Pensando - Direito n.7

ISSN 2175-5760
N 7/2009
Conflitos
coletivos sobre
a posse e a
propriedade de
bens imveis
Esplanada dos Ministrios Bloco T Edifcio Sede 4 andar sala 434

e-mail: sal@mj.gov CEP: 70064-900 Braslia-DF www.mj.gov.br/sal
PROJETO
PENSANDO
O DIREITO
Srie PENSANDO O DIREITO
N 7/2009 verso publicao
Conflitos coletivos sobre a posse e a propriedade de bens imveis

Convocao 02/2008
Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo
Faculdade de Direitos
Coordenao Acadmica
Nelson Saule Jnior
Daniela Librio
Arlete Ins Aurelli
Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia (SAL)

Esplanada dos Ministrios, Bloco T, Edifcio Sede 4 andar, sala 434
CEP: 70064-900 Braslia DF
www.mj.gov.br/sal
e-mail: sal@mj.gov.br
CARTA DE APRESENTAO
INSTITUCIONAL
A Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia (SAL) tem por objetivo institucional
a preservao da ordem jurdica, dos direitos polticos e das garantias constitucionais. Anualmente
so produzidos mais de 500 pareceres sobre os mais diversos temas jurdicos, que instruem a
elaborao de novos textos normativos, a posio do governo no Congresso, bem como a sano
ou veto presidencial.
Em funo da abrangncia e complexidade dos temas analisados, a SAL formalizou, em maio de
2007, um acordo de colaborao tcnico-internacional (BRA/07/004) com o Programa das Naes
Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), que resultou na estruturao do Projeto Pensando o
Direito.
Em princpio os objetivos do Projeto Pensando o Direito eram a qualificao tcnico-jurdica do
trabalho desenvolvido pela SAL na anlise e elaborao de propostas legislativas e a aproximao
e o fortalecimento do dilogo da Secretaria com a academia, mediante o estabelecimento de canais
perenes de comunicao e colaborao mtua com inmeras instituies de ensino pblicas e
privadas para a realizao de pesquisas em diversas reas temticas.
Todavia, o que inicialmente representou um esforo institucional para qualificar o trabalho da
Secretaria, acabou se tornando um instrumento de modificao da viso sobre o papel da academia
no processo democrtico brasileiro.
Tradicionalmente, a pesquisa jurdica no Brasil dedica-se ao estudo do direito positivo, declinando
da anlise do processo legislativo. Os artigos, pesquisas e livros publicados na rea do direito
costumam olhar para a lei como algo pronto, dado, desconsiderando o seu processo de formao.
Essa cultura demonstra uma falta de reconhecimento do Parlamento como instncia legtima para
o debate jurdico e transfere para o momento no qual a norma analisada pelo Judicirio todo o
debate pblico sobre a formao legislativa.
Desse modo, alm de promover a execuo de pesquisas nos mais variados temas, o principal
papel hoje do Projeto Pensando o Direito incentivar a academia a olhar para o processo legislativo,
consider-lo um objeto de estudo importante, de modo a produzir conhecimento que possa ser
usado para influenciar as decises do Congresso, democratizando por conseqncia o debate feito
no parlamento brasileiro.
Este caderno integra o conjunto de publicaes da Srie Projeto Pensando o Direito e apresenta
a verso resumida da pesquisa denominada Conflitos Coletivos sobre a Posse e a Propriedade
Urbana e Rural, conduzida pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP).
Dessa forma, a SAL cumpre seu dever de compartilhar com a sociedade brasileira os resultados
das pesquisas produzidas pelas instituies parceiras do Projeto Pensando o Direito.
Pedro Vieira Abramovay
Secretrio de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia
Esta pesquisa reflete as opinies dos seus autores e no do Ministrio da Justia
CARTA DE APRESENTAO
DA PESQUISA
Para a realizao de uma pesquisa sobre os conflitos coletivos sobre a posse e a propriedade
urbana e rural tivemos como premissa a necessidade da formao de um grupo de pesquisa
composto por instituies que tivessem uma atuao e trajetria e conhecimento da temtica dos
conflitos fundirios. Com este intuito foi constitudo o grupo de pesquisa formado pelas seguintes
instituies e organizaes: Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo/Escritrio Modelo Dom
Paulo Evaristo Arns da Faculdade de Direito, Centro pelo Direito Moradia contra Despejos - COHRE,
Plis Instituto de Estudos Formao e Assessoria em Polticas Sociais e Terra de Direitos.
No caso da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, foi fundamental a participao do
Escritrio Modelo Dom Paulo Evaristo Arns da Faculdade de Direito que tem atuado em vrios casos
de conflitos coletivos sobre a posse e a propriedade urbana.A participao do Centro pelo Direito
Moradia contra Despejos - COHRE, atravs do Escritrio Regional das Amrica foi relevante pela
experincia e qualificao no campo dos conflitos coletivos fundirios urbanos e rurais em diversas
regies do mundo, trazendo o conhecimento sobre os sistemas global e interamericano dos direitos
humanos com base nos estudos j realizados sobre as normas, organismos e mecanismos de proteo
internacional e regional do direito moradia e nos casos que atua nos pases americanos.
A participao do Plis Instituto de Estudos Formao e Assessoria em Polticas Sociais, como
instituio que tem desenvolvido estudos e pesquisas sobre as polticas de desenvolvimento urbano,
planejamento urbano, legislaes urbanas, trouxe uma contribuio qualificada para a anlise das
polticas pblicas e das proposies legislativas relativas a temticas dos conflitos coletivos de
posse e propriedade urbana e rural
A participao da organizao Terra de Direitos foi estratgica para o desenvolvimento da pesquisa
nos Tribunais do Estado do Paran. devido os conhecimento qualificado sobre os conflitos fundirios
urbanos e rurais, em razo da sua atuao em diversos casos no Poder Judicirio relacionados
com a temtica da pesquisa.
A pesquisa foi realizada no perodo de julho de 2008 a maro de 2009, e destinou-se a verificar e
analisar o estgio do tratamento do tema dos conflitos coletivos fundirios, a partir da perspectiva
da incorporao e aplicabilidade das normas internacionais dos direitos humanos pelo Estado
Brasileiro, de uma amostragem qualitativa da jurisprudncia dos Tribunais do Estado de So Paulo
e Paran, do Tribunal Regional Federal da 3 Regio e 4a Regio, dos estudos doutrinrios, e das
proposies da reviso da legislao pertinentes ao tema e das proposies de poltica nacional
de preveno aos conflitos fundirios.
Agradecemos aos pesquisadores, advogados, juzes, promotores, defensores pblicos, professores,
tcnicos, estudantes, lideranas sociais, equipe tcnica da Secretaria de Assuntos Legislativos do
Ministrio da Justia que apoiaram e colaboraram com a realizao da pesquisa.
So Paulo, 21 de setembro de 2009
Nelson Saule Jnior, Daniela Librio e Arlete Ins Aurelli
Coordenadores Acadmicos
AGRADECIMENTOS
Os pesquisadores das instituies responsveis pela pesquisa sobre os conflitos coletivos
sobre a posse e propriedade urbana e rural agradecem a todos e todas que tornaram possvel a
realizao da pesquisa, especialmente Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia
ea o PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento, financiadores da presente
investigao, realizada no mbito do Projeto Pensando o Direito , que tem possibilitado uma
colaborao cientifca das instituies acadmicas em parceria com organizaes da sociedade civil
para subsidiar a elaborao de marcos legislativos voltados a atender a promoo da cidadania,
dos direitos humanos e da justia social que so mandamentos fundadores do Estado Brasileiro .
Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo Faculdade de Direito Escritrio

Modelo Dom Paulo Evaristo Arns
Centro pelo Direito Moradia contra Despejos - COHRE
Plis Instituto de Estudos Formao e Assessoria em Polticas Sociais
Terra de Direitos
SRIE PENSANDO O DIREITO

Smrio Executivo Relatrio de Pesquisa Conflitos
Coletivos sobre a Posse e a Propriedade Urbana e Rural
Resumo do Projeto de Pesquisa apresentado ao Ministrio da Justia/PNUD,
no Projeto Pensando o Direito, Referncia PRODOC BRA 07/004
So Paulo/Braslia
Setembro de 2009
EQUIPE DE PESQUISADORES
Pontifcia Universidade Catlica - SP
Corpo Docente/Coordenadores
Nelson Saule Jnior - Daniela Campos Librio di Sarno - Arlete Ins Aurelli
Pesquisadores
Ana Luiza Isoldi, Gabriel de Carvalho Sampaio, Sabrina Durigon Marques
Colaboradora
Renata Rodrigues Felippe
Estagirios
Antonio Vitor Barbosa de Almeida Letcia Peres de Oliveira
Centro pelo Direito Moradia contra Despejos - COHRE

Pesquisadores
Cristiano Muller - Letcia Marques Osrio
Plis Instituto de Estudos Formao e Assessoria em Polticas Sociais

Pesquisador
Paulo Somlanyi Romeiro
Colaboradora
Isabel Ginters
Estagirias
Stacy Torres - Vanessa Koetz.
Terra de Direitos
Pesquisador
Vinicius Gessolo de Oliveira
Sumrio
1. INTRODUO .... 13
1.1 Metodologia aplicada .... 14
2. DESENVOLVIMENTO .... 21
2.1 Aplicabilidade das normas internacionais nos conflitos coletivos sobre posse
e propriedade urbana e rural .... 21
2.1.1 O devido processo legal .... 21
2.1.2 Garantias legais .... 22
2.1.3 Despejos Forados e Devido Processo Legal .... 25
2.1.4 Mecanismos judiciais .... 26
2.1.5 Mediao e preveno de conflitos .... 27
2.1.6 Crime de tortura, abuso de autoridade e despejos forados .... 30
2.1.7 Das Obrigaes dos Estados Nacionais .... 35
2.2 Jurisprudncia sobre os conflitos coletivos sobre a posse e a propriedade
urbana e rural .... 37
2.2.1 O Foco da Pesquisa .... 37
2.2.2 Das terminologias e conceitos usados nas decises judiciais .... 37
2.2.3 Resultados da Pesquisa sobre os Conflitos Urbanos .... 38
2.2.4 Concluses preliminares .... 65
2.2.5 Proposies .... 67
2.2.6 Resultados da Pesquisa sobre os Conflitos nas reas Rurais .... 68
2.2.7 Concluses preliminares .... 96
2.2.8 Panorama sobre as aes judiciais no Tribunal de Justia
de So Paulo impetradas pelo Ministrio Pblico Estadual referentes
a conflito coletivo fundirio .... 99
2.2.9 Comparao com a legislao internacional sobre conflitos
coletivos fundirios .... 102
11
2.2.10 Consideraes finais .... 104

2.3 A Doutrina Jurdica referente aos conflitos coletivos de posse e propriedade
urbana e rural .... 106
2.3.1 Do Entendimento sobre os Conceitos Jurdicos Inerentes aos Conflitos
Coletivos sobre Posse e Propriedade .... 106
2.3.2 Das Concluses sobre a Doutrina Jurdica Inerente aos Conflitos Coletivos
sobre Posse e Propriedade Urbana e Rural .... 111
2.4 Proposies legislativas e de polticas pblicas sobre os conflitos coletivos
sobre a posse e a propriedade urbana e rural .... 121
2.4.1 Da Poltica Nacional de Preveno e Mediao de Conflitos
Fundirios Urbanos .... 121
2.4.2 Anlise comparativa dos componentes existentes nos Projetos de Lei
que propem alterao no Cdigo de Processo Civil quanto s aes de
manuteno e reintegrao de posse .... 123
2.4.3 Apontamentos sobre os projetos de lei que propem alteraes no Cdigo
de Processo Civil - Projetos de Lei n 64/05, 7115/06, 490/1995, 1958/1999
e 2.267/99, Anteprojeto de lei apresentado pela Secretaria de Assuntos
Legislativos do Ministrio da Justia .... 127
2.4.4 Apontamentos sobre as Propostas de Emenda Constitucional analisadas
PECs n 246/08, 43/99 e 6180/02 e 285/2009- Funo Social assentamentos
percentual de rea e poltica urbana .... 128
2.4.5 Apontamentos sobre os Projetos de Lei que propem alteraes
no Cdigo Civil analisados Projetos de Lei n 276/07 e 1089/07 .... 130
2.4.6 Apontamentos acerca de outros Projetos de Lei relacionados ao tema dos
conflitos fundirios urbanos alisados - Projetos de Lei n 1983/2007, 7635/06,
1626/99, 4186/08 e 1451/99 .... 130
3. CONCLUSES E RECOMENDAES .... 133

REFERNCIAS .... 141
ANEXO: PESQUISA .... 147
12
1. INTRODUO
Para a realizao da pesquisa sobre os conflitos coletivos sobre a posse e a propriedade
urbana e rural foi formado um grupo de pesquisa com a finalidade de verificar e analisar
o estgio do tratamento do tema dos conflitos coletivos fundirios, a partir da perspectiva
da incorporao e aplicabilidade das normas internacionais dos direitos humanos pelo
Estado Brasileiro, de uma amostragem qualitativa da jurisprudncia dos Tribunais do
Estado de So Paulo, do Tribunal Regional Federal da 3 Regio e 4a Regio, e do Tribunal
de Justia do Paran, dos estudos doutrinrios no campo do direito constitucional, direito
administrativo, direito urbanstico e ambiental, direito civil e direito processual civil, e das
proposies da reviso da legislao pertinentes ao tema e das proposies de poltica
nacional de preveno aos conflitos fundirios.
A pesquisa sobre os conflitos coletivos sobre a posse e a propriedade urbana e rural
foi desenvolvida por um grupo de pesquisadores da Pontifcia Universidade Catlica
de So Paulo tendo como ncleo base o Escritrio Modelo Dom Paulo Evaristo Arns
vinculado a Faculdade de Direito,, do Plis Instituto de Estudos Formao e Assessoria
em Polticas Sociais, do Centro pelo Direito Moradia contra Despejos - COHRE, e da
Terra de Direitos.
Para o desenvolvimento da pesquisa foram estabelecidas responsabilidades especficas
para estas instituies. O Centro pelo Direito Moradia contra os Despejos Cohre, foi
responsvel pela anlise das normas internacionais de proteo dos direitos humanos
que devem ser aplicadas para a soluo dos conflitos coletivos de posse e propriedade
urbana e rural.
A organizao Terra de Direitos, foi responsvel pela realizao da pesquisa qualitativa
sobre as decises do Tribunal do Estado do Paran . O Plis Instituto de Estudos e Formao
e Assessoria em Polticas Sociais foi responsvel pelo levantamento e sistematizao dos
projetos de lei federal e das propostas de poltica pblicas que tratam dos conflitos coletivos
sobre a posse e a propriedade urbana e rural
A Pontifcia Universidade Catlica PUC-SP, foi responsvel pela coordenao cientfica
da pesquisa, do levantamento e da sistematizao da doutrina e da pesquisa qualitativa
da jurisprudncia nos Tribunais do Estado de So Paulo, do Tribunal Regional Federal da
3 Regio e da 4a Regio.
Sobre as normas internacionais de direitos humanos foi realizado o estudo sobre a
doutrina, legislao e jurisprudncia internacional de direitos humanos sobre a proteo
jurdica dos direitos a terra, a garantia do devido processo legal, a proteo contra a tortura
e o abuso de autoridade. Estes temas possuem em comum o fato de referirem-se ao tema
dos conflitos coletivos de posse e propriedade; a proteo legal destes direitos central
para a preveno e soluo dos conflitos. O objetivo da pesquisa identificar o tratamento
13
dispensado pelo direito internacional de direitos humanos a estes temas mediante a anlise
de bibliografia internacional relevante sobre o tema e dos tratados internacionais de direitos
humanos ratificados pelo Brasil. O estudo aponta, tambm, as protees e as garantias legais
dispensadas aos indivduos e grupos afetados por conflitos coletivos de posse e propriedade,
a previstas na legislao internacional e na jurisprudncia de direitos humanos.
O estudo contm a anlise e as concluses sobre o tratamento do Poder Judicirio sobre
os conflitos coletivos de posse e propriedade urbana e rural com base nos resultados da
pesquisa qualitativa da jurisprudncia realizada nos Tribunais do Estado de So Paulo e
do Tribunal Regional Federal (3a e 4a Regies).
Sobre a pesquisa doutrinria foi desenvolvido um posicionamento sobre os seguintes
conceitos jurdicos que esto intimamente ligados ao tratamento dos conflitos coletivos de
posse e propriedade:direito de propriedade e funo social, funo social da propriedade
urbana, funo social da propriedade rural, conceito de segurana/proteo posse, direito
a moradia e devido processo legal.
Sobre as proposies legislativas relacionadas com os conflitos coletivos de posse e
propriedade urbana e rural feita uma anlise da Poltica Nacional de Preveno e Mediao
de Conflitos Fundirios Urbanos, e uma anlise integrada das propostas de alterao da
Constituio Federal, do Cdigo de Processo Civil e do Cdigo Civil .
Por fim a pesquisa contm as concluses e recomendaes para o tratamento dos
conflitos coletivos de posse e propriedade urbana e rural no Brasil, bem como as proposies
para mudanas legislativas e institucionais para o estabelecimento de um tratamento
adequado por parte do Estado Brasileiro para a soluo dos conflitos coletivos fundirios,
condizente com os princpios fundamentais da cidadania, da funo social da propriedade,
da justia social e da paz, previstos na Constituio Federal e nos Tratados Internacionais
de direitos humanos ratificados pelo Brasil.
1.1 Metodologia aplicada

A pesquisa combinou na anlise das normas internacionais de direitos humanos, da
jurisprudncia, da doutrina, e das proposies legislativa e de polticas pblicas os mtodos
quantitativos e qualitativos, de acordo com a necessidade de compreenso das caractersticas
centrais dos conflitos coletivos sobre a posse e a propriedade urbana e rural.
A pesquisa realizou o estudo dos conflitos fundirios de posse e propriedade a partir
de uma abordagem de direitos humanos, a qual relaciona a anlise da legislao e dos
princpios dos direitos humanos e da jurisprudncia com suas causas, efeitos e solues.
Uma abordagem de direitos humanos reconhece explicitamente o quadro normativo
internacional e nacional de direitos humanos, bem como os compromissos assumidos
nas conferencias mundiais de direitos humanos.
14
A abordagem de direitos humanos permite a identificao dos deveres dos Estados na

preveno, proteo e remediao dos conflitos fundirios a partir das obrigaes de direitos
humanos assumidas pelo Brasil perante a comunidade internacional. Essas obrigaes
tm sua centralidade na ao responsvel e transparente do Estado, na avaliao dos
resultados obtidos, na eliminao da discriminao e das iniquidades e no fortalecimento
da participao nos processos e estratgias de reduo, preveno e soluo dos conflitos
fundirios. Ademais, quando o tema dos conflitos fundirios e da proteo contra despejos
forados analisado a partir das lentes dos direitos humanos, fica claro que os direitos
segurana da posse, moradia e terra so negados para mais pessoas que qualquer
outro direito bsico, talvez com a possvel exceo do direito gua1. A necessidade de
resolver estas questes considerando-as como violaes de direitos humanos soma-se
urgncia de uma soluo global para a questo dos conflitos fundirios.
Ainda que a abordagem de direitos humanos no seja um mtodo comumente aplicado
ao estudo dos conflitos fundirios, vrias anlises tm se desenvolvido neste sentido2. Dessa
forma, o principio da indivisibilidade dos direitos humanos pode, por exemplo, contribuir
para uma melhor anlise do complexo fenmeno social dos conflitos fundirios, ao
considerar a ampla gama de direitos a eles relacionados na definio das estratgias para
combat-los. Portanto, importante questionar por que os Estados no tm abraado os
instrumentos de direitos humanos para lidar com os conflitos fundirios e as violaes de
direitos da decorrentes, mesmo que as obrigaes resultantes dos tratados internacionais
voluntariamente ratificados pelos pases indiquem passos e medias concretas que deveriam
ser adotadas com este objetivo.
A abordagem de direitos humanos dos conflitos fundirios aponta que as condies locais
sero sempre determinantes para a identificao de suas causas e para a implementao
de solues relativas aos direitos a implicados, demonstrando a relevncia de um forte
suporte poltico para assegurar que todos tenham direitos efetivos terra, moradia e
segurana da posse.
Por fim a maior contribuio da abordagem de direitos humanos para os conflitos fundirios
refere-se ao empoderamento dos indivduos e grupos afetados, mediante o reconhecimento
e a efetivao dos direitos os quais do suporte s obrigaes legais dos outros.
Como parte do mtodo qualitativo a pesquisa se debruou sobre a jurisprudncia de
tribunais que lidam freqentemente com a questo, quais sejam: o Tribunal do Estado de
So Paulo, o Tribunal do Estado do Paran o Tribunal Regional Federal da 3 Regio e da
4a Regio, e focar-se- nas referncias doutrinrias e legais utilizadas como fundamento
destas decises. Este trabalho permitiu a identificao do comportamento e do entendimento
jurdico ptrio majoritrio quanto dissidente acerca das aes petitrias e possessrias
que envolvem os conflitos coletivos fundirios .
1 UN HABITAT. Enhancing Urban Safety and Security: Global Report on Human Settlements, Nairobi, 2007, p. 263.
2 UN Habitat, 2007, p.263.
15
Para esta investigao no Judicirio foi elaborado um roteiro de pesquisa composto

por quesitos como ferramenta para avaliar as decises e o as posies dos Tribunais
Estaduais e Federais.
Este mtodo foi adequado para recolher uma amostragem da dimenso e a extenso
do posicionamento do Poder Judicirio em demandas que envolvem conflitos de posse e
propriedade em reas urbanas e rurais.
Atravs do mtodo qualitativo a pesquisa buscou responder questo central da
capacidade do Poder Judicirio na busca de resoluo dos conflitos coletivos sobre a
posse e a propriedade de bens imveis, tendo sempre como pano de fundo os princpios
fundamentais da cidadania, dignidade da pessoa humana, da funo social da propriedade,
da justia social e da paz, e os direitos fundamentais dos atingidos, com destaque para o
direito cidades e moradia na cidade e o direito reforma agrria no campo.
O subgrupo da jurisprudncia utilizou duas etapas para a elaborao da investigao: a
primeira com enfoque quantitativo, para coleta numrica de dados, e a segunda, qualitativo,
para anlise e cruzamento dos dados numricos com o propsito de descobrir e aperfeioar
as questes investigadas.
Ento, como ponto de partida, os dados foram coletados com a aplicao de questionrio
e anlise de 100% (cem por cento) dos acrdos em que foram encontradas as palavraschaves escolhidas.
Para a elaborao do questionrio, foram levantadas as questes importantes referentes
ao tema por todos os subgrupos de trabalho. O questionrio passou por alguns testes de
aplicao para corrigir possveis distores de dados e foi sendo aprimorado at a sua
aprovao final por todo o grupo de pesquisa antes da efetiva aplicao.
A base da coleta foi acrdos, com trnsito em julgado, proferidos em Apelao Cvel
e Agravos de Instrumento (para estes ltimos apenas os relativos questo liminar da
posse) que versavam sobre conflitos fundirios coletivos, urbanos e rurais, no perodo
compreendido entre 11.10.1988 at 02.10.2008, nos Tribunais de Justia de So Paulo e
do Paran e nos Tribunais Regionais Federais da 3 e 4 Regies.
Para a seleo das palavras-chaves buscou-se, inicialmente, utilizar como critrio o tipo
de ao (possessria, declaratria, demarcatria, usucapio coletivo, etc.), porm remetia
a um universo de pesquisa invivel, dado o enorme nmero de incidncias, que, por outro
lado, no refletia o objeto da pesquisa. Assim, optou-se pela problemtica que permeia os
conflitos fundirios coletivos, a partir de algumas combinaes de palavras, como segue:
No mbito rural: MST, assentamento rural + posse, invaso rural + posse, terras
devolutas, rea rural + INCRA, assentamento rural + INCRA.
No mbito urbano: regularizao fundiria, favela + posse, cortio, sem-teto + moradia,
loteamento irregular + posse, loteamento clandestino + posse, conjunto habitacional +
posse.
16
Outras palavras-chaves foram utilizadas, mas no apresentaram nenhum resultado

referente ao tema pesquisado, quais sejam: habitao por interesse social + posse, HIS
+ posse, conflito agrrio, conflito rural, conflito fundirio, FUNAI.
Os resultados numricos foram tabulados e as outras informaes constantes nos
questionrios que no se exprimiam em nmeros foram organizadas, inclusive uma tabela
com a doutrina indicada nos acrdos, para subsidiar a pesquisa doutrinria.
Inicialmente, tentou-se tabular os questionrios de maneira manual. No entanto, isto se
mostrou invivel pelo grande volume de papis e pela alta probabilidade de erro humano.
Assim, os questionrios foram tabulados digitalmente em planilha no programa excel
e para todas as questes foram atribudas legendas exclusivas (nicas e diferentes entre
si). A tabulao foi estruturada, primeiramente, por circunscrio jurisdicional (tribunais
estaduais e tribunais federais) e, em seguida, subdividida em palavras chaves.
A partir dos dados coletados e resultados estatsticos apresentados no enfoque
quantitativo, foi possvel extrair consideraes qualitativas, mais aprofundadas, a partir
do cruzamento dos dados, em busca da compreenso do fenmeno estudado em sua
contextualizao, propiciando o diagnstico da problemtica e recomendaes para a
coordenao geral da pesquisa.
Com relao pesquisa doutrinria foi necessria a abordagem que apresentasse, do
ponto de vista de nossa Carta Magna, o tratamento dado ao direito de propriedade bem
como ao conjunto de direitos fundamentais que se colocam em discusso no momento
em que se estabelece um conflito coletivo sobre a posse ou a propriedade de um bem
imvel. Tendo em vista que os direitos vida, alimentao, moradia, necessidade de
cumprimento da funo social da posse e da propriedade, se defrontam com a tradicional
teoria de proteo destes institutos, tornou-se inarredvel a necessidade de buscar
os ensinamentos doutrinrios acerca destes conceitos isoladamente, assim como da
aplicabilidade ou eficcia dos direitos fundamentais.
A anlise doutrinria da temtica afeta ao direito constitucional, e elementos do direito
agrrio, teve como base metodolgica a compreenso do posicionamento dos diversos
doutrinadores acerca dos seguintes eixos fundamentais:- Conflitos coletivos de posse e
propriedade;- Direito de Propriedade e Funo social da Posse e funo social da posse;Proteo Posse;- Direito de Moradia;- Devido Processo Legal,
A anlise doutrinria empreendida sobre as normas constitucionais da poltica urbana e
da reforma agrria, e da legislao infraconstitucional em especial o Estatuto da Cidade, o
Estatuto da Terra, o Cdigo Civil e o Cdigo de Processo Civil possibilitou a identificao da
produo doutrinria existente sobre os diversos aspectos jurdicos que geram impactos
no tratamento dos conflitos fundirios coletivos
A partir desta anlise foi possvel chegar as concluses sobre as teses e posicionamentos
doutrinrios que sirvam de referncia para buscar solues adequadas para estes conflitos
na esfera administrativa, legislativa e do Poder Judicirio.
17
Sobre a pesquisa das proposies legislativas e das polticas pblicas foram analisados
os projetos de lei em tramitao no Congresso Nacional que propunham alteraes na
redao dos seguintes artigos:
Constituio Federal artigos 126, 129, 182, 183, 184, 185, 186;
Cdigo de Processo Civil artigos 82 e 920 a 931;
Cdigo Civil artigos 196 a 1224, 1228, 1231, 1275, 1276.
Tais artigos foram pesquisados considerando a relao com o tema dos conflitos fundirios
seja diretamente como, por exemplo, no caso dos artigos do Cdigo de Processo Civil que
dispem sobre as aes de manuteno e reintegrao de posse ou indiretamente como,
por exemplo, o artigo do Cdigo de Processo Civil que trata da competncia do MP.
Nesse sentido os artigos da Constituio Federal pesquisados foram aqueles que tratam
especificamente da poltica urbana e agrria, bem como o artigo 126 que trata das varas
especiais agrrias para dirimir conflitos fundirios e da inspeo judicial nos locais dos
conflitos.
Com relao ao Cdigo Civil foram pesquisados o instituto da posse, os casos de perda
da propriedade e os artigos que tratam do abandono. A pesquisa do abandono e dos casos
de perda da propriedade foram feitas com o intuito de identificar a existncia ou no de
proposta que de incluso do no cumprimento da funo social da propriedade como um
dos casos de perda da propriedade.
A partir desta anlise e dos resultados da sistematizao dos demais componentes
da pesquisa, foi possvel definir o posicionamento sobre a pertinncia e eficcia de cada
proposio legislativa e da proposta da poltica nacional de preveno aos conflitos fundirios,
bem como formular as concluses e as recomendaes sobre as mudanas legislativas
necessrias em especial no cdigo de processo civil.
No dia 19 de dezembro de 2008 (Anexo I) foi realizada a segunda oficina da pesquisa
que teve o objetivo de apresentar e discutir os resultados da sistematizao sobre os
marcos e normas internacionais de direitos humanos, da jurisprudncia, da doutrina e
das proposies legislativas sobre os Conflitos Coletivos sobre a Posse e a Propriedade
Urbana e Rural, na qual foram colhidos subsdios e recomendaes para o tratamento
dos conflitos fundirios coletivos.
A partir dos resultados da sistematizao da pesquisa sobre a aplicabilidade das normas
internacionais de direitos humanos, da jurisprudncia, da doutrina e das proposies
legislativas e das polticas pblicas sobre o tratamento dos conflitos coletivos sobre a
posse e a propriedade urbana e rural e da segunda oficina da pesquisa foram definidos
os marcos referenciais /conceitos base para ser promovida a anlise, as concluses e as
recomendaes finais da pesquisa, que so os seguintes: conflitos coletivos fundirios,
princpios da funo social; direitos fundamentais, direito de propriedade, direito moradia
18
e do acesso terra, devido processo legal; funo social da propriedade; segurana/

proteo posse.
Com base nestes marcos referenciais e nas anlises sobre a aplicabilidade das normas
internacionais de direitos humanos, da jurisprudncia, da doutrina e das proposies
legislativas e das polticas pblicas foram elaboradas as concluses e as recomendaes
para mudanas legislativas e institucionais para o estabelecimento de um tratamento
adequado por parte do Estado Brasileiro para a soluo dos conflitos coletivos fundirios,
condizente com os princpios fundamentais da cidadania, da funo social da propriedade,
da justia social e da paz, previstos na Constituio Federal e nos Tratados Internacionais
de direitos humanos ratificados pelo Brasil.
19
2. DESENVOLVIMENTO
2.1 Aplicabilidade das normas internacionais
nos conflitos coletivos sobre posse
e propriedade urbana e rural
A partir do estudo das normas internacionais de direitos humanos relacionadas
preveno contra despejos forados, possvel identificar o forte papel dado s garantias
individuais pessoa humana na proteo dos direitos humanos. A necessidade de um
processo judicial isonmico, de leis que garantam o direito defesa e ao contraditrio, bem
como aos recursos so apenas alguns exemplos de como a lei internacional recepciona o
tema dos despejos forados em seu ordenamento. Aparte de prever os despejos forados
como uma grave violncia aos direitos humanos, a lei internacional promove uma srie de
medidas e de instrumentos que so colocados disposio das pessoas e coletivos, a fim de
garantirem o direito moradia dos afetados por qualquer tipo de violao nesse sentido.
Dentre essas garantias, esto as garantias legais e os mecanismos judiciais de preveno
e mediao de conflitos. Efetivamente, a legislao internacional no opta pela nomenclatura
acima, porm, possvel identificar essa flagrante separao de momentos em que o
legislador internacional alm de estabelecer juridicamente o conceito na norma, tratou
tambm de conferir algum tipo de exeqibilidade a mesma quando criou mecanismos de
cumprimento dessas mesmas normas.
2.1.1 O devido processo legal

