Banco Mundial Relatorio Sistemico Pais Brasil Jun 2016

Public Disclosure Authorized

RETOMANDO
O CAMINHO
PARA A INCLUSO,
O CRESCIMENTO E A
SUSTENTABILIDADE
Relatrio N: 101431-BR
Brasil - Diagnstico sistmico de pas
Maio, 2016
Sumrio Executivo
RETOMANDO
O CAMINHO
PARA A INCLUSO,
O CRESCIMENTO E A
SUSTENTABILIDADE
Brasil - Diagnstico sistmico de pas
Maio, 2016
Sumrio Executivo
BRASIL
Unidade de Gerenciamento de Pas Brasil

Regio da Amrica Latina e Caribe
Corporao Financeira Internacional
Agncia Multilateral de Garantia de Investimentos (MIGA)
AGRADECIMENTOS
A equipe coliderada por Roland Clarke (coordenador de operaes setoriais) e Emmanuel
Skoufias (economista chefe). Gostaramos de agradecer aos membros da equipe central do
Diagnstico Sistemtico de Pas (SCD) - Brasil: Magnus Lindelow (coordenador de operaes
setoriais), Pedro Olinto (coordenador de operaes setoriais), Gregor Wolf (coordenador de
operaes setoriais), Paul Kriss (coordenador de operaes setoriais) Mark Dutz (economista
chefe), Antonio Nucifora (economista chefe), Boris Utria (coordenador geral de operaes),
Candyce Rocha (assessora de comunicaes), Hector Gomez Ang (gerente de pas, IFC) e Eduardo
Wallentin (gerente snior, IFC). A equipe central trabalhou sob a orientao estratgica de dois
diretores de Pas (Deborah Wetzel e Martin Raiser), pelo que extremamente grata.
Os lderes dos grupos de trabalho (TTLs) e a equipe central apoiaram-se extensivamente nos
conhecimentos e nas informaes prestadas pelos colegas de equipe no Brasil de todas as
diferentes Prticas Globais (PGs) e da Corporao Financeira Internacional (IFC), e estamos
realmente gratos por sua ajuda e apoio. A tabela a seguir identifica os membros da equipe das
diversas PGs que contriburam com seu tempo, experincia e conhecimento sobre o Brasil para
a preparao deste SCD:
Equipe do Grupo Banco
Mundial
Membros da equipe
Agricultura
Diego Arias e Ftima Amazonas
Mudana climtica
Christophe de Gouvello
Educao
Barbara Bruns, Rita Almeida, Michael Drabble, Leandro Costa e

Andr Loureiro
Energia e extrativismo
Christophe de Gouvello
Meio ambiente e recursos

naturais
Ernesto Snchez Triana, Klas Sander, Bernadete Lange e Adriana

Moreira
Finanas e mercados
Heinz Rudolph, Mark Dutz, Leyla Castillo, Bujana Perolli, Shanthi

Divakaran e Ceyla Pazarbasioglu
Gnero
Miriam Muller, Renata Mayer Gukovas e Aude-Sophie Rodella
Governana
Lorena Viuela, Laura Zoratto, Etel Patricia Bereslawski e MiguelSantiago da Silva Oliveira
Sade, nutrio e
populao
Tania Dmytraczenko, Eza Pontes e Magnus Lindelow
IFC
Luciana Marchesini e Miguel Angel Rebolledo Dellepiane
Emprego
Joana Silva, Rafael Prado Proena e Rita Almeida
Macroeconomia e gesto
fiscal
Antonio Nucifora, Rafael Barroso, Edith Kikoni, Fabio Bittar e

Cornelius Fleischhaker
Equipe do Grupo Banco

Mundial
Membros da equipe
MIGA
Dan Biller e Jorge Rivas
Pobreza e igualdade
Emmanuel Skoufias, Aude-Sophie Rodella, Martha Viveros, Renata

Mayer Gukovas, Ali Sharman e Thiago Scot
Proteo social e trabalho
Maria Concepcion Steta Gandara, Claudia Baddini, Anna Fruttero e

Renata Mayer Gukovas
Comrcio exterior e
competitividade
Mark Dutz, Thomas Kenyon, Paulo Correa, Martha Licetti, Tanja

Goodwin, Jean Franois Arvis, Julie Barbet-Gros, Daria Taglioni, Tom
Farole, Erik van der Marel, Laura Dachner, Roberto Echandi, Doyle
Gallegos, equipe WDR 2016, Pluvia Zuniga, Priyam Saraf e Marialisa
Motta
Transporte e TIC
Georges Bianco Darido, Shomik Mehndiratta, Eric Lancelot,

Bianca Bianchi Alves, Satoshi Ogita, Gregoir Gauthier e Alexandre
Takahashi
Social, urbano, rural e

resilincia
Josef Lloyd Leitmann, Emanuela Monteiro, Catalina Marulanda,

Andres Villaveces, Alberto Coelho Gomes Costa, Frederico Pedroso e
Nancy Lozano Gracia
gua
Martin Gambrill, Thadeu Abicalil e Erwin de Nys
A equipe tambm extremamente grata a Flavia Nahmias e Mnica Porcidonio pela preparao
da documentao, bibliografia e logstica do SCD. Alm disso, as pessoas a seguir forneceram
informaes e orientaes substantivas: Augusto de la Torre (economista chefe) e pares
revisores: Indermit Gil (diretor, DECDP), Bert Hofman (diretor de Pas, EACCF) e Ana L. Revenga
(diretora snior, GPVDR).
IBRD
Vice-presidente regional: Jorge Familiar
Diretor de Pas: Martin Raiser
Gerentes de grupos de trabalho: Roland Clarke e Emmanuel Skoufias
IFC
Vice-presidente: Snezana Stoiljkovic
Diretor regional: Irene Arias
Gerentes de grupos de trabalho: Eduardo Wallentin e Luciana Marchesini
MIGA
Vice-presidente: Karin Finkelston
Diretor: Ravi Vish
Gerente: Dan Biller
Sumrio Executivo
Retomando o Caminho para a Incluso,
o Crescimento e a Sustentabilidade
RETOMANDO O CAMINHO PARA A INCLUSO, O CRESCIMENTO E A SUSTENTABILIDADE
1.
O Brasil um pas imenso, e suas perspectivas de desenvolvimento so importantes
para o planeta como um todo. Potncia continental, o Brasil o quinto maior pas do mundo
(tanto em extenso territorial como em populao). Seu amplo territrio abriga a Floresta
Amaznica, maior floresta tropical do mundo, recursos hdricos substanciais, terras agricultveis
valiosas e diversos minerais, metais e outros recursos de capital natural. Seu tamanho lhe
confere importncia sistmica do ponto de vista ambiental, como pulmo do mundo, alm
de interferir substancialmente na estrutura da economia e das instituies polticas. Como
ocorre com a maioria das grandes economias, o pas relativamente fechado. Essa tendncia
tem sido fortalecida pelo foco histrico no mercado interno como fator de desenvolvimento.
Outra implicao do tamanho do pas um grau relativamente elevado de descentralizao
em uma estrutura federativa, que aumentou ainda mais aps a redemocratizao em meados
da dcada de 1980.
2.
As perspectivas do Brasil atraram interesse especial porque ele foi, e continua
sendo, uma das sociedades mais desiguais do mundo. Desde a alocao original das terras
nos tempos coloniais at mais recentemente, a distribuio das oportunidades econmicas
e o acesso aos servios sociais bsicos, a trajetria do desenvolvimento brasileiro tem sido
marcada por desigualdades profundas e persistentes. O tamanho do pas e as desigualdades
historicamente elevadas deram ressonncia especial s discusses sobre caminhos inclusivos
de desenvolvimento no prprio Brasil e bem alm de suas fronteiras. Uma presena estatal
sempre crescente aps a redemocratizao e uma aguda tradio assistencialista nas polticas
pblicas foram as consequncias dos esforos das autoridades para solucionar esse legado de
graves desigualdades socioeconmicas.
3.
At o final da dcada de 1990, houve pouco progresso na reduo das disparidades
de renda no Brasil, contudo, na ltima dcada, os avanos socioeconmicos foram notveis
e reconhecidos internacionalmente. A partir de 2003, o pas passou a ser reconhecido por
seu sucesso na reduo da pobreza e das desigualdades e por sua capacidade de gerao de
empregos. Polticas inovadoras e eficientes para reduzir a pobreza e assegurar a incluso de
grupos at ento excludos, tiraram milhes de pessoas da misria. No obstante, mesmo
nos dias de hoje, 5% da populao brasileira recebe 30% da renda gerada (juntamente com a
Colmbia, a maior proporo em toda a Amrica Latina).
4.
O Brasil tambm vem assumindo responsabilidades globais. O pas tem sido bemsucedido em buscar simultaneamente a prosperidade econmica e a proteo de seu
inigualvel patrimnio natural. O Brasil transformou-se em um dos mais importantes novos
doadores emergentes, com compromissos principalmente na frica Subsaariana, e em um
ator importante nas negociaes climticas internacionais. O caminho do desenvolvimento
brasileiro na ltima dcada mostrou ser possvel crescer compartilhando a prosperidade, mas
SUMRIO EXECUTIVO
equilibrando esse objetivo com o respeito ao meio ambiente. Os brasileiros tm todo o direito
de se orgulhar dessas realizaes reconhecidas internacionalmente.
5.
Contudo, nos ltimos tempos o pas tem enfrentado internamente uma onda de
pessimismo. As mudanas na economia global aps a recesso mundial de 2008-2009, o
aumento dos desequilbrios econmicos em decorrncia dos estmulos ps-crise terem sido
mantidos por tempo demasiado e, em particular, o fim do superciclo das commodities aps
2011 afetaram profundamente as perspectivas de crescimento, e o pas entrou em recesso
em 2015. A queda nas receitas do governo e as presses por aumento nos gastos levaram a
um dficit fiscal significativo, erodindo a confiana dos investidores. O aumento dos preos
administrados e uma das maiores desvalorizaes cambiais entre os mercados emergentes
elevaram a inflao, forando o Banco Central a aumentar as taxas de juros.
6.
A sombria perspectiva econmica no curto prazo coloca em risco a sustentao dos
avanos sociais e ambientais conquistados. O desemprego em alta pressiona as famlias de baixa
renda. O aumento da inflao est corroendo o valor das transferncias sociais, e as presses
fiscais acentuam as dificuldades nos gastos do setor pblico. As dificuldades econmicas
tambm tm o potencial de aprofundar os conflitos fundirios e sobre outros recursos naturais,
colocando em risco as conquistas ambientais do pas. Elas podem provocar aumento no crime e
na violncia urbana, com consequncias negativas nas reas social e econmica.
7.
Mais fundamentalmente, as mudanas nas circunstncias econmicas expuseram as
deficincias do modelo de desenvolvimento brasileiro, resumidas nos esforos para atingir uma
poltica fiscal sustentvel. Este relatrio argumenta que, aps a volta da democracia, o desejo
por um Estado mais inclusivo levou a um vis em favor de uma presena marcante e crescente do
setor pblico. A poltica fiscal tem sido restringida pelas vinculaes rigidas dos gastos, existindo
o risco de que sua sustentabilidade possa ser prejudicada por um sistema de previdncia social
explosivo, que oferece benefcios substanciais aos no pobres. Esses compromissos eram
financeiramente viveis durante um perodo de preos extraordinariamente elevados para as
commodities e crescimento relativamente forte, impulsionado pelo consumo. No entanto, eles
parecem insustentveis luz das recentes alteraes nos termos de troca do Brasil e seu baixo
potencial de crescimento, refletido no histrico de fraco crescimento da produtividade e no
medocre desempenho numa srie de indicadores de competitividade externa.
8.
Nesse cenrio, alguns brasileiros esto se perguntando se os ganhos da ltima dcada
no teriam sido uma iluso (criada pelo boom das commodities) e atualmente insustentvel
no ambiente internacional menos complacente que o pas enfrenta. A resposta apresentada
neste Diagnstico Sistemtico de Pas (SCD) um no com ressalvas. No existem motivos
para que as recentes conquistas socioeconmicas sejam revertidas; efetivamente, elas podem
ii
perfeitamente ser ampliadas com a aplicao de polticas corretas. Contudo, isso exigiria
mudanas substanciais no modelo de crescimento brasileiro, alm de reformas e ajustes em
dimenses polticas bem-sucedidas, como, por exemplo, polticas agrcolas e ambientais e
programas de assistncia social. A histria recente do Brasil tem vrios episdios de crises que
deram origem a reformas econmicas e institucionais importantes que aliviaram restries
at ento existentes e fomentaram o progresso econmico e social. Tambm existem
diversos exemplos de projetos criativos de poltica econmica que superaram gargalos de
implementao, muitas vezes por meio da coleta cuidadosa de evidncias e do monitoramento
e avaliao rigorosos. Outro motivo para otimismo que as autoridades econmicas brasileiras
operam hoje em um ambiente de responsabilizao muito mais slido, resultante do papel
cada vez maior das instituies de controle independentes, da crescente fora dos atores no
governamentais e do aumento das aspiraes e das expectativas da nova classe mdia.
9.
Assim, o Brasil encontra-se em um contexto importante, e, at certo ponto, o curso
da poltica econmica definido agora determinar se o pas poder manter os ganhos do
passado e retomar o caminho de crescimento slido, inclusivo e ambientalmente sustentvel.
Este SCD oferece uma contribuio para o debate sobre o desenvolvimento futuro do Brasil,
abstendo-se de formular recomendaes especficas de poltica econmica e concentrando-se
em destacar as formas pelas quais as dificuldades e as oportunidades de desenvolvimento do
pas se encontram intimamente ligadas. As cadeias causais identificadas pela anlise levam a
um conjunto de prioridades amplas que podem servir como pano de fundo para a discusso
de planos e polticas para reformas concretas, bem como de sua viabilidade em um ambiente
poltico fluido e complexo. O restante desta viso geral apresenta primeiro as principais cadeias
causais traadas neste SCD e explica a estrutura do Relatrio, apresentando um sumrio
captulo a captulo do argumento principal.
Determinantes da reduo da pobreza e da prosperidade

compartilhada a lgica deste SCD
10.
A argumentao bsica deste SCD que para sustentar os ganhos socioeconmicos
conquistados na ltima dcada o Brasil precisar ajustar sua poltica fiscal e seu modelo de
crescimento. As conquistas recentes do Brasil resultaram fundamentalmente de um mercado
de trabalho favorvel, da reduo nas disparidades salariais e das polticas sociais progressistas,
todas sustentadas pela alta no preo das commodities iniciada na virada do milnio. Isso
coincidiu com o sucesso da estabilizao macroeconmica conseguida pelo Brasil no final da
dcada de 1990, permitindo assim que o pas aproveitasse integralmente os preos elevados
dos produtos primrios e a liquidez internacional abundante. A melhoria nos termos de troca
facilitou o rpido crescimento do consumo sem comprometer as contas externas. Por sua vez,
isso irrigou os cofres pblicos, graas a um sistema tributrio baseado principalmente em
iii
SUMRIO EXECUTIVO
impostos indiretos incidentes sobre o consumo, e financiou uma expanso substancial nas
transferncias sociais e melhorias no acesso a uma srie de servios pblicos. O crescimento
baseado no consumo e a valorizao real do cmbio favoreceram o setor de servios local,
responsvel pela maior parte da gerao de empregos, beneficiando desproporcionalmente
os trabalhadores menos qualificados. Combinados, a formalizao, a melhoria nas redes de
proteo social e grandes aumentos do salrio mnimo elevaram os ganhos relativos dessa
parcela menos qualificada, contribuindo assim para reduzir as desigualdades na distribuio da
renda. A liquidez abundante facilitou o acesso ao crdito, inclusive para as famlias, reforando
ainda mais a dinmica de crescimento baseado no consumo.
11.
Ao final de 2015, os fatores que determinaram os avanos socioeconmicos da ltima
dcada foram revertidos. Os preos internacionais das commodities apresentam tendncia
de queda desde 2012, o que recentemente passou a acontecer tambm com o petrleo. As
condies globais de liquidez ficaram mais apertadas a partir de maio de 2013, e em dezembro
de 2015 a taxa de reservas bancrias dos EUA (Fed Funds) foi aumentada pela primeira vez
desde 2006. Como a maioria dos mercados emergentes, o Brasil enfrenta uma perspectiva
internacional muito mais sombria do que na maior parte do tempo desde o incio da dcada
de 2000. Reservas fiscais e financeiras slidas permitiram que o pas reagisse recesso
global de 2008-2009 com polticas fiscais e monetrias contracclicas. Mas devido aos ventos
desfavorveis dos mercados financeiros e de commodities e ao baixo potencial de crescimento,
a partir de 2012 tais medidas no conseguiram deter a desacelerao gradual da economia
brasileira, que entrou claramente em recesso em 2015. Com efeito, a manuteno das polticas
contracclicas, mesmo em face da reduo do potencial de crescimento, criou desequilbrios
macroeconmicos crescentes durante 2013 e 2014. Como resultado, as autoridades foram
obrigadas a corrigir a poltica econmica; a poltica monetria foi arrochada em 2013 e um
ajuste fiscal penoso est agora em andamento.
12.
Com a mudana na perspectiva econmica, ficaram visveis duas deficincias
fundamentais da economia brasileira. Primeiro, h vrias dcadas o Brasil no tem conseguido
gerar um crescimento forte e sustentvel da produtividade. Essa deficincia est refletida, por
exemplo, no declnio gradual da capacidade industrial do pas, na pequena participao dos
produtos de alta tecnologia em suas exportaes, na tendncia de criao de empregos em
servios de baixa produtividade, como bufs e trabalhos domsticos, e, consequentemente,
na baixa taxa de crescimento agregado do produto interno bruto (PIB) por trabalhador e na
produtividade total dos fatores, alm de estar espelhada tambm na ampla disperso dos nveis
de produtividade entre as diversas empresas de um mesmo setor, o que sugere ineficincias de
alocao considerveis. As causas dos problemas brasileiros de produtividade so complexas
e incluem um custo elevado de financiamento e para fazer negcios, o estado de abandono
da infraestrutura fsica do pas, a limitao da concorrncia resultante de regulamentaes
iv
domsticas e as barreiras tarifrias e no tarifrias elevadas para as importaes, alm de

fracos incentivos inovao, inclusive adaptao de tecnologias, devido a uma mirade de
intervenes governamentais distorcivas ou ineficientes. Outra restrio estrutural ao aumento
da produtividade pode residir na inadequada capacitao da fora de trabalho, apesar do
progresso bastante substancial conseguido pelo pas no sentido de proporcionar maior acesso
educao.
13.
Por si s, o crescimento mais slido da produtividade no gerar crescimento
inclusivo. Os principais avanos conquistados pelo Brasil ao longo da ltima dcada no
sentido de compartilhar a prosperidade foram a rpida gerao de empregos e a reduo das
desigualdades salariais, reflexos do aumento do crescimento econmico. Embora seja claro
que melhorias no ambiente regulatrio e de negcios e o aumento dos investimentos pblicos
e privados sero essenciais para retomar o crescimento econmico, como esse crescimento
ir se traduzir na criao de uma quantidade suficiente de bons empregos para os 40%
mais pobres da populao brasileira (B40 do ingls Bottom 40) ser igualmente importante.
Consequentemente, este SCD d ateno significativa dinmica do mercado de trabalho
brasileiro e s oportunidades disponveis para os B40, bem como aos ativos sua disposio
para aproveitar tais oportunidades. Sem a retomada do crescimento e a adoo de um
modelo mais sustentvel, menos dependente das commodities e do consumo, continuar a
ser extremamente difcil conseguir melhorias no padro de vida dos B40. Todavia, embora seja
uma condio necessria para a prosperidade compartilhada, o crescimento no por si s
uma condio suficiente. Polticas que ampliem as oportunidades econmicas, aprimorem o
capital humano e a resilincia e reconheam os ativos dos pobres (inclusive seu direito a terras
e a recursos naturais) merecem particular ateno.
14.
A segunda deficincia econmica do Brasil est relacionada sustentabilidade dos
compromissos de gastos pblicos luz do potencial de crescimento da economia. O setor
pblico brasileiro cresceu continuamente desde a volta da democracia, em meados da dcada
de 1980. Fundamentalmente, isso est relacionado aos compromissos de gastos entronizados
na Constituio de 1988 e natureza fragmentada da poltica, em que o acesso a recursos
governamentais um importante incentivo para a constituio e a sustentao de coalizes
polticas. Tradicionalmente, a apropriao da parte da poupana domstica limitada pelo
setor pblico tem sido uma fonte de instabilidade macroeconmica, que o pas finalmente
superou com o Plano Real e o ajuste fiscal de 1999, e de custo relativamente alto do capital,
que continua a ser um problema at hoje. Tendo em vista o bom desempenho da arrecadao,
as restries fiscais perderam um pouco de importncia durante a primeira dcada do sculo
XXI, mas a expanso substancial dos gastos pblicos aps 2008 e o colapso das receitas aps
a forte retrao econmica de 2014-2015 expuseram a rigidez oramentria existente no Brasil.
Aparentemente, sem um ajuste fiscal o pas pode ficar paralisado em razo da baixa confiana
SUMRIO EXECUTIVO
dos investidores e dos juros elevados decorrentes das preocupaes com os desequilbrios
macroeconmicos, resultando disso um mpeto muito pequeno para retomar o crescimento
liderado pelos investimentos. Simultaneamente, o ajuste fiscal necessrio est repleto de
consequncias distributivas importantes que podem afetar as perspectivas de manuteno de
um desenvolvimento econmico inclusivo.
15.
Solucionar os dilemas fiscais ser essencial para a capacidade do setor pblico de
redistribuir recursos (renda e servios) para os pobres em uma estrutura fiscal e macroeconmica
sustentvel. A anlise feita neste SCD destaca que alguns dos maiores itens de gastos pblicos
na esfera social beneficiam as pessoas em melhor situao econmica as aposentadorias do
setor pblico so um exemplo bvio. Em outras reas, inclusive assistncia mdica e educao
geral, existe bastante espao para aumento da eficincia. Muitos subsdios oramentrios para
diversos setores econmicos podem at mesmo ser prejudiciais, por distorcer a concorrncia,
ou ser desperdiados em projetos de investimento mal planejados e mal executados. Com uma
reforma na previdncia social, reduo dos desperdcios, revogao de subsdios ineficientes
e realocao de recursos para servios que beneficiem principalmente os B40, o ajuste fiscal
necessrio pode ser feito de forma compatvel com maior progresso social. Nesse sentido, deve
ser dada especial ateno manuteno e at mesmo expanso de programas e servios
voltados proteo dos mais vulnerveis, como mulheres, afrodescendentes e povos indgenas,
muitos dos quais ainda sofrem discriminao e esto particularmente sujeitos violncia e
falta de segurana, apesar dos esforos considerveis do governo nos ltimos anos, que j
comearam a dar alguns frutos.
16.
Alm das condies estruturais para a criao futura de empregos e a qualidade do
inevitvel ajuste fiscal, as perspectivas dos B40 tambm esto intrinsecamente ligadas aos
amplos recursos naturais do pas e a sua liderana na agenda ambiental global. Muitos dos
pobres e vulnerveis, como pequenos agricultores e comunidades indgenas, dependem
do ambiente natural para sua sobrevivncia, uma vez que seu estilo de vida est ligado
preservao dos habitats naturais, mas isso acontece tambm com a populao urbana, exposta
poluio, escassez de gua, a interrupes no fornecimento de energia eltrica e a riscos de
catstrofes naturais. A elevada densidade populacional e o grande nmero de pobres nas reas
urbanas caracterizam a vulnerabilidade a catstrofes naturais no pas, determinada em grande
parte pelas deficincias no uso da terra e no planejamento urbano que caracterizam as cidades
brasileiras. Com menos recursos para se proteger ou ou se segurar contra riscos ambientais, os
pobres e os B40 so particularmente afetados pelo grau no qual as polticas e os regulamentos
governamentais equilibram as necessidades de desenvolvimento econmico com os objetivos
de sustentabilidade ambiental. Este SCD mostra haver espao significativo para reduzir o peso
da regulamentao existente e melhorar seu impacto ambiental, por exemplo, na gesto da
terra e dos recursos hdricos. Com efeito, o Brasil tem a oportunidade de posicionar-se, por
vi
meio de um desenho inovador de polticas, como lder entre os pases de mercado emergente
na explorao de caminhos verdes para o crescimento, o que tem o potencial de gerar novas
oportunidades econmicas para os B40 e aumentar bastante sua resistncia a problemas
climticos e outros choques naturais.
17.
As reformas necessrias para preservar as conquistas socioeconmicas do Brasil e lev-lo
de volta a um caminho de crescimento sustentvel so desafiadoras. O Brasil, justificadamente,
orgulha-se de seus recentes avanos no campo da incluso social. Uma parcela da opinio
pblica v uma relao direta com um setor pblico amplo e teme que reformas regulamentares
e cortes de gastos possam reverter muitos desses ganhos. A anlise deste SCD aponta em outra
direo. As instituies polticas brasileiras exigiram acordos que incharam os compromissos
do governo, mesmo custa de ineficincias significativas. Em tempos de restries fiscais
severas, pode ser o momento de rever alguns deles e gerar um novo consenso que favorea
um modelo econmico e social mais eficiente, mas ainda assim inclusivo. A prpria histria
brasileira sugere o surgimento de um novo consenso em momentos de crise, o que permitiu ao
pas superar restries institucionais no passado para aprimorar a governana do setor pblico.
No final da dcada de 1990, repetidos surtos de inflao elevada finalmente convenceram a
classe poltica a estabelecer um novo conjunto de instituies o trip macroeconmico e a Lei
de Responsabilidade Fiscal que garantiram a estabilidade macroeconmica pelos 15 anos que
se seguiram. Hoje, da mesma forma, as perspectivas econmicas ruins, a reduo da tolerncia
do pblico s formas antigas de fazer poltica e a presso crescente pela melhoria da qualidade
dos servios podem incentivar o governo a alinhar uma estratgica econmica coerente que
supere os interesses que impediram as reformas at o momento. O establishment poltico
brasileiro j demonstrou viso e liderana declarando objetivos climticos ambiciosos parece
estar sendo formado um consenso nacional na direo de um modelo de crescimento verde.
Tudo isso motivo para otimismo.
18.
A estrutura do SCD segue os argumentos dos pargrafos anteriores. No Captulo 1 so
resumidas as conquistas do Brasil na reduo da pobreza e no aumento da renda dos B40,
traando um perfil dos pobres e vulnerveis, seus principais ativos, acessos a mercados e servios
pblicos e suscetibilidade a diversos riscos econmicos, bem como a eficcia das transferncias
governamentais. No Captulo 2 examinam-se as instituies polticas brasileiras para se chegar
raiz dos desafios fiscais do pas. No Captulo 3 observam-se as consequncias desses desafios
fiscais para a gesto macroeconmica e traada a evoluo da poltica macroeconmica do
Brasil desde os dias de hiperinflao no final da dcada de 1980. No Captulo 4 so estudadas
as reformas estruturais necessrias para elevar o nvel e os tipos de investimento privado
necessrios para aumentar a produtividade e a competitividade, com ateno especial ao papel
da infraestrutura. No Captulo 5 analisa-se o escopo para o aumento da eficincia e a realocao
dos gastos pblicos de forma socialmente progressista. Nele tambm analisado o motivo de
vii
SUMRIO EXECUTIVO
algumas polticas governamentais verticais, como o programa de transferncias condicionais (TC)

Bolsa Famlia (PBF), terem logrado sucesso, enquanto outras, em infraestrutura e educao, nem
sempre terem apresentado resultados positivos. No Captulo 6 so averiguadas as dificuldades
para uma melhor gesto ambiental e de recursos naturais, alm de serem traados os contornos
para uma futura estratgia de crescimento verde para o pas. No Captulo 7 conclui-se o SCD
apresentando-se as principais restries ao desenvolvimento brasileiro. No restante desta viso
geral, so resumidas as respostas s principais questes apresentadas em cada captulo.
Quem so os 40% mas pobres no Brasil e como eles esto se saindo?

19.
Embora o Brasil continue a ser um dos pases mais desiguais do mundo, entre 2001 e
2013 24,6 milhes de brasileiros escaparam da pobreza. A reduo da pobreza uma realizao
de significncia regional e representa quase 50% da reduo da pobreza em toda a regio da
Amrica Latina e Caribe (ALC) (Figura 1). O Brasil tambm experimentou um rpido declnio
nas desigualdades ao longo da ltima dcada, com o Coeficiente de Gini da renda das famlias
caindo de 0,59 para 0,53. Em grande medida, isso se deveu a uma poltica de incluso social no
contexto de uma economia em grande expanso alimentada por condies externas favorveis.
As conquistas do Brasil tambm tiveram significado histrico, tendo em vista ter sido a primeira
vez que se conseguiu uma reduo sustentvel da pobreza e das desigualdades. No obstante,
mesmo aps essa reduo, o Brasil continua a ser um dos pases mais desiguais do mundo,
com Coeficiente de Gini maior do que a maioria dos pases, frente apenas da Colmbia e de
Honduras na regio da Amrica Latina e Caribe e de alguns pases da frica Subsaariana.
10%
2013
2012
2009
2008
2007
2005
2003
0.60
0.58
2011
15%
2006
20%
Taxa de Pobreza (< R$140/ms)
2004
25%
Coeficiente de Gini
Taxa de Extrema Pobreza (< R$70/ms)
2002
30%
2001
Taxa de Pobreza
Figura 1. Progresso na Reduo da Pobreza e das Desigualdades no Brasil
0.56
0.53
5%
0%
0.51
Fonte: Clculos baseados na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), 2001-2013
20.
Embora a incidncia de pobreza seja significativamente maior nas reas rurais, a maioria
dos brasileiros pobres vive em centros urbanos. Usando as mesmas linhas de pobreza do BPF
viii
e do plano Brasil sem Misria (BSM), de R$ 140 e R$ 70 mensais per capita, em 2013 a incidncia
de pobreza nas reas rurais era mais do que o dobro da observada nas reas urbanas; as reas
rurais apresentavam nveis de 22,6% de pobreza moderada e de 9,1% de extrema pobreza,
enquanto nas regies urbanas esses ndices eram de 6,3% e 3,1%, respectivamente. Contudo,
a diferena entre as taxas de pobreza nas regies rurais e urbanas declinou de 30,3 pontos
percentuais em 2001 para 16,3 pontos em 2013. Ademais, o Brasil experimentou uma taxa de
urbanizao elevada, com 85,2% de sua populao vivendo em reas urbanas em 2013. Como
resultado, apesar da menor incidncia de pobreza nas reas urbanas, em 2013 60% dos pobres
(quase 17 milhes de pessoas) viviam nas cidades.
21.
Os mercados de trabalho impulsionaram a prosperidade, enquanto as transferncias
ajudaram a reduzir a pobreza extrema. Para a maioria dos brasileiros pobres, o caminho para
a prosperidade foi o emprego formal. Nesse aspecto, o Brasil similar a outros pases de
renda mdia, onde os ganhos do trabalho representam a maior parcela do rendimento dos
B40, portanto o desempenho do mercado de trabalho o principal determinante da reduo
da pobreza e da prosperidade compartilhada. Contudo, na ltima dcada, para os brasileiros
mais pobres as transferncias sociais foram mais importantes que o mercado de trabalho.
Entre 2004 e 2013, 62% do declnio da pobreza extrema deve-se a rendimentos no salariais
(principalmente do programa de transferncias das TC do PBF) (Figura 2).
Figura 2. Fontes de Reduo da Pobreza, da Extrema Pobreza e das

Desigualdades em 2004-2013
Parcela de Reduo (%)
Gini
Pobreza R$140
Pobreza R$70
0%
-6%
-10%
-20%
-14 %
-20 %
-26 %
-30%
-32 %
-40%
-41 % -39%
-50%
-60%
-60 %
-70%
Parcela de Adultos
Renda Trabalhista
-62 %
Renda No Trabalhista
Fonte: clculos da PNAD entre 2004 e 2013
ix
SUMRIO EXECUTIVO
22.
Ao longo da ltima dcada, o mercado de trabalho do Brasil combinou a rpida gerao
de empregos e a reduo da informalidade com uma compresso considervel na distribuio
dos salrios. Em muitos mercados emergentes e economias desenvolvidas, as autoridades
econmicas enfrentaram um dilema: aceitar uma maior desigualdade nos salrios como o
preo a pagar pelo baixo desemprego ou proteger os rendimentos relativos dos j empregados
custa do aumento do desemprego ou da informalidade entre os menos capacitados. No
perodo 2003-2013, o Brasil conseguiu evitar esse dilema poltico. O resultado foi uma taxa
lquida de gerao de empregos prxima de 2% ao ano e a reduo dos nveis de informalidade.
23.
As condies externas favorveis desempenharam um papel essencial para moldar os
resultados do mercado de trabalho no Brasil. A alta no preo das commodities levou a uma
valorizao considervel da taxa de cmbio real, o que, por sua vez, estimulou o crescimento
dos servios internos no comercializveis. O aumento das oportunidades de trabalho nesses
setores para o pessoal menos capacitado levou ao aumento da renda, retroalimentando
a demanda por bens e servios, como habitao, bens durveis, varejo e transportes. No
contexto de uma forte demanda agregada por mo de obra, o resultado foi uma reduo
sensvel no prmio pela capacitao (Figura 3a).1 Todavia, a poltica tambm desempenhou um
papel: a ampliao do acesso educao expandiu a oferta de habilidades, reduzindo esse
prmio, enquanto aumentos vigorosos no salrio mnimo lograram elevar a participao da
massa salarial na economia como um todo. Entretanto, o aumento dos custos unitrios de
mo de obra, particularmente nos cargos de maior capacitao no setor industrial, reduziu a
competitividade e precipitou um declnio na rentabilidade, acentuando ainda mais a mudana
na direo de no comercializveis que exigem mo de obra menos capacitada (Figura 3b).
1 Segundo o recente relatrio Jobs, Wages and the Latin American Slowdown ,de la Torre et al. (2015), observa-se uma
tendncia similar em toda a Amrica Latina. Os motivos para a reduo do prmio de capacitao ainda no foram
totalmente entendidos, mas provavelmente no esto associados a diferenas na exigncia de capacitao nos setores
de bens e servios comercializveis e no comercializveis. Ao contrrio, aparentemente os padres da demanda
durante a fase de expanso econmica foram favorveis aos setores que empregam mo de obra menos capacitada,
cuja curva de oferta parece ter ficado mais inclinada. No est claro se essas tendncias so sustentveis, o que gera
preocupaes com a possibilidade de que as conquistas sociais da ltima dcada sejam parcialmente revertidas nos
prximos anos.
Figura 3. A Desigualdade Salarial Caiu aps 2003 com o Forte Aumento no Salrio
Mnimo
(3a) Prmio de Qualificao
1.7
Secundrio a Primrio
( esquerda)
1.6
(3b) Produtividade e Salrios, ndice, 2003 = 100
3.0
170
2.9
2.8
150
2.7
1.5
2.6
Salrio Mdio Real
Salrio Mnimo (real)

130
2.5
Tercirio a Secundrio ( direita)
1.3
2.4
110
Produtividade do
2.3
Trabalho (Y/L)
2.2
Fonte: LAC Equity Lab Banco de dados socioeconmicos

sobre a Amrica Latina e o Caribe (Cedlas e Banco Mundial) e
Ipeadata
Observao: prmio de qualificao definido como a razo
entre o salrio mdio dos diferentes nveis de educao.
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
90
2003
1996
1997
1998
1999
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2011
2012
2013
1995
1.2
Fonte: Fundo Monetrio Internacional (FMI), Instituto Brasileiro

de Geografia e Estatstica (IBGE), Departamento Intersindical
de Estatstica e Estudos Socioeconmicos (Dieese) e Banco
Mundial
24.
Com a queda no preo das commodities, ficou claro que os fatores para a reduo da
pobreza e o compartilhamento da prosperidade ligados ao mercado de trabalho no podem
ser sustentados sem aumento na produtividade e nos investimentos. A taxa de cmbio
real apresentou forte desvalorizao, o desemprego est aumentando e o declnio nas
desigualdades salariais comeou a se reverter. provvel que aumentos frequentes no salrio
mnimo sejam compatveis com a estabilidade macroeconmica apenas em um ambiente de
produtividade crescente. Em outras palavras, o Brasil precisar de um modelo de crescimento
diferente para sustentar os ganhos passados, o que exigir um novo consenso poltico para
apoiar as reformas fiscais e estruturais necessrias. Dessa forma, importante entender os
fatores institucionais subjacentes que moldaram a evoluo das polticas pblicas no Brasil e
como eles podem afetar as difceis escolhas que o pas enfrenta agora.
xi
SUMRIO EXECUTIVO
Como as instituies polticas brasileiras afetaram o projeto e a

implementao das polticas pblicas?
25.
A redemocratizao do pas, em 1985, veio com o reconhecimento de que as grandes
desigualdades do passado eram insustentveis e inaceitveis e que era necessrio um caminho
de desenvolvimento inclusivo. A histria socioeconmica do Brasil marcada por grandes e
persistentes desigualdades entre proprietrios de terras e escravos, elites educadas e massas
iletradas, grupos empresariais privilegiados e no privilegiados, e entre o sul rico e o norte e o
nordeste menos desenvolvidos. A Constituio de 1988 buscou reparar esse legado e amortizar
a dvida social acumulada. Dessa forma, nas ltimas trs dcadas as instituies econmicas
assumiram uma ntida orientao na direo do bem-estar, com a consagrao de benefcios
sociais significativos na legislao bsica. Entretanto, ao mesmo tempo a Constituio no
ignorou os interesses das ainda poderosas elites tradicionais e a necessidade de equilibrar os
interesses nacionais e regionais em um pas de dimenses continentais. O resultado foi um
compromisso pelo qual as elites tradicionais foram convencidas a compartilhar o poder por
meio de benesses generosas do setor pblico e de um sistema complexo de freios e contrapesos.
Assim, os acordos polticos desempenharam um papel de destaque na definio da poltica
fiscal ao longo das trs dcadas seguintes.
26.
As presses para gastos e as dificuldades para a formulao e a implementao de polticas
foram exacerbadas por uma organizao poltica altamente fragmentada e uma federao
descentralizada. Poucos pases tm mais partidos representados no Parlamento e coalizes
mais complexas que o Brasil o governo atual, por exemplo, depende do apoio de 13 partidos no
Congresso. Acresa-se a isso a influncia considervel dos governos subnacionais no Senado e na
Cmara dos Deputados por intermdio de suas mquinas polticas estaduais, que assegura que,
frequentemente, a lealdade dos deputados aos governadores seja maior do que a seus prprios
partidos, o resultado uma fragmentao poltica extrema. Tradicionalmente, os lderes polticos
forjavam as alianas necessrias por meio da concesso de altos postos no governo (o ministrio
brasileiro hoje o maior do mundo, com 31 ministros 39 at outubro de 2015) e de um grande
nmero de emendas oramentrias em favor de interesses regionais especficos. A consequncia
foi uma ampla presena do setor pblico (Figura 4) e ineficincias considerveis na formulao e
na implementao das prioridades da poltica econmica (Figura 5).
xii
20%
Indonsia
Peru
Chile
Tailndia
sia em desenvolvimento
Mxico
China
ndia
Colmbia
Malsia
30%
Em desenvolvimento
Uruguai
Argentina
ALC
Venezuela
Brasil
40%
Rssia
50%
Avanados
Figura 4. O Setor Pblico Brasileiro Grande (Gastos como % do PIB)
10%
Fonte: Indicadores de Desenvolvimento Mundial
Figura 5. A Eficincia das Polticas Econmicas do Brasil Menor Que a de Seus Pares
Eficincia De
Polticas Pblicas
Coreia
1 0
ndia
China
Mxico
Brasil
Sistema Jurdico
(ndice)
Burocracia
(ndice)
Fonte: Banco Interamericano de Desenvolvimento, Atributos de poltica pblica, 2015
xiii
SUMRIO EXECUTIVO
27.
Apesar dessas ineficincias institucionais, o Brasil conseguiu fazer ajustes da poltica
e reformas abrangentes em momentos crticos. Dois exemplos importantes so o Plano Real
(1994) e a Lei de Responsabilidade Fiscal (2000). O Plano Real foi o primeiro programa bemsucedido para reduzir a cronicamente elevada inflao brasileira. A Constituio foi alterada
para assegurar que a poltica fiscal fosse alinhada aos objetivos da poltica monetria. Aps
a crise dos mercados emergentes, no final da dcada de 1990 foi permitida a flutuao do
cmbio e adotado um regime de metas de inflao. Combinados com uma poltica fiscal
prudente, o regime de cmbio flutuante e um sistema de metas de inflao formam o chamado
trip econmico. Nesse contexto, a Lei de Responsabilidade Fiscal alterou a estrutura das
relaes fiscais intergovernamentais, tornando-as compatveis com a sustentabilidade das
finanas pblicas como um todo. O resultado foi mais de uma dcada de relativa estabilidade
macroeconmica e progresso econmico e social significativo.
28.
A experincia recente do Brasil tambm mostra que as deficincias institucionais podem ser
superadas com polticas bem projetadas para obter resultados formidveis no desenvolvimento.
O melhor exemplo de uma poltica bem projetada o Bolsa Famlia (PBF), um programa de TC
para famlias pobres que no apenas deu uma contribuio direta extremamente importante
para a reduo da pobreza, como tambm melhorou o acesso dos beneficirios a servios bsicos
como educao e previdncia social. Os elementos essenciais do sucesso do PBF, agora expandido
e transformado em um programa integrado de reduo da pobreza o Brasil sem Misria , foram:
(a) objetivo claro, (b) projeto baseado em evidncias e (c) monitoramento e avaliao (M&A)
rigorosos. Isso traz lies importantes para outros programas governamentais emblemticos,
como o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), que visa a estimular os investimentos em
infraestrutura. Embora o PAC atenda claramente primeira condio, h indcios de que seu projeto
baseado em evidncias e seu M&A no foram to bem-sucedidos. Mais uma vez o Brasil precisar
usar sua capacidade de gerar inovaes institucionais em momentos crticos para sustentar as
reformas fiscais e estruturais bsicas necessrias para colocar o pas de volta em um caminho de
crescimento inclusivo e sustentvel.
Quais so os ajustes necessrios ao arcabouo macroeconmico e

fiscal brasileiro para preservar a estabilidade e lanar as bases para a
retomada do crescimento sustentado?
29.
No final da dcada de 1980 e incio da de 1990, o cenrio macroeconmico era
dominado por um dficit fiscal insustentvel, instabilidade, hiperinflao, custo de capital
extraordinariamente elevado e baixas taxas de poupana e investimento. A inflao elevada
refletia as consequncias fiscais dos conflitos distributivos no solucionados, enquanto o
custo elevado do capital era consequncia das medidas para proteger o patrimnio financeiro
xiv
em momentos de instabilidade macroeconmica e evitar a fuga de capitais. As poupanas

pblica e privada so historicamente baixas. O Plano Real, de 1994, e as reformas fiscais que se
seguiram no final da dcada de 1990 conseguiram colocar a inflao sob controle e restaurar
o equilbrio macroeconmico, mas essas reformas no solucionaram os problemas estruturais
subjacentes de poupana cronicamente baixa, custo de capital elevado e setor pblico cada vez
mais hipertrofiado e rgido.
30.
Contudo, a estabilidade econmica conquistada a partir do final da dcada de 1990 viabilizou
o crescimento econmico na dcada terminada em 2013. A inflao foi mantida sob controle, e o
aumento da credibilidade da poltica monetria permitiu a reduo da taxa de juros real (Figura
6), embora ela tenha permanecido entre as mais altas do mundo. Juntamente com o aumento da
arrecadao decorrente dos preos das commodities, isso facilitou o ajuste fiscal, ajudando o governo
a conseguir supervits primrios na faixa de 3% do PIB na maior parte da dcada de 2000, apesar
de um aumento significativo nos gastos correntes (Figura 7). Como grande exportador de produtos
primrios, ao longo da dcada o Brasil beneficiou-se dos excelentes termos de troca que encheram os
cofres pblicos de receitas e ajudaram a alimentar a grande expanso do consumo interno (Figura 8).
A dvida pblica declinou cerca de 10 pontos percentuais, para 60%, s vsperas da recesso global de
2008 e graas fiscalizao prudente o setor bancrio manteve capitalizao elevada e balanos
patrimoniais slidos, apesar da rpida expanso do crdito interno.
Figura 6. Lanando as Bases: O Plano Real
Inflao Anual e Juros Reais (Ex-post), 1996-2015
% do PIB
30
Juros Reais (ex-post)
25
Inflao anual
20
Figura 7. Benefcios da Estabilizao Fiscal por

Meio da Lei De Responsabilidade Fiscal
Lei de Responsabilidade Fiscal
Pagamento de juros
31
30
29
28
27
26
25
15
10
Fonte: Banco Central do Brasil e estimativas do Banco Mundial
2014
2012
2010
2008
2002
2000
Jan-14
Jul- 15
Jan-11
Jul - 12
Jan-08
Jul - 09
Jan-05
Jul- 06
Jan-02
Jul- 03
Jan-99
Jul - 00
Jan-96
Jul - 97
2006
Despesas Correntes Primrias (D)

Superavit primrio
-2
2004
35
34
33
32
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional, Receita Federal e FMI.

Estimativas do Banco Mundial
xv
SUMRIO EXECUTIVO
2010
Figura 8. Crescimento Impulsionado pelo Consumo
2015*
2014
2013
2012
2011
2009
2006
2005
2002
2003
1998
2001
1999
1997
2000
2004
2008
2007
%
10
0
-2
-4
-6
Exportaes Lquidas
Consumo das Famlias
Consumo do Governo
Investimentos
YoY Growth
Fonte: IBGE e clculos do Banco Mundial

*Quatro trimestres at o 3o trimestre de 2015.
31.
Assim, protees fiscais e cambiais slidas deram ao Brasil a margem necessria para
reagir recesso global e recuperar-se rapidamente, mas no foram suficientes para evitar
uma deteriorao permanente nos termos de troca nem enfrentar as restries estruturais
preexistentes. Alimentado por uma combinao de renncias fiscais e de uma expanso
rpida nos crditos direcionados por intermdio dos bancos pblicos, em 2010 o crescimento
recuperou-se para 7,6%. As condies externas ajudaram, uma vez que o preo das commodities
continuou forte nos primeiros anos ps-recesso e o estmulo monetrio global levou grandes
fluxos de capitais para os mercados emergentes, inclusive o Brasil. Alm disso, a poltica
monetria foi altamente acomodatcia, com a taxa de juros em seus mnimos histricos entre
2011 e meados de 2013. Porm, o estmulo fiscal e monetrio no pde solucionar o que veio
a ser uma deteriorao permanente nos termos de troca. Assim, as presses inflacionrias
comearam a se acumular, enquanto o crescimento desacelerava em face das restries
estruturais preexistentes e a economia ficava cada vez mais instvel. Quando o ciclo das
commodities se reverteu e o Federal Reserve dos EUA anunciou a reduo gradual das compras
extraordinrias de ttulos, o Brasil ficou exposto mudana no posicionamento dos investidores
(Figura 9). Como consequncia, o real perdeu mais da metade de seu valor em relao ao dlar
norte-americano entre 2011 e o final de 2015, forando a taxas de juros de volta para 14,25%. A
economia ficou paralisada e a inflao subiu rapidamente.
xvi
Deficit em Conta Corrente (D)
3Q2012
1Q2012
3Q2011
1Q2010
80
5.0
4.5
4.0
3.5
3.0
1Q2011
3Q2010
90
70
1Q2013
Taxa de cmbio nominal ndice (USD por BRL)
100
3Q2014
110
1Q2014
3Q2013
Termos de Troca - ndice
3Q2015
120
1Q2015
ndice 1Q2010=100
Figura 9. Os Desequilbrios Aumentaram Quando o Ciclo Se Reverteu
2.5
2.0
1.5
60
1.0
50
40
0.5
0.0
Fonte: Banco Central do Brasil, Funcex e estimativas do Banco Mundial
32.
Em 2016, o Brasil constatou a necessidade de um doloroso ajuste macroeconmico
e fiscal. As receitas oramentrias caram conforme a expanso do consumo murchou.
Entretanto, os gastos mostraram-se muito mais difceis de ajustar devido ao generoso
sistema de previdncia social e rigidez dos gastos obrigatrios, muitos deles previstos na
Constituio. A poltica monetria foi arrochada para reduzir as expectativas inflacionrias e
trazer o ndice de Preos ao Consumidor a meta de 4,5% a 6,5% do Banco Central. Foram feitas
tentativas importantes para ajustar a poltica fiscal, inicialmente por meio de cortes nos gastos
discricionrios em infraestrutura pblica e nas transferncias para emprstimos diretos pelos
bancos estatais. A reduo dos encargos sociais em alguns setores, implementada em 2012
para estimular o emprego, foi descontinuada, foi aprovada a elevao de alguns impostos
e as tarifas de gua e eletricidade foram reajustadas. Entretanto, essas medidas foram
insuficientes para restaurar o equilbrio fiscal da dcada anterior e muito menos para criar
espao a investimentos pblicos. Alm disso, mesmo essas modestas medidas enfrentaram
oposio considervel no Congresso.
xvii
SUMRIO EXECUTIVO
33.
Em ltima anlise, o Brasil enfrenta o dilema de solucionar as injustias nos gastos
pblicos, reduzindo as transferncias para aqueles em melhor situao, ou contemplar a
necessidade de desativar programas sociais e reverter algumas das conquistas da dcada
de ouro. O problema fiscal subjacente, do crescimento gradual dos compromissos de gastos,
particularmente com os no pobres, no foi enfrentado durante o perodo de aumento na
arrecadao. Com a reviravolta nos termos de troca, o ajuste tornou-se mais necessrio e
mais difcil, pois os conflitos distributivos que constituem o mago dos desafios da poltica
fiscal no podem mais ser ocultos por uma presena crescente do setor pblico. Alm disso, o
estmulo fiscal destinado a atenuar a crise aumentou os compromissos de gastos e a eroso
da base de arrecadao, tornando o ajuste fiscal ainda mais difcil. No entanto, para retomar
o crescimento econmico sustentvel, alm do ajuste fiscal o Brasil precisa solucionar seus
problemas estruturais, inclusive o baixo investimento produtivo, deficincias de infraestrutura
e custo de capital elevado com a segmentao dos mercados financeiros.
Quais so as restries estruturais ao aumento da produtividade e

criao sustentada de empregos?
34.
O crescimento do Brasil ao longo da ltima dcada mascara uma fraqueza estrutural
inerente. Entre 2002 e 2010, cerca de dois teros do crescimento do PIB foram decorrentes
de aumentos na quantidade e na qualidade dos insumos de mo de obra, que, em mdia,
acresceram 2,7 pontos percentuais ao crescimento mdio, conforme o Brasil passava por uma
transio demogrfica acelerada e colhia os frutos da ampliao do acesso educao. O
investimento deu uma contribuio modesta, cerca de 0,9 pontos percentuais por ano, o que
corresponde a menos de 25% do crescimento no perodo. Por sua vez, a produtividade total dos
fatores (PTF) agregou apenas 0,4 pontos percentuais ao crescimento, contribuindo com apenas
11% do aumento na renda. Em breve a transio demogrfica do Brasil chegar ao fim e, com
ela, o motor da expanso anterior do pas no lado da oferta. Sem aumentos no investimento e
na PTF, as taxas de crescimento futuras ficaro aqum das observadas no passado recente, e o
espao para polticas socialmente inclusivas ser limitado.
35.
Um exame mais atento das fontes estruturais do crescimento da produtividade lana
luz sobre a natureza das dificuldades subjacentes. Existem trs fontes principais de crescimento
da produtividade relacionadas estrutura de uma economia. Primeiro, a produtividade pode
aumentar como resultado de transformaes estruturais, conforme as pessoas mudam de
empregos de menor produtividade, geralmente na agricultura, para outros de produtividade
maior nos setores industrial e de servios. Segundo, a produtividade aumenta devido
transferncia de recursos das firmas de menor a maior produtividade e de rpido crescimento.
Finalmente, a produtividade aumenta dentro das firmas em decorrncia da adoo de novas
xviii
tecnologias, inclusive melhