelo Public Finance Management
Act (Ato de Financiamento Pblico, na traduo livre), provendo um modelo claro e transparente sobre como estas transaes podem ser benficas comercialmente e para a sociedade.
Parcerias com a iniciativa privada mostraram que podem incrementar os
servios por meio da administrao profissional e do marketing, reduzir a
dependncia de subsdios pblicos e mobilizar capital para investimento na
infraestrutura dos parques e na conservao da biodiversidade.
As parcerias podem ocorrer de duas formas:
t
Parcerias tradicionais no turismo: o setor privado utiliza a propriedade pblica para promover servios e gerar rendimentos por meio de
servios de alimentao, hospedagem, lojas de souvenirs.
Parcerias para o manejo da biodiversidade: o setor privado representa uma funo pblica em nome do governo, como a conservao
dos bens naturais pblicos localizados nas reas protegidas. Conta com
parcerias para administrar e financiar as reas protegidas, incluindo
funes como proteo, fiscalizao e manuteno de infraestrutura
mnima (Saporiti, 2006, p. 1 apud Rodrigues, 2009).
Esse formato constitui uma das principais estratgias para levantar recursos para financiar o manejo e a infraestrutura de apoio ao turismo nos parques nacionais sul-africanos. Segue os fundamentos estabelecidos no Plano
Estratgico para Comercializao (2006-2011),7 elaborado pelo prprio
SANParks.
De 1999 a 2007, foram realizadas as terceirizaes de 12 lodges, 19 lojas,
17 restaurantes e 4 reas para piquenique a parceiros privados, distribudos
principalmente em 4 parques nacionais. A maioria dos contratos de terceirizao
nos parques sul-africanos tem a durao de 20 anos. Nos casos em que no h
grandes investimentos por parte da iniciativa privada, os contratos so de 10
anos (CDB, 2007).
As concessionrias da SANParks pagam uma taxa anual por contratos de
terceirizao de 20 anos (sem direito renovao ou de preferncia quando
7. Strategic Plan for Commercialization (2006-2011).
expirados) para os lodges, que incluem obrigaes ambientais e sociais, assim

como penalidades no caso de no cumprimento (CDB, 2007).
As obrigaes relativas delegao dos servios so determinadas pelos
concorrentes, com 20% do mecanismo de escolha baseado nesses compromissos. O concorrente vencedor obrigado a cumprir esses compromissos,
que fazem parte do contrato. O MET (Ministrio do Meio Ambiente e Turismo) fornece incentivos financeiros e fiscais, alm de dar preferncia s parcerias entre a comunidade e o setor privado e/ou empreendimentos com participao nas receitas.
Resultados em conser
vao e desenvolvimento
conservao
A estratgia da SANParks repercutiu entre seus stakeholders: reduziu taxas de desemprego em comunidades vizinhas e criou oportunidades econmicas para grupos tnicos anteriormente em desvantagem econmica. Como
resultado de sucesso, o governo nacional tem visto cada vez mais os parques
nacionais como uma ferramenta para o desenvolvimento econmico e avana em compromissos financeiros com a SANParks (CDB, 2007).
Dessa forma, frente ao desafio de outras fontes de receita para a manuteno de reas que no recebem um elevado fluxo de turistas, a SANParks
legitimou no governo que os parques nacionais so uma ferramenta para o
desenvolvimento econmico, de forma a favorecer o aporte de recursos oramentrios para essas reas (SANParks, 2006 apud Rodrigues, 2009).
Na frica do Sul, se o financiamento de uma concesso for proveniente
de uma subveno, esta pode estipular algumas condies relativas capacitao e delegao de servios. Por exemplo, uma subveno do Fundo de
Reduo da Pobreza pode dispor de um oramento de capacitao de US$ 45
mil. Em cada projeto junto a um privado a SANParks estabelece um conjunto
de critrios balanceado para promover a incluso de pessoas e comunidades
classificados como historicamente em desvantagem, por meio do incentivo
ao empreendedorismo. Os parceiros privados devem incluir critrios para que
estas pessoas sejam as scias de empresas que possuam ou a prpria concessionria ou empresas das quais a consessionria ir usufruir de produtos e servios. So realizadas atividades de assistncia tcnica e capacitao, o fortalecimento de micro, pequenas e mdias empresas e o estabelecimento de projetos em parceria com as organizaes de base comunitria. Servios e atividades que no necessitam de grandes investimentos devem ser viabilizados por
diferentes acordos que favoream a participao dos grupos historicamente
em desvantagem (Rodrigues, 2009; SANParks, 2012, p.20).
A prestao de contas do relatrio de atividades da SANParks (SANParks,

