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Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas, Nueva poca, no 12 julio-diciembre 2014 ISSN: 1989-8991

Evolucin de modelos y enfoques para el anlisis de la accin pblica: del


discurso a una nueva dinmica normativa
Javier Pinazo Hernandis

Universidad CEU. Cardenal Herrera de Valencia


jpinazo@uch. ceu. es

Recibido: 27 de Octubre de 2014


Aceptado: 10 de noviembre 2014
Resumen

El anlisis de la accin pblica en los diversos niveles poltico-administrativos espaoles parece no superar el carcter selectivo, sectorial o
anecdtico, cuando no se queda en un mero discurso poltico.
La evolucin de los modelos y enfoques analticos de polticas reflejan posiciones muy distintas y a la par la gran dificultad de llevarlos a cabo,
lo que invita a pensar que estamos ante otro discurso, esta vez cientfico-acadmico.
De otra parte los anlisis tericos cuando se utilizan son fundamentalmente descriptivos y generalmente reflejan los factores del juego
poltico-institucional que impiden que se hagan de manera ptima o mejorable, y pocas veces cmo podran mejorarse. A su vez los modelos
tericos normativos son de difcil o complejsima factura.
Es posible romper con esta dinmica o hay que empezar a buscar nuevos instrumentos analticos?
Palabras clave
Accin pblica, Anlisis de polticas, Cross modern, Deconstruccin Poltico-Administrativa, Discurso, Normatividad.

Evolution of models and approaches to the analysis of public action: from


speech to dynamic new rules
Abstract

The analysis of public action in the various Spanish political and administrative levels seems not exceed selective, sectorial or anecdotal, when
it is not merely a political speech.
The development of analytical models and policy approaches reflect very different positions and at par the great difficulty of carrying them
out, which invites us to think that this is another speech, this time scientific-academic.
Furthermore the theoretical analysis when used are mainly descriptive and generally reflect the political and institutional factors play that
prevent or improvable make optimal way, and rarely how they could be improved. In turn normative theoretical models are difficult or very
complex bill.
Is it possible to break this dynamic or have to start looking for new analytical tools?
Keywords
Government Action, Policy Management, Cross Modern, Administrative and Political Deconstruction, Discourse, Normativity

Evolucin de modelos y enfoques para el anlisis de la accin pblica: del discurso ...
Javier Pinazo Hernandis

1. -Introduccin: El anlisis de la accin pblica


El estudio de la accin pblica de los gobiernos democrticos, denominada en un primer momento como
Ciencia de las Polticas, surge como discurso cientfico en 1951 con el trabajo La orientacin hacia las polticas de
H. Lasswell1, seguido por el texto de C. Lindblom La Ciencia de salir del paso en 1959; T. Lowi, con Polticas Pblicas,
estudios de caso y teora poltica de 19642; A. Etzioni, que en 1967 publicara La exploracin combinada: un tercer
enfoque de la toma de Decisiones; Y. Dror hara lo propio con Reexamen del Proceso de Polticas Pblicas en 1968 y
Prolegmenos para las Ciencias de Polticas en 1970. Con Esencia de la decisin de G. Allison en 1971 y T. R. Dye con
Entendiendo Polticas Pblicas en 1975 terminan prcticamente las obras ms representativas y seminales de estos
autores de primera generacin3.
Ya en los primeros trabajos se cuestionaba si se trataba de realidad o de un mero discurso poltico y cientficodel anlisis de polticas, en cuanto a si stas determinan la poltica4 o lo haca la economa5, cuestin que sigue
patente en la literatura actual (Cejudo, 2008, Nateras, 2006).
El discurso poltico de las Polticas se introdujo en la campaa presidencialista de Robert F. Kennedy en
1968, al expresar () no vengo a luchar contra otros polticos (Macarty) sino a proponer otra manera de hacer
polticas(). Discurso precedido por su introduccin de la evaluacin de polticas educativas siendo senador por
Nueva York en los aos anteriores6.
En Espaa se ha dicho que ya existen instituciones que realizan evaluaciones, bien en mbitos sectoriales
(ANECA, ANEP) o en relacin con la fiscalizacin del gasto pblico (Tribunal de Cuentas, IGAE. . . ) otros del
cometido de la AEVAL (Garde, 2004:21-27).
El anlisis o evaluacin de la accin pblica que entendemos hic et nunc como equivalentes sustentado en
el anlisis de polticas, tiene por objeto investigar si los medios jurdicos, administrativos y financieros aplicados
permiten lograr los efectos esperados de dichas polticas y la consecucin de los objetivos asignados7. Es una
actividad institucional que tiene vocacin de integrarse en la Gestin Pblica y en el funcionamiento del sistema
poltico (Garde, 2006:17). La evaluacin supone conocer para mejorar la accin (Gasc, 2002:55) y aunque la
mayora de las veces se identifica la evaluacin con una accin a posteriori, para algn sector doctrinal tambin
puede realizarse tanto en el diagnstico, como en la fase de programacin y se centra en los objetivos de la poltica
o programa y a la par en las necesidades de los usuarios o beneficiarios (Aguilar y Ander-Egge, 1992).
Hay institucionalizacin de la evaluacin cuando en el proceso poltico se legitima un marco normativo
adecuado para el desarrollo de la evaluacin y con la insercin de estructuras e instancias en los distintos
niveles poltico-administrativos de gobierno y segn las distintas actividades o sectores a evaluar. Conlleva la
incorporacin de la evaluacin y sus resultados como prioridad de la agenda gubernamental y en los procesos de
formacin de polticas pblicas y exige un modelo analtico permanente de resultados, conforme a principios y
valores sustentadores (Garde, 2006:17).
Por ltimo la metaevaluacin es una investigacin sistemtica cuyo objetivo es emitir un juicio acerca de la
calidad o los mritos de una evaluacin, convirtindose sta, a su vez, en el objeto de estudio del metaevaluador. El
objetivo de la metaevaluacin es asegurar la calidad de los servicios evaluativos, evitar las prcticas fraudulentas,
desviadas o contrarias al inters pblico y sealar el camino para el perfeccionamiento de la empresa evaluativa
(Garca, 2009). La metaevaluacin, al igual que la evaluacin es, en esencia, una actividad pluridisciplinar (Alvira,

En Espaa el primer rastro de discurso cientfico que hemos encontrado se remonta a la Ciencia administrativa de los 60 del S. XX. de
la mano de Segismundo Royo-Vilanova al afirmar que ()La poltica de la funcin pblica es esencial para una reforma de la Administracin
encaminada para aumentar su rendimiento y eficaciauna poltica de la funcin pblica, (que debe manifestarse en un Estatuto de funcionarios)
puede repercutir favorable o desfavorablemente en la marcha de los servicios pblicos(). Conferencia a instancia del IEP en la sede de Fomento
del Trabajo de Barcelona en mayo-abril de 1960 (Royo-Vilanova, 1961:58)
4 Does policies matter?, Lowi, 1972:299; Newton-Sharpe, 1983.
5
Dye, 1966.
6 Ya el Secretario de defensa USA (1961-1968) MacNamara haba sido presentado como el precursor del anlisis sistemtico en las
polticas pblicas, desde su experiencia de analista en la USAF.
7
Segn expresin del Consejo cientfico de evaluacin francs Conseil National de lEvaluation (CNE)-

estudios

1 Laswell public en 1971 otro gran referente: La concepcin emergente de las Ciencias de Polticas.
2 Completado con Lowi, 1972, en el que aadira las polticas constitutivas a su primera clasificacin de polticas regulatorias,
distributivas y redistributivas.
3 No obstante desde los 50 ha habido exposiciones muy vlidas con avances sustanciales sobre los marcos tericos, aparte de las
propias reformulaciones de los autores pioneros. Entre ellos vg. Landau, Forester, Dahl, Majone, Meltsner, March y Olsen, Behn

