Livro Gestão Pública: Transparência, Controle e Participação Social

transparncia controle e participao social
Cristiano das Neves Bodart

(Organizador)
Gesto Pblica:
Vila Velha-ES
Faculdade Novo Milnio
2015
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FNM)
Agradecimentos
Faculdade Novo Milnio (FNM), espao de construo
do saber.
Aos diretores da Novo Milnio por apoiar esse projeto e
por proporcionar condies para que o ambiente
acadmico seja produtivo.
coordenao dos cursos de Administrao e Gesto de
Recursos Humanos da FNM pelo apoio.
Aos professores que se dispuseram em compor a comisso
editorial dessa obra.
Aos professores do curso de Administrao da Faculdade
Novo Milnio, por facilitar o processo de ensinoaprendizagem.
Por fim, mas no menos importante, nosso agradecimento
especial os nossos familiares, por acreditar que somos
capazes.
Gesto Pblica
Sumrio
PREFCIO ........................................................................................ 07
Valdemir Pires
APRESENTAO ............................................................................. 09
Cassiano Pessanha Madalena
CAPTULO 1 ...................................................................................... 11
Accountability na administrao pblica de Vila Velha: uma anlise
em torno do Oramento Participativo
Elisangela Lemos Oliveira e Cristiano das Neves Bodart
CAPTULO 2 ...................................................................................... 47
Dificuldades na gesto do oramento participativo: a experincia de
Vila Velha-ES
Christopher Pinheiro de Castro Fiorani, Thiago Pizelli Alves Bigossi,
Vladmir Agostinho Afonso e Cristiano das Neves Bodart
CAPTULO 3 ...................................................................................... 69
Entraves na elaborao erealizao de Convnio e prestao de
contas na Administrao Pblica
David de Freitas Bravim, David Rmulo da Penha Reis, Gisele Fernanda
de Carvalho e Liliane Cardozo Ataide
CAPTULO 4 ...................................................................................... 91
Transparncia, Acessibilidade e Usabilidade e nos stios municipais
da Regio Metropolitana da Grande Vitria
Cristiano das Neves Bodart, Kamille Ramos Torres e Roniel Sampaio
Silva
SOBRE OS AUTORES..................................................................... 119
Gesto Pblica
Prefcio
H um quarto de sculo cidades brasileiras vm experimentando a

prtica do que se convencionou chamar de Oramento Participativo
(OP): o estabelecimento de relaes diretas entre comunidades locais,
seus representantes eleitos e os corpos tcnicos das prefeituras, durante
o ciclo oramentrio, visando maior protagonismo cidado no
planejamento e no controle dos recursos financeiros pblicos. Vila
Velha (ES) desenvolveu conhecida experincia precursora dessa
inovao no perodo 1983-86 (embora sem a denominao atual),
quando o Brasil caminhava para a redemocratizao. E de l para c o
OP reapareceu intermitentemente com maior ou menor sucesso nesta
cidade. De certo modo, ento, Vila Velha um laboratrio do OP,
vivenciando-o na transio democrtica e, depois, com a democracia j
consolidada; em momento de crise econmica severa (1983-1986) e,
posteriormente, de crescimento e relativa estabilidade macroeconmica.
E ento?
Em Accountability na administrao pblica de Vila Velha: uma
anlise em torno do Oramento Participativo (de Elisangela Lemos
Oliveira e Cristiano das Neves Bodart) e em Dificuldades na gesto do
oramento participativo: a experincia de Vila Velha-ES (de Christopher
Pinheiro de Castro Fiorani, Thiago Pizelli Alves Bigossi, Vladmir
Agostinho Afonso e Cristiano das Neves Bodart) os autores contribuem
para esclarecer em que medida o atual OP de Vila Velha tem alguma
efetividade e quais os percalos para seu futuro. As constataes no so
propriamente animadoras, mas a esperana na metodologia no parece
totalmente morta, embora Ins defunta j seja. Se Ins s o nome de
uma janela de oportunidade, pode ser que ainda volte a se abrir, como se
a camoniana figura pudesse ressuscitar.
O momento do OP ficou para trs. Depois da democratizao e
de lances de controversa reforma do Estado, a pretenso diminuiu:
busca-se, agora, a transparncia. Tambm mudou o idioma: o que se
quer accountability. Chique, no? Mas no no rtimo 1, porque os
1
Chique no rtimo uma expresso do caipira de Piracicaba, que quer dizer timo,
excelente, digno de nota. E Piracicaba (SP), a propsito, outra cidade que praticou OP
na mesma poca de Vitria (1983-86) e em anos posteriores (1989-92 e 2001-2004),
assim como atualmente (dizem). bem provvel que as concluses a respeito da
Gesto Pblica
portais municipais da Grande Vitria (conforme Cristiano das Neves

Bodart,
Kamille Ramos Torres e Roniel Sampaio Silva, em
Transparncia, Acessibilidade e Usabilidade e nos stios municipais da
Regio Metropolitana da Grande Vitria) revelam o que outras
pesquisas constatam em tantos outros dos 5.570 municpios brasileiros:
a transparncia j chegou nas leis, mas no na cultura da gesto pblica,
nem nos canais virtuais da rede mundial de computadores.
Mas no s em avanos democrticos e tecnolgicos que se
nota um caminhar lento, mesmo em uma das mais ricas regies do pas
(o Estado do Esprito Santo): a rotina corriqueira de gesto de convnios
entre nveis da federao tambm carece de zelo, como concluem David
de Freitas Bravim, David Rmulo da Penha Reis, Gisele Fernanda de
Carvalho e Liliane Cardozo Ataide em Entraves na elaborao e
realizao de Convnio e prestao de contas na Administrao Pblica.
Motivos para desalento? No, claro que no. As cidades
brasileiras no so para os fracos. E os brasileiros no so fracos,
sabido. E, ademais, as coisas j foram piores por aqui. Estamos
caminhando e, de certo modo, o fazemos cantando. Cantando e, cada
vez mais, refletindo e formulando. Note-se: estes trabalhos, acima
comentados, so de um grupo de graduandos de Administrao, de uma
universidade privada, envolvidos com iniciao cientfica graas
abnegao de seus orientadores. Um curso e uma IES que, a rigor, nem
teriam maiores obrigaes com ensino e pesquisa sobre temas de
Administrao Pblica!
F no futuro e mangas arregaadas, prontos para a labuta! No
h postura alternativa aceitvel. Estudar, entender, compreender para
melhor atuar e, afinal de contas, atuar e transformar, inovar, realizar um
pedacinho do futuro melhor a cada momento o que h para hoje.
Parabns aos autores! Bom proveito aos leitores!
Valdemir Pires, 07/09/2015
Professor doutor do Departamento de Administrao Pblica da UNESP
efetividade e do futuro da prtica sejam, nesta cidade paulista, muito parecidas com as
que os autores encontraram nos captulos deste livro, sobre o caso de Vila Velha (ES).
APRESENTAO
Cassiano Pessanha Madalena2
O livro Gesto Pblica: transparncia, controle e participao
social pertinente em ao menos quatro pontos: i) por proporcionar o
devido valor pesquisa acadmica dos alunos do curso de
Administrao; ii) por estimular entre os alunos a realizao de novas
pesquisas cientficas; iii) devido a qualidade das pesquisas apresentadas
e; iv) por abrir caminho para os estudos e pesquisas em Administrao
Pblica no curso da Faculdade Novo Milnio.
Notamos aqui a materializao do bom trabalho docente que vem
sendo realizado junto aos estudantes do curso de Administrao da
Faculdade Novo Milnio. Acreditamos que a pesquisa acadmica
possibilita um Ensino Superior slido, onde o educando alm de ter
contato com os conhecimentos j consolidados, tem as condies
necessrias para atuar ativamente na produo de novos conhecimentos.
Esta obra traz questes pertinentes e atuais. A gesto pblica
eficiente o fio condutor da obra, uma vez que s h gesto pblica
eficiente se houver accountability, eficincia no uso dos recursos
pblicos, transparncia e participao social.
A redemocratizao do pas e a nova Constituio Federal, de
1988, abriram caminho para o aprofundamento democrtico da gesto
pblica. Diversas prticas se desenvolveram no Brasil com a promessa
de promover maior transparncia, eficincia e participao social nas
aes governamentais. Temos presenciado tambm a criao de diversas
leis e normatizaes que se propem estimular princpios democrticos.
O presente livro colabora para a compreenso de algumas dessas
prticas, a saber: o oramento participativo, os convnios entre entes
federados e a transparncia via stios pblicos.
Logo no primeiro captulo nos deparamos com uma questo
urgente: o oramento participativo um instrumento de gesto pblica
que corrobora para uma maior accountability? Para realizar essa
discusso os autores realizam um estudo da experincia de Vila Velha
2
Graduado em Administrao, mestre em Planejamento Regional e Gesto de Cidades
(UCAM), coordenador do Programa de Graduao e Ps Graduao em Administrao e
Recursos Humanos da Faculdade Novo Milnio (FNM).
Gesto Pblica
(ES). Estudos que buscam compreender as experincias de gesto

pblica corroboram no sentido de evidenciar dificuldades prticas na
implantao e conduo de instrumentos de gesto. Certamente estamos
longe, como aferem os autores, da accountability desejada, no entanto,
acreditamos que iniciativas que buscam o aprofundamento democrtico
devam ser incentivadas, colocadas em prtica e valorizadas, ainda que
tenham seus problemas ou limitaes. Administrar a coisa pblica no
uma tarefa fcil e no depende apenas de boa vontade, embora essa seja
fundamental. No segunda captulo da obra os autores buscam identificar
justamente as dificuldades de administrar, tendo tambm a experincia
do oramento participativo de Vila Velha (ES) como um estudo de caso.
Nesse captulo notamos uma abordagem incomum: compreender as
dificuldades e desafios do oramento participativo a partir da
perspectiva dos gestores. Pesquisas como essa possibilita olhar o
instrumento de outro ponto de vista ou do outro lado do jogo,
fornecendo elementos interpretativos para alm do embate gestor
pblico versus sociedade.
No terceiro captulo encontramos uma anlise de realizaes de
convnios pblicos realizados em 2009 entre os Governo do Estado do
Esprito Santo e diversos municpios capixabas. Nesse captulo os
autores, alm de realizar um esboo da legislao que envolve esse tipo
de contrato pblico, identificam os principais entraves existentes a fim
de evidenci-los e discutir possveis solues. Pensar solues para as
dificuldades na realizao de parcerias entre os entes da federao
essencial para que a descentralizao dos recursos pblicos e a
desconcentrao de competncias tenham o xito esperado: atender
melhor e de forma mais eficiente sociedade.
Por fim, no ltimo captulo do livro encontramos uma anlise em
torno dos stios pblicos municipais. Aqui h uma proposta
metodolgica de anlise de stios pblicos rica e funcional. Anlises
como essa colaboram com a democracia no sentido de pressionar os
municpios a atender as leis federais de acessibilidade e transparncia, as
quais foram criadas com o intuito de proporcionar um acesso mais fcil
e transparente s aes pbicas, facilitando o controle social.
Certamente o livro no aborda todas as questes que envolvem a
gesto pblica, muito menos fecha todas as lacunas existentes. No a
proposta da obra. No entanto, a obra traz informaes e discusses
pertinentes e urgentes que devem estar na agenda de pesquisa e na lista
de leitura de futuros administradores pblicos.
10
Accountability na administrao pblica de Vila Velha: uma

anlise em torno do Oramento Participativo3
Elisangela Lemos Oliveira
sintomtica a necessidade de um maior aprofundamento do

controle social da gesto pblica brasileira, seja por motivo dos
constantes casos de corrupo, quanto por falta de capacidade e
interesse dos administradores pblicos. Nos ltimos anos a transparncia
no uso dos recursos pblicos e a responsabilizao das aes realizadas
na gesto pblica vm, paulatinamente, tomando espao na agenda da
Administrao Pblica, sobretudo discusses que envolvemo conceito
de accountability. Diversas leis e normativas tm buscado pressionar
e orientar os trs nveis federativos do Estado (Federal, Estadual e
Municipal) para que haja um maior aprofundamento da participao
social e transparncia na gesto pblica.
Resumidamente podemos afirmar que a palavra Accountability
significa a prestao de contas de uma pessoa delegada outra, e os
resultados da mesma levadas a uma responsabilizao. Em sntese temos
o esquema explicativo: A delega a responsabilidade para B B
ao assumir a responsabilidade deve prestar contas para A A
analisa os atos de B feita tal anlise, A premia ou castiga B
(PINHO; SACRAMENTO, 2009, p. 1350).
O significado de accountability antagnico ao monlogo, onde
os governantes no prestam contas sociedade, caracterizando-se com
um dilogo entre responsabilizado e responsivo. Tal conceito traz de
forma clara a centralidade da corresponsabilidade. Com isso, seu
principal objetivo controlar o poder e no elimin-lo (PINHO, 1998;
SACRAMENTO, 2004).
ODonnell (1991; 1998) classifica a accountability em um
formato bidimensional, classificando-a como accountability vertical e
accountability horizontal (PINHO, 1998; SACRAMENTO, 2004). A
accountability vertical envolveria a sociedade civil e a mdia,
enquanto que a accountability horizontal o Executivo, o Legislativo e
3
Trabalho desenvolvido no Ncleo de Estudos e Pesquisas em Administrao (NEPA)
com o apoio da FAPES e da Faculdade Novo Milnio, Vila Velha, ES, Brasil.
11
Gesto Pblica
o Judicirio, bem como as agncias de superviso e as instncias de

fiscalizao e prestao de contas. Para ODonnell (1991; 1998) e Benh
(1998), a dimenso vertical pressupe uma ao entre desiguais
cidados versus representantes e a dimenso horizontal da ao entre
iguais checksand balances entre os poderes constitudos.
Buscamos aqui realizar uma pesquisa que caracteriza-se como
exploratria, tendo por mtodo a anlise de documentos e entrevistas
estruturadas a gesto resligados diretamente a operacionalizao do
Oramento Participativo (OP) de Vila Velha, ES e alguns dos Delegados
do OP. Nosso objetivo foi averiguar se h, por meio do OP de Vila
Velha, uma accountability vertical/social.
De maneira breve, esse trabalho se divide em duas partes
correlatas: uma reviso de literatura e um estudo de caso exploratrio.
Na primeira parte buscamos retomar alguns dos trabalhos mais
significativos que discutem a accountability no Brasil, problematizando
seu conceito luz da realidade poltica nacional para depois realizar
uma breve reviso em torno do Oramento Participativo para, por fim,
nos debruarmos sobre a experincia do OP em Vila Velha/ES.
O conceito de Accountability
O conceito de accountability vem sendo discutido em publicaes
brasileiras desde os ltimos anos de Ditadura Militar. Inicialmente por
Campos (1990) e posteriormente por outros autores, tais como
ODonnell (1991;1990), Behn (1998) e Pinho e Sacramento (2009; 1998;
2004). Tais autores nos parecem fundamentais para uma compreenso
do conceito e a evoluo de seu entendimento, para, a partir da,
realizarmos nosso intento avaliativo da prtica de Oramento
participativo em Vila Velha, ES.
O trabalho de pesquisa de Campos (1990) sobre aaccountability
fruto de uma trajetria iniciada em 1975, quando escutou pela primeira
vez, em sala de aula, a palavra; na ocasio no traduzida para o nosso
portugus.
Campos (1990) no conhecia ainda o sentido da palavra
accountability em portugus, apenas entendeu que sua pronncia no se
relacionava com contabilidade. Ao fim da aula ela pesquisou em
dicionrios e ndices de leitura obrigatria, mas no obteve xito em sua
procura. No dia seguinte o tema continuou, e apesar de todo esforo, ela
12
no conseguiu entender o significado da palavra, compreendendo apenas

que se tratava de um conceito da prtica da administrao e do servio
pblico (CAMPOS, 1990).
Nos anos de 1990 a dificuldade em traduzir a palavra
accountability no Brasil, residia no fato de que a sociedade no a
vivenciara naquele momento, no participando efetivamente da gesto
pblica e por esse motivo desconhecia o sentido de sua palavra. Campos
(1990) no se surpreendeu com o fato da palavra no ser traduzida aqui,
isso por identificar ser comum em sociedades menos evoludas
politicamente.
Campos (1990), nos anos de 1980, na busca pelo significado da
accountability, percebeu que no era apenas a palavra que faltava aos
brasileiros, mas o seu conceito e o motivo pelo qual ela no existia em
nosso vocabulrio. A partir de ento, Campos (1990) passou a se
questionar sobre as consequncias da ausncia da palavra accountability
na nossa administrao pblica. Campos (1990) percebeu que o
brasileiro no exigia resultados, zelo e respeito pelo dinheiro pblico.
Alm disso, grande parcela da populao tinha aceitao pelo
favoritismo, nepotismo e outros tipos de vantagens do governo, tendo
grande tolerncia corrupo, dupla tributao (impostos mais propina)
e o desperdcio de recursos pblicos (CAMPOS, 1990). Para essa autora,
as prticas clientelsticas, o personalismo, o desinteresse popular pelas
questes pblicas dificultavam o aprofundamento da accountability na
Administrao pblica.
Pinho e Sacramento (2009) ao buscarem entender e analisar o
significado de accountability, usando para isso dicionrios e literaturas,
objetivando verificar se as alteraes ocorridas nos ambientes poltico,
social e institucional brasileiro contriburam para que a palavra
accountability fosse traduzida para o portugus sem que perdesse seu
significado de origem. Procuraram, tambm, identificar se mudanas
ocorridas no Brasil, aps 20 anos da publicao do artigo de Campos
(1990), accountability: quando poderemos traduzi-la para o
Portugus?, influenciaram para que a cultura de accountability
germinasse em solo brasileiro.Pinho e Sacramento (2009)concluram
que estamos mais perto da traduo do que quando Campos (1990) se
defrontou com a questo, mas ainda muito longe de construir uma
autntica cultura de accountability.
Na busca por compreender a accountability, ODonnell (1998)
apresentou uma classificao que tornou-se bastante usual entre os
13
Gesto Pblica
estudiosos do tema: accountability vertical e accountability horizontal.

ODonnel (1998, p.40) definiu accountability horizontal como:
A existncia de agncias estatais que tem o direito e o poder legal e que esto de
fato dispostas e capacitadas para realizar aes, que vo desde a superviso de
rotina a sanes legais ou at o impeachment contra aes ou emisses de outros
agentes ou agncias do Estado que possam ser qualificadas como delituosas.
A accountability vertical se destaca nas funes sociais em

relao aos atores governamentais, enquanto que a accountability
horizontal exercida dentro do estado e em diversas agncias estaduais.
Dito de outra forma, a accountability vertical, tambm chamada de
accountability social, o produto da ao poltica do cidado e da
sociedade, a horizontal produto interno do estado feito pelas agncias
reguladoras (ODONNEL, 1998; ROCHA, 2008). A partir de um texto
publicado por Miguel, em 2005, Rocha (2008) defendeu que
accountability tambm se aplicaria no momento em que os cidados
punem os governantes atravs das eleies, seja reelegendo-os ou no a
partir dos resultados de seus mandatos, e que o controle burocrtico
entre os poderes deve ser mtuo e contnuo na prestao de contas para
a sociedade.
Outra classificao de accountability foi desenvolvida, em 2005,
por Mainwaring. Para Mainwaring (2005) a accountability pode ser
classificada como accountability eleitoral (povo) e accountability
intraestatal (governo). Sua classificao paralela a de ODonnell
(1998), isso porque Mainwaring (2005) declarou que existe uma
interligao entre sociedade e Estado, porm chama a ateno para a
necessidade de no misturar os agentes de accountability (estado vs.
sociedade) na interpretao da realidade, mas preservando a relao
horizontal e vertical. Ainda em sua obra de 2005, Mainwaring afirmou
que a accountability intraestatal usualmente dividida em trs partes: a
primeira mostra a relao entre principal e agente em nveis hierrquicos,
onde um superior d a ordem de trabalho a seu subordinado; a segunda
se refere ao Judicirio e seu sistema legal que institui leis e regras para a
atuao dos agentes e; a terceira est a cargo de rgos e entidades que
controlam e fiscalizam autoridades e organizaes pblicas, como os
sistemas internos de controle, e o Tribunal de Contas da Unio
(ROCHA, 2008).
Por meio dessa breve reviso em torno do conceito de
14
accountability nota-se uma convergncia entre os autores aqui

mobilizados, destacando dois formatos de fiscalizao e prestao de
contas e responsabilizao: vertical e horizontal. Em outros termos:
institucional e social.
Accountability na Administrao Pblica

importante que a administrao pblica seja transparente, tendo
o dever de incluir a participao da sociedade na tomada de deciso, o
que estabelece metas especficas e responsabilidades para os
governantes, eliminando o anonimato quanto ao alcance de metas, e
caso no atendidas, podem ser respondidas pela sociedade nas eleies
(CAMPOS, 1990).
Pinho e Sacramento(2009) ao se debruarem sobre a
accountability afirmam que muitas mudanas rumo a uma maior
transparncia na gesto pblica ocorreram e que embora o vu da
administrao pblica brasileira no tenha sido retirado por completo,
temos vivenciado um avano significativo. O momento analisado por
Pinho e Sacramento (2009) j era bem diferente daquele vivenciado por
Campos (1990) (1975 1988).Para eles, o Brasil j vinha, naquele
momento, [...] ensejando um aumento de accountability ou pelo menos
criando algumas condies para isso (PINHO; SACRAMENTO, 2009,
p.1360).
A partir do texto de Mosher, publicado em 1968, Campos (1990),
destacou que a ampliao do tamanho do Estado e sua maior influncia
na vida dos cidados reforam a necessidade de resguardar esses, o que
possvel a partir da maximizao da accountability. Em todas as
organizaes h um indivduo claramente encarregado pelos resultados
obtidos por cada setor, portanto todos, sem exceo, devem ser
fiscalizados na execuo de suas tarefas e responder por seus atos e pela
produo de resultados. Esses, os responsabilizados, devero prestar
contas por tal responsabilizao (BEHN, 1998).
Na administrao pblica, tanto o aprofundamento da
accountability horizontal, quanto a accountability vertical, devem ser
uma preocupao constante.
Aaccountability horizontal, marcado pela fiscalizao do Estado
por rgos estatais, foi exercida no Brasil no ano de 1967 at a
Constituio de 1988 praticamente por exclusividade pelo Congresso
15
Gesto Pblica
Nacional e o Tribunal de Contas da Unio (TCU).Em 1988, com a

promulgao de uma nova Constituio Federal e reformas polticas,
foram feitas promessas de tornar a administrao pblica mais eficiente
e mais controlvel(PINHO; 2009). Com a Nova Constituio, outros
mecanismos de controle comearam a se desenvolver, a fim de ampliar
tanto a accountability vertical, quanto a horizontal.
Em 1990, Campos (1990) j destacava que para a fiscalizao
burocrtica funcionar de maneira eficiente, necessrio que o controle
feito pelo Legislativo seja autnomo ao julgar o Executivo, pois um
problema recorrente a tentativa do Executivo de anular todo custo as
aes de fiscalizao do Legislativo.
Referente a accountability horizontal, ODonnell (1998) acredita
que a sua eficcia se d pelo trabalho conjunto (em redes) das Agncias,
uma vez que as decises so tomadas pelos tribunais, ou em caso de
impeachment, pelo parlamento.
Para Pinho e Sacramento (2009, p. 1359), a Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF) criada em 2000,
[...] imps limites e condies para a gesto das receitas, despesas e quanto ao
endividamento; exigiu transparncia das contas pblicas e o planejamento como
rotina na administrao fiscal, bem como a responsabilizao pelo seu
descumprimento.
No campo formal a LRF contribuiu para o avano da

accountability no Brasil. Enquanto a Controladoria Geral da Unio
(CGU) funciona como um canal de transparncia disponibilizando via
internet informaes de valores de repasse de recursos federais
destinados s instncias subnacionais, alm de exercer funes
administrativas como: controle, correo, preveno e ouvidoria.
O Poder Judicirio admitiu que difcil empreender reformas na
Amrica Latina no que diz respeito a transparncia e controle, e criou a
Emenda Constitucional n 45, em 31 de dezembro de 2004, por meio da
qual foi criado o Conselho Nacional de Justia (CNJ), rgo competente
no controle e atuao administrativa e financeira do Poder Judicirio e
no cumprimento dos poderes funcionais dos juzes (PINHO;
SACRAMENTO, 2009).
Campos (1990), destacou que a accountability horizontal possua
limites da eficincia em seus mecanismos de controle e que essa
eficincia depende de fatos sociais, histricos e polticos, assim como da
16
participao social. Campos tambm declarava que os mecanismos

internos de controle no so suficientes para que a accountability
acontea no Brasil, pois esses mecanismos dependem de fatores
externos para acontecer.Para funcionar no futuro seria necessrio
mudanas no modelo tradicional e ampliao da fiscalizao que deve
ser transparente para os cidados, alm da populao passar da condio
de tutelada para tutora da situao e assumir o controle poltico do
governo. Essa mesma autora destacou a evidente necessidade da
populao participar da tomada de deciso, e existir uma maior cobrana
de uma maior abertura do governo sociedade, sobretudo na esfera
local, recebendo-os e ouvindo suas demandas. Para ela, a sociedade
passava a se organizar e estava mais participativa, j se vendo um
resqucio de otimismo no campo poltico, onde a sociedade mostrava
seus interesses sobre demandas de infraestrutura, qualidade de vida,
servios sociais e proteo ao poder de compra. Na dcada de 1990
experincias de controle social sobre os recursos pblicos comeam a
tomar fora, sobretudo por meio da criao de Conselhos Municipais e
pelo que ficou conhecido como Oramento Participativo 4 , o qual
objeto de anlise desse estudo.
Campos(1990) indicou que para tornar a administrao pblica
democraticamente eficiente algumas aes deveriam ser tomadas, tais
como, organizao dos cidados para exercer o controle poltico do
governo; descentralizao; transparncia do aparato governamental e;
substituio de valores tradicionais por valores sociais emergentes.
Nota-se que o Brasil vem apresentando mudanas significativas em
direo a descentralizao poltica e abertura de participao social,
sobretudo aps a criao do Estatuto das Cidades.
por meio da accountability vertical que a populao vem
tomando conhecimento de fraudes em licitaes, sendo o problema mais
comum delatado em fiscalizaes realizadas pela Controladoria Geral da
Unio (CGU). Cabe lembrar que a CGU vem provocando a atuao de
rgos importantes que podem fortalecer a accountability. Outros
rgos, tais como o Fundo de Participao dos Estados (FPE), o Fundo
de Participao dos Municpios (FPM), TVs, Rdios da Cmera e do
Senado, Ouvidorias e as Comisses de Legislao Participativa que
4
Para conhecer melhor o instrumento Oramento Participativo recomendamos o livro