2008) foca nos resultados relevantes para a sociedade e no dilogo com o
privado. Apresenta informaes detalhadas sobre a ocupao dos leitos, os
rendimentos dos concessionrios e do parque. Fornece tambm uma anlise do
aumento do nmero de visitantes negros nos parques nacionais, o que refora a
contradio presente na dinmica do turismo nos parques nacionais sul-africanos, rompendo com a lgica de includos e excludos (Rodrigues, 2009;
SANParks, 2011).
possvel refletir que, se por um lado o turismo pode engendrar uma
nova forma de colonizao das populaes menos favorecidas se incentivar
a implementao de projetos dissociados do contexto histrico e social local,
por outro pode funcionar como uma ferramenta para fortalecer a autonomia,
a autogesto e a liderana local no processo de desenvolvimento (Rodrigues,
2009).
Estados Unidos
NPS
O Sistema de Parques Nacionais (NPS, em ingls) um departamento do
Ministrio do Interior. Os 58 parques nacionais norte-americanos fazem parte
do NPS, que gerencia um total de 392 unidades, como campos de batalhas e
memoriais, 23 trilhas cnicas e histricas e 58 rios cnicos. Muitas vezes, os
dados de todas as unidades so contabilizados juntos sob a categoria tambm
chamada de National Parks, o que dificulta algumas anlises de dados.
O NPS apresenta nmeros surpreendentes, como (NPS, 2011B):
t
Receitas comerciais
t Taxas de recreao (Recreation Fees): US$ 190 milhes por ano.
t Taxa de franquia de concesso: US$ 60 milhes por ano.
t Taxa para uso especial de filme e fotografia: US$ 1,2 milho por ano.
Receita bruta dos concessionrios de cerca de US$ 1 bilho por ano,

com valores aproximados divididos entre:
t
t
t
Mercadorias e varejo (25%).

Lodging (20%).
Alimentao e bebida (20%).
575 contratos de terceirizao:

t
t
Cerca de 60 destes gera 85% do total de receitas brutas (uma mdia de US$ 14 milhes por concessionrio).
Cerca de 75% dos contratos so inferiores a 500 mil dlares.
Todos os contratos incluem uma taxa sobre a venda, que gira em

torno de 5%.
6 mil autorizaes de uso comercial.
t
t
Visitantes nos parques

Os Parques Nacionais receberam 63 milhes visitantes em 2011, o equivalente a 23% do total de visitantes em todas as unidades do NPS (279 milhes).
A unidade do NPS que mais recebeu visitantes, 14 milhes (ou 5%) do total,
foi a Blue Ridge Parkway.
Todos os 58 Parques Nacionais americanos recebem visitantes, mas apenas 8 concentram 52% deles.
Tabela 26.9 Nmero de visitantes dos Estados Unidos (2011). Fonte: NPS, 2012.
Parque Nacional
Visitantes 2010
Estado
Great Smoky Mountains
9.008.830
15%
Tennessee
Grand Canyon
4.298.178
7%
Arizona
Yosemite
3.951.393
6%
Califrnia
Yellowsto ne
3.394.326
6%
Wyoming
Rocky Mountain
3.176.941
5%
Colorado
Olympic
2.966.502
5%
Washington
Zion
2.825.505
5%
Utah
Grand Teton
2.587.437
5%
Wyoming
Modelo e princpios no turismo

t
Os parques nacionais americanos j nasceram com uma viso

antropocntrica, refletida em seu propsito: conservar o cenrio, seus
objetos culturais e naturais e a vida selvagem, e prover para a apreciao/ deleite de forma a no enfraquecer a mesma apreciao/ deleite
para as futuras geraes.8
Em 1872, o primeiro diretor da NPS, Stephen T. Mather, j enxergava

a necessidade de um trabalho integrado de qualidade de servios, pois
8. Traduo livre de: The fundamental purpose of NPS is is to conserve the scenery and
the natural and historic objects and the wild life therein and to provide for the enjoyment
of the same in such manner and by such means as will leave them unimpaired for the
enjoyment of future generations. (http://www.nps.gov/news/upload/NPS-Overview2011_5-20.pdf).
acreditava que somente um turista descansado e bem alimentado seria capaz de apreciar plenamente as maravilhas de um parque nacional. Desde essa poca, empresas privadas promovem os parques e
servem os visitantes.
t
Em 1998, o Ato para a Melhoria da Gesto das Concesses (Concessions

Management Improvement Act) estabeleceu as seguintes categorias
de concesso:
t
t
t
Categoria I: o concessionrio constri melhorias no parque.