O devido processo legal est composto de garantias legais que vo se traduzir nas
fundamentaes jurdicas imprescindveis para a persecuo dos direitos civis mais bsicos
da pessoa humana. Sero com base nos preceitos de acesso justia, direito de petio e
direito a produo de provas e recursos, enfim direito ao processo, que se passar a pensar
a moderna relao cidado e estado. O devido processo, portanto, preceitua tratamento
isonmico dos sujeitos no processo e no tempo com um ritmo cronologicamente ditado
para fins de se permitir o exerccio do contraditrio e da ampla defesa.
No possvel conceber um sistema de garantias sem que houvesse a efetiva interface
entre a norma jurdica internacional de direitos humanos e a jurisdio que aplica essa
norma. Os despejos so, em sua maioria, efetivados com base em decises judiciais
fundamentadas em legislao nacional incompatvel com os padres internacionais de
direitos humanos e que no asseguram as garantias legais e judiciais aos que so afetados
21
por essas ordens de despejos3. Por isso, faz-se necessria a proteo jurdico-processual
de famlias, grupos ou comunidades ameaadas de despejo antes e durante o curso da
ao judicial.
Por outro lado, h que se levar em conta ainda que existe uma corrente jurisprudencial
e doutrinria que reconhece a existncia do devido processo legal substantivo e o devido
processo legal processual. O substantivo fica relacionado ao dever de cumprimento do
Princpio da Legalidade e da Anterioridade da lei e o processual vinculado especificamente
aos preceitos legais processuais que informam o devido processo legal quanto aos seus
procedimentos.
2.1.2 Garantias legais

As garantias legais podem ser denominadas como sendo a fundamentao jurdica
trazida pelo ordenamento internacional de direitos humanos. Essas garantias sero teis
na medida em que prevejam instrumentos jurdicos de proteo s pessoas tais como
comunicao aos afetados pela medida de despejo; assistncia jurdica aos afetados;
direito ao exerccio do contraditrio; direito ao regular andamento do processo; direito
produo de provas; direito ao duplo grau de jurisdio. Essas garantias legais no s
permitem a concretizao do devido processo legal, como tambm garantem a utilizao
de remdios jurdicos provisionais ou definitivos para a busca de soluo de conflitos,
reparao dos danos causados por fora das ilegalidades cometidas e ainda o direito
restituio de moradias e propriedades.
A principal garantia legal internacional de direitos humanos quanto ao devido processo
legal advm da Declarao Universal dos Direitos Humanos de 1948 que no seu artigo 11
refere que:
I) Todo o homem acusado de um ato delituoso tem o direito de ser presumido inocente at
que a sua culpabilidade tenha sido provada de acordo com a lei, em julgamento pblico
no qual lhe tenham sido asseguradas todas as garantias necessrias a sua defesa.
II) Ningum poder ser culpado por qualquer ao ou omisso que, no momento,
no constituam delito perante o direito nacional ou internacional. Tambm no ser
imposta pena mais forte do que aquela que, no momento da prtica, era aplicvel ao
ato delituoso.
Em ato contnuo, firmado o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos que no
seu artigo 14 refere que:
Todas as pessoas so iguais perante os tribunais de justia. Todas as pessoas tm direito
a que a sua causa seja ouvida equitativa e publicamente por um tribunal competente,
3 Tem-se como exemplos o Cdigo de Processo Civil Brasileiro que permite a concesso de medidas liminares inaudita
altera pars em aes possessrias, e a Constituio Federal, que possibilita a priso do depositrio infiel.
22
independente e imparcial, estabelecido pela lei, que decidir quer do bem fundado de
qualquer acusao em matria penal dirigida contra elas, quer das contestaes sobre
os seus direitos e obrigaes de carter civil. As audies porta fechada podem ser
determinadas durante a totalidade ou uma parte do processo, seja no interesse dos bons
costumes, da ordem pblica ou da segurana nacional numa sociedade democrtica,
seja quando o interesse da vida privada das partes em causa o exija, seja ainda na
medida em que o tribunal o considerar absolutamente necessrio, quando, por motivo
das circunstncias particulares do caso, a publicidade prejudicasse os interesses da
justia; todavia qualquer sentena pronunciada em matria penal ou civil ser publicada,
salvo se o interesse de menores exigir que se proceda de outra forma ou se o processo
respeita a litgios matrimoniais ou tutela de crianas.
1. Qualquer pessoa acusada de infrao penal de direito presumida inocente at que
a sua culpabilidade tenha sido legalmente estabelecida.
2. Qualquer pessoa acusada de uma infrao penal ter direito, em plena igualdade,
pelo menos s seguintes garantias:
a) A ser prontamente informada, numa lngua que ela compreenda, de modo detalhado,
acerca da natureza e dos motivos da acusao apresentada contra ela;
b) A dispor do tempo e das facilidades necessrias para a preparao da defesa e a
comunicar com um advogado da sua escolha;
c) A ser julgada sem demora excessiva;
d) A estar presente no processo e a defender-se a si prpria ou a ter a assistncia de um
defensor da sua escolha; se no tiver defensor, a ser informada do seu direito de ter um
e, sempre que o interesse da justia o exigir, a ser-lhe atribudo um defensor oficioso,
a ttulo gratuito no caso de no ter meios para remunerar;
e) A interrogar ou fazer interrogar as testemunhas de acusao e a obter a participao
e o interrogatrio das testemunhas de defesa nas mesmas condies das testemunhas
de acusao;
f) A fazer-se assistir gratuitamente de um intrprete, se no compreender ou no falar
a lngua utilizada no tribunal;
g) A no ser forada a testemunhar contra si prpria ou a confessar-se culpada.
3. No processo aplicvel s pessoas jovens a lei penal ter em conta a sua idade e o
interesse que apresenta a sua reabilitao.
4. Qualquer pessoa declarada culpada de crime ter o direito de fazer examinar por
uma jurisdio superior a declarao de culpabilidade e a sentena, em conformidade
com a lei.
5. Quando uma condenao penal definitiva ulteriormente anulada ou quando
concedido o indulto, porque um fato novo ou recentemente revelado prova concludente
que se produziu um erro judicirio, a pessoa que cumpriu uma pena em virtude dessa
condenao ser indenizada, em conformidade com a lei, a menos que se prove que a no
revelao em tempo til do fato desconhecido lhe imputvel no todo ou em parte.
6. Ningum pode ser julgado ou punido novamente por motivo de uma infrao da qual
j foi absolvido ou pela qual j foi condenado por sentena definitiva, em conformidade
com a lei e o processo penal de cada pas.
23
Em nvel de normativa do sistema interamericano de direitos humanos, a Declarao

Americana dos Direitos e Deveres do Homem refere que:
Artigo XVIII. Toda pessoa pode recorrer aos tribunais para fazer respeitar os seus direitos.
Deve poder contar, outrossim, com processo simples e breve, mediante o qual a justia
a proteja contra atos de autoridade que violem, em seu prejuzo, qualquer dos direitos
fundamentais consagrados constitucionalmente.
Artigo XXIV. Toda pessoa tem o direito de apresentar peties respeitosas a qualquer
autoridade competente, quer por motivo de interesse geral, quer de interesse particular,
assim como o de obter uma soluo rpida.
J no que se refere Conveno Americana de Direitos Humanos, este estabelece as

obrigaes dos Estados frente s garantias individuais dos cidados em nvel de devido
processo legal. A Conveno, prev o dever do Estado em garantir o direito de defesa e de
contraditrio pelo acusado, o acesso uma Justia imparcial,
Artigo 8 - das Garantias Judiciais
1. Toda pessoa ter o direito de ser ouvida, com as devidas garantias e dentro de um prazo
razovel, por um juiz ou Tribunal competente, independente e imparcial, estabelecido
anteriormente por lei, na apurao de qualquer acusao penal formulada contra ela,
ou na determinao de seus direitos e obrigaes de carter civil, trabalhista, fiscal ou
de qualquer outra natureza.
2. Toda pessoa acusada de um delito tem direito a que se presuma sua inocncia, enquanto
no for legalmente comprovada sua culpa. Durante o processo, toda pessoa tem direito,
em plena igualdade, s seguintes garantias mnimas:
a) direito do acusado de ser assistido gratuitamente por um tradutor ou intrprete, caso
no compreenda ou no fale a lngua do juzo ou tribunal;
b) comunicao prvia e pormenorizada ao acusado da acusao formulada;
c) concesso ao acusado do tempo e dos meios necessrios preparao de sua defesa;
d) direito do acusado de defender-se pessoalmente ou de ser assistido por um defensor
de sua escolha e de comunicar-se, livremente e em particular, com seu defensor;
e) direito irrenuncivel de ser assistido por um defensor proporcionado pelo Estado,
remunerado ou no, segundo a legislao interna, se o acusado no se defender ele
prprio, nem nomear defensor dentro do prazo estabelecido pela lei;
f) direito da defesa de inquirir as testemunhas presentes no Tribunal e de obter o
comparecimento, como testemunhas ou peritos, de outras pessoas que possam lanar
luz sobre os fatos;
g) direito de no ser obrigada a depor contra si mesma, nem a confessar-se culpada; e
h) direito de recorrer da sentena a juiz ou tribunal superior;
A CADH prev ainda no seu artigo 25 o item de proteo judicial, isto , os direitos que
toda a pessoa humana tem de recorrer aos tribunais nos casos de violao dos seus direitos
fundamentais. Em nvel de garantias legais, importante fazer aluso tambm ao Estatuto da
24
Comisso Interamericana de Direitos Humanos4. Este estatuto faz referncia possibilidade

de medidas cautelares na Comisso. No seu artigo 25 estabelece que nos casos de gravidade
e urgncia a parte ou a prpria comisso poder adotar medidas cautelares para evitar
danos pessoais irreparveis. Alm dessa atribuio, a Comisso Interamericana poder
ainda preparar relatrios e estudos que sero encaminhados para a Assemblia Geral da
Organizao dos Estados Americanos sobre a situao dos direitos humanos no Hemisfrio
com recomendaes aos Estados (artigo 56 do Estatuto da Comisso).
Conforme Sergio Garcia Ramirez5, juiz da Corte Interamericana de Direitos Humanos,
esta Corte tem avanado na conceituao sobre o devido processo legal. Comprende o
autor que:
Conceptualmente el debido proceso manifiesta la Corte constituye un lmite a la
actividad estatal y se refiere al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias
procesales a efecto de que las personas estn en condiciones de defender adecuadamente
sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Es til observar el
carcter altamente protector de este rgimen, puesto que incluye tanto las garantas
mnimas previstas ene l artculo 8, CADH como las otras adicionales que pudieran resultar
necesarias para adecuada integracin del concepto de debido proceso. Se requiere, en
suma, que un justiciable pueda hacer valer sus derechos y defender sus intereses de forma
efectiva y en condiciones de igualdad procesales con otro justiciable.
2.1.3 Despejos Forados e Devido Processo Legal

Os despejos forados j foram analisados desde o ponto de vista dos direitos humanos
internacionais no Captulo I. A anlise, nestas prximas sees, ter como foco as obrigaes
do Estado relativas s garantias judiciais e ao devido processo legal.
A Subcomisso de Promoo e Proteo dos Direitos Humanos, por meio da Resoluo
1991/12 instituiu diretrizes para definir as responsabilidades jurdicas para aqueles que
efetuam o despejo e se estabelece que os despejos forados possam ser realizados,
sancionados, solicitados, propostos, iniciados ou tolerados por diversas entidades, entre
elas, mas no exclusivamente, as autoridades da ocupao, os governos nacionais,
os governos locais, as empresas urbanizadoras, os planejadores, os proprietrios de
moradias, os especuladores imobilirios e as instituies financeiras e os organismos de
ajuda bilaterais e internacionais. Diversas Resolues adotadas pela Comisso de Direitos
Humanos, ou pela Sub-Comisso de Promoo e Proteo dos Direitos Humanos da ONU,
reiteram a considerao dos despejos como violaes de direitos humanos e reafirmam
4 Aprovado pela resoluo AG/RES. 447 (IX-O/79), adotada pela Assemblia Geral da OEA, em seu Nono Perodo
Ordinrio de Sesses, realizado em La Paz, Bolvia, em outubro de 1.979.
5 RAMIREZ, Sergio Garcia: El Debido Proceso. Concepto General y Regulacin en la Convencin Americana sobre
Derechos Humanos. Texto apresentado no XII Encuentro de Presidentes y Magistrados de los Tribunales Constitucionales
y Salas Constitucionales de Amrica Latina, 2005
25
a necessidade do Estado proteger individuos e grupos contra esta prtica: Resoluo

1993/77, Resoluo 1998/9 e Resoluo 1997/66.
O CG n. 4 do CDESC estabelece que isto implica em garantir uma proteo legal contra
os despejos. No mesmo texto se afirma que devem existir recursos de apelao jurdica
destinadas a evitar despejos ou demolies planejados mediante a emisso de mandatos
dos tribunais e procedimentos jurdicos para obter indenizao depois de um despejo
ilegal. Nesta mesma linha, o PIDCP, artigo art. 17 estabelece que ningum ser objeto
de ingerncias arbitrrias ou ilegais em sua vida privada, sua famlia, seu domiclio ou sua
correspondncia e que toda pessoa tem direito a proteo da lei contra essas ingerncias
ou esses ataques.
O CDESC estabeleceu as regras especficas em matria de despejos forados na
Observao Geral n. 7, para. 16. Assim, frente a um despejo temos os seguintes direitos:
a) dispor de uma autntica oportunidade processual para que se consultem as pessoas
afetadas; b) dispor de um prazo suficiente e razovel de notificao a todas as pessoas
afetadas com ateno data prevista para o despejo; c) que facilite a todos os interessados,
num prazo razovel, informao relativa aos despejos previstos e, nesse caso, aos fins
a que se destinam as terras ou moradias; d) contar com a presena de funcionrios do
governo ou seus representantes no despejo, especialmente quando este afete a grupos
ou pessoas; e) identificao exata de todas as pessoas que efetuem o despejo; f) que o
despejo no se produza quando haja muito mal tempo ou de noite, salvo que as pessoas
afetadas o permitam expressamente;g) que seja oferecido recursos jurdicos aos afetados;
h) que seja oferecida assistncia jurdica, sempre que seja possvel, a quem necessite
pedir reparao aos tribunais.
Neste sentido, importante fazer aluso as obrigaes dos Estados em relao aos
despejos forados. Estas se fundam nos artigos 11, 1 do PIDESC e o art. 26 da CADH
que devem ser interpretados junto com as outras disposies que antes fizemos referncia
segundo caso acaso. O CDESC tem sustentado que dada a natureza da prtica dos despejos
forados, a referncia no 1 do artigo 2 do PIDESC ao logro progressivo de tais direitos
baseando-se nos recursos disponveis raras vezes ser pertinente. O prprio Estado dever
abster-se de efetuar despejos forados e garantir que se aplique a lei aos seus agentes
ou a terceiros que efetuem despejos forados. Assim mesmo, assinala que a obrigao
do estado de garantir o respeito desse direito no est condicionada por consideraes
relativas aos recursos de que disponha.
2.1.4 Mecanismos judiciais

Os mecanismos judiciais vo ser os instrumentos jurisdicionais disponveis no direito
internacional para a proteo de proteo e defesa contra despejos forados. Obviamente
Cf. notas 44 a 46, supra.
26
que no adiantaria a existncia de um arcabouo jurdico internacional que fundamente

os direitos humanos sem que houvesse em paralelo um rgo prestador dessa jurisdio
e que dissesse o direito.
Por isso, a Conveno Interamericana de Direitos Humanos assegura o direito a garantias
judiciais, no Artigo 8, estabelece que:
toda pessoa tem direito a ser ouvida, com as devidas garantias e dentro de um prazo
razovel, por um juiz ou tribunal competente, independente e imparcial, estabelecido
anteriormente por lei, na apurao de qualquer acusao penal formulada contra ela,
ou para que se determinem seus direitos ou obrigaes de natureza civil, trabalhista,
fiscal ou de qualquer outra natureza
J a Conveno Americana sobre direitos humanos Pacto de So Jos da Costa Rica

1969 prev que:
2. Os Estados Partes comprometem-se
a) a assegurar que a autoridade competente prevista pelo sistema legal do Estado decida
sobre os direitos de toda pessoa que interpuser tal recurso;
b)a desenvolver as possibilidades de recurso judicial; e
c)a assegurar o cumprimento, pelas autoridades competentes, de toda deciso em que
se tenha considerado procedente o recurso.
O Regulamento da Corte Interamericana de Direitos Humanos dispe que:

Artigo 1 - natureza e regime jurdico
A Corte Interamericana de Direitos Humanos uma instituio judiciria autnoma
cujo objetivo a aplicao e a interpretao da Conveno Americana sobre Direitos
Humanos. A Corte exerce suas funes em conformidade com as disposies da citada
Conveno e deste Estatuto.
Artigo 2 - Competncia e Funes
A corte exerce funo jurisdicional e consultiva.
1. Sua funo jurisdicional se rege pelas disposies dos artigos 61, 62 e 63 da
Conveno.
2. Sua funo consultiva se rege pelas disposies do artigo 64 da Conveno.
2.1.5 Mediao e preveno de conflitos

O devido processo legal alimenta-se no somente dos ditames da Corte Interamericana
de Direitos Humanos. No mbito do sistema interamericano existe tambm a Comisso
Interamericana de Direitos Humanos que no tem carter jurisdicional, mas sim consultivo
e deliberativo em sede de recomendaes aos Estados. Em nvel mundial possvel contar
com outras estruturas que podem atuar na mediao e preveno de conflitos como o
27
Conselho de Direitos Humanos dentro do sistema global das Naes Unidas e ainda os
Procedimentos Especiais que englobam as Relatorias Especiais, alm de mecanismos
no governamentais de alcance mundial, citando nesse caso o Advisory Group on Forced
Evictions (AGFE)7, o Centro pelo Direito Moradia contra Despejos (COHRE),8 a Coaliso
Internacional pelo Habitat (HIC),9 a Aliana Internacional de Habitantes (AIH)10 e o Slum
Dwellers International (SDI).11
O Estatuto da Comisso Interamericana de Direitos Humanos estabelece no seu artigo
1 que:
1. A Comisso Interamericana de Direitos Humanos um rgo da Organizao dos
Estados Americanos criado para promover a observncia e a defesa dos direitos humanos
e para servir como rgo consultivo da Organizao nesta matria.
2.Para os fins deste Estatuto, entende-se por direitos humanos:
a) os direitos definidos na Conveno Americana de Direitos Humanos com relao aos
Estados Partes da mesma;
b) os direitos consagrados na Declarao Americana de Direitos e Deveres do Homem,
com relao aos demais Estados membros.
J o artigo 18 estabelece as atribuies da Comisso:

A Comisso tem as seguintes atribuies com relao aos Estados membros da
Organizao:
a) estimular a conscincia dos direitos humanos nos povos da Amrica;
b) formular recomendaes aos Governos dos Estados no sentido de que adotem
medidas progressivas em prol dos direitos humanos, no mbito de sua legislao,
de seus preceitos constitucionais e de seus compromissos internacionais, bem como
disposies apropriadas para promover o respeito a esses direitos;
c) preparar os estudos ou relatrios que considerar convenientes para o desempenho
de suas funes;
d) solicitar aos Governos dos Estados que lhe proporcionem informaes sobre as
medidas que dotarem em matria de direitos humanos;
e) atender s consultas que, por meio da Secretaria Geral da Organizao, lhe formularem
os Estados membros sobre questes relacionadas com os direitos humanos e, dentro
de suas possibilidades, prestar assessoramento que eles lhe solicitarem;
7 O Grupo de Especialistas das Naes Unidas sobre Despejos Forados constitudo por 15 especialistas internacionais
que assessoram a Diretora Executiva do Programa das Naes Unidas para Assentamentos Humanos (UN Habitat) em
temas relativos preveno, mediao e soluo de despejos forados. Maiores informaes: http://www.unhabitat.org/
content.asp?typeid=19&catid=282&cid=3480
8 www.cohre.org
9 http://www.hic-net.org/
10 http://por.habitants.org/
11 http://www.sdinet.co.za/
28
f)apresentar um relatrio anual Assemblia Geral da Organizao no qual se levar na

devida conta o regime jurdico aplicvel aos Estados Partes da Conveno Americana de
Direitos Humanos e aos Estados que no o so;
g) fazer observaes in loco em um Estado, com a anuncia ou a convite do Governo
respectivo;
h) apresentar ao Secretrio - Geral o oramento - programa da Comisso, para que o
submeta Assemblia Geral.
Importante levar em considerao tambm o que dispe o Regulamento da Comisso

Interamericana de 200012, que prev a possibilidade de qualquer pessoa, grupo de pessoas
ou entidade no-governamental apresentar peties Comisso, nos termos do artigo
23 do seu regulamento.
Os organismos integrantes do sistema internacional de direitos humanos tambm podem
cumprir um papel de preveno de conflitos mediante a proposio de recomendaes
aos Estados sobre o cumprimento de obrigaes internacionais de direitos humanos: os
organismos baseados na Carta das Naes Unidas, os organismos criados pelos tratados
internacionais de direitos humanos e os especialistas independentes. Os rgos baseados
na Carta das Naes Unidas so o Conselho de Direitos Humanos, a Reviso Peridica
Universal e os Procedimentos Especiais da Comisso de Direitos Humanos.
O Conselho de Direitos Humanos o rgo criado pelos Estados-Membros da ONU
com o objetivo de reforar a promoo e a proteo dos direitos humanos em todo o
planeta. Substitui a Comisso de Direitos Humanos das Naes Unidas. O Conselho
possui um procedimento de denncia pelo qual indivduos ou grupos podem oferecer
denncias sobre graves violaes de direitos humanos.13 Estas denncias so analisadas
por grupos de especialistas indicados por pases integrantes do Conselho. A Reviso
Peridica Universal, dirigida pelos Estados Partes sob os auspcios do Conselho, consiste
na avaliao e monitoramento da situao dos direitos humano nos 192 pases membros
das Naes Unidas. Os procedimentos especiais referem-se aos mecanismos estabelecidos
pela Comisso de Direitos Humanos e que foram assumidos pelo Conselho de Direitos
Humanos para analisar a situao especifica de pases ou questes temticas relativas
aos direitos humanos. Atualmente h 30 Relatores Especiais e especialistas independentes
com mandatos temticos e 8 com mandatos relativos a pases especficos.
Os rgos criados em virtude dos tratados de direitos humanos que supervisionam
a aplicao dos principais tratados Comit de Direitos Humanos, Comit de Direitos
Econmicos, Sociais e Culturais, o Comit pela Eliminao da Discriminao Racial, o
Comit para a Eliminao da Discriminao contra a Mulher, o Comit contra a Tortura, o
Comit dos Direitos da Criana, o Comit para a Proteo dos Direitos dos Trabalhadores
Migrantes e de seus Familiares, Comit para os Direitos das Pessoas com Deficincias
12 Aprovado pela Comisso na sua 109a sesso, 4 a 8 de Setembro de 2000 em vigor a partir de 1. maio 2001.
13 O procedimento de denuncia foi institudo pela Resoluo 5/1 do Conselho de Direitos Humanos.
29
recebem relatrios sistemticos dos Estados sobre o cumprimento dos direitos humanos e
publicam Comentrios (ou Observaes) Gerais relativos interpretao do contedo das
provises de direitos humanos. Os Comit de Direitos Humanos, o Comit pela Eliminao
da Discriminao Racial, o Comit pela Eliminao da Discriminao contra a Mulher e
o Comit contra a Tortura podem, sob certas condies, receber peties de indivduos
reclamando o cumprimento de seus direitos no mbito dos tratados que foram violados.
A jurisprudncia sobre devido processo legal e proteo judicial da Corte Interamericana
de Direitos Humanos tem vrios precedentes relacionados a esse tema. So exemplos de
decises nesse sentido:
a) Corte Interamericana de Direitos Humanos - Caso das Comunidades Indgenas Yakye
Axa v. Paraguai (2005)
O Estado violou os direitos a um julgamento justo e proteo judicial previstos nos artigos
8 e 25, respectivamente, da Conveno Americana de Direitos Humanos, em combinao
com o artigo 1(1) e 2 da mesma Conveno, em detrimento dos membros da Comunidade
Indgena Yakye Axa, com base nos termos do pargrafo 55 a 119 do Julgamento.
b) Corte Interamericana de Direitos Humanos - Caso Salvador Chiriboga v. Equador
(2008)
O Estado violou o direito propriedade privada consagrado no artigo 21(2) da Conveno

Americana de Direitos Humanos em relao aos direitos e garantias de proteo judicial
consagrados nos artigos 8.1. e 25.1 da Conveno Americana, tudo em relao com o
artigo 1.1 deste instrumento, em prejuzo de Maria Salvador Chiriboga, em conformidade
com os pargrafos 48 a 118 da presente Sentena.
c) Corte Interamericana de Direitos Humanos - Caso Massacre Plan de Snchez v.
Guatemala (2004)
Para constatar, em acordo com os termos da responsabilidade internacional aceita

pelo Estado, que [o Estado] violou os direitos previstos nos artigos 5(1) e 5(2) (direito a um
tratamento humano); 8(1) (direito a um julgamento justo); 11 (direito privacidade); 12(2)
e 12(3) (liberdade de conscincia e religio); 13(2) e 13(5) (liberdade de pensamento e
expresso); 16(1) (liberdade de associao), 21(1) e 21(2) (direito de propriedade), 24 (direito
proteo com igualdade) e 25 (direito proteo judicial) da Conveno Americana de
Direitos Humanos, alm de no cumprir com a obrigao de respeitar direitos previsto no
artigo 1(1) desta Conveno, conforme pargrafos 47 e 48 do presente julgamento.
2.1.6 Crime de tortura, abuso de autoridade e despejos forados

O crime de tortura e abuso de autoridade sero analisados em relao ao tema do
devido processo legal por uma razo estratgica. Muitos casos de despejos forados so
30
recebidos tanto pela Comisso quanto pela Corte Interamericana de Direitos Humanos para
julgamento tendo em vista a alegao de violao ao devido processo legal, integridade
fsica, e ao tratamento degradante das vtimas de despejos, bem como o direito vida.
Isto porque o abuso de autoridade, que acompanha com o crime de tortura, est presente
em inmeros atos de cumprimento judicial e extrajudicial dos despejos. Existem situaes
em que a integridade fsica e moral dos afetados, alm da vida, esto sob perigo eminente.
Isto se deve natureza conflitiva dessas ordens de despejo, sem que seja dado direito
manifestao da parte afetada, nem tampouco se trabalhe qualquer tipo de resoluo do
conflito sem que seja necessrio o uso da fora. Os despejos forados, portanto, devem
obrigatoriamente serem analisados desde o prisma da mais ampla codificao internacional
de direitos humanos, isto porque as instncias judicirias interamericanas no recepcionaram,
at o momento, casos de despejos fundamentados em violaes aos direitos econmicos,
sociais e culturais, dentre eles o direito moradia (Art. 26 da Conveno Americana)14.
Compreender a codificao internacional dos direitos humanos no estaticamente e sim
desde o mtodo relacional fundamental para que a pesquisa d conta da diversidade
ftica e jurdica que compe os conflitos fundirios de posse e propriedade.
Por isso, importante identificar os limites que o aparato repressivo do Estado (policias
militares e civis) possui nos atos de despejos, reintegraes de posse e cumprimento
de outras ordens de desocupao e que determinam a realizao de despejos. Tais atos
devem levar em conta os Princpios Bsicos sobre a Utilizao da Fora e de Armas de
Fogo pelos Funcionrios Responsveis pela Aplicao da Lei, Plano de Ao de Milo 130
Assemblia Geral da ONU, Resoluo 40/32 de 1985; a Conveno contra a Tortura e outros
Tratamentos ou Penas Cruis, Desumanos ou Degradantes adotada pela Resoluo 39/46,
da Assemblia Geral das Naes Unidas, em 1984,15 dentre outros. A tortura e os maus
tratos ao indivduo foi um dos primeiros crimes a ser considerado em mbito internacional,
logo aps o genocdio. As Naes Unidas, em 1984, prope a Conveno contra Tortura
e Maus Tratos ao Homem, que desde logo ratificada por 124 pases, tal sua relevncia
para os destinos da humanidade. Essa Conveno define tortura como:
qualquer ato pelo qual dores e sofrimentos agudos, fsicos ou mentais, so infligidos
intencionalmente a uma pessoa a fim de obter, dela ou de uma terceira pessoa, informaes
ou confisses; de castig-la por ato que ela ou uma terceira pessoa tenha cometido, ou
seja, suspeita de ter cometido; de intimidar ou coagir esta pessoa ou outras pessoas; ou
por qualquer motivo baseado em discriminao de qualquer natureza; quando tais dores
ou sofrimentos so infligidos por um funcionrio pblico ou outra pessoa no exerccio de
funes pblicas, ou por sua instigao, ou com seu consentimento ou aquiescncia.
14 De acordo com CAVALLARO e SCHAFFER, isso se deve ao fato da Conveno Americana de Direitos Humanos
ter falhado em prover os direitos econmicos, sociais e culturais com o mesmo grau de especificidade que foi previsto na
Declarao Americana de 1948. De fato, o tpico inteiro dos direitos econmicos, sociais e culturais na Conveno Americana
foi reduzido ao artigo 26. ... Apesar desta proviso mencionar direitos econmicos, sociais e culturais, ele tem provado ser
ineficaz para sustentar demandas individuais. De fato, o artigo 26 falha ao no estabelecer direitos especficos ou obrigaes
concretas. Cavallaro, J., and Schaffer, E., Less as More: Rethinking Supranational Litigation of Economic and Social Rights
in the Americas, 56 Hastings Law Journal (2005), pp. 217-281.
15 Ratificada pelo Brasil em 24.09.1990 e promulgada pelo Decreto n. 40/1991.
31
Alm de tipificar como crimes os tratamentos cruis, desumanos ou degradantes

(redutores daquele status dignitatis), a Conveno dispe sobre um sistema de monitoramento
internacional e mecanismos de denuncias de violaes de seu texto e sobre outras garantias,
inclusive indenizaes s vitimas de degradao humana. Essa norma jurdica internacional
determina que nenhuma circunstncia, ainda que excepcional (guerra, revolues, guerrilhas,
grave ameaas), pode ser invocada como justificativa para seu descumprimento.
O Brasil ratificou esse Tratado em 28/09/1989 e ratificou tambm a Conveno Interamericana
para Prevenir e Punir a Tortura (1985);16 logo ambas so parte de nosso direito interno.
Entretanto, somente em abril de 1997 que foi aprovada a Lei n 9. 455/9717 que define
tortura e maus tratos como crime, ou seja, tipo criminal autnomo e especifico. Muito
embora a Constituio Federal de 1988 j tenha considerado essas violncias como crimes
inafianveis e insuscetveis de graa ou anistia, respondendo por elas todos aqueles que
podiam evit-la e no o fizeram (artigo 5, XLIII, CF/88).
A primeira norma internacional a fazer referncia sobre tortura foi a Declarao Universal
dos Direitos Humanos que no seu artigo 5 prev que:
Ningum ser submetido tortura, nem a tratamento ou castigo cruel, desumano ou
degradante.
Logo aps, o PIDCP institui no artigo 7. que:

Ningum ser submetido tortura nem a pena ou a tratamentos cruis, inumanos ou
degradantes. Em particular, interdito submeter uma pessoa a uma experincia mdica
ou cientfica sem o seu livre consentimento.
A Conveno contra a Tortura da ONU cria o Comit contra a Tortura, rgo criado em
virtude de seu artigo 17, tendo por objetivo de controlar e monitorar a aplicao, pelos Estados
Partes, das disposies desta Conveno. Nos termos do artigo 19 da Conveno, os Estados
Partes devem apresentar relatrios ao Comit onde enunciam as medidas adotadas para tornar
efetivas as disposies deste tratado. Os relatrios so analisados pelo Comit e discutidos
entre este e representantes do Estado Parte em causa, aps o que o Comit emite as suas
observaes finais sobre cada relatrio: salientando os aspectos positivos bem como os
problemas detectados, para os quais recomenda as solues que lhe paream adequadas.
O Comit dispe tambm de competncia para instaurar inquritos em caso de suspeita
bem fundamentada da prtica sistemtica da tortura no territrio de um Estado Parte
(artigo 20) e para analisar queixas apresentadas por Estados Partes ou particulares contra
um Estado que tenha reconhecido a competncia do Comit para tal efeito (artigos 21.
e 22. da Conveno).
16 Ratificada pelo Brasil em 20.7.1989, promulgada pelo Decreto n. 98.386/89.