Oramento Participativo: o que , para que serve, como se faz, de Valdemir Pires,
publicado pela Editora Manole, 2001.
17
Gesto Pblica
incluem a sociedade civil no controle poltico atravs de sociedades

organizadas, como a SIAFI (Sistema de Informaes), tm ampliado
suas condies de propor sugestes que podem vir a ser preposies
legislativas. O artigo 53, da Constituio Federal de 1988, modificado
em 2001, ampliou as condies de realizao de accountability vertical,
acabando com a imunidade parlamentar em relao ao processo
provocado pelo Tribunal Federal sem depender de autorizao da Casa
Parlamentar (PINHO; 1998). A Lei de Transparncia, de 2011, tem sido
apontada como um avano importante para que a accountability vertical
se amplie, uma vez que esta obriga todos os poderes a tornarem pblicas
e acessveis todas as informaes e aes relacionadas ao setor pblico.
Para ODonnell (1998), a accountability vertical reside no fato de
pases democrticos terem a liberdade de eleger seus governantes,
cobrar pelas aes realizadas e exigir pelos seus direitos. Um
instrumento de accountability vertical so as informaes obtidas
atravs da mdia, em que a sociedade toma conhecimento das aes e
erros provenientes do governo e conseguem denunciar e exigir respostas
sobre possveis abusos de poder e reivindicar seus interesses. Caso esses
interesses no sejam atendidos individualmente ou em grupo, eles
respondem nas urnas, no reelegendo determinados candidatos. O
problema que as eleies s acontecem de tempos em tempos e por
esse motivo no sabemos at que ponto elas so eficientes como
instrumento de accountability vertical (idem). Somam-se a isso as
limitaes da sociedade em acompanhar e compreender as aes dos
seus representantes. O alcance da mdia quando h denncias, exigncia
de destituio ou punio por atos ilcitos depende muito do resultado da
ao das agncias reguladoras. Na ausncia dessas aes, tende-se a
criar um clima de insatisfao popular com o governo, o que pode
ocasionar na obstruo dos polticos e derrota na prxima eleio
(ODONNELL, 1998) bem como manifestaes pblicas, tais como as
manifestaes que se espalharam pelas principais cidades do pas em
2013 e 2015.
As aes realizadas contrariamente a accountability manifestamse basicamente em trs elementos: violao da democracia, quando
cancelam a liberdade ou fraudam as eleies; violao do princpio
liberal, que infringido quando permitem a violao de domiclio, a
violncia domstica, a tortura e o direito de todos de ter um julgamento
justo; violao do princpio republicano, afetado quando as aes das
autoridades eleitas ou no, deixam de priorizar os interesses pblicos
18
(ODONNELL, 1998).
A prtica de accountability horizontal, para ser realizada, depende
de agncias autorizadas e dispostas a supervisionar, controlar, retificar
ou punir as aes ilegais de outras autoridades. Em torno desse tema
vem sendo discutido como deveria ser a diviso, controle e equilbrio
entre os poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, bem como as
agncias de superviso, fiscalizao e prestao de contas
(ODONNELL, 1998). Espera-se que o controle das agncias sejam
efetivas, mas essa efetividade prejudicada, pois elas no funcionam
isoladamente e dependem das decises tomadas pelos tribunais. A
accountability horizontal efetiva surge do trabalho de uma rede de
agncias interligada aos tribunais comprometidos com esse controle e se
fecha mediante as ltimas decises dadas por esses tribunais, que devem
trabalhar de uma forma preventiva, e caso necessrio punindo os
responsveis pela quebra de limites e abuso de sua autoridade
(ODONNELL, 1998).
Existe no Brasil uma dualidade entre mentalidades: uma moderna
e outra arcaica. Se por um lado o Brasil arcaico hierrquico,
personalista, familista, clientelista, patrimonialista e paternalista,
aceitando o famoso jeitinho brasileiro e outros comportamentos
similares, por outro lado, esses valores se enfraquecem nos nveis com
maior escolaridade, por isso temos presenciado a existncia de prticas
que aprofundam a democracia e a transparncia na administrao
pblica (PINHO;
1998;
PINHO;
SACRAMENTO, 2009;
SACRAMENTO, 2004).
Pinho e Sacramento (2009) ao analisarem a obra de Campos
(1990), identificaram alguns termos que ainda no foram extintos da
realidade brasileira, mas que tem sofrido certa transformao, seriam
eles:
A sociedade passiva, nepotismo, favoritismo, privilgios para alguns/poucos,
falta de participao da sociedade civil, autoritarismo, populismo, crise de
credibilidade das instituies, principalmente do Congresso, o padro casustico
dos partidos polticos, troca de votos por cargos pblicos, e um enorme etc.
(PINHO; SACRAMENTO, p.1364).
Embora esses autores apontem tais permanncias, os mesmos

identificam certo otimismo, uma vez que esses elementos vm sendo
enfrentados pela sociedade civil e, at mesmo, pelo aparato
19
Gesto Pblica
governamental. Por outro lado, em meio ao clientelismo praticado pelos

polticos, os cidados menos organizados so muito pessimistas sobre as
possibilidades de mudanas, pois acreditam ser difcil mudar uma
cultura poltica to antiga (CAMPOS, 1990).
A permanncia do modelo tradicional de governo fez com que
ODonnell (1998) considerasse a Democracia da Amrica Latina como
um tipo particular: uma espcie de democracia delegativa, ou seja, o
candidato ao ganhar as eleies est autorizado a governar da maneira
que achar melhor e decidir sobre quais resultados deve produzir e como
produzi-los, no sendo necessariamente obrigado a cumprir as
promessas feitas durante a campanha eleitoral.
Nos diagnsticos que apontam o carter patrimonialista da
poltica brasileira, como os trabalhos de Nunes (2003) e Faoro (1979),
comum relacion-la as suas razes e cultura poltica lusitana. Destacam
Pinho e Sacramento (2009)que esse comportamento herdado em relao
ao governo condiciona os brasileiros tolerncia a corrupo, a baixa
expectativa do servio pblico honesto, o que corrobora com a
persistncia da ausncia da accountability (Ibidem).
De acordo com Faoro (1979) essa resistncia modernizao tem
razes em interesses de grupos que ele chama de estamento, grupos que
controlam o Estado e tem sido resistente s transformaes de
modernizao, mantendo um capitalismo politicamente orientado.
Para Nunes (2003) essa variante do capitalismo moderno, adotou a
tcnica, as mquinas e as empresas, sem aceitar a racionalidade
impessoal e legal universal, garantindo a imutabilidade histrica do
patrimonialismo amplamente praticado no Brasil.
Observa-se ainda que a incapacidade brasileira na ruptura com o
tradicional abordada por vrios estudos. Essa caracterstica tambm
no passou despercebida por Ianni (1994, p.177-178 apud PINHO;
SACRAMENTO, 2009), ao afirmar que [o] Brasil no propriamente
uma nao, mas configura-se em imprio e ao longo da Repblica, como
uma vasta desarticulao. a partir dessa dualidade, amplamente
destacada por vrios autores, que Pinho (1998) aponta que reside ai a
dificuldade de uma reforma do Estado no sentido de implantar uma
administrao gerencial capaz de aprofundar a accountability. H uma
histria de acumulao de fenmenos, onde no acorre ruptura, onde o
novo se amolda ao velho e, dialeticamente o velho, se amolda ao novo
(PINHO; SACRAMENTO, 2009).
Outra caracterstica do sistema poltico brasileiro o que ficou
20
conhecido como loteamento de cargos pblicos, sendo este o uso

patrimonialista de cargos pblicos como moeda de troca, utilizando-os
como forma de obter apoio poltico. A contratao dessas pessoas, que
nem sempre tm capacidade para assumir o cargo e exercer a funo
como esperado, ocorre tambm em rgos responsveis pelo controle e
fiscalizao das atividades do setor pblico, o que gera um impacto
negativo sobre a accountability institucional (PINHO; SACRAMENTO,
2009). As imperfeies da democracia brasileira tm sido foco de
muitos estudos na atualidade, os quais indicam que houve pouco ou
nenhum avano nos ltimos anos em se tratando de cultura poltica e
participao poltica.
O modelo de accountability burocrtico tradicional no tem se
mostrado suficiente para promover a justia social e poltica, a
responsividade, e evitar o abuso de poder, assim como levar o governo a
trabalhar de forma produtiva para o povo. H uma necessidade de haver
um controle do governo, o qual parece que s obtm resultados
significativos quando fiscalizado pela populao (CAMPOS, 1990).
A qualidade da accountability est diretamente ligada a
impessoalidade. Em uma gesto marcada pelo patrimonialismo as
condies para o desenvolvimento da accountability profundamente
prejudicada. Enquanto a sociedade se portar como tutelado e no como
tutor, no haver condies para a sua prtica (CAMPOS, 1990).
Ainda no incio da dcada de 1990, Campos (1990) j apontava
que dos controles possveis, o Brasil carecia de maior participao da
sociedade na avaliao das polticas pblicas e o aprimoramento dessa
conscincia popular para que existisse de fato uma democracia
participativa na poltica, pois alm do sentimento de comunidade, a
sociedade organizada deveria participar e influenciar no processo
decisrio poltico, alm de exigir o bom funcionamento do servio
pblico para o alcance de resultados desejveis.
Em 1990, Campos afirmava que a participao poltica da
populao no Brasil era deficiente, limitando-se apenas as eleies, e as
poucas instituies que existiam eram descompromissadas, fracas e
alienadas, isso porque dependiam financeiramente da ajuda do governo
para continuar funcionando, alm desses fatores, faltava por parte da
populao a luta pelos prprios direitos. Hoje, passado mais de duas
dcadas, o Brasil vivencia um novo contexto poltico. A Constituio
Federal estabelece a participao social no oramento da sade (inciso
III, art. 198); da assistncia social (inciso II, art. 204); e da educao
21
Gesto Pblica
(inciso VI, art. 206). Outros fatos que merecem destaque a aprovao
da Lei Complementar n 101/2000, intitulada Lei da Responsabilidade
Fiscal (LRF), a criao da Controladoria Geral da Unio (CGU) em abril
de 2001, a criao do Estatuto das Cidades, em julho de 2001 e a criao,
em 01 de janeiro de 2003, do Ministrio das Cidades, alm de iniciativas
partidrias de gesto participativas, tal qual o Oramento Participativo;
objeto desse estudo.
O Oramento Participativo como instrumento de accountability

Para que a accountability seja eficaz, necessrio levar em
considerao as seguintes questes: i) quem decidir os resultados a
serem produzidos; ii) quem sero os responsveis pelos resultados; iii)
quem sero os responsveis pela fiscalizao dos resultados; iv) como se
dar o processo de accountability (BENH, 1998).
Qualquer mecanismo de accountability deve permitir que o
pblico participe do debate sobre a escolha das metas, e no
acompanhamento e avaliao da execuo das mesmas. Portanto
importante o processo de diviso e transferncia de responsabilidades
para aproximar o cidado das instncias decisrias e contribuir para uma
gesto pblica mais eficiente e eficaz. Assim, a descentralizao deve
viabilizar tambm a transparncia dos governos e seus municpios
(PINHO; SACRAMENTO, 2009, PINHO, 1998; SACRAMENTO,
2004; BENH, 1998). A descentralizao dos recursos pblicos e a maior
responsabilidade e capacidade de gesto dos municpios tornaram mais
prxima a poltica dos cidados, fazendo com que o municpio passasse
a ser tambm o lcus das disputas polticas. Nesse contexto, o
Oramento Participativo (OP) vem sendo apresentado como um
instrumento de aprofundamento da accountability, afirmando ser
marcado pela elaborao e execuo do oramento pblico com a
participao da sociedade, visando acompanhar e controlar a aplicao
dos recursos, alm de maximizar a disposio das contas dos municpios
para exame e apreciao por qualquer contribuinte (PINHO;
SACRAMENTO, 2009).
Bodart (2014), destaca que o Oramento Participativo (OP) tem
sido apontado como um instrumento de democratizao da gesto
pblica, proporcionando aos cidados maiores condies de participar
22
das decises e de fiscalizar o oramento municipal. importante frisar

que o OP possui variaes significativas causadas pelas condies
polticas e sociais que o envolve.
Outra definio bastante colaborativa para a compreenso do
conceito de OP, apresentado por Avritzer (2003, p.14-15):
O OP uma forma de rebalancear a articulao entre a democracia
representativa e a democracia participativa baseada em quatro elementos: a
primeira caracterstica do OP a cesso da soberania por aqueles que a detm
como resultado de um processo representativo local. [...]; em segundo lugar o
OP implica a reintroduo de elementos de participao local, tais como
assemblias regionais, e de elementos de delegao, tais como os conselhos [...];
em terceiro lugar, a participao envolve um conjunto de regras que so
definidas pelos prprios participantes, vinculando o OP a uma tradio de
reconstituio de uma gramtica social participativa na qual as regras da
deliberao so determinadas pelos prprios participantes; em quarto lugar, o OP
se caracteriza por uma tentativa de reverso das prioridades de distribuio de
recursos pblicos a nvel local atravs de uma frmula tcnica.
O OP, por ser entendido como uma experincia de cogesto, que

pode vir a possibilitar uma corresponsabilidade das aes, onde gestor e
sociedade civil tendem a dividir os mritos e demritos das escolhas
tomadas.
Bodart (2014) ao analisar as potencialidades do OP, destacou
alguns elementos importantes para esse presente estudo. So elas:
reduo do clientelismo; ampliao da confiana da populao em
relao ao gestor pblico; reduo de prticas personalistas; minimiza o
potencial de corrupo; maior transparncia na gesto pblica; induz a
gesto adotar instrumentos de gesto e planejamento mais eficazes;
conduz a populao a compreender mais os processos da gesto pblica.
A partir desses elementos destacados, partimos da hiptese de que o OP
pode colaborar para o aprofundamento da accountability social. A fim
de checar tal pressuposto tomamos a experincia de Vila Velha como
estudo de caso.
A experincia do Oramento participativo de Vila Velha (OPVV)

sob a luz do conceito de accountability
De acordo com o IBGE, Vila Velha o segundo municpio mais
populoso (458.489 habitantes) do Esprito Santo, atrs apenas do
23
Gesto Pblica
municpio da Serra, destacando-se como o 48 mais populoso do Brasil,

abrigando 46% da populao capixaba e 57% da populao urbana do
Esprito Santo (PMVV, 2015).
Apresenta uma densidade populacional de 2.195,62 habitantes por
km, com 99,5% de sua populao concentrada na rea urbana. O
municpio est a cerca de 10 km ao sul da capital Vitria. Faz divisa ao
norte com a capital do estado e com Cariacica, a oeste com Viana, ao sul
com Guarapari; e ao leste com o Oceano Atlntico (PMVV, 2015).
Seu ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) de 0,8, estando
acima da mdia brasileira; sendo o segundo maior ndice de todo o
estado do Esprito Santo. a cidade mais antiga do estado e a regio
mais dinmica no cenrio econmico capixaba (com destaque para a
indstria e o comrcio) sendo responsvel por 58% da riqueza do estado
(PMVV, 2015).
O Municpio de Vila Velha foi um dos primeiros municpios do
estado do Esprito Santo e um dos primeiros do Brasil a implantar o
Oramento Participativo (embora na poca sob outra denominao)
como instrumento de gesto pblica de participao popular. Sua prtica
teve incio em 1983. Naquele ano o gestor pblico municipal buscou se
aproximar da populao, criando dilogos atravs das Assembleias nos
bairros, as quais visavam discutir as demandas prioritrias, os impostos
e o funcionamento da mquina pblica. Nelas participavam, alm de
representantes de associaes de moradores e de movimentos sociais,
engenheiros, assistentes sociais, representantes da Secretaria de
Finanas para aporte tcnico sobre tributao, representantes de outras
secretarias e o Prefeito.
Naquele mesmo perodo o pas, e no caso especfico o municpio
de Vila Velha, passava por grandes mudanas em se tratando de
manifestaes sociais, momento em que as pessoas e os movimentos
sociais organizados passaram a reivindicar de forma mais intensa e
sistemtica seus direitos, lutavam por melhores condies de sade,
educao, moradia, transporte pblico, entre outros fatores (PEREIRA,
2001).
No incio de 1983 existiam trinta e trs (33) associaes nos
bairro em Vila Velha, sendo que no final do mesmo ano esse nmero
chegou a cinquenta e cinco (55). Nota-se que a ampliao da
participao na gesto pblica foi acompanhada por uma maior
ampliao da sociedade civil organizada. Tericos dos movimentos
sociais, tais como Charles Tilly (2005) e Sidney Tarrow (2009), indicam
24
que a abertura de maiores oportunidades de participao e menores

restries polticas colaboram para o desenvolvimento dos movimentos
sociais e das aes coletivas. Parece que, no caso de Vila Velha, essa
maior sinalizao para uma maior abertura participao social foi
fundamental para o desenvolvimento de novas associaes naquele
municpio.
Quando o prefeito Vasco Alves de Oliveira Jr. assumiu a gesto
municipal, em 1983, props uma agenda poltica com a participao
popular, convocando, em 26 de maro daquele ano uma assembleia com
todos os representantes das comunidades para oficializar e instalar o
Conselho Comunitrio de Vila Velha (CCVV) (KROHLING;
KROHLING, 2011). Este gestor pblico passou a realizar reunies
quinzenais dentro da Prefeitura de Vila Velha, sendo convocado e
coordenado por tcnicos do governo municipal, sobretudo do Servio
Social de Ao Comunitria.
Mesmo sendo o CCVV, uma entidade institucionalizada, houve
muitas tentativas de se questionar as opinies e reivindicaes do
Conselho Comunitrio na Prefeitura na gesto do posterior prefeito,
Grson Camata (KROHLING; KROHLING, 2011). Apesar das
intervenes desse governo municipal contra o Conselho Comunitrio
de Vila Velha, a sociedade civil organizada conseguiu, juntamente com
os participantes do CCVV, em maro de 1984, a aprovao de um
Estatuto que definiu a estrutura e autonomia da entidade
(VASCONCELOS, 1996).
No ano de 1984 aconteceu a primeira Assembleia Municipal de
Oramento (AMO) no Municpio de Vila Velha, que foi se aprimorando
at a criao da Lei Orgnica do Municpio, Lei n 01 de 25 de outubro
de 1990.
Dados levantados por Ferri (2009) na Secretaria Municipal de
Planejamento Oramento e Gesto (SEMPLA) sobre a primeira
Assembleia em 1984, do conta de que houve a participao de cinco
mil (5.000) populares e na segunda ocorrida 1985 esse nmero chegou a
dez mil (10.000) populares.
O Oramento participativo de Vila Velha (OPVV) teve alguns
impasses entre os anos de 1983 a 1987. Devido a divergncias entre os
movimentos sociais e o Poder Publico Municipal a discusso do
oramento para o ano de 1988 foi adiada pelo prefeito Carlos Malta de
Carvalho, levando as lideranas comunitrias a ingressarem em uma
ao na Justia para obrig-lo a cumprir a Lei 2.247/85 de criao da
25
Gesto Pblica
Assembleia Municipal do Oramento, cujo propsito seria tratar de

assuntos voltados ao Oramento Participativo; assim como a Lei
2.367/87, que incluiu a populao na discusso, elaborao,
acompanhamento e fiscalizao das aes e resultados obtidos no
Oramento Participativo, institudo atravs da Lei 2.454/88
(VASCONCELOS, 1996).
Art. 1 - Fica obrigado o Poder Executivo a discutir anualmente com os
movimentos comunitrios, associaes de moradores e outras entidades sociais
organizadas do municpio de Vila Velha, a Proposta Oramentria e obter a
aprovao da mesma antes, de seu envio Cmara Municipal.
A Lei 2.247/85 estabeleceu cinco etapas a serem seguidas pelo

Oramento Participativo. Na primeira etapa acontecem as assembleias
nos bairros para discutir o reajuste de impostos e a eleio de trs
delegados para a Assembleia Municipal de Oramento (AMO). A
segunda etapa da AMO busca aprovar os assuntos discutidos na
primeira etapa e avaliar como sero rateados os recursos entre os bairros.
A terceira etapa trata-se do estabelecimento das assembleias dos bairros
para discutirem como sero utilizados os recursos disponibilizados para
cada bairro (o que feito na segunda etapa). A quarta etapa define que a
Assembleia Municipal do Oramento (AMO) deve decidir sobre os
recursos destinados sade, transporte, meio ambiente, educao,
cultura, habitao, esporte, lazer, turismo, entre outras obras municipais.
A quinta etapa o momento para que o Executivo envia o Oramento
Participativo para a Cmara Municipal para a aprovao. Se aprovado
entrara em vigor no prximo ano.
Para Ferri (2009) aps a criao das leis, a participao do povo
na discusso do Oramento Participativo do Municpio de Vila Velha se
tornou legtima, embora no pudesse decidir sobre 100% dos recursos.
O Municpio ento se tornou um dos pioneiros na prtica do Oramento
Participativo, fruto da luta pela redemocratizao do pas e do governo
da poca que tentava ganhar legitimidade poltica.
Em 2008 na gesto de Max Filho os bairros de Vila Velha foram
divididos em cinco regies administrativas, o objetivo foi realizar obras
em cada regional. Tambm foi criada a eleio do Frum de Delegados
para cada uma das cinco regies, a fim de representar o povo na escolha
dos temas priorizados.
Em Vila Velha, mesmo sendo um dos municpios pioneiros a
26
implantar o OP e aps 31 anos de experincia marcados por conquistas

alcanadas pela sociedade na participao do processo de deciso as
aes no foram suficientes para garantir a satisfao da populao. As
velhas prticas polticas patrimonialistas, a intermitente presena do
Oramento Participativo, a falta da transparncia esperada e erros
prticos na conduo do OP por algumas gestes, gerou um desgaste e o
descrdito por parte da populao.
Atualmente o municpio est organizado em 102 bairros; sua
Cmara Legislativa composta por dezoito vereadores, sendo a gesto
atual realizada pelo prefeito Rodney Miranda do Partido Democratas
(DEM). Nesse captulo buscaremos nos centrar na avaliao desse
instrumento luz da percepo dos Delegados do OP, os quais,
princpio, deveriam ser os indivduos mais bem informados em relao
aos procedimentos, caractersticas, potencialidades e objetivos desse
instrumentos. Nesse sentido acreditamos que os Delegados sejam um
bom termmetro para compreendermos a capacidade do OP em se
apresentar como aprofundador da accountability social.
Mtodos
Por meio de um estudo de caso,objetiva-se analisar a experincia
do Oramento Participativo (OP) do municpio de Vila Velha. Sob a luz
do conceito de accountability pretende-se averiguar se o referido
instrumento de gesto pblica percebido pelos Delegados do OP como
um mecanismo de responsabilizao e controle social sobre a gesto
pblica municipal. Foram utilizadas como ferramentas metodolgicas de
coleta de dados entrevistas semiestruturada aplicada ao Secretrio de
Desenvolvimento Econmico PMVV 2014 (que atuou como Secretrio
de Planejamento em 2013), a Analista de Oramento e Poltica Pblica
da PMVV (na funo desde 2006), a quatro (04) Delegadose ao
Coordenador Geral do Conselho Centro Comunitrio Vila Velha CCVV. Foram utilizadas como fontes de informaes cartilhas e
documentos pblicos, os quais permitiram a identificao de aes
ligadas ao OP e a prestao de contas. Afim de evitar a exposio dos
Delegados, os chamaremos de Delegado 1, Delegado 2, Delegado 3 e
Delegado 4. Outra fonte de informaes foram os comunicados oficiais
27
Gesto Pblica
relacionados ao Oramento Participativo

institucional da Prefeitura de Vila Velha.
disponveis
no
site
Apresentao e anlise dos dados

O Oramento Participativo do Municpio de Vila Velha prope
ser uma ferramenta de participao popular, prometendo incluir os
muncipes no processo de deciso, execuo e fiscalizao de
investimentos e obras pblicas municipais.
Esse instrumento realizado em etapas. A primeira etapa trata-se
de uma convocao pblica para a realizao da Assembleia Municipal
do Oramento (AMO). Nessa apresentado o Calendrio de Atividades
do municpio, includo nele as assembleias regionais para escolha das
aes, o frum nico de delegados e a Assembleia Municipal de
Oramento de apresentao do Plano Plurianual e da Lei Oramentria
Anual (LOA).
As aes so divididas por cinco (05) regies, conforme apresenta
a tabela 1.
Tabela 1 - Diviso Regional do OP de Vila Velha, ES.
Fonte: Elaborado pelos autores a partir do site da PMVV (2014).
28
Na segunda etapa ocorre a eleio e capacitao dos novos

Delegados. A capacitao ocorre por meio de minicursos ofertados e
elaborados pela Secretria de Oramento, Planejamento e Gesto
(SEMPLA). Nessa etapa realiza-se uma atualizao dos representantes
das comunidades (lideranas e Delegados), tornando-os elegveis para as
eleies atravs do cadastro pelo Centro Comunitrio Vila Velha
(CCVV), rgo que regulamenta as Associaes de Moradores e os
Delegados Regionais.
A terceira etapa do processo de Oramento Participativo no
Municpio se d pela apresentao nas Assembleias Regionais
Temticas de trs aes para cada um dos seis temas (Infraestrutura e
Desenvolvimento Urbano, Desenvolvimento Humano e Cidadania,
Educao/Cultura/Esporte/Lazer, Sade, Preveno e Combate a
Violncia e Desenvolvimento Econmico).
Na quarta etapa se discute quatro questes, so eles: i) o
Regimento Interno do Oramento Participativo para os trmites legais
necessrios aprovao, ii) eleio da Comisso de Acompanhamento e
Fiscalizao de Obras, iii) apresentao do resultado das Assembleias
Regionais Temticas para os Delegados e definies no caso de empate
de aes escolhidas, iv) votao em trs aes para cada um dos seis
temas tambm segmentado por Regio.
Aps a votao nas Assembleias Regionais Temticas so
definidas uma ao para cada tema, totalizado seis (06) aes por regio
e trinta (30) aes no total. Soma-se a essas aes mais seis (06) aes
de cada Regio votadas pelo Frum dos Delegados, totalizando doze
(12) aes por regio administrativa, totalizando sessenta (60) aes que
sero priorizadas no Oramento Participativo do Municpio de Vila
Velha.
Na quinta etapa ocorre a segunda Assembleia Municipal do
Oramento (2 AMO).Trata-se de uma audincia pblica em que so
apresentadas as aes priorizadas do Oramento Participativo e no Plano
Plurianual (PPA) para o ano seguinte.
Na sexta etapa ocorre, atravs de audincia pblica, a terceira
Assembleia Municipal do Oramento (3 AMO), momento que so
apresentados a Lei Oramentria Anual (LOA) com a consolidao do
Oramento Participativo, apresentao dos gastos detalhados por
programas e aes, estimativa da receita e fixao da despesa,
especificamente as demandas oriundas do processo de consulta popular
pelo OP, concluindo o Ciclo do Oramento Participativo.
29
Gesto Pblica
O Oramento Participativo do Municpio de Vila Velha est

inserido nas polticas pblicas. Segundo o Secretrio de
Desenvolvimento Econmico PMVV as polticas pblicas se definem
pelo objetivo do Estado que o interesse coletivo e o bem estar da
sociedade, desta forma, para o Estado desenvolver uma poltica pblica
h a necessidade de ouvir as demandas da sociedade. O oramento,
como relata o referido secretrio, pode ser elaborado de duas maneiras:
dentro do gabinete, onde o governante e seus tcnicos definem quais so
as demandas da sociedade e quais so as prioridades a serem executadas
dentro dos recursos que o municpio tem disponveis ou; o gestor pode
fazer as melhorias para a cidade ouvindo a comunidade. Para o
secretrio a segunda alternativa mais promissora, mas merece ateno
em sua realizao.
[...] Existem critrios para se ouvir a comunidade, no pode ser de qualquer
maneira, tem que ter muito respeito pela opinio contrria, aprender a ouvir
crticas e a dominar uma plateia que muito ansiosa, principalmente no Brasil
que um pas muito atrasado em relao ao desenvolvimento, todos ns somos
ansiosos e queremos melhores escolas, melhores ruas, saneamento, etc... e
queremos para ontem. O Brasil atrasado em mais de cem anos em relao a
alguns pases. Ento a prefeitura tem que ter a capacidade de compreender, de se
colocar no lugar dessas pessoas, tem que sentar, conversar e sempre ser
verdadeiro. s vezes o oramento participativo no d certo porque se acolhe
todas as sugestes. Exemplo: vamos calar todas as ruas, vamos fazer 10
creches, vamos fazer 5 escolas, vamos fazer, vamos fazer e no final no faz
nada, por isso tem que ter a escolha de prioridades, da a importncia de ouvir e
confirmar se a necessidade verdadeira e se ela prioridade naquele momento
(ENTREVISTADO 1. Secretrio de Desenvolvimento Econmico PMVV).
De acordo com a Analista de Oramento Participativo da