Categoria II: o concessionrio opera em determinada rea ou instalao governamental (sem investimento em melhorias).
Categoria III: o concessionrio opera, mas no designado a uma
rea ou instalao.
Selecionadas principalmente de acordo com os seguintes critrios e

pesos:
t
t
t
t
t
t
t
Proteo dos recursos do parque (0-5).

Qualidade dos servios prestados (0-5).
Histrico de experincias (0-5).
Capacidade financeira (0-5).
Taxa de franquia (0-4).
Gesto ambiental (como reciclagem, economia de luz e gua) (0-3).
Critrios opcionais especficos do parque (0-3).
O perfil dos concessionrios varia de pequeno negcio familiar at

multinacionais, que providenciam acomodao, transporte, alimentao, mercadorias, etc.
Institudo tambm a partir do Ato para a Melhoria da Gesto das

Concesses de 1998, o conselho consultivo independente (Management
Advisory Board) formado por sete membros representantes de indstrias relacionadas ao turismo exemplifica o esforo do governo norteamericano para se aproximar da iniciativa privada.
Resultados para conser

vao e desenvolvimento
conservao
t
Todo dlar despendido pelo governo em parques nacionais resulta

em mais de quatro dlares do visitante em comunidades dentro de
um raio de 50 milhas (ou 80 km) do parque, disse Mary A. Bomar a
diretora do NPS (de 2006 a 2009). Nosso oramento total, incluindo recursos vindos dos contribuintes por meio de apropriaes do
congresso, ingressos de entrada, taxas para camping e doaes somaram US$ 2,65 bilhes em 2007. No mesmo ano, visitantes gastaram
US$ 11,79 bilhes em viagem, alimentao, acomodao e souvenirs

em comunidades prximas aos parques nacionais. Segundo Bomar,
275,6 milhes de pessoas visitaram os parques nacionais em 2007. A
maior parte deles precisou de um lugar para passar a noite. Todos
precisaram se alimentar e a maioria levou algo para casa para lembrar
da experincia. Essa noo de impacto econmico em parques nacionais por todo pas relevante.
t
O NPS estima que a manuteno da vida selvagem, dos rios, das florestas, dos desertos, dos parques e de floresta nativa permite apoiar
quase 6,5 milhes de empregos e gerar US$ 88 bilhes em tributaes
anuais. Tambm estima que:
t
t
t
Nos parques nacionais californianos Sequoia e Kings Canyon, os

visitantes gastam US$ 74 milhes anualmente, apoiando 2 mil empregos locais.
Municpios em parques nacionais e reas de floresta nativa no oeste
americano tm maior empregabilidade e aumento de renda individual do que municpios que no possuem essas instalaes.
O Parque Nacional Shenandoah, no estado da Virginia, apoia mais
de mil empregos locais (no funcionrios do parque).
De 1970 a 2003 as regies em torno dos parques nacionais Glacier,
North Cascades, Yellowstone e Yosemite ultrapassaram a taxa mdia nacional de crescimento, empregabilidade e aumento de renda
per capita.
Estes dois exemplos ajudam a ilustrar que, ao redor do mundo, a estratgia dos rgos pblicos responsveis por reas naturais protegidas tende a
incluir a participao da iniciativa privada.
Concluso
Muitos podem argumentar que trazer o privado enfraquece a participao do governo na agenda da conservao. O setor pblico tem funes importantes e indelegveis: regulamentar bem, monitorar bem, olhar o desempenho do setor privado e nunca tentar substituir o privado naquilo que ele
faz bem. O privado traz gesto com menor custo e mais eficincia, investimento financeiro, objetividade no tratamento das questes, desburocratizao,
criao da marca unidade de conservao do Brasil como fator de atrao
de gente do mundo inteiro e acelerao do processo de gerao de riqueza
para a sociedade, entorno e setor turstico. (Instituto Semeia, 2012).
Entendemos que, na medida em que o privado chamado para operacionalizar com mais eficincia servios e atividades que, ou no existem, ou
esto sendo operadas pelo governo, o mesmo reorienta a sua atuao para o
papel de direcionador, monitorador e fiscalizador, participando ainda mais da
agenda de conservao.
Para o Brasil aumentar o retorno econmico e ambiental dessas reas
essencial que haja uma abordagem voltada a parcerias. Que elas possam promover um ambiente que congregue as terceirizaes em torno de um
posicionamento orientado ao consumidor.
O primeiro passo compreender o papel que cada setor pode ter na
agenda de conservao. Olhar para os bons exemplos do mundo e adequlos s especificidades da realidade brasileira. Nossos marcos regulatrios devem estar melhor definidos (com a maior clareza possvel). E, por fim, o governo deve estar disposto a experimentar (os riscos) e assumir um novo papel
(de executor para fiscalizador/monitorador).
Precisamos tambm nos instigar e fazer perguntas fora da caixa, como:
Ser que no possvel internalizar no modelo dos agentes privados os custos
de conservao, especialmente onde o governo tem dificuldade de contar
com recursos? Isso inclui, por exemplo, gastos correntes associados manuteno de obras de infraestrutura, contratao de guarda-parques e de colaboradores, dentre outros.
Um modelo de terceirizao que internalize custos de conservao deve:
t
Incluir a perspectiva de todos os atores relevantes no processo: governo, iniciativa privada e sociedade civil.
Manter a perspectiva de retorno do agente privado. Se no houver