17 A Lei 9.455/97 determina como crime de tortura: I) constranger algum com emprego de violncia ou grave
ameaa, causando-lhe sofrimento fsico ou mental: a) com o fim de obter informaes, declarao ou confisso da vitima
ou de terceira pessoa; b) para provocar ao ou omisso de natureza criminosa; c) em razo de discriminao racial ou
religiosa; II) Submeter algum, sob sua guarda, poder ou autoridade, com emprego de violncia ou grave ameaa, a intenso
sofrimento fsico ou mental, como forma de aplicar castigo pessoal ou medida de carter preventivo (artigo1).
32
Por sua vez, a Declarao Americana dos Direitos e Deveres do Homem, no seu artigo
5 prev que:
Toda pessoa tem direito proteo da lei contra os ataques abusivos sua honra, sua
reputao e sua vida particular e familiar.
E a Conveno Interamericana para Prevenir e Punir a Tortura estabelece no seu artigo

2 o conceito de tortura, como sendo:
Para os efeitos desta Conveno, entender-se- por tortura todo ato pelo qual so
infligidos intencionalmente a uma pessoa penas ou sofrimentos fsicos ou mentais, com
fins de investigao criminal, como meio de intimidao, como castigo pessoal, como
medida preventiva, como pena ou qualquer outro fim. Entender-se- tambm como
tortura a aplicao, sobre uma pessoa, de mtodos tendentes a anular a personalidade
da vtima, ou a diminuir sua capacidade fsica ou mental, embora no causem dor fsica
ou angstia psquica. No estaro compreendidas no conceito de tortura as penas ou
sofrimentos fsicos ou mentais que sejam unicamente conseqncia de medidas legais
ou inerentes a elas, contanto que no incluam a realizao dos atos ou a aplicao dos
mtodos a que se refere este artigo.
A legislao internacional disciplinou com acuidade os casos de tortura e de tratamento

degradante pessoa humana. Com efeito, nos casos de conflitos fundirios existem situaes
em que o clamor pela defesa de comunidades inteiras afetadas por um despejo forado
acaba sendo o direito integridade fsica e moral, alm do direito vida, bens jurdicos
que so tutelados pelo direito internacional atravs de convenes e resolues. Por um
lado, o direito moradia e os despejos forados no so recepcionados pela Conveno
Americana de Direitos Humanos, por outro, no s o devido processo legal que passvel
de violao nos casos de despejos forados, visto que so verificados casos paradigmticos
de violao integridade fsica e moral dos afetados, alm do direito vida.
A Conveno avana ao prever, no artigo 3 os responsveis pelo delito de tortura como
sendo: a) Os empregados ou funcionrios pblicos que, atuando nesse carter, ordenem
sua execuo ou instiguem ou induzam a ela, cometam-no diretamente ou, podendo
impedi-lo, no o faam. b) As pessoas que, por instigao dos funcionrios ou empregados
pblicos a que se refere alnea a, ordenem sua execuo, instiguem ou induzam a ela,
cometam-no diretamente ou nele sejam cmplices.
A Conveno prev ainda obrigaes do Estado para preveno e punio do crime de
tortura. O artigo 6 refere que os estados: assegurar-se-o de que todos os atos de tortura
e as tentativas de praticar atos dessa natureza sejam considerados delitos em seu Direito
Penal, estabelecendo penas severas para sua punio, que levem em conta sua gravidade. Os
Estados Partes obrigam-se tambm a tomar medidas efetivas para prevenir e punir outros
tratamentos ou penas cruis, desumanos ou degradantes, no mbito de sua jurisdio.
Um item relevante da Conveno prev o treinamento da polcia e de funcionrios pblicos
responsveis pela custdia de terceiros (artigo 7), a fim de que se previna a tortura e o
tratamento degradante e ainda o artigo 9 que prev o dever dos Estados estabelecerem
compensao s vtimas de tortura. Ainda que no haja precedente jurisprudencial da
33
Corte Interamericana que venha a determinar a compensao indenizatria das vtimas de

despejos forados em funo da perda da sua propriedade ou da sua moradia, a Conveno
Americana bem especfica quanto aos tratamentos cruis e degradantes e tortura,
prticas comuns nos despejos forados.
O combate ao crime de tortura e ao tratamento degradante requer a adoo de medidas
na regulamentao da utilizao de armas de fogos por funcionrios pblicos. O Plano de
Ao de Milo 130, adotado por consenso pelo Stimo Congresso das Naes Unidas para
a Preveno do Crime e o Tratamento dos Delinqentes, e aprovado pela Assemblia Geral
na sua Resoluo 40/32 de 1985, foi estabelecido um conjunto de princpios que norteiam
o uso de armas de fogo, os Princpios Bsicos sobre a Utilizao da Fora e de Armas de
Fogo pelos Funcionrios Responsveis pela Aplicao da Lei. Essa resoluo poderia ser
considerada para balizar o uso de armas e da fora em aes de desocupao forada,
especialmente nos casos em que grande nmero de pessoas est envolvido.
Com base nestes Princpios, os Estados se comprometem a adotarem uma srie
de medidas que venham a evitar os danos causados pelo uso de armas de fogo pelos
funcionrios pblicos e policiais contra os cidados, principalmente em casos de interveno
em conflitos. Estes princpios visam evitar mortes e leses corporais pelo uso de armas
de fogo. Estes princpios estabelecem que os Governos devero proceder:
...3. O desenvolvimento e utilizao de armas neutralizadoras no letais deveria ser
objeto de uma avaliao cuidadosa a fim de reduzir ao mnimo os riscos com relao a
terceiros, e a utilizao dessas armas deveria ser submetida a um controle estrito.
4. Os funcionrios responsveis pela aplicao da lei, no exerccio das suas funes,
devem, na medida do possvel, recorrer a meios no violentos antes de utilizarem a fora
ou armas de fogo. S podero recorrer fora ou a armas de fogo se outros meios se
mostrarem ineficazes ou no permitirem alcanar o resultado desejado.
5. Sempre que o uso legtimo da fora ou de armas de fogo seja indispensvel, os
funcionrios responsveis pela aplicao da lei devem:
a) Utiliz-las com moderao e a sua ao deve ser proporcional gravidade da infrao
e ao objetivo legtimo a alcanar;
b) Esforar-se por reduzirem ao mnimo os danos e leses e respeitarem e preservarem
a vida humana;
c) Assegurar a prestao de assistncia e socorros mdicos s pessoas feridas ou
afetadas, to rapidamente quanto possvel.
d) Assegurar a comunicao da ocorrncia famlia ou pessoas prximas da pessoa
ferida ou afetada to rapidamente quanto possvel.
A Resoluo 40/32 de 1985 da Assemblia Geral das Naes Unidas, estabelece alguns
princpios que so importantes de tomar nota a fim de se evitar o abuso de autoridade
e o crime de tortura, devendo sua aplicao ser estendida tambm para os despejos
forados. Veja-se que a Resoluo trabalha com os seguintes princpios: recorrer a meios
no violentos, prestao de socorro e assistncia s vtimas, evitar danos e reduo de
34
danos, respeito e preservao vida humana. O abuso de autoridade pelos funcionrios e

agentes pblicos caracterizam-se pelo desempenho desmedido das funes relacionadas
aplicao da lei. Tais abusos ocorrem tambm quando dos cumprimentos das ordens
judiciais de despejo por funcionrios pblicos civis e militares que atuam em muitos
casos com o uso excessivo da fora, desprezando o treinamento recebido e infringindo
aos afetados tratamento desumano e degradante que podem vir a causar a estes danos
sua integridade fsica e moral como tambm vida.
2.1.7 Das Obrigaes dos Estados Nacionais

De acordo com o direito internacional dos direitos humanos, os Estados devem proteger
os indivduos e os grupos contra despejos e deslocamentos forados e respeitar o direito
moradia adequada, mediante o cumprimento de obrigaes positivas e negativas decorrentes
dos instrumentos internacionais de direitos humanos. Alm disso, devem adotar medidas
positivas para efetivar os direitos a terra e segurana da posse mediante polticas e
programas pblicos de moradia, acesso terra e regularizao fundiria.
As obrigaes dos Estados de abster-se de efetivar e de garantir a proteo contra
despejos forados advm de uma srie de instrumentos internacionais de direitos humanos.
Dentre eles a Declarao Universal de Direitos Humanos, o Pacto Internacional de Direitos
Econmicos, Sociais e Culturais (Art. 11, para.1), a Conveno dos Direitos da Criana (Art.
27, para.3), as provises relativas a no-discriminao constantes do Art. 14, para. 2(h) da
Conveno pela Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra a Mulher, e o
Art. 5(e) da Conveno Internacional pela Eliminao da Discriminao Racial.
A Agenda Habitat (1996) estabeleceu que todos os pases signatrios se responsabilizam
por proteger todos os grupos e indivduos contra despejos arbitrrios, assegurando-lhes
proteo e remedio legal levando em considerao os direitos humanos (Para. 40(b)
(d)). Alm disso, os Estados concordaram em prover segurana dos direitos a terra e
acesso equitativo a todas as pessoas, incluindo as mulheres e aqueles vivendo na pobreza,
bem como adotar as medidas legislativas e as reformas necessrias para assegurar s
mulheres amplo e igual acesso a recursos econmicos, incluindo os direitos de herana e
a propriedade da terra, credito, recursos naturais e tecnologias apropriadas (para. 40b).
Os Estados devem tambm adotar medidas legislativas contra os despejos, com o objetivo
de criar um sistema de proteo eficaz e mecanismos de mediao e soluo de conflitos,
judiciais e/ou administrativos.
Essa legislao de proteo deve compreender medidas que a) provejam a mxima
segurana da posse aos ocupantes de moradias e terras; b) se ajustem ao PIDESC; e
c) regulem estritamente as circunstncias em que os despejos possam ser efetivados
(CG n. 7, para. 9). Essas medidas devem ser aplicadas a todos os agentes que atuem sob
a autoridade do Estado ou que a ele respondam. Ademais, so obrigaes dos Estados
35
decorrentes das normas internacionais de direitos humanos: a) adoo de medidas

legislativas e administrativas para evitar que os projetos de desenvolvimento financiados
por organismos internacionais resultem no deslocamento em grande escala de seres
humanos; 18 b) realizao de consultas com os indivduos ou grupos afetados, previamente
ocorrncia do despejo, para discutir as medidas a serem adotadas para solucionar os
impactos negativos da decorrentes e as formas de compensao a serem adotadas; c)
adoo de medidas para evitar ou ao menos minimizar o uso da fora;19 d) proteo do
direito moradia, segurana da posse e contra despejos forados deve ser garantidas
sem qualquer tipo de discriminao baseada em raa, cor, sexo, idioma, religio ou
crena, opinio poltica, nacionalidade, origem tnica ou social, idade, deficincia,
propriedade, nascimento ou outro status20; e) garantia do direito ao reassentamento,
incluindo alternativas de moradia e/ou a terra de melhor ou igual qualidade, que
atendam aos critrios de habitabilidade e acesso aos servios essenciais bsicos21; f)
adoo de medidas legislativas para estabelecer as circunstncias excepcionais em
que os despejos possam ser implementados, assegurando proteo a todas as pessoas
afetadas independentemente do ttulo de moradia ou propriedade que possuam22; g)
adoo de medidas legislativas proibindo a execuo de despejos que no estejam em
conformidade com a legislao internacional de direitos humanos23; h) adoo de medidas
para conferir segurana legal da posse aos indivduos ou grupos que atualmente carecem
dessa proteo24; i) priorizao de estratgias de desenvolvimento que minimizem os
deslocamentos, mediante a realizao de estudos prvios de impactos resultantes de
despejos, os quais devem tambm apontar alternativas para minimizar os danos.
Estes estudos devem levar em considerao os diferentes impactos em mulheres,
crianas, idosos e setores marginalizados da sociedade25; j) garantia de acesso a efetivos e
apropriados remdios legais, tais como audincias, assessoria jurdica, retorno, restituio,
reassentamento, reabilitao e compensao, de acordo com os Princpios e Diretrizes
Bsicas para o Direito a Remdio e Reparao aplicveis s Vitimas de Graves Violaes
de Leis Internacionais de Direitos Humanos ou Srias Violaes Legislao Internacional
Humanitria26; l) proviso de justa compensao para qualquer perda de bens pessoais ou
reais, incluindo direitos e rendas sobre propriedades. A compensao deve ser apropriada
e proporcional aos danos e gravidade da violao. Compensaes em espcie no devem
18 Comit DESC. Comentrio Geral n 2. E/1990/23, anexo III, par. 6 e 8(d) e OHCHR (2007), par. 71 a 73.
19 Comit DESC. Comentrio Geral n 7. prr. 13.
20 UN doc. A/HRC/4/18. Conselho de Direitos Humanos. Basic Principles and Guidelines on Development-Based
Evictions and Displacements, 2007, para. 14.
21 UN doc. A/HRC/4/18., para. 38.
22 Ibid. para. 21.
23 Ibid. para.22.
24 Ibid. para. 25.
25 Ibid. para. 32.
26 Ibid. para. 59.
36
substituir a compensao real em forma de terra ou recursos territoriais. Nos casos em

que a moradia ou a terra tambm provem meios de subsistncia, as perdas relacionadas
a efetivao destes meios tambm devem ser compensadas;
Nos processos de mediao e negociao fundamental a anlise das conseqncias
e dos impactos dos despejos sobre a populao afetada e a comunidade do entorno,
como forma de auxiliar no desenho das solues alternativas. Essas anlises, a serem
feitas por meio de um estudo de impacto do despejo pode auxiliar a mudar a percepo
dos atores envolvidos em relao s polticas e abordagem que podem ser adotadas
para prevenir, remediar ou minimizar os efeitos dos despejos. O estudo de impacto do
despejo pode ser um instrumento para melhorar o acesso informao, pela populao
afetada, sobre formas de resistir ao despejo e alternativas de soluo, bem como
consistir em uma medida (de preferncia compulsria) a ser adotada em qualquer
processo prvio de tomada de deciso sobre a efetivao um despejo, de forma a prover
os atores envolvidos de informaes completas sobre os impactos sociais e os custos
financeiros implicados.
2.2 Jurisprudncia sobre os conflitos coletivos

sobre a posse e a propriedade urbana e rural
2.2.1 O Foco da Pesquisa
A pesquisa abrangeu vinte anos de decises dos tribunais analisados, a contar da
promulgao da Constituio Federal, em 05 de outubro de 1.988. Com a pesquisa focada
na questo dos conflitos fundirios, exclui-se deciso cuja temtica central, mesmo se
referindo s questes fundirias no as tinham como foco de problema. O que interessa,
para esta pesquisa, a instabilidade que existe na regularizao das reas do pas, o que
nos fez ampliar o rol terminolgico usado de forma a alcanar o universo pretendido.
2.2.2 Das terminologias e conceitos usados nas decises judiciais

A questo terminolgica evidenciou-se problemtica logo no incio da pesquisa, quando
do acesso s primeiras decises que mostraram uma ampla gama de vocbulos usados
para o mesmo sentido. Assim, a investigao de palavras-chaves adequadas no incio do
trabalho mostrou-se uma tarefa incipiente ao nos depararmos com a falta de uniformizao
de conceitos que, nos fatos e histria do pas, tem-se mostrados corriqueiros. A doutrina
que embasa as decises pesquisadas no inclui parte significativa destes vocbulos em
suas anlises cientficas. Fica claro que a cincia jurdica, tanto quanto as fontes primrias
do Direito, no tem construdo um arcabouo conceitual de porte na matria. Os operadores
37
do Direito, juzes, promotores, advogados e demais profissionais da rea jurdica, acabam

por ter que utilizar institutos inadequados para as demandas, mesmo sabendo que o so,
por falta de opo. Exemplo disso a dificuldade em caracterizar demandas coletivas e
reconhec-las como tal.
Na questo fundiria tal problemtica recorrente ao se verificar que, por exemplo,
das 21 decises encontradas para as palavras-chave favela+posse, em 17 os rus so
pessoas fsicas, individualmente consideradas, em alguns casos inclusive em situao de
litisconsrcio passivo facultativo. Em apenas uma das decises, no plo passivo encontrase uma associao, provavelmente por estar juridicamente reconhecida.
2.2.3 Resultados da Pesquisa sobre os Conflitos Urbanos

1. Tipo de recurso
Tribunal SP e TRF3
Apelao
42
Agravo
27
Total
69
Grfico 1: agravos x apelaes

39%
Apelao
Agravo
61%
Tribunal PR e TRF4
Apelao
07
Agravo
07
Total
14
Grfico 2: agravo x apelao
Apelao
7; 50%
7; 50%
38
Agravo
2. Tipos de Ao - Urbano
Tribunal SP e TRF3
Possessria
51
Demarcatria
Declaratria
Despejo
Usucapio coletivo
Ao civil pblica
12
Concesso de uso especial para fins de moradia
Grfico 3: Tipos de ao
6%
Possessria
1%
17%
Demarcatria
0%
Declaratria
1%
Despejo
0%
75%
Usucapio coletivo
Ao civil pblica
Concesso de uso especial
para fins de moradia
Tribunal PR e TRF4
Possessria
12
Demarcatria
Declaratria
Despejo
Usucapio coletivo
Ao civil pblica
Grfico 4: tipos de ao
0%
2.I. Possessria
0%
0%
14%
0%
2.II. Demarcatria
0%
2.III. Declaratria
2.IV. Despejo
86%
2.V. Usucapio coletivo

2.VI. Ao civil pblica
2.VII Concesso de uso especial
para fins de moradia
39
3. Autores Urbano
Tribunal SP e TRF3
M.P.E.
11
M.P.F.
Municpio
Estado
Unio
Defensoria Pblica
Sociedades Comerciais
Pessoas Fsicas
26
Associaes (com personalidade jurdica)
Movimentos sociais (sem personalidade jurdica)
Outros:
13
Grfico 5: Autores
M. P. E.
0%
19%
16%
M. P. F.
0%
10%
4%
Municpio
Estado
38%
13%
0%
0%
0%
Unio
Defensoria Pblica
Pessoas Fsicas
Outros
Tribunal PR e TRF4
M.P.E.
M.P.F.
Municpio
Estado
Unio
Defensoria Pblica
Pessoas Fsicas
Outros:
40
Grfico 6: Autores
3.I. M. P. E.
0%
0%
0%
0%
0%
7%
3.II. M. P. F.
3.III. Municpio
3.IV. Estado
3.V. Unio
3.VI. Defensoria Pblica
3.VII. Sociedades Comerciais
3.VIII. Pessoas Fsicas
3. IX. Associaes (com personalidade jurdica)
3. X. Movimentos sociais (sem personalidade jurdica)
3. XI. Outros
4. Rus Urbano
Tribunal SP e TRF3
Municpio
11
Estado
Unio
Pessoas Fsicas
57
Associaes
Movimentos sociais
Outros
Grfico 7: Rus
7%
2% 5%
12%
Municpio
5% 0%
5%
Estado
Unio
Pessoas Fsicas
64%
Associaes
Movimentos sociais
Outros
41
Tribunal PR e TRF4
Municpio
Estado
Unio
Pessoas Fsicas
11
Associaes
Movimentos sociais
Outros
Grfico 8: Rus
0; 0%
0; 0%
1; 8%
1; 8%
4.I. Municpio
0; 0%
0%
4.II. Estado
0%
4.III. Unio
0%
4.IV. Sociedades Comerciais

4.V. Pessoas Fsicas
11; 84%
4.VI. Associaes
4.VII. Movimentos sociais
4.VIII. Outros
5. Pedido principal Urbano

Tribunal SP e TRF3
Reintegrao de posse
41
Manuteno de posse
14
Expulso/retirada
Declarao de posse
Declarao de propriedade
Demarcatria
* Com indenizao material
15
* Com indenizao financeira
10
42
Grfico 9: Pedido principal

3%
0%
7%
10%
Reintegrao de posse
Manuteno de posse
Expulso/retirada
Declarao de posse
60%
20%
Demarcatria
Tribunal PR e TRF4
Reintegrao de posse
09
Manuteno de posse
02
Expulso/retirada
Declarao de posse
Demarcatria
Grfico 10: Pedido principal

- 0; 0%
- 0; 0%
- 0; 0%
2; 18%
5.I. Reintegrao de posse
- 0; 0%
5.II. Manuteno de posse

5.III. Expulso/retirada
5.IV. Declarao de posse
5.V. Declarao de propriedade
9; 82%
5.VI. Demarcatria
43
6. Houve o pedido liminar?

Tribunal SP e TRF3
No
Sim
28
N/C
32
Sim, qual tipo?

Liminar
22
Tutela antecipada
Grfico 11: Houve o pedido de liminar?

13%
No
46%
Sim
N/C
41%
Grfico 12: Se sim, qual tipo de pedido?

21%
Limiar
Tutela antecipada
79%
Tribunal PR e TRF4
No
Sim
12
N/C
04
Sim, qual tipo?

Liminar
Tutela antecipada
N/C
Grfico 13: Houve pedido de liminar?

22%
11%
No
Sim
N/C
67%
44
Grfico 14: Se sim, qual foi o pedido?

0%
11%
Liminar
Tutela antecipada
100%
6.II. H alegao de agresso posse?

Tribunal SP e TRF3
No
No consta
10
Sim
13
At um ano e um dia
12
H mais de um ano e um dia
Grfico 15: H alegao de agresso posse?

18%
No
46%
No consta
Sim
36%
Grfico 16: Sim/com agresso

8%
At um ano e um dia
92%
Tribunal PR e TRF4
No
No consta
Sim
At um ano e um dia
45
Grfico 17: Alegao de agresso posse

33%
At um ano e um dia
67%
Grfico 18: Alegao de agresso posse

10%
30%
No
No consta
Sim
67%
6.III. Qual a natureza do pedido liminar?

Tribunal SP e TRF3
Manuteno da posse
Reintegrao de posse
16
Paralisao da obra/atividade
Outros
Grfico 19: Qual a natureza do pedido liminar

20%
20%
Manuteno da posse
7%
Reintegrao de posse
Outros
53%
Tribunal PR e TRF4
Manuteno da posse
Reintegrao de posse
Outros
46
Grfico 20: Qual a natureza do pedido liminar

0; 0%
1; 11%
0; 0%
a. Manuteno da posse
b. Reintegrao de posse
c. Paralisao da obra/atividade
d. Outros
8; 89%
6.IV. Qual o momento da apreciao do pedido?

Tribunal SP e TRF3
1 instncia
2 instncia
No consta
20
Grfico 21: Qual o momento da apreciao do pedido

17%
6.IV. a. 1 instncia
14%
6.IV.b. 2 instncia
6.IV.c. No consta
69%
Tribunal PR e TRF4
1 instncia
2 instncia
No consta
Grfico 22: Momento apreciao liminar

4; 40%
6.IV. a. 1 instncia
6.IV.b. 2 instncia
6.IV.c. No consta
6; 60%
0; 0%
47
a) 1 instncia
Tribunal SP e TRF3
Antes da oitiva do MP:
Antes da oitiva do ru:
Aps a oitiva do MP:
Aps a oitiva do ru:
Grfico 23: Apreciao em primeira instncia

20%
40%
a.1. Antes da oitiva do MP

a.2. Antes da oitiva do ru
a.3. Aps a oitiva do MP
a.4. Aps a oitiva do ru
40%
0%
Tribunal PR e TRF4
Aps a oitiva do MP:
Aps a oitiva do ru:
Grfico 24: Apreciao em primeira instncia

1; 25%
1; 25%

0; 0%

2; 50%
b) 2 instncia
Tribunal SP e TRF3
Aps a oitiva do MP:
Aps a oitiva do ru:
48
Grfico 25: Apreciao em Segunda Instncia

- 0%
- 0%
50%
50%

Tribunal PR e TRF4
Aps a oitiva do MP:
Aps a oitiva do ru:
Grfico 26: Apreciao em Segunda Instncia

- 0%
- 0%
- 0%
- 0%

6.V. A funo social da propriedade foi usada como fundamento para a concesso/
denegao da liminar/tutela antecipada?
Tribunal SP e TRF3
No
Sim
No consta
20
Grfico 27: Funo social Propriedade, fundamento para

concesso da liminar?
21%
No
72%
7%
Sim
No consta
49
Tribunal PR e TRF4
No
Sim
No consta
Grfico 28: A funo social da propriedade foi usada como

fundamento para a concesso/negao da liminar?
a. No
4; 40%
b. Sim
6; 60%
c. No consta
0; 0%
6.VI. Em caso de deferimento da liminar qual foi o tempo de tramitao do processo

a partir da data do ajuizamento da ao?
Tribunal SP e TRF3
Menos de uma semana
Menos de 30 dias
De um a trs meses
De trs a seis meses
Mais de seis meses
No consta
28
Grfico 29: Tempo para deferimento da liminar

- 0%
- 0%
a. Menos de uma semana
- 0%
b. Menos de 30 dias
- 0%
c. De um a trs meses
d. De trs a seis meses
e. Mais de seis meses
f. No consta
100%
50
Tribunal PR e TRF4
Menos de uma semana
Menos de 30 dias
De um a trs meses
De trs a seis meses
Mais de seis meses
No consta
grfico 30: Tempo para concesso/negao da liminar?

10%

0%
b. Menos de 30 dias
10%
0%
10%

70%
f. No consta
7. Imvel em Litgio Total de Pblico e Privado: abaixo discriminamos os valores

dentro de cada seara.
Tribunal SP e TRF3
Pblico
26
Privado
44
Total de imveis
70
Grfico 31: Imvel em litgio

37%
Pblico
Privado
63%
Tribunal PR e TRF4
Pblico
Privado
Total de imveis
14
51
Grfico 32: Imveis em litgio: pblico x privado

37%
5; 36%
total privado
total pblico
9; 64%
7.I. Imvel em Litgio Privado

Tribunal SP e TRF3
Pessoa jurdica
15
Pessoa fsica
29
Grfico 33: imvel privado em litgio

34%
7.I.a. Pessoa jurdica

7.I.b. Pessoa fsica
60%
66%
Tribunal PR e TRF4
Pessoa jurdica
Pessoa fsica
Grfico 34: Imvel privado em litgio

0%
Pessoa jurdica
Pessoa fsica
100%
52
a) Pessoa jurdica
Tribunal SP e TRF3
Nacional
Estrangeira:
No consta:
15
Grfico 35: Imvel pessoa jurdica em litgio

- 0%
- 0%
7.I.a.1. Nacional
7.I.a.2 Estrangeira
7.1.a.3. No consta
100%
Tribunal PR e TRF4
Nacional
Estrangeira:
No consta:
Grfico 36: Imveis pessoa jurdica em litgio

20%
a.1. Nacional
0%
a.2 Estrangeira
a.3. No consta
80%
53
b) Pessoa fsica
Tribunal SP e TRF3
Nacional
Estrangeira:
No consta:
29
Grfico 37: imvel pessoa fsica em litgio

- 0%
- 0%
7.I.b.1. Nacional
7.I.b.2 Estrangeira
7.1.b.3. No consta
100%
Tribunal PR e TRF4
Nacional
Estrangeira:
No consta:
Grfico 38: imveis pessoa fsica em litgio

25%
b.1. Nacional
0%
b.2 Estrangeira
b.3. No consta
75%
54
7.II. Imvel em Litgio Pblico

Tribunal SP e TRF3
COHAPAR
CDHU
COHAB
11
Caixa Econmica Federal
Unio
Estado-membro
Municpio
10
Outro
Grfico 39: imveis pblico em litgio

7.II.a. COHAPAR
4% 0% 12%
7.II.b. CDHU
38%
7.II.c. COHAE
7.IId. Caixa Econmica Federal
7.II.e. Unio
42%
4%
7.II.f. Estado-membro
0%
7.II.g. Municpio
0%
7.II.h. Outro
Tribunal PR e TRF4
COHAPAR
CDHU
COHAB
Unio
Estado-membro
Municpio
Outro
Grfico 40: imveis pblicos

- 0; 0%
a. COHAPAR
- 0; 0%
b. CDHU
- 0; 0%
c. COHAE
1; 20%
2; 40%
d Caixa Econmica Federal

e. Unio
f. Estado-membro
1; 20%
- 0; 0%
1; 20%
55
g. Municpio
h. Outro
8. Aspectos ambientais do imvel em litgio

Tribunal SP e TRF3
APA
rea de mananciais
Unidade de conservao
APP
Patrimnio cultural
No consta
62
Grfico 41: aspectos ambientais do imvel em litgio

0%
6%
1%
APA
4%
rea de mananciais
0%
APP
Patrimnio cultural
89%
No consta
Tribunal PR e TRF4
APA
rea de mananciais
APP
Patrimnio cultural
No consta
12
Grfico 42: aspectos ambientais do imvel
1; 7%
0%
APA
0% 1; 7%
0; 0%
rea de mananciais
APP
Patrimnio cultural
No consta
12; 86%
56
9. Aspectos referentes ao resultado do julgamento

9.I. Procedncia ou no do pedido
Tribunal SP e TRF3
Procedncia do pedido
35
Procedncia parcial do pedido
13
Improcedncia do pedido
17
Homologao de acordo
Outros
Grfico 43: resultado do julgamento

4%
0%
25%

52%
Homologao de acordo
Outros
19%
Tribunal PR e TRF4
Homologao de acordo
Outros

0%
7%
9.I.a. Procedncia do pedido

9.I.b. Procedncia parcial do pedido
43%
9.I.c. Improcedncia do pedido

9.I.d. Homologao de acordo
43%
9.I.e. Outros
7%
57
9.II. Quais os fundamentos utilizados para a sustentao da deciso judicial?

Tribunal SP e TRF3
Comprovao de posse anterior do imvel
17
Comprovao de cumprimento da funo social do imvel
Comprovao do esbulho possessrio
20
Regularidade do ttulo de propriedade
27
Outros
33
Grfico 45: fundamentos da deciso

a. Comprovao de posse
anterior do imvel
17%
32%
b. Comprovao de cumprimento
da funo social do imvel
4%
c. Comprovao do esbulho
possessrio
20%
27%
d. Regularidade do ttulo de
propriedade
e. Outros
Tribunal PR e TRF4
Homologao de acordo
Outros

0%
7%

43%

43%
9.I.e. Outros
7%
58
9.III. Qual foi o prazo de durao contado da data do ajuizamento at a data da deciso
judicial da segunda instncia?
Tribunal SP e TRF3
Menos de um ano
12
De 1 a 3 anos
14
De 3 a 5 anos
De 5 a 10 anos
14
Mais de 10 anos
Grfico 47: Tempo mdio de tramitao do processo

15%
a. Menos de um ano
22%
b. De 1 a 3 anos
c. De 3 a 5 anos
d. De 5 a 10 anos
26%
26%
11%
e. Mais de 10 anos
Tribunal PR e TRF4
Menos de um ano
De 1 a 3 anos
De 3 a 5 anos
De 5 a 10 anos
Mais de 10 anos
No consta
Grfico 48: Tempo mdio de tramitao do processo

a. Menos de um ano
2; 14%
5; 36%
1; 7%
0; 0%
b. De 1 a 3 anos
c. De 3 a 5 anos
d. De 5 a 10 anos
2; 14%
e. Mais de 10 anos
4; 29%
f. No consta
59
9.IV. Quais princpios foram atendidos?