Prefeitura de Vila Velha, as polticas pblicas devem contemplar tudo o
que dever ser realizado durante o ano seguinte. Desta forma o
Oramento Pblico englobaria tudo o que foi votado e aprovado para o
ano posterior por meio do OP.
Para que todo oramento participativo funcione de maneira
eficiente necessrio que haja a participao da sociedade na tomada de
deciso, o planejamento para a realizao da obra em um determinado
espao de tempo e a fiscalizao e acompanhamento de sua execuo.
No caso do Oramento Participativo praticado no Municpio de Vila
Velha isso no seria diferente.
Campos (1990) afirma que para a administrao pblica funcionar
30
de forma democrtica, so necessrios a organizao dos cidados para

exercer o controle poltico do governo, a descentralizao, a
transparncia e a incluso da populao na tomada de deciso e no
estabelecimento de metas especficas. No entanto, observamos que o
Oramento Participativo do Municpio de Vila Velha como instrumento
de participao popular no tem funcionado como deveria,
[...] Eles que definem, a gente diz o que a gente precisa [...] eles renem todos
os bairros, a gente leva, eles que definem, a gente precisa disso, isso e isso, de
cinco eles resolveram que essas trs vo ser feitas, eles que definem, a gente s
escuta. A gente vai l pra reunio, escuta, briga, mas [...] A gente fez as
indicaes das prioridades das regies, dos bairros, eles avisam essas foram as
decididas por voto, no tem uma comisso para dizer, para apurar se esses votos
foram para essa prioridade (ENTREVISTADO 3. DELEGADO 2).
[...] Na realidade ser mais transparente n [...] que as regras digamos assim,
sejam melhor, mais bem definidas e que seja mais participativo e popular, acho
que essa a palavra que falta, popular, porque a partir do momento que voc
escolhe uma coisa genrica e outras pessoas decide o que vai fazer, que
participao essa ? (ENTREVISTADO 4. DELEGADO 1).
Para o Secretrio de Desenvolvimento Econmico da PMVV para

definir os recursos destinados ao Oramento Participativo observa-se as
verbas pr-estabelecidas para as reas de sade (25%), educao (15%),
Cmara de Vereadores (cerca de 5% a 6%), pagamento de salrios e a
manuteno da mquina pblica. Observado essas verbas j prestabelecidas, para o OP acaba sendo destinado cerca de 2% a 5% dos
recursos totais do municpio.
Por meio do OP, o Secretrio de Planejamento ouve as
prioridades das comunidades atravs de audincias pblicas de cada
regio a fim de observar a viabilidade oramentria. Essas reunies so
organizadas pelo Conselho Comunitrio de Vila Velha (CCVV) que
participa de todo o processo. As demandas escolhidas e viveis so
levadas para a conveno de Delegados eleitos; e esses decidem o que
prioridade e encaminham para que sejam executadas pelo executivo
municipal.
Destaca a Analista de Oramento Participativo da PMVV que o
planejamento parte da ao conjunta dos movimentos organizados do
municpio, sendo finalizado e prestado contas a cada dois anos; um ano
se discute as prioridades, no outro executa.
Com relao a execuo de obras, o Delegado 2 afirma que o
31
Gesto Pblica
oramento executado sem a participao social e que tem sido o gestor

quem planeja e decide o que vai ser feito para cada regio. Nessa mesma
direo, afirmou o Delegado 1 que a populao no sabe como o
oramento executado, e que s aps ser feito que a Prefeitura
comunica que a obra em questo fazia parte do oramento participativo.
Nota-se que os dois Delegados queixam-se de no terem as informaes
necessrias em relao as obras que esto sendo realizadas nos bairro ou
na regio, o que impossibilita a sua fiscalizao.
Para o Delegado 3 a execuo de obras no municpio no tem um
critrio claro, sendo o prprio prefeito quem define as prioridades e aos
poucos vai executando.Afirma ainda que, na gesto do Prefeito Max
Filho eles votavam em assembleias as aes por rua e bairro e no por
regio.
O Delegado 4 alerta que o oramento deveria ser executado de
uma maneira e no , isso porque no feito de forma democrtica
para benefcio e qualidade de vida da populao. Para ele a prefeitura
ao realizar uma obra com o oramento participativo no inclui os
conselheiros na fiscalizao e acompanhamento. Declara ainda que
para que o Oramento Participativo do municpio se torne um processo
democrtico a populao tem que participar em tudo o que envolve o
dinheiro pblico. Destaca que nenhuma das demandas apresentadas
pela sociedade foram atendidas. Segundo o Delegado 4 h uma caso em
que a Prefeitura anunciou como obra feita e entregue pelo oramento
participativo a construo de 498 casas na Regio de Jabaet, e que as
mesmas no fazem parte do OP porque so construdas com verba
federal, do programa Minha Casa Minha Vida. Para ele isso no um
caso isolado.
O Coordenador Geral do Conselho Comunitrio de Vila Velha e
presidente da Associao de Moradores alega que historicamente os
polticos eleitos tm boicotado e retaliado a ao de vrias lideranas
comunitrias, isso quando a liderana faz o seu papel de defender os
interesses de seu bairro. Quando o lder comunitrio tem cargo
comissionado e exige melhorias para sua cidade acaba sendo exonerado
de seu cargo, afirmou. Infelizmente essa prtica destacada pelo
entrevistado bem caracterstica das aes patrimonialistas da poltica
brasileiras, no se tratando de uma particularidade de uma gesto ou de
um municpio.
Para ODonnell (1991; 1998) os atores no governamentais, como
as associaes de classe e movimentos sociais, tambm fazem parte da
32
accountability horizontal, vemos isso claramente nas associaes

demoradores representadas pelos Delegados, Movimento Vida Nova
Desenvolvimento Sustentvel (MOVIVE) e pelo Conselho Comunitrio
de Vila Velha (CCVV).
[...] As associaes participam das votaes finais atravs do presidente da
associao de moradores que um Delegado nato, praticamente todos os
presidentes de associaes so Delegados [...] Quando a administrao no
cumpre o que est no oramento Participativo, o que est consignado no
oramento, essa comisso volta para as comunidades e para o Conselho
Comunitrio de Vila Velha, o CCVV toma as providncias que julgar
necessrio, a entra a mobilizao pblica, o Ministrio Pblico, e se tem uma
representao para acompanhar o resultado. (ENTREVISTADO 1.
SECRETRIO DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO DA PMVV).
Alm dessas entidades representativas, os muncipes desfrutam de

outros Conselhos, Secretarias e movimentos que defendem causas de
diversos setores em benefcio da populao.
[...] o Movimento Vila Velha (MOVIVE), Conselho de Meio Ambiente,
Secretaria de Servios Urbanos, Secretaria de Educao, Secretaria de Sade,
Conselho de Assistncia Social, Conselho da Criana e Adolescente, Conselho
do Idoso, Conselho da Mulher, Conselho da Segurana Alimentar funcionam
como um canal de comunicao com os pais, e com a populao em geral, e
tambm serve como um instrumento de representao da sociedade civil
(ENTREVISTADA 2. ANALISTA DE ORAMENTO PARTICIPATIVO
PMVV).
O Conselho Comunitrio de Vila Velha (CCVV) uma entidade

autnoma e federativa dos movimentos sociais no Municpio de Vila
Velha e representa as associaes de moradores e os movimentos
comunitrios.
Para o Coordenador Geral do Conselho Comunitrio de Vila
Velha e presidente da Associao de Moradores Regional 5, o papel do
CCVV fomentar a formao de lideranas, qualificar e orientar as
lideranas a se desenvolverem no papel de cidado que lhe de direito,
alm de participar da discusso das Polticas Pblicas do Municpio, no
direcionamento dos investimentos. As lideranas passam a ter espao
nos Conselhos Municipais, de Educao, Desenvolvimento Urbano e em
todos os Conselhos importantes onde se debate e se discute as
33
Gesto Pblica
prioridades para a populao e a luta por melhores condies de vida

para s comunidades. Atualmente o CCVV est constitudo pelas
associaes de moradores, Associao de Mulheres, Comisso dos
Direitos Humanos, entre outros associados ligados ao desenvolvimento
social. importante frisar que o CCVV tem uma histria de mais de
trinta anos, um dos pioneiros no Brasil na luta pelo Oramento
Participativo.
A fiscalizao das obras do Oramento Participativo do
Municpio de Vila Velha, segundo o Secretrio de Planejamento,
acontece atravs da comisso de acompanhamento, a qual atua
permanentemente fiscalizando o que a sociedade pediu e foi colocado no
oramento para ser executado. Afirma que quando a administrao no
cumpre o que est no Oramento Participativo essa comisso retorna s
comunidades e ao Conselho Comunitrio de Vila Velha e esta toma as
providncias que julgar necessrias, nessa fase pode, em caso de
necessidade, haver uma mobilizao pblica e denncias ao Ministrio
Pblico. Destaca ainda que muito importante que a sociedade d o
alerta antes de terminar o prazo definido para a execuo de obras. Com
relao a essa questo, a Analista de Oramento Participativo afirma que
essa comisso de acompanhamento, execuo e controle composta por
vinte e dois membros, sendo dois representantes do Conselho
Comunitrio, quinze representantes da comunidade (Delegados) - sendo
trs para cada uma das cinco regies administrativas -, o Secretrio de
Finanas, o Secretrio de Planejamento, o Secretrio de Obras e dois
vereadores representando a Cmara Municipal. Essa comisso est
prevista na Lei Orgnica do Municpio, no art.127, a qual trata da
Assembleia Municipal do Oramento (AMO).
O Delegado 2 afirma que at o momento ele no viu uma
fiscalizao direta e que nunca foi chamado ou avisado sobre uma obra
que estaria sendo realizada em um determinado lugar para ir fiscalizar,
diz ainda que a prefeitura no deixa eles informados sobre o que est
sendo feito.
Para o Delegado 3 o Conselho tem respaldo absoluto de participar
como representante nas intervenes, acompanhamentos, sugestes,
encaminhamentos dos moradores, porm cabe a prefeitura abrir mais as
portas para receber os lderes comunitrios e as solicitaes dos
moradores.
Tanto o Delegado 1, quanto o Delegado 2, afirmam que quanto
fiscalizao e o acompanhamento no podem emitir opinio ou passar
34
informao, isso porque eles no tm cincia sobre as diretrizes, as quais,

afirmam, no so bem definidas e claras.De acordo com o Delegado 5
essa fiscalizao deveria ser feita pelos conselheiros que so escolhidos
pelos Delegados, na comisso de controle e acompanhamento, s que
eles no acompanham e nem fiscalizam porque a prefeitura no os
notifica. Afirma ainda que o oramento deveria ter o calendrio de
reunies anuais para se discutir essas diretrizes, sobre as obras que sero
feitas em determinado lugar, sobre qual o valor da verba destinada e a
empresa contratada para a obra.
Campos (1990) destacou que aaccountability horizontal se torna
limitado devido a fatores sociais, histricos e polticos e isso
compromete sua eficcia,
[...] Existem algumas limitaes como o licenciamento ambiental, as vezes as
pessoas querem mais jardins, querem mais praas e a regio alagadia, a
prefeitura tem que desapropriar algum terreno, a tem todo um processo legal,
desapropriar no fcil, tem um terreno que o proprietrio quer 100 mil e a
prefeitura diz que vale 80 mil, o dono no quer entregar, ento vai para justia e
o processo demora. Existem dificuldades tanto no lado ambiental, como no
jurdico, demanda tempo e por esse motivo no se pode prometer obras a curto
prazo (sic) (ENTREVISTADO 1. SECRETRIO DE DESENVOLVIMENTO
ECONMICO DA PMVV).
[...] A falta de conhecimento da populao que sabe muito pouco de sua prpria
cidade e quer cuidar do seu pedao, do seu bairro e no da cidade toda, no tem
uma viso ampla, ento ela quer o melhor para seu bairro e no interessa se o
bairro vizinho vai ficar ruim, por isso preciso ensinar as pessoas, o maior
desafio do Oramento Participativo empoderar as pessoas com conhecimento,
elas no conhecem o que o Plano Diretor Municipal (PDM), no conhecem o
cdigo florestal, o cdigo de postura, ento elas vo pedir algo que as vezes no
se pode fazer, isso porque no tem conhecimento da cidade como um todo [...] O
processo de conscientizao das pessoas no que diz respeito as obras, fazer a
populao entender as prioridades, fazer com que os moradores e as lideranas
entendam que a rua delas importante, que a praa do bairro delas importante,
mas que drenagem e macrodrenagem vital para o municpio, por isso os mini
cursos so muito importantes (sic) (ENTREVISTADA 2. ANALISTA DE
ORAMENTO PARTICIPATIVO PMVV).
A participao popular muito importante para o processo de

deciso de prioridades. Para o Secretrio de Desenvolvimento PMVV
essa participao se d atravs dos Delegados e das audincias pblicas.
A Analista de Oramento Participativo da PMVV acredita que
houve uma queda na participao da populao nos ltimos quatro anos,
35
Gesto Pblica
isso devido a ltima gesto. Para ela fica difcil avaliar o OP porque
apenas esse ano o Oramento Participativo retornou de fato no
municpio.
Com relao a essa mesma questo, o Delegado 1 afirma que no
municpio de Vila Velha existe o Conselho Comunitrio de Vila Velha
que representa todas as associaes de moradores de Vila Velha e que
essas associaes precisam estar em dia com suas obrigaes
estatutrias, como frequentar as reunies e discusses sobre o
Oramento Participativo do municpio.
O Coordenador Geral do Conselho Comunitrio de Vila Velha
destaca que a participao popular, desde a implantao do Oramento
Participativo at os dias de hoje, tem um papel fundamental porque
participando a sociedade percebe quando seus direitos esto sendo
violados. Segundo ele para que a populao participe do Oramento
Participativo do municpio importante que a Prefeitura disponibilize
meios para a divulgao das reunies, conselhos e votaes, o que no
estaria acontecendo de forma plena. No entanto, o Secretrio de
Desenvolvimento e Analista de Oramento Participativo afirmam que
essa divulgao feita atravs de editais, publicaes em jornais, no site
da Prefeitura, panfletos, considerando ser mais eficaz as peruinhas e
bicicletas que rodam as ruas de bairros mais carentes com divulgao
auditiva. O Delegado 2 afirma que, a comunicao feita atravs de um
telefonema avisando sobre a reunio, e pelo site da prefeitura, mas que
normalmente ningum acessa o site.
Para o Delegado 1, a participao fomentada a partir de uma
reunio com os Delegados, a partir da eles tomam a iniciativa de
repassar a informao pelo Facebook para outras lideranas. Com
relao a essa mesma questo, o Delegado 3 afirma que existe um
informativo do CCVV, que at pouco tempo estava sendo feito, tem o
site do CCVV e a mdia social que se destaca na divulgao. Tambm
h um setor na prefeitura que a Secretaria de Articulao com a
Comunidade que tem a funo de fazer a aproximao da comunidade
com a Prefeitura. Segundo informaes recebidas por ele, o prefeito
convida somente quem ele acha que no vai estar criticando a gesto e
se rebelando nas reunies.
O Delegado 4 afirma que, a prefeitura avisa em cima da hora, e
por esse motivo muitos conselheiros no podem ir, e que as secretrias
ligam para os conselheiros avisando o dia que vai ser a reunio. Ele
discorda desse mtodo de comunicao e defende que a reunio deve ser
36
avisada com, no mnimo, 15 dias de antecedncia e ser colocada em

canais de comunicao como jornais e TV para incluir a populao.
Para o Coordenador Geral do Conselho Comunitrio de Vila
Velha e presidente da Associao de Moradores Regional 5, a
divulgao no ainda to eficiente como desejvel. Para ele quando
fazem alguma reunio, alguma audincia pblica, bem claro, est na
Lei Orgnica do Municpio, tem que ter no mnimo 10 dias de
divulgao e que toda cidade precisa ser alcanada e ter cincia das
audincias pblicas. Afirma esse entrevistado que a Cmara Municipal
omissa. Eles divulgam em edital e site, nem toda a populao tem
acesso a esses meios de comunicao, afirma.
O Oramento Participativo da Prefeitura de Vila Velha dividido
em seis temas que so votados de acordo com as necessidades da
regional e de seus bairros. Para o Secretrio de Desenvolvimento
Econmico, os temas de maior interesse da populao so Educao,
sade e infraestrutura. J para o Analista de Oramento Participativo, o
tema de maior interesse a macrodrenagem e infraestrutura. O
Delegado 2 tambm afirma que o tema mais votado infraestrutura, isso
devido ao problema dos alagamentos que afeta a todos no municpio.
Para o Delegado 1, a segurana, porque, segundo ele no adianta ter
obra, cidade bonita, escola, posto de sade se no tiver segurana. Ainda
nessa questo o Delegado 3 cita que a populao pede muito por sade.
O Delegado 4 afirma que esse interesse e votao depende muito
da regio em que o morador est inserido, e os temas mais importantes
so as necessidades bsicas: sade, educao, segurana e transporte.
De acordo com Rocha (2008), Mainwaring classificou
aaccountability horizontal por accountability intraestatal que dividido
em trs partes, uma delas se aplica ao Judicirio e as leis que
regulamentam a atuao dos agentes, isso fica claro nas leis
oramentrias do Municpio de Vila Velha,
37
Gesto Pblica
[...] O Oramento Participativo j uma lei e tem que cumprir a legislao,

pactuado com o movimento organizado o oramento de dois em dois anos, um
ano voc discute as prioridades e no outro ano voc executa e acompanha [...]
Est dentro da Lei Orgnica, primeiro a prefeitura junto com o conselho
comunitrio convoca a populao para a aprovao dos 6 temas definidos por
bairros/regies (ENTREVISTADA 2, ANALISTA DE ORAMENTO
PARTICIPATIVO PMVV).
[...] A Lei Orgnica que institui como deve funcionar o Oramento Participativo
e nela est previsto que o Conselho Comunitrio seja interveniente nas
audincias pblicas, o Plano Plurianual de Educao (PPA), a Lei de Diretrizes
Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA). A Lei Orgnica
disciplina as outras trs leis (ENTREVISTADO 1. SECRETRIO DE
DESENVOLVIMENTO ECONMICO DA PMVV).
Pinho e Sacramento (2009) apontam que qualquer mecanismo de

accountability deve incluir o povo na deciso e escolha de metas e no
acompanhamento e avaliao da execuo. Mas existem opinies
divergentes sobre a participao da populao na deciso,
acompanhamento e fiscalizao da execuo das obras no Municpio de
Vila Velha,
[...] Pois , o oramento como disse, executado de acordo com o planejado
por eles, eles planejaram, olha vai ser feito isso e isso por regio e no por bairro
[...] At agora no tem fiscalizao direta, nunca me chamaram dizendo que vai
ser feito uma obra em tal lugar pra gente ir l fiscalizar. A gente no t sabendo
o que est sendo feito (ENTREVISTADO 3. DELEGADO 2).
Referente a fiscalizao no posso falar nada, acompanhamento no posso falar
nada porque a gente no tem cincia sobre as diretrizes, diretrizes o que,
fazer uma determinada coisa, ah vamos fazer o qu, regio 1 vamos fazer mais
escolas, agora onde vai ser feito essas escolas [...] Infelizmente como
executado a gente no tem como te responder, porque s depois que feito que
eles apontam na reunio que aquela obra fazia parte do oramento participativo,
ns no temos a noo do que est sendo feito por cada bairro, somente por
regies (ENTREVISTADO 4. DELEGADO 1).
38
[...] O secretrio de planejamento ouve as comunidades em forma de regies, o

Municpio de Vila Velha tem cinco regies, se faz a audincia pblica em cada
regio [...] As pessoas se manifestam, o secretrio de Planejamento d as
respostas, d explicaes, anota as solicitaes, v o que pertinente, o que no
, o que possvel, e o que no e faz uma escolha da solicitaes mais votadas,
sempre o interesse coletivo. As necessidades mais votadas nas cinco reunies
realizadas nas cinco regies vai para a Conveno dos Delegados, e os delegados
vo dizer quais aquelas que so verdadeiramente prioridade [...] No final esses
delegados participam de uma reunio com o Secretrio de Planejamento, o
secretrio apresenta tudo que a populao pediu e sugeriu e essas solicitaes
vo para a eleio dos delegados, sendo que as mais votadas so executadas pelo
Municpio [...] Quando se tem a reunio dos delegados em que eles vo escolher
e priorizar os projetos, tambm composta uma comisso de acompanhamento
que vai permanentemente acompanhar se aquilo que a sociedade pediu e foi
colocado no oramento est sendo executado (ENTREVISTADO 1.
SECRETRIO DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO DA PMVV).
Avritzer (2003) afirmou que a accountability caracterizada pela

escolha das prioridades na distribuio de recursos pblicos a nvel local
atravs de uma frmula tcnica.
O oramento do municpio tem uma parte que engessada [...] So 25% para
educao, 15% sade e 6% a 6,5% para a Cmara de Vereadores [...] A outra
metade de recursos que se tem, que o municpio arrecada de 50% para gastar,
ou seja manter funcionando a mquina pblica (energia, telefone, aluguel,
salrios) e investir [...] Dos outros 50% vai de 2% a 5% do recurso total para
outros investimentos em outras reas (ENTREVISTADO 1. SECRETRIO DE
DESENVOLVIMENTO ECONMICO DA PMVV).
Definido por lei, 25% para educao, 15% para sade, 5% para a Cmara de
Vereadores. Sendo que os 25% discutido com o Conselho de Educao, e os
15% com o Conselho de Sade. Mais um percentual em cima do oramento total
do Municpio para investimentos em outras reas (ENTREVISTADA 2.
ANALISTA DE ORAMENTO PARTICIPATIVO PMVV).
Para Vasconcelos (1996) o Oramento participativo de Vila Velha

foi suspenso em 1987 devido a algumas divergncias polticas, mas
lideranas comunitrias conseguiram atravs de uma ao judicial
retomar o Oramento no Municpio.
39
Gesto Pblica
[...] Foi quando eu trabalhava como tcnica na Prefeitura e ao mesmo tempo

fazia parte da Associao de Moradores de Novo Mxico, que tivemos que
reverter o que a administrao suspendeu e tomar posse novamente do O.P
atravs do Ministrio Pblico e tambm quando comeamos a pensar no
Oramento Participativo que vinha de um movimento de esquerda, o partido do
PCB, junto com algumas lideranas aqui de Vila Velha e passar a proposta para
o executivo e torn-lo legtimo (ENTREVISTADA 2, ANALISTA DE
ORAMENTO PARTICIPATIVO PMVV).
Pontual (2000), destaca que a accountability fruto da

participao direta da populao em todas as fases, desde a elaborao
at a execuo de prioridades na utilizao de recursos para
investimentos, essa participao funciona normalmente.
[...] antes da gente ir para um evento desse a gente faz reunies, digamos assim,
toda associao ela tem uma assembleia geral extraordinria mensal, ento
quando a gente sai para esses eventos a gente procura perguntar e saber quais so
as prioridades, e a gente acaba tomando por base os anseios da comunidade para
chegar l a gente ter, at mesmo porque o oramento participativo [...] a gente
tem que chegar l e falar a demanda do bairro, no o que eu quero, no o que
a diretoria quer, simplesmente o bairro, at porque a gente t a todo momento
no bairro, as pessoas esto perguntando, esto pedindo, exigindo, as portas ficam
abertas, a gente est sempre aqui a noite, ento a gente acaba sabendo as
prioridades, mas a deciso do que o bairro precisa e quer atravs de
assembleia, na assembleia passado pra gente e a partir a gente leva l, a gente
vai l com aquele anseio de repassar, reproduzir aquilo o que a comunidade
falou pra gente (ENTREVISTADO 4. DELEGADO 1).
O Oramento Participativo do Municpio de Vila Velha tem

vrios desafios expressos por meio de vrios pontos de vista.
Para o Delegado 2, os desafios so diversos porque a populao
tem as necessidades e querem que sejam feitas determinadas obras e os
recursos so desviados para outras obras. J o Delegado 1 afirma que o
maior desafio a transparncia no que diz respeito as regras. Para ele
essas regras precisam ser melhor definidas, mais participativas e
populares, pois a partir do momento que voc escolhe um tema ou uma
obra genrica e pessoas da prefeitura decidem o que vai fazer no existe
participao popular.
40
O Delegado 3 alega que o maior desafio o estabelecimento de

metas, porque tem obras que foram votadas na gesto do prefeito
Neucimar Fraga e que ainda no foram executadas, e depois disso j
priorizaram outras obras que esto sendo realizadas.
Para o Delegado 4 o maior desafio falta de comunicao e
participao da prefeitura junto s comunidades. Segundo esse
entrevistado o gestor pblico acaba sendo quem delibera, fiscaliza,
organiza, acompanha, e faz tudo isso sem o conhecimento da populao.
Por esse motivo, segundo o entrevistado, a participao popular no
oramento participativo do municpio zero porque a prefeitura no
deixa eles participarem das decises.
No entanto, a participao da sociedade no que diz respeito ao
Oramento Participativo do municpio de Vila Velha tem muitas
vantagens e vista sob diferentes olhares. O Delegado 2 destaca que as
vantagens so amplas, isso porque quando a sociedade participa, ela
fiscaliza, passa a dizer se realmente aquilo que ela pediu est sendo
realizado, por isso seria muito importante essa participao. Ainda de
acordo com esse entrevistado, o oramento anterior, na Gesto do
Prefeito Neucimar Fraga, o oramento participativo, no foi praticado,
sendo retomado na gesto atual (2012-2016), porm precisando ainda
funcionar de forma plena.
O Delegado 1 afirma que essa participao importante porque a
voz da sociedade ouvida. O Delegado 3 considera que a vantagem est
em saber para onde os seus impostos esto sendo investidos. Destaca
ainda que levando os amigos e vizinhos para as assembleias, os
moradores se tm mais chance de emplacar sua obra.
O Coordenador Geral do Conselho Comunitrio de Vila Velha
atesta que Vila Velha uma cidade marcada por muitos problemas a
serem solucionados, tais como os alagamentos e as deficincias nos
sistemas de sade e educacional. Para ele necessrio melhorar muito as
reas de mobilidade urbana, a iluminao pblica, o saneamento bsico,
em especial da regio 5 (Grande Terra Vermelha) que no tem rede de
esgoto, ficando esse cu aberto. O entrevistado afirma ser um absurdo
ver isso em pleno sculo XXI, ainda mais se tratando de uma cidade
urbana e histrica como Vila Velha, tendo ela mais de 400 anos. Para
ele entra prefeito e sai prefeito e no se tem o comprometimento para
solucionar os problemas da cidade que tem que ser feito vrias mos
(sic). Relata que em todas as campanhas so as mesmas pautas, se fala
de solues pirotcnicas, digitalizadas, mas na prtica eles no
41
Gesto Pblica
assumem. Todos esses problemas so histricos. Para o presidente da

Associao dos Moradores da Regio 5, a cidade deve ser governada
por vrias mos e os governantes precisam aprender e entender que se
eles no pegarem na mo dos movimentos sociais no vai d certo [...]
os prefeitos precisam, independente de partido, governar para o povo,
para a populao, para a comunidade, e esse um grande desafio que
atinge Vila Velha (sic). Ainda de acordo com esse entrevistado,
[...] no adianta colocar polcia e guarda armada, se nas regies mais violentas
no tem segurana, s se v segurana nas reas nobres como Praia da Costa,
Itapu e Centro, mas o mais importante o investimento na educao que a
base e a soluo dos problemas da cidade, [...] deveriam implantar ensino em
tempo integral, mais creches de tempo integral, esportes e lazer, etc... essas
aes vo diminuir a violncia do Municpio, isso se chama incluso social.
Nota-se que os entrevistados esto to envolvidos com os

problemas no solucionados que, ainda que as entrevistas fossem
direcionadas ao instrumento Oramento Participativo, esses acabam
relatando, por meio de denncias, suas insatisfaes.
Consideraes Finais
Concluram Pinho e Sacramento (2009) que estamos mais perto
de prticas marcadas por certo grau de accountability que quando
Campos (1990) se defrontou com a questo, no entanto ainda muito
longe de construir uma autntica cultura poltica.
O Oramento Participativo tem se apresentando como um
instrumento capaz de aprofundar as prticas de accountability social.
Aqui nos debruaremos sobre uma experincia local:o OP do municpio
de Vila Velha, ES. Objetivamos identificar se no cenrio atual possvel
identificar uma ampliao significativa da accountability social.
Aps anlises de documentos divulgados dela PMVV e
entrevistas com diversos atores, nos possvel apresentar algumas
consideraes importantes em torno de potencialidades e desafios do OP
de Vila Velha.
Nos parece ser uma grande conquista social a incluso do
Oramento Participativo na Lei Orgnica Municipal, assim como sua
organizao institucional, o que colabora para que o oramento pblico
seja executado com a participao social, independente da vontade
42
poltica do executivo ou do partido poltico que estiver no poder.

Notamos que os Delegados do OP aprenderam a valorizar esse
instrumento e exigem seu aperfeioamento por entender ser um caminho
para uma sociedade melhor.
A intermitncia do OP (ainda que burocraticamente tivesse se
mantido durante todo o seu perodo de existncia) levou parte da
sociedade a desacreditar na Prefeitura (independente de quem esteja
ocupando a cadeira de prefeito), o que tem dificultado uma maior
interao entre prefeitura e comunidade.
Nos parece que o OP de Vila Velha na gesto passada s existiu
de forma institucional e no popular, ou seja, ele aconteceu mas no teve
uma significativa abertura para a participao da populao. As reunies
eram realizadas em horrios imprprios para a participao da sociedade
(entre 15e 17horas). Havia a publicidade, a aprovao de temas, a
execuo de obras, mas na maioria das vezes sem consulta, participao
e acompanhamento por parte da populao. Essa situao coloca o
gestor atual frente a um desafio: reconstruir a credibilidade no
instrumento e no Poder Executivo Municipal.
De acordo com as entrevistas, na atual gesto do prefeito Rodney
Miranda o Oramento Participativo vem sendo praticado, sendo mais
acessvel, pois as reunies acontecem noite.
A publicidade do OP vem sendo realizada atravs de editais de
convocao, por meios de contato telefnico aos Delegados e pelo site
da prefeitura. No entanto, se mostram ainda insuficiente. necessrio
investir em meios de comunicao mais acessveis, sobretudo
populao mais carente. A PMVV tem conseguido apoio das lideranas
e movimentos comunitrios para a realizao da divulgao do OP, mas
esses questionam a falta de programao e comunicao com maior
antecedncia para que haja uma mobilizao mais ampla da populao.
Nas assembleias so votados os temas, porm com as definies
ainda muito genricas, restando definir por exemplo o local da obra e a
previso de incio, o que dificulta a cobrana social para a sua realizao.
Por falta de maior interao entre as lideranas comunitrias e a
PMVV, a fiscalizao e acompanhamento do andamento das obras so
prejudicadas. Com relao a prestao de contas, os entrevistados
afirmaram que a PMVV deveria realiz-la de forma mais detalhada,
discriminando os valores de cada uma das obras realizadas, assim como
discriminando a empresa contratada e tempo de execuo.
H, por parte dos Delegados do OP a queixa de que o OP precisa
43
Gesto Pblica
ser mais transparente, democrtica e acessvel para que a populao

possa acreditar na participao social e compreender a importncia de
uma gesto pblica compartilhada.
Em outros termos, a accountability em Vila Velha parece no
ocorrer como desejado. Uma evidncia clara o contraste existente
entre as falas dos burocratas e os Delegados entrevistados nesse estudo.
De um lado os burocratas entrevistados atestam que h
participao popular no planejamento, no controle, na fiscalizao e no
acompanhamento da execuo de obras do OP. Do outro lado,
Delegados do OP e representante do Conselho Comunitrio de Vila
Velha afirmam que a sociedade ainda tem uma participao muito
limitada no OP e que este precisa ser mais democrtico, transparente e
participativo. Nesse sentido, aferimos que o OP de Vila Velha carece ser
repensado e isso de forma participativa, criando espaos de dilogo
entre representantes das comunidades e representantes do Poder
Executivo municipal a fim de recriar algumas estratgias para
maximizar a realizao do OP.
H indcios de que parcela da populao e os movimentos
comunitrios ainda no se sentem satisfeitos com o modo como o
Oramento Participativo vem sendo conduzido e aplicado no municpio
de Vila Velha, isso devido aos desafios aqui destacadas. Isso no
significa, contudo, que o OP no tem tido xitos. Essa crtica evidencia
que esse instrumento tem caractersticas pedaggicas, no sentido de que
ao participar da gesto pblica, aprende-se a valorizar a sua importncia
e exigir ainda mais participao.
certo que h diversas limitaes na prtica do OP de Vila Velha,
muitas delas por conta do descrdito da sociedade, em parte fruto de sua
intermitncia. No entanto, notamos que o OP tem propiciado a
existncia de Delegados conscientes, questionadores e exigentes de mais
transparncia e participao social na gesto pblica; o que um ponto
bastante favorvel desse instrumento de gesto. Seria preocupante se os
Delegados no se posicionassem em prol de mais participao, de mais
transparncia, de mais controle social e se eles afirmassem que a
experincia do OP de Vila Velha perfeita. Nesse sentido, podemos
afirmar que as denncias das deficincias do OP desse municpio, em
ltima instncia evidencia sua maior virtude: tem desenvolvido a
criticidade entre os seus participantes.
44
Referncias
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democrtica no Brasil : o oramento participativo. So Paulo: Cortez, 2003.
BEHN, Robert. D. O novo paradigma da gesto pblica e a busca da
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46
Dificuldades na Gesto do oramento participativo: a

experincia do municpio de Vila Velha (ES)
Christopher Pinheiro de Castro Fiorani
Thiago Pizelli Alves Bigossi
Vladmir Agostinho Afonso
O municpio de Vila Velha (ES) foi um dos pioneiros na

implantao do Oramento Participativo (OP) no Esprito Santo, sendo
um dos primeiros no pas, antes mesmo da experincia de Porto Alegre
(RS), esta amplamente conhecida pelos estudiosos do tema. Atravs do
OP os gestores do municpio de Vila Velha utilizam-se de mecanismos
que propem levar a cabo a insero dos cidados no processo de
definio, execuo e avaliao das aes da administrao pblica
(FERRI, 2009). Ou seja, o cidado passa a ser protagonista permanente
da gesto pblica, no ficando limitado somente ao ato de votar.
Geralmente, o OP tem como premissa a participao social como
uma forma de proporcionar uma parceria entre poder pblico e
populao para a construo do desenvolvimento econmico e social do
municpio.
O OP, embora, amplamente utilizado no Brasil, no um
instrumento to simples de ser administrado, sobretudo, por envolver
diversos atores sociais e pelo fato da prtica de participao ainda ser
relativamente insipiente no pas. Nesse contexto, propomos, por meio
deste trabalho, compreender as dificuldades encontradas pelos gestores
na conduo do OP no municpio de Vila Velha (ES).
Ao longo do perodo de prtica de OP no municpio de Vila Velha,
este passou por vrios momentos de abandono, portanto estudar e
compreender as dificuldades encontradas pelos gestores pblicos pode
fornecer subsdios para o aperfeioamento de sua prtica. Buscamos,
como objetivo central desse trabalho, identificar quais as principais
dificuldades encontradas pelos gestores na conduo do Oramento
Participativo de Vila Velha.
Nossa proposta trata-se de um estudo de caso exploratrioanaltico, tomando como instrumento de coleta de dados a pesquisa
documental e uma entrevista realizada no ano de 2015 com a
47
Gesto Pblica
coordenadora do OP da Prefeitura Municipal de Vila Velha (PMVV).