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1991) por lo que ninguna disciplina cientfica puede arrogarse la pretensin de convertirse en la ciencia evaluadora
por excelencia8.
Cabe pues preguntarse si los modelos y enfoques propuestos permiten avanzar hacia una dinmica analtica
normativa, capaz de salir tanto del discurso cientfico como del poltico y que sea tambin aplicativa y prescriptiva.
Parece que entre el mero discurso y la metaevaluacin hay un recorrido cientfico y poltico que hay que emprender
en este escenario combinado de Cross Modern y de deconstruccin poltico-administrativa9 que sobrepasa a la
arquitectura institucional.
2. - Evolucin de la disciplina
2. 1 Las Ciencias de Polticas
Las Ciencias de Polticas (Policy Sciences) en la propuesta original de Lasswell eran algo mucho ms ambicioso
que el Anlisis de polticas (Policy Analysis) que fue la parte de las mismas que logr desarrollarse. En las Ciencias de
Polticas se incluan las ciencias sociales que provean inputs relevantes para las decisiones de gobierno, de negocios
o sociales. Sus objetos eran tanto los mtodos de investigacin del proceso de la poltica como los resultados de
los estudios de las polticas y los descubrimientos de las disciplinas que podan aportar contribuciones importantes
para las necesidades de inteligencia del momento (Laswell, 1951)
Esto supone una orientacin hacia las polticas (Policy Orientation) que contenga una doble dimensin del
conocimiento del proceso de la poltica y en el proceso de la poltica. De una parte interesa el proceso de
la poltica y, por otra, las necesidades de inteligencia de este proceso. En cuanto al conocimiento del proceso
de la poltica busca desarrollar la ciencia de la formacin y ejecucin de las polticas, utilizando los mtodos de
investigacin de las ciencias sociales y de la psicologa.
El conocimiento de hace referencia al anlisis y al estudio del proceso con pretensin cognoscitiva.
Knowledge of alude a la tarea de conocer el proceso de decisin de la poltica, tal y cmo de hecho sucede,
referido pues a la parte terica.
El conocimiento en busca mejorar el contenido concreto de la informacin y de la interpretacin disponibles
para operadores de las polticas y, por consiguiente, rebasa las fronteras de las ciencias sociales. Knowledge in
comprende la tarea de corregir y mejorar la decisin pblica desde los postulados de las ciencias sociales (ciencias
de decisin y gestin, mtodos analticos, inteligencia de la informacin) con el propsito de incrementar la
racionalidad de la accin poltica y con un carcter prctico y aplicativo.
Dror de su parte propuso una nueva Ciencia de polticas con un paradigma superador del de Laswell que
habra de integrar las diversas ciencias sociales y las disciplinas de la decisin, enfocada a la elaboracin de polticas
y al estudio de la metapoltica, la poltica de las polticas (Dror, 1968).
2. 2 El Anlisis de Polticas
Para Lasswell la actividad de conocimiento de y en eran interdependientes, complementarias e
interdisciplinarias y contextuales, con especial atencin del contexto histrico y sociopoltico ambiental. Pero esta
tendencia unitaria primigenia tendra dos reacciones en el mundo acadmico de su tiempo, configurndose as dos
corrientes cuyas caractersticas ms notorias fueron (Garson, 1986:149 y ss; Aguilar, 1999b:54 y ss):

estudios

a) Los interesados en el conocimiento de o sinpticos (que adoptaron la expresin Policy analysis) se


caracterizaron por interesarse slo en el contenido y en el momento normativo-tcnico, o sea, en el anlisis y
diseo de la poltica. Eran normativos, cuantitativos, unidisciplinarios, economicistas, positivistas, tecncratas,
reemplazaban la poltica por el conocimiento, acentuaban la especulacin intelectual, eran comprehensivos,
planificadores, maximizadores, partidarios del anlisis racional (sinptico o incremental) y se identifican con el
anlisis de sistemas como metateora, el empirismo estadstico como metodologa y la optimizacin de valores
como criterio de decisin.
b) Los interesados en el conocimiento en o antisinpticos (que adoptaron la expresin Policy Sciences),
por el contrario se interesaron en el proceso decisorio, para principalmente entender cmo se tomaban de hecho
las decisiones. Eran contextualizadores, multidisciplinarios, postpositivistas, defendan una faceta de poltico8 Vase que en la muy reciente crisis del bola, Obama ha designado a Ron Klain, abogado y jefe de gabinete de dos ex vicepresidentes,
experto en polticas pblicas y gestin de crisis para coordinar las acciones gubernamentales y no a un experto en sanidad.
9 Pinazo, 2013:58.

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administradores, reemplazando el conocimiento por la poltica, pluralistas (ajuste mutuo partidario), conductistas,
insistan en la interaccin social, identificaban el pluralismo como metateora, el anlisis contextual y de casos
como metodologa y la racionalidad social como criterio de decisin.
Fue la tradicin antisinptica la dominante en la ciencia poltica, mientras que la sinptica fue la ampliamente
utilizada en la Administracin Pblica y en el anlisis de polticas.
2. 3 Recepcin en la Ciencia de la Administracin
La Ciencia Poltica ha estudiado sistemticamente casi todo menos la manera de cmo el gobierno construye
y desarrolla sus decisiones, ha prestado gran atencin al sistema poltico y poco a sus productos (Aguilar, 1992b).
Por su parte la Teora de la Administracin Pblica ha quedado constreida entre las consideraciones jurdicas
e institucionales y/o algunas de carcter operativo. Al acercar la Administracin al proceso de polticas no slo
volvemos a encontrarnos con los enfoques seminales en el sentido clsico de buen gobierno/buena administracin,
sino que podemos reconstruir la visin integral y sistmica de su objeto de estudio.
El auge acadmico de las polticas en la poca conductista de los 70 respondi a la doble exigencia de
encontrar respuestas en la Ciencia Poltica ante los problemas sociales del momento, a la par, superar la dicotoma
entre poltica y administracin. Se afirm entonces que haba sido excesiva la atencin dada a la poltica como
conjunto de actores, instituciones (inputs), en detrimento de la poltica como resultados (outputs). En la Ciencia
administrativa se propuso abandonar tanto a la administracin cientfica y el posterior POSDCORB10 para redirigir
el locus y focus disciplinario en torno al proceso de la poltica pblica (Frederickson, 1971).
La obra Implementacin de Pressman- Vildawski, pionera en la subrea de la implementacin de polticas
(Implementation Research), lleva el provocador subttulo de Como las grandes esperanzas de Washington son
destrozadas en Oakland o por qu es sorprendente que los programas federales pueden llegar a funcionar aunque slo
sea un poco. ste refleja los problemas en la fase de ejecucin, las notables fallas operativas y el gap entre el diseo
y los actos de implementacin, en definitiva, la diferencia entre lo que se disea y lo que finalmente se ejecuta, lo
que supona una labor ms propia del momento administrativo. Para los autores, implementar significa ejecutar,
realizar, completar, producirSin embargo, algunos programas fracasaban por falta de acuerdo poltico, falta de
fondos, desacuerdo entre los funcionarios locales y las empresas contratistas, y porque en el trascurso de la accin
las condiciones iniciales de la poltica se alteran por una cadena de causalidades.
El estudio de la implementacin exige comprender que la secuencia aparentemente sencilla de acontecimientos
depende de complejas cadenas de interaccin recproca en la que no se puede aislar la poltica, ni puede ser
relegada a debates independientes. Incluso deberan ser vistas con una mayor correspondencia mutua (PressmanVildawski, 1973).
La funcin principal del concreto anlisis de la implementacin consistira en identificar los factores que
condicionan el logro de los objetivos normativos a lo largo de todo el proceso, tales como los objetivos del
programa, su capacidad para estructurar apropiadamente la ejecucin, o el efecto de las variables polticas en
el apoyo al programa (SabatierMazmanian, 1981). En la puesta en prctica, el nfasis en el anlisis reside en los
aspectos causales de los xitos o fracasos, y en la de los factores que condicionan el rendimiento poltico (Subirats,
1994:103-104)11.
Antes de la obra pionera todo giraba en torno a la formulacin (Gunn, 1978: 169-176), una vez surgido el inters
por la implementacin como un subproducto del inters por la esencia de la poltica en la era postconductivista,
los trabajos efectuados contribuiran a la teora explicativa y predictiva, no obstante la precaucin de no saber muy
bien el inicio y el fin de la fase de implementacin que es objeto estudio anlisis (Ingram, 1999:591-592).
estudios