Tribunal SP e TRF3
Moradia:
Segurana patrimonial:
14
Dignidade da pessoa humana:
Justia social:
10
Funo social da propriedade
Outros:
No ficou evidenciado:
36
Grfico 49: quais princpios foram atendidos?

a. Moradia
10%
b. Segurana patrimonial
18%
46%
c. Dignidade da pessoa humana

d. Justia social
e. Funo social da propriedade
4%
0%
13%
9%
f. Outros
g. No ficou evidenciado
Tribunal PR e TRF4
Moradia:
Segurana patrimonial:
Dignidade da pessoa humana:
Justia social:
Funo social da propriedade:
Outros:
No ficou evidenciado:
Grfico 50: quais princpios foram atendidos?

4; 29%
1; 7%
a. Moradia
b. Segurana patrimonial
c. Dignidade da pessoa humana
52%
d. Justia social
0; 0%
0; 0%
e. Funo social da propriedade
9; 64%
f. Outros
0; 0%
g. No ficou evidenciado
0; 0%
60
10. Aspectos referentes ao modo de gesto/soluo do conflito

10.I. Houve tentativa de soluo amigvel?
Tribunal SP e TRF3
No
Sim
No consta
63
Grfico 51: aspectos referentes gesto do conflito: soluo

amigvel?
3%
6%
a. No
b. Sim
c. No consta
91%
Tribunal PR e TRF4
No
Sim
No consta
Grfico 52: houve tentativa de soluo amigvel?

3; 21%
a. No
b. Sim
c. No consta
8; 58%
3; 21%
10.II. Houve tentativa de desforo imediato?

Tribunal SP e TRF3
No
66
Sim
Sim: com sucesso
Sim: sem sucesso
61
grfico 53: houve tentativa de desforo imediato?

0%
4%
a. No
b.1. Sim: com sucesso
b.2. Sim: sem sucesso
96%
Tribunal PR e TRF4
No
14
Sim
Sim: com sucesso
Sim: sem sucesso
Grfico 54: houve tentativa de desforo imediato?

- 0%
- 0%
a. No
b.1. Sim com sucesso
b.2. Sim sem sucesso
14; 100%
10.III. Houve manifestao judicial quanto ao desforo?

Tribunal SP e TRF3
No
67
Sim
Sim: com sucesso
Sim: sem sucesso
Grfico 55: houve manifestao quanto ao desforo?

0%
3%
III.a. No
III.b.1. Sim: foi confirmado
III.b.2. Sim: no foi confirmado
97%
62
Tribunal PR e TRF4
No
14
Sim
Sim: foi confirmado
Sim: no foi confirmado
Grfico 56: houve manifestao judicial quanto ao desforo?

- 0%
- 0%
a. No
b.1. Sim: foi confirmado
b.2. Sim: no foi confirmado
14; 100%
11. Aspectos referentes situao do imvel urbano

11.I. Qual a situao do imvel?
Tribunal SP e TRF3
Dvidas fiscais
Dvidas trabalhistas
rea devoluta
Abandono como fundamento do pedido confirmado
Abandono como fundamento do pedido no confirmado
13
Em desapropriao
Problemas com saneamento, energia ou infra-estrutura
Outros
Nenhuma das anteriores
45
Grfico 57: Qual a situao do imvel?

1%
- 0%
- 0%
3%
a. Dvidas fiscais
b. Dvidas trabalhistas
18%
c. rea devoluta
0%
d.1 abandono como fundamento do pedido confirmado

d.2 abandono como fundamento do pedido no confirmado
10%
62%
e. Em desapropriao
6%
f. Problemas com saneamento, energia ou infra-estrutura

g. Outros
h. Nenhuma das anteriores
63
Tribunal PR e TRF4
Dvidas fiscais
Dvidas trabalhistas
rea devoluta
Abandono como fundamento do pedido confirmado
Abandono como fundamento do pedido no confirmado
Em desapropriao
Outros
10
Grfico 58: Qual a situao do imvel?

a. Dvidas fiscais
- 0%
- 0%
6%
7%
7%
0%
7%
c. rea devoluta
d.1 abandono como fundamento do pedido confirmado
d.2 abandono como fundamento do pedido no confirmado
e. Em desapropriao
7%
f.
66%
g. Outros
12. Aspectos referentes moradia de uso urbano

Tribunal SP e TRF3
Favela
25
Cortio
Conjunto habitacional
13
Loteamento clandestino
16
Loteamento irregular
14
Zonas especiais de interesse social
Outro
10
Grfico 59: Aspectos referentes moradia de uso urbano

0%
13%
I. Favela
32%
II. Cortio
18%
III. Conjunto habitacional

IV. Loteamento clandestino
20%
16%
1%
V. Loteamento irregular
VI. Zonas especiais de interesse social
VII. Outro
64
Tribunal PR e TRF4
Favela
Cortio
Conjunto habitacional
Loteamento clandestino
Loteamento irregular
Zonas especiais de interesse social
Outro
Grfico 60: Aspectos referentes moradia de uso urbano

- 0%
- 0%
12 (u)I.
12 (u) II. Cortio
3; 21%
6; 44%
Favela
12 (u) III. Conjunto habitacional

12 (u) IV. Loteamento clandestino
2; 14%
0; 0%
12 (u) V. Loteamento irregular

12 (u) VI. Zonas especiais de
interesse social
3; 21%
12 (u) VII. Outro
2.2.4 Concluses preliminares
2.2.4.1 Esclarecimentos sobre as decises analisadas (TJ/SP e TRF3) como

resultado da busca para conflitos fundirios na rea rural
As mesmas palavras-chave foram usadas para o Tribunal de Justia de So Paulo e
para o Tribunal Regional Federal da 3 Regio. Para o TRF 3 foram localizadas 6 decises
compatveis com o mecanismo de busca utilizado, resultando em 5 acrdos para a palavra
FUNAI e 1 acrdo para a expresso movimento sem terra. As demais expresses no
trouxeram resultados. Para o TJ/SP obtivemos os demais 36 resultados analisados. Os dados
abaixo foram compilados conjuntamente de forma que se possa ter uma viso global sobre
as decises que envolvem todo o territrio do Estado de So Paulo, independentemente
da competncia.
2.2.4.2 Concluses
Em linhas gerais, pode-se dizer que as decises judiciais pesquisadas tm o seguinte
perfil:
65
TJ/SP e TRF3: URBANO - So aes possessrias (75%) em que os autores so

principalmente pessoas fsicas (38%), seguido pelo Ministrio Pblico Estadual (16%).
No plo passivo esto, novamente, as pessoas fsicas (64%), em maior proporo do que
figuram no plo ativo. Pedem reintegrao de posse (53%) em imvel privado (63%). Os
litgios envolvendo imveis pblicos somam 37% (COHAB 42%; Municpio 38%; CDHU
12%; Estado 4%). Houve procedncia, total ou parcial do pedido, em 71% dos casos
com decises baseadas em regularidade do ttulo possessrio ( 27%), esbulho possessrio
(20% ) e comprovao de posse anterior do imvel ( 17% ), entretanto, no fica evidenciado
o princpio fundante da deciso em 46% dos casos. Quando citados ou mencionados em
contexto, referem-se a segurana patrimonial (18%), justia social (13% ), moradia (10% ),
funo social da propriedade (9%) e dignidade da pessoa humana (3%), algumas decises
com mais de um princpio citado. Quando pesquisado sobre o uso de moradia nos imveis
em litgio,estes se situam essencialmente em favelas (32%), loteamento clandestino (20%)
ou irregular (18%).Quanto a aspectos e caractersticas ambientais dos imveis, em 89%
das decises no h referncia.
Sobre caractersticas possveis de serem observadas nas decises analisadas, 61%
versaram sobre recursos de apelao e 39% sobre agravo. No h um tempo padro na
demora do trmite judicial entre seu incio at a deciso do tribunal, em 2 instncia.
Nas apelaes, tais processos demoraram entre 1 ano at mais de 10 anos. Quanto aos
agravos, 40% teve um transcurso inferior a 1 ano e 22% entre 1 e 3 anos. Em 94% dos
casos no houve, ou no consta, tentativa de acordo amigvel entre as partes, confirmado
por no ter havido qualquer homologao de acordo, inclusive (0%). Considerando que
o perfil mdio de autores e rus de pessoa fsica, no haveria impedimentos legais
para que tal mecanismo fosse deflagrado. Se retomarmos a questo da ausncia de
manifestao de princpios jurdicos nas decises judiciais analisadas, pode-se refletir
sobre a dificuldade que o Poder Judicirio enfrenta r, em suas funes, a necessidade
de suprir posturas poltico-sociais que possam embasar uma ao coerente dos
poderes constitudos. No podemos esquecer que os magistrados que ocupam os
tribunais tiveram sua formao acadmica e cientfica estruturada no direito romano,
essencialmente privatstico, civilista. A insero de novos princpios que revejam o
enfoque do sistema jurdico positivado deve ser promovida e estimulada por todos os
meios, de forma que estas autoridades possam ter segurana, no exerccio de suas
funes, que tal reenquadramento cientificamente plausvel. Ao manterem postura
conservadora na escolha da doutrina que os fundamenta nos casos de conflitos coletivos
fundirios, demonstram a dificuldade que o tema reveste quanto ao deslocamento do
conhecimento adquirido em outras searas.
TJ/PR e TRF4: URBANO: Inicialmente, faz-se importante ressaltar o tipo do pedido
formulado pelos autores, nesta amostragem, sendo que os principais pedidos formulados
pelos autores de aes judiciais em conflitos urbanos, os principais pedidos foram 09
de reintegrao de posse (56%), 02 pedidos de manuteno de posse (13%), 03 aes
indenizatrias (19%), sendo uma com indenizao material e outra com indenizao
66
financeira. Em 12 das 14 decises pesquisadas houve a utilizao do pedido de liminar.

Quanto natureza destes pedidos, 08 constaram de decises de reintegrao de posse
(89%), sendo metade destes apreciados em 1 instncia.
Verificou-se que ao menos 43% dos processos (04 processos de cinco a dez anos e
02 com mais de dez anos) duraram mais de cinco anos at uma deciso em segunda
instncia. Ainda, 02 processos em at um ano (14%) e 01 processo entre um a trs
anos (7%).
Desde a propositura da ao judicial at o conhecimento do pedido liminar, houve
deferimento de 01 deciso em menos de uma semana (10%), 01 entre um a trs
meses (10%), 01 em mais de seis meses (10%), e na grande maioria das 07 decises
pesquisadas no consta esta informao (70%). Em relao garantia do direito ao
contraditrio e ampla defesa, de 04 decises em 1 instncia, apenas 01 deciso foi
deferida aps oitiva do ru e ao menos 01 no obteve parecer anterior do Ministrio
Pblico ao deferimento.
Quando pesquisadas condies favorveis composio entre as partes do conflito
fundirio, em apenas 03 decises, dentre 14 analisadas, constou tentativa de composio
amigvel, sendo que em outras 08 decises sequer constam informaes sobre o modo
de gesto e/ou soluo amigvel do conflito fundirio urbano.
Como fundamento para apreciao das medidas liminares houve alegao de agresso
posse do autor que motivou o pedido liminar em apenas 03 casos, ou 30% do universo
pesquisado. Quando os quesitos analisados que se referem fundamentao das decises,
a disparidade grande, pois 09 decises atendem o princpio da segurana patrimonial, ou
64%, enquanto apenas 01 se fundamenta sobre o direito social da moradia. As decises de
segunda instncia igualmente privilegiam a segurana patrimonial conforme constatado
em 09 decises pesquisadas (64% do total), enquanto apenas 01 deciso cita o direito
moradia como fundamento de sua deciso.
A funo social da propriedade consagra como direito fundamental no art. 5, inc. XXIII,
da Constituio Federal, embora fundamental para anlise tutela possessria e outras
decorrentes dos conflitos fundirios sequer foi mencionada como fundamento de medida
liminar nas aes urbanas.
2.2.5 Proposies
Estrutura do acrdo; necessidade de fazer referncia a liminares, aspectos
ambientais, litisconsrcio (ativo ou passivo) facultativo de pessoas fsicas; princpios
que fundamentam a deciso; bibliografia especfica do mrito da ao e no apenas
doutrina processual.
67
2.2.6 Resultados da Pesquisa sobre os Conflitos nas reas Rurais

1. Tipo de recurso - Rural
Tribunal SP e TRF3
Apelao
11
Agravo
30
Total
41
Grfico 61: apelao x agravo rural

27%
Apelao
Agravo
73%
Tribunal PR e TRF4
Apelao e outros
38
Agravo
35
Total
73
Grfico 62: Agravo x apelaes e outros

48%
Agravo
Apelaes
e outros
52%
2. Tipos de Ao - Rural
Tribunal SP e TRF3
I. Possessria
11
II. Demarcatria
13
III. Declaratria
IV. Despejo
V. Usucapio coletivo
VI. Ao civil pblica
VII. Concesso de uso especial para fins de moradia
68
Grfico 63: tipo de ao

13%
9%
0%
0%
I. Possessria
34%
II. Demarcatria
3%
III. Declaratria
IV. Despejo
41%
VI. Ao civil pblica

Tribunal PR e TRF4
Possessria
52
Demarcatria
Declaratria
Despejo
Usucapio coletivo
Ao civil pblica
Grfico 64: tipo de ao

0; 0%
0; 0%
I. Possessria
3; 5%
II. Demarcatria
0; 0%
7; 11%
III. Declaratria
1; 2%
IV. Despejo
VI. Ao civil pblica
52; 82%
3. Autores Rural
Tribunal SP e TRF3
I. M.P.E.
II. M.P.F.
III. Municpio
IV. Estado
11
V. Unio
VI. Defensoria Pblica
VII. Sociedades Comerciais
VIII. Pessoas Fsicas
11
IX Associaes (com personalidade jurdica)
X. Movimentos sociais (sem personalidade jurdica)
XI. Outros
11
69
Grfico 65: autores

I. M. P. E.
- 0%
- 0%
25%
II. M. P. F.
11%
25%
IV. Estado
V. Unio
0%
0%
III. Municpio
25%
14%
0%
VI. Defensoria Pblica
0%
VII. Sociedades comerciais

VIII. Pessoas fsicas
IX. Associaes (com personalidade jurdica)
X. Movimentos sociais (sem personalidade jurdica)
XI. Outros
Tribunal PR e TRF4
M.P.E.
M.P.F
Municpio
Estado
Unio
Defensoria Pblica
Pessoas Fsicas
45
Outros
11
Grfico 66: autores
1%
1%
15%
0%
0%
0% 4% 3%
5%
3.I.
M. P. E.
3. II. M. P. F.
10%
3. III. Municpio
3. IV. Estado
3. V. Unio
3. VI. Defensoria Pblica
61%
3. VII. Sociedades comerciais

3. VIII. Pessoas fsicas
3. IX. Associaes (com personalidade jurdica)
3. X. Movimentos sociais (sem personalidade jurdica)
3. XI. Outros
70
4. Rus Rural
Tribunal SP e TRF3
I. Municpio
II. Estado
III. Unio
IV Sociedades Comerciais
V. Pessoas Fsicas
11
VI. Associaes
VII. Movimentos sociais
10
VIII. Outros
Grfico 67: rus

I. Municpio
0%
4%
8%
II. Estado
III. Unio
IV. Sociedades comerciais
42%
V. Pessoas fsicas
46%
VI. Associaes
0%
VII. Movimentos sociais

VIII. Outros
Tribunal PR e TRF4
Municpio
Estado
Unio
12
Pessoas Fsicas
38
Associaes
Movimentos sociais
12
Outros
31
Grfico 68: rus

0%
1% 12%
31%
4.I.
Municpio
4. II. Estado
4%
4. III. Unio
4. IV. Sociedades comerciais
4. V. Pessoas fsicas
12%
1%
4. VI. Associaes
39%
4. VII. Movimentos sociais

4. VIII. Outros
71
5. Pedido principal - Rural

Tribunal SP e TRF3
I. Reintegrao de posse
11
II. Manuteno de posse
III. Expulso/retirada
IV. Declarao de posse
V. Declarao de propriedade
VI. Demarcatria
11
*.a. Com indenizao material
11
*.b. Com indenizao financeira
Grfico 69: pedido principal

2%
I. Reintegrao de posse
23%
23%
II. Manuteno de posse

III. Expulso/retirada
6%
IV. Declarao de posse

23%
6%
2%
15%
V. Declarao de propriedade
VI. Demarcatria
Grfico 70: pedido principal cumulado com

20%
0%

80%
Tribunal PR e TRF4
Reintegrao de posse
32
Manuteno de posse
21
Expulso/retirada
Declarao de posse
Demarcatria
14
72
Grfico 71: pedido principal

5.I. Reintegrao de posse
3%
0%
10%
2%
5. II. Manuteno de posse

5. III. Expulso/retirada
51%
5. IV. Declarao de posse

5. V. Declarao de propriedade
34%
5. VI. Demarcatria
Grfico 72: pedido principal cumulado com

13%
88%
6. Houve o pedido liminar?

Tribunal SP e TRF3
No
21
Sim
16
N/C
Sim, qual tipo?

Liminar
10
Tutela antecipada
Grfico 73: houve pedido de liminar?

10%
No
51%
39%
Sim
N/C
Grfico 74: se sim, qual tipo de pedido?

38%
Liminar
Tutela antecipada
62%
73
Tribunal PR e TRF4
No
Sim
65
N/C
10
Sim, qual tipo?

Liminar
47
Tutela antecipada
18
Grfico 75: houve pedido de liminar?

8%
12%
No
Sim
No consta
80%
Grfico 76: se sim, qual tipo de pedido?

28%
Liminar
Tutela antecipada
72%
6.II. H alegao de agresso posse?

Tribunal SP e TRF3
No
11
Sim
At um ano e um dia
No consta
11
Grfico 77: H alegao de agresso posse?

No
46%
46%
Sim
At um ano e um dia
4%
4%
0%
No consta
74
Tribunal PR e TRF4
No
10
No consta
33
Sim
15
At um ano e um dia
14
Grfico 78: Alegao de agresso posse?

17%
6.II.a. No
6.II.b.1. At um ano e um dia
57%
24%
6.II.b.2. H mais de um ano e um dia

6.II.b.3. No consta
2%
6.III. Qual a natureza do pedido liminar?

Tribunal SP e TRF3
Manuteno da posse
Reintegrao de posse
Outros
Grfico 79: natureza do pedido de liminar

17%
6.II.a. No
6.II.b.1. At um ano e um dia
57%
24%
6.II.b.2. H mais de um ano e um dia

6.II.b.3. No consta
2%
Tribunal PR e TRF4
Manuteno da posse
Reintegrao de posse
38
Outros
13
75
Grfico 80: natureza do pedido de liminar

9; 15%
13; 22%
a. Manuteno da posse
0; 0%
b. Reintegrao de posse
c. Paralisao da obra/atividade
d. Outros
38; 63%
6.IV. Qual o momento da apreciao do pedido?

Tribunal SP e TRF3
1 instncia
2 instncia
12
No consta
Grfico 81: Qual o momento da apreciao do pedido?

18%
39%
6.IV.a. 1 instncia
6.IV.b. 2 instncia
6.IV.c. No consta
43%
Tribunal PR e TRF4
1 instncia
39
2 instncia
14
No consta
12
Grfico 82: momento apreciao do pedido

18%
6.IV.a. 1 instncia
6.IV.b. 2 instncia
22%
6.IV.c. No consta
60%
76
a) 1 instncia
Tribunal SP e TRF3
Aps a oitiva do MP:
Aps a oitiva do ru:
Grfico 83: em primeira instncia?

20%
20%
0%

60%
Tribunal PR e TRF4
26
Aps a oitiva do MP:
Aps a oitiva do ru:
13
Grfico 84: apreciao em primeira instncia

13; 33%
0; 0%

0; 0%
26; 67%
b) 2 instncia
Tribunal SP e TRF3
Antes da oitiva do MP
Antes da oitiva do ru
Aps a oitiva do MP
Aps a oitiva do ru
77
Grfico 85: em segunda instncia?

0% 8%
0%

92%
Tribunal PR e TRF4
Antes da oitiva do MP
Antes da oitiva do ru
Aps a oitiva do MP
Aps a oitiva do ru
Grfico 86: apreciao segunda instncia

3; 21%
0; 0%
b.1. Antes da oitiva do MP

b.2. Antes da oitiva do ru
7; 50%
b.3. Aps a oitiva do MP

b.4. Aps a oitiva do ru
4; 29%
6.V. A funo social da propriedade foi usada como fundamento para a concesso/
denegao da liminar/tutela antecipada?
Tribunal SP e TRF3
No
Sim
No consta
16

fundamento para a concesso/negao da liminar?
- 0%
- 0%
No
Sim
No consta
100%
78
Tribunal PR e TRF4
No
29
Sim
No consta
24

fundamento para a concesso/denegao da liminar?
24; 41%
No
29; 50%
Sim
No consta
5; 9%
6.VI. Em caso de deferimento da liminar qual foi o tempo de tramitao do processo

a partir da data do ajuizamento da ao?
Tribunal SP e TRF3
Menos de uma semana
Menos de 30 dias
De um a trs meses
De trs a seis meses
Mais de seis meses
No consta
13
Grfico 89: Em caso de deferimento da liminar qual foi o tempo de

tramitao do processo
- 0%
b. Menos de 30 dias
100%

f. No consta
79
Tribunal PR e TRF4
Menos de uma semana
11
Menos de 30 dias
De um a trs meses
De trs a seis meses
Mais de seis meses
No consta
36
Grfico 90: tempo para deferimento da liminar

11; 19%
1; 2%
6; 10%
b. Menos de 30 dias
36; 62%
3; 5%
1; 2%

f. No consta
7. Imvel em Litgio Total de Pblico e Privado: abaixo discriminamos os valores

dentro de cada seara.
Tribunal SP e TRF3
Pblico
13
Privado
21
Total de imveis
34
Grfico 91: imvel em litgio

38%
Imveis Pblico
Imveis Privados
62%
Tribunal PR e TRF4
Pblico
30
Privado
51
Total de imveis
81
80
Grfico 92: Imveis em litgio (pblico x privado)

30; 37%
Total privado
Total pblico
51; 63%
7.I. Imvel em Litgio Privado

Tribunal SP e TRF3
7.I. Privado
7.I.a. Pessoa jurdica
a.1.Pessoa jurdica Nacional
a.2. Pessoa jurdica Estrangeira:
a.3. No consta:
7.I.b. Pessoa fsica

b.1. Pessoa Fsica Nacional:
b.2. Pessoa Fsica Estrangeira
b.3. No consta:
Grfico 93: imveis privados em litgio

8%
a.1. Pessoa jurdica Nacional
0%
a.2. Pessoa jurdica Estrangeira

a.3. No consta
38%
54%
b.1. Pessoa Fsica Nacional

0%
0%
b.3. No consta
Tribunal PR e TRF4
Pessoa jurdica
17
Pessoa fsica
34
Grfico 94: imvel privado em litgio

33%
Pessoa jurdica
Pessoa fsica
67%
81
7.II. Imvel em Litgio Pblico

Tribunal SP e TRF3
COHAPAR
CDHU
COHAB
Unio
Estado-membro
18
Municpio
Outro
Grfico 95: imveis pblicos em litgio

11%
7%
0%
7.II.a. COHAPAR
18%
7.II.b. CDHU
7.II.c. COHAB
7.II.d. Caixa Econmica Federal
7.II.e. Unio
64%
7.II.f. Estado-membro
7.II.g. Municpio
7.II.h. Outro
Tribunal PR e TRF4
COHAPAR
CDHU
COHAB
Unio
23
Estado-membro
Municpio
Outro
Grfico 96: imveis pblicos

a. COHAPAR
5; 17% 0; 0%
2; 7%
b. CDHU
0; 0%
c. COHAB
d. Caixa Econmica Federal
23; 76%
e. Unio
f. Estado-membro
g. Municpio
82
7.III. Imvel em Litgio Privado - Pessoa jurdica

Tribunal SP e TRF3
Nacional
Estrangeira:
No consta:
Grfico 97: imvel pessoa jurdica em litgio

20%
0%
a.1. Pessoa jurdica Nacional
a.2. Pessoa jurdica Estrangeira
a.3. No consta
80%
Tribunal PR e TRF4
Nacional
10
Estrangeira:
No consta:
Grfico 98: imveis pessoa jurdica

4; 24%
a.1. Nacional
a.2. Estrageira
a.3. No consta
3; 18%
10; 58%
7.IV. Imvel em Litgio Privado - Pessoa fsica

Tribunal SP e TRF3
Nacional
Estrangeira:
No consta:
83
Grfico 99: imvel pessoa fsica em litgio

13%
0%
b.1. Pessoa Fsica Nacional

b.3. No consta
87%
Tribunal PR e TRF4
Nacional
26
Estrangeira:
No consta:
Grfico 100: imveis pessoa fsica

8; 24%
b.1. Nacional
0; 0%
b.2. Estrageira
b.3. No consta
26; 76%
8. Aspectos ambientais do imvel em litgio

Tribunal SP e TRF3
APA
rea de mananciais
APP
Patrimnio cultural
No consta
40
84
Grfico 101: aspectos ambientais do imvel em litgio

I. APA
2%
0%
0%
II. reas de mananciais

III. Unidades de conservao
IV. AP
V. Patrimnio cultural
98%
VI. No consta
Tribunal PR e TRF4
APA
rea de mananciais
APP
Patrimnio cultural
No consta
66
Grfico 102: aspectos ambientais do imvel

I. APA
0% 4% 4% 1%
II. reas de mananciais

III. Unidades de conservao
51%
IV. AP
V. Patrimnio cultural
91%
VI. No consta
9. Aspectos referentes ao resultado do julgamento

9.I. Procedncia ou no do pedido
Tribunal SP e TRF3
27
11
Homologao de acordo
Outros
85

- 0%
27%
I.a. Procedncia do pedido
- 0%
I.b. Procedncia parcial do pedido

I.c. Improcedncia do pedido
I.d. Homologao de acordo
7%
I.e. Outros
66%
Tribunal PR e TRF4
22
13
34
Homologao de acordo
Outros

0; 0% 4; 5%
22; 30%

34; 47%

13; 18%
9.I.e. Outros
9.II. Quais os fundamentos utilizados para a sustentao da deciso judicial?

Tribunal SP e TRF3
11
12
Outros
25

a. Comprovao de posse anterior do imvel
22%
48%
0%
b. Comprovao de cumprimento da funo social do imvel

c. Comprovao do esbulho possessrio
6%
d. Regularidade do ttulo de propriedade
24%
e. Outros
86
Tribunal PR e TRF4
15
29
11
Outros
41

15; 15%
a. Comprovao de posse anterior do imvel

2; 2%
b. Comprovao de cumprimento da funo

social do imvel
c. Comprovao do esbulho possessrio
41; 42%
29; 30%
11; 11%
d. Regularidade do ttulo de propriedade

e. Outros
9.III. Qual foi o prazo de durao contado da data do ajuizamento at a data da deciso
judicial da segunda instncia?
Tribunal SP e TRF3
Menos de um ano
De 1 a 3 anos
De 3 a 5 anos
De 5 a 10 anos
13
Mais de 10 anos
Grfico 107: tempo de durao do processo

16%
22%
III.a. Menos de um ano

16%
III.b. De 1 a 3 anos
III.c. De 3 a 5 anos
III.d. De 5 a 10 anos
35%
11%
III.e. Mais de 10 anos
Tribunal PR e TRF4
Menos de um ano
19
De 1 a 3 anos
18
De 3 a 5 anos
17
De 5 a 10 anos
11
Mais de 10 anos
No consta
87
Grfico 108: tempo mdio de tramitao do processo

4; 5%
4; 5%
a. Menos de um ano
19; 27%
11; 15%
b. De 1 a 3 anos
c. De 3 a 5 anos
d. De 5 a 10 anos
17; 23%
18; 25%
e. Mais de 10 anos
f. No consta
9.IV. Quais princpios foram atendidos?

Tribunal SP e TRF3
IV.a. Moradia
IV.b. Segurana patrimonial
IV.c. Dignidade da pessoa humana
IV.d. Justia social
IV.e. Funo social da propriedade
IV.f. Outros
14
IV.g. No ficou evidenciado
18
Grfico 109: quais princpios foram atendidos

0%
17%
0%
45%
IV.a. Moradia
2%
2%

34%
IV.d. Justia social

IV.f. Outros
Tribunal PR e TRF4
IV.a. Moradia
39
IV.d. Justia social
IV.f. Outros
24
88
Grfico 110: quais princpios foram atendidos

5; 6%
24; 27%
39; 43%
6; 7%
4; 4%
5; 6% 6; 7%
a.
Moradia
b.
Segurana patrimonial
c.
Dignidade da pessoa humana
d.
Justia social
e.
Funo social da propriedade
f.
Outros
g.
No ficou evidenciado
10. Aspectos referentes ao modo de gesto/soluo do conflito

10.I. Houve tentativa de soluo amigvel?
Tribunal SP e TRF3
I.a. No
I.b. Sim
I.b. No Consta
38
Grfico 111: aspectos referentes gesto do conflito: tentativa

de soluo amigvel?
5% 2%
I.a. No
I.b. Sim
I.b. No consta
93%
Tribunal PR e TRF4
I.a. No
30
I.b. Sim
I.b. No Consta
35
Grfico 112: houve tentativa de soluo amigvel?

30; 41%
35; 48%
a. Nacional
b. Estrageira
c. No consta
8; 11%
89
10.II. Houve tentativa de desforo?

Tribunal SP e TRF3
II.a. No
41
II.b.1. Sim: com sucesso
II.b.2. Sim: sem sucesso
Grfico 113: houve tentativa de desforo?

- 0%
- 0%
II.a. No
100%
Tribunal PR e TRF4
II.a. No
68
Grfico 114: tentativa de desforo imediato?

5; 7%
0; 0%
a. No
b.1. Sim: com sucesso
b.2. Sim: sem sucesso
68; 93%
10.III. Houve manifestao judicial quanto ao desforo?

Tribunal SP e TRF3
III.a. No
41
90
grfico 115: houve manifestao judicial quanto ao desforo?

- 0%
- 0%
III.a. No
100%
Tribunal PR e TRF4
III.a. No
67
Grfico 116: manifestao judicial quanto ao desforo

3; 4% 3; 4%
III.a. No
67; 92%
11. Aspectos referentes situao do imvel rural

Tribunal SP e TRF3
a. Dvidas fiscais
c. rea devoluta
15
d.1. Abandono como fundamento do pedido confirmado
d.2. Abandono como fundamento do pedido no confirmado
e. Em desapropriao
g. Outros
11
91
Grfico 117: qual a situao do imvel rural?

27%
20%
0%
2%
5%
37%
5%
a.
Dvidas fiscais
b.
Dvidas trabalhistas
c.
rea devoluta
d.1. Abandono como

funcionamento do pedido
confirmado
2%
2%
d.2. Abandono como fundamento

do pedido no confirmado
e.
Em desapropriao
f.
Problemas com saneamento,

energia ou infra-estrutura
g.
Outros
h.
Tribunal PR e TRF4
a. Dvidas fiscais
c. rea devoluta
d.1. Abandono como fundamento do pedido confirmado
d.2. Abandono como fundamento do pedido no confirmado
e. Em desapropriao
10
g. Outros
23
40
Grfico 118: situao do imvel rural?