Alm desta entrevista utilizou-se uma outra realizada em 2014 por
Elisangela Lemos Oliveira ao ento Secretrio Municipal de
Planejamento, Oramento e Gesto5. Utilizamos essa entrevista por dois
motivos: pela dificuldade, no momento da pesquisa, de acesso a esse
entrevistado e pelo rico material coletado por Oliveira (2014).
O OP de Vila Velha acontece a cada dois anos, e a sua prestao
de contas ocorre nos anos intercalados. A equipe responsvel pela
execuo do OP organizada por membros de diferentes secretrias,
convocados apenas em pocas de atividades. Essa situao dificultou
nosso acesso aos membros que a compunham. Assim, o nosso principal
acesso as informaes que nos eram necessrias deu-se por meio da
Assessora Especial, que no momento da pesquisa respondia como
coordenadora do OP.
Este trabalho est organizado em quatro sees. A primeira seo
esta introduo. Na segunda seo realizamos um breve mapeamento
do estudos em torno do Oramento Participativo, tendo duas subsees.
Na primeira subseo apresentamos um mapeamento do estado da arte
da temtica Oramento Participativo e na segunda subseo
realizamos um esboo dos benefcios e dificuldades na gesto do OP. Na
terceira seo realizamos o estudo de caso, tomando o OP de Vila Velha
(ES) como objeto de anlise. Esta seo dividida em trs, na primeira
subseo foi realizado um breve histrico do Oramento Participativo de
Vila Velha (OPVV), na segunda seo apresentamos a
operacionalizao atual do OP deste municpio e na terceira subseo
buscamos identificar os principais desafios da gesto do OP de Vila
Velha. A quarta parte destinamos as consideraes finais.
O oramento participativo como instrumento de Gesto Pblica

Segundo Dias (2002), o OP foi o principal projeto aplicado, em
nvel local, pelo Partido dos Trabalhadores (PT). A proposta desse
projeto baseou-se na criao e fortalecimento de conselhos populares, a
fim de estabelecer canais de comunicao entre o poder pblico e a
5
Entrevistas realizadas sob a coordenao do professor Cristiano das Neves Bodart

como parte de pesquisa desenvolvida no Ncleo de Estudos e Pesquisas em
Administrao (NEPA).
48
populao. O objetivo por trs desse projeto a aproximao do poder

pblico municipal s regies menos assistidas da cidade, assim como
fornecer novos espaos de participao social dos moradores e dandolhes condies de intervirem nas escolhas governamentais.
A principal riqueza do Oramento Participativo a democratizao da relao
do Estado com a sociedade. Esta experincia rompe com a viso tradicional da
poltica, em que o cidado encerra a sua participao poltica no ato de votar, e
os governantes eleitos podem fazer o que bem entenderem, por meio de polticas
tecnocrticas ou populistas e clientelistas. O cidado deixa de ser um simples
coadjuvante da poltica tradicional para ser protagonista ativo da gesto pblica
(GENRO; SOUZA, 1997, p. 45-46).
O Oramento Participativo (OP) o nome atribudo a variadas

formas de participao, predominantemente no mbito de poder local.
Segundo Bodart (2010), grosso modo, o OP, de acordo com seus
objetivos, geralmente caracteriza-se como um instrumento utilizado para
a realizao de poltica distributiva, buscando atender as reas mais
carentes de infraestrutura. Para esse mesmo autor, embora a literatura
destaque o carter redistributivo do OP, sua existncia no se pauta
nesse aspecto, pois para uma redistribuio mais justa bastaria criar
critrios tcnicos eficientes, mesmo no participativos. O OP teria ento
como ponto central a ampliao da cidadania e a maior politizao das
questes pblicas. O OP, para Pires (2001), oportuniza a entrada dos
cidados nas discusses em torno dos interesses pblicos.
O OP apontado como inovador, uma vez que parte do princpio
de democratizao das aes que dizem respeito aos servios
direcionados a comunidade, considerando o grau de necessidade e esta
apontada de forma democrtica e participativa (KROHLING, 1987),
implementado para assegurar a participao direta da populao na
definio dos investimentos pblicos, rompendo com antigas tradies
onde apenas os governantes tomam as decises referente ao destino dos
recursos pblicos (BODART, 2010).
Segundo Pires (2001), o OP instrumentaliza os cidados para que
pressionem o governo local a atuarem com maior eficincia e
transparncia dos atos administrativos, o que pode colaborar para a
reduo de desvio de recursos pblicos.
Acredita-se ser o OP uma ferramentas importante para a
administrao pblica, uma vez que proporciona espao de participao
social na elaborao das polticas e nos gastos pblicos, apresentando-se
49
Gesto Pblica
como um espao poltico pedaggico, levando a sociedade a aprender a

participar da gesto pblica e das decises polticas.
Os benefcios e as dificuldades na gesto do Oramento

Participativo.
Nota-se que os benefcios e dificuldades do OP no se restringem
apenas populao, se estende tambm aos gestores pblicos. Por meio
do OP o gestor pode se organizar para melhor aplicar os recursos de
forma que no ultrapasse as metas traadas, alm de dar cincia
sociedade de que no existe cheque em branco, ou seja, que os recursos
pblicos so limitados e precisam ser racionalizados (BODART, 2010).
Por meio do OP a populao pode acompanhar as aes pblicas
de maneira aberta e transparente, possibilitando aos gestores o
recebimento de feedbacks, o que facilita a identificao das prioridades
da populao.
Salienta-se que a prtica do OP e seu sucesso depende de diversos
elementos, tais como, vontade poltica, condio oramentria do
municpio (importante para realizao do planejamento estratgico), do
modelo estrutural do OP, capacidade deliberativa da sociedade e o grau
de interao da sociedade civil com o Estado (BODART, 2010, p 312).
Vale lembrar tambm que caso a prtica do OP no atenda as
reivindicaes da populao nas plenrias pode ser gerado tenses
polticas e clientelistas, colocando em risco a confiana da populao no
poder pblico, alm de desencadear uma insatisfao da sociedade em
relao aos polticos, principalmente ao prefeito em exerccio.Outro
risco existente em uma prtica mal sucedida do OP desmotivar a
participao da populao, como ocorrido na experincia de Vitoria/ES
(SAMPAIO, 2005).Corroborando com Sampaio (2005), Bodart (2014)
evidencia que a insatisfao com relao ao desempenho do OP pode
refletir negativamente sobre o mandato do gestor pblico.
Outra dificuldade comumente encontrada nas prticas de OPs tem
sido a falta de autonomia de seus participantes, isso devido ao fato dos
delegados (fiscalizadores eleitos pela populao) muitas vezes ocuparem
cargos na prefeitura e estarem envolvidos diretamente com o gestor e
seus respectivos partidos polticos, tornando duvidosa sua atuao como
fiscalizador. Questo semelhante o risco da manipulao das decises,
pois algumas aes podem passar a atender exclusivamente os interesses
50
de determinado grupo, projetos e programas que j estejam acordados

previamente em gabinetes (BORDAT, 2014).
A transparncia outro desafio para o gestor. Muitas vezes h
uma deficincia tcnica na conduo do OP.Esse instrumento tem,
geralmente, uma equipe responsvel pelo suporte de transparncia,
prestao de conta e divulgao das aes que sero realizadas e das que
j foram feitas, no entanto algumas vezes so organizadas por um
pessoal inexperiente e com cargo temporrio na prefeitura, quase sempre
comissionados (BODART, 2014).
Para Bodart (2014), uma das dificuldades na conduo dos OPs,
tem sido a falta de informao e vocabulrio adequado para a
compreenso dos participantes de baixo nvel de escolaridade.
Viglio (2004) ao estudar a experincia do OP do municpio de
Jaboticabais-SP atestou que dentre as principais dificuldades esto o
excesso de obras no concludas, centralizao de demandas, o
desinteresse da populao e a dificuldade tcnica em administrar.
Se por um lado, o OP pode proporcionar maior transparncia,
participao e controle social da gesto pblica, por outro, pode ter
como defeito destacado em experincias mal sucedidas justamente pela
falta de transparncia, de participao e de controle social da gesto
pblica. Ao implementar esse instrumento, o gestor acaba por se
comprometer em desenvolver no municpio esses elementos. No entanto,
o OP pode lhe auxiliar na identificao dos interesses das comunidades,
assim como compartilhar as responsabilidades da gesto com elas.
Breve apresentao do estado da arte da temtica Oramento

Participativo
Os estudos realizados em torno do Oramento Participativo foram
desenvolvidos em diferentes linhas acadmicas, tais como, nas Cincias
Sociais na Administrao, na Sociologia, Educao, Comunicao,
Cincia Poltica, Servio Social, Direito, Antropologia, Geografia,
Administrao Pblica, Economia, Planejamento Urbano e Regional,
entre outras.
Buscaremos realizar um breve balano desses focos de atenes,
nos centrando na rea das Cincias Humanas Aplicadas,
especificamente na Administrao Pblica e na Administrao. Para isso
51
Gesto Pblica
realizamos uma busca simples no Banco de Teses e Dissertaes

Capes6, de trabalhos cujo ttulos faziam referncias direta ao Oramento
Participativo. A partir desse procedimento encontramos um total de
oitenta e seis (86) trabalhos defendidos, sendo 17 teses de doutoramento
e 37 dissertaes de mestrado. A tabela 1 indica a distribuio de teses
e dissertaes por curso.
Tabela 1 Distribuio de teses e dissertaes defendidas em torno da

temtica Oramento Participativo.
rea de conhecimento
Tese
Modalidade
Dissertao
4
2
7
2
1
3
4
1
2
1
1
1
1
1
2
2
2
2
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
Sociologia
Administrao
Educao
Comunicao
Cincia Politica
Cincias Contbeis e Atuarias
Cincias Sociais
Geografia Humana
Letras
Planejamento Urbano e Regional
Sistema Constitucional de Garantia
Administrao Pblica
Politicas Pblicas e Sociedade
Sade Pblica
Sociologia Politica
Antropologia Social
Desenvolvimento
Direito
Direitos Humanos, Cidadania
Economia
Engenharia de Produo
Geografia
Instituies Sociais e Direito
Politica Social
Servio Social
Gesto do Desenvolvimento Local e Sustentvel
Cincias Sociais e Cultura
Fonte: Elaborao prpria com base na Base de Teses Capes (2015).
52
Disponvel em: < http://bancodeteses.capes.gov.br/ > Acesso em: junho de 2015.
1
1
Dentre as teses defendidas e disponveis no Banco de Tese Capes,

destaca-se o volume de trabalhos defendidos em programas da rea da
Sociologia, com quatro (04) trabalhos. Dentre as dissertaes de
mestrado, destaca-se os programas da rea Administrao, com sete (07)
trabalhos. Entre teses e dissertaes, os trabalhos no campo da
Administrao so nove (09). Como um dos focos de anlise da
Administrao a Gesto Pblica, buscamos identificar quais trabalhos
dessa rea de conhecimento abordaram as dificuldades de gesto na
prtica do oramento participativo.
Realizando a leitura dos resumos de cada um dos trabalhos,
notamos que nenhum deles abordaram o tema Oramento Participativo,
tendo por foco a percepo dos gestores em relao a sua conduo,
como evidenciado no quadro 1.
Quadro 1 nfase das teses e dissertao em Administrao e/ou em

Administrao Pblica que trataram do OP.
rea
Administrao;
Administrao
Publica
Administrao
Administrao;
Gesto de pessoas e
organizaes.
Administrao
Administrao;
Estratgia e
Tecnologias em
Marketing
Objetivo
"[...] compreender se os mecanismos
institucionais que estruturam a poltica e
contribui na amenizao das imperfeies
comunitrias intrnsecas s regionais da cidade".
"[...] avaliar a existncia de diferenas nos
gastos dos recursos pblicos a partir do
Oramento Participativo de Divinpolis-MG. e
Sete Lagoas-MG".
[...] a existncia e atuao de uma organizao
da sociedade civil em So Bernardo do Campo
(SBC). A partir da utilizao de ferramentas da
participao cidad, em especial a que constitui
o Oramento Participativo".
"[...] Este trabalho tem como proposta verificar
se o Oramento Participativo contribui para a
mudana de percepo do muncipe no que
tange vida poltico-administrativa de sua
cidade".
"[...] A anlise se props a percorrer a trajetria
do OP/BH, de sua origem, em 1994 at 2012,
visando a identificar as mudanas introduzidas
na dinmica do OP e seu impacto na
participao".
Autor
Souza
Filho
(2011)
Saturnino
(2011)
Candido
(2011)
Castro
(2012)
Arajo
(2012)
(Continua...)
53
Gesto Pblica
(Concluso)
"[...] Este trabalho visa a compreender a
conscincia poltica e a participao dos
Administrao
membros do Conselho do Oramento
Participativo (COP) de Cachoeiro de Itapemirim
- ES - Brasil, no perodo 2009-2012".
"[...] o estudo procurou compreender como as
experincias participativas vivenciadas pela
comunidade de Caranguejo-Tabaiares
Administrao
contriburam para fortalecer as organizaes
locais e para a promoo de melhorias
socioambientais na perspectiva do
desenvolvimento sustentvel".
"[...] Identificar a existncia das prticas de
controle social e verificar sua contribuio para
Administrao
governana pblica o objetivo geral da
dissertao".
"[...] Este trabalho explora aspectos relativos
democracia participativa, em um esforo de
Administrao;
pesquisar as contribuies tcnicas, estratgicas
Administrao
e polticas de um arranjo institucional
Publica
participativo, a Comisso de Participao
Popular, da Assembleia Legislativa de Minas
Gerais, aos movimentos sociais no Estado".
Fonte: Elaborao prpria com base no Banco de Teses Capes (2015).
Souza
(2012)
Silva
(2012)
Silva
(2011)
Colares
(2011)
A partir do quadro 1 fica evidente que h no Brasil uma escassez

(ou at ausncia) de estudos que objetivam identificar as dificuldades
encontradas pelos gestores na execuo do Oramento Participativo.
Observando o quadro 1 identificamos os focos dos trabalhos
defendidos nas reas de Administrao. O estudo realizado por Souza
Filho (2011), abordou a Governana Participativa em contexto de
imperfeio comunitria, focado no desenvolvimento social para o
municpio a partir da prtica do OP. O estudo de Saturnino (2011),
focou no relacionamento entre sociedade e o governo, objetivando
avaliar a existncia de diferenas nos gastos dos recursos pblicos a
partir do OP de Divinpolis/MG e Sete Lagoas/MG.
Candido (2011) props analisar o relacionamento entre os
muncipios e as esferas do Poder Executivo de So Bernardo dos
Campos/SP.
Castro (2012), verificou a contribuio da mudana de percepo
da populao em relao poltica administrativa, tendo como seu
objeto de estudo a implementao do Oramento Participativo no
municpio de Timteo/MG.
54
Arajo (2012) destacou a trajetria do OP de Belo Horizonte/MG,

identificando as suas transformaes ao longo de seus 18 anos.
Souza (2012) visou compreender a conscincia poltica e a
participao dos membros do conselho do OP de Cachoeiro de
Itapemirim/ES, no perodo de 2009-2012, enquanto Silva (2011)
procurou compreender quais foram as experincias participativas
vivenciadas pela comunidade de Caranguejo Tabaiares/PE, e como o OP
contribuiu para fortalecer as organizaes locais, de forma a identificar
quais aes adotadas influenciaram na promoo de melhorias
socioambientais, dentro da perspectiva de desenvolvimentos
sustentveis.
Silva (2012) buscou identificar a existncia das praticas de boa
governana pblica em torno do OP, por meio de uma pesquisa
realizada nos vinte e seis estados brasileiros, em diferentes instituies
do Poder Executivo Estadual.
O estudo de Colares (2011) teve como objetivo verificar a relao
entre o movimento social e o governo estadual de Minas Gerais.
Os trabalhos selecionados tm estudado variadas questes em
torno do Oramento Participativo, tais como: a relao do OP com a
populao, a implementao do OP em determinados municpios, o
desenvolvimento do OP, a execuo e controle social do OP. Nota se
que a preocupao com as dificuldades enfrentadas pelos gestores na
execuo do OP no tm sido foco desses estudos. Desta forma, o
presente estudo vem a colaborar para uma questo que ainda uma
grande lacunas nos estudos em torno do Oramento Participativo.
Certamente no proposta desse trabalho esgotar essa questo, mas
colaborar para a compreenso dessa dimenso to importante na prtica
do oramento participativo.
Breve Histrico do Oramento Participativo de Vila Velha (ES)

Vila Velha (ES) um municpio marcado pelas organizaes
populares de bairro e nas ltimas dcadas essas se ampliaram para alm
das fronteiras dos bairros. Entre 1977 e 1979 o movimento social por
melhores condies no transporte pblico alcanou seu pice e as
grandes assembleias de moradores, realizadas nesse perodo tiveram o
55
Gesto Pblica
objetivo de criao de novas linhas de nibus (KROHLING;

KROHLING, 2011). Entre 1979 e 1980dar-se incio a realizaes de
assembleias de representantes de bairro em nvel municipal e os
movimentos populares passaram a se organizar em forma de conselhos
na luta por moradia popular, saneamento, sade e outros (idem).
Aps vencer as eleies de 1982, o Prefeito Vasco Alves, props
uma agenda poltica de gesto municipal com participao popular,
inicialmente, participavam apenas os presidentes de cada movimento
comunitrio, s em 1983, foi aprovada a ampliao dos participantes.
Nesse mesmo perodo formou-se um Conselho Comunitrio Provisrio
e foi eleita uma Diretoria Provisria autnoma para o Conselho
Comunitrio, com intuito de coordenar as reunies (KROHLING;
KROHLING, 2011).
No final do primeiro semestre de 1984, o conselho realizou o
Primeiro Encontro Municipal, estabelecendo-se uma agenda das lutas
populares e o planejamento para futuras atividades. Nessa mesma
ocasio foi aprovado Estatuto, composto pela diretoria e dois membros
de cada movimento comunitrio para fazer parte do Conselho de
Representantes (KROHLING; KROHLING, 2011).
O Vereador Felcio Corra, do PCB, em 1985, produziu um
Projeto de Lei Municipal, que regulamentava a participao popular no
oramento, vistoriado pelo Conselho Comunitrio e enviado aos
tcnicos da Coordenadoria de Planejamento da Prefeitura Municipal de
Vila Velha para acertos na redao. O projeto foi discutido pelas
lideranas em assembleias comunitrias de bairro e enviado Cmara
Municipal para aprovao. Aps muitos conflitos ao decorrer do
processo, o presidente do Conselho Comunitrio mediou as negociaes
entre o Executivo e o Legislativo, a fim de que fosse aprovada a lei que
inseria a sociedade na formao do oramento pblico. Em dezembro do
mesmo ano, a Lei n. 2247/85 foi aprovada.
56
A Lei ainda prescrevia a metodologia da realizao da discusso e elaborao do

oramento municipal (que institua mecanismos de participao popular) a
comear pelas assembleias nos bairros para discutir suas obras prioritrias e
escolher os delegados para as assembleias municipais. Aps o debate local nos
bairros, fazia-se uma plenria municipal, na qual seriam decididas e votadas as
obras a serem includas no oramento, o percentual de reajuste e/ou aumento de
impostos e taxas municipais, os critrios de rateio dos recursos oramentrios e
outras questes tcnico-financeiras pertinentes elaborao da proposta
oramentria (KROHLING, 1987).
Segundo Ferri (2009), pela primeira vez a populao estava

oficialmente inserida no debate oramentrio do municpio, sendo Vila
Velha possivelmente pioneira nesta ao institucionalizada no pas.
Em 1986, aps Vasco Alves renunciar e seu vice, Auclio
Sampaio, falecer logo aps assumir o cargo, o presidente da Cmara
Municipal, Carlos Malta de Carvalho, assumiu a prefeitura. Carlos
Malta conhecido por sua postura conservadora, e mesmo ele prometendo
cumprir as decises da Assembleia Municipal do Oramento, no
mudou sua postura, confrontando o Conselho Comunitrio, acusando-os
de no representarem o povo (FERRI, 2009).
Na dcada de 1990, por desinteresse poltico, o OP foi deixado
em segundo plano. A partir de 2001 o Conselho Comunitrio de Vila
Velha voltou a participar dos processos de deciso oramentria e no
exerccio de 2005 a prefeitura exps oito temas, que dentre eles trs
foram escolhidos, alm de um ser aprovado por meio de rateio (PMVV,
2013).
De acordo com Ferri (2009), a participao da sociedade, em
2008, no alcanava 0,1% da populao de Vila Velha, e dentre os que
participavam, a maioria no estava de acordo com a metodologia
imposta, sentindo-se prejudicados.
Para o OP de 2009-2012, foram seguidas todas as decises j
definidas em lei, tais como: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes
Oramentrias (LDO), Lei Oramentria Anual (LOA). Mesmo assim
para os lideres comunitrios, a participao popular nunca se
concretizou (PMVV, 2013).
Em abril de 2013 iniciava-se a discusso a respeito do Oramento
de 2013-2014 no Centro de Complementao do Ensino Fundamental
Titanic.Em setembro do mesmo ano aconteceu a segunda Assembleia
Municipal do Oramento de Vila Velha, concluindo o Ciclo do OP/2013,
exerccio 2014.
57
Gesto Pblica
A Prefeitura Municipal de Vila Velha at o presente momento no

publicou documento oficial relatando ou prestando contas sobre a
administrao e planejamento dos anos de 2014 e 2015.
Observa para trajetria do OP que sua efetivao tem dependido
do compromisso dos que ocupam cargos no Legislativo e Executivo
municipal.
A operacionalizao do Oramento Participativo de Vila Velha

(OPVV)
De acordo com a Coordenadora do OP, Oramento principal
no dispe de verba especfica para o OP. Esta informa que com relao
a votao do temas, estes so pr-definidos pela Prefeitura, tendo no ano
do estudo em questo aprovou sete temas. Cada tema possui aes
elencadas a reas, como por exemplo, sade: reforma e manuteno do
Pronto Atendimento (PA), projetos de preveno, dentre outros. Caso
nenhum dos temas ou ao interesse os eleitores, este podem opinar
sobre a temtica que deve ser elencado.
Percebe-se que o OP realizado por regio e no mais por bairro,
devido ao crescimento do municpio. Sendo este divido em cinco (05)
regies. O OP acontece de dois em dois anos, a cada ano impar so
realizadas as assembleias e as votaes e a cada ano par o
acompanhamento das obras.
O Secretrio Municipal de Planejamento, Oramento e Gesto
(2014), informa que o oramento do municpio pr-definido da
seguinte forma: 25% educao, 15% sade, 6% cmara de vereadores e
o restante para o gestor pblico manter o funcionamento do sistema,
sendo as sobras, caso ocorra, destinada ao investimentos em outras reas.
Com relao a execuo, o secretrio de Planejamento,
Oramento e Gesto continua informando que o funcionamento do
Oramento Participativo de Vila Velha(OPVV) acontece da seguinte
forma: o secretrio de Planejamento, Oramento e Gesto ouve as
regies do municpio; aps a ouvidoria este discuti e analisa com o
prefeito as solicitaes, de forma a escolha das solicitaes mais votadas,
buscando atender o interesse coletivo. Estas so encaminhadas para a
conveno de delegados, onde estes analisam quais so prioridade.
Depois desse momento, realiza-se a reunio dos delegados com o
secretrio de Planejamento, Oramento e Gesto, onde este ltimo
58
apresenta as solicitaes que sero executadas pela prefeitura. De acordo

com a Coordenadora do OPVV (2015),
Tem uma coordenao que trata disso, hoje a coordenao esta vazia, estamos
sem coordenador, mas no deixou de ter o coordenador, no caso eu que estou
fazendo esse papel, eu sou assessora especial mais estou no papel do
coordenador do OP. Sou eu que fao alguns contatos com a liderana hoje na
prefeitura agente tem uma coordenao de relao institucionais [...] que a
SEMRI (secretaria municipal de relaes institucionais) [...].(sic) (Entrevista:
Coordenadora do OPVV, 2015).
J para o Secretrio Municipal de Planejamento, Oramento e

Gesto (2014),
O oramento do municpio tem uma parte que engessada, 25% vai para
educao, 15% para sade, 6% vai para Cmara de Vereadores, esse total chega
a 46%. A outra metade de recursos que se tem, que o municpio arrecada de
50% para gastar, ou seja manter funcionando a mquina pblica (energia,
telefone, aluguel, salrios) e investir. Metade do oramento est disponvel para
o prefeito, com esses 50% ele faz as contas de quanto gasta para manter
funcionando a administrao pblica e o que sobrou para investir em outras
reas, investimentos esses que tem como objeto o oramento participativo
(Entrevista: Secretrio Municipal de Planejamento, Oramento e Gesto, 2014).
Para Neves (2008) o OP percorre etapas, que vai desde a plenria

das regies, as reunies intermedirias, ao frum de delegados a
participao popular o plano de investimento o acompanhamento da
votao do OP e ao acompanhamento e fiscalizao das execues.
Entretanto, muitas etapas no conseguem alcanar o objetivo intencional
do projeto.
Para Marques (2011) a estrutura do OP possui trs instncias:
Administrao Municipal, Comunitrias/Institucionais e Participao.
Ainda para este autor, a primeira instncia divide-se em duas
modalidades: diviso regional, que ocorre a partir das divises dos
bairros e atendimento de toda a populao, por meio de temas, como:
cultura, educao e transporte, ou seja, assuntos que englobam todo o
municpio.
59
Gesto Pblica
A gesto do Oramento Participativo de Vila Velha e seus desafios

Para a coordenadora do OPVV a operacionalizao do OP referese a participao da populao na gesto pblica, o que se d nas
assembleias realizados a cada dois anos. Esta ainda esclarece que
mediante a percepo desta dificuldade desenvolveu alguns projetos
para minimizar a problemtica, como: Projeto de Votao OnLine 7 e
Van Itinerante8. Essas aes objetivam, segundo a coordenadora do OP,
facilitar a participao da populao nas votaes e aumentar o interesse
desta em participarem das assembleias. Salienta-se que as vantagens em
questo tm por inteno atingir um percentual maior da populao,
tendo em vista, seu carter inovador e minimizador da dificuldade da
comunidade em participar ativamente do OP.
Com relao aos objetivos do OPVV alcanados, a coordenadora
do OP de Vila Velha afirma que o resultado do ltimo (2013) foi
satisfatrio, pois 80% das solicitaes da populao foram atendidas.
Porm, observou-se que menos que 1% da populao participou das
votaes. Assim, a ausncia da participao da sociedade civil,
configura-se como uma das principais dificuldades da gesto do OPVV.
Os objetivos do OP conseguir visualizar o sentimento da populao em relao
o que eles esto precisando, por exemplo, um calamento de rua que, s vezes, a
prefeitura sabe que tem que calar muitas ruas, mais as vezes uma determinada
rua vai fazer muita diferena se ela for pavimentada para aquela comunidade, vai
melhorar muito a vida daquela populao. Pra gente ter esse feedback da
populao, que quem vive, quem morar, est l no dia a dia, fazemos o
oramento participativo, pra isso, pra sermos democrticos (sic) (Entrevista:
Coordenadora do OP, 2015).
O OP pode vir aumentar a popularidade do gestor pblico,

diminuindo a distncia entre a populao e o executivo No entanto,
necessrio a participao da populao para que isso acorra. De acordo
com Bodart (2014), em 2006, a prefeitura de Belo Horizonte/MG
tambm implementou o OP Digital, onde a populao pode votar pela
internet. Entretanto, destacou que o OP Digital no pode vir a ter o
objetivo de substitui as plenrias e os fruns.
7
Votao OnLine: alternativa de votao via internet.