um retorno compatvel com o mercado, no h incentivo.
As possibilidades para aliar o uso pblico conservao das reas protegidas so diversas. Ainda que todos os sistemas de gesto dessas reas tenham
pleno espao para melhoria, possvel aprender com solues que visem
conciliar todos os interesses. Conciliar os interesses dos gestores dessas reas
na conservao, da iniciativa privada nos resultados econmico-financeiros,
das comunidades locais em seus valores sociais e ambientais e, finalmente, no
interesse dos turistas em busca de uma experincia de vida positiva.
Devemos sempre nos perguntar. Como foi possvel gerar nos Estados
Unidos uma cultura de valorizao dos parques nacionais e estaduais? Como
a frica do Sul conseguiu somar esforos com a iniciativa privada e promover
a incluso econmica em seus parques? E no Brasil, o que podemos fazer?
Quando as UCs brasileiras se tornarem destinos de sonho, presentes no

imaginrio de lazer, turismo e conhecimento da sociedade brasileira e mundial,
ser possvel para o indivduo identificar as oportunidades que essas reas
podem trazer para o desenvolvimento.
A iniciativa privada, com os incentivos corretos, pode ser um grande
parceira para ir ao encontro deste sonho.
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Sobre os autores
Ana Luisa da Riva Diretora executiva do Instituto Semeia organizao que