0; 0% 10; 14%
1; 1%
40; 54%
23; 31%
a.
Dvidas fiscais
b.
Dvidas trabalhistas
c.
reas devoluta

do pedido confirmado
do pedido no confirmado
e.
12. Aspectos referentes ao conflito agrrio

12.I. Houve tentativa de audincia prvia?
92
Em desapropriao
Tribunal SP e TRF3
(r).I.a. No
(r).I.b. Sim
(r).I.c. No consta
37
Grfico 119: tentativa de audincia prvia

3%
0%
(r).I.a. No
(r).I.b. Sim
(r).I.c. No consta
97%
Tribunal PR e TRF4
(r).I.a. No
23
(r).I.b. Sim
13
(r).I.c. No consta
36
Grfico 120: houve audincia de justificao prvia?

23; 32%
36; 50%
I.a. No
I.b. Sim
I.c. No consta
13; 18%
12.II. rgos notificados acerca da audincia

Tribunal SP e TRF3
(r).II.a. Fundirios federais
(r).II.b. Fundirios estaduais
(r).II.c. Ambientais
(r).II.d. Trabalhistas
(r).II.e. No consta
38
93
Grfico 121: rgos notificados acerca da audincia

- 0%
- 0%
- 0%
- 0%

(r).II.c. Fundirios Ambientais
(r).II.e. No consta
100%
Tribunal PR e TRF4
16
(r).II.c. Ambientais
(r).II.e. No consta
53
Grfico 122: rgos notificados acerca da audincia

I.a. Fundirios federais
16; 22%
I.b.Fundirios estaduais
3; 4%
I.c. Ambientais
0; 0%
53; 74%
I.d. Trabalhistas
0; 0%
I.e. No consta
12.III. Houve manifestao ou interveno dos seguintes rgos

Tribunal SP e TRF3
(r).III.a. INCRA
(r).III.b. IBAMA
(r).III.c. FUNAI
(r).III.d. Outros
(r).III.e. Nenhum
33
94
Grfico 123: houve manifestao ou interveno dos seguintes

rgos
8%
- 0%
- 0%
- 0%
(r).III.a. INCRA
5%
(r).III.b. IBAMA
(r).III.c. FUNAI
(r).III.d. Outros
(r).III.e. Nenhum
87%
Tribunal PR e TRF4
(r).III.a. INCRA
16
(r).III.b. IBAMA
(r).III.c. FUNAI
19
(r).III.d. Outros
(r).III.e. Nenhum
33
Grfico 124: houve manifestao de alguns dos seguintes rgos?

16; 22%
33; 44%
(r).III.a. INCRA
1; 1%
(r).III.b. IBAMA
(r).III.c. FUNAI
5; 7%
(r).III.d. Outros
19; 26%
(r).III.e. Nenhum
12.IV. Houve manifestao ou interveno de rgo fundirio estadual?

Tribunal SP e TRF3
(r).IV.a. No
38
(r).IV.b. Sim
Grfico 125: quanto a manifestao ou interveno de rgo

fundirio estadual
- 0%
(r).IV.a. No
(r).IV.b. Sim
100%
95
Tribunal PR e TRF4
(r).IV.a. No
71
(r).IV.b. Sim
Grfico 126: manifestao de algum rgo estadual?

0%
1%
IV.a. No
IV.b. Sim
99%
2.2.7 Concluses preliminares

TJ/SP e TRF3: Esclarecimentos sobre as decises analisadas como resultado da busca
para conflitos fundirios na rea rural: as mesmas palavras-chave foram usadas para o
Tribunal de Justia de So Paulo e para o Tribunal Regional Federal da 3 Regio. Para
o TRF 3 foram localizadas 6 decises compatveis com o mecanismo de busca utilizado,
resultando em 5 acrdos para a palavra FUNAI e 1 acrdo para a expresso movimento
sem terra. As demais expresses no trouxeram resultados. Para o TJ/SP obtivemos os
demais 36 resultados analisados. Os dados abaixo foram compilados conjuntamente de
forma que se possa ter uma viso global sobre as decises que envolvem todo o territrio
do Estado de So Paulo, independentemente da competncia.
Em linhas gerais, pode-se dizer que as decises judiciais pesquisadas tm o seguinte
perfil:
RURAL: so aes demarcatrias (41 %) ou possessrias ( 34 %), com autores como
pessoas de direito pblico (Estado 25%; Municpio 11%) e de direito privado (pessoas fsicas
25%; sociedades comerciais 14%). J os rus so pessoas fsicas (46%) ou movimentos
sociais (42%). Os pedidos recaem, em igual proporo (23% cada) para a reintegrao
de posse e demarcatrias. O imvel em litgio pblico em 68% dos casos, tendo o
Estado como proprietrio principal. Em 70% dos casos houve procedncia total ou parcial
do pedido formulado, tendo como fundamento da deciso a comprovao de esbulho
possessrio em 29% das situaes analisadas e a comprovao de posse anterior do
imvel em 24% das citaes. As circunstncias que envolvem os litgios em rea rural
diferenciam-se do ambiente urbano principalmente no que diz respeito prevalncia
da propriedade pblica no centro do conflito. Muitas vezes, envolvem o questionamento
da rea como devoluta (36% dos casos) trazendo, nesta definio, a possibilidade de se
usucapir ou de ser garantida a regularidade fundiria de uma rea ocupada h tempos.
H aes demarcatrias promovidas pelo prprio Estado, por exemplo, bem como aes
96
de reintegrao improcedentes em razo da inrcia do Estado no uso (afetao direta)

de sua propriedade, tendo, como beneficirio deste resultado, um possuidor de boa f.
Com relao aos princpios jurdicos que fundamentam estas decises, em 44% dos casos
eles no ficaram evidenciados no acrdo proferido; em 17% das decises, a segurana
patrimonial foi suscitada como argumento estruturante. Se levarmos em considerao
que em outros 17% dos casos o argumento utilizado foi a indisponibilidade do bem pblico,
temos que, em sentido amplo, o domnio o princpio fundamental nas decises do tribunal
para estes conflitos. O princpio da boa f (em geral, do possuidor) aparece em 12% das
decises, desde que tenha as provas exigidas de sua posse.
Nas 6 decises do TRF 3, 4 delas tm exatamente a mesma estrutura: a FUNAI autora
de despejo contra particulares, obtendo procedncia total do pedido. So situaes em
reservas indgenas, geradas por contratos vencidos ou nulos. Apenas uma ao a FUNAI
r, em ao possessria em que particular requer manuteno de posse, mas que no
teve procedncia do pedido com fundamento na proteo de grupo tnico, no cabendo
manuteno em rea de demarcao. A 6 deciso analisada refere-se a ao do INCRA
contra o Movimento Sem Terra em que requer a manuteno de posse, com resultado
positivo, alegando que o direito ao assentamento no se faz por invaso, mesmo referida
rea ser destinada a assentamentos.
Quanto questo do reconhecimento da caracterstica do litgio como uma situao
coletiva, ainda h dificuldade para tanto. Quando o MST est envolvido (6 decises)
como ru, fica caracterizado movimento social. Entretanto, quando o litgio refere-se
a assentamento rural+ posse, os rus so pessoas fsicas, assim como nas questes de
reas devolutas ou conflitos agrrios. Apenas em um processo h a referncia a reas
de proteo ambiental, uma APP, em ao contra o MST.
Quanto a aspectos da demanda judicial, no h referncia a acordos ou tentativa de
homologao destes.
Sobre a durao da demanda, 32% terminam entre 5 e 10 anos e 20% com mais de 10
anos. Algumas situaes particulares merecem destaque: nas aes contra o MST, aquelas
acionadas por sociedades comerciais tm uma durao inferior a um ano. So casos de
agravo. Entretanto, naquelas em que o Estado figura como autor, a durao da demanda
chega a 10 anos, mesmo no caso de agravo. Destas demandas, 80% tm procedncia total
do pedido em geral fundamentado na segurana patrimonial (60%).
Todas as aes que envolvem assentamento rural, MST, invaso rural+posse, conflito
agrrio so possessrias e, dentre elas, 83% pedem a reintegrao de posse e os autores
so, igualmente, Poder Pblico e particular, pessoa fsica e jurdica. De todas, apenas em
um caso houve a improcedncia do pedido, um agravo em que o ITESP (Instituto de Terras
de So Paulo) insiste em uma liminar de reintegrao. No restante, houve procedncia. Dos
fundamentos da deciso, 76% indicam a comprovao do esbulho possessrio, por vezes
cumulado com outro fundamento (comprovao de ttulo ou posse da propriedade).
97
Em uma proposta de diviso de situaes demandadas judicialmente, em outro agrupamento

encontram-se os casos que envolvem terra devoluta (15 aes). Para este grupo, 85% so
aes demarcatrias e com um caso apenas de reintegrao de posse. O Estado o autor
em 85% das demandas e em 100% das situaes, o ru pessoa fsica. Houve a procedncia
total em 46% dos casos e em igual nmero para os pedidos improcedentes. Houve uma
situao de procedncia parcial. Para as decises de improcedncia, a fundamentao
foi a comprovao de posse anterior do imvel. A durao destas demandas irregular
levando de 1 a at mais de 10 anos (46%) para sua concluso.
Concluso: as questes fundirias em reas rurais, no Estado de So Paulo, que foram
levadas aos tribunais nestas ltimas duas dcadas, agrupam-se nas demandas de proteo
propriedade, privada ou pblica. Enquanto pblica, recai sobre reas indgenas ou sobre
terras devolutas. Ocasionalmente o Municpio aparece questionando sua propriedade sobre
certa rea. Mesmo sobre reas de domnio pblico, certas demandas so deflagradas
por particulares, que ocupam tanto o plo ativo, como o passivo. So casos de reas
cercadas, com pasto e plantao, por vezes durante dcadas, em reas devolutas e que
so questionadas, na sua destinao, por movimentos sociais mas que, muitas vezes, so
considerados isoladamente, como pessoas fsicas.
Enquanto o perfil destes processos construdo sobre base patrimonialista, com cautelas
nos procedimentos, a destinao do uso da terra no aparece neste debate, por mais que,
recorrentemente, seja este o fundamento do litgio. Ao tratar pontualmente cada caso, o
Estado, como um todo, no incitado a decidir pelos princpios que devero embasar suas
polticas pblicas. A demora nos trmites perpetua o mecanismo da gerao de conflito
para forar a deciso poltica. Fica clara a necessidade de trazer conceitos atualizados e
adequados s situaes fundirias contemporneas, assim como definir a relao entre
os princpios do direito propriedade no s privada, mas tambm pblica.
A doutrina e algumas decises judiciais tm iniciado este rduo debate acerca da funo
social da propriedade pblica fazendo-se necessrio avanar mais. Considerando que o
Brasil um pas urbano desde a dcada de 60, possvel afirmar que as polticas pblicas
voltadas para a questo da moradia se situem nas reas urbanas, donde se excluiria tal
considerao das reas rurais. Assim, fica a questo: para que servem as reas rurais? Se
pode-se pensar em diversas hipteses, o desafio ser entender, e definir, se entre estas
hiptese h hierarquia. A partir deste ponto que ser possvel encaminhar mecanismos
pacificadores para as reas rurais. Enquanto a dinmica urbana pode ser dissecada em
estruturas quase que modulares, o mesmo no acontece na rea rural. No possvel
desconsiderar os sculos de histria que nos trouxeram a esta realidade fundiria. Algumas
questes devem ser respondidas o quanto antes:
O rural se contrape ao urbano? H diferena entre rural e agrrio? A definio

do regime jurdico do solo ainda ser apenas e to somente urbano e rural?
Onde se enquadram as reas com significativo valor ambiental? E as reas
indgenas?
98
- a propriedade rural tem tamanho mximo? Se no tem, deve haver estrutura

institucional para garantir os latifndios. Se tem, como se proceder o excedente?
Quais os critrios que devero ser utilizados, compatibilizados com o Texto
Constitucional?
Identificao imediata de todas as reas devolutas, trazendo, em paralelo, a

definio de sua dominialidade e sua destinao.
O acesso terra significa exatamente o qu? Propriedade? Posse? O direito de

ficar? De ter? De trabalhar ?
2.2.8 Panorama sobre as aes judiciais no Tribunal de

Justia de So Paulo impetradas pelo Ministrio Pblico
Estadual referentes a conflito coletivo fundirio
2.2.8.1 Anlise quantitativa
Dos 27 agravos interpostos, dois foram pelo MP e das 52 aes judiciais, em 9 o MP
aparece com Autor. Este ser o universo trabalhado e descrito a seguir:
No plo passivo, as pessoas fsicas esto 9 em aes, seguido pelo Municpio (6),
Estado, associaes e sociedades comerciais (3 cada um) e movimento social (sem
personalidade jurdica), 1 vez. Na maior parte dos casos houve litisconsrcio passivo
(9), sendo que 5 entre pessoas pblicas e privadas e 4 apenas entre privadas. Apenas
em 2 casos no houve litisconsrcio passivo.
As aes civis pblicas tm, como pedido principal, a reintegrao de posse (6), a
expulso ou retirada (4) e h uma declarao de propriedade.
O imvel em litgio privado, tendo como proprietrio pessoa fsica (8), e pessoa
jurdica (3). Uma ao judicial envolveu propriedade de pessoa fsica e jurdica.
Quanto aos imveis pblicos, o Municpio aparece duas vezes, uma em conjunto
com imvel particular.
Na maior parte dos casos, no h referncias sobre aspectos ambientais do imvel
(7). Quando detectados, referem-se s reas de mananciais (3) e APP (1).
Sobre aspectos de moradia, 4 casos ocorreram sobre rea de favela e em todos os
casos detectou-se procedimentos de loteamento irregular ou clandestino.
Sobre a situao geral do imvel, em 3 havia problemas de saneamento, energia ou
infra-estrutura, 1 caso de imvel abandonado, com pedido confirmado, que tambm
possua dvidas fiscais. No mais, no foram constatadas outras caractersticas.
99
Em 8 casos houve procedncia do pedido formulado, sendo que em 5 a procedncia

foi total em 5, parcial. Houve um caso de improcedncia do pedido.
Como princpio central atendido, a justia social fica evidenciada em 4 casos e a
funo social da propriedade, em 1.
Os agravos foram decididos entre 1 a 3 anos aps sua propositura. Nas apelaes,
em 4 casos as decises no Tribunal foram proferidas entre 5 a 10 anos aps a
propositura da ao, 2 casos entre 1 a 3 anos, 2 casos entre 3 a 5 anos e 1 caso
aps mais de 10 anos de seu incio.
As aes que o Ministrio Pblico teve como pedido principal a expulso ou retirada
(dois casos) ocorreram em imveis situados em rea de mananciais, com obteno de
procedncia total do pedido. So loteamentos clandestinos, um em imvel pertencente
COHAB e outro, a particular,. Neste, foram rus pessoas fsicas, sociedades
comerciais e movimento social e a deciso de 2 instncia ocorreu entre 5 a 10 anos
aps a propositura da ao. No outro caso (COHAB), foram rus pessoas fsicas e o
Estado e a deciso ocorreu entre 1 a 3 anos.
Todas as aes envolveram loteamentos, clandestinos ou irregulares, e em 6 casos,
houve pedido de manuteno de posse.
Quanto aos agravos (2), o pedido foi expulso ou retirada de favela, em rea pbica
municipal, com problema de saneamento, energia ou/e infra-estrutura, tendo o
Municpio como tambm ru. Um caso obteve procedncia total e outro improcedncia,
levando at 3 anos para a deciso, a partir da data de seu ajuizamento.
Foram analisadas 7 decises sobre regularizao fundiria urbana na pesquisa. Em
nenhum caso o Ministrio Pblico participou da iniciativa. So processos mais cleres, com
4 casos decididos em at 3 anos e 3 casos decididos entre 3 e 5 anos. Todos envolvidos,
autores e rus, so pessoas fsicas, havendo um caso de litisconsrcio passivo com o Estado
por se tratar de rea pblica estadual. As outras reas so privadas e formam loteamentos,
irregulares ou clandestinos, em 6 casos. Houve uma ocorrncia em rea de favela. O pedido
principal foi de manuteno de posse e declarao de propriedade (3 para cada um) e uma
declarao de posse, havendo 4 aes possessrias e 3 usucapio coletivo. Deste total, 6
obtiveram procedncia, sendo 5 procedncia total. O nico pedido decidido como improcedente
ocorreu face a questes formais, mas no de mrito. Houve a indicao do atendimento do
princpio do direito moradia (4) e justia social (1). A comprovao de posse anterior do
imvel fundamentou 4 decises e o cumprimento da funo social da propriedade,1.
2.2.8.2 Anlise da atuao do Ministrio Pblico Estadual

A Constituio Federal (art. 129, III) atribui a proteo do patrimnio pblico e social,
do meio ambiente e outros interesses difusos e coletivos como, por exemplo, o atentado
100
ordem urbanstica, explicitamente indicado na lei federal 10.257/01. Ao dispor sobre a

proteo dos direitos assegurados na Constituio Federal como fim ltimo, o Ministrio
Pblico deve, por disposio constitucional, equacionar quais so as medidas necessrias
para garanti-los. No cabe a defesa da lei quando esta tem nutrido um sentido tecnicista e
dspare ao seu contexto criador. Ao prever, para o Ministrio Pblico, a competncia para
promover medidas necessrias para a garantia dos direitos assegurados constitucionalmente,
o Texto Maior no lhe restringe a atuao ao Inqurito Civil ou a Ao Civil Pblica. Tais
instrumentos esto disponibilizados para seu uso timo, o que no significa dizer que
outras possibilidades lhes estejam restritas.
Tal interpretao verossmil face ao prprio Texto Constitucional que no pode, por sua
riqueza e complexidade de valores, ter-lhe garantida sua eficcia com parcos mecanismos
judiciais. Isto no tem se mostrado suficiente, basta analisar a atuao do nobre rgo
diante dos conflitos coletivos relativos questo fundiria.
Diferente em uma srie de elementos, os conflitos coletivos fundirios urbanos e os
rurais no encontram espao na atuao do Ministrio Pblico. No est se querendo dizer
que a questo fundiria no lhe observada, entretanto, a dificuldade no delineamento dos
elementos preponderantes extrapola sua atuao. Nas Aes Civis Pblicas analisadas na
pesquisa aqui referenciada, no h sequer o uso da expresso conflito coletivo. O tema
deve ser enfrentado. Qual o dimensionamento que o Ministrio Pblico outorga para a
caracterizao de um conflito? Aes materiais, como invases, brigas, fechamento de
vias pblicas? Deve haver um confronto fsico para que se sinta instado a agir?
O poder fiscalizador atribudo ao Ministrio Pblico deve ser parte de uma dinmica
mais estruturada de atuao do Estado que, ao verificar situaes de desequilbrio social,
atuem como parceiros. Exemplificamos essa atuao conjunta em casos de invaso pela
populao de baixa renda em rea particular, protegida ambientalmente em parte. Neste
caso, h a afronta ao direito de propriedade, ao direito moradia e ao direito do meio
ambientalmente protegido. Assim tem sido analisado e confrontado, vencendo aquele que
for mais gil judicialmente (quanto ao tempo e tcnica). Segmentar os direitos nesta
luta insana tem se mostrado ineficaz alm de agravar os conflitos que se sucedero nos
casos anlogos. Assim, a prxima invaso ser mais dramtica e mais televisionada, a
defesa do meio ambiente (onde, em geral, aparece a atuao do Ministrio Pblico) ser
mais rigorosa, com multas mais pesadas indicando no plo passivo as pessoas jurdicas
de direito pblico, ao mnimo, por omisso, o direito de propriedade ser assegurado com
rigores documentais e alta capacitao tcnica na defesa.
A defesa dos direitos assegurados na Constituio Federal inclui, como direito maior da
sociedade, o bem de todos ( art. 3, IV). No parece haver qualquer espcie de excluso de
categoria social, econmica, laboral, etria neste princpio republicano. To pouco parece haver
critrio diferenciador quando o mesmo art. 3, em seu inciso I, dispe como fundamento de
nosso Estado, a busca por uma sociedade solidria. Tais preceitos devem permear a atuao
de todos aqueles que representam o Estado ou agem em seu nome, incluindo o MP.
101
O Ministrio Pblico est apto a assumir posio de destaque diante deste quadro social
fundirio que se agiganta pelo pas. Neste sentido, ter que rever sua postura de observador
e fiscalizador do cumprimento de leis para passar a agente ativo e transformador diante dos
conflitos coletivos fundirios. Seja pela desestabilidade social, pela ausncia de polticas
pblica eficazes, pelo envolvimento de comunidades como parte, legitimidade no falta ao
rgo para rever a etapa que deve deflagrar sua atuao. No podem mais serem resolvidas
estas questes pela simples busca de culpados e infratores. H um espao de mediao
a ser preenchido, onde o promotor dever deslocar-se ao local do conflito, conhecer a
realidade existente naquela dinmica especfica e trabalhar como equalizador dos princpios
constitucionais. No h porque no dar este passo. A lei cumprida, isolada do sistema que
a criou, deforma a realidade e gera conflitos. Ao passo que a lei, ao ser aplicada como
prolongamento dos valores constitucionais e trazendo realidade ao sistema normativo, faz
crer que possvel atingir o equilbrio, o desenvolvimento e a solidariedade social.
2.2.9 Comparao com a legislao internacional

sobre conflitos coletivos fundirios
H uma compreenso, em nvel internacional, que o direito de propriedade deve ser
articulado com o direito terra e o direito moradia. A Corte Interamericana de Direito
desenvolveu uma noo ampla do direito de propriedade, articulando-o com os outros
dois direitos tendo considerado em casos denunciados Corte a destruio das moradias
populares de maneira arbitrria como uma forma de perda de propriedade.
A primeira afirmao acima est em absoluta consonncia com o direito ptrio, tendo o Estatuto
da Cidade (lei federal 10.257/01) a previso em seu art. 2 igual compreenso ao dispor:
I a garantia do direito cidades sustentveis, entendido como o direito terra urbana,
`amoradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e aos
servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes;.
Todo o sistema desenvolvido nessa lei possibilita que seus instrumentos sejam usados
e aplicados realizando os trs direitos: o direito do propriedade, de moradia e do acesso
terra. Entretanto, o que traz alguma reflexo diferenciada associar o direito de moradia
ao direito de propriedade, numa inoxoravel relao causal. Segundo tal entendimento,
caracterizado o direito de moradia em um caso prtico, nasceria, junto a esse reconhecimento,
um direito de propriedade aqueles a que so atribudos o primeiro direito. A questo, no
cenrio ptrio, polmica. H uma estrutura normativa secular que garante o direito de
propriedade mediante o reconhecimento de ttulos e registros formais.
H uma tradio em atribuir o direito de propriedade aqueles que suprem suas condies
formais de prova. Por outro lado, o direito daqueles que ocupam pacificamente certa rea,
por tempo determinado tem sido reconhecido por nossos tribunais e j encontra respaldo
normativo, constitucional e infra-constitucional. De qualquer forma, h um longo caminho
102
a ser trilhado para ser possvel negar a propriedade daquele que comprova ter seu ttulo
regularmente atribudo face a alguem que faz uso deste solo para fins de moradia.
Neste sentido, de suma importncia considerar a relao entre propriedade e funo
social para que haja a exata compreenso da possvel extenso da aplicao prtica.
No cenrio ptrio, dever ser firmada posio slida no sentido de entender se o Texto
Constitucional consusbstancia uma verdadeira propriedade-funo ou se a funo social
compe o direito de propriedade ao lado de outros elementos. Deste firmamento que
ser possvel avanar, ou no, no direito moradia aqui descrito.
Vale trazer o art. XXIII da Declarao Americana dos Direitos e Deveres do Homem (1948)
que valora a relao da propriedade com o uso que o proprietrio faz dela: Toda pessoa
tem direito propriedade particular correspondente s necessidades essenciais de uma vida
decente, e que contribua a manter a dignidade da pessoa e do lar. Mais de duas dcadas
depois, a Conveno Americana de Direitos Humanos (1969) explicita o condicionamento do uso
da propriedade oa interesse social juridicamente assegurado: Art. 21- Toda pessoa tem direito
ao uso e gozo de seus bens. A lei pode subordinar esse uso e gozo ao interesse social.
A retirada forada da populao que ocupa precariamente certa rea vista, portanto,
como atentado dignidade da pessoa humana. O acesso terra traduzido como o direito
de ficar, com razovel segurana jurdica e material, em algum lugar possvel de fazer
a comunidade envolvida ser alavancada a um patamar de cidadania real por meio da
estabilizaco de sua moradia27.
Para os casos onde a manuteno da posse no seja possvel, deve ser garantida uma
retirada digna da populao, respeitando suas dificuldades de locomoo, de idade e gnero,
alm da insegurana gerada pela retirada. No mais tolerado, em ambiente internacional,
retiradas foradas28, truculentas, de populaes que habitam reas garantidas a outros
quando estas tem na moradia, o uso central da posse precria.
Em quaisquer dos casos, seja na manuteno seja na remoo da posse da populao
que habita precariamente certa rea, dever ser garantido o devido processo legal de
forma a equilibrar e oportunizar as partes envolvidas a fazerem suas provas e exporem
seus motivos diante da autoridade judiciria. A garantia retro exposta j est albergada
em Texto Constitucional ptrio, em seu art. 5., LV porm longe ainda de conseguir os
resultados possveis para esta categoria de cidados. Alguns elementos j esto descritos
nos tratados internacionais29, tais como: a) dispor de uma autntica oportunidade processual
para que se consultem as pessoas afetadas; b) dispor de um prazo suficiente e razovel
27 Comentrio Geral n. 4 (1991) do CDESC estabelece a segurana da posse como um elemento central do direito
humano moradia adequada (Art. 8.)
28 A expresso usada internacionalmente despejo forado para estas remoes abruptas e violentas.
29 Declarao dos Direitos Humanos de 1948; Conveno Americana de Direitos Humanos (o Pacto San Jose da Costa
Rica, de 1969); -O Comentrio Geral n. 7 (1997) do Comit DESC que reconheceu que todas as pessoas devem possuir certo
grau de segurana da posse que garanta a proteo legal contra despejos forados e outras ameaas.
103
de notificao a todas as pessoas afetadas com ateno data prevista para o despejo; c)
prazo razovel quando da informao relativa aos despejos previstos e, nesse caso, aos
fins a que se destinam as terras ou moradias; d) contar com a presena de funcionrios do
governo ou seus representantes no despejo, especialmente quando este afete a grupos ou
pessoas; e) identificao exata de todas as pessoas que efetuem o despejo; f) que o despejo
no se produza quando haja mal tempo ou de noite, salvo quando as pessoas afetadas o
permitam expressamente; g) que seja oferecido recursos jurdicos aos afetados.
A retirada forada (despejo forado) tem sido tratado, em nvel internacional,como forma
de tortura e maus tratos.O Brasil signatrio destes tratados e em 07/04/1997 aprovou a Lei
n 9. 455/97 que define tortura e maus tratos como crime, ou seja, tipo criminal autnomo
e especifico. Muito embora a Constituio Federal de 1988 j tenha considerado essas
violncias como crimes inafianveis e insuscetveis de graa ou anistia, respondendo por
elas todos aqueles que podiam evit-la e no o fizeram (art.5, XLIII, CF/88).
2.2.10 Consideraes finais