Lo que diferencia este anlisis es que el inters fundamental se centra ms en las consecuencias de las
polticas que en las estructuras y procesos, toda vez que se va diluyendo entre los estudiosos la sensacin del
fracaso general del anlisis de polticas, al poder estudiarse con ms detenimiento la relacin causa/efecto de los
factores determinantes (Ingram, 1999:610).
Puede pecarse tambin de un cierto maximalismo analtico en la fase de implementacin para quienes estn
ms interesados en el (sub)sistema administrativo que en el poltico, por entender que casi la totalidad de los
10 Cules son los elementos funcionales de la obra de un director ejecutivo se preguntara? POSDCORB es la respuesta y su elementos
son los siguientes: (P) Planificacin, (S) dotacin de personal, (D) direccin, (C) coordinacin, (R) presentacin de informes y (B) elaboracin
de presupuestos . ) (Glick, 1937). Representa el paradigma neoclsico de Administracin, hasta la irrupcin de las escuelas humanistas.
11 Otros enfoques puede verse en Smith, 1973; Van Meter-Van Horn, 1975; Rein-Rrabinovitz, 1978; SabatierMazmanian, 1981.

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errores estn en la praxis poltica, cuando la mayor o menor artificiosa separacin poltica/ Administracin -clave del
sistema de Administracin Pblica clsica- aconseja un enfoque sistmico y funcional de la poltica y las polticas12,
sin perjuicio de la instrumentalidad del proceso de fases desde otra no menos forzada lectura como ciclo vital.
G. Frederickson fue una de las primeras voces en denunciar13 las fallas del sistema administrativo clsico,
proponiendo una Nueva Administracin Pblica (NAP) que respondiera a preguntas tales cmo podemos
ofrecer ms o mejores servicios con los recursos disponibles? (eficiencia), o cmo podemos mantener nuestro
nivel de servicios mientras gastamos menos dinero? (economa)?
En la perspectiva de Poltica Pblica, la Administracin Pblica ni se considera una subrea de la Ciencia
Poltica, ni tampoco la abarca y comprende. Se concibe simplemente como un sinnimo (Landau, 1972). Es decir
la Gestin Pblica mediante las polticas busca exactamente lo mismo tanto desde la perspectiva poltica como
tcnica: conformar la sociedad normativamente hacia su progreso social y adems en trminos de mxima/relativa/
factible/aceptable eficacia y eficiencia.
Se han realizado ms estudios sobre el modo en que el gobierno gobierna a la sociedad, que sobre el modo
en que ste se gobierna a s mismo. Se conoce la estructura de la Administracin, pero poco sobre su direccin;
conocemos las reglas jurdicas, pero ignoramos los procedimientos y las prcticas que acompaan a las decisiones
organizativas. Es decir, sigue existiendo mucha caja negra y muchas deficiencias tales como los errores de
decisin de los directivos, corrupcin, discrecionalidad, fallos en la distribucin de la autoridad, en la divisin del
trabajo, en la coordinacin y cooperacin o intercomunicacin en la organizacin (Aguilar, 2014:25-26).
3. - El estudio de las Polticas Pblicas
En la literatura sobre el estudio de las Polticas Pblicas se afirma que de los distintos intereses analticos
se derivan las dos grandes vas de investigacin que articulan los estudios sobre la materia; Mientras que la ms
prescriptiva se relaciona con la Ciencia de la Administracin y las fases de la formulacin y ejecucin. La segunda
prevalentemente positiva o explicativa tiene a reconstruir las modalidades de los procesos de decisin, las
caractersticas de los actores y las relaciones entre las distintas fases del proceso de polticas (proceso de polticas)
objeto de formular modelos ms realistas (Regonini, 1991:62-63)14. Esta perspectiva ltima sera resultante de la
diferencia entre la ciencia de o para el proceso de polticas (Policy Making) y basada en la doble acepcin
implcita del trmino poltica (policy), es decir; como actividad valorada en funcin de los resultados y sus objetivos
y; como proceso emprico que exige ser explicado en funcin de causas y de funciones.
Podra afirmarse pues que mientras el anlisis de polticas es la actividad normativa de construir y evaluar la
mejor opcin de poltica como solucin a determinados problemas pblicos, los estudios de polticas (policy studies)
se refieren a cualquier estudio relativo a las causas, efectos, procesos, contenido, restricciones, modalidades. . .
dela elaboracin de la poltica. Entre ambos extremos tiene lugar toda una serie de posiciones intermedias, lo que
explica que son muchos los trminos para referirse al conocimiento de y en la poltica: policy studies, policy
research, policy analysis, policy science (Aguilar, 1992b:69-70) y tambin, son muchos los intentos de poner orden
entre sus diversos significados, acentos, corrientes y polmicas15. En definitiva, reflejan la variedad y los criterios y
categorizaciones subjetivas16, pero permiten el paso a diferentes modelizaciones o enfoques metodolgicos como
veremos infra.
4. - El proceso de polticas (Policy Making)

estudios

Con el trmino anglosajn de Policy Making se hace referencia al proceso de formacin y elaboracin de las
polticas entendindolo como conjunto de aproximaciones sucesivas a un objetivo deseado frente al cual hay que
hacer continuas reconsideraciones. Esta inteleccin invita a reflexionar sobre el aspecto dinmico del ciclo vital de
las polticas. En la secuencia de fases habr que optar entre el deseo o lo posible, entre lo mejor y el acuerdo o el
condicionante argumental de la poltica misma.
12 El modelo sistmico en la ejecucin de las poltica es deudor de Sharkansky (Sharkansky, 1972).
13 Conferencias Minnowbrook de la Universidad de Siracusa.
14 Vid. en el trabajo citado el interesante mapa conceptual que refleja esta combinacin, a la que aade la metodologa deductiva vs.
inductiva. (Ibdem).
15 El anlisis de polticas pblicas aparece como una selva de diversas y conflictivas formas de investigacin, con terminologa
inconsistente y estilos intelectuales divergentes e, incluso, con ciertos paradigmas imposibles de comprobar (Torgerson, 1986: 33).
16 Para Dye el anlisis de polticas puede incluir la investigacin de las causas o de las consecuencias de las polticas o programas
de gobierno. En los estudios de las causas de las polticas pblicas, stas son las variables dependientes y el analista busca explicarlas con
referencia a variables independientes -fuerzas sociales, econmicas, tecnolgicas, polticas (Dye, 1983: 5-6).