Este projeto se prope a visitar os Bairros carentes, onde a populao pode votar,
atravs de meios online com auxlio de colaboradores. Alm destes colaboradores
elucidarem a importncia de se participar das plenrias.
8
60
No que tange a estrutura institucional do OP, a coordenadora

afirmou que o OPVV no possui ainda uma estrutura adequada, tendo
em vista que na presente gesto municipal no h uma equipe completa
e exclusiva para elaborao e execuo do OPVV. Isso evidencia que o
OPVV no possui centralidade na gesto pblica atual.
A ausncia de uma equipe especfica para conduzir o OP impede
o acmulo de experincias, assim como dificulta o acesso a informao;
o que ficou tambm evidenciado na dificuldade que a encontramos na
coleta de dados para a realizao dessa pesquisa.
A principal dificuldade decorreu em seguir um modelo de
vitrine, pois no incio o OPVV se apresentou confuso, sem critrios
especficos por regies, sem uma metodologia clara. No entanto,
atualmente nota-se a tentativa de mudanas e aperfeioamentos do
instrumento, porm devido a falta de capital humano isso no tem
ocorrido de forma intensificada e rpida.
A coordenadora do OPVV afirmou que a principal dificuldade
encontrada na elaborao da estrutura do OP refere-se em articular as
lideranas e dar continuidade a elaborao de sua estrutura.
A implantao de mecanismo que mobilizem a participao da
sociedade civil prevista em Lei, na Constituio Federal, Estadual e na
Lei Orgnica Municipal de Vila Velha, resta o gestor pblico criar
condies para a maior efetivao desse direito e isso obrigatoriamente
passa pela mobilizao da comunidade, o que no tarefa fcil. O
Secretrio Municipal de Planejamento, Oramento e Gesto de Vila
Velha (2014) afirma que esta maior participao tem sido buscada
[...] travs de cursos dados a comunidade para formar delegados, cursos de Plano
Diretor Municipal, de cdigo de postura, administrao pblica, de oramento
participativo. Ento as pessoas passam a entender melhor, pedir melhor e sugerir
melhor. O curso aberto e em parceria com o Centro Comunitrio de Vila
Velha (CCVV) que tem o Marcelo Rosa como presidente (sic) (Entrevista:
Secretrio Municipal de Planejamento, Oramento e Gesto de Vila Velha,
2014).
A fala da coordenadora se assemelha coma do secretrio

municipal de Planejamento, Oramento e Gesto, ao afirmar que a
prefeitura tem cincia deste entrave na gesto. Frente a essa situao foi
criado o projeto de Votao Online, como forma de minimizar esta
dificuldade, ao permitir que as pessoas votem sem a necessidade de sair
de casa. [...] A dificuldade de tirar a pessoa de dentro de casa por
61
Gesto Pblica
exemplo, para ir participar de uma assembleia. Por isso que ns

pensamos na votao online, para que as pessoas pudessem votar de
casa. A coordenadora do OPVV (2015) esclarece que a mobilizao da
sociedade uma problemtica, vista a dificuldade de levar as pessoas a
participar de uma assembleia. Embora haja um baixo interesse (ou
descrena da sociedade com o OP), a coordenadora do OPVV afirma
que a prefeitura de Vila Velha tem buscado meios para atrair a ateno
dos moradores para participar do processo. consenso nos estudos do
OP que o desinteresse da sociedade e a ausncia de conhecimento se
configuram como principais dificuldades na conduo do OP. O uso de
ferramentas tecnolgicas, tais como o voto online, pode ser um auxlio
prtica do OP, mas no deve substituir as discusses que ocorrem nas
assembleias, pois retiraria o carter pedaggico das discusses.
Com relao a divulgao das plenrias pblicas a Prefeitura tem
disponibilizado as informaes, no entanto estas necessitam ser
solicitadas pelo cidado, o que evidencia que ainda impera a idia de
que obrigao da sociedade ir em busca da informao, quando
deveriam os gestores compreenderem que cabem a eles a
responsabilidade de publiciz-las. Nessa direo, Coelho (2009) afirma
que a transparncia tambm envolve a facilidade da sociedade em
acessar as informaes governamentais. No basta apenas votar os
projetos que so prioridade no oramento, a sociedade necessita
periodicamente est informada do andamento dos projetos e das
prestaes de contas. Cabe ao gestor reduzir os custos dos acesso s
informaes. No caso de Vila Velha, no existe ampla divulgao do
material produzido e os mecanismos burocrticos dificultam o acesso.
Nessa direo, Coelho (2009) afirma que geralmente as informaes dos
oramentos participativos praticados no pas so apresentadas
populao de forma superficial, no sendo fornecido detalhamentos dos
projetos. Cabe destacar que transformar as informaes tcnicas em uma
linguagem acessvel a populao no uma tarefa fcil, porm
necessria.
No quesito transparncia do OPVV, a Coordenadora (2015)
afirma que:
62
[...] o processo transparente, mesmo porque se j tem uma, ou vai ser eleito
uma comisso de acompanhamento, a prefeitura est com as portas abertas pra
quem quiser vir saber que p que t, quanto que j gasto, qual obra foi
executada, qual a ao t sendo desenvolvida. Ento, o processo muito
transparente [...]. Ano passado (2014) a gente fez um documento e
disponibilizou no site, de como que foi, qual ao que venceu e tal. O nosso
retorno das aes que foram executadas, ns fizemos uma reunio ano passado
(2014), que tambm cabe a populao procurar, se a populao no procura, a
gente d um retorno, n, pra gente passar com que t, o que que ainda no tinha
iniciado, o que que tinha iniciado e no tinha terminado, isso a gente deu esse
retorno pra eles. Esse ano novamente, a gente comeou o processo OP (2015)
ns demos o retorno do que foi feito de 2013-2014. (sic) (Entrevista:
Nota-se que o custo pelo acesso informao apontada como

sendo necessrio ser assumido pela populao.
A Coordenadora do OPVV, afirma que o oramento
previamente definido de acordo com o planejamento estratgico do
Prefeito, salvo excees que podem vir acontecer no decorrer do ano.
Tudo que for definido no oramento participativo vai entrar na LOA (Lei
Oramentaria Anual) do ano seguinte. Por isso a gente tem um prazo pra fazer o
Oramento Participativo, porque antes de entregar a LOA, que uma lei pra
cmara dos vereadores, a gente tem que fazer o processo do Oramento
Participativo, que tudo que definir aqui vai entrar na LOA, entendeu? A vira lei,
isso daqui j definiu vai virar lei e executado. Ento quer dizer, j t previsto,
num tem como fugir da previso, pode ser que alguma obra muito grande, voc
no consiga entregar em um ano, [...] mas est l previsto no oramento, voc
vai dar continuidade. (sic) (Entrevista: Coordenadora do OPVV, 2015).
Segundo Ferri (2009), Vila Velha tem um histrico ruim com

relao a disponibilidade de recursos para o OP. Quanto maior a
capacidade de recursos do municpio, maior as chances da sociedade ser
percussora da tomada de deciso em prticas do OP (WAMPLER, 2003
apud FERRI, 2009).
Quanto a prestao de contas, ao perguntar a Coordenadora do
OPVV a respeito das dificuldades, esta afirma no existir, dizendo:
63
Gesto Pblica
No, no tem porque, a gente faz reunio com a comunidade, igual eu falei, se
eles no vierem, a gente vai, faz uma assembleia e fala: t nesse e nesse p, j
fizemos tantas aes. Essas aes elencadas, exemplo, ao A, B, C e D. A ao
(A) a gente fez cem por cento, a (B) cem por cento, a (C) a gente fez oitenta e a
(D) a gente fez trinta com previso de terminar at no ms tal. (sic) (Entrevista:
No foi possvel tratar do assunto relacionamento entre os

membros da equipe que realiza o OP com a Coordenadora do OPVV,
isso porque no momento da entrevista no havia uma equipe formada.
No entanto pontuou que
Se a equipe bem articulada, se a equipe tem um bom relacionamento, no vai
ter dificuldade. E a, a gente procura sempre respeitar uns aos outros, sempre
fazendo rodzios, no deixar o outro sobre carregado. [...] Cada secretaria tem o
seu dia-a-dia, tem o seu trabalho, n ? Ento a gente tem que se fazer a
articulao, mas sabendo que eles tem um limite pra ajudar. Ento se a gente
respeitar esse limite, d certo.
Embora no haja uma equipe consolidada, nota-se o

reconhecimento de sua importncia.
J com relao ao relacionamento com a comunidade, o
Secretrio Municipal de Planejamento, Oramento e Gesto cita que as
divulgaes feitas no bairro se mostram eficazes. Atravs de editais,
publicaes em jornais, no site da prefeitura, panfletos, mas o que
funciona mesmo so as peruinhas e bicicletas que rodam nas ruas em
bairros mais humildes (Entrevista: Secretrio Municipal de
Planejamento, Oramento e Gesto, 2014).
A Coordenadora do OPVV (2015) esclarece que um bom
relacionamento com a comunidade, permite que o gestor tenha [...] a
leitura do que aquela comunidade precisa.
Silva (2004) menciona que o gestor tem a difcil tarefa de motivar
a sociedade a se envolver no processo, seja na funo informativa ou
educativa em favor do interesse comum. certo que para se obter
sucesso no OP, fundamental a participao da populao.
64
Por lei a gente j publica, a gente at publicou num jornal de grande circulao,
porque no dirio oficial nem todo mundo tem acesso. Ento a gente publicou na
A Tribuna, com quinze dias de antecedncia na lei tudo direitinho. Pra
divulgao na comunidade, a gente faz ou veiculao de som, que ou passa
peruinha, ou moto, ou rdio-poste, ou ento a gente faz banner e cartaz. O
cartaz a gente, esse ano ns pedimos pra colocar nos nibus, porque o nibus
roda, muita gente, n, circulando ali. Como a gente tem a secretaria de relaes
institucionais, eles fizeram o contato com as lideranas, e entregaram o cartaz
pra liderana colocar em alguns pontos especficos, e pedimos a liderana
tambm pra se articular na comunidade e colocar no rdio-poste ou moto
passando com som, no caso de alguns bairros aqui eles fizeram isso, a liderana
fez isso.[...]. (sic) (Entrevista: Coordenadora do OPVV, 2015).
Nota-se que o OPVV ainda est atrelada a idia de obrigao

legal e, pela fala da coordenadora, os recursos so pequenos. Ambas as
situaes no colaboram para a sociedade se aproxime da gesto pblica.
Em sntese, fica evidente que o gestor municipal tem ignorado os
benefcios do OP e no este no tem tido centralidade em sua gesto, o
que seria fundamental para o seu sucesso.
Consideraes Finais
O objetivo principal deste trabalho foi compreender as
dificuldades que os gestores da PMVV enfrentam em conduzir o OP do
municpio de Vila Velha. Observa-se que o desinteresse da populao
em participar das questes pblicas, a ausncia de comunicao entre a
sociedade e o poder pblico municipal, os relacionamentos conturbados
entre eles e o deficiente atendimento s solicitaes pblicas, so os
principais problemas observados na gesto atual do OP. Alm das
dificuldades acima, verifica, a falta de uma maior centralidade do OP
nas aes do governo municipal tem determinado para o fraco
desempenho do OPVV.
Verifica-se que a gesto compreende que necessrio
implementar medidas para contribuir com o desenvolvimento do OP,
sanando as dificuldades que foram encontradas ao longo destes ltimos
anos, no entanto esse instrumento ainda no tem sido valorizado como
necessrio.
Dentre as dificuldades de gesto do OPVV est a ausncia de uma
equipe permanente, a limitada participao social, a deficiente
transparncia e a falta de maior aprofundamento do dilogo com as
65
Gesto Pblica
comunidades e seus representantes.

necessrio estar atentar as principais dificuldades do OP e
implementao projetos voltadas a minimiz-la. As dificuldades que
aqui foram identificadas, discutidas e apresentadas, podem vir a servir
de base para outros estudos que desejam entender o funcionamento do
OPVV, assim como para nortear os gestores pblicos interessados em
implementar essa ferramenta de gesto pblica de forma efetiva.
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68
Entraves na elaborao e realizao de Convnio e prestao de

contas na Administrao Pblica9
David de Freitas Bravim
David Rmulo da Penha Reis
Gisele Fernanda de Carvalho
Liliane Cardozo Ataide
No Brasil, a partir do ano de 1990, tem sido proposto o

estabelecimento de um modelo mais eficaz da administrao pblica,
que ficou conhecido como Nova Gesto Pblica, utilizando algumas
das prticas realizadas pelas empresas privadas nos rgos
governamentais, dentre elas a descentralizao de recursos e de
competncias. Esse novo modelo de gesto prope um estado
descentralizador e com menores atribuies (sob o vis neoliberal) em
sua esfera federal, onde os cidados tenham maior participao na
administrao pblica, podendo contribuir com os agentes
governamentais.
A administrao pblica sempre foi permeada por interesses
particulares, o que na literatura brasileira ficou conhecido como
patrimonialismo 10 . O conceito de patrimonialismo desenvolvido em
terras tupiniquins por autores como Faoro (1957) e Holanda (1936)11
envolve a relao pessoal existentes nas esferas do Estado, onde
comumente os agentes polticos se utilizam de patrimnios pblicos em
benefcio prprio, assim como tomam decises com base em seus
interesses privados.
A Constituio Federal (CF) de 1988, em seu art.1, estabelece a
formao da Repblica Federativa do Brasil pela unio indissolvel dos
Estados, Municpios e Distrito Federal, constitudos em Estado
Democrtico de Direito, sendo autnomo cada ente da Federao. Em
muitos casos, os Estados e Municpios podem atuar conforme legislao
prpria, desde que no agindo de forma contrria ao que est
9
Pesquisa desenvolvida sobre a orientao do professor Cristiano das Neves Bodart.

Para saber mais sobre a caracterstica patrimonialista brasileira recomendamos a obra
clssica de Raymundo Faoro, Os Donos do Poder, publicada originalmente em 1957.
11
Ver sua obra Razes do Brasil.
10
69
Gesto Pblica
estabelecido pela CF, pois esses no so soberanos. A CF confere em

muitos casos autonomia aos Estados e Municpios, dando-lhes a
possibilidade do exerccio de governo e administrao dos recursos a
eles destinados.
Como parte do processo de descentralizao de recursos e
distribuies de competncias, foi criado o convnio. Este surgiu como
uma ferramenta cujo objetivo concreto a descentralizao de recursos
prprios a entidades pblicas ou privadas, para realizao, nos seus
diferentes nveis de poder, de programas assistenciais de interesse
comum da populao.
No caso em anlise, o interesse comum ser atendido atravs do
gerenciamento de projetos padres adotados pelo Estado, em
atendimento s necessidades de seus municpios.
O presente trabalho busca identificar as dificuldades encontradas
na realizao de convnios entre o Estado e Municpios. Tomamos
como estudo de caso os convnios realizados no perodo de janeiro a
dezembro de 2009, entre o Governo do Estado do Esprito Santo por
intermdio da Secretaria de Estado da Sade (SESA) e os municpios
capixabas. O ano de 2009 foi escolhido por se tratar do ano que antecede
as eleies para Governo do Estado, que geralmente so marcados por
maiores nmeros de convnios com os municpios na tentativa de
angariar apoio poltico.
A metodologia utilizada foi a anlise documental dos processos
do ano de exerccio de 2009. Inicialmente, quantificando os convnios
realizados, identificamos quantos destes foram concludos e/ou esto
sendo realizados e quais no foram concludos, bem como elaborao de
questionrio junto aos tcnicos da Secretaria de Estado da Sade
(SESA). Feito isso, buscamos identificar padres regulares de causas de
sua no efetivao. Embora no seja o objetivo dessa pesquisa, uma vez
identificados os problemas, buscamos apontar algumas prticas
mitigadoras de tais dificuldades.
A estrutura deste captulo se divide em sete sees, sendo a
primeira esta presente introduo. A segunda trata da descentralizao
administrativa e financeira do estado brasileiro. A terceira seo expe a
finalidade e como surgiram os convnios. A quarta seo apresenta o
papel dos convnios e suas limitaes. A quinta esclarece a metodologia
utilizada na pesquisa. A sexta seo aborda a apresentao dos dados e
anlise dos resultados. Por ltimo encontram-se as consideraes finais
do presente trabalho.
70
A Descentralizao Administrativa e Financeira do Estado

Brasileiro
No caso do Brasil, a Federao constituda pelos seus entes, que
possuem dois ou mais ordenamentos jurdicos, que atuam em um
mesmo territrio simultaneamente, sendo formada pela Unio, Estados,
Distrito Federal e Municpios, atuando cada um em sua rea ou regio
(Art. 18 da CF, 1988).
Os Estados so pessoas jurdicas de direito pblico interno que,
devido a sua autonomia, possuem capacidade de auto-organizao,
autogoverno, autoadministrao e autolegislao. Na auto-organizao,
os Estados so organizados e regidos pela constituio e pelas leis que
adotarem, observados os princpios da Constituio Federal (art. 25 da
CF). J no autogoverno, os Estados se estruturam nos poderes
Legislativo (art. 27 da CF), Executivo (art. 28 da CF) e Judicirio (art.
125 da CF). Por fim, na autoadministrao e autolegislao os Estados
tm competncias legislativas e no-legislativas prprias (art. 25 1 da
CF).
Os Municpios so pessoas jurdicas de direito pblico interno,
com autonomia, possuindo capacidade de auto-organizao,
autogoverno, autoadministrao e autolegislao. Neste caso, na autoorganizao, os Municpios organizam-se atravs de Lei Orgnica
prpria, votada em dois (02) turnos, com interstcio mnimo de dez (10)
dias e aprovada por dois teros (2/3) dos membros da Cmara Municipal
que a promulgar, atendendo os princpios estabelecidos na Constituio
Federal de 1988 (art. 29) e na Constituio Estadual de 1989 (no caso
dos municpios capixabas). At 1988, os municpios de alguns estados
eram regidos por uma nica Lei orgnica estadual. No Autogoverno, os
Municpios estruturam o Poder Executivo e Legislativo, no possuindo
Poder Judicirio prprio. Por meio da autoadministrao e
autolegislao (CF: art. 30, 1988), os Municpios possuem
competncias legislativas prprias, assim como esto sujeitos a
legislao.
As entidades federativas possuem autonomia e diviso de
competncias administrativas, legislativas e tributrias. O princpio
bsico da repartio de competncias, tanto no mbito administrativo
como no legislativo, o princpio da predominncia do interesse. Ou
seja, compete Unio os interesses de predominncia geral, aos Estados
cabem os interesses de predominncia regional, e aos Municpios
71
Gesto Pblica
compete os assuntos de interesse predominantemente local.

Assim como h uma descentralizao de competncias entre os
entes federados, existe a descentralizao de recursos financeiros do
Estado Nacional. O repasse no se limita ao recebimento de valores
financeiros, mas engloba responsabilidades das partes envolvidas,
planejamentos e etapas que devem ser cumpridas, executadas e,
posteriormente, deve-se dar a prestao de contas. Para que haja clareza
e entendimento dos deveres de cada ente, e para que ocorra essa
descentralizao de recursos, utilizada uma modalidade de parceria
denominada convnio, ou outros instrumentos congneres, sendo estes
um ajustamento entre os participantes para a realizao de um interesse
em comum, mediante a colaborao mtua visando o interesse pblico.
Em 2006, o Tribunal de Contas da Unio (TCU) identificou
atravs do Acrdo 788/2006 Plenrio, fragilidades e
inconformidades na execuo de transferncias voluntrias realizadas
por meio de convnios, onde o Governo Federal foi repassador de
recursos. Isso conduziu o Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto a determinar a criao de um sistema em plataforma web, que
possibilite maior controle sobre a execuo e fiscalizao dos convnios.
De acordo com a legislao, o convnio administrativo trata-se de
um acordo firmado entre entidades pblicas ou entidades privadas e sem
fins lucrativos, visando a realizao de objetivos de interesse comum
entre as partes, que envolva ou no a transferncia de recursos
financeiros.
Os convnios celebrados at 14 de abril de 2008 tinham como
principal ato regulador a Instruo Normativa 01/1997, da Secretaria do
Tesouro Nacional e suas alteraes. Aps as normas relativas s
transferncias de recursos da Unio mediante convnios, os contratos de
repasse e termos de cooperao passaram a ser dispostos no Decreto
6.170/2007 e pela Portaria Interministerial 127, de 29 de maio de 2008 e
suas alteraes posteriores 12 , as quais foram aes indicadas pelos
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), Ministrio
da Fazenda (MF) e do Ministrio de Controle e da Transparncia
Controladoria Geral da Unio (CGU).
O Governo Federal , por um lado, o maior detentor dos recursos.
Por outro, o Municpio o maior conhecedor das demandas da
12
Com dispositivos alterados ou acrescidos pelos Decretos 6.428/2008, 6.619/2008,

6.497/2008, 7.568/2011, 7.594/2011 e 7.641/2011.
72
populao. Na maioria das vezes cabe ao municpio gesto dos

servios especializados e a realizao de diversas melhorias, de acordo
com as demandas dos muncipes. Porm, muitas vezes os recursos do
Municpio se tornam insuficientes para a realizao de seus projetos e
atendimento das demandas da sociedade. Na ocorrncia de escassez de
recursos para execuo dos mesmos, o Municpio recorre a parcerias
com o Governo Federal e/ou Estadual, o que muitas vezes se d atravs
de convnios firmados.
A transferncia de recursos pode se dar de forma direta ou
indireta. Na transferncia indireta, h uma descentralizao dos recursos,
seja ele para outros rgos pblicos ou s Entidades sem fins lucrativos,
cujo objetivo a melhora continua dos programas de governo a serem
desempenhados.
Atravs do Decreto 6.170/2007, foi institudo o Sistema de Gesto
de Convnios e Contratos de Repasse SICONV, e o Portal de
Convnios do Governo Federal. Define-se o SICONV como:
Sistema informatizado onde so registrados todos os atos relativos ao processo
de operacionalizao das transferncias de recursos por meio de convnios,
contratos de repasse e termos de parceria, onde contm os dados desde a sua
proposio e anlise, passando pela celebrao, liberao de recursos e
acompanhamento da execuo, at a prestao de contas, sendo que o mesmo
ainda se encontra em fase de desenvolvimento, onde vrias funcionalidades j
foram implementadas e esto em fase de implementao (TCU, 2013, p. 07).
No entanto, coube aos Estados a elaborao de legislao

especifica para consolidao dos convnios e instrumentos congneres
em seus nveis de hierarquizao.
Finalidade e como surgiram os Convnios no Brasil

O convnio administrativo uma forma de ajuste entre o Poder
Pblico e entidades pblicas ou privadas para a realizao de parcerias
que visam o interesse pblico, mediante a uma colaborao mtua.
Para Oliveira (2013, p.78), o convnio tem como caracterstica a
busca pelo interesse em comum dos conveniados.
Os convnios administrativos surgiram para suprir a necessidade
de conjugao dos conhecimentos tcnicos e recursos financeiros, que
tem como premissa serem acordos celebrados por entes pblicos de
73
Gesto Pblica
qualquer espcie ou entidades privadas, sempre tendo como objetivo

primordial o interesse pblico e jamais desviar sua finalidade.
A portaria interministerial 127/2008, em seu artigo 1, pargrafo
1, inciso VI, define convnio como:
Acordo ou ajuste que discipline a transferncia de recursos financeiros de
dotaes consignadas nos Oramentos Fiscais e da Seguridade Social da Unio e
tenha como partcipe, de um lado, rgo ou entidade da administrao pblica
federal, direta ou indireta, e, de outro lado, rgo ou entidade da administrao
pblica estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta, ou ainda, entidades
privadas sem fins lucrativos.
O Convnio visa a execuo do programa do governo,

envolvendo a realizao de projeto, atividade, servio, aquisio de bens
ou evento de interesse recproco, em regime de mtua cooperao (TCU,
2010).
O convnio administrativo e o contrato so dois instrumentos de
naturezas jurdicas distintas que no devem ser confundidos. De acordo
com Meirelles (2003), ainda que distintos, eles tm em comum a
existncia de um vnculo jurdico fundado na manifestao de vontade
dos participantes, enquanto o objeto jurdico do contrato so os
interesses diversos e opostos, existindo sempre duas partes onde uma
quer o objeto acordado e a outra a contraprestao correspondente.
No mbito federal, a celebrao de convnio regida pela Lei
Federal n 8666/93, de 21 de junho de 1993, a qual institui normas para
licitao e contratao na administrao pblica, seja ela Federal,
Estadual, Municipal ou Distrital, conforme seus Artigos 1 e 2, bem
como o Art. 24, XXVI:
Art. 1 - Esta Lei estabelece normas gerais sobre licitaes e contratos
administrativos pertinentes a obras, servios, inclusive de publicidade, compras,
alienaes e locaes no mbito dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios.
Art. 2 As obras, servios, inclusive de publicidade, compras, alienaes,
concesses, permisses e locaes da Administrao Pblica, quando
contratadas com terceiros, sero necessariamente precedidas de licitao,
ressalvadas as hipteses previstas nesta Lei. Pargrafo nico. Para os fins desta
Lei, considera-se contrato todo e qualquer ajuste entre rgos ou entidades da
Administrao Pblica e particulares, em que haja um acordo de vontades para a
formao de vnculo e a estipulao de obrigaes recprocas, seja qual for
denominao utilizada.
74
Art. 116. Aplicam-se as disposies desta Lei, no que couber, aos convnios,
acordos, ajustes e outros instrumentos congneres celebrados por rgos e
entidades da Administrao. 1 A celebrao de convnio, acordo ou ajuste
pelos rgos ou entidades da Administrao Pblica depende de prvia
aprovao de competente plano de trabalho proposto pela organizao
interessada, o qual dever conter, no mnimo, as seguintes informaes:I identificao do objeto a ser executado; II - metas a serem atingidas;III - etapas
ou fases de execuo;IV - plano de aplicao dos recursos financeiros;V cronograma de desembolso;VI - previso de incio e fim da execuo do objeto,
bem assim da concluso das etapas ou fases programadas;VII - se o ajuste
compreender obra ou servio de engenharia, comprovao de que os recursos
prprios para complementar a execuo do objeto esto devidamente
assegurados, salvo se o custo total do empreendimento recair sobre a entidade ou
rgo descentralizador.
O convnio e o contrato, embora ambos sejam caracterizado pelo

acordo de vontades, possuem caractersticas prprias, sendo o contrato a
contraprestao de um servio e o convnio a mtua colaborao entre
as partes, como j referido. Ela fundamenta esta argumentao na Lei
8.666/93, art. 116, caput onde determina que suas normas se aplicam aos
convnios no que couber. Acrescentando que se os convnios
possussem natureza contratual, no haveria necessidade dessa norma,
pois a aplicao da Lei j decorreria dos seus artigos 1 e 2.
No convnio, se o conveniado recebe determinado valor, este fica
vinculado utilizao prevista no ajuste; assim, se um particular recebe
verbas do poder pblico decorrente de um convnio, esse valor no
perde a natureza de dinheiro pblico, s podendo ser utilizado para fins
estabelecidos pelo convnio. Por esta razo, a entidade est obrigada a
prestar contas no s ao ente repassador, mas tambm ao Tribunal de
Contas (TCU, 2013).
O artigo 241, da Constituio Federal, estabelece que:
A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios
disciplinaro por meio de lei os consrcios pblicos e os convnios de
cooperao entre os entes federados, autorizando a gesto associada de
servios pblicos, bem como a transferncia total ou parcial de encargos,
servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios
transferidos.
Os convnios podem ocorrer entre dois entes da federao e entre
entidades pblicas e particulares. O convnio entre entes pblicos
possibilita uma gesto associada, permitindo a transferncia de encargos,
servios, pessoal e bens de uma pessoa jurdica para outra. Porm, o
75
Gesto Pblica
convnio s pode ocorrer mediante lei complementar que o discipline.

Os convnios mais comuns entre entes da federao so nas reas de
sade, assistncia social e proteo aos deficientes. No h possibilidade
de formalizao de convnios entre entidades pblicas e privadas como
forma de delegao de servios pblicos. Os Convnios com o setor
privado s ocorrem quando o poder pblico quer incentivar a iniciativa
privada em algum assunto de interesse pblico.
Os convnios administrativos possuem quatro fases. So elas: I) a
proposio; II) celebrao/formalizao; III) execuo e; IV) a prestao
de contas. Esta ltima disciplinada pelo artigo 116 da Lei 8.666/93.
Quanto exigncia de licitao, esta no se aplica aos convnios, pois
no existe a viabilidade de competio, pois o convnio trata de mtua
colaborao, sob variadas formas, como repasse de verbas, uso de
equipamentos humanos, recursos humanos e imveis (OLIVEIRA,
2013). Desse modo, no podem ser cogitados de forma alguma preos
ou remunerao que admitam competio.
O Papel dos Convnios e suas limitaes

Com a normatizao federal, coube aos Estados a criao de
normatizaes que assegurem a execuo dos convnios em seu nvel da
federao, visando maior controle na execuo e fiscalizao dos atos
assinados.
No Estado do Esprito Santo, delimitao de nossa analise,
existem dois decretos e uma portaria que regulamentam os Convnios.
O Decreto 1242-R de 21 de novembro de 2003, disciplina a
celebrao de convnios de natureza financeira, ou seja, por meio de
transferncia voluntria, obedecendo ao que se est disposto na Lei n
8.666/93, dependendo de prvia aprovao do Ordenador de Despesas
quanto ao plano de trabalho apresentado pelo Municpio convenente13,
possuindo ainda a identificao do objeto com a estipulao de metas a
serem atingidas de forma qualitativa e quantitativa, e as etapas a serem
executadas de forma planejada com o plano de aplicao de recursos a
13
Convenente: rgo da administrao direta, autrquica ou fundacional, empresa

pblica ou sociedade de economia mista, de qualquer esfera do governo, ou organizao
particular com a qual a administrao estadual pactua a execuo de programa,
projeto/atividade ou evento mediante a celebrao de convnio.
76
serem repassados, estipulando ainda a previso de incio e trmino da

execuo do objeto.
A Portaria AGE/SEFAZ N 001-R, de 06 de abril de 2006, dispe
sobre a execuo descentralizada de Programas de Trabalho a cargo de
rgos e entidades da Administrao Pblica Estadual, Direta e Indireta,
onde o Estado pode agir como repassador ou recebedor de recursos.
O Decreto Estadual N 2.737, de 19 de abril de 2011, que
substitui a Portaria N 001-R/2006, a qual criou o Sistema de
Gerenciamento Administrativo, conhecido como SIGA Mdulo
Convnios, o qual, de certa forma, se equipara ao Sistema de
Gerenciamento de Convnios e Contratos de Repasse SICONV, do
Governo Federal, bem como as normas relativas a Convnios de
transferncia voluntria para convnios o qual utilizado o Sistema,
criando ainda os modelos de documentos padronizados a serem
utilizados na abertura, montagem dos convnios que passam a servir de
plataforma web.
As legislaes relatam apenas o incio do projeto a ser executado
antes da assinatura do Termo de Convnio junto ao Estado, sendo que as
mesmas consideram como convnio o que cita Portaria Estadual
AGE/SEFAZ N 001-R/2006,Art. 1, 1, inciso I, no qual subscreve:
I - convnio: instrumento que disciplina o repasse e o recebimento de recursos
pblicos e que tenha como partcipes rgos e entidades da Administrao
Pblica, Direta e Indireta, de qualquer esfera do Governo ou entidades privadas
sem fins lucrativos, visando execuo de programa, projeto/atividade, plano de
trabalho ou a realizao de evento de interesse recproco, em regime de mtua
cooperao, sem objetivo de lucro e cuja verba repassada permanea com a
natureza de dinheiro pblico;
Na abertura do Processo Administrativo para realizao de

convnios junto ao Governo, o Municpio ter de comprovar sua
regularidade perante as legislaes e rgos fiscais, trabalhistas e
reguladores, o que se d mediante a apresentao de Certides
Negativas de Dbitos que demonstrem que o Municpio se encontra em
estado de regularidade quanto ao pagamento de tributos, emprstimos e
financiamentos devidos, bem como quanto prestao de contas de
recursos anteriormente repassados, seja ele pelo Governo Federal ou
Estadual. Caso o Municpio no atenda aos principais requisitos aqui j
listados, ele ficar vedado pelo Art. 5 da Portaria de realizar o convnio.
Obedecido ao que segue as trs referidas regulamentaes, parte77
Gesto Pblica
se para a fase de elaborao de projetos e planilhamento do oramento

nos padres e normas tcnicas definidos pelo Instituto de Obras Pblicas
do Esprito Santo IOPES, criado atravs da Lei Complementar n 381,
de 28 de fevereiro de 2007 pelo Governo do Estado.
Elaborado o projeto, o Municpio busca apoio da Secretaria da
Pasta e da Secretaria Estadual da Sade para realizao das obras e
servios de engenharia, respeitando todo o trmite processual interno da
Secretaria para que, em sua anlise inicial, verifique-se se o Municpio
atendeu a todos os requisitos iniciais e, ainda, para que seja verificada
sua possibilidade jurdica e econmico-financeira pela Procuradoria
Geral do Estado (PGE) e Secretaria de Estado de Controle e
Transparncia (SECONT), respectivamente, levando um tempo mdio,
desde a abertura do processo a assinatura do convnio, de 03 (trs) a 06
(seis) meses.
Em caso de projetos padres do Governo do Estado,
anteriormente elaborado um estudo socioeconmico, e levado em
considerao o ndice Brasileiro de Desenvolvimento Humano (IBDH)
do Municpio de forma gradativa, considerando o oramento j definido
na Lei Oramentria Anual (LOA), que discutida durante a realizao
de Audincias do Oramento Participativo em regies do Estado.
Aps a assinatura do convnio, o Municpio passa pela terceira e
uma das fases mais burocratizadas existentes para a realizao do
projeto, que a fase de licitao e contrao da empresa, regulamentada
pela Lei Federal n 8.666/93, que visa garantir fielmente o princpio
constitucional da isonomia, a seleo da proposta mais vantajosa para a
administrao e desenvolvimento sustentvel, seguindo os seguintes
princpios: I. Princpios da Legalidade; II. Princpios da Impessoalidade;
III. Princpios da Moralidade; IV. Princpios da Igualdade; V. Princpios
da Publicidade; VI. Princpios da Probidade Administrativa;
VII.Princpios da Vinculao ao Instrumento Convocatrio; VIII.
Princpios do Julgamento Objetivo e; IX. Princpios dos que lhe so
Correlatados. O Princpio da Legalidade est relacionado ao agir em
conformidade com a Lei. J o Princpio da Impessoalidade prev que as
aes planejadas sejam para o bem-estar coletivo e com tratamento
igualitrio para todos, no fazendo autopromoo. O Princpio da
Moralidade diz que se deve agir de forma honesta, justa e correta. O
Princpio da Igualdade prope assegurar que todos os interessados em
contratar a Administrao Pblica sejam tratados de forma igualitria. A
ampla divulgao em jornais de grande circulao, possibilitando o
78
conhecimento do maior nmero de pessoas o que prev o Princpio da

Publicidade. Dentro do contexto da tica, o Princpio da Probidade
Administrativa diz que todo Agente Pblico deve prezar pela
honestidade e boa-f durante as fazes da licitao. Sendo assim, o
Princpio da Vinculao ao Instrumento Convocatrio prega que no se
pode descumprir as normas pr-estabelecidas que regem o Edital do
instrumento convocatrio, vinculado ao objeto em execuo. O
Princpio do Julgamento Objetivo faz referncia aos fatos concretos e
expressos no edital de licitao, devendo sempre ser acompanhado de
toda a documentao estipulada no referido edital. Por fim, o Principio
dos que lhes so Correlatados impede que a administrao imponha o
objeto em licitao a outra que a vencedora, impedindo tambm que o
licitante conhea o preo do concorrente. Ainda com relao a este
Princpio, o mesmo prope a fiscalizao da licitao, que se d atravs
de autorizao do controle popular ao cidado, podendo o mesmo
intervir de acordo com a Legislao. O Procedimento Formal, que trata
da vinculao da licitao e suas prescries em todos seus atos,
tambm est inserido dentro do Princpio dos que lhe so correlatados.
Feita a assinatura do convnio, parte-se para execuo da obra,
onde, depois de finalizada, ser feita a prestao de contas. Esta ser
detalhada posteriormente.
No decorrer de trs primeiros momentos, realizada a celebrao,
sendo este o momento em que o convnio formalizado, inicialmente
pela proposio, quando ocorre o intento de se realizar um objeto, aps
o cumprimento da legislao referente. Aps a formalizao, realizado
o repasse da primeira parcela referente ao valor do convnio, dando
assim incio a execuo do objeto em questo. No quarto momento
ocorre a prestao de contas, sendo esta a comprovao da utilizao
regular dos recursos, composta por formulrios e documentos
devidamente preenchidos e assinados pelos gestores, devendo tais
documentos serem elaborados em padro estabelecido (PORTARIA
AGE/SEFAZ N 001-R).
Quanto prestao de contas parcial, os gestores devem
encaminhar a documentao comprobatria em at 30 dias aps a
utilizao do recurso repassado, para que ocorra a anlise fsica e
financeira, e assim seja liberado o repasse da prxima parcela de
recursos. Ou seja, a aprovao da prestao de contas parcial uma
condicionante para que o convenente receba os recursos necessrios
para o andamento da execuo do objeto.
79
Gesto Pblica
A prestao de contas final acontecer aps o trmino da

execuo do objeto, devendo comprovar toda a execuo realizada e a
devida utilizao dos recursos. Quando anlise da prestao de contas
final aprovada, d-se por encerrado o convnio, sendo encaminhado
para arquivamento. No ocorrendo aprovao, e exauridas as
possibilidades, o convnio encaminhado ao setor ou rgo responsvel
a fim de que seja encaminhado ao Tribunal de contas para anlises e
providncias posteriores sob pena de responsabilidade.
Metodologia de Pesquisa
Quanto ao tipo de pesquisa, esta pode ser classificada como qualiquantitativa e exploratria. Foram analisados, para a coleta de dados
quantitativos, os processos de Convnio entre o Governo do Estado e
Municpios do perodo de janeiro a dezembro de 2009. Foram
levantados 74 (setenta e quatro) convnios firmados, envolvendo o
Projeto de Fortalecimento da Ateno Primria Sade, o qual
abarcou, no ano de 2009, 57 (cinquenta e sete) convnios para
construes das Unidades de Sade da Famlia (USF), 13 (treze)
Centros de Apoio Psicossocial (CAPS) e 04 (quatro) unidades de
Pronto-Atendimento (PA). Destes, analisamos 47 (quarenta e sete)
convnios. Alguns no foram concludos devido a problemas durante
suas anlises.
Para a coleta de dados qualitativos, foram realizadas entrevistas
semiestruturadas a trs (03) tcnicos da Secretaria de Estado da Sade
que atuam diretamente com os Convnios.
Quadro 1 Relao de tcnicos entrevistados da SESA.

ORD
01
02
ENTREVISTADO
SEXO
IDADE
Ana Maria de
Carvalho Lauff
57
Claudia Regina
Littig
49
Rogrio Dinelli
65
03
Fonte: Elaborao prpria.
80
FORMAO
FUNO
Bacharel em
Direito
Assessora
Tcnica/Procura
dora
Tcnica em
Gerenciament
o de Dados
Bacharel em
Engenharia
Civil
Assistente de
Gerencia
Engenheiro
Civil
Os dados quantitativos foram organizados em uma planilha que

subsidiou a elaborao de tabelas, quadros e grficos. Inicialmente, a
partir da anlise preliminar de alguns convnios, foi elaborado uma
tabela de check-list, conforme quadro 2. O objetivo foi identificar
problemas recorrentes nos convnios para a criao de uma
categorizao final para a posterior anlise.
Quadro2 Entraves identificados nos convnios analisados
(Jan.- Dez. 2009).
ENTRAVES
SIM
NO
Necessidade de Acrscimo de valor inicialmente pactuado

Descumprimento do Contrato pela a empresa contratada pelo municpio
Pendncias de Documentos
Necessidade de nova licitao
Descumprimento do Cronograma Fsico-Financeiro inicialmente estipulado
Falta de qualificao, fiscalizao e rotatividade dos Colaboradores dos
Municpios
Necessidade de reviso da Planilha Oramentria
Problemas ligados a natureza, clima, meio ambiente, dentre outros
Construo em desacordo com o projeto
Despesas efetuadas aps a inaugurao
Despesas em desacordo com legislao e com o projeto inicial
Alterao do projeto sem prvia autorizao do Estado
Terrenos em condies inapropriadas para a construo do objeto pactuado
Burocracia para execuo do objeto
Falta de disponibilidade oramentria para execuo do objeto
Descumprimento do prazo de entrega de Documentos
A princpio, foi realizada uma anlise de 10% (dez por cento) do

total dos convnios analisados como pr-teste. Objetivou-se com isso
identificar os problemas e aprimorar o quadro que serviu como
questionrio de averiguao das tipologias de problemas encontrados
nos convnios. Definida as tipologias, foram analisados os 47 convnios
e identificado o volume de cada uma das tipologias analisadas. A anlise
se deu a partir da legislao vigente na poca, especificamente sob a luz
da Portaria AGE/SEFAZ N 001-R/2006.
Com posse do levantamento dos entraves encontrados nos
convnios, entrevistamos trs (03) tcnicos da Secretaria de Estado da
81
Gesto Pblica
Sade que atuam diretamente com os Convnios tendo como questes

norteadoras tal levantamento. A esses realizamos perguntas relacionadas
aos problemas identificados, buscando compreender a percepo dos
tcnicos em relao a tais problemas e suas indicaes de aes ou
medidas para possveis solues.
Quadro 3 Convnios analisados.
N.
MUNICPIO
PROCES
SO
N
.
MUNICPIO
PROCES
SO
guia Branca
45452342
24
Itapemirim
46040170
Alegre
45276455
25
Itarana
45276668
Alfredo Chaves
45578893
26
Iuna
46204830
Alto Rio Novo
45277290
27
Jaguar
45582076
Anchieta
45811628
28
Joo Neiva
46353089
Barra de So
Francisco
46394834
29
Linhares
(Interlagos)
46007148
Boa Esperana
45463077
30
Linhares
46007350
Bom Jesus do Norte
47811617
31
Mantenplis
45687714
Brejetuba
46560599
32
Marataizes
45501068
10
Cachoeiro de
Itapemirim
45910910
34
Marilndia
45463123
45809828
35
Nova Vencia
45770379
45809917
36
Pedro Canrio
(Camata)
47811820
45809631
37
Pedro Canrio
(centro)
45407339
11
12
Cariacica
13
14
Castelo
44006560
38
Piuma
38805065
15
Castelo(Volta
Redonda)
45946000
39
Rio Bananal
46395229
16
Colatina
47190175
40
Santa Maria de
Jetib
46023054
17
Colatina (Vila
Lenira)
45879770
41
Santa Tereza
46054170
(Continua...)
82
(Concluso)
18
Conceio da Barra
45389284
42
So Gabriel da
Palha
46170405
19
Governador
Lindenberg
47745584
43
So Mateus
(Nestor Gomes)
45389993
20
Guau
45389322
44
So Mateus (Vila
Nova)
45389926
21
Guarapari
(Independncia)
45925690
45
Venda Nova do
Imigrante
45427100
22
Guarapari (Setiba)
45925585
46
Viana
45276773
23
Ibirau
45276099
47
Vila Velha
45760233
Desta forma, o presente estudo busca esclarecer quais foram os

principais entraves encontrados durante a realizao e execuo do
objeto conveniado, bem como pensar possveis aes para mitigar esses
problemas. Nesse sentido, acreditamos que a presente pesquisa pode vir
a corrobora para elaborao de medidas corretivas.
Apresentao dos dados e anlise dos resultados

A anlise realizada em quarenta e seis (46) convnios celebrados
entre o Estado do Esprito Santo e seus municpios, listados nas tabelas
1 e 2, levou a confeco do check-list citado no Quadro 2, da seo
anterior, para ser utilizado como parmetro para analise dos demais
convnios, que foram demonstrados de forma quantitativa e por
porcentagem por meio da tabela 1.
83
Gesto Pblica
Tabela 1 Tipos e volume de entraves identificados nos convnios

(2009).
entraves
Necessidade de Acrscimo de valor inicialmente
pactuado
Descumprimento do Contrato pela a
empresa contratada pelo municpio
Pendncias de Documentos
Necessidade de nova licitao
Descumprimento do Cronograma Fsico-Financeiro
inicialmente estipulado
Falta de qualificao, fiscalizao e rotatividade dos
Colaboradores dos Municpios
Necessidade de reviso da Planilha Oramentria
Problemas ligados a natureza, clima, meio ambiente,
dentre outros
Construo em desacordo com o projeto
Despesas efetuadas aps a inaugurao
Despesas em desacordo com legislao e com o
projeto inicial
Alterao do projeto sem prvia autorizao do
Estado
Terrenos em condies inapropriadas para a
construo do objeto pactuado
Burocracia para execuo do objeto
Falta de disponibilidade oramentria para execuo
do objeto
Descumprimento do prazo de entrega de Documentos
Total de entraves
Volume
38
5
%
12
2
38
12
46
33
43
14
14
10
13
4
19
9
7
6
3
9
3
2
2
1
3
38
12
323
100
Do total de 46 convnios analisados, trinta e um (31) convnios

encontram-se concludos. Onze (11) tiveram sua prestao de contas
aprovadas e foram arquivados. Vinte (20), apesar das unidades de sade
terem sido inauguradas ou estarem em pleno funcionamento, no
tiveram, at a data dessa anlise, suas contas aprovadas. Os demais
quinze (15) convnios se encontram com algumas pendncias,
apontadas nos grficos 1 e 2.
Dos entraves levantados, separamos os que obtiveram maior
expresso, para uma breve contextualizao:
I) Descumprimento do cronograma fsico-financeiro
84
inicialmente pactuado: dos convnios analisados, quarenta e seis (46)

celebrados no respeitaram o cronograma fsico-financeiro, o que
corresponde a quatorze por cento (14%) do total dos convnios.
Segundo justificativas anexadas aos convnios, tal descumprimento se
deu devido a burocracia na contratao de empresa no ditames da Lei de
Licitaes (Lei n 8.666/93); falta de mo de obra qualificada por
parte de funcionrios dos municpios (devido ao incio de uma nova
gesto, muitos tiveram que treinar seus funcionrios); necessidade de
realizao de nova licitao, que foi ocasionada, na maioria dos casos,
pelo descumprimento do contrato por parte da empresa contratada; a
problemas ligados fatores naturais e falta de disponibilidade
oramentria para execuo do objeto por parte do municpio e estado.
O entrevistado 3, engenheiro civil da SESA, emite a seguinte
concluso, sobre o entrave Descumprimento do cronograma fsicofinanceiro inicialmente pactuado:
claro que o Cronograma Fsico Financeiro uma previso, e como tal
passvel de adiantamentos e principalmente de atrasos. Mas, o atraso, quando
ocorrer, no dever ser demasiado, porque ento estar configurado a
incompetncia gerencial do Conveniado e portanto ele deveria sofrer sanes
como advertncias e multas, sendo passvel at o cancelamento do Convnio
(sic).
O cronograma fsico-financeiro considerado uma previso para

o tempo de execuo da obra. Na anlise dos convnios, foi percebido
que o descumprimento se deu por desinteresse do gestor em aplicar os
recursos pblicos em tempo hbil, para que possa utilizar a mesma como
obra eleitoreira (no caso de reeleio), se aproveitando ainda, da inrcia
e sobrecarga do servio pblico estadual, que no consegue por si s
fiscalizar o que de competncia do Municpio.
II) Necessidade de acrscimo do valor inicialmente pactuado:
um total de trinta e oito por cento (38%) dos convnios tiveram a
necessidade de acrscimo de valor, o que corresponde a treze por cento
(13%) dos entraves identificados.
Os municpios relataram nos convnios que este entrave foi
motivado pela necessidade de alterao do projeto, como terrenos em
condies inapropriadas, o que levou a um novo estudo/adequao do
terreno para posterior inicio das obras; descumprimento do cronograma
fsico-financeiro inicialmente pactuado; descumprimento do contrato
pela empresa contratada pelo Municpio, como no caso do Municpio de
85
Gesto Pblica
Guau, onde foi necessrio acionar a empresa juridicamente junto ao

Tribunal de Justia do Estado do Esprito Santo, para tentar reaver os
valores pagos e no executados pela empresa contratada.
Pode-se considerar tal entrave como falta de competncia dos
gestores, que, no sabendo lidar com os problemas, deixam correr o
tempo, o que acaba ocasionando a defasagem dos preos praticados no
mercado.
III) Pendncias e descumprimento do prazo nas entregas de
documentos: corresponde a 38 (trinta e oito) convnios, sendo 12%
(doze por cento) dos entraves. Estes documentos so certides negativas
de dbitos que, por algum motivo, o municpio no possui. Planos de
trabalhos, declaraes, projetos, planilhas em desacordo e fora do
formato estabelecido por legislaes; pendncias de documentos
relacionados prestao de contas dos referidos convnios, usando
como exemplo o Municpio de Pima, onde determinada obra j se
encontra concluda, inaugurada e em pleno funcionamento, porm tal
Convnio no teve sua prestao de contas aprovadas devido falta de
documentos, justificativas quanto alterao do projeto sem autorizao
prvia da SESA, Anotao de Responsabilidade Tcnica (ART), falta do
termo de aceite definitivo da obra, falta de apresentao da prestao de
contas da 3 e ultima parcela repassada ao Municpio. Tal obra foi
inaugurada no ano de 2012 e a SESA vem solicitando o saneamento das
pendncias desde sua inaugurao.
Para a entrevistada 2, assistente de gerncia da SESA, este
entrave ocorre pela falta de estrutura do convenente, pela troca
constante de servidores nas Prefeituras/Instituies, ou falta de
compromisso por parte do convenente em atender solicitaes de
regularizao do prazo estipulado pela concedente14. Afinal, o Estado
faz seu papel em cobrar documentao, mas no pode ser considerado
omisso devido grande demanda de processos e convnios em que seus
colaboradores so responsveis, sendo estes poucos para suprir a
demanda necessria, ocasionando atraso nos demais processos devido
sobrecarga dos servidores.
IV) Necessidade de reviso da planilha oramentria:
14
Concedente: rgo da administrao pblica estadual autrquica ou fundacional,

empresa ou sociedade de economia mista, responsvel pelo repasse de recursos
financeiros ou pela descentralizao de crditos oramentrios destinados execuo do
objeto do convnio.
86
corresponde a 43 (quarenta e trs) convnios, totalizando 13% (treze por

cento) dos entraves.
Este se deu devido necessidade de atender a recomendao da
Secretaria de Estado de Controle e Transparncia (SECONT), para que a
mesma seja atualizada a cada 06 (seis) meses para convnios que ainda
esto em fase de elaborao e descumprimentos dos cronogramas fsicofinanceiros, onde as empresas acabam por solicitar acrscimo ao valor
inicial do contrato devido ao tempo decorrido na celebrao do convnio
e atualizao dos preos praticados no mercado;
V) Falta de qualificao, fiscalizao e rotatividade dos
colaboradores dos Municpios: corresponde a 33 (trinta e trs)
convnios e 10% (dez por cento) dos entraves no ano de 2009 (ano de
celebrao dos convnios em anlise).
Tal entrave ocorre tendo em vista que os convnios foram
celebrados um ano aps a eleio dos chefes dos executivos municipais
e no ano anterior eleio do chefe do executivo estadual, levando a
uma grande rotatividade de colaboradores que, muitas vezes, no so
tcnicos das reas de atuao e so dependentes de qualificao e tempo
de estudo para conhecer o meio em que exerce ou exercer sua funo e
os convnios pelos quais ficar responsvel, podendo ainda acontecer a
contratao de empresas de consultoria na rea de atuao, como no
caso dos Municpios de Alfredo Chaves e Pima.
Para a entrevistada 1, Assessora Tcnica/Procuradora, a origem
dos problemas se d pela deficincia na elaborao dos projetos e
termos de referncia
A anlise dos levantamentos realizados demonstram que a origem dos principais
problemas relativos demora na concluso dos procedimentos tem origem na
elaborao deficiente de projetos e termos de referncia. Em minha atuao na
Procuradoria Geral do Estado, examinando contratos e convnios envolvendo
obras e as mais variadas forma de aquisio de bens e servios, a percepo
geral a de que a deficincia nestes procedimentos e as falhas no controle e na
fiscalizao da execuo dos objetos contratados so os grandes responsveis
pela falta de eficincia e de qualidade na prestao dos servios. Os
levantamentos demonstram com clareza esta situao na medida em que as
ocorrncias mais relevantes dizem respeito revises de planilha,
descumprimento de cronograma e necessidade de acrscimo, o que leva bvia
concluso de equvocos nos projetos e no dimensionamento dos
custos(Entrevistada 1).
As pendncias demonstram a presena do patrimonialismo, j

87
Gesto Pblica
referenciado acima. Por exemplo, o valor concedido para o objeto do

Convnio, que, no caso em estudo, determinado pelo Ncleo Especial
de Engenharia e Arquitetura da SESA, baseando-se na Tabela
Labor/UFES/IOPES15, no deve ser acrescido em valor, assim como sua
planilha oramentria no deve ser revista, salvo casos de extrema
necessidade. Isso demonstra que, na maioria dos casos dos convnios
analisados, os Chefes dos Executivos deixam de aplicar as penalidades
dispostas na Portaria AGE/SEFAZ N 001-R por motivos polticos.
Consideraes Finais
Na presente pesquisa buscamos identificar quais tem sido os
entraves recorrentes na elaborao e realizao de convnios e prestao
de contas na administrao pblica. Para isso, buscamos conhecer a
legislao que regulamenta os Convnios, a sobretudo no mbito do
Estado do Esprito Santo.
Para realizao da anlise quantitativa, foram analisados 46
(quarenta e seis) convnios entre o Governo do Estado do Esprito Santo
e os seus Municpios, listados nos quadros 1 e 2, onde foram
identificados os entraves listados na tabela 01.
Para a anlise qualitativa, foi apresentado aos tcnicos da SESA o
levantamento dos principais entraves e foi solicitado aos mesmos suas
explicaes para a melhor operacionalizao dos convnios frente a
esses problemas.
Durante a realizao do estudo de caso, foi constatado e
demonstrado que os entraves aconteceram em 100% (cem por cento) dos
46 convnios analisados. Alguns municpios concentram grande parte
desses problemas, tais como os Municpios de Conceio da Barra,
Guau e Governador Lindemberg, os quais correspondem a
aproximadamente 60% (sessenta por cento) dos entraves identificados.
Os Municpios de Cariacica, Rio Bananal e Venda Nova do Imigrante
correspondem a aproximadamente 15% (quinze por cento) dos entraves
aqui referenciados. No entanto, em todos os municpios que mantiveram
15
Tabela Referencial de Preo, elaborada pelo Gerncia de Custos e Oramentos do
Iopes, em conjunto com o Laboratrio de Oramentos (Labor) da Universidade Federal
do Esprito Santo (UFES), utilizada como parmetro para elaborao da Planilha
Oramentria das obras realizadas por entes pblicos e privados no mbito do Estado do
Esprito Santo, disponvel na plataforma web www.iopes.es.gov.br
88
convnio com o Estado do Esprito Santo em 2009 h a presena de

problemas. Isso demonstra, de acordo com o relatado pelos tcnicos da
SESA, o descaso e a incompetncia no gerenciamento de recursos
pblicos e o desrespeito legislao por parte dos gestores pblicos
municipais, bem como omisso dos gestores pblicos estaduais na
aplicao da Lei vigente, por motivos meramente polticos.
De acordo com os entrevistados, o Governo do Estado do Esprito
Santo vem buscando a cada ano um aprimoramento na
operacionalizao dos convnios, buscando novos conceitos e
metodologias, visando melhor gesto dos recursos pblicos. No ano de
2011 foi criado o Sistema de Gerenciamento Administrativo (SIGA)
Mdulo Convnios o que de acordo com os tcnicos da SESA, foi o
incio do avano na metodologia de realizao/celebrao de convnios,
sistema esse disponvel em plataforma web, que desempenhou um
melhor controle na execuo e prestao de contas e, consequentemente,
melhor uso dos recursos pblicos.
Frente aos resultados encontrados, sugerimos que durante todo o
processo que envolve os convnios haja maior participao de
fiscalizadores do Governo Estadual, isso dar maiores condies de
endurecimento e aperfeioamento das legislaes j existentes, com
criao de penalidades mais severas para as partes que desrespeitarem a
legislao, tais como aplicao de multas e impedimento de celebrao
do convnio por um tempo determinado. Sugerimos, tambm, a
elaborao de manual especifico com orientaes necessrias e contendo
modelos de documentos pertinentes relacionados aos objetos dos
convnios celebrados na SESA, um maior controle pelo Estado quanto
aos recursos financeiros repassados; aplicando, assim, as devidas
penalidades previstas em Lei, assim como a criao de uma equipe
permanente de monitoramento e acompanhamento formada por tcnicos
da rea de Engenharia, Contratos e Convnios, Gerncia de Projetos
com habilidades e conhecimento para evitar que tais entraves aconteam
no decorrer da execuo do Convnio.
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Gesto Pblica
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90
Transparncia, Acessibilidade e Usabilidade e nos stios

municipais da Regio Metropolitana da Grande Vitria-ES16
Kamille Ramos Torres
Roniel Sampaio Silva
sintomtico o crescimento acelerado das Tecnologias de

Informao e Comunicao (TICs) e sua explanao por diversos
setores da sociedade, dentre eles, os setores governamentais,
desenvolvendo o que ficou conhecido como e-gov ou governo eletrnico
(PINHO, 2008). Nota-se tambm um crescente uso das TICs para
possibilitar maior participao social na gesto pblica, conhecida como
e-participation. Paralelamente, a sociedade brasileira vem exigindo do
setor pblico a adoo de TICs para prestao de seus servios e acesso
informao, possibilitando-a maior facilidade no acesso aos servios
prestados e maiores condies de fiscalizar as atividades pblicas com
menores gastos, sobretudo de seu tempo.
Buscando ampliar a transparncia e a accountability na gesto
pblica, em 18 de novembro de 2011, foi aprovada no Congresso
Nacional brasileiro a Lei n 12.527, conhecida como Lei da
Transparncia. Dentre as exigncias da referida lei est a
obrigatoriedade dos rgos pblicos em manterem um stio ou portal
capaz de prestar contas aos cidados e mant-los informados. A Lei da
Transparncia, a fim de incluir todos os cidados na condio de
fiscalizador dos recursos e aes do poder pblico, incorporou em sua
composio o art. 17 da Lei n 10.098, de 19 de dezembro de 2000, que
trata da acessibilidade de portadores de deficincia. Assim,
transparncia e acessibilidade so informaes pblicas determinadas
por exigncia jurdica. No caso de stios, a usabilidade outro aspecto
que deve ser valorizado, j que este pode colaborar, dificultar ou
impossibilitar o acesso aos dados pblicos existentes no website.
A partir do contexto jurdico-legal atual, torna-se necessrio
buscarmos compreender a situao dos stios pblicos, a fim de
16
Esse captulo foi originalmente publicado na revista Caderno de Gesto Pblica e

Cidadania, v. 20, n 66 [2015] da Fundao Getlio Vargas.
91
Gesto Pblica
possibilitar uma avaliao slida no sentido de entender que as

avaliaes dos stios sendo cada vez mais divulgadas, sero um estmulo
(e/ou coero) aos rgos pblicos para se adequarem s leis vigentes
sob pena de sofrerem sanes determinadas em lei.
O nosso problema de pesquisa manifesta-se pela necessidade de
colaborar com os propsitos de averiguar se a legislao atual, o avano
das TCIs e o interesse e cobrana de seguimentos da sociedade brasileira
tm sido suficiente para que os stios pblicos municipais apresentem
boa acessibilidade, usabilidade e transparncia.
Nessa direo, a presente pesquisa realiza uma averiguao no
sentido de identificar se os municpios que compem a Regio
Metropolitana da Grande Vitria-ES esto satisfatoriamente atendendo
Lei da Transparncia por meio de seus stios ou portais oficiais.
Buscamos ainda produzir um ranking com os resultados encontrados a
partir de uma metodologia que analisa os quesitos acessibilidade,
transparncia e usabilidade. Essa pesquisa justifica-se por se tratar de
um tema atual e de grande importncia para a sociedade e para a
compreenso do estado da democracia brasileira em escala regional.
Assim, o foco desse trabalho no est nos tipos de servios
prestados pelo governo por meios de seus stios, tais como pagamentos
de taxas e impostos, acesso a declarao de negativos, realizao de
cadastro de pessoa jurdica, etc; mas na prestao de informaes aos
cidados. Buscamos centrar nos aspectos exigidos pelo corpo legislativo
existente no Brasil, envolvendo a acessibilidade e a transparncia dos
stios pblicos. Outro ponto no abordado, por no ser a proposta desse
trabalho, o uso das TCIs para a participao social na gesto pblica
(e-democracia), tais como ocorre no oramento participativo digital
existente em alguns municpios brasileiros, como em Belo Horizonte
(MG) e Vila Velha (ES). No entanto, o nosso foco avaliativo acaba, na
prtica, se desdobrando em elementos que envolvem a participao
social via fiscalizao dos recursos pblicos, possibilitada pelo seu nvel
de transparncia, acessibilidade e usabilidade.
A Regio Metropolitana da Grande Vitria est localizada no
estado do Esprito Santo, sendo composta pelos municpios de Vitria
(capital do estado), Viana, Serra, Cariacica, Guarapari, Fundo e Vila
Velha. De acordo com o censo de 2010, a Regio Metropolitana da
Grande Vitria apresentou uma taxa mdia de crescimento anual de 1,61%
na ltima dcada, valor superior taxa verificada no Esprito Santo
(1,27%) e mdia nacional (1,17%) (IBGE, 2010). Trata-se da regio
92
mais industrializada e populosa do estado do Esprito Santo,

concentrando quase metade da populao capixaba (48%), estando esta
quase que totalmente centrada na rea urbana (98,3%) (IBGE, 2010).
A partir da observao de que o stio do governo do Estado do
Esprito Santo foi apontado pelo ndice Nacional de Transparncia, em
2014, como o mais transparente do pas, buscamos averiguar, com
metodologia prpria, se os municpios da Regio Metropolitana da
Grande Vitria (ES) tambm prestam um servio de qualidade aos
cidados que buscam se informar das aes da gesto pblica municipal
por meio de stios mantidos por essas prefeituras.
Esse trabalho estrutura-se em seis (06) sees. A primeira seo
esta introduo. Na segunda seo, busca-se discutir os conceitos de Egoverno e accountability na gesto pblica, a fim de situar a presente
pesquisa no contexto de necessidade de maior aprofundamento
democrtico. A terceira seo destinada a apresentao da metodologia
desenvolvida e utilizada no presente estudo. Na quarta seo,
apresentam-se os dados coletados e as notas aferidas Acessibilidade,
Usabilidade e Transparncia dos stios pblicos municipais em anlise.
Na quinta seo, apresentado o ndice de Qualidade dos Stios
Municipais (IQSM) e um ranking dos municpios avaliados. Por fim, na
sexta seo apresentam-se algumas consideraes finais.
Accountability na Gesto Pblica e E-governo

A primeira busca pelo entendimento de accountability, segundo
Campos (1990), foi atravs de FrederichMosher. Este relacionou
accountability com responsabilidade objetiva (CAMPOS, 1990, p. 3).
A expresso accountability derivada do latim, sendo composta por
ad+computare, significando contar para, prestar contas a, dar
satisfao a, corresponder expectativa de (HEIDEMANN, 2009, p.
303).
No Brasil, o conceito de accountability entra na agenda
acadmica nos ltimos anos de Ditadura Militar, sendo introduzido por
Anna Maria Campos (1990) e, posteriormente, por diversos outros
autores, tais como, Behn (1998) e Pinho e Sacramento (2009), estes sob
considervel influncia das contribuies do argentino ODonnell (1991;
1998).
FrederichMosher (1968, apud CAMPOS, 1990, p. 4), explica que
93
Gesto Pblica
responsabilidade objetiva acarreta a responsabilidade de uma pessoa ou

organizao perante uma outra pessoa, fora de si mesma, por alguma
coisa ou algum tipo de desempenho; ou seja, uma obrigao de
responsabilidade que a pessoa assume diante da outra. Verifica-se, pois
a idia contida na palavra accountability traz implicitamente a
responsabilizao pessoal pelos atos praticados e explicitamente a
exigente prontido para a prestao de contas, seja no mbito pblico ou
no privado (PINHO; SACRAMENTO, 2009. p. 1347).
Segundo Campos (1990, p. 4), a partir da idia de
FrederichMosher, a accountability passou a ser percebida como questo
de democracia.
Aferimos que a democracia est ligada igualdade entre os
indivduos, logo, todos tm o mesmo direito de exigir responsabilizao
de quem est nos representando, e com isso participarmos das decises,
cumprindo o papel de cidado.
Para ODonnell (1998), a accountability dividida em dois tipos:
horizontal e vertical. Esta se d por meio de uma relao hierrquica
entre governante e sociedade civil, caracterizando-se pela prestao de
contas por parte do gestor eleito queles que o elegeram e lhe atriburam
responsabilidades por meio do voto. A accountability horizontal
caracterizada pela existncia de rgos fiscalizadores e reguladores do
poder pblico (ODONNELL, 1997; 1998). Em outros termos, para
ODonnell, a accountability vertical pressupe uma ao entre desiguais
cidados versus representantes e a accountability horizontal da ao
entre iguais relaes entre os poderes constitudos (BENH, 1998;
PINHO; SACRAMENTO, 2009).
A accountability vertical de ODonnell no considera outros
meios de responsabilizao, fiscalizao das aes do gestor pblico,
tais como fruns, oramentos participativos, e-governo, etc. No h um
consenso em torno dos elementos constituveis da accountability
vertical, mas notrio que a prestao de contas e aes pblicas so
elementos centrais nesse tema.
Para ODonnell (1998), a presena de accountability vertical um
indicador de que h uma gesto democrtica, embora tivesse pensando
em uma democracia apenas representativa. Considerando um contexto
em que a accountability vai alm do voto, em um formato que une
representatividade e participao, [...] o cidado, individualmente,
passa do papel de consumidor de servios pblicos e objeto de decises
pblicas a um papel ativo de sujeito [...](CAMPOS, 1990, p.6).
94
Sobre essa questo, Rocha (2011, p. 84) declara:

[...] se por um lado a accountability fundamental para a preservao da
democracia, por outro indispensvel participao dos cidados para que ela
se realize. Ser cidado num regime democrtico significa possuir uma srie de
direitos, entre os quais a prerrogativa de participar da escolha de seus
governantes e de influir nas suas decises.
Nota-se que Rocha (2011) destaca a importncia da participao

ativa dos cidados para uma accountability efetiva.
Campos (1990, p. 5) tambm defende essa necessidade de
fiscalizao, como se observa a seguir:
A economia de recursos pblicos, a eficincia e a honestidade requerem ateno
especial, mas h outros padres de desempenho que merecem considerao:
qualidade dos servios; maneira como tais servios so prestados; justia na
distribuio de benefcios, como tambm na distribuio dos custos econmicos,
sociais e polticos dos servios e bens produzidos; grau de adequao dos
resultados dos programas as necessidades das clientelas. Esses padres da
accountability governamental no so garantidos pelos controles burocrticos.
Outra questo relevante se o Executivo pode isentamente, avaliar o
desempenho de sua prpria burocracia. O verdadeiro controle do governo em
qualquer de suas divises: Executivo, Legislativo e Judicirio s vai ocorrer
efetivamente se as aes do governo forem fiscalizadas pelos cidados.
Para que isso ocorra necessrio que o gestor pblico d

condies de acessibilidade s aes e contas pblicas, como enfatiza
Rocha (2011, p. 85).
[...] a participao para ser efetiva demanda informaes precisas e confiveis
que permitam ao cidado construir um quadro referencial da atuao do governo
e, a partir da, atuar no sentido de exigir que os representantes expliquem as suas
aes, mudem sua forma de agir ou mesmo alterem os objetivos das polticas
pblicas.
Pinho e Sacramento (2009) citam que a Constituio Federal de

1988 trouxe a participao da sociedade para a realidade brasileira.
Desde ento, diversos mecanismos de participao da comunidade na
gesto dessas polticas esto sendo implementados (PINHO;
SACRAMENTO, 2009, p.1354). Os referidos autores ainda relatam que
estes mecanismos trazem maior transparncia para os atos da gesto
pblica. Para Pinho e Sacramento (2009), muitas mudanas rumo a uma
95
Gesto Pblica
maior transparncia na gesto pblica ocorreram no Brasil, ainda que

no tenhamos gestes to transparentes como desejamos.
Citamos, dentre os avanos, a legislao brasileira, enfatizando a
Lei N 12.527, de 18 de novembro de 2011 que regula o acesso a
informaes pblicas. Dentre os pontos mais significativos destacamos
os seguintes trechos:
Art. 8 dever dos rgos e entidades pblicas promover, independentemente de
requerimentos, a divulgao em local de fcil acesso, no mbito de suas
competncias, de informaes de interesse coletivo ou geral por eles produzidas
ou custodiadas. 1 Na divulgao das informaes a que se refere o caput,
devero constar, no mnimo: I - registro das competncias e estrutura
organizacional, endereos e telefones das respectivas unidades e horrios de
atendimento ao pblico; II - registros de quaisquer repasses ou transferncias de
recursos financeiros; III - registros das despesas; IV - informaes concernentes
a procedimentos licitatrios, inclusive os respectivos editais e resultados, bem
como a todos os contratos celebrados; V - dados gerais para o acompanhamento
de programas, aes, projetos e obras de rgos e entidades; e VI - respostas a
perguntas mais frequentes da sociedade. 2 Para cumprimento do disposto no
caput, os rgos e entidades pblicas devero utilizar todos os meios e
instrumentos legtimos de que dispuserem, sendo obrigatria a divulgao em
stios oficiais da rede mundial de computadores (internet). 3 Os stios de que
trata o 2 devero, na forma de regulamento, atender, entre outros, aos
seguintes requisitos: I - conter ferramenta de pesquisa de contedo que permita o
acesso informao de forma objetiva, transparente, clara e em linguagem de
fcil compreenso; II - possibilitar a gravao de relatrios em diversos formatos
eletrnicos, inclusive abertos e no proprietrios, tais como planilhas e texto, de
modo a facilitar a anlise das informaes; III - possibilitar o acesso
automatizado por sistemas externos em formatos abertos, estruturados e legveis
por mquina; IV - divulgar em detalhes os formatos utilizados para estruturao
da informao; V - garantir a autenticidade e a integridade das informaes
disponveis para acesso; VI - manter atualizadas as informaes disponveis para
acesso; VII - indicar local e instrues que permitam ao interessado comunicarse, por via eletrnica ou telefnica, com o rgo ou entidade detentora do stio; e
VIII - adotar as medidas necessrias para garantir a acessibilidade de contedo
para pessoas com deficincia, nos termos do art. 17 da Lei n 10.098, de 19 de
dezembro de 2000. Art. 17. O Poder Pblico promover a eliminao de
barreiras na comunicao e estabelecer mecanismos e alternativas tcnicas que
tornem acessveis os sistemas de comunicao e sinalizao s pessoas
portadoras de deficincia sensorial e com dificuldade de comunicao, para
garantir-lhes o direito de acesso informao, comunicao, ao trabalho,
educao, ao transporte, cultura, ao esporte e ao lazer.
[...]Art. 10 [...]. 2 Os rgos e entidades do poder pblico devem viabilizar
alternativa de encaminhamento de pedidos de acesso por meio de seus stios
oficiais na internet.
96
Os stios pblicos governamentais, alm da obrigatoriedade de

possurem tais elementos destacados em lei, devem facilitar o acesso a
tais informaes, criando stios com boa usabilidade. A Lei N 10.098,
de 19 de dezembro de 2000, j vinha fazendo meno a questo da
acessibilidade nos stios pblicos governamentais, destacando assim em
seu artigo 17:
O Poder Pblico promover a eliminao de barreiras na comunicao e
estabelecer mecanismos e alternativas tcnicas que tornem acessveis os
sistemas de comunicao e sinalizao s pessoas portadoras de deficincia
sensorial e com dificuldade de comunicao, para garantir-lhes o direito de
acesso informao, comunicao, ao trabalho, educao, ao transporte,
cultura, ao esporte e ao lazer.
Nota-se que existem regulamentaes bastante detalhadas que, se

atendidas, so capazes de criar um cenrio propcio ao aprofundamento
da accountability vertical.
No campo das TICs, notamos um desenvolvimento substancial,
prometendo estas possibilitarem a ampliao da comunicao entre o
governo e a sociedade. Porm, como bem destacou Pinheiro (2008, p.
473),
Se no reino da tecnologia existe viabilidade para atingir tais objetivos, quando se
migra para a esfera governamental/poltica, alcan-los fica bem mais complexo
e difcil. A abertura por parte dos governos para a transparncia e participao
societal depende de todo um processo histrico e do balano de foras polticas
existentes na sociedade, no ficando restrito a uma questo de tecnologia.
O acesso informao por meio de stios e portais uma das

caractersticas do que se convencionou chamar de Governo Eletrnico.
Embora um termo muito utilizado, no exprime conceito nico ou
aceito de maneira abrangente, mas possui inmeras definies, que
variam de acordo com o ponto de partida do pesquisador (SAMPAIO,
2009, p. 126).
Ainda para Sampaio (ibidem), governo eletrnico relaciona-se ao
fato de que
97
Gesto Pblica
[...] as novas tecnologias de informao e comunicao so aplicadas s funes

de governo, que podem visar a diferentes setores, o cidado ou o mercado. Tem
o potencial de diminuir custos, desenvolvimento econmico, reduo da
redundncia, maior transparncia e accountability e aprimorar servios para os
cidados como melhores condies de acesso informao e a servios
governamentais, ampliando a qualidade destes servios e garantindo maiores
oportunidades de participao social no processo democrtico.
A definio de Sampaio no nos parece ser precisa por envolver

duas dimenses que merecem ser estudadas de forma distintas:
prestao de servios via stios e participao social online. Assim, a
literatura especializada assertivamente convencionou distinguir e-gov de
e-partipation (ou e-democracia).
Para West (2004), o e-gov refere-se transmisso de informaes
pblicas e servios online por meio de stios disponveis 24 horas por
dia, sete dias por semana, possibilitando aos cidados o acesso
informao e servios sempre que necessitarem. Nessa mesma direo,
Arajo e Gomes (2004, p. 7), afirmam que o governo eletrnico
possibilita a oportunidade de relacionar as estratgias de reforma
administrativa com a possibilidade de fornecimento de informaes ao
cidado.
Ferreira e Arajo (2000, p.1) destacam algumas das funes que
os governos esto explorando por meio do e-gov. So elas:
a) a de propiciar maior transparncia no modus operandis da gesto pblica,
facilitando o exerccio do que tem se convencionado chamar de accountability,
que compreende em grande parte a obrigatoriedade do gestor de prestao de
contas ao cidado (votante, consumidor e financiador dos bens pblicos); e b) a
de permitir a troca rpida de informaes entre membros do governo, como, por
exemplo, preos cotados em licitaes, divulgao de experincias bem
sucedidas de gesto, dentre outras atividades que intensifiquem o aumento da
eficincia na mquina pblica.
Para Lenk e Traunmller (2002), o governo eletrnico abarca

quatro grandes perspectivas. So elas: i) perspectiva do cidado, a qual
objetiva a prestao de servios pblicos por meio de stios pblicos; ii)
perspectiva de processos, marcada pelo uso da internet para alterar a
gesto interna do governo, seus sistemas, processos e suas rotinas; iii)
perspectiva da cooperao, a qual tem por objetivo formar redes de
cooperao entre rgos e setores distintos do governo, assim como
entre governo e empresas, organizaes no-governamentais e
98
investidores e; iv) perspectiva da gesto do conhecimento, que se

relaciona gerncia, criao e divulgao do conhecimento engendrado
e acumulado pelo governo.
Interessam-nos, neste trabalho, os aspectos que facilitam a
accountability, envolvendo a transparncia das informaes pblicas, o
que depender da acessibilidade e da usabilidade apresentadas no stio
pblico.
Por acessibilidade no espao digital, entendemos a existncia de
disponibilidade ao usurio de forma autnoma, todas as informaes que
lhe so de direito, independentemente de suas caractersticas corporais
(TORRES; MAZZONI; ALVES, 2002), o que depender diretamente da
usabilidade dos stios.
No Brasil, o Governo Eletrnico tornou-se, em 2000, um
programa criado pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
como parte de um programa maior: o Programa Sociedade da
Informao no Brasil (BRASIL, 1999). Tais programas tm por
princpio norteador a utilizao de Tecnologias de Informao e
Comunicao (TIC) para democratizar o acesso informao, ampliar
discusses e dinamizar a prestao de servios pblicos com foco na
eficincia e efetividade das funes governamentais (ARAJO; MAIA,
2014, p.86).
O e-governo pode reduzir gastos pblicos com folha de
pagamento e manuteno de estruturas fsicas, e ainda reduzir as
demandas burocrticas. Alm desses benefcios, o governo eletrnico
tem sido uma demanda exigida pela sociedade, como ressaltam Torres,
Mazzoni e Alves (2002, p. 85).
A luta por stios web acessveis est includa entre as exigncias por igualdade
de condies, conduzidas pelos movimentos das pessoas com limitaes
oriundas de deficincias, nos pases em que o processo de informatizao da
sociedade est mais avanado.
De acordo com Pinho (2008), governo eletrnico no pode ser

entendido apenas como a disponibilizao de servios prestados aos
cidados, mas como uma estrutura que possibilita a maior interao
entre estes e o governo, assim como a maior participao social na
gesto pblica e prestao das contas pblicas. Nesse sentido, Pinho
aponta a necessidade de que o e-governo evolua no sentido de um edemocracia. certo que para que haja participao social efetiva na
99
Gesto Pblica
gesto pblica, seja por meio da internet ou no, necessrio

inicialmente que haja acessibilidade e transparncia das informaes.
Os stios e portais institucionais, sejam municipais, estaduais ou
federais, podem ser considerados um avano, pois podem possibilitar
uma aproximao maior da sociedade com a gesto dos recursos
pblicos, assim como prestar informaes e servios a um custo de
tempo e recursos bem menor para o cidado. Para que isso se efetive, a
usabilidade do stio to importante quanto o contedo e servios
disponibilizados nele. A acessibilidade outro aspecto muito importante
nos Stios e Portais institucionais pblicos, haja vista que excluso
digital um dos fatores que impedem a efetivao da cidadania. Se
verdade que a excluso social e a excluso digital so mutuamente
causa e consequncia (ALMEIDA; PAULA, 2005, p.59), os portadores
de deficincias fsicas acabam sendo potenciais vtimas dessa correlao.
H atualmente uma infinidade de ferramentas que tornaram o
acesso informao mais facilitado ao portador de deficincia, assim
como alguns cuidados necessrios no momento de produzir o stio,
como, por exemplo, a utilizao de textos para descrever as imagens, a
utilizao moderada de tabelas, possibilidade de adequao de cores da
pgina e formatao das letras, entre outras. preciso que as entidades,
pblicas e privadas, se mobilizem para a incluso do portador na
sociedade seja possvel, a fim de possibilitar que tais indivduos sejam
cidados plenos (OLIVEIRA et al, 2002). Sem tais elementos e incluso
no possvel a plena realizao de um Governo eletrnico. A fim de
colaborar com essa questo, buscamos avaliar os stios dos municpios
que compem a Regio Metropolitana da Grande Vitria (ES),
observando a usabilidade, acessibilidade e a transparncia. Em outros
termos, buscamos realizar uma anlise da prtica de Governo Eletrnico
na referida regio.
Procedimentos metodolgicos
O ponto de partida dessa pesquisa teve por base o modelo de
anlise realizada no Estado de So Paulo, desenvolvido pelo TecGov
(EAESP/FGV) entre os anos de 2006 e 2007. Algumas mudanas foram
necessrias devido escassez de recursos humanos e a necessidade de
incluir elementos destacados pela Lei da Transparncia, mas no
existentes naquele trabalho.
100
A pesquisa foi realizada em quatro (04) etapas. Apresentadas a

seguir:
Etapa 1: Definio da metodologia da pesquisa e do modelo de
anlise do estado atual dos stios das prefeituras municpios capixabas:
Nessa etapa, foi criado um ndice de Qualidade dos Stios Pblicos
Municipais (IQSM) composto por 80 quesitos a serem analisados,
compondo trs indicadores: Usabilidade, Acessibilidade e Transparncia.
Por usabilidade entendemos os aspectos relativos facilidade de
utilizao dos stios municipais; por acessibilidade entendemos as
condies mnimas para que portadores de deficincias fsicas (viso e
audio) possam usufruir adequadamente das informaes contidas nos
stios e; por transparncia compreendemos a disponibilidade de
informaes exigidas pela Lei da Transparncia.
Tomando como ponto de partida o modelo desenvolvido pelo
TecGov (EAESP/FGV, 2006), selecionamos setenta e trs (73), dos 200
quesitos levantados pelo TecGov para serem avaliados nessa pesquisa e
inclumos, a partir da Lei n 12.527, de 18 de novembro de 2011, outros
sete (07). A escolha dos quesitos se deu a partir de nossa compreenso
do que seria importante conter em um stio municipal para que esse
atenda a Lei de Transparncia e a Lei de Acessibilidade.
A avaliao de cada quesito se deu a partir de pontuaes
atribudas que variam entre 0 a 3, conforme apresentado no quadro 1.
Quadro 1 Intervalo de pontuaes a serem atribudas para cada

quesito avaliado.
Avaliao
Inexistente ou nulo
Fraco
Bom
Excelente
Pontuao
Fonte: Elaborado pelos autores.
Reconhecendo a subjetividade existente, ainda que os elementos

observados fossem prioritariamente objetivos, foi realizada uma
avaliao ponderada, sendo essa a mdia de pontuao dada por dois
avaliadores. No caso de discrepncia de dois (02) pontos entre as duas
avaliaes, uma terceira avaliao foi realizada de forma conjunta entre
dois pesquisadores.
101
Gesto Pblica
Quadro 2 Clculo de indicadores.

Indicador = soma das pontuaes dos quesitos
--------------------------------------------N de quesitos
Depois de pontuados os quesitos de cada indicador, foi

calculada a pontuao dos indicadores (ver quadro 2). Cada indicador
foi composto vrios quesitos a serem analisados, conforme se v no
quadro 3.
Quadro 3 Nmero de quesitos dos indicadores.
Usabilidade
Acessibilidade
Transparncia
26
10
44
No caso do indicador Acessibilidade, usamos tambm uma

avaliao mecnica realizada por meio de um programa online
portugus (de Portugal) denominado Relatrio AccessMonitor WCAG
2.0. Este relatrio emite uma avaliao em uma escala que vai de 0 a 10
a partir das diretrizes definidas pelo consrcio internacional denominado
Consrcio World Wide Web (W3C). Aps a avaliao (de 0 a 10)
realizada automaticamente pelo AccessMonitor WCAG 2.0, usamos a
regra de trs para transformar a nota em uma escala de 0 a 3. Feito isso,
somamos a pontuao anterior do indicador Acessibilidade e dividimos
por dois, definindo assim a pontuao final desse indicador.
Os vinte e seis (26) quesitos de Usabilidade so os elementos que
julgamos importantes para que o cidado, ao acessar o stios, tenha
condies e facilidade para utilizar-se de benefcios esperados em um
stio pblico municipal.
Esses quesitos de Usabilidade so discriminados na tabela 1.
102
Tabela 1 Composio do Indicador de Usabilidade.

Quesitos
1.1 Link Fale conosco para tratar de questes do site
1.2 Tamanho adequado das fontes (fontes de tamanho legvel)
1.3 Contraste adequado entre fundo e texto
1.4 Uso poucas fontes (dois ou trs tipos) e fontes so padronizadas
(Arial, Verdana, etc)
1.5 No usa caixa alta em excesso
1.6 Evita uso de siglas/abreviaturas/nomenclaturas sem corresp. com
o pblico alvo
1.7 Motor de Busca interno simples para o contedo do site
1.8 Busca avanada, que possibilita pesquisas nas principais sees
do website
1.9 Servio de busca aparece nas principais pginas do site
1.10 Pesquisas em bancos de documentos/dados de interesse do
cidado
1.11 Downloads de arquivos e documentos (maior nota para arquivos
com caracteres [OCR] e disponveis para importao em banco de
dados)
1.12 Os principais links apontam exatamente para o contedo
descrito no link
Usabilidade
1.13 Identifica de forma diferente links para endereos externos ao
portal
1.14 Localizao de assuntos categorizados em menus
1.15 Apresenta em destaque o nome da pgina principal em todas as
pginas
1.16 Tem recursos prprios para retorno pgina anterior, avanar e
imprimir
1.17 No abre janelas adicionais que confundem usurio
1.18 Em pginas de entradas de dados, posiciona cursor no prximo
campo a preencher
1.19 Evita rolagem horizontal da tela
1.20 O website apresenta o braso do municpio
1.21 Apresenta o logotipo da prefeitura
1.22 H um mapa do site ou orientao de navegao
1.23 No usa pginas com a expresso em construo ou similares
1.24 Informa datas de atualizao das notcias
1.25 Teste o envio e retorno de um e-mail na seo Fale Conosco
ou formulrio de contato
1.26 Pginas e dados atualizados
Indicador
A tabela 2 apresenta os dez (10) quesitos de Acessibilidade tidos

como bsicos para que possa possibilitar o maior acesso, sobretudo de
portadores de deficincia fsica, como preconiza a Lei de Acessibilidade.
Somado a avaliao baseada nesses critrios, tomaremos tambm como
103
Gesto Pblica
suporte avaliativo o Relatrio AccessMonitor WCAG 2.0, conforme j

mencionado.
Tabela 2 Composio do Indicador de Acessibilidade.

Indicador
Acessibilidade
Quesitos
2.1 Assegura que o usurio possa escolher estilos
preferidos (cores, tamanhos de fontes)
2.2 Evita pginas muito longas
2.3 Assegura que o usurio possa controlar movimentos
de pginas, rolagens ou atualizaes automticas de
objetos (dificuldade de leitura de textos em movimento ou
com mudanas rpidas de pginas)
2.4 Possibilita que o usurio elimine elementos dinmicos
da pgina que possa distrair ou desorientar (sons, vdeos,
scripts, flashs, etc)
2.5 Tabelas devem ter um sumrio descritivo do seu tipo
de contedo
2.6 Evita o uso de textos animados ou textos na forma de
imagem sem a devida legenda
2.7 Possibilita a navegao por mouse ou por teclado
2.8 Evita muitas imagens e grficos
2.9 Converso de sons em legendas para deficientes
auditivos
2.10 Possibilita controle de cores para cromodeficincia
(daltnicos por exemplo)
Os quarenta e quatro (44) quesitos de que compem o indicador

Transparncia foram selecionados a fim de observarmos aspectos
bsicos que possam possibilitar maior transparncia gesto pblica,
atendendo Lei de Transparncia aprovada em 2011.
104
Tabela 3 Composio do Indicador de Transparncia.

Indicador
Transparncia
Quesitos
3.1 E-mail da Prefeitura (geral)
3.2 Endereo da Prefeitura (geral)
3.3 Telefone da Prefeitura (geral)
3.4 Principais pontos de interesse geral (histria, turismo)
3.5 Perguntas frequentes e respostas sobre o municpio
3.6 Galeria de fotos do municpio
3.7 Mapas da cidade
3.8 Nome das secretarias municipais
3.9 Atribuies das Secretarias Municipais
3.10 Endereo das secretarias municipais
3.11 E-mail das secretarias municipais
3.12 Telefone das secretarias municipais
3.13 Nome dos Secretrios Municipais, prefeito e vice-prefeito
3.14 E-mail (dos Secretrios Municipais)
3.15 Telefone (dos Secretrios Municipais)
3.16 Avisos a comunidade
3.17 Chamadas em destaque, pop-ups, etc.
3.18 Arquivo de notcias (diviso por assuntos, sistema de busca,
etc.)
3.19 Simples visualizao da agenda da Prefeitura
3.20 Possibilidade de solicitar agendamento de atendimento com
o prefeito
3.21 E-mail (Contate o prefeito)
3.22 Telefone (Contate o prefeito)
3.23 Atendimento por chat (conversa on-line)
3.24 Ouvidoria municipal
3.25 Plano plurianual do municpio
3.26 Planejamento estratgico de desenvolvimento do municpio
3.27 Lei Oramentria Anual
3.28 Lei de Diretrizes Oramentrias do municpio
3.29 Execuo oramentria e financeira
3.30 Balano econmico e financeiro do municpio
3.31 Programas
3.32 Controle de gastos e prazos de obras em andamento
3.33 Controle de gastos e prazos de obras j realizadas
3.34 Decretos, Resolues e Leis Municipais
3.35 Informaes (Concursos pblicos)
3.36 Enquetes e/ou pesquisas
3.37 Oramento participativo
3.38 Licitaes (informaes gerais)
3.39 Licitaes (documentos na ntegra)
3.40 Lista de servidores
3.41 Folha de pagamento (relatrio com nome dos servidores,
funo e salrio)
3.42 Horrio de atendimento ao pblico
3.43 Registro de repasses ou transferncias (recebidos)
3.44 Dirio Oficial do Municpio no site da Prefeitura ou
indicao de link para ele
105
Gesto Pblica
Pontuado os indicadores, foi realizado o clculo para a pontuao

do IQSM conforme o quadro 4.
Quadro 4 Clculo do ndice de Qualidade dos Stios Municipais

(IQSM).
IQSM = Ind. Usabilidade + Ind. Acessibilidade + Ind. Transparncia
____________________________________________
3
Aferida a pontuao do IQSM para cada stios oficial das

prefeituras dos municpios que compem a Regio Metropolitana da
Grande Vitria, buscou-se classific-los em um ranking.
Etapa 2: Levantamento de campo: O levantamento de campo foi
feito por meio da anlise dos stios municipais na Internet (websites ou
portais). O objetivo desse levantamento foi identificar os principais
servios e produtos oferecidos pelos municpios, segundo os critrios
estabelecidos no modelo de anlise, que contou com um questionrio
disponibilizado na internet cujo objetivo torna-lo mais simples e
rpido de usar. Ao responder o questionrio, os dados foram
armazenados em uma planilha de dados. A coleta de dados deu-se entre
os dias 06 e 27 de novembro de 2014.
Etapa 4: Anlise e tratamento estatstico dos dados: Os dados
obtidos no levantamento passaram por um processo de crtica e
consistncia que buscou aferir a coerncia da avaliao de cada quesito
pelos pesquisadores. Aps essa aferio, foi feita a anlise e o
tratamento estatstico dos dados visando criao de um ranking dos
stios municipais avaliados, referente ao IQSM e realizando alguns
apontamentos gerais dos principais problemas encontrados nos stios
analisados.
106
Apresentao dos dados coletados

A presente seo busca apresentar os dados coletados por meio da
metodologia descrita anteriormente. Inicialmente, buscamos avaliar os
indicadores que compem o ndice de usabilidade. A tabela 4 apresenta
as notas aferidas em cada quesito.
Nota-se, a partir da tabela 4, que o stio da Prefeitura Municipal
de Vitria se destaca no ndice Usabilidade em relao aos demais
municpios, com 59 pontos. Observa-se que o municpio de Fundo
apresentou menor nota, atingindo apenas 40,5 pontos, nota muito
prxima aferida ao stio do municpio de Guarapari, com apenas 41,5
pontos.
Tabela 4 Avaliao dos quesitos que compem o indicador de
Usabilidade dos stios pblicos dos municpios selecionados.
Indica
dor
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5
1.6
1.7
1.8
1.9
1.10
1.11
1.12
1.13
1.14
1.15
1.16
1.17
1.18
1.19
1.20
1.21
1.22
1.23
1.24
1.25
1.26
Total
Vitria
Vila
Velha
Viana
Serra
Guarapari
Fundo
Cariacica
0
3
2,5
3
3
3
3
0
3
2,5
2,5
3
2,5
3
2,5
1
2,5
0
3
3
3
1
3
3
0
3
0
3
2
3
3
3
3
0
3
0,5
2
3
0
3
3
0,5
2,5
0,5
3
3
3
0
3
0
0
3
50
0
2,5
3
3
3
3
3
0
3
0
2,5
3
2,5
3
3
2
1,5
0,5
2,5
3
3
0
2
0
0
2
51
0
2,5
2,5
3
3
3
0
0
0,5
0,5
2,5
3
2
3
1
0,5
3
0
3
0
3
1
2
0
3
2
44
0
3
2,5
3
3
3
0
0
0
0
1,5
2,5
1
3
3
0,5
2,5
0,5
3
3
3
0
2,5
0
0
1
41,5
2
2,5
2,5
3
3
3
1,5
0
0
0,5
2
2,5
1
2,5
0
0
1,5
0,5
2,5
3
3
0
2
0
0
2
40,5
0
3
2
3
3
3
2
0
1,5
1,5
0
3
1
2,5
1,5
1,5
2,5
1
3
0
3
0
3
0
1
3
45
59
107
Gesto Pblica
Entre os principais problemas encontrados esto a inexistncia do

Fale Conosco para tratar assuntos referentes ao stio salvo o stio da
Prefeitura de Fundo. Esse quesito determinado pelo artigo 8 da Lei de
Transparncia. Outro problema foi a falta de resposta ao teste realizado
em 06 de novembro de 2014 na seo Fale Conosco ou Ouvidoria
apenas a Prefeitura de Serra respondeu na semana seguinte ao que foi
questionado e Cariacica nos encaminhou a outro setor. Os demais
municpios, aps 20 dias, no emitiram nenhuma informao ou
entraram em contato. O prazo de 20 dias foi estipulado por ser o prazo
determinado no artigo 10 da Lei n 12.527, de 18 de novembro de 2011.
Notamos ainda que nenhum dos stios apresentou busca
avanada, ou seja, a possibilidade de pesquisa em outros stios, ou
realizar combinao e excluso de termos/palavras-chave. A maioria
no apresenta um mapa para navegao no stio. Apenas a Prefeitura de
Vitria pontuou ao informar as datas de atualizao de notcias
disponveis. A Ausncia das datas de atualizao deixam os cidados
inseguros quanto s informaes disponibilizadas no stio, sobretudo se
estas estiverem contextualizadas no tempo.
O artigo 8 da Lei de Transparncia determina que as informaes
estejam atualizadas, o que se verificou com clareza apenas nos stios das
prefeituras de Vitria, Cariacica e Vila Velha. Em muitos casos, o
usurio no tem informaes suficientes para julgar se as informaes
disponveis esto atualizadas.
Sugere-se que as referidas prefeituras busquem melhorias capazes
de maximizar a usabilidade, pois esta, como j evidenciado
anteriormente, entendida como uma facilitadora ao acesso
informao. Se a usabilidade for deficiente, possivelmente a
acessibilidade e a transparncia sero igualmente deficientes.
A acessibilidade s informaes pblicas, garantida por lei,
incluindo aqui a voltada para os portadores de deficincias fsicas, foi
tambm foco de anlise da presente pesquisa, na qual os stios pblicos
selecionados foram inicialmente pontuados de acordo com quesitos prdefinidos e j destacado na seo de metodologia deste trabalho.
A tabela 5 apresenta as notas dos quesitos que compem o
indicador de Acessibilidade. Observa-se, por meio dessa tabela, que
mais uma vez Vitria teve o stio melhor pontuado, com 23,5 pontos.
Nesses indicadores observou-se a deficincia de Viana (12 pontos), de
Fundo (12,5 pontos) e de Guarapari (13 pontos).
O stio da Prefeitura de Vitria s no pontuou no quesito que
108
avalia se h, no stio, a possibilidade de escolha de cores para portadores

de cromodeficincia.
Tabela 5 Avaliao dos quesitos que compem o indicador parcial

(IP)de Acessibilidade dos stios pblicos dos municpios selecionados.
IP
Vitria
Vila
Velha
Viana
Guarapari
Fundo
Cariacica
2.1
2,5
1,5
2.2
1,5
2,5
2.3
0,5
2,5
Serra
2.4
0,5
0,5
1,5
2.5
2,5
2,5
0,5
2.6
2.7
0,5
1,5
1,5
1,5
2.8
2,5
2,5
2,5
2.9
2.10
Total
23,5
17,5
12
15
13
12,5
14
Nota-se que as Prefeituras de Viana, Fundo, Guarapari, Cariacica,

Serra e Vila Velha, no possuem a ferramenta de converso de sons em
legendas. No caso de Vitria, os poucos vdeos disponveis j possuem
legendas, dispensando o dispositivo de converso. Viana, Vila Velha,
Fundo e Cariacica no pontuaram no quesito referente possibilidade
do usurio escolher estilos preferidos (cores, tamanhos de fontes e voz
sintetizada). O resultado apresentado sugere que as prefeituras devem se
mobilizar para integrar o portador de deficincia fsica na sociedade, por
meio do acesso a informao.
Observam-se na tabela 6 as duas avaliaes realizadas ligadas
acessibilidade. Na primeira linha apresentado o indicador parcial,
resultado da avaliao dos dez quesitos analisados. Na segunda linha, a
avaliao mecnica do Relatrio Access Monitor WCAG 2.0. Por fim,
na terceira linha da tabela 6 destacado na avaliao final do indicador
Acessibilidade.
109
Gesto Pblica
Tabela 6 Indicador final de Acessibilidade dos stios pblicos dos

municpios selecionados.
Vitria
Indicador
parcial
Validador/
Relatrio
AccessMonito
rWCAG 2.0
Indicador de
Acessibilida
de
Vila
Viana
Velha
Serra
Guarapari Fundo
Cariacica
2,35
1,75
1,2
1,5
1,3
1,25
1,4
1,98
1,11
1,71
1,26
1,26
1,11
1,14
2,16
1,43
1,45
1,38
1,28
1,18
1,27
Fonte: Elaborado pelos autores
Observa-se, ainda por meio da tabela 6, que a partir da avaliao

do Relatrio Access Monitor WCAG 2.0, nenhum dos stios foi avaliado
como bom (nota 2,0). Apenas o stio da Prefeitura de Vitria chegou
prximo, obtendo 1,98. Os stios municipais de Fundo, Cariacica e
Guarapari foram avaliados como fracos, com notas 1,18, 1,27 e 1,28,
respectivamente.
Tabela 7 Avaliao dos quesitos que compem o indicador de
Transparncia (IT) dos stios pblicos dos municpios selecionados.
IT
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
3.7
3.8
3.9
3.10
3.11
3.12
3.13
3.14
3.15
3.16
Vitria
0
3
3
3
0
1,5
2
3
3
3
1
3
3
3
3
2,5
Vila
Velha
0,5
3
3
3
0
3
2,5
3
2,5
3
0
3
3
3
3
1,5
Viana
3
3
3
1
0
2,5
2,5
3
3
0
3
3
3
3
3
3
Serra Guarapari
0
0
3
0,5
3
0
2,5
2,5
0
0
1,5
3
2
2,5
3
3
3
0
3
3
2,5
3
3
3
3
3
2,5
0
3
2,5
3
2,5
Fundo
0
3
3
1,5
0
0
0
3
0
3
3
3
1,5
1
2
2
Cariacica
0
3
3
1
0
0
3
3
3
3
3
3
3
0
1,5
1
(Continua...)
110
(Concluso)
3.17
3.18
3.19
3.20
3.21
3.22
3.23
3.24
3.25
3.26
3.27
3.28
3.29
3.30
3.31
3.32
3.33
3.34
3.35
3.36
3.37
3.38
3.39
3.40
3.41
3.42
3.43
3.44
1,5
1,5
3
1
0
0,5
0
0
0
0,5
0,5
1
3
3
3
3
3
3
0
0
0
3
3
3
0
3
3
1,5
0
0
3
3
0
3
3
0
3
3
3
3
2,5
3
3
0
0
0
0
0
0
0
0
2,5
1
2,5
3
3
3
0
0
0
0
0
0
3
3
0
2
2,5
0
3
0
0,5
3
3
0
0
1,5
0,5
2,5
2
3
3
1
3
Total
87,5
79,5
74
2
0,5
0
0
2,5
2
0
3
3
3
3
3
2,5
2,5
0,5
0
0
3
3
0
0
3
3
0,5
0
0
3
0
81
2,5
0
0
0,5
3
3
0
3
0,5
3
0,5
0,5
3
2,5
1
0
0
3
3
0
0
1
2,5
0
0,5
2,5
0
0
64
2,5
1,5
0
0
3
3
0
2,5
0
0
0
0
2,5
2
0,5
0
0
3
2,5
1,5
0
3
3
3
0
2,5
2,5
0
64,5
3
1
0
1
3
3
0
1
3
0
3
3
2
2,5
2
0
0
3
3
0
0
3
1,5
3
0,5
0
2,5
3
77,5
Na tabela 7, observamos que novamente o stio da Prefeitura de

Vitria foi o melhor avaliado, dessa vez no indicador de Transparncia,
com nota 87,5. A menor nota foi obtida pela prefeitura de Guarapari,
com 64 pontos, seguido de Fundo, com nota 64,5 e Viana, com nota 74.
No indicador de Transparncia, notamos que muitos dos stios
no apresentam o e-mail da Prefeitura (e-mail geral), encontramos este
apenas no stio da Prefeitura de Viana. O quesito perguntas e respostas
frequentes sobre o municpio no foi encontrado em nenhum stio. Alm
disso, nenhum dos stios apresentou a possibilidade de atendimento por
chat, no foi encontrado tambm o controle de gastos e os prazos de
obras em andamento e de obras j realizadas.
A Lei de Transparncia, em seu artigo 8, inciso 1, determina que
os stios pblicos apresentem as competncias de cada setor da estrutura
111
Gesto Pblica
organizacional. Notamos que os stios das prefeituras de Fundo e

Guarapari no atendem essa determinao legal.
Dentre os stios analisados, no identificamos, no da Prefeitura de
Guarapari, os registros de repasses de recursos, tambm determinado
pela Lei de Transparncia.
A determinao legal de que os dados gerais para o
acompanhamento de programas, aes, projetos e obras de rgos e
entidades estejam disponveis, parece-nos um ponto bastante crtico,
isso por no conseguirmos identific-los em nenhum dos stios
analisados. Tambm no foi possvel encontrar informaes sobre os
prazos e andamentos das obras pblicas nesses stios.
No que diz respeito ao Oramento participativo, percebemos a
inexistncia desse link nos stios avaliados, ou quando existiam, estavam
desatualizados, embora seja sabido que algumas dessas prefeituras
(Serra, Cariacica e Vitria) praticam o oramento participativo.
Arquivos de notcias, enquetes para participao popular, falta do
quesito horrio de atendimento ao pblico tambm foram problemas
encontrados em grande parte dos stios avaliados.
Tabela 8 Indicadores de Usabilidade, Acessibilidade e Transparncia
dos stios pblicos dos municpios selecionados.
Vitria
Indicador de
Usabilidade
Indicador de
Acessibilidade
Indicador de
Transparncia
2,26
9
2,16
5
1,98
8
IQSM
2,14
0
Vila
Viana
Velha
1,96
1,923
1
1,45
1,43
5
1,68
1,806
1
1,720
1,70
0
Serra
Guarapari Fundo
Cariacica
1,692
1,596
1,557
1,692
1,38
1,28
1,18
1,27
1,840
1,454
1,465
1,761
1,642
1,443
1,410
1,642
Ainda que a Transparncia dos stios pblicos esteja prevista em

Lei Federal, notrio que as referidas Prefeituras ainda tm muito que
se adequar para que possam cumprir as exigncias legais.
Como j mencionado, e mostrado na tabela 8, o stio municipal de
Vitria foi pontuado com as melhores notas em todos os indicadores,
obtendo o conceito bom nos indicadores de Usabilidade e
Acessibilidade com notas 2,269 e 2,165 respectivamente. Em
112
contrapartida, observamos que o stio municipal de Fundo obteve a

menor avaliao nos referidos indicadores com notas 1,557 para
Usabilidade e 1,18 para Acessibilidade.
A Prefeitura de Guarapari obteve a pior nota no indicador de
Transparncia com nota 1,454. Os stios de Vila Velha, Viana, Serra,
Guarapari, Fundo e Cariacica foram avaliados como fracos, com notas
que no chegam a dois (2) pontos.
Ranking dos stios municipais a partir do ndice de Qualidade dos

Stios Municipais (IQSM)
A prtica de ranquear comumente usada para possibilitar
comparaes e fomentar a competio pelo topo do ranking. Nesta
seo, buscamos ranquear os stios analisados com o intuito de
corroborar com o interesse em aperfeioar e potencializar o uso dos
stios pblicos municipais como mais uma ferramenta de accountability
vertical, embora reconhecendo que isso por si s no basta para que
tenhamos maior controle social dos gastos pblicos, assim como maior
responsabilizao por parte dos gestores municipais.
A presente seo traz um ranking construdo a partir dos
resultados obtidos no que chamamos de ndice de Qualidade dos Stios
Municipais (IQSM). A tabela 9 apresenta um ranking produzido a
partir desse ndice.
Tabela 9 Ranking dos stios pblicos dos municpios selecionados a
partir do IQSM.
Posio
1
2
3
4
4
5
6
Ranking IQSM
Municpio
Vitria
Vila Velha
Viana
Serra
Cariacica
Guarapari
Fundo
Pontuao
2,140
1,720
1,700
1,642
1,642
1,443
1,410
113
Gesto Pblica
Aferimos, atravs do ndice de Qualidade dos Stios Municipais

(IQSM), um nico stio classificado como bom, que foi o stio do
municpio de Vitria, com pontuao que ultrapassa dois (02) pontos.
Em segundo lugar ficou o stio da Prefeitura de Vila Velha e em terceiro
o stio da Prefeitura de Viana, com respectivamente 1,720 e 1,700
pontos.
Encontram-se os stios de Serra e Cariacica, no IQSM, com nota
1,642 pontuaes bem prximas, porm obtidas em quesitos e
indicadores diferentes. Os stios de Guarapari e Fundo obtiveram as
piores avaliaes no IQSM, com notas 1,443 e 1,410 respectivamente.
Como destacaram Pinho e Sacramento (2009), muitas mudanas
rumo a uma maior transparncia na gesto pblica ocorreram no Brasil;
no entanto, estas ainda no foram suficientes para que tenhamos gestes
to transparentes como desejamos o que ficou evidenciado na anlise
dos stios dos municpios que compem a Regio Metropolitana da
Grande Vitria (ES).
Apesar da existncia da Lei Federal 12.527, estabelecendo que os
stios pblicos promovam acessibilidade s informaes pblicas,
percebemos que as referidas prefeituras esto ainda distantes das
condies esperadas e determinadas por lei. Nota-se no s a dificuldade
de acesso s informaes por parte da populao em geral, mas, o
mesmo agravado aos portadores de deficincias fsicas sobretudo
visual e auditiva devido falta de stios acessveis a essa parcela da
populao.
Alm disso, observa-se a falta das informaes consideradas
importantes para que o cidado exera seu papel de fiscalizador e para
que haja de fato uma accountability na esfera pblica municipal.
Certamente, no s a presena da transparncia, da acessibilidade e da
usabilidade dos stios que trar os resultados esperados pelos
legisladores (e muitas vezes to celebrados na literatura), mas se houver
uma apropriao desse canal por parte dos cidados, poderemos ter
melhores resultados em torno da eficincia dos gastos pblicos, assim
como uma maior lisura na destinao destes.
importante mencionar que o fato de os avaliadores no
encontrarem elementos que seriam avaliados nos stios no significa que
estes no estejam online, mas deixa evidente que o acesso a estes est
comprometida e/ou dificultada.
Sem atender aos critrios levantados nesta anlise, dificilmente as
prefeituras municipais tero condies de ampliar o e-gov rumo a uma
114
e-democracia. Torna-se necessrio dar transparncia para que se

produza credibilidade em uma sociedade que vem demonstrando estar
desacreditada nos governos e na poltica.
Consideraes Finais
O problema de pesquisa aqui desenhado esteve envolvido em uma
realidade marcada pelo desenvolvimento das CTIs e a exigncia de uma
maior accountability praticada por meio de stios pblicos municipais.
certo que os stios, sozinhos, no so capazes de darem conta dessa
tarefa, no entanto, podem corroborar de forma bastante significativa
para isso. Assim, buscamos realizar uma avaliao de stios pblicos
municipais quanto acessibilidade, usabilidade e transparncia.
No que se refere transparncia na gesto pblica, notrio que
os municpios brasileiros ainda esto muito aqum do desejado. Mesmo
com todos os mecanismos computacionais e presses da sociedade civil,
os municpios no tm acompanhado as expectativas dos cidados e as
determinaes jurdicas. Em muitos casos, notamos exatamente o que
Pinho (2008, p. 491) destacou em sua pesquisa:
alguns portais poderiam ser melhorados em termos da comunicao e da
disponibilizao das informaes, o que demandaria um esforo aparentemente
apenas tecnolgico, e que, no fundo, representaria um compromisso de respeito
com a comunidade.
Notamos, em nossa anlise, que os municpios abarcados pelo

referido estudo ainda esto distantes de atenderem plenamente s
determinaes legais, sobretudo os artigos 8, 10 e 30 da Lei Federal de
n 12.527, de 18 de novembro de 2011 e o art. 17 da Lei Federal n
10.098, de 19 de dezembro de 2000. Desta forma, podemos aferir que
ainda estamos distantes de termos um e-governo onde haja
interatividade verticalizada. Essa afirmao torna-se ainda mais
sustentvel por notarmos que os canais de comunicao entre cidado e
setor pblico, sobretudo via ouvidoria, no atendem ao que se propem.
A Lei da Transparncia traz uma lacuna em se tratando da
avaliao dos portais, uma vez que no h claramente especificado
quem vai avali-los e fiscaliz-los, carecendo, nesse sentido, de uma
accountability horizontal. A lei tambm no aponta a periodicidade da
115
Gesto Pblica
avaliao o que seria importante, uma vez que as mudanas oriundas

das Tecnologias de informaes precisam ser acompanhadas pelos stios.
A lei apenas institui a Comisso Mista de Reavaliao de Informaes a
qual ter como funo avaliar quais documentos sero sigilosos ou no.
Sem uma accountability horizontal a accountability vertical pode
ser comprometida, uma vez que a dificuldade ao acesso das informaes
pblicas pode impossibilitar um maior acompanhamento das aes da
gesto pblica por parte dos cidados.
Para que se efetive uma accountability vertical, a usabilidade do
stio to importante quanto o contedo e servios disponibilizados nele.
A acessibilidade outro aspecto muito importante, haja vista, como j
afirmado, a excluso digital ser um dos fatores que impedem a
efetivao da cidadania.
sabido que os stios institucionais municipais so um avano,
pois podem possibilitar uma aproximao maior da sociedade com a
gesto dos recursos pblicos, prestando informaes e servios a um
custo de tempo e recursos bem menor para o cidado. Em relao aos
stios analisados, nota-se que tais benefcios ainda no foram
amplamente garantidos, apresentando deficincias tanto em se tratando
de acessibilidade, usabilidade e transparncia, carecendo de serem
revistas diversas falhas identificadas na presente avaliao. Desta forma,
podemos considerar que esta anlise, alm de destacar a situao dos
stios municipais da Regio Metropolitana da Grande Vitria, possibilita
identificar os principais pontos problemticos, tornando realizveis, se
assim desejarem, correes e aperfeioamentos mais eficazes no sentido
de ampliar as potencialidades desses stios.
Possivelmente, informaes no encontradas pelos avaliadores
estejam nos stios; no entanto, sua no percepo vem a evidenciar a
necessidade de reorganizao das informaes disponveis, assim como
um remodelamento nos menus de acesso.
Nesta pesquisa, mostrou-se que a capital do estado do Esprito
Santo, Vitria, apresentou o melhor resultado dentre os municpios da
Regio Metropolitana da Grande Vitria. Os resultados apontam as
cidades mais perifricas, Guarapari e Fundo, com resultados mais
tmidos, o que desperta o interesse para estudos posteriores, os quais
venham buscar identificar se h relao entre interiorizao e
transparncia nos stios pblicos municipais, sobretudo observando os
municpios com tradies rurais, especialmente queles ainda marcados
por prticas coronelistas.
116
O apontamento das deficincias encontradas pode vir a fomentar

o desenvolvimento de mecanismos de superao. No que concerne a sua
contribuio para o campo da pesquisa, este trabalho apresenta
significativa colaborao referente metodologia de observao
estruturada de websites pblicos, o que ainda pouco explorado no
Brasil. Com base nas anlises realizadas nessa pesquisa, acreditamos
que a legislao brasileira deve ser mais especfica, normatizando os
stios em relao aos diversos quesitos aqui avaliados, sobretudo em
pontos que dificultam o acesso. O que se percebe que itens
obrigatrios esto quase sempre presentes nos stios, contudo seu acesso
difcil. Por isso acreditamos ser necessrio disciplinar a usabilidade, a
acessibilidade e a transparncia dos stios pblicos de forma conjunta e
especfica. Outra indicao que tenhamos legislao que determine
que os dados pblicos estejam em formato de Dados Abertos, que so
marcados pelo fato de uso livre, reutilizao e redistribuio livre, sendo
no mximo, a exigido creditar a sua autoria e compartilhar pela mesma
licena. Isso possibilitaria maior manuseio e cruzamentos de informao,
contribuindo para uma maior fiscalizao e divulgao desses dados.
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118
Sobre os autores
Cristiano das Neves Bodart, Graduado em Cincias Sociais (USC),
especialista em Geografia do Brasil (FIJI), especialista em Cincias Sociais e
Religio (FAFIA), mestre em Planejamento Regional e Gesto de Cidades
(UCAM) e doutorando em Sociologia (USP). Docente da Faculdade Novo
Milnio e coordenador do Ncleo de Estudos e Pesquisas em Administrao
(NEPA) dessa mesma instituio.
Christopher Pinheiro de Castro Fiorani, Graduado em Administrao pela
Faculdade Novo Milnio (FNM)
David de Freitas Bravim, Graduado em Administrao pela Faculdade Novo
Milnio (FNM)
David Rmulo da Penha Reis, Graduado em Administrao pela Faculdade
Novo Milnio (FNM)
Elisangela Lemos Oliveira, Graduanda em Administrao pela Faculdade
Novo Milnio (FNM)
Gisele Fernanda de Carvalho, Graduada em Administrao pela Faculdade
Novo Milnio (FNM)
Kamille Ramos Torres, Graduanda em Administrao pela Faculdade Novo
Milnio (FNM). Bolsista do Ncleo de Estudos e Pesquisas em Administrao
(NEPA) durante o segundo semestre de 2014 e o primeiro semestre de 2015.
Liliane Cardozo Ataide, Graduada em Administrao pela Faculdade Novo
Milnio (FNM)
Roniel Sampaio Silva, Graduado em Cincias Sociais (UFPI), mestrando em
Educao pela Universidade Estadual de Roraima (UNIR). Docente do
Instituto Federal Tecnolgico do Piau (IFPI)
Thiago Pizelli Alves Bigossi, Graduado em Administrao pela Faculdade
Novo Milnio (FNM)
Vladmir Agostinho Afonso, Graduado em Administrao pela Faculdade
Novo Milnio (FNM)
119
Gesto Pblica
120

Livro Gestão Pública: Transparência, Controle e Participação Social

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transparncia controle e participao social

Cristiano das Neves Bodart

transparncia controle e participao social

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SOBRE OS AUTORES..................................................................... 119

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H um quarto de sculo cidades brasileiras vm experimentando a

portais municipais da Grande Vitria (conforme Cristiano das Neves

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(ES). Estudos que buscam compreender as experincias de gesto

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Accountability na administrao pblica de Vila Velha: uma

sintomtica a necessidade de um maior aprofundamento do

o Judicirio, bem como as agncias de superviso e as instncias de

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no conseguiu entender o significado da palavra, compreendendo apenas

estudiosos do tema: accountability vertical e accountability horizontal.

A accountability vertical se destaca nas funes sociais em

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accountability nota-se uma convergncia entre os autores aqui

Accountability na Administrao Pblica

Nacional e o Tribunal de Contas da Unio (TCU).Em 1988, com a

No campo formal a LRF contribuiu para o avano da

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participao social. Campos tambm declarava que os mecanismos

Para conhecer melhor o instrumento Oramento Participativo recomendamos o livro

incluem a sociedade civil no controle poltico atravs de sociedades

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Embora esses autores apontem tais permanncias, os mesmos

governamental. Por outro lado, em meio ao clientelismo praticado pelos

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conhecido como loteamento de cargos pblicos, sendo este o uso

O Oramento Participativo como instrumento de accountability

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das decises e de fiscalizar o oramento municipal. importante frisar

O OP, por ser entendido como uma experincia de cogesto, que

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municpio da Serra, destacando-se como o 48 mais populoso do Brasil,

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que a abertura de maiores oportunidades de participao e menores

Assembleia Municipal do Oramento, cujo propsito seria tratar de

A Lei 2.247/85 estabeleceu cinco etapas a serem seguidas pelo

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implantar o OP e aps 31 anos de experincia marcados por conquistas

relacionados ao Oramento Participativo

Apresentao e anlise dos dados

Fonte: Elaborado pelos autores a partir do site da PMVV (2014).

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Na segunda etapa ocorre a eleio e capacitao dos novos

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De acordo com a Analista de Oramento Participativo da

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de forma democrtica, so necessrios a organizao dos cidados para

Para o Secretrio de Desenvolvimento Econmico da PMVV para

oramento executado sem a participao social e que tem sido o gestor

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accountability horizontal, vemos isso claramente nas associaes

Alm dessas entidades representativas, os muncipes desfrutam de

O Conselho Comunitrio de Vila Velha (CCVV) uma entidade

prioridades para a populao e a luta por melhores condies de vida

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informao, isso porque eles no tm cincia sobre as diretrizes, as quais,

A participao popular muito importante para o processo de