Sob certo aspecto, a demanda judicial no conflito coletivo fundirio s existir mediante
o fracasso da atuao pblica como um todo, quando o conflito de interesses, emergido
da dinmica social, no encontrar respaldo para sua pacificao por mecanismos menos
traumticos, dispendiosos, lentos e, muitas vezes ineficazes.
Como exemplo, citamos o caso de municpio que parou de aprovar loteamentos
regularmente estruturados pelo fato de promotor de justia se posicionar contra qualquer
aprovao face a precria oferta de gua na localidade. Se por um lado a preocupao
vlida e relevante, por outro, deixou de observar a dinmica de distribuio de guas que
est alm da competncia municipal alm de obstacularizar o regular parcelamento de
rea em regio adensada.
O resultado foi a invaso da rea pouco tempo depois, no que gerar um custo pblico,
poltico, social e econmico muito maior do que se o posicionamento fosse mediador. O
proprietrio entrar com ao judicial, os invasores talvez tambm o faam e a Municipalidade
arcar com o nus desta realidade catica. Esta dinmica, que se repete pas afora, salvo
detalhes extras, deve ser interrompida pelas autoridades mediante a busca de alternativas
no encaminhamento da questo fundiria.
Deve haver a busca por momentos que precedam ecloso da ruptura social, em certo
tempo e espao. Esta busca deve ser incessante, abrangente e, para o Ministrio Pblico,
obrigatria.
O solo urbano passa por transformaes de uso que tem trazido ao debate a reviso da
extenso do direito de propriedade e das prioridades das polticas pblicas. a realidade
transformando o Direito. As questes coletivas devem ser delineadas diferentemente das
104
individuais quando a dignidade da pessoa humana est ameaada. Entretanto, deve-se ponderar
a sustentabilidade dos direitos eventualmente assegurados de forma que possa ser garantida
sua manuteno, em equilbrio, pelas geraes seguintes. Esta viso global deve ser incorporada
por todos aqueles que tem por funo agir na defesa da lei e em nome do Estado.
H um total distanciamento entre os processos judiciais, suas decises e as realidades
que lhes so afetas. Foi possvel detectar a ausncia de terminologias tcnicas com
contornos conceituais claros para definir se o conflito fundirio refere-se, ou no, s questes
coletivas. Tambm no fica claro, em momento algum, que a demanda judicial refere-se
a um momento, ou permanncia, de conflito e que natureza possui. A demanda judicial
construda pelas partes e suas competncias tcnicas e faz parecer que o magistrado
no conduz de maneira clara a objetivos e parmetros que podem ser extrados do Texto
Constitucional. Vale aqui perguntar: o magistrado deve possuir uma funo que almeje
princpios alm dos instrumentais? possvel a orientao da integrao de princpios
balisadores de nosso Estado democrtico de antemo ao do magistrado?
Igualmente, o Ministrio Pblico est apto a assumir posio de destaque diante
deste quadro social fundirio que se agiganta pelo pas. Neste sentido, ter que rever sua
postura de observador e fiscalizador do cumprimento de leis para passar a agente ativo e
transformador diante dos conflitos coletivos fundirios. Seja pela desestabilidade social,
pela ausncia de polticas pblica eficazes, pelo envolvimento de comunidades como parte,
legitimidade no falta ao rgo para rever a etapa que deve deflagrar sua atuao. No
podem mais serem resolvidas estas questes pela simples busca de culpados e infratores.
H um espao de mediao a ser preenchido, onde o promotor e juiz devero deslocar-se
ao local do conflito, conhecer a realidade existente naquela dinmica especfica e trabalhar
como equalizador dos princpios constitucionais. No h porque no dar este passo. A lei
cumprida, isolada do sistema que a criou, deforma a realidade e gera conflitos. Ao passo que
a lei, ao ser aplicada como prolongamento dos valores constitucionais e trazendo realidade
ao sistema normativo, faz crer que possvel atingir o equilbrio, o desenvolvimento e a
solidariedade social.
O conflito de interesses diante da posse e propriedade em reas urbanas situao
crescente, devendo se agravar com o tempo. O planeta tornou-se urbano, as vidas se
desenvolvem em reas urbanas, as polticas pblicas esto voltadas para reas urbanas,
os interesses econmicos idem. O solo repartido em metros e instrumentos urbansticos
ficcionam sua disposio diferenciada em trs partes (direito de superfcie) em uma tentativa
de um aproveitamento no limite fsico das possibilidades de uso de uma propriedade
imobiliria. As cidades se agigantam e ganham nomes que o Direito no acompanha, tais
como megalpolis, cidades globais, macro-metrpolis, entre outras terminologias que
procuram conceituar as dinmicas contemporneas destes contingentes populacionais
disformes e quase ingovernveis. a realidade se sobrepondo ao Direito, desobediente e
desorientada. Ao atuar, o operador do Direito percebe a enorme distncia existente entre
o aparato normativo disponvel e os conflitos insurgentes. Fazendo o seu papel, o operador
105
fora a entrada desta realidade em suas normas, em geral, sem muito sucesso. Exemplos
no faltam: nos cadastramentos para atribuio de concesso de direito real de uso para
fins de moradia, usucapio coletivo ou qualquer outro instrumento similar de regularizao
fundiria as dificuldades se iniciam com os dados pessoais, onde amasiado ganha status
de estado civil. O Direito no prev tal realidade, tal dinmica, pois mesmo que houver
decises judiciais suficientes que disponham sobre o tratamento anlogo entre amasiados
e casados, poder surgir uma terminologia diversa (juntado, por exemplo) que iniciar todo
esse processo de reconhecimento de direitos novamente. O que se pretende dizer que
h uma realidade margem do Direito, vivendo e crescendo, e que no composta por
bandidos e criminosos. Essa realidade, informal, atinge igualmente tanto direitos individuais
quanto coletivos e difusos, nos mesmos moldes informais. Deve haver o reconhecimento
que essa informalidade no uma opo, e sim falta dela e, em parte, tem havido uma
mudana de postura na legislao internacional e nacional, decises judiciais arrojadas e
interpretaes que procuram aproximar o Direito desta parcela significativa da sociedade,
e no o contrrio, como tradicionalmente tem sido feito.
necessrio, portanto, introduzir conceitos novos ao repertrio jurdico que possibilitaro
contemplar adequadamente direitos que no tm sido assegurados. Exemplo disso
o despejo forado. Outra considerao refere-se a mecanismos de reconhecimento de
coletividade fundiria diante de situaes de conflito, situao essa bastante diferente
quando da deflagrao de um usucapio coletivo regularmente proposto em seu prprio
tempo. Por fim, fica a recomendao de uma sistematizao de terminologias usadas nos
diversos ramos do Direito para que possa haver uma consonncia de valores. Antes de
avanar na matria, far-se- necessrio, uma reviso profunda na legislao vigente que
j produz, em nosso pas, um anacronismo de decises perante situaes anlogas.
2.3 A Doutrina Jurdica referente aos conflitos

coletivos de posse e propriedade urbana e rural
2.3.1 Do Entendimento sobre os Conceitos Jurdicos Inerentes
aos Conflitos Coletivos sobre Posse e Propriedade
Da pesquisa doutrinria empreendida, pudemos extrair os seguintes conceitos jurdicos
que esto intimamente ligados aos conflitos coletivos de posse e propriedade:
conflitos coletivos sobre posse e propriedade;
direito de propriedade e funo social;
funo social da propriedade urbana;
funo social da propriedade rural;
106
segurana/proteo a posse;
direito moradia;
devido processo legal.
a) conceito de conflitos coletivos sobre posse e propriedade
Os autores pesquisados no tratam de definir o que sejam conflitos coletivos sobre posse
e propriedade. Diante desta lacuna a definio que deve servir como referncia a prevista
na proposta da poltica nacional de preveno e mediao de conflitos fundirios urbanos
discutida na 3 Conferncia Nacional das Cidades e aprovada pelo Conselho das Cidades
nos seguintes termos: Caracterizam-se conflitos fundirios urbanos, a disputa coletiva
pela posse ou propriedade de imvel urbano,bem como o impacto por empreendimentos
de grande porte envolvendo famlias de baixa renda que necessitem da proteo do Estado
na garantia do direito humano moradia e cidade.
b) conceito de direito de propriedade e funo social
Para Renan Lotufo a funo social da propriedade, no direito positivo brasileiro, consiste
no seu emprego efetivo, compatvel com sua destinao econmico-social e socialmente
adequado, conforme dispuser a lei. Mas tambm dever ser afinada com a justia social
distributiva, que visa a assegurar a todos existncia digna. A noo de funo social no
externa ao direito de propriedade como hoje concebido, mas o preenche como uma de
suas notas definidoras.
Celso Antonio Bandeira de Mello vai alm, menciona que no basta ser observada a
funo social da propriedade como um bem que esteja cumprindo economicamente sua
funo, ou seja, a funo social vista como a utilizao plena do bem. No entanto, aduz
que no h uma preocupao com a justia distributiva, ou seja, o cumprimento da funo
social no est vinculado a um projeto de uma sociedade mais justa e igualitria, que
proporcione oportunidades a todos os cidados.
Concordamos, nessa pesquisa, com o conceito de direito de propriedade, bem como
sua funo social, trazido por Teori Albino Zavascki, transcrito a seguir:
Para Teori Albino Zavascki, a posse no simplesmente a exteriorizao do direito de
propriedade. O instituto da propriedade foi relativizado pelo princpio da funo social da
propriedade, do qual decorre um conjunto de limitaes ao exerccio daquele direito.
Por funo social da propriedade deve-se entender o princpio que diz respeito
utilizao dos bens e no sua titularidade jurdica. Sua fora normativa independe de
quem detenha o ttulo jurdico de proprietrio. Os bens, as propriedades que esto
submetidas a uma destinao social e no o direito de propriedade em si mesmo. Por isso
denomina o princpio de funo social das propriedades, no plural porque entende que
principio ligado ao plano real e realiza-se mediante atos concretos de quem efetivamente
tem a disponibilidade fsica dos bens, ou seja, do possuidor, assim considerado no mais
107
amplo sentido, seja ele titular do direito de propriedade ou no, seja ele detentor ou no
de titulo jurdico a justificar sua posse.
Entende que a funo social, ento, muito mais ligada posse que a propriedade. A
relao de pertinncia entre posse e funo social permeia-se na Constituio Federal e
no novo cdigo civil
A tutela da posse instituto autnomo em relao ao direito de propriedade. posse e
propriedade se complementam.
Afirma que os conflitos coletivos de posse tem sido resolvidos pela jurisprudncia
levando em considerao as peculiaridades de cada caso concreto. Relata que, no que se
refere esfera cvel desses conflitos, tem-se privilegiado o direito de propriedade. que
diferentemente do que ocorre nas hipteses de desapropriao indireta, ou nas de usucapio
especial pro labore ou urbano (em que a tutela do possuidor ocorre quando a afetao
do bem ao patrimnio pblico ou a sua destinao moradia ou ao trabalho produtivo, j
est plenamente consolidada, o que legitima o privilgio ao principio da funo social), no
caso das ocupaes, a reao do proprietrio ocorre imediatamente, de modo que no se
pode afirmar a existncia, naquele momento, de uma situao ftica, por si s valiosa do
ponto de vista social ou jurdico, em favor dos ocupantes, a ponto de permitir limitao
das faculdades decorrentes dos direitos de propriedade em benefcio de outro principio
constitucional. Registra, no entanto, a existncia de corrente jurisprudencial minoritria
que reconhece a legitimidade da permanncia, ainda que provisria, dos ocupantes da rea,
em nome da garantia a bens fundamentais como mnimo social das pessoas carentes.
c) conceito de funo social da propriedade urbana
Em geral, o que se observa que os doutrinadores tem um pensamento uniforme
sobre o conceito de funo social da propriedade urbana, tais como Edsio Fernandes,
Daniela Librio, Liana Portilho, Adilson Dallari, Jos Afonso da Silva, Lucia Valle Figueiredo.
Conforme nos ensina, Eroulths Jnior a funo social da propriedade cumprida quando
os proprietrios de imveis urbanos atenderem s exigncias previstas no Plano Diretor,
visando a assegurar e atender s necessidades dos cidados quanto qualidade de vida,
justia social e ao desenvolvimento das atividades econmicas. Deve tambm garantir
condies dignas de vida urbana, e o bem-estar de seus habitantes, nos termos do artigo
182 da CF, como assevera o professor Nelson Saule Jnior. O Plano Diretor tem atribuio
constitucional para disciplinar sobre a funo social. Ele define critrios para aplicar os
instrumentos anteriormente estabelecidos no Estatuto da Cidade, tais como: outorga
onerosa do direito de construir; operaes urbanas consorciadas; direito de perempo;
transferncia do direito de construir; as ZEIS.
O professor Jos Afonso da Silva, assim como a professora Daniela Librio, menciona
que o cumprimento da funo social da propriedade urbana consiste no equilbrio entre
o interesse pblico e o privado, sendo que este se submete quele.
108
Nesse sentido, caso haja conflitos entre o direito de propriedade e o cumprimento de

sua funo social, devero ser observados os interesses sociais e econmicos, conforme
previsto na regulao das hipteses de perda e aquisio da propriedade, de acordo com
os ensinamentos de Fernanda Lousada Cardoso.
De outro lado, os doutrinadores pesquisados entendem tambm de forma uniforme
que para que se cumpra a funo social da cidade deve-se atuar no combate s causas
da pobreza, promoo de medidas de proteo ao meio ambiente, garantindo o acesso de
todos que vivem na cidade moradia, aos equipamentos e servios urbanos, transporte
pblico, saneamento bsico, educao, sade, cultura, lazer, esporte.
Enfim, conforme pensam uniformemente os doutrinadores pesquisados, para que a
propriedade cumpra sua funo social o Plano Diretor deve ter mecanismos que:
democratizem o uso, ocupao e posse do solo urbano;
promovam justa distribuio de nus e encargos decorrentes de obras e servios;
recuperem para a coletividade a valorizao imobiliria decorrente da ao do
poder pblico;
gerem recursos para o atendimento da demanda de infra-estrutura e de servios
pblicos causada pelo adensamento em razo da verticalizao e para implantaes
de infra-estrutura em reas no servidas;
promovam o aproveitamento dos vazios urbanos ou terrenos subutilizados ou ociosos,
coibindo o uso especulativo da terra como reserva de valor.
O Plano Diretor deve adotar critrios para verificar se a propriedade urbana cumpre
sua funo social, cabendo a ele definir quais so essas atividades.
d) conceito de funo social da propriedade rural
Optamos por adotar o conceito de Carlos Frederico MARS sobre funo social da terra.
O autor sustenta que: a idia da funo social est ligada ao prprio conceito do direito.
Quando a introduo da idia no sistema jurdico no altera nem restringe o direito de
propriedade, perde efetividade e passa a ser letra morta. Embora embeleze o discurso
jurdico, a introduo ineficaz mantm a estrutura agrria ntegra, com suas necessrias
injustias, porque quando a propriedade no cumpre uma funo social, porque a terra
que lhe objeto no est cumprindo, e aqui reside a injustia. Isto significa que a funo
social est no bem e no no direito ou no seu titular, porque uma terra cumpre a funo
social ainda que sobre ela no paire nenhum direito de propriedade ou esteja proibido
qualquer uso direto, como, por exemplo, nas terras afetadas para a preservao ambiental:
a funo social exatamente a preservao do meio ambiente.(pg. 91 e 92).
e) conceito de segurana/proteo a posse
109
Adotamos para esse efeito, a posio de Patricia Fortes Lopes Donzele, a seguir:
A Constituio Federal Brasileira de 1988 ao elencar entre os direitos e garantias
fundamentais o da funo social da propriedade, alterou o contedo desta, que no pode
ser mais entendida na acepo individualista do Cdigo Civil Brasileiro. Disto decorrem
conseqncias importantes relativas proteo possessria, ficando claro que para que
o proprietrio receba esta tutela, dever utilizar direta e efetiva da terra no sentido de
imprimir-lhe a sua funo social.
indiscutvel que o direito de propriedade garantido pelo artigo 5, inciso
XXII, da Constituio Federal Brasileira de 1988 est condicionado ao atendimento
da sua funo social por disposio do inciso XXIII deste mesmo artigo.
Esta disposio constitucional revela que o direito propriedade, tido por muito tempo
como um direito subjetivo individual na concepo civilista, encontra-se transformado
pelo aspecto condicionante do interesse social. Neste sentido dispe o Estatuto da Terra
(Lei n. 4.504/64), quando prev em seu artigo 2, caput, que a oportunidade de acesso
propriedade da terra ser assegurada a todos, ficando condicionada pela sua funo social.
Existe um dever fundamental advindo da funo social da propriedade, que o da apropriada
utilizao dos bens em proveito da coletividade.
A importncia desse carter social imprimido propriedade reflete-se no dever do
proprietrio de dar sua propriedade uma funo especfica. No se trata porm de
qualquer funo, mas uma funo de cunho social, que se destine ao interesse coletivo e
no apenas ao interesse individual.
f)
conceito direito moradia
Adotamos o conceito de Jos Afonso da Silva, para quem o conceito de direito a moradia
se coaduna com o direito de no ser privado arbitrariamente de uma habitao e de
conseguir uma e, por outro lado, tambm o direito de obter uma, o que exige medidas e
prestaes estatais (1997, p. 342).
g) devido processo legal
Em nossa pesquisa partimos do pressuposto de que o princpio do devido processo legal,
consagrado como garantia constitucional, no artigo 5o., inciso LIV, possui dois mbitos de
proteo: o material e o processual.
Nelson Nery Jnior ensina que Genericamente, o princpio do due process of law
caracteriza-se pelo trinmio vida-liberdade-propriedade, vale dizer, tem-se o direito de
tutela daqueles bens da vida em seu sentido mais amplo e genrico. Tudo o que disser
respeito tutela da vida, liberdade ou propriedade est sob a proteo da due process
clause. (Princpios do Processo Civil na Constituio Federal, p. 29/30)
110
E prosseguindo adverte: A clusula due process of law no indica somente a tutela

processual, como a primeira vista pode parecer ao intrprete menos avisado. Tem sentido
genrico, como j vimos, e sua caracterizao se d de forma bipartida, pois h o substantive
due process e o procedural due process, para indicar a incidncia do princpio em seu
aspecto substancial, vale dizer, atuando no que respeita ao direito material, e, de outro
lado, a tutela daqueles direitos por meio do processo judicial ou administrativo. (Princpios
do Processo Civil na Constituio Federal,RT, 1995, p. 33).
Em nosso parecer bastaria a norma constitucional haver adotado o princpio do dues
process of law para que da decorressem todas as conseqncias processuais que
garantiriam aos litigantes o direito a um processo e sentena justa. por assim dizer o
gnero do qual todos os demais princpios so espcies.(Princpios do Processo Civil na
Constituio Federal, p. 27)
Na pesquisa, utilizamos, tambm, o conceito de Paulo Henrique dos Santos Lucon no
sentido de que o devido processo legal substancial diz respeito limitao ao exerccio
do poder e autoriza ao julgador questionar a razoabilidade de determinada lei e a justia
das decises estatais, estabelecendo o controle material da constitucionalidade e da
proporcionalidade.
2.3.2 Das Concluses sobre a Doutrina Jurdica Inerente aos

Conflitos Coletivos sobre Posse e Propriedade Urbana e Rural
Da pesquisa doutrinria levada a efeito, conclui-se que a doutrina majoritria passa
ao largo do cerne da discusso sobre conflitos coletivos de posse e propriedade. Os
doutrinadores se limitam a tecer consideraes sobre conceitos jurdicos sobre posse
e propriedade, atendo-se letra da lei, sem relacionar tais conceitos com o princpio da
funo social da propriedade. Os que o fazem, na sua maioria, preferem partir em defesa
do direito de propriedade em detrimento do princpio da funo social das propriedades,
no dizer de Teori Albino Zavascki30.
Da anlise da doutrina tradicional, verifica-se que no h uma preocupao com
a defesa daquele que fazem cumprir esse principio constitucional, com aquele que
efetivamente faz a terra produzir. Na verdade, a funo social da posse deixada de lado
pelos doutrinadores, fazendo letra morta do requisito constitucional que exige que se d
funo social para a terra.
curioso notar que os autores tradicionais, normalmente indicados nos cursos de
graduao em direito, no fazem qualquer referncia a funo social da propriedade como
30 ZAVASCKI, Teori Albino. A tutela da posse na Constituio e no novo Cdigo Civil. Revista Brasileira da Direito
Constitucional, n. 5, p. 50-61, jan./jun. 2005.
111
requisito para a proteo possessria, deixando claro que a formao dos futuros bacharis
no os capacitar para atuar na soluo dos conflitos coletivos de posse e propriedade.
Da mesma forma, verificamos que, em geral, nos acrdos objeto da pesquisa jurisprudencial,
a doutrina pouco citada para fundamentar as solues dadas para compor os conflitos
coletivos de posse e propriedade. Quando isso ocorre, os entendimentos doutrinrios
utilizados passam a margem do cerne dos referidos conflitos. Usa-se a doutrina para
fundamentar questes perifricas, em geral processuais, e no propriamente sobre posse
e propriedade. Exemplo disso que o autor mais citado nos acrdos pesquisados
Theotnio Negro e seu Cdigo de Processo Civil Anotado, brilhante jurista, mas que, nessa
obra, trata apenas de fazer indicaes de acrdo que tratam dos pontos controvertidos,
evitando emitir conceitos ou opinio a respeito dos assuntos tratados.
Entretanto, no se pode olvidar da doutrina minoritria, entre eles Teori Albino Zavascki 31
e Fbio konder Comparato32 que em muito contribui com a relativizao do direito de
propriedade em decorrncia da funo social da posse. esse doutrinadores trazem
fundamentos de peso, acima transcritos, que podero fundamentar futuros projetos de
lei visando alterar a legislao infraconstitucional a respeito dos conflitos coletivos de
posse e propriedade.
Tambm nos parece mais adequada a construo doutrinria dos Professores Jos Afonso
da Silva33 e Juvelino Strozacke34, onde o primeiro, sobre a funo social da propriedade,
sustenta que a norma que contm este princpio, de aplicabilidade imediata e diz respeito
estrutura do direito propriedade, no se confundindo com os sistemas de limitao da
propriedade e Strozacke defensor da tese de que a posse juridicamente protegida deve
ser aquela que cumpre a funo social, de acordo com os mandamentos constitucionais
e dos superiores interesses difusos da coletividade e dos interesses coletivos.
Entendemos, ainda, que o conceito de devido processo legal, em seu sentido material,
poder ser utilizado como embasamento dos projetos de lei que pretendem proteger os
movimentos sociais, com relao aos conflitos fundirios, eis que esse princpio autoriza o
rgo julgador a questionar a razoabilidade de leis e decises judiciais e adotar o princpio da
proporcionalidade quando se deparar com direitos igualmente relevantes e conflitantes como
so o direito de propriedade e o direito daqueles que cumprem a funo social da posse.
31 Idem, ibidem.
32 COMPARATO, Fbio Konder. Direitos e Deveres Fundamentais em Matria de Direito de Propriedade. Revista do
Centro de Estudos Judicirios, V 1, N.3, P. 97
33 Cf.: SILVA, Jos Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo.
_________________. Aplicabilidade das Normas Constitucionais.
34 Cf. STROZAKE, Juvelino Jos. A funo social da propriedade rural sob a tica dos direitos difusos e coletivos.
112
Como defende Lara de Almeida35, citado nessa pesquisa doutrinria (vide tabela anexa)
verifica-se que cabe proporcionalidade em sentido estrito o papel primordial de harmonizar
princpios conflitantes, estabelecendo o grau de prevalncia de um em detrimento do outro.
Ela a tcnica a ser utilizada para dirimir quaisquer conflitos de interesses.
No mesmo sentido, Teori Albino Zavascki afirma36 que Fenmenos jurdicos autnomos,
posse e propriedade convivem, de um modo geral, harmonicamente, em relao de mtua
complementaridade, refletindo, cada um deles, princpios constitucionais no excludentes,
mas, ao contrrio, tambm complementares um do outro. Direito de propriedade e funo
social das propriedades so, com efeito, valores encartados na Constituio como direitos
fundamentais (art. 5, XXII e XXII) e como princpios da ordem econmica (art. 170, II e III),
com fora normativa de mesmo quilate e hierarquia.
Vistos em sua configurao abstrata, representam mandamentos sem qualquer
antinomia, a merecer, ambos, idntica e plena observncia. Entretanto, no h princpios
constitucionais absolutos. E uma das manifestaes mais comuns desta verdade fica
patenteada nas situaes em que, por circunstncias de caso concreto, se mostra impossvel
dar atendimento pleno a dois princpios de mesma hierarquia. Nem sempre, por exemplo,
o princpio da liberdade de informao pode ser atendido plenamente sem limitar o da
privacidade, e vice-versa. Nem sempre o princpio da presuno da inocncia pode conviver
com o da segurana pblica. Nem sempre o princpio da efetividade da jurisdio pode
ser assegurado plenamente sem restrio ao da ampla defesa. Ora, nos casos em que,
circunstancialmente, a realidade dos fatos acarretar fenmenos de coliso entre princpios
da mesma hierarquia, outra alternativa no existe seno a de criar soluo que resulte
em concordncia prtica entre eles, o que somente ser possvel a partir de uma viso
relativizadora dos princpios colidentes (...)
Para situaes concretas dessa natureza, o legislador, como se ver, tem buscado solues
harmonizadoras, formulando regras de superao do impasse que, sem eliminar do mundo
jurdico nenhum dos princpios colidentes, fazem prevalecer aquele que, segundo o critrio de
poltica legislativa, se evidencia preponderante em face do momento histrico e dos valores
jurdicos e sociais envolvidos(...)No h, para tais situaes, soluo que se possa considerar
como predeterminada. Cabe ao juiz, mediante a devida ponderao do caso concreto, criar
regra de soluo que comprometa o mnimo possvel os valores colidentes e faa prevalecer
aquele que, nas circunstncias, puder ser considerado objetivamente preponderante.
No se diga que no h previso para a proteo possessria em detrimento do direito
de propriedade porque, como salienta Teori Albino Zavascki37, ... nesses casos, em que
35 Lara de Almeida, Francisco Provzio. Abuso do direito de propriedade e funo social da posse. A necessidade de
rever a ponderao dos interesses constitucionais. in http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=12251
36 Zavascki, Teori Albino. A tutela da posse na Constituio e no novo Cdigo Civil. Revista Brasileira da Direito
Constitucional, n. 5, p. 50-61, jan./jun. 2005. Disponvel em: http://bdjur.stj.gov.br/dspace/handle/2011/6723
37 Idem ibidem.
113
h falta ou insuficincia de regra legal de harmonizao de princpios colidentes, cumpre

ao juiz, ele prprio, criar a norma apta eliminar o conflito.
O entendimento de Teori Albino Zavascki38 tambm poder ser utilizados como fundamento
para os projetos de lei em defesa daqueles que cumprem a funo social da posse,
principalmente quando entende que o princpio da funo social diz respeito mais ao
fenmeno possessrio que ao direito de propriedade. Referida funo mais evidente na
posse e muito menos na propriedade, observa a doutrina atenta, e da falar-se em funo
social da posse. A relao de pertinncia entre posse e funo social permeia-se, como
se ver, no atual regime da Constituio e est evidente tambm na orientao adotada
no novo Cdigo Civil.
Nesse Cdigo, conforme o testemunho qualificado do presidente da comisso que elaborou
o Anteprojeto, Professor Miguel Reale39, foi revisto e atualizado o antigo conceito de posse,
em consonncia com os fins sociais da propriedade. Resulta assim plenamente justificada
a tutela jurdica da posse como instituto autnomo, a merecer, independentemente de sua
relao com o direito de propriedade, um trato especial, apropriado sua vocao natural
de instrumento concretizador daquele importante princpio constitucional.
A Constituio, embora no assegure, explicitamente, um genrico direito posse,
inegavelmente tutela a posse quando necessrio para atingir finalidades especficas, entre as
quais a da concretizao do princpio da funo social das propriedades. Das suas disposies
normativas e dos seus princpios que se deve extrair os marcos norteadores, fundantes e
legitimadores: a) das normas infraconstitucionais que tutelam a posse, nomeadamente nos
casos em que h comprometimento do direito de propriedade (como ocorre na usucapio e
na denominada desapropriao judicial, do novo Cdigo Civil); e b) das solues pretorianas
para outros conflitos entre posse e propriedade, de natureza cvel e penal, para os quais no h
regramento positivado, ou este se mostra inadequado ou insuficiente, quando ento cumpre
ao juiz, ele prprio, formular a soluo harmonizadora, o que far luz daqueles mesmos
princpios, ponderando-os adequadamente e fazendo prevalecer o que, nas circunstncias
do caso, melhor representar a concretizao dos bens e valores constitucionais.
No mesmo sentido, o entendimento de Comparato40, quando afirma:
Quando a Constituio declara, como objetivos fundamentais do Estado brasileiro, de um
lado, a construo de uma sociedade livre, justa e solidria, e, de outro lado, a promoo do
desenvolvimento nacional, bem como a erradicao da pobreza e da marginalizao, com a
reduo das desigualdades sociais e regionais (art. 3), bvio que ela est determinando,
implicitamente, a realizao pelo Estado, em todos os nveis - federal, estadual e municipal
38 Idem ibidem.
39 Citado por: Tartuce, Flvio. A funo social da posse e da propriedade e o direito civil constitucional. Elaborado em
11.2005 http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=7719
40 Comparato, Fbio Konder. Direitos e deveres fundamentais em matria de direito de propriedade. Revista do centro
de estudos judicirios, v 1, n.3, p. 97
114
- de uma poltica de distribuio eqitativa das propriedades, sobretudo de imveis

rurais prprios explorao agrcola e de imveis urbanos adequados construo de
moradias. A no-realizao dessa poltica pblica representa, indubitavelmente, uma
inconstitucionalidade por omisso (...). O descumprimento do dever social de proprietrio
significa uma leso ao direito fundamental de acesso propriedade, reconhecido doravante
pelo sistema constitucional.
Nessa hiptese, as garantias ligadas normalmente propriedade, notadamente da
excluso das pretenses possessrias de outrem, devem ser afastadas (...). Quem no cumpre
a funo social da propriedade perde as garantias, judiciais e extrajudiciais, de proteo da
posse, inerentes propriedade (Cdigo Civil, art. 502) e as aes possessrias. A aplicao
das normas do Cdigo Civil e do Cdigo de Processo Civil, nunca demais repetir, h de
ser feita luz dos mandamentos constitucionais, e no de modo cego e mecnico, dos
direitos fundamentais das 600 famlias acampadas em detrimento do direito puramente
patrimonial de uma empresa. Propriedade: garantia de agasalho, casa e refgio do cidado.
Sem ateno s circunstncias de cada caso, que podem envolver o descumprimento de
deveres fundamentais. Ora, transposta tal doutrina do plano do discurso ao plano real, nada
impede, por exemplo, que a Administrao Pblica, quando de uma desapropriao, ou o
Poder Judicirio, no julgamento de uma ao possessria, reconheam que o proprietrio
no cumpre o seu dever fundamental de dar ao imvel uma destinao de interesse coletivo,
e tirem desse fato as conseqncias que a razo jurdica impe
No se deve esquecer que o juiz, ao resolver o conflito de interesses, notadamente,
nos fundirios, envolvendo pessoas carentes, deve se pautar pela funo social da prpria
jurisdio. De fato, como salienta Teori Albino Zavascki41 o Judicirio no poder se eximir
da sua fatia de responsabilidade, que consiste, essencialmente, em prestar jurisdio
mediante pronunciamentos que extraiam do sistema normativo solues as mais adequadas
possveis produo dos resultados previstos pelo constituinte. (...) A questo que se coloca,
portanto, a de saber que caminhos poder trilhar o Judicirio para que o exerccio de sua
misso constitucional resulte em aprimoramento do grau de eficcia social das normas.
Essa preocupao implica, por si s, uma tomada de posio: a do abandono das orientaes
segundo as quais a interpretao e a aplicao do Direito simples operao mecnica,
meramente silogistica, calcada unicamente em frmulas e formas positivamente estabelecidas.
Na verdade, os tempos atuais j no comportam juizes de costas para a realidade, pena
de dar razo aos que acham que os juristas pelas suas tresnoitadas teorias, conceitos e
formulaes, sejam olhados, pela generalidade dos demais seres humanos, como espcimes
de uma fauna em vias de extino e, por isso mesmo, cada dia menos decisiva no curso da
vida social, enquanto juristas (...) a busca de decises judiciais que levem eficcia social do
Direito deve ser empreendida exaurindo-se os mecanismos oferecidos pelo prprio sistema
jurdico do Estado de Direito Constitucional.
41 Ob. Cit.
115
No que se refere ao tema da aplicabilidade e eficcia dos direitos e garantias fundamentais,

a realidade social de um pas de to vastas riquezas e proporcional desigualdade e
subdesenvolvimento econmico e social, impe a concluso deste grupo de pesquisadores
de que os direitos e garantias fundamentais encartados em nossa Carta Magna so
produtos de normas constitucionais auto-aplicveis, de aplicabilidade imediata e devem
ser gozar de plena eficcia, sob pena de se colocar em xeque a legitimidade do prprio
Estado Democrtico de Direito.
Neste mister, no se pode olvidar que a aplicabilidade imediata no deve se restringir a
direitos individuais fundamentais, mas tambm ao direito moradia, direito social tambm
caracterizado como direito humano de segunda dimenso/gerao. No se pode olvidar que
garantir o direito moradia garantir a dignidade da pessoa humana, a ampla cidadania
e os direitos individuais, j que sem um local apropriado para viver, o ser humano no
capaz de exercer tais direitos individuais.
Todavia, a despeito de tal defesa cientfica estar respaldada por importante setor da
doutrina, ainda que minoritria, e se adequar, na opinio deste grupo, mais perfeitamente s
demandas de nossa realidade social, o produto final deste trabalho enfrentar criticamente
cada proposta legislativa que ser entendida como meio de fortalecimento ou enfraquecimento
das normas constitucionais, que mesmo entendidas como auto-aplicveis, no tm
gozado de plena eficcia, sendo legtimo todo e qualquer esforo legislativo, interpretativo/
jurisprudencial e social para garantir tal efetividade.
Neste mister, a seguir se apresentar a anlise feita por este subgrupo de pesquisa
doutrinria, a partir do cotejo do produto desta vertente da pesquisa nacional, com o
trabalho apresentado no captulo Proteo Judicial e Devido Processo Legal aos Despejos
Forados na Legislao Internacional de Direitos Humanos. Assim alguns excertos sero
colacionados e destacados com o posterior comentrio:
Conforme concluso constante da pesquisa referente ao direito internacional, no pacfico

o entendimento da doutrina ou jurisprudncia brasileira quanto a constitucionalidade e status
dos tratados internacionais de direitos humanos ratificados antes da Emenda Constitucional
n. 45/2004. A concluso da pesquisa referente ao direito internacional foi o de que quanto
aplicao destes tratados, no deve prosperar a tese de que s tero aplicabilidade imediata
aps a aprovao pelo quorum estabelecido no 3 do artigo 5 da Constituio. Isso porque
o 1 do artigo 5 estabelece que as normas de direitos e garantias fundamentais tm
aplicao imediata, o que inclui tanto as normas expressas no texto constitucional quanto
quelas definidoras desses direitos e garantias decorrentes dos tratados internacionais.
Assim, concluiu-se que os tratados internacionais de direitos humanos que se relacionam
ao tema do presente estudo conflitos fundirios j ratificados e promulgados pelo Estado
Brasileiro, possuem plena eficcia frente Constituio Federal.
No que diz respeito a aplicao das normas internacionais dos tratados de direitos humanos
a posio do Tribunal Federal est inconclusa e como prprio daquela Corte, pode ainda
116
sofrer a influncia de argumentos doutrinrios, especialmente quando sustentados por

importantes atores do mundo jurdico. Neste particular, importante destacar que o voto
paradigmtico do Ministro Gilmar Mendes favorvel concepo do carter supralegal e
no constitucional dos Tratados, foi sucedido pelo voto tambm paradigmtico do Ministro
Celso de Mello, que teve a grandeza de alterar o seu posicionamento antes externado em
julgados da mesma Corte42, alinhando-se compreenso partilhada por esta equipe de
pesquisa e de que o valor constitucional dos Tratados Internacionais se aplica queles
que versam sobre Direitos Humanos, cuja eficcia conferida de forma imediata (pela
inteligncia dos 1. e 2. do Art 5. da CF), no gerando uma atomizao de nossa
Constituio, mas sim criando um bloco de constitucionalidade capaz de fortalecer as
garantias fundamentais conferidas aos indivduos, que ainda gozariam do benefcio da
interpretao a si mais favorvel em caso de conflito entre Tratado e Constituio.
Quanto ao conceito de conflitos fundirios, a pesquisa referente ao direito internacional

verificou que o conceito de conflitos fundirios previsto pela legislao internacional de
direitos humanos, ainda que no explicitamente referido conflitos coletivos de posse e
propriedade, objeto central de anlise desta pesquisa, refere-se a uma ampla gama de
situaes jurdicas incidentes em conflitos fundirios, disputados por meios judiciais ou
arbitrrios diversos, envolvendo indivduos, grupos de indivduos, comunidades e/ou povos.
Muitas destas situaes so anlogas s que ensejam os conflitos coletivos de posse e
propriedade objeto de analise da presente pesquisa, quais sejam os resultantes de disputas
pela posse ou pela propriedade da terra urbana ou rural, judicializados por meio de aes
petitrias, possessrias, demarcatrias, etc. A legislao internacional adotou a expresso
despejos forados para designar todas as instncias de ocorrncia de deslocamentos
forados de pessoas ou grupos de seus locais de moradia.
Os autores pesquisados no tratam de definir o que sejam conflitos coletivos sobre
posse e propriedade e por isso definiu-se conforme a previso constante da proposta da
poltica nacional de preveno e mediao de conflitos fundirios urbanos discutida na 3
Conferncia Nacional das Cidades e aprovada pelo Conselho das Cidades nos seguintes
termos: Caracterizam-se conflitos fundirios urbanos, a disputa coletiva pela posse ou
propriedade de imvel urbano,bem como o impacto por empreendimentos de grande porte
envolvendo famlias de baixa renda que necessitem da proteo do Estado na garantia do
direito humano moradia e cidade.
No Brasil no h propriamente definio de despejos forados eis que o termo

despejo definido em lei especificamente como ao para rescindir contratos de
locao, em todas as suas matizes e obter a desocupao do imvel, em virtude de tal
resciso contratual. Em consequncia, a desocupao forada causada por conflitos
fundirios, em geral, no recebe tratamento doutrinrio, legislativo ou jurisprudencial
como despejo forado.
42 Cf.: ADI 1480-MC/DF e depois o voto no RE 466343
117
Assim, deveria haver uma adaptao da lei, inclusive a nvel constitucional, para definir
despejos forados, adaptando-os aos tratados internacionais assinados.
Conforme concluso da pesquisa referente ao direito internacional, que adotamos, os
Estados devem, portanto, revisar suas legislaes e polticas de modo a assegurar que
sejam compatveis com as obrigaes resultantes do direito humano moradia e de ser
protegido contra despejos, bem como reformar ou emendar quaisquer legislaes ou
polticas inconsistentes com os requerimentos da CDESC em relao aos despejos.
A proteo contra os despejos forados uma das formas de prevenir o agravamento
de conflitos de posse e propriedade resultantes da falta de acesso e segurana quanto
aos direitos terra e da falta de moradia adequada.
A segurana da posse condio considerada fundamental pelo CDES para assegurar
proteo contra despejos forados.
A plena proteo contra despejos forados deve ser assegurada pelos governos mediante
a efetiva participao, consulta e negociao com as pessoas ou grupos afetados.
Sobre o assunto, deve-se definir funo social da propriedade como um dever fundamental
que o da apropriada utilizao dos bens em proveito da coletividade. A importncia desse
carter social imprimido propriedade reflete-se no dever do proprietrio de dar sua
propriedade uma funo especfica. No se trata porm de qualquer funo, mas uma funo
de cunho social, que se destine ao interesse coletivo e no apenas ao interesse individual.
A pesquisa referente doutrina internacional analisou a segurana da posse como

a forma mais efetiva, justa e legalmente consistente de garantir a proteo de pessoas
ou grupos contra os despejos forados. A falha dos Estados em reconhecer e assegurar
direitos legais a terra torna os pobres e os grupos vulnerveis mais propensos aos despejos
forados e aos conflitos fundirios.
A adoo de uma abordagem de direitos humanos para a questo fundiria fundamental
para efetivar meios de resolver os problemas decorrentes da falta de acesso e segurana aos
direitos concernentes a terra pelas comunidades que dela dependem para sobreviver.
A pesquisa da doutrina internacional concluiu que a abordagem tradicional com relao
aos direitos a terra prevalecente em muitos pases em desenvolvimento tem sido focalizada
sobre os direitos individuais de propriedade, assim como concluiu o subgrupo da pesquisa
referente doutrina nacional.
Como concluso tanto da pesquisa doutrinria nacional como da anlise do direito
internacional entendeu-se que a segurana da posse uma das questes mais importantes
no que diz respeito ao direito a terra, que uma das questes centrais do direito humano
moradia. anos.
Dois componentes so fundamentais para garantir a segurana da posse: a) razovel

durao dos direitos apropriados para o uso ao qual a terra se destina e para necessidades
118
sociais daquele que demanda o uso da terra; b) efetiva proteo legal contra despejos ou
contra a restrio arbitrria de direitos sobre a terra.
Quanto ao direito moradia o subgrupo da pesquisa da doutrina nacional tambm
entendeu que este um direito humano de todos a um nvel adequado de vida para si e para
sua famlia, incluindo adequada alimentao, vesturio e moradia, e a contnua melhoria
das condies de vida. Direito a moradia o direito de no ser privado arbitrariamente
de uma habitao e de conseguir uma e, por outro lado, tambm o direito de obter uma,
o que exige medidas e prestaes estatais. As obrigaes do Estados relativas a esse
direito incluem o dever de adotar medidas para conferir segurana na posse, prevenir
a discriminao e assegurar a igualdade no acesso, posse e uso da terra e da moradia;
assegurar moradia e terra a custos acessveis, etc.
Quanto ao devido processo legal, a partir do estudo das normas internacionais de direitos
humanos relacionadas preveno contra despejos forados, possvel identificar o forte
papel dado s garantias individuais pessoa humana na proteo dos direitos humanos.
A necessidade de um processo judicial isonmico, de leis que garantam o direito defesa
e ao contraditrio, bem como aos recursos so apenas alguns exemplos de como a lei
internacional recepciona o tema dos despejos forados em seu ordenamento. Dentre essas
garantias, esto as garantias legais e os mecanismos judiciais de preveno e mediao
de conflitos. Efetivamente, a legislao internacional no opta pela nomenclatura acima,
porm, possvel identificar essa flagrante separao de momentos em que o legislador
internacional alm de estabelecer juridicamente o conceito na norma, tratou tambm de
conferir algum tipo de exeqibilidade a mesma quando criou mecanismos de cumprimento
dessas mesmas normas.
O devido processo legal substancial diz respeito limitao ao exerccio do poder e autoriza
ao julgador questionar a razoabilidade de determinada lei e a justia das decises estatais,
estabelecendo o controle material da constitucionalidade e da proporcionalidade.
Para ser legal, o despejo deve ser conduzido com base em legislao compatvel com
as normas internacionais de direitos humanos.
Quanto aos mecanismos judiciais, conclui-se no sentido de que esses so os instrumentos
jurisdicionais disponveis no direito internacional para a proteo de proteo e defesa
contra despejos forados. Obviamente que no adiantaria a existncia de um arcabouo
jurdico internacional que fundamente os direitos humanos sem que houvesse em paralelo
um rgo prestador dessa jurisdio e que dissesse o direito.
As obrigaes do Estado decorrentes das normas internacionais de direitos humanos, deveriam
ser aplicadas no Brasil, para proteo e soluo dos conflitos fundirios, tais como:
a) A adoo de medidas legislativas e administrativas para evitar que os projetos de
desenvolvimento financiados por organismos internacionais, como o Banco Mundial,
resultem no deslocamento em grande escala de seres humanos e proteger as
119
pessoas afetadas. As instituies financeiras, as organizaes internacionais e as

corporaes transnacionais tambm devem respeitar os direitos humanos, incluindo
a proibio de despejos forados, nas suas respectivas esferas de influncia;
b) A realizao de consultas com os indivduos ou grupos afetados, previamente
ocorrncia do despejo, para discutir as medidas a serem adotadas para solucionar
os impactos negativos da decorrentes, bem como as formas de compensao a
serem adotadas;
c) A adoo de medidas para evitar ou ao menos minimizar o uso da fora;
d) A proteo do direito moradia e segurana da posse, assim como a proteo contra
despejos forados devem ser garantidas sem qualquer tipo de discriminao baseada
em raa, cor, sexo, idioma, religio ou crena, opinio poltica, nacionalidade, origem
tnica ou social, idade, deficincia, propriedade, nascimento ou outro status.
e) Garantir o direito ao reassentamento, incluindo alternativas de moradia e/ou a
terra de melhor ou igual qualidade, que atendam aos critrios de habitabilidade e
acesso aos servios essenciais bsicos;
f) Adoo de medidas legislativas para estabelecer as circunstncias excepcionais
em que os despejos possam ser implementados, aplicveis a todas as pessoas
afetadas independentemente do ttulo de moradia ou propriedade que possuam;
g) Adoo de medidas legislativas proibindo a execuo de despejos que no estejam
em conformidade com a legislao internacional de direitos humanos;
h) Adoo de medidas para conferir segurana legal da posse aos indivduos ou grupos
que atualmente carecem dessa proteo;
i)
Priorizao de estratgias de desenvolvimento que minimizem os deslocamentos,

mediante a realizao de estudos prvios de impactos resultantes de despejos, os
quais devem tambm apontar alternativas para minimizar os danos. Estes estudos
devem levar em considerao os diferentes impactos em mulheres, crianas, idosos
e setores marginalizados da sociedade.
j)
Garantia de acesso a efetivos e apropriados remdios legais, tais como audincias,

assessoria jurdica, retorno, restituio, reassentamento, reabilitao e compensao,
de acordo com os Princpios e Diretrizes Bsicas para o Direito a Remdio e
Reparao aplicveis s Vitimas de Graves Violaes de Leis Internacionais de
Direitos Humanos ou Srias Violaes Legislao Internacional Humanitria.
l) Proviso de justa compensao para qualquer perda de bens pessoais ou reais,

incluindo direitos e rendas sobre propriedades. A compensao deve ser apropriada
e proporcional aos danos e gravidade da violao. Compensaes em espcie no
devem substituir a compensao real em forma de terra ou recursos territoriais. Nos
casos em que a moradia ou a terra tambm provem meios de subsistncia, as perdas
relacionadas a efetivao destes meios tambm devem ser compensadas;
120
Finalmente, os Estados devem empreender esforos para alcanar medidas preventivas

e negociadas de soluo dos despejos, mediante consulta populao afetada, por meio do
estabelecimento de instrumentos e mecanismos administrativos e judiciais de mediao
de conflitos, conforme exposto no tpico referente doutrina internacional.
2.4 Proposies legislativas e de polticas

pblicas sobre os conflitos coletivos sobre
a posse e a propriedade urbana e rural
2.4.1 Da Poltica Nacional de Preveno e Mediao
de Conflitos Fundirios Urbanos
A proposta da Poltica Nacional de Preveno e Mediao de Conflitos Fundirios Urbanos,
discutida na 3 Conferncia Nacional das Cidades e aprovada pelo Conselho das Cidades,
contm um conjunto de diretrizes e medidas que devem servir de base para a proposio
de medidas legislativas e institucionais para o tratamento dos conflitos fundirios.
A proposta da Poltica Nacional de Preveno e Mediao de Conflitos Fundirios
Urbanos gera a necessidade de lanar um novo olhar sobre os conflitos fundirios urbanos,
principalmente no que diz respeito soluo dada aos conflitos que devem considerar a
responsabilidade do Estado brasileiro na preveno, mediao e encaminhamento de solues
aos conflitos fundirios de forma a evitar a violao de direitos nesse processo.
A Poltica Nacional de Preveno e Mediao de Conflitos Fundirios Urbanos estabelece
como diretrizes gerais:
a garantia do direito humano moradia adequada componente fundamental para
o cumprimento da funo social da propriedade urbana e da cidade, bem como
para o direito cidade.
caracterizam conflitos fundirios urbanos, a disputa coletiva pela posse ou propriedade
de imvel urbano, envolvendo famlias de baixa renda que demandarem a proteo
do Estado na garantia do direito humano moradia e cidade.
Cumpre mencionar que a Poltica Nacional de Preveno e Mediao de Conflitos Fundirios
Urbanos estabelece um conceito de conflito fundirio urbano definido como a disputa
coletiva pela posse ou propriedade de imvel urbano, envolvendo famlias de baixa renda que
demandarem a proteo do Estado na garantia do direito humano moradia e cidade.
Os princpios estabelecidos para a Poltica Nacional de Preveno e Mediao de
Conflitos Fundirios Urbanos demonstram a necessidade de respeito ao direito moradia
e ao cumprimento da funo social da propriedade e aponta para a responsabilidade do
Estado na estruturao e implementao de uma poltica de preveno e mediao de
121
conflitos fundirios o que demonstra que, necessariamente, esses conflitos devem ser
tratados e acompanhados pelos rgos responsveis pela execuo da poltica urbana
e agrria no sentido de evitar a violao de direitos humanos como o direito moradia
expresso no artigo 6 da Constituio Federal.
Entre os princpios da Poltica Nacional de Preveno e Mediao de Conflitos Fundirios
Urbanos se destacam:
o direito constitucional moradia;
o cumprimento da funo social da propriedade e da cidade;
a primazia da responsabilidade do Estado na estruturao e implementao da
poltica de preveno e mediao de conflitos fundirios urbanos nas esferas federal,
estadual e municipal;
solues pacficas e negociadas para situaes de conflitos fundirios urbanos;
As aes estratgicas da Poltica Nacional de Preveno e Mediao de Conflitos
Fundirios Urbanos demonstram da mesma forma como os princpios a necessidade de
aproximao dos rgos responsveis pela poltica urbana e agrria na mediao e preveno
dos conflitos, bem como estabelece diretriz especfica para atuao do Ministrio Pblico
nas aes de reintegrao de posse, alm de estabelecer a necessidade de garantia de
assessoria tcnica e jurdica para populao de baixa renda em situao de conflito.
Entre as aes estratgicas da Poltica Nacional de Preveno e Mediao de Conflitos
Fundirios Urbanos se destacam com relao ao objeto dessa pesquisa os seguintes:
promover aes articuladas e coordenadas no mbito dos trs entes federativos,
na recepo e resoluo de situaes de conflitos urbanos mediante a promoo
de polticas pblicas;
mobilizar as Defensorias Pblicas para prestar atendimento as comunidades
envolvidas em conflitos fundirios urbanos;
acionar o Ministrio Pblico nas aes de reintegrao de posse para a construo
de alternativas para o litgio;
buscar atender as situaes de litgios atravs dos programas habitacionais e de
regularizao fundiria;
garantir a assessoria tcnica, em relao aos assuntos jurdicos e urbansticos para
as famlias de baixa renda envolvidas em conflitos fundirios urbanos
sugerir medidas para prevenir decises liminares de despejo a favor do cumprimento
da funo social da propriedade;
propugnar o aperfeioamento da legislao brasileira que favoream a preveno
e mediao de conflitos fundirios urbanos;
122
exigir a comprovao da regularidade jurdica e tributria do imvel em litgio, antes

da concesso da liminar de reintegrao de posse;
instituir a vistoria/inspeo judicial como procedimento obrigatrio antes do
deferimento da liminar de reintegrao de posse;
acionar os rgos responsveis pelas questes sociais nos casos de execuo das
liminares de reintegrao de posse, com antecedncia necessria para que essas
instituies possam acompanhar as aes.
Estas medidas institucionais devem ser adotadas na poltica nacional de preveno e
mediao aos conflitos fundirios como forma de atender tambm a recomendao 22 do
Conselho Nacional de Justia que versa sobre esta problemtica. O CNJ recomenda aos
Tribunais e s Varas que sejam priorizadas e monitoradas constantemente o andamento
dos processos judiciais envolvendo conflitos fundirios; e sejam implementadas medidas
concretas e efetivas objetivando o controle desses andamentos.
2.4.2 Anlise comparativa dos componentes existentes

nos Projetos de Lei que propem alterao
no Cdigo de Processo Civil quanto s aes
de manuteno e reintegrao de posse
Esta anlise tem como objetivo realizar uma comparao entre os Projetos de Lei que
tramitam hoje no Congresso Nacional com propostas de alteraes no Cdigo de Processo
Civil referente s aes de manuteno e reintegrao de posse.
Para tanto sero abordadas as diferentes propostas feitas para as mesmas questes nos
seguintes temas que apresentaram diferenas relevantes entre as propostas: procedimento
especial/ordinrio; comprovao cumprimento da funo social; audincia de justificao
prvia; presena do juiz na rea do conflito; presena, manifestao e legitimidade do
Ministrio Pblico; papel da Defensoria Pblica.
a) Procedimento Especial/Ordinrio
O nico projeto de lei que estabelece a necessidade desde pronto de se tratar o conflito
fundirio coletivo por meio de processo ordinrio de reintegrao de posse, no se no
sendo possvel a utilizao do procedimento de rito especial previsto nos artigos 928 e
seguintes do CPC o PL n 490/95, proposto pelo Deputado Domingos Dutra.
Tal projeto de lei afasta a possibilidade de concesso de liminar sem que o ru seja
ouvido uma vez que equipara os conflitos coletivos pela posse da terra urbana ou rural
a posse velha, por meio da proposta de alterao do artigo 924 do CPC que passaria a
vigorar da seguinte forma:
123
(Art. 924) As aes possessrias ajuizadas dentro de um ano e dia da turbao, esbulho
ou ameaa sero regidas pelo procedimento especial da seo seguinte, ressalvadas as
aes intentadas aps este prazo e as que envolvam litgios coletivos pela posse urbana
ou rural, que sero disciplinados pelo procedimento ordinrio, mantidas ambas seu
carter possessrio.
Em que pese a interessante determinao de equiparar as aes possessrias

que envolvam conflitos fundirios urbanos a aes possessrias de posse velha
determinando que nestes casos seja adotado procedimento ordinrio, o que ao menos
garantiria o cumprimento dos princpios do devido processo legal e do contraditrio
e ampla defesa.
Assim, entendemos que pela natureza da lide esta deve ter procedimento especial
que possibilite que a lide seja de fato tratada como lide coletiva em que dependendo do
procedimento adotado e das decises tomadas pode significar a violao de direitos sociais
e por em risco a integridade fsica dos envolvidos.
b) Comprovao cumprimento da funo social
So dois os projetos de lei que tratam da necessidade de comprovao da funo social
entre os requisitos para concesso de liminar sem a oitiva do ru previstos no artigo 927
do CPC: o PL n 1958/99, do Deputado Ado Pretto e PL n 7115/06, do Deputado Joo
Alfredo. Ambos acrescentam um inciso V ao artigo 927 do CPC.
A diferena entre eles que o 1958/99 no especifica em que casos dever ser
comprovada a funo social, o que significa que tal regramento ser vlido para todos os
casos, e 7115/06 determina que apenas ser necessrio o cumprimento da funo social
nas hipteses em que envolvam conflito coletivo pela posse da terra rural.
Importante mencionar que o dispositivo constitucional que estabelece que a propriedade
atender a uma funo social no faz qualquer distino entre a natureza do imvel se
urbano ou rural, dessa forma no h que se fazer qualquer distino entre os conflitos
coletivos sobre a posse da terra urbana ou rural no que diz respeito a necessidade de
cumprimento da funo social da propriedade.
Entendemos ser fundamental a utilizao do princpio da funo social da propriedade
explicitamente como princpio orientador da deciso acerca do deferimento da liminar e at
do julgamento do mrito da ao no sentido de dar concretude ao princpio constitucional
nos casos que envolvam conflitos fundirios urbanos.
c) Audincia de justificao prvia ou de tentativa de conciliao
Dois projetos de lei (490/95 e 1958/99) e o Anteprojeto de Lei apresentado pela
Secretaria de Assuntos Legislativos - SAL do Ministrio da Justia apresentam proposta
de alterao do CPC com relao as aes de manuteno e reintegrao de posse
124
incluindo a necessidade de realizao de audincia de justificao prvia ou de tentativa

de conciliao.
O que os diferencia justamente o objetivo das audincias e as hipteses em que
necessariamente devem acontecer.
Enquanto o Anteprojeto proposto pela SAL estabelece como objetivo da audincia
a tentativa de conciliao, os Projetos de Lei propem a realizao de audincia de
justificao prvia sendo que o 490/95, especifica tratar-se de audincia de justificao
prvia da posse.
Com relao s hipteses em que devem ocorrer a audincia a diferena entre as trs
propostas sendo mais acentuada entre os Projetos de Lei e o Anteprojeto. Enquanto o
Projeto de Lei 490/95 determina a realizao de audincia de justificao prvia da posse
em todos os casos o Projeto de Lei 1958/99 determina que ser realizada audincia de
justificao prvia em caso de litgio coletivo pela posse do imvel.
O Anteprojeto de Lei apresentado pela SAL, por sua vez, determina a realizao de audincia
de tentativa de conciliao apenas nos casos em que o juiz constatar a potencialidade de
conflito que coloque em risco a integridade fsica das partes envolvidas.
Importante mencionar que no caso no se pretende apenas, com a obrigatoriedade
de realizao de audincia de justificao prvia ou de tentativa de conciliao, proteger
a integridade fsica dos envolvidos no conflito, mas tambm proteger os envolvidos de
possvel violao ao direito moradia e ao direito ao contraditrio e ampla defesa. Vale
lembrar ainda que em muitos casos, por no ser dada uma soluo adequada de moradia
para aqueles envolvidos no conflito, aps o cumprimento da liminar de reintegrao que
passam a ter sua integridade fsica ameaada.
d) Presena do Juiz na rea do conflito
So dois os Projetos de Lei (64/05 e 7115/06) que tratam da presena do Juiz na rea do
conflito alm do Anteprojeto de Lei apresentado pela Secretaria de Assuntos Legislativos
do Ministrio da Justia (SAL).
Da mesma forma como no caso da audincia de justificao ou conciliao h distines
entre os projetos de lei e o anteprojeto no que diz respeito s hipteses em que o Juiz
dever necessariamente fazer-se presente na rea.
Enquanto o PL 64/05 estabelece que o juiz dever fazer-se presente na rea do conflito
quando as circunstncias de fato demonstrem a possibilidade de conflito violento pela posse
da terra, nos casos de esbulho ocorrido em imvel rural, o PL 7115/06 e o Anteprojeto
apresentado pela SAL no fazem diferenciao entre conflito pela posse da terra urbana
ou rural, bem como estabelece a necessidade de o juiz dirigir-se a rea do conflito em
qualquer caso em que o conflito for coletivo.
125
Importante mencionar a necessidade de se precisar melhor os termos fazer-se presente

e dirigir-se ao local, pois pode haver questionamento se basta o juiz se dirigir ao local
ou se esse deve necessariamente se fazer presente como autoridade.
Nosso entendimento de que a presena do juiz na rea do conflito deve ser realizada
como um dos atos do processo, ou seja, o juiz deve necessariamente se fazer presente na
rea do conflito como autoridade.
e) Presena, manifestao e legitimidade do Ministrio Pblico
Dois projetos de lei (2267/99 e 7115/05) e o anteprojeto apresentado pela SAL tratam
da participao do Ministrio Pblico nos processos que envolvam conflito coletivos, mas
todos de formas totalmente distintas.
Enquanto o PL 2267/99 determina que o Ministrio Pblico dever, em procedimento
prprio, tentar intermediar as partes, visando soluo pacfica do impasse, quando se
tratar de conflito coletivo pela posse urbana ou rural em que o juiz, verificando que o
cumprimento da liminar pela fora pblica poder colocar em risco a integridade fsica
de pessoas, suspender o processo pelo prazo de 10 (dez) dias. Nesse caso o Ministrio
Pblico atuar como mediador de conflito fundirio que envolva interesse coletivo.
O PL 7115/06 prev a manifestao do Ministrio Pblico antes de proferida a deciso
liminar nas hipteses de conflito pela posse da terra rural e urbana. O PL determina
ainda a oitiva dos rgos fundirios federal, estadual e correlatos. Importante notar tal
PL tambm tem a preocupao de envolver os rgos fundirios como forma de trazer ao
processo os rgos responsveis pela execuo das polticas pblicas.
O anteprojeto apresentado pela SAL determina a interveno do Ministrio Pblico,
por meio da incluso de inciso III ao artigo 82 do CPC, nas aes que envolvam litgios
coletivos sobre imveis rurais e urbanos e nas demais causas em que h interesse pblico
evidenciado pela natureza da lide ou qualidade da parte.
No nosso entendimento o Ministrio Pblico deve necessariamente intervir no processo
e se manifestar previamente apreciao da liminar pelo juiz. No entanto, quanto ao papel
atribudo ao Ministrio Pblico de mediador do conflito nos termos apresentados pelo Projeto
de Lei n 2267/99, em que o processo suspenso para tentativa de mediao por parte do
MP, entendemos no ser a melhor forma de mediao por retirar a responsabilidade de
mediao do juiz no mbito da tramitao do processo como entendemos ser a melhor
forma de realizao da mediao.
f) Defensoria Pblica
Quanto a atuao da Defensoria no processo a o Anteprojeto apresentado pela SAL e
o Projeto de Lei n. 2267/99 tratam da questo.
126
Ambas as propostas determinam a necessidade de defesa dos rus pela Defensoria

Pblica ou por defensor dativo na impossibilidade de citao dos mesmos.
Entendemos que a presena da Defensoria Pblica ou de Defensor dativo quando no
houver defensoria deve ocorrer nos casos em que os rus no tm condies de constituir
advogado prprio. O projeto de lei de alterao do CPC com relao s aes possessrias
no deve explicitamente prever a impossibilidade de citao dos rus considerando que
estes estaro necessariamente em lugar conhecido por ocuparem imvel objeto da lide.
Nesse sentido entendemos que a alterao deve se dar no sentido de determinar
a necessidade de empregar todos os meios necessrios para a citao dos rus, para
cumprimento dos princpios do devido processo legal e do contraditrio e ampla defesa
no mbito das aes de reintegrao e manuteno de posse.
2.4.3 Apontamentos sobre os projetos de lei que propem

alteraes no Cdigo de Processo Civil - Projetos
de Lei n 64/05, 7115/06, 490/1995, 1958/1999 e
2.267/99, Anteprojeto de lei apresentado pela Secretaria
de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia
possvel, considerando a anlise transversal do tratamento das diferentes questes
relacionadas nas diversas propostas de alterao do Cdigo de Processo Civil com relao
s aes de manuteno e reintegrao de posse, traar uma concepo de alterao do
Cdigo de Processo Civil com relao s aes de manuteno e reintegrao de posse.
Tal concepo tem como fundamento uma anlise de suas implicaes com relao a
ampliao da garantia do direito moradia e cidade, da implementao da reforma agrria,
do cumprimento dos princpios constitucionais da funo social da propriedade, do devido
processo legal e do contraditrio e ampla defesa, nos processos que envolvam conflito coletivos
pela posse ou propriedade da terra urbana ou rural. Alm de estar pautada pelas diretrizes e
princpios da Poltica Nacional de Preveno e Mediao de Conflitos Fundirios Urbanos.
Nesse sentido consideramos que as alteraes devem estabelecer que para as aes
de reintegrao e manuteno de posse, que envolvam conflito coletivo, pela natureza da
lide, deve ser criado procedimento especial. Tal procedimento deve ser criado no sentido
de garantir que a lide seja de fato tratada como lide coletiva, bem como que seja garantido
o cumprimento dos princpios do devido processo legal e do contraditrio e ampla defesa,
como forma de evitar a violao de direitos constitucionalmente garantidos.
Nesse sentido fundamental que tal procedimento afaste a possibilidade de concesso de
liminar em qualquer caso que envolva conflito coletivo, ou ao menos afaste a possibilidade
de concesso de liminar sem a realizao da oitiva do ru.
127
O princpio da funo social da propriedade deve servir explicitamente como princpio

orientador da deciso acerca do deferimento da liminar e at do julgamento do mrito
da ao no sentido de dar concretude ao princpio constitucional nos casos que envolvam
conflitos fundirios urbanos.
A nossa compreenso de que para a soluo de conflitos fundirios deve ser utilizada
audincia de mediao, esta com inmeras vantagens sobre o mecanismo da conciliao,
pois permite investigao mais ampla e profunda dos interesses e necessidades dos
envolvidos, entre outras vantagens j arroladas.
Com relao presena do juiz na rea do conflito ou inspeo judicial entendemos
que o texto que alterar o projeto de lei deve ser explcito no sentido de estabelecer que
esta presena deve ser realizada como um dos atos do processo, ou seja, o juiz deve
necessariamente se fazer presente na rea do conflito como autoridade.
Outro ponto que aparece nos projetos de lei que propem o aperfeioamento das
regras que hoje vigoram no CPC acerca das aes de reintegrao e manuteno de
posse o papel do Ministrio Pblico. Consideramos que o Ministrio Pblico deve
em qualquer caso que envolva conflito coletivo, por suas funes constitucionais, se
manifestar previamente anlise do pedido liminar, bem como deve intervir em todos
os outros atos do processo.
A presena da Defensoria Pblica ou de Defensor dativo quando no houver defensoria
deve ocorrer em todos os casos em que os rus no tiverem condies de constituir
advogado prprio.
As alteraes de forma alguma devem explicitamente prever a impossibilidade de
citao dos rus considerando estarem necessariamente em lugar conhecido por ocuparem
imvel objeto da lide, assim, alterao deve se dar de forma a estabelecer a necessidade
de empregar todos os meios necessrios para a citao dos rus, como forma de garantia
do cumprimento dos princpios do devido processo legal e do contraditrio e ampla defesa
no mbito das aes de reintegrao e manuteno de posse.
2.4.4 Apontamentos sobre as Propostas de Emenda