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Para Quade17el anlisis de polticas es valioso porque contribuye a la toma de decisiones, ofreciendo informacin
con base en la investigacin y el anlisis, aislando y esclareciendo las cuestiones, revelando incongruencias en los
fines o en los procedimientos, generando nuevas alternativas ysugiriendo las maneras de trasladar las ideas en
polticas factibles y viables.
El proceso de polticas implica toda una serie de actividades ms o menos relacionadas y no solo es la simple
decisin, singular y discreta que se adopta en la toma de la decisin (decission-making), pues sta atiende slo el
anlisis de las intenciones de los responsables que elaboran la poltica hasta el momento en que deciden la accin
gubernamental vinculante, de hacer o no hacer o de hacer de modo diferente. Las consecuencias de la decisin
no son entonces objeto de atencin en el anlisis de la toma de decisiones, mientras que las interacciones y los
ajustes continuos que comporta el proceso de polticas hacen que ste sea descrito como proceso ms que como
una accin nica, decidida de una vez por todas (Rose, 1969: 10).
Las ideas que Lindblom expresa en The Policy-Making Process reflejan la tensin entre racionalidad y
democracia, entre la eficacia del gobierno y la participacin y control de la ciudadana, tensin que acompaa a
cualquier discusin acerca de cmo se elaboran de hecho las polticas o cmo han de elaborarse normativamente.
Entre el conflicto entre el anlisis y la poltica en la confeccin de las polticas hay que optar por la posibilidad de
su complementariedad, y si no, hay que optar por la poltica real y desde esta perspectiva reelaborar el sentido y
alcance del anlisis. Las interacciones (negociaciones, cooperaciones, intercambios) como actitudes intencionales
de solucin de problemas colectivos puede substituir al anlisis, como polticas pertinentes y eficaces. O son una
alternativa al anlisis pues por s mismas frecuentemente resuelven o aminoran los problemas, establecen o hacen
las polticas, o logran soluciones en donde falla el anlisis.
Pero para Lindblom si bien la interaccin poltica podra sustituir al anlisis, tambin lo necesita, pues a
diferencia del anlisis racionalista, ajeno a los interjuegos polticos, el anlisis se torna como elemento indispensable
para las negociaciones polticas, mostrndose como un instrumento de control de los dems en la interaccin
poltica y un instrumento de persuasin (Lindblom, 1980:27).
4. - Modelos analticos
Las diferentes posiciones en la disciplina influy en los modelos tericos de anlisis de polticas propuestos18
como puede verse en la descripcin de sntesis que sigue y que los que nos resultan ms relevantes, se exponen
a continuacin;
4. 1 Modelos incrementalistas (Mtodo rama)19
4. 1. 1 Simple (I)
Comparaciones limitadas sucesivas.

Adecuado para tratar problemas relativamente simples.

Se parte de la situacin actual, paso a paso.


Anlisis limitado a alternativas que difieren slo incremental y marginalmente respecto del estatus quo.
Ante consecuencias imprevistas, se puede volver atrs
4. 1. 2 Desarticulado (II)
Limitacin del anlisis a unas pocas alternativas con sus consecuencias.

Mayor preocupacin analtica por los males a remediar.

Secuencia de ensayos, errores y correccin de los ensayos.

estudios

Entrelazamiento entre metas y valores con los aspectos empricos.

4. 1. 3 Estratgico (III)
Anlisis limitado a un conjunto de estrategias calculadas o elegidas.

Busca simplificar los problemas complejos.

17 Nos advierte enseguida que su denotacin del policy analysis es completamente diferente a la del mismo trmino en el lenguaje de
los estudios conductuales del policy making, donde el trmino se refiere al anlisis de los contenidos y de la gnesis de las polticas as como de
hecho suceden(Quade, 1989).
18 Vase in extenso en Aguilar , 1992; 1992b y 1993.
19 Lindblom, 1959, 1963, 1965, 1978, 1980.
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Recortar el anlisis exhaustivo pero buscando un marco terico.


Modelo intermedio entre el anlisis incremental simple y la racionalidad absoluta.
El incrementalismo I propone actuar directamente en funcin de los resultados, realizar pequeas
intervenciones, continuar de la misma manera si se consideran positivos los resultados y, en caso de que no se
consideren as, retomar el argumento principal y continuar por otro camino.
El incrementalismo II trata de poner a prueba una teora, observando los resultados como experimentos de
un modelo terico general. Los pasos pequeos son experimentos controlados y sus resultados ms fciles de
interpretar.
El incrernentalismo III defiende pasos pequeos, pero justificados por su fcil reversin.
Los modelos deben basarse en el conocimiento terico del sistema en el que interviene. Sobre una mnima
base terica se pueden recomendar intervenciones incrementales o sinpticas. No hay una clase general de
circunstancias que exija slo cambios pequeos, a veces, es apropiado pensar en grande y otras, en pequeo.
(Goodin- Waldner, 1979:9-24).
4. 2 Racionalidad comprensiva (Mtodo raz/sinptico/exhaustivo)20
Parte cada vez de hechos fundamentales nuevos.
Una decisin es correcta o racional si demuestra que alcanza cierto objetivo.
Siempre dispuesto a comenzar de nuevo a partir de cero.
Experiencia como teora.
Lo sinptico (como global/completo/exhaustivo) supone el siguiente proceso;
a) Identificar y organizar en una relacin coherente la meta y los valores pertinentes para la eleccin.
b) Identificar todas las alternativas polticas importantes que podran realizar los valores.
e) Analizar todas las posibles consecuencias importantes de cada una de las alternativas.
d) Elegir la poltica cuyas consecuencias se acerquen ms a los valores pertinentes.
4. 3 Enfoque pluralista/Ajuste partidario mutuo o de intereses 21
El ajuste mutuo es el mecanismo de coordinacin primordial en la decisin, de la cual la negociacin es
slo una forma.
Las decisiones son fragmentadas o descentralizadas y los participantes negocian y se comprometen.
El acuerdo sustituye al modelo terico.
El acuerdo es la prueba de lo correcta.
Lindblom en sus inicios muestra los modelos rama y raz como antagnicos22, pero en La Inteligencia de la
Democracia (1965) analiza y etiqueta como nuevo modelo el ajuste partidario mutuo23 y lo presenta como algo
distinto del incrementalismo, como teora aplicable a todas las realidades polticas y en combinacin con las otras
alternativas, lo que depender del estilo de polticas y de la dimensin de su red de polticas24.