atua na articulao entre o setor pblico e privado para o desenvolvimento e
aplicao de modelos de gesto inovadores e sustentveis em reas protegidas.
Anteriormente, trabalhou por trs anos no IFC Banco Mundial, com gesto de
projetos que conciliam conservao e desenvolvimento na Amaznia. Coordenou a implementao de Programas Coorporativos sobre Negcios e Meio Ambiente para a Brazilian Business School (BBS), onde se tornou professora de
sustentabilidade do MBA em So Paulo e Luanda Angola. Foi a fundadora,
junto com seu esposo, da empresa Ouro Verde Amaznia, premiada pelo
Ministrio do Meio Ambiente pelo modelo sustentvel de negcios. Foi Gerente Executiva do Ibama em Sinop Mato Grosso e Gerente Regional da Secretaria
de Estado do Meio Ambiente do Mato Grosso (SEMA), em Alta Floresta. Formada em veterinria, com mestrado em Cincias Ambientais pela Universidade de
So Paulo (USP PROCAM), seus estudos se concentraram na Escola de Economia da USP, com foco na dinmica de expanso da fronteira agrcola amaznica
brasileira.
Ana Maria V
alle R
abello Psicloga Clnica com formao Psicanaltica, especiaValle
Rabello
lista em Gesto Estratgica de Recursos Humanos e mestre em Psicologia pela
PUC Minas. Atualmente professora da Fundao Dom Cabral, lecionando
disciplinas no curso de Especializao em Gesto e orientando Trabalhos de Concluso de Curso. Coordena o Programa de Humanizao da Fundao Hemominas.
Atua com intervenes psicossociolgicas em organizaes pblicas e privadas.
Tem experincia na rea de Psicologia Organizacional e do Trabalho, atuando
principalmente nos seguintes temas: psicossociologia, psicologia organizacional e
do trabalho, ergonomia e ergologia.
Andr Campos Botelho Bilogo, Responsvel Tcnico do Centro Operacional
do IEF em Curvelo (MG) e Gerente Tcnico do Parque Estadual da Serra do
Cabral, Buenpolis (MG). andre.campos@meioambiente.mg.gov.br
o Analista Ambiental do Instituto Chico MenCarlos A
ugusto de Alencar P
inheir
Pinheir
inheiro
Augusto
des de Conservao da Biodiversidade ICMBio. Engenheiro Florestal pela Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro, mestrado em Cincias Ambientais e
Florestais. Desenvolveu funes de gestor de unidades de conservao na amaznia,
entre 2004 a 2011 na Floresta Nacional Sarac-Taquera e Reserva Biolgica do Rio
Trombetas, onde em 2009 receberam a primeira certificao do Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao (GesPblica) de 250 pontos. Apresentou de artigos em peridicos com as experincias da adoo do modelo de excelncia em Gesto Pblica, voltados conservao ambiental e ministrou palestra
no Congresso Brasileiro de Unidades de Conservao e em outras plenrias difundido a aplicao desta ferramenta. Atualmente desenvolve funes dentro do
ICMBio, como gestor da Floresta Nacional da Restinga de Cabedelo na Paraba e
instrutor na Academia Nacional da Biodiversidade. judoca e adora estar com
sua famlia. e-mail: carlos-augusto.pinheiro@icmbio.gov.br
Cludio Csar de Almeida Buschinelli Eclogo, Doutor em Geografia. Laboratrio
de Gesto Ambiental, Embrapa Meio Ambiente. e-mail:buschi@cnpma.embrapa.br
Cleani P
araiso Marques Consultora, diretora do NEXUCS e da Alnea Consultoria
Paraiso
e Treinamento. Psicloga pela Universidade Federal de Minas Gerais, ps-graduada em Administrao e em Consultoria Organizacional. Tem slida formao em
psicanlise e especialista em aprendizagem pela ao. Atua h 20 anos em projetos de desenvolvimento organizacional, articulando os aspectos estratgico, organizao do trabalho comportamental em organizaes pblicas, privadas e terceiro setor, sobretudo nos setores ambiental e cooperativismo de crdito. Atuou
em diversos programas de educao corporativa com significativa experincia na
formao de gerentes, dirigentes e consultores internos. Consultora AdHoc do
GESPBLICA. Responsvel pela concepo e coordenao de programas de desenvolvimento organizacional e de equipes em programas/projetos no setor ambiental, especialmente no contexto das unidades de conservao. Foi uma das
idealizadoras do programa de Gesto para Resultados PGR, implementado no
mbito do Programa ARPA. Atuou nos ltimos 4 anos na capacitao de mais de
20 conselhos de unidades de conservao. Desenvolveu programas educacionais
junto ao SEBRAEs/MG e Nacional. Atualmente desenvolve projetos para o Ministrio do Meio Ambiente, Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade
ICMBio, Cooperao Internacional Alem (GIZ), FUNBIO, Instituto Estadual de
Florestas/ MG, INEA/RJ e no Sistema de Cooperativismo de Crdito do BrasilSICOOB. e-mail: cleani@nexucs.com.br
Cristina Onaga Consultora da parceria Rappam WWF/ICMBio.
amos de Siqueira Engenheiro Florestal, Doutor em Cincias Florestais.
Edmar R
Ramos
Embrapa Tabuleiros Costeiros, C.P.44, Aracaju, SE, CEP 49025-040. e-mail:
edmar@cpatc.embrapa.br
valho Agrnomo, Doutor em Solos e Nutrio de
Eduardo Jorge Maklouf de Car
Carvalho
Plantas. Embrapa Amaznia Oriental, Belm, PA. e-mail: maklouf@cpatu.embrapa.br
Geraldo Stachetti R
Rodrigues
odrigues Bacharel em Ecologia, mestre em Biologia Vegetal
(UNESP-Rio Claro, 1982, 1986), Ph.D. em Ecologia e Biologia Evolutiva (Universidade Cornell, Ithaca, EUA, 1995) e ps-doutor em Polticas Ambientais (Universidade da Flrida, Gainesville, EUA, 2002). Serviu como Chefe de Pesquisa na Embrapa
Meio Ambiente (2002-2005) e coordenador do tema Tecnologias para
Sobre os autores 519
sustentabilidade dos agroecossistemas junto Embrapa Labex Europa em Montpellier

(Frana, 2007-2009). pesquisador do Laboratrio de Gesto Ambiental da Embrapa
Meio Ambiente (Jaguarina, SP), onde se dedica ao desenvolvimento de indicadores de sustentabilidade e mtodos de avaliao de impactos para gesto ambiental
de atividades rurais. e-mail: stacheti@cnpma.embrapa.br
Giovanna P
alazzi Ecloga e Gerente de Projeto no Departamento de reas
Palazzi
Protegidas do Ministrio do Meio Ambiente MMA.
Helder Henrique de F
aria Formou-se em engenharia florestal pela Universidade
Faria
Federal de Viosa, Minas Gerais, em 1984. Ingressou como Engenheiro no Instituto Florestal da Secretaria de Estado do Meio Ambiente de So Paulo e em 1990
prestou concurso interno junto Comisso Permanente do Regime de Tempo
Integral para a carreira de Pesquisador Cientfico de So Paulo, estando hoje no 6
nvel dos seis possveis. Em 1994 obteve o ttulo de MSc. no Centro Agronmico
Tropical de Investigacin y Enseanza, o CATIE da Costa Rica, na rea de planejamento e manejo de recursos naturais renovveis e unidades de conservao. Em
2004, na Faculdade de Cincias e de Tecnologia da UNESP Presidente Prudente,
concluiu o doutorado em Geografia com fulcro no desenvolvimento regional e
planejamento ambiental. Desenvolveu pesquisas e possui publicaes nas reas
de silvicultura de essncias nativas e exticas, recuperao de reas degradadas e
de paisagens integradas ao manejo de microbacias e a gesto, manejo e planejamento de reas naturais protegidas. membro da Comisso Mundial de reas
Protegidas da UICN-Brasil e professor convidado do programa de ps-graduao
em Meio Ambiente e Desenvolvimento Regional da Universidade do Oeste Paulista.
Gestor do Parque Estadual do Morro do Diabo da Fundao Florestal.
ardini Montanhista, especialista em gesto em turismo, gegrafo e
Herbert P
Pardini
turismlogo. Consultor da Fundao Themis (Organizao Mundial do Turismo)
para desenvolvimento de produtos tursticos no Brasil e Mxico, coordenador de
uso pblico na elaborao de planos de manejo de Unidades de Conservao em
Minas Gerais (Parque Estadual Serra Verde, Monumentos Naturais Estaduais Peter
Lund e Gruta Rei do Mato, Floresta Estadual Uaimii), responsvel por diagnstico
e mapeamento da oferta turstica nos Parques Nacionais de Anavilhanas, Chapada
dos Veadeiros, Fernando de Noronha, Serra dos rgos e Aparados da Serra,
consultor em diagnstico voltado ao uso pblico no Parque Nacional Montanhas
do Tumucumaque, entre outros trabalhos.
Izilda Aparecida R
Rodrigues
odrigues Gegrafa, Doutora em Demografia. Pesquisadora
associada, Laboratrio de Gesto Ambiental, Embrapa Meio Ambiente. e-mail:
isis@cnpma.embrapa.br
Janana Mendona P
ereira Biloga, Instituto Estadual de Florestas (MG), CoorPereira
denadora do Projeto de Recuperao de reas Degradadas do Mdio Rio Doce.
e-mail: janaina.pereira@meioambiente.mg.gov.br
Lilian Letcia Mitik
o Hangae Gegrafa e Analista Ambiental do Instituto Chico
Mitiko
Mendes de Conservao da Biodiversidade ICMBio.
Lcia de Ftima Lima Pedagoga, Analista Ambiental do Instituto Chico Mendes

de Conservao da Biodiversidade ICMBio.
Marcelo R
odrigues Kinouchi Engenheiro Agrnomo, Doutor em Ambiente e
Rodrigues
Sociedade e Coordenador de Monitoramento e Avaliao da Gesto de Unidades
de Conservao do Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade
ICMBio.
Marcos Antonio R
eis Arajo Bilogo, mestre e doutor em Ecologia, Conservao
Reis
e Manejo de Vida Silvestre pela Universidade Federal de Minas Gerais com nfase
na gesto de unidades de conservao e na aplicao de modernas ferramentas
gerenciais para a melhoria da gesto. Diretor da R. A. Consultoria e Treinamento
e do NEXUCs. Trabalhou no desenvolvimento de ferramentas inovadoras como o
Planejamento Estratgico Plurianual das UCs do Programa reas Protegidas da
Amaznia (Arpa), o Sistema de Gesto de reas Protegidas (SIGAP) para o IEF/ MG
e na incorporao de ferramentas de gesto estratgica nos de planos de manejo de
UCs nos Estados de Minas Gerais, Amap e Amazonas. Foi membro da equipe do
NEXUCs que desenvolveu e aplicou o Programa de Gesto para Resultados (PGR)
em 15 UCs do Programa Arpa. Autor do livro Unidades de Conservao no Brasil:
da Repblica Gesto de Classe Mundial. Atualmente desenvolve trabalhos para o
Ministrio do Meio Ambiente, para o Instituto Chico Mendes de Conservao da
Biodiversidade (ICMBio), onde participa da implementao da gesto estratgica e
para a Cooperao Internacional Alem. e-mail: marcos.minas@gmail.com.
Marcos Corra Neves Engenheiro Eletricista, Doutor em Sensoriamento Remoto, Embrapa Meio Ambiente. e-mail: marcos@cnpma.embrapa.br
Maria A
uxiliadora Drumond Consultora da parceria Rappam WWF/ICMBio.
Auxiliadora
Mariana Napolitano e F
erreira Biloga, Doutora em Ecologia e Analista de
Ferreira
Conservao do WWF-Brasil.
Marisete Ins Santin Catapan Especialista em reas protegidas do WWF-Brasil.
Nelson Gabriel Domingues Gestor Ambiental, colaborador Embrapa Meio Ambiente. e-mail: gd.nelson@yahoo.com.br
Patricia Ribeir
o Salgado P
inha Engenheira florestal pela Universidade de Braslia
Ribeiro
Pinha
e especialista em Administrao e Manejo de Unidades de Conservao pela Universidade Estadual de Minas Gerais. Trabalha na gesto de unidades de conservao desde 2001. Foi gestora da rea de Proteo Ambiental do Litoral Norte, no
perodo de 2001 a 2003, quando trabalhava no Centro de Recursos Ambientais,
rgo responsvel na ocasio pela gesto das reas de proteo ambiental no
Estado da Bahia. Ingressou no IBAMA em 2003 e, desde ento, desempenha suas
funes como chefe da Reserva Biolgica do Lago Piratuba, unidade de conservao federal administrada pelo Instituto Chico Mendes de Conservao da
Biodiversidade desde 2007, quando foi criada a autarquia federal. Publicou vrios
artigos sobre gesto de unidades de conservao em peridicos e congressos. Tem
experincia em gesto participativa, especialmente com conselhos gestores, ter-
Sobre os autores 521
mos de compromisso e processos participativos de planejamento. Em 2009, conduziu o processo de reconhecimento da gesto da Reserva Biolgica do Lago
Piratuba no Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao (nvel 250
pontos). e-mail: patricia.pinha@icmbio.gov.br
Raone Beltro Mendes Bilogo, Mestre em Ecologia e Conservao, Coordenador Tcnico do Refgio de Vida Silvestre Mata do Junco, Capela (SE). e-mail:
raone@pitheciineactiongroup.org
Renata Loew W
eiss Formada em administrao de empresas com nfase em
Weiss
marketing pela Escola Superior de Propaganda e Marketing (ESPM) e ps-graduada em Gesto de Sustentabilidade pela Fundao Getlio Vargas, em So Paulo.
Coordenadora de projetos no Instituto Semeia, anteriormente integrou a equipe
do Centro de Estudos em Sustentabilidade da Fundao Getulio Vargas (GVces),
com foco em sustentabilidade empresarial. Participou de iniciativas como o desenvolvimento e a implementao da metodologia para o ndice de Sustentabilidade Empresarial (ISE) da Bovespa e no tema de finanas sustentveis. Tambm trabalhou como pesquisadora para o INSEAD, instituto e escola de negcios
na Frana, escrevendo estudo de caso e role play (simulao de negociao) sobre
leo de dend na Malsia e Indonsia. Iniciou sua carreira em marketing de produtos para o consumidor, na Johnson & Johnson e na Bunge Alimentos.
Rogrio Fbio Bittencourt Cabral Consultor e diretor do NEXUCS e da LMS
Consultoria. Agrnomo pela Universidade Federal de Viosa, ps-graduado em
Administrao de Empresas. Ocupou funes executivas em empresas privadas do
setor de siderurgia, metalurgia e automotivo. Consultor responsvel pela certificao
da primeira empresa da rea de sade em Sistemas de Gesto da Qualidade (ISO
9000) da Amrica Latina. Qualificao e atuao como Auditor-Lder, desde 1991
dentro de Programas de Auditorias de Sistemas da Qualidade e Sistemas de Gesto
Ambiental. Realizao de Auditorias de Sistemas de Gesto em centenas de organizaes (cerca de 250), apoiando a implementao e a consolidao de Sistemas de
Gesto da Qualidade, Ambiental, Sade e Segurana e Integrados. Aprovado no
Curso de Examinador do Prmio Nacional da Qualidade (FNQ) Ciclo 2003. Consultor AdHoc do GESPBLICA. Responsvel pela adaptao e desenvolvimento de
metodologias e ferramentas de gesto adequadas ao contexto das unidades de
conservao. Atua h mais de quinze anos em projetos de melhoria e avaliao da
gesto em organizaes privadas, pblicas e do terceiro setor. Atualmente desenvolve projetos para o Ministrio do Meio Ambiente, Ministrio do Turismo, ICMBio,
GIZ GmbH, Banco Mundial e SEBRAEs. montanhista, canionista e apaixonado
pela famlia e pelas montanhas. e-mail: rogrio@nexucs.com.br.
Silvia Luciano de Souza Veterinria, Analista Ambiental do Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade ICMBio.
Tlio Dias Engenheiro Agrnomo, gerente socioambiental da Agropalma S/A,
Tailndia, PA. e-mail: tuliodias@agropalma.com.br

Livro Unidades de Conservação No Brasil - 536 Págs

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2012

2012 dos autores

Unidades de conservao no Brasil: o caminho da Gesto

Rua Virglio Pozzi, 213 Santa Paula

Rua Viradouro, 63 cj. 22 Itaim-Bibi

Gostaramos de dedicar esta obra aos gestores de unidades de conservao de

Em especial gostaramos de agradecer a Estevo Marchesini que durante sua

Esta obra s foi possvel porque tivemos o apoio e a confiana de diversos

CAP. 2 CRISE DA BIODIVERSID

O SISTEMA NACIONAL DE UNID

ESTUDO DE CASO 5.1 O DES

viii Unidades de Conservao no Brasil: o caminho da gesto para resultados

CAP. 7 A GESTO DAS UNID

ESTUDO DE CASO 7.1 APLIC

GERALDO STACHETTI RODRIGUES, IZILDA APARECIDA RODRIGUES, EDMAR RAMOS DE

INTRODUO GESTO PARA RESUL

CAP. 9 UM NOVO OLHAR SOBRE AS UNID

CAP. 10 A GESTO PARA RESUL

CAP. 11 AVANANDO NA IMPLEMENT

MARCOS ANTNIO REIS ARAUJO; ROGRIO F. BITTENCOURT CABRAL;

ESTUDO DE CASO 11.1 UTILIZANDO UMA AB

BRASIL .................................................................... 240

MARCOS ANTNIO REIS ARAUJO

O PROGRAMA DE GESTO PARA RESUL

PROGRAMA REAS PROTEGID

CAP. 13 GESTO ESTRA

CAP. 14 AS PONTES ENTRE A ESTRA

CAP. 16 GESTO DE PES

CAP. 17 UMA LEITURA PSICOS

CAP. 18 A EXPERINCIA DA IMPL

CAP. 19 A EXPERINCIA DA IMPL

CAP. 21 AVALIAO DO DESEMPENHO GERENCIAL DE UNID

CAP. 22 AVALIAO COMP

CAP. 23 UTILIZANDO O MODELO DE EXCELNCIA EM GESTO PBLIC

x Unidades de Conservao no Brasil: o caminho da gesto para resultados

REFLEXES QUE PODEM FAZER A DIFERENA

CAP. 26 BRAOS ADICIONAIS PARA CONSER

REFERNCIAS ..................................................................................... 487

o avaliar a competitividade do turismo nas economias globais, o Frum

vao no Brasil: o caminho da gesto para resultaUnidades de conser

xii Unidades de Conservao no Brasil: o caminho da gesto para resultados

Como em toda viagem, esperamos que a caminhada em si seja a mais

Trs bilhes e meio de anos de evoluo resultaram na grande riqueza

4 Unidades de Conservao no Brasil: o caminho da gesto para resultados

Figura 1.1 Nveis de diversidade biolgica (Primack, 1999).

WRI et al. (1992) definem os nveis de biodiversidade da seguinte forma:

Diversidade gentica a totalidade de genes dentro das espcies.

A biodiversidade e sua importncia 5

Diversidade de espcies a variedade de espcies de uma regio.

Nmero aproximado de espcies descritas

Diversidade de comunidades e ecossistemas Comunidade o conjunto

6 Unidades de Conservao no Brasil: o caminho da gesto para resultados

Alguns autores tambm consideram a diversidade cultural humana como

A biodiversidade e sua importncia 7

dade em florestas tipicamente tropicais, como a Mata Atlntica e a Floresta

Figura 1.3 Representao dos biomas terrestres brasileiros (IBGE, 2004).

8 Unidades de Conservao no Brasil: o caminho da gesto para resultados

At o presente momento, estima-se que tenha sido registrado no pas

Monera (Bactrias Archaea)

Myxomycota sensu lato

Outros Protoctistas (protozorios)

70. 600 a 72.000

37. 700 a 42.900

Mag noliophyta (Ang iospermas)1