Constitucional analisadas PECs n 246/08,
43/99 e 6180/02 e 285/2009- Funo Social
assentamentos percentual de rea e poltica urbana
As emendas constitucionais analisadas apontam para as seguintes questes sobre o
tema da preveno e mediao dos conflitos fundirios, sejam agrrios ou urbanos.
A PEC n 246/08, pretende instituir os Tribunais e Juzes Agrrios incluindo no artigo
92 da CF, inciso VIII que trata dos Tribunais e Juzes Agrrios, ou seja, levanta a questo
128
das varas especializadas, com competncia para conciliar e julgar dissdios individuais e
coletivos que tratem de demandas relativas propriedade, posse e uso da terra, bem assim,
as implicaes e impactos ambientais decorrentes do parcelamento e uso do solo rural.
Nosso entendimento de que tais tribunais devem ser criados tanto para questes agrrias
como varas especficas para questes relacionadas ao direito cidade e ordem urbanstica,
com competncia para julgar casos que envolvam conflitos fundirios urbanos.
Tais tribunais e varas especializadas devem ser criados vinculados s diretrizes e princpios
expressos na Poltica Nacional de Preveno e Mediao de Conflitos Fundirios Urbanos
relacionados acima como, por exemplo, a diretriz da a garantia do direito humano moradia
adequada como componente fundamental para o cumprimento da funo social da propriedade
urbana e da cidade, bem como para o direito cidade, e o princpio do o direito constitucional
moradia; do cumprimento da funo social da propriedade e da cidade; e da primazia da
responsabilidade do Estado na estruturao e implementao da poltica de preveno e
mediao de conflitos fundirios urbanos nas esferas federal, estadual e municipal.
A PEC n 43/99 pretende inserir dois pargrafos ao art. 186 da Constituio Federal, que
trata da funo social da propriedade rural, com objetivo de determinar o arrendamento
compulsrio aos trabalhadores sem-terra de 10 (dez) por cento do imvel ou conjunto de
imveis do mesmo dono, cuja rea total seja superior a 5.000 hectares, como forma de
ampliar o acesso terra. Tal proposta guarda semelhana com proposta realizada em sede
do Projeto de Lei 3057/00, que pretende estabelecer percentual de rea para habitao de
interesse social nos processos de parcelamento do solo urbano.
Consideramos o estabelecimento de mecanismos para ampliao do acesso terra rural
para realizao da reforma agrria e da terra urbanizada para realizao do direito cidade
so fundamentais para o cumprimento do princpio da preveno dos conflitos fundirios.
No mesmo sentido a PEC n 6180/2002 procura regulamentar em sede constitucional
instrumento da poltica urbana do parcelamento edificao e utilizao compulsrios,
j regulamentado por lei infraconstitucional, o Estatuto da Cidade. Entendemos que a
regulamentao do artigo 182, pargrafo 4, da Constituio Federal proposta pela PEC, ao
contrrio da regulamentao feita no Estatuto da Cidade, ao procurar definir subutilizao
e no utilizao estabelece regra especfica quando deveria apenas tratar de regra geral
pois tais definies devem ser tratadas pelos planos diretores municipais, uma vez que
so contedo mnimo dos planos diretores conforme estabelece o Estatuto da Cidade.
A Emenda Constitucional 285 dispe sobre a vinculao de 2% dos recursos oramentrios
da Unio e de 1% dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios aos respectivos
Fundos de Habitao de Interesse Social, para garantir recursos at que seja erradicado
o dficit habitacional. A aprovao desta Emenda Constitucional fundamental para a
implementao da poltica nacional de habitao que poder destinar recursos para a
execuo de programas habitacionais de interesse social como medida de preveno para
combater os conflitos fundirios urbanos e rurais.
129
2.4.5 Apontamentos sobre os Projetos de Lei que

propem alteraes no Cdigo Civil analisados
Projetos de Lei n 276/07 e 1089/07
Os projetos de lei que propem alteraes no Cdigo de Processo Civil analisados em
nosso entendimento trazem propostas que estabelecem barreiras para o a realizao do
cumprimento da funo social da propriedade.
O PL n 276/07 prope alteraes com relao ao conceito de possuidor e posse no
sentido de valorizao da posse indireta, bem como inclu no conceito possuidor aquele que
tem poder ftico de ingerncia scio-econmica, absoluto ou relativo, direto ou indireto,
sobre determinado bem da vida, alterando redao anterior, aonde se relevava, para ter
a condio de possuidor, o exerccio pleno ou no da posse.
Nosso entendimento de que a nova proposta dificulta a caracterizao do posseiro
de baixa renda, que habita o imvel, porm talvez no possa comprovar esta ingerncia
qual o legislador se refere. No nosso entendimento as alteraes legislativas relativas
ao conceito de posse e propriedade devem ser elaboradas no sentido de valorizar a posse
direta sobre os bens imveis como forma de criar possibilidade de reconhecimento do
direito daquele que faz com que o imvel cumpra sua funo social.
Tanto o PL n 276/07 como n 1089/07 tratam de possveis alteraes no instituto do
abandono disciplinado no Cdigo Civil. Os dois projetos tm o mesmo objetivo de estabelecer
regras que restrinja a aplicao do instituto do abandono no sentido uma vez que afastam
a presuno do abandono de forma absoluta a deixar o proprietrio de satisfazer os nus
fiscais. claro que se deve abrir exceo nos casos em que os proprietrios no satisfazem
os nus por impossibilidade financeira comprovada.
O instituto do abandono um importante instrumento para que os municpios possam
realizar gestes no sentido de fazer cumprir a funo social da propriedade urbana.
Dessa forma, alteraes legislativas propostas para este instituto devem ser no sentido
de regulamentar sua aplicao de forma a agiliz-la e facilit-la.
2.4.6 Apontamentos acerca de outros Projetos de Lei

relacionados ao tema dos conflitos fundirios
urbanos alisados - Projetos de Lei n 1983/2007,
7635/06, 1626/99, 4186/08 e 1451/99
Os projetos de lei analisados tratam de temas fundamentais quando se trata da
possibilidade de preveno e mediao dos conflitos fundirios urbanos e rurais: o papel
do Ministrio Pblico e os processos de desapropriao.
130
O papel do Ministrio Pblico no caso dos conflitos fundirios urbanos e rurais j foi
analisado anteriormente quando da analise das propostas de alteraes especficas do
CPC com relao s aes de reintegrao e manuteno de posse. Esses projetos, no
entanto, apresentam novas propostas com relao ao papel do Ministrio Pblico das quais
se destacam como legitimado ativo nas aes de usucapio coletivo, o que faria com que
atuasse diretamente na preveno dos conflitos decorrentes de aes de reintegrao de
posse e nos processos de desapropriao para garantir exatamente aquilo que propem
os outros projetos de lei.
Os outros projetos de lei analisados tentam estabelecer regras para formao do valor
das indenizaes nos processos de desapropriao, trazendo a problemtica dos altos
precatrios que vem sendo pagos por determinao judicial pelos municpios.
Nesse sentido entendemos ser fundamental uma reviso das regras estabelecidas
para desapropriao para que o preo pago seja justo, trazendo diferenciao clara nas
indenizaes pagas nos casos em que os imveis no cumprem sua funo social, no
esquecendo de vista que aqueles imveis considerados abandonados, que podem ser
arrecadados como bens vagos.
131
3. CONCLUSES E
RECOMENDAES
H, em nvel global, um aumento do reconhecimento de que os despejos forados
constituem uma violao de direitos humanos. Governos e sociedade civil tm assumido o
compromisso de prover a um numero cada vez maior de pessoas acesso a terra, moradia
adequada e segurana na posse, por meio de compromissos assumidos internacionalmente,
como as Metas do Milnio e a Agenda Habitat. Tambm h um consenso crescente de que a
segurana da posse deve ser concebida e implementada em benefcio da populao pobre,
e que medidas especiais visando o aumento de investimentos e recursos e a implementao
de legislaes e polticas so urgentes.
Mediante a anlise dos conflitos fundirios de posse e propriedade desde uma abordagem
de direitos humanos, um dos objetivos desta pesquisa, foi possvel identificar respostas
para os questionamentos apontados no incio deste relatrio, os quais orientaram nossa
investigao e resultaram nas seguintes concluses:
Os conflitos fundirios so amplamente considerados pela legislao e jurisprudncia
internacional de direitos humanos que foram ratificadas pelo Estado brasileiro,
a qual lhe impe obrigaes para solucionar estes conflitos. Ao caracteriz-los,
a legislao internacional ressalta a ampla gama de direitos humanos que so
implicados quando os conflitos resultam em despejos forados, e que estes impactos
afetam desproporcionalmente a populao pobre. Isso ocorre basicamente devido
falta de segurana jurdica sobre as terras ou moradias por eles ocupadas que,
frente presso do mercado ou de projetos desenvolvidos pelo prprio Estado (obras
pblicas, regenerao urbana, barragens, etc.), que os torna vulnerveis a violaes
de direitos humanos. Aqui parece haver um paradoxo, j apontado por UN Habitat, o
qual consiste no fato de que enquanto a legislao internacional prov firme e ampla
base normativa de proteo contra despejos forados e outras formas violentas de
deslocamento, estes conflitos continuam a crescer em escala.
Os conflitos fundirios, quando resultam em despejos forados definidos nos termos
da legislao internacional de direitos humanos, constituem violaes de direitos
humanos que afetam sobretudo a populao pobre. Para que os despejos no
sejam considerados violaes de direitos humanos, os Estados devem adotar uma
srie de medidas substantivas e processuais visando proteo dos direitos dos
grupos e/ou indivduos afetados. Como exemplo das primeiras, tem-se a proteo
dos direitos de posse, a proviso de terra e/ou moradia adequada como alternativa
para os afetados pelos conflitos fundirios, a proteo contra abusos de direitos
humanos cometidos por atores no-estatais, investimento de recursos e programas
de reforma agrria, urbana e proviso de moradia, dentre outros. Como exemplo
133
de medidas processuais preventivas e protetivas tm-se: a garantia de remdios

judiciais efetivos; a consulta prioritria e informada aos grupos afetados antes da
execuo dos despejos; realizar as diligncias necessrias para apurar as violaes
de direitos resultantes de despejos e propor medidas para remedi-las, etc. De
acordo com a legislao internacional de direitos humanos, o Estado Brasileiro
o principal responsvel pela promoo destas medidas, para o que dever alocar
o mximo de recursos disponveis para efetivar tais direitos. O Estado, por sua vez,
constitudo do Poder Judicirio, dos governos federal, estaduais e municipais, e
dos rgos legislativos federais, estaduais e municipais. Todos estes nveis de poder
esto, portanto, implicados no cumprimento das obrigaes decorrentes dos tratados
de direitos humanos ratificados pelo Brasil. Devem tambm responder por estas
violaes, casos estejam direta ou indiretamente implicados, os atores no-estatais,
como as agncias multilaterais de cooperao, as empresas transnacionais, as
corporaes e os indivduos, incluindo proprietrios privados de terras.
Os despejos forados devem ser resolvidos em benefcio da populao pobre, mediante
a adoo das medidas preventivas, protetivas e compensatrias definidas como
obrigaes do Estado frente aos instrumentos internacionais de direitos humanos.
Prioridade deve ser dada populao pobre e aos grupos vulnerveis na soluo dos
conflitos fundirios, mediante a efetivao de seus direitos humanos para equalizar
a distribuio e o exerccio de poder na sociedade. Uma primeira medida a ser
adotada pelo Estado a proibio de despejos forados, definindo seus parmetros
de legalidade em estrito acordo com os requerimentos da legislao internacional de
direitos humanos. Definio legal das excepcionais circunstncias em que os despejos
forados possam ser implementados, sustentadas em um sistema eficaz de proteo
que garanta acesso justia, assistncia e compensao aos afetados.
As solues para os conflitos fundirios no so universais, ainda que os instrumentos
internacionais de direitos humanos apontem os princpios e as obrigaes a
serem aplicados, pois as formas de proviso de segurana na posse dependem
da realidade especfica de cada localidade. A legislao internacional de direitos
humanos aponta claramente que a proteo contra despejos forados requer o
fortalecimento da segurana da posse, que compreende no somente a garantia dos
direitos de propriedade estabelecidos pelo estado de direito, mas tambm demais
formas de exerccios de direitos sobre a terra e moradia. Independentemente
do tipo de sistema a ser adotado este deve, obrigatoriamente, prever um nvel de
proteo que assegure a satisfao das necessidades bsicas e a proteo legal
contra despejos.
Os conflitos fundirios de posse e propriedade, alm de serem compreendidos desde
uma perspectiva jurdico-legal no plano do direito internacional, devem tambm ser
considerados desde a perspectiva do humanitria do direito e da legislao criminal
relativa tortura e ao abuso de autoridade.
134
Muitos dos instrumentos internacionais de direitos humanos analisados ou mencionados

na presente pesquisa contm recomendaes especficas para a ao dos Estados.
Referimo-nos ento a eles como guias que devem ser utilizados pelo governo brasileiro
na elaborao de planos de ao relativos preveno de conflitos fundirios, proteo
contra despejos forados e realizao dos direitos terra e moradia, contendo objetivos,
metas e recursos, em benefcio da populao pobre e dos grupos vulnerveis afetados
por estes conflitos.
A partir destas concluses, apresentamos algumas recomendaes ao Estado
brasileiro:
1. Incorporar a legislao internacional de direitos humanos legislao domstica
no que se refere proteo dos direitos a terra e a segurana da posse, revogando
legislao que permite despejos em desacordo com a legislao internacional de
direitos humanos e que criminaliza os movimentos sociais e grupos envolvidos em
aes de ocupao de terras.
2. Regulamentar os casos e as circunstncias excepcionais em que os despejos podero
ser efetivados, assegurando ampla defesa e o contraditrio, acesso justia e a
recursos judiciais e compensao adequada.
3. Garantir remdios efetivos e de aplicao imediata, tais como compensao
e indenizao em valor suficiente para adquirir moradia e terra em condies
semelhantes anterior. No caso de populao j removida, estabelecer mecanismos
judiciais prevendo a restituio de moradia e propriedade, inclusive nos casos em
que a violao seja cometida pelo prprio Estado.
4. Adotar polticas pblicas, programas e instrumentos que visem democratizar,
financiar e subsidiar o acesso da populao de baixa renda terra e moradia
adequada, a serem elaboradas utilizando-se os princpios e normas previstos na
legislao direitos humanos.
5. Aprovar uma moratria para todas as aes de despejo, reintegrao de posse
ou reivindicatrias de propriedade incidentes sobre imveis pblicos da Unio, de
suas autarquias e rgos da administrao indireta, ocupados por populao de
baixa renda, at que seja revista/criada legislao adequada para regulamentar as
formas de preveno, proteo e compensao aos despejos forados.
6. Criar e regulamentar mecanismo permanente de consulta populao, grupos ou
comunidades ameaadas de deslocamento, reassentamento e despejo, mesmo que
em condies excepcionais, para obteno de consentimento livre e informado.
7. Reviso/adequao de legislao e polticas para estabelecer provises relativas ao
adequado reassentamento e/ou compensao, nos casos previstos pela legislao
internacional para a ocorrncia de despejos ou deslocamentos forados. Estabelecer
critrios e processos claros relativos ao pagamento de compensao ou o reassentamento
135
adequados dos afetados que no disponham de recursos para obter uma moradia
alternativa e/ou o acesso terra produtiva, a ser garantido pelo Estado.
8. Revisar legislao penal que criminaliza organizaes e movimentos sociais pelas
ocupaes de terras, considerando o estado de necessidade dos indivduos ou
grupos em relao ao uso da terra para a satisfao das necessidades vitais, como
moradia e alimentao.
9. Respeitar, proteger e efetivar os direitos a terra e moradia e adotar medidas
preventivas sem discriminao e distino a qualquer manifestao de raa, cor,
sexo, lngua, religio ou crena, opinio poltica, origem nacional, social ou tnica,
status legal ou social, idade, deficincia e propriedade.
10. Efetivar o cumprimento da funo social da propriedade pblica e privada, urbana
e rural, mediante a destinao de imveis ociosos a programas habitacionais de
interesse social e reforma agrria; aplicao de instrumentos legais visando justa
distribuio dos custos e benefcios do processo de urbanizao e a penalizao
da propriedade especulativa; retomada de imveis invadidos irregularmente por
populao de alta renda com aplicao das penalidades e compensaes cabveis.
Aplicar os dispositivos legais relativos ao abandono e ao abandono presumido
previstos no Cdigo Civil, revertendo as propriedades vazias e abandonadas para
fins de reforma agrria e urbana.
11. Garantir a efetividade e a aplicao de instrumentos de permanncia e segurana
da posse previstos nos planos diretores municipais: instituio de zonas especiais
de interesse social (assentamentos informais e precrios, urbanos e rurais) e
de zonas especiais de interesse cultural (comunidades tradicionais), titulao e
reconhecimento das posses exercidas para fins de moradia e cultivo, tarifas sociais
para servios pblicos, iseno de Imposto Predial e Territorial Urbano e Imposto
Territorial Rural, implantao de infra-estrutura bsica.
12. Atualizar cadastros de terras e registros pblicos relativos propriedade imvel
visando retomada de terras griladas ou apropriadas ilegalmente, destinando-as
para fins de reforma urbana e agrria, e disponibilizar as informaes cadastrais
para rgos e entidades pblicas afetas questo habitacional e fundiria.
13. Revisar/adequar legislao propondo solues para os conflito fundirios resultantes de
sobreposio ou conflitos entre normas legais que visam a proteo de diferentes bens
e interesses jurdicos, estabelecendo critrios para a ponderao equilibrada entre os
bens jurdicos protegidos, visando assegurar o respeito ao princpio pro hominem.
Sobre as medidas que podem ser adotadas por rgos e instituies essenciais as
funes da justia:
a) Adoo pelo Conselho Nacional de Justia CNJ de Resoluo que oriente todos os
Judicirios Estaduais e Federais a atentarem para o Comentrio Geral n 7 do Comit
136
de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais CDESC das Naes Unidas quando

do cumprimento dos mandados de desocupao de imveis rurais e urbanos.
b) Adoo pelo Conselho nacional de Justia CNJ de Resoluo que oriente todos os
Judicirios Estaduais e Federais, nos casos de aes judiciais com pedidos liminares
de desocupao de imvel urbano e rural e antes da apreciao de tais pedidos
liminares, a: a) designar audincia de tentativa de conciliao, intimando os rgos
executivos estaduais, municipais e federais para comparecerem solenidade, alm
das partes, ministrio pblico e defensoria pblica; b) inspecionar o imvel objeto do
litgio; c) requisitar s partes e aos rgos competentes comprovao documental
de cumprimento da funo social da propriedade;
c) Criao conjuntamente com a Associao Nacional dos Defensores Pblicos
ANADEP de poltica pblica federal que garanta a existncia de defensor pblico
em todas as comarcas do pas e instalao de Ncleos de Terras com defensores
pblicos especializados na questo fundiria.
d) Edio de norma administrativa interna em nvel federal decretando que as respectivas
procuradorias jurdicas procedam na suspenso temporria de todas as medidas
administrativas e judiciais que redundem em desocupao de imveis urbanos e
rurais, bem como determinando o envio dos casos para os rgos de regularizao
fundiria e insero em programas de financiamento habitacional.
e) Constituio Promotorias de Assuntos Fundirios Urbanos e Rurais nos Ministrios
Pblicos Estaduais.
Sobre as proposies legislativas em especial sobre as alteraes do Cdigo de Processo
Civil com relao s aes de manuteno e reintegrao de posse apresentamos as
seguintes concluses e recomendaes:
a) As alteraes processuais das aes de manuteno e reintegrao de posse,
para avanarem na concretude da garantia do direito moradia e cidade, da
implementao da reforma agrria, do cumprimento dos princpios constitucionais
da funo social da propriedade, do devido processo legal e do contraditrio e
ampla defesa, devem se consolidar em uma proposta de mudana legislativa que
contenha os seguintes elementos:
adoo de jurisdio e procedimento judicial especial para as aes que

versem sobre despejo, reintegrao de posse, reivindicatria de propriedade
e direitos reais de indivduos e grupos desassistidos ou vulnerveis, de forma
a assegurar a ampla defesa, o contraditrio e a manifestao dos afetados.
No caso de populao atingida por barragens, adotar procedimento especial
para as desapropriaes, assegurando que o reassentamento ocorra antes da
concluso das obras e que o licenciamento ambiental seja realizado por bacia
hidrogrfica, de forma que efetivamente obrigue as empresas a cumprirem os
condicionamentos sociais e ambientais.
137
Determinao da comprovao da funo social da propriedade objeto da lide

como requisito da petio inicial para apreciao de qualquer pedido inclusive
o liminar, bem como princpio orientador da tomada de qualquer deciso nos
processos que envolvam conflitos coletivos pela posse ou pela propriedade da
terra, urbana ou rural;
A impossibilidade de tomada de deciso liminar sem a oitiva dos rus em casos

que envolvam conflitos coletivos pela posse ou pela propriedade da terra, urbana
ou rural, como forma de cumprimento dos princpios do devido processo legal
e do contraditrio e ampla defesa, e de prevenir violao ao exerccio do direito
moradia, cidade e reforma agrria.
Realizao de audincia de mediao em qualquer caso que envolva conflito

coletivo pela posse ou pela propriedade da terra, urbana ou rural, previamente a
tomada de deciso liminar, no apenas na hiptese de constatada a potencialidade
que o conflito coloque em risco a integridade fsica das partes envolvidas, mas
como forma de prevenir a violao de princpios e garantias constitucionais.
Presena dos rgos responsveis pela execuo das polticas urbana e agrria
nas audincias e demais atos do processo para encaminhamento de solues
que garantam a efetividade do direito cidade e da reforma agrria e do direito
moradia.
ser determinada a realizao de inspeo judicial na rea do conflito oficialmente

como um dos atos do processo, como requisito para tomada de deciso liminar,
em qualquer caso que envolva conflito coletivo pela posse ou pela propriedade da
terra, urbana ou rural e no apenas na hiptese de constatada a potencialidade
que o conflito coloque em risco a integridade fsica das partes envolvidas.
Incluso de obrigao aos poderes pblicos federais, estaduais e municipais a

garantirem moradia digna e direito cidade para as pessoas e comunidades que
esto em processo de remoo, em razo da implementao de empreendimentos
e obras desenvolvidas com recursos pblicos
Previso de que o Ministrio Pblico deve intervir no processo e, necessariamente,

se manifestar previamente apreciao do pedido liminar pelo juiz.
Previso da presena da Defensoria Pblica ou de Defensor dativo, quando

no houver Defensoria Pblica, em todos os atos do processo inclusive nas
audincias de mediao, deve ocorrer em todos os casos em que uma das
partes no constituir advogado prprio, ou arcar com as despesas processuais
sem prejuzo do sustento prprio.
Determinar expressamente a necessidade de empregar todos os meios necessrios

para a citao dos rus, para cumprimento dos princpios do devido processo
138
legal e do contraditrio e ampla defesa no mbito das aes de reintegrao

e manuteno de posse.
Na conceituao de posse no Cdigo Civil valorizar a posse direta como forma

de convergir o ordenamento jurdico brasileiro para a possibilidade de dar
concretude ao princpio constitucional da funo social da propriedade.
estabelecer a exigncia nos casos do Poder Pblico ser responsvel pelas

aes de despejo elabore estudos de impactos sociais, econmicos, ambientais,
culturais para avaliar os efeitos decorrentes das referidas aes sobre a
populao afetada, estabelecendo as medidas compensatrias e/ou mitigadores
a serem aplicadas em cada
b) Aprovao da Proposta de Emenda Constitucional 285 que dispe sobre a vinculao

de 2% dos recursos oramentrios da Unio e de 1% dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municpios aos respectivos Fundos de Habitao de Interesse Social, para
garantir recursos at que seja erradicado o dficit habitacional.
c) Alterar o cdigo penal brasileiro que cria excludente de ilicitude penal nos casos de
esbulho cometido por populao de baixa renda, em notrio estado de vulnerabilidade
social, sem moradia digna e sem direito alimentao.
d) Estabelecer um tamanho mximo para a propriedade rural, e aprovao do Projeto
de Emenda Constitucional que permite o confisco de terras com incidncia de
trabalho escravo.
Com relao Poltica Nacional de Preveno dos Conflitos Fundirios Urbanos:
a) atribuir ao Ministrio das Cidades o monitoramento de conflitos fundirios que
tenha a funo de mediao e preveno, mapeamento dos casos, mapeamento
dos imveis urbanos e rurais que no cumprem sua funo social, realize pesquisas
sobre o tema, realizem relatrio para os processos judiciais que tambm versem
sobre a matria, dentre outras.
b) implementar Comisso Permanente de Preveno de Conflitos Fundirios Urbanos
e Rurais no Conselho das Cidades, com o objetivo de monitorar e buscar solues
para situaes de conflitos fundirios e violaes dos direitos humanos.
c) aprovao do anteprojeto de lei de Poltica Nacional de Preveno e Mediao de
Conflitos Fundirios Urbanos que tramita perante o Conselho das Cidades;
139
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146
Anexo: Pesquisa
Quadro Comparativo dos Projetos de Lei sobre os Conflitos Coletivos de
Posse e Propriedade Urbana e Rural
Anteprojeto apresentado pela SAL
Pls, Anteprojeto/
proposta
Procedimento Especial/
Ordinrio
Comprovao Funo
Social da Propriedade
Audincia de Justificao
Prvia
64/05 Senador
lvaro Dias
490/95 Deputado
Domingos Dutra
Art. 928. Estando a petio

inicial devidamente instruda e
a pedido do autor, designar o
juiz audincia de Justificao
Prvia da posse, garantindo ao
ru direito de ampla defesa.
(Art. 924) As aes

possessrias ajuizadas dentro
de um ano e dia da turbao,
esbulho ou ameaa sero
regidas pelo procedimento
especial da seo seguinte,
ressalvadas as aes
intentadas aps este prazo
e as que envolvam litgios
coletivos pela posse urbana ou
rural, que sero disciplinados
pelo procedimento ordinrio,
mantidas ambas seu carter
possessrio.
2267/99 - Deputados
Maria do Carmo Lara
e Nilmrio Miranda
1958/99 Deputado
Ado Pretto
7115/06 Deputado
Joo Alfredo
(art. 927) V - que o imvel

cumpre sua funo
social.
(art. 928) 2. Em caso de

litgio coletivo pela posse do
imvel, a medida liminar de
que trata este artigo s poder
ser deferida aps audincia de
justificao prvia, devendo o
juiz fazer-se presente no local
do litgio antes de expedi-la.
(art. 927) V o
cumprimento da funo
social, nas hipteses em
que envolvam conflito
coletivo pela posse da
terra rural.
(art. 924) 2. Na hiptese do
pargrafo anterior, constatando
o juiz a potencialidade de
conflito que coloque em risco
a integridade fsica das partes
envolvidas, realizar audincia
de tentativa de conciliao, em
regime de prioridade, com a
presena dos representantes
do Ministrio Pblico e da
Defensoria Pblica, nos casos
previstos em lei, alm dos
rgos pblicos responsveis
pela poltica agrria ou urbana,
conforme o caso.
Anteprojeto
apresentado pela SAL
147

Pls, Anteprojeto/
proposta
Presena do Juiz na rea do

conflito
64/05 Senador
lvaro Dias
1 Sempre que o esbulho

ocorrer em imvel rural e
as circunstncias de fato
demonstrem a possibilidade
de conflito violento pela
posse da terra, o juiz dever
fazer-se presente rea
do conflito, nos termos do
pargrafo nico do art. 126
da Constituio Federal, se
possvel, acompanhado do
representante do Ministrio
Pblico, que dever ser ouvido
em at vinte e quatro horas.
Presena, manifestao e
legitimidade do Ministrio
Pblico
Defensoria Pblica
(art.928) 2 Quando se
tratar de conflito coletivo
pela posse urbana ou rural,
o juiz, verificando que o
cumprimento da liminar pela
fora pblica poder colocar
em risco a integridade fsica
de pessoas, suspender o
processo pelo prazo de 10
(dez) dias, prorrogvel por
igual perodo, comunicando
o Ministrio Pblico, que
dever nesse tempo, em
procedimento prprio, tentar
intermediar as partes, visando
soluo pacfica do impasse.
(art.928) 4 No sendo
possvel a citao pessoal
da partes demandadas, a
citao se far por edital,
na forma do art. 94 da Lei
n 8.078, de 11 de setembro
de 1990, nomeando-se o
defensor dativo.
490/95 Deputado
Domingos Dutra
2267/99 - Deputados
Maria do Carmo Lara
e Nilmrio Miranda
1958/99 Deputado
Ado Pretto
7115/06 Deputado
Joo Alfredo
3. Antes de conceder a
liminar, o juiz dever fazer-se
presente na rea do conflito
coletivo pela posse da terra
rural e urbana, nos termos
do pargrafo nico do art.
126 da Constituio Federal,
acompanhado do representante
do Ministrio Pblico.
Anteprojeto
(art. 924) 1. Em qualquer

procedimento, quando
houver litgio coletivo sobre
a posse ou propriedade
de bens imveis rurais ou
urbanos com pedido de tutela
de urgncia, o juiz dever
dirigir-se ao local antes de
apreci-lo, inclusive para a
antecipao da tutela (art.
273) ou concesso de medida
cautelar (art. 798).
(art. 928) 1. Nas hipteses

de conflito coletivo pela
posse da terra rural e urbana
a deciso liminar ser
precedida de manifestao do
Ministrio Pblico e oitiva dos
rgos fundirios federal e
estadual correlatos.
(art. 82) Compete ao
Ministrio Pblico intervir:
III nas aes que envolvam
litgios coletivos sobre
imveis rurais e urbanos
e nas demais causas em
que h interesse pblico
evidenciado pela natureza da
lide ou qualidade da parte.
148
(art. 924) 3. Se no for

possvel citar os rus, a
audincia ser realizada
com a presena da
Defensoria Pblica para
represent-los.

Pls, Anteprojeto/
proposta
Acordo entre as partes
Declarao de interesse
social sobre a rea
Mandado reintegrao e
manuteno de posse
(art. 929) 1 Caracterizado

o litgio coletivo pela posse do
imvel e no comprovado o
cumprimento de sua funo
social, o rgo fundirio
competente ser notificado
para, em sessenta dias, se
for o caso, sobre ele declarar
interesse social.
(art. 929) 2 na hiptese

do pargrafo anterior,
enquanto no decorrido
o prazo nele fixado, no
ser concedido mandado
reintegratrio em favor do
autor da ao possessria.
64/05 Senador
lvaro Dias
490/95 Deputado
Domingos Dutra
2267/99 - Deputados
Maria do Carmo Lara
e Nilmrio Miranda
1958/99 Deputado
Ado Pretto
(art.928) 3 Caso haja

acordo, este ser comunicado
imediatamente ao juiz, para
hologao, exintinguindo-se
o processo com julgamento
de mrito
(art. 928) 2. Na
hiptese tratada no
pargrafo anterior, a
execuo do mandado
de reintegrao de posse
obedecer ao disposto
em regulamentao do
Poder Executivo, a ser
estabelecida no prazo
de trinta dias, contados
da vigncia do presente
dispositivo.
7115/06 Deputado
Joo Alfredo
Anteprojeto
149

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ISSN 2175-5760

Esplanada dos Ministrios Bloco T Edifcio Sede 4 andar sala 434

Conflitos coletivos sobre a posse e a propriedade de bens imveis

Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia (SAL)

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Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo Faculdade de Direito Escritrio

SRIE PENSANDO O DIREITO

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Centro pelo Direito Moradia contra Despejos - COHRE

Plis Instituto de Estudos Formao e Assessoria em Polticas Sociais

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2.2.10 Consideraes finais .... 104

3. CONCLUSES E RECOMENDAES .... 133

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1.1 Metodologia aplicada

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A abordagem de direitos humanos permite a identificao dos deveres dos Estados na

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Para esta investigao no Judicirio foi elaborado um roteiro de pesquisa composto

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Outras palavras-chaves foram utilizadas, mas no apresentaram nenhum resultado

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e do acesso terra, devido processo legal; funo social da propriedade; segurana/

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2.1.1 O devido processo legal

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2.1.2 Garantias legais

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Em nvel de normativa do sistema interamericano de direitos humanos, a Declarao

J no que se refere Conveno Americana de Direitos Humanos, este estabelece as

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Comisso Interamericana de Direitos Humanos4. Este estatuto faz referncia possibilidade

2.1.3 Despejos Forados e Devido Processo Legal

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a necessidade do Estado proteger individuos e grupos contra esta prtica: Resoluo

2.1.4 Mecanismos judiciais

Cf. notas 44 a 46, supra.

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que no adiantaria a existncia de um arcabouo jurdico internacional que fundamente

J a Conveno Americana sobre direitos humanos Pacto de So Jos da Costa Rica

O Regulamento da Corte Interamericana de Direitos Humanos dispe que:

2.1.5 Mediao e preveno de conflitos

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J o artigo 18 estabelece as atribuies da Comisso:

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f)apresentar um relatrio anual Assemblia Geral da Organizao no qual se levar na

Importante levar em considerao tambm o que dispe o Regulamento da Comisso

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O Estado violou o direito propriedade privada consagrado no artigo 21(2) da Conveno

Para constatar, em acordo com os termos da responsabilidade internacional aceita

2.1.6 Crime de tortura, abuso de autoridade e despejos forados

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Alm de tipificar como crimes os tratamentos cruis, desumanos ou degradantes

Logo aps, o PIDCP institui no artigo 7. que:

16 Ratificada pelo Brasil em 20.7.1989, promulgada pelo Decreto n. 98.386/89.

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