estudios

20 Lindblom, 1959, 1963, 1965, 1978, 1980.


21 Lindblom, 1959, 1965, 1979.
22 En la Ciencia del salir del paso (Lindblom, 1959).
23 En nota marginal n 7 de la obra seminal ya anticipara que ()El nexo entre la prctica del mtodo de las comparaciones limitadas
sucesivas y los ajustes mutuos de intereses en un proceso de toma de decisiones muy fragmentado aade una nueva faceta a las teoras pluralistas
del Gobierno y la Administracin (. . . )
24 El concepto policy networks surge como una forma especfica de governance, como reconocimiento de que las polticas emergen
de la interaccin entre actores pblicos y privados, aceptando que el Estado, no es ya el actor dominante en el proceso de polticas y del
reconocimiento de la variedad de actores no gubernamentales que participan en los escenarios y en los procesos decisionales (Zurbriggen,
2003).
Los actores que participan en la elaboracin e implementacin de polticas no son solamente los miembros del congreso, de las agencias
administrativas y de los grupos de presin, sino tambin se incluyen expertos, periodistas, analistas polticos, los cuales cumplen un papel
importante en la difusin de las ideas polticas.

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Supone que la decisin es descentralizada, con participantes, relativamente autnomos y con cierto
pluralismo lo que argumenta un fortalecimiento de la democracia, frente las posiciones dirigistas para resolver
mejor las desigualdades25.
4. 4 Modelo normativo ptimo26
Basado en el concepto de innovacin.
Clarificacin de valores, objetivos y criterios de decisin.

Identificacin de alternativas y clculo preliminar de los resultados.

Consenso entre analistas,


Incremento del anlisis, en funcin de la informacin terica y emprica disponible.
Mejora del decisin-making desde la experiencia, la iniciativa, la creatividad, el desarrollo de los skills
directivos y la promocin del esfuerzo intelectual27.
Cambio de mentalidad en los enfoques analticos28.
4. 5 Modelos de Allison29
4. 5. 1 Modelo I: Poltica racional

Se escoge la accin que maximiza metas y objetivos

Los distintos cursos de accin, que se consideran pertinentes para abordar un problema estratgico,
configuran la gama de opciones.

La aprobacin de cada opcin supone consecuencias que conllevan beneficios y costes respecto de los
objetivos estratgicos.

Se escoge la alternativa de accin cuyas consecuencias favorecen sus metas y objetivos.


4. 5. 2 Modelo II: Proceso organizacional
Problemas segmentados y poder fraccionado.
Los problemas se reparten entre varias organizaciones.
Las actuaciones se gestionan en subgobiernos.
Cada organizacin percibe problemas, procesa informacin y ejecuta una variedad de acciones casi
autnomamente.
El actor no es ya un todo unitario o monoltico.
4. 5. 3 Modelo III: Poltica burocrtica
Las decisiones son fruto de compromisos, coaliciones, competiciones y mal entendidos entre diversos
grupos organizativos de las Administraciones.
Cada grupo es un actor, con un cierto grado de autonoma.
Se produce un juego competitivo donde el poder tiene un papel importante30.
estudios

25 Se puede tambin sostener que el pluralismo no engloba a la totalidad de la sociedad, sino a quienes controlan los canales de
expresin.
26 Dror, 1964, 1970: 135-150, 1999:508-520.
27 Dror considera que el alto funcionariado, en la mayora de los pases, se encuentra obsoleto, con bases profesionales inadecuadas
y capacidad insuficiente para lidiar con opciones crticas. El autor establece una tipologa para caracterizar la evolucin del perfil del servicio
pblico, marcando sus fases histricas: a) tipo alpha: (status atribuido, fusin de papeles polticos y administrativos); b) tipo beta: (compra
de cargos gubernamentales) y c) tipo gamma: (casi profesionalismo). El tipo delta, se concentrara en las cuestiones de orden estratgico,
quedndose las funciones gerenciales para los servidores del tipo gamma y para los servicios tcnicos. Esta ltima alta gerencia -Delta-type
senior civil service- debe disponer de unas habilidades especiales, tales como la centralizacin de las tareas de orden superior, la extremada
profesionalizacin, la innovacin y la creatividad, la tica, la autonoma y sentido de trabajo por objetivos (Dror, 1997:5-26).
28 Vase su comparacin tentativa entre los rasgos del anlisis de sistemas con el anlisis poltico (Dror, 1999:518).
29 Tomados de la experiencia de la crisis de los misiles en Cuba en la Administracin Kennedy (Allison, 1969, 1971.
30 Mezcla de las ventajas en la negociacin (derivadas de la posicin de autoridad y de sus obligaciones formales, del respaldo
institucional, de los electores, de la experiencia y del estatus); habilidad y voluntad de usar las ventajas en la negociacin; y percepciones que
los otros jugadores tienen de los primeros dos componentes.

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4. 6 Enfoque de exploracin combinado (Mixed Scanning)31


Combina elementos de los enfoques racional-comprensivos e incrementalista.

Utiliza una secuencia de dos enfoques distintos:


a) Gran angular que observara el todo pero sin gran detalle.
b)Enfoque de aquellas reas que, descubiertas al inicio, s necesitan un examen de mayor profundidad.

A diferencia del incrementalismo, no ignora los problemas y defectos manifiestos de reas de observacin
que le son ajenas.

Estrategia de exploracin entre el racionalismo totalitario y el incrementalismo democrtico.


4. 7 Anlisis de Factibilidad32
Considera todas las restricciones (policy constraint) relevantes presentes en un contexto de actuacin.
Las restricciones son; sociales, polticas, administrativas, institucionales, tcnicas y econmicas.
Las restricciones, restringen durante el proceso decisorio, la gama de elecciones factibles.
Las restricciones constituyen recursos heursticos para el aprendizaje, la prediccin y la solucin de
problemas33.
4. 8 Anlisis como proceso social (interaccin)34
El anlisis se centra en encontrar un problema sobre el que se deba y pueda hacer algo.
Los decisores ha de ser capaces de tratar con las variables que tienen bajo su control y en el tiempo
disponible.
Hay que actuar sobre la sociedad para disciplinar el deseo, disminuir las expectativas, ordenar las
preferencias.
Los Gobiernos deben aumentar la productividad y expandir la eficiencia.
El anlisis se muestra como arte.
4. 9 Modelo de papelera/Cubo de basura/Anarqua organizada (Garbage Can) 35
Modelo ms opuesto al de maximalismo racional.
Situacin de anarqua organizada, de equivocidad y ambigedad.
La decisin es el resultado de la interpretacin de muchos flujos en la organizacin,
Los flujos giran en torno a; problemas, elecciones, soluciones y actores36.
Los flujos se ven afectados por la estructura organizacional y social.

Predomina buscar un problema para una solucin ya diseada/adoptada.

No se no se busca lo ptimo; Se evita lo peor, se gestiona un compromiso, o se sale del apremio37.


4. 10 Modelo Terico Integrado38
Se considera el anlisis como una ciencia de la accin.
estudios

Integra etapas, actores, recursos y productos.


31 Etzioni, 1967.
32 Meltsner, 1972, Majone, 1975.
33 Son productos de decisiones pasadas o de convenciones previas (retroinputs de informacin).
34 Wildaysky, 1979.
35 Cohen, March, y Olsen, 1972:1-25; Los autores centran su anlisis en un tipo de organizaciones que ellos llaman anarquas
organizadas, cuyo referente emprico son las universidades. Kingdon reformula el modelo en los 80 y 90 ofrece un modelo del cubo de basura
revisado. Varios autores han identificado a este modelo de toma de decisiones como el de la irracionalidad (Olavarra, 2007).
36 La dinmica lgica-racional de los flujos sera; Problema (P) Eleccin (O) Solucin (S) Actores (A) .
37 En funcin de; alternativas privilegiadas (preferidas/predeterminadas/impuestas); experiencias precedentes; tabes polticos.
38 Subirats y otros, 2010.

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Posibilita el anlisis diacrnico a lo largo de las cuatro etapas.


El modelo considera todos los factores que puedan contribuir a explicar el buen o mal funcionamiento
de las polticas.
Distingue entre variables a explicar - dimensiones sustantivas e institucionales de los productos y variables
explicativas juego de actores, recursos, y reglas institucionales
El modelo ofrece una triple utilidad; descriptiva; analtica (Knowledge of) y prescriptiva (Knowledge for).
El anlisis se focaliza en; el contenido sustantivo, la consolidacin del espacio de una poltica, la
consolidacin del capital institucional, y la explotacin del abanico de recursos.
Los resultados sustantivos e institucionales en cada etapa tienen una influencia directa sobre el contenido
de las subsiguientes.
Los resultados de cada etapa se ven influenciados por los cambios institucionales y los que operen en los
actores o en los recursos.
5. - Heterodoxia u heteropraxis?
El xito del discurso cientfico desde los inicios de la disciplina levant recelos entre algunos de los fundadores,
llegando a anunciar el peligro que supona que personas incompetentes e incluso charlatanas pudieran
aprovecharse de una nueva y atrayente etiqueta para legitimar viejos enfoques e investigaciones superficiales39.
Las crticas al anlisis de polticas se situaron en torno a ser moda pasajera, sustentarse en material
terico obsoleto, ofrecer enfoques demasiado tericos o demasiado prcticos, muy multidisciplinarios, o muy
concentrados en la Ciencia Poltica, muy cuantitativos, muy subjetivos ideolgicamente -liberales o conservadores, deficientes o excesivamente utilizados, (Nagel, 1999: 539 y ss). Estas crticas argumentaran en torno a la
cuestin fundamental de la objetividad potencial del anlisis, en la medida en que ste podra ser realmente
objetivo y provisto de metodologa pacficamente aceptada, al menos, para lo ms general y universal. Si adems
tambin fuera factible, real, til, posible, pertinente y/o aceptable, no pocas decisiones de hacer, de no hacer o
hacer distinto se sustentaran en la viabilidad poltica o administrativa o resultaran en un fiasco (Nagel, 1999:580).
Las variables analticas de los modelos expuestos reflejan todo un recorrido entre lo ms y lo menos en
trminos de racionalidad comprensiva, pero estos modelos tericos no son heterodoxos en s, pero tampoco
son axiomticos, pues estn cargados de problemas epistemolgicos y hermenuticos que hacen dificultosa su
aplicacin. El relato sobre influencias no es gratuito, pues reflejan como en cualquier marco terico las influencias
de las diversas corrientes del pensamiento predominante de su momento (positivismo, conductismo, , con sus
revisiones y crticas), las interpretaciones y subjetividades, y por ende, la dificultad de establecer un consenso
sobre la idea de lo normativo.
Pensar que la heteropraxis que vivimos (ausencia o anlisis precario) es consecuencia de una heterodoxia
general en la disciplina no es sostenible, como tampoco que todas las posiciones son ortodoxas como para lograr
una fcil ortopraxis. Los puntos siguientes puede ayudarnos a entender el relativismo de todo esto.
5. 1 Conocimiento o poltica

estudios

En los diferentes enfoques aparecen dos posiciones, que no siendo antagnicas per se, e incluso con aspectos
complementarios, s responden a dos posiciones distintas que condicionaran los modelos. El primer enfoque
(sinptico) es el del positivismo40, y su principal aspiracin es el reemplazo de poltica por el conocimiento.
El conocimiento real era el cientfico, ligado a la observacin de datos, a la inferencia lgica y a la determinacin
de relaciones constantes entre los hechos. As los sucesos podran ser explicados con referencia a condiciones
antecedentes y, recprocamente, los acontecimientos futuros seran susceptibles de ser predichos de manera
confiable.
El resultado sera el control de los hechos futuros y, por tanto, podra ser utilizado para desarrollar una
tecnologa social fiable. El objetivo final analtico ya no sera la computacin de estrategias ptimas, sino el diseo
de reglas procesales y mecanismos sociales para evaluar evidencia incompleta y frecuentemente contradictoria
(Majone, 1977:174).
39 Atribuido a Dror en 1983 (Dror, 1983: 44 y Regonini, 1991:69)
40 Tendencia general en el campo de la filosofa en los 50-60 cuando se busc ajustar las ciencias sociales al modelo positivista de las
ciencias naturales.

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El segundo enfoque (antisinptico) se enmarca en el postpositivismo, en el que la poltica domina al


conocimiento. Surge como reaccin frente al primer enfoque ya que no deja de ser una tecnocracia irracional
resultado de una fuga de la poltica que deviene en un subrepticio ejercicio del poder41.
La primera teora qued fascinada en exceso por la razn tcnica, olvidando al comportamiento social como
factor decisivo, que se incorpora como un elemento activo. El conocimiento ha de ser de y en la sociedad
para lograr su entendimiento cultural. Supone pues un proyecto ms participativo, ms demcrata y sobre todo,
un proyecto social. La razn exige el conocimiento del contexto, orientado a la accin y un anlisis que supere las
contingencias sociopolticas en donde se evale tambin el impacto de los efectos colaterales, de tal manera que
el juicio humano se vuelva un factor decisivo. Ya no importa tanto si se logra la mxima eficacia y/o eficiencia, sino
cul es la opinin del destinatario.
La lgica de investigacin se orienta a la transformacin de la vida pblica. El conocimiento se extiende hacia
lo contextual: es, a la vez, un fin y un medio de la investigacin racional y a la par dialgica que terminar en un
compromiso poltico. Hay aqu una revitalizacin de la poltica con maysculas que, reorientada contextualmente,
desmitificando el anlisis tecnocrtico, y apuntando hacia una direccin post-positivista, pueda constituir una
accin poltica en la que la razn y la poltica converjan (Torgerson, 1986:33).
Ambas posiciones conllevan roles distintos para los dos jugadores principales, los analistas de polticas y
los polticos. A los analistas les interesa la eficiencia econmica y cmo las polticas pblicas pueden afectar a
la sociedad en su conjunto. Lo importante es que los objetivos polticos sean definidos explcitamente y que se
jerarquicen los diversos objetivos en competencia. Los analistas quieren medir con claridad los resultados de la
poltica y el grado en que se realizan los objetivos.
A los polticos les interesa el aspecto distributivo de las polticas y su impacto social. Acentan la negociacin
y la transaccin, variando objetivos si los resultados impiden llegar a un consenso, y resolviendo los problemas en
el mismo proceso poltico. Mientras que el analista es optimista, el poltico es pesimista, mientras que el analista
se preocupa por los costes de oportunidad y opta por el presupuesto por programas, el poltico opta por objetivos
y se ocupa de la distribucin (Behn, 1986: 33).
Behn parece mantener una tipologa ideal sobre el analista y el poltico, proponiendo una dicotoma teortica
exagerada, pues ambos, como jugadores individuales, poseen una combinacin de skills analticos y polticos. Para
Behn, el analista cabal precisa de visin multidisciplinar pasando una y otra vez de lo analtico a lo poltico y viceversa.
El analista debe entender la parte poltica del juego, de forma que su labor genere la confianza de los decisores
polticos e para convertirse en otro miembro del equipo decisor, pues de lo contario el anlisis ser considerado
carente de inters, improductivo e imposible de aplicar, relegado a un mero ejercicio de erudicin espuria. Por ello
propone hacer anlisis ms argumentados y ms estratgicos y consecuentemente, ms convincentes, tendentes
a evaluar la factibilidad poltica de cada alternativa, lo que depender de su diseo inteligente, de la estrategia
poltica y de la habilidad en la implementacin (Behn, 1986:59).
Vemos pues que el binomio positivismo/ maximalismo analtico puede ser costoso e inconveniente en su
aplicacin tout court, para una dinmica que supere el discurso cientfico, dada la diversidad y los diferentes
propsitos de la accin administrativa42. Hay que abogar, como regla general, por enfoques que incluyan por una
parte racionalidad/ factibilidad en el anlisis y, por otra, consenso poltico y racional al mismo tiempo. Postura
acorde con las mejores prescripciones sobre el rol y skills de los analistas (Dror, 1995).
5. 2 Descripcin o prescripcin

1. En Majone podemos encontrar la intuicin seminal de que la argumentacin puede ser la operacin crucial
para que el anlisis se vuelva poltica elegida y puesta en prctica. Contrario a la ineficacia de un anlisis
racionalista de polticas, como ejercicio intelectual orientado a encontrar un racionalismo maximalista,
Majone sita el anlisis en el marco del gobierno democrtico, que adopta decisiones mediante la

estudios

El intento de conectar el ser con el deber ser, articulando y potenciando una nueva racionalidad que sirva
para la prescripcin, tambin est en el debate terico y ha sido contemplada especialmente43 desde las siguientes
perspectivas;

41 Laswell, que fue tachado de prototipo del positivista/tecncrata por sus primeras posiciones, terminara contrarrestando las
tendencias oligrquicas y burocrticas para ir convergiendo hacia un mtodo politolgico hacia la participacin.
42 Pensemos en las diferencias entre actuaciones tcnicas y asuntos que afectan al core belief de la sociedad (religin, smbolos,
memoria histrica).
43 Cabe aadir la que ofrece el Constructivismo, enfocado hacia el problema de los diseos de polticas (Ingram y Schneider, 1997).
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discusin y deliberacin pblica, resultando central en la poltica democrtica la argumentacin. Frente a


una estrecha visin de la democracia como transaccin de intereses, es ms propio la oferta recproca de
razones, los argumentos pblicos (Majone, 1989).
En ese marco las decisiones que afectan a la colectividad, en sede democrtica, requieren ser explicadas,
transmitidas, argumentadas, y merecedoras de una persuasin . por el gobernante que las adopten
pensado subjetivamente que es buena. Esto exige la construccin de los argumentos y obtencin de
evidencias que logren el acuerdo o destierren la resistencia
2. El movimiento llamado Giro Argumentativo (Argumentative Turn) engloba a diferentes enfoques en
anlisis y planificacin de polticas que hacen hincapi en el aumento de la relevancia de la argumentacin,
el lenguaje y la deliberacin en la formulacin de polticas. Inspirado por el giro lingstico en el
campo de las humanidades, fue desarrollado como una alternativa a las limitaciones epistemolgicas de
anlisis de polticas neo-positivista y su comprensin tecnocrtica subyacente del proceso de toma de
decisiones. El enfoque argumentativo integra sistemticamente cuestiones empricas y normativas en un
marco metodolgico orientado hacia el anlisis de la deliberacin poltica. Se muestra muy receptivo al
contexto situacional y los mltiples tipos de prcticas de conocimiento involucradas en cada etapa del
proceso de la poltica, llamando la atencin sobre las diferentes formas de argumentacin, persuasin y
justificacin (Fischer y Forester, 1993).
Igualmente Fischer presenta nuevas perspectivas en el discurso poltico a partir del anlisis discursivo de
la poltica pblica y de las prcticas de formulacin de polticas pblicas deliberativas, como contrapeso
a la tecnocracia44 dominante y a los enfoques empiricistas de los estudios tradicionales de polticas
pblicas (Fischer, 2003).
El Giro Argumentativo revisitado rechaza la idea de que el anlisis de polticas y la planificacin son
esfuerzos tcnicos libres de valores, un enfoque argumentativo tiene en cuenta las formas en que la
poltica se ve afectada por otros factores, como la cultura, el discurso y la emocin. El enfoque revisado
se relaciona en particular con los lmites de la formulacin de polticas racionalistas en el complejo e
impredecible mundo de principios del siglo XXI. Hechos como la crisis ambiental, la economa mundial y
el desastre de Fukushima hacen de poltica argumentativa un enfoque urgente para el anlisis de polticas
y la planificacin (Fischer y Gottweis, 2012).
5. 3 El anlisis de polticas es el fin de la historia evaluativa?
Adems de las criticas vistas al anlisis de polticas han surgido otras propuestas evaluativas en torno a la Nueva
Gestin Pblica, a las propuestas de Gobernanza, propuestas mixtas o de encuentro45, enfoques contingentes
o en torno a perspectivas sistmicas, que escapan ahora de este espacio, pero que invita a pensar sobre la
conveniencia o necesidad de buscar modelos complementarios o superadores del anlisis de polticas, en cuanto
ste puede entenderse como atrapado en un discurso cientfico que impide, en buena manera, su aplicacin en la
praxis poltico administrativa, que de suyo se muestra bastante renuente a su incorporacin en la agenda, aun sin
conocer su complejidad cientfica46. Pero es inexorable la necesidad de un nuevo devenir cientfico ms acorde a
las exigencias ambientales del Cross Modern47 caracterizado por una complejidad social creciente originada en la
diversidad, la fragmentacin y el dinamismo social, al tiempo que se incrementan por el argumento globalizador.
Pero la postmodernidad se combina en la actualidad con un proceso de deconstruccin poltico- administrativa
respecto del no puede convertirse en una mera aportacin para salir del paso. Es decir, se trata de mejorar el
sistema analtico convencional, obteniendo del mismo lo mejor de los modelos normativos, superando a stos
tambin desde enfoques estratgicos y prospectivos.
estudios

Hay que ir considerando ya en la disciplina una suerte de metaanlisis, en clara correspondencia con un
metagobierno para otras formas de gobernabilidad como nueva clave de bveda, y que se corresponda al mismo
tiempo- con variables polticas de mejor democracia en torno a la confianza bsica, valor pblico, legitimacin
por compromiso y receptividad poltica, lealtad institucional, innovacin y todo ello, en un entorno de gran
complejidad e incertidumbre. En este reto hay cuestiones de mucho calado sin resolver tales como el fracaso de
la Nueva Gestin Pblica, el metagobierno para la Gobernanza o en la necesidad o no de una Teora normativa
44 Vase tambin su aplicacin como ruptura de la tecnocracia a favor de propuestas a anlisis cualitativos o de variables sociales
(Camacho, 2010).
45 (Jimnez, 2008).
46 En ello muy sugerente es la diferenciacin entre propsitos abiertos o encubiertos de la evaluacin en Gasc, 2002.
47 Trmino acuado por Kooiman para referirse al cruce entre lo moderno y lo postmoderno (Kooiman, 2003:60).

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nueva de la Administracin Pblica sustitutiva del sistema clsico o el futuro del Estado Administrativo y lo niveles
supranacionales de decisin y que podran ayudar a reflexionar sobre el agotamiento del modelo de anlisis y en
la conveniencia de redefinirlo, superar lo o buscar exploraciones combinadas.
Tarea difcil, sin duda, dado el marco econmico e institucional, el desgate del sistema y la infrafinanciacin.
Sin embargo he aqu el ms preciado valor de los polticos y sus asesores: el ingenio necesario para deconstruir y
despus reedificar, aportando soluciones para los momentos difciles de aqu y ahora.
6. - Del Discurso a la prescripcin normativa
En el conjunto de las Administraciones Pblicas espaolas la situacin sobre el anlisis de la accin pblica
podra sustentarse en estas hiptesis;
Lo predominante es el discurso sobre la praxis evaluativa.
Este discurso es tanto cientfico como poltico.
La evaluacin es fundamentalmente selectiva y excepcional
La evaluacin de la accin pblica no es un ejercicio ni habitual ni universal o general.
La evaluacin es ms descriptiva que prescriptiva.
Para superar esta situacin en Espaa en pro de una dinmica normativa del anlisis de la accin pblica,
hay que indicar que el sentido del trmino normativo que usamos es el empleado en la teora de decisiones, la
Ciencia Administrativa y algunas ramas de la economa. Segn el mismo, los analistas deben aspirar a las soluciones
ptimas o, por lo menos, a las ms eficaces. Pero es cierto que la factibilidad y no lo ptimo, en la mayor parte
de ocasiones, es el objetivo realista que debemos plantearnos (Majone, 1975:50). Hay que llegar a la solucin
factible con renuncia de l o ideal cuando las restricciones contingentes y otras variables de caso sean factores de
frustracin. Hemos visto que la optimalidad se nutre de las perspectivas cientfico-positivistas, pero han quedado
marginadas por las dominantes posiciones antisinpticas, de ah que se afirme que si bien el enfoque de polticas
es cientfico, lo es pero en el sentido general de buscar conocimientos verificables, ms que en el sentido especfico
-y casi siempre frustrante y limitante- de buscar leyes generales y aplicables in totum (Ascher, 1986: 365. 389).
Dentro de las caractersticas de una Poltica Pblica, se encuentra junto al contenido, programa, factor de
coercin y competencia social la de orientacin normativa (Meny-Thoenig, 1992), la cual, supone el propsito
de cambio social, de pautas nuevas, positivizadas o institucionalizadas, que sern susceptibles de coercin y/ o
compliance48 mediante los contenidos constitutivos, regulatorios o distributivos de los programas al efecto segn
la tipologa predominante de polticas (Lowi, 1964, 1972).
En las propuestas seminales de Lasswell el ideal democrtico de J. Dewey -como sistema de gobierno y como
una forma de vida (Cataln, 2013) - , estuvieron muy presentes e influira en que Lasswell apareciera como el
dirigente intelectual de la integracin sistemtica del conocimiento y la accin, para lo cual serviran cinco tareas
intelectuales clave: clarificacin de metas, tendencias, condiciones, proyecciones y alternativas. As el anlisis
objetivo poda ayudar a efectuar las elecciones fundadas en valores, sin perder por ello su carcter cientfico, pues
su tarea de clarificacin de las metas era un ejercicio intelectual.

El anlisis de polticas es importante si es observado como ciencia social que va a aplicar los resultados de una
teora. Las polticas sern hiptesis, que con sus correspondientes dosis de riesgo e incertidumbre, se presentan
para alterar alguna circunstancia o conducta preexistente. En su formulacin fijar normativamente la condicin
de estado buscada y en su implementacin, el conjunto de los medios para obtenerla. El objeto de cualquier
propuesta de poltica pretende, al fin, controlar y dirigir cursos futuros de accin. El anlisis ha de consistir en el
examen de las consecuencias de las polticas pblicas ya existentes o de nuevas polticas, en ayudar a establecer
los contenidos de nuevas polticas; o en analizar los posibles apoyos de que gozarn las propuestas de nuevas
polticas. Y la evaluacin posterior en comprobar la consecucin de propsitos, labor ex ante y ex post en la que

estudios

Los prolegmenos intelectuales previos a la Segunda Guerra Mundial, fueron la base de una infraestructura
ideolgica en el campo de las polticas que, al cristalizar en los programas del New Deal, aument la confianza en la
aplicacin real de la ciencia social. Para algunos la poltica era un asunto de valores -ideolgico/normativos-, para
otros una estrategia, diseo o programa, y para otros abarcaba ambos. Dependiendo de la opcin el anlisis de
polticas es ms cientfico en sus formas, que en la sustancia (Landau, 1977:423-427).

48 Identificacin normativa como asuncin voluntaria de la propuesta.

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los valores del marco ideolgico-cultural debe ser el principal nutriente.


Entre el maximalismo analtico y la aceptacin de que el marco terico puede ser sustituido por el consenso o
que el acuerdo es la prueba de una poltica correcta hay que contemplar otra dinmica normativa que supeditada
a la factibilidad, debe de ajustarse para ser comprendida como;
Continente Ideolgico-programtico.

Compromiso poltico de cambio social innovador.

ptimo en trminos de bsqueda de mxima racionalidad posible.


Sinptico, sistmico u holstico.
Factible en trminos situacionales-contingentes.
Como superacin de la dinmica meramente descriptiva.
Para este propsito hay que erradicar el discurso cientfico autoafirmatorio, erradicar el discurso poltico banal
y frvolo, y apartarse de una praxis sustentada en el ensayo-error, en el mtodo papelera, o la mera salida del paso,
en el mejor de los casos. Todo ello en aras de un nuevo ciclo reformista en la manera de hacer polticas. Precisamos
de un bucle reformador que transforme el discurso en realidad, de tal manera que el avance en el momento
cientfico opere en el momento poltico para que la evaluacin de la agenda gubernamental pase del conocimiento
de al conocimiento en o para. La complejidad social requiere una revolucin epistemolgica y tecnolgica
en la accin pblica dotada de mayores dosis de inteligencia colectiva y talento para lo pblico. Hay que apostar
por el anlisis de la accin pblica como instrumento al servicio de la gobernabilidad en el siglo XXI, como la
primigenia Ciencia de la Administracin -de enfoque predominantemente sociolgico - lo fue ante la revolucin
poltica y social del Siglo XIX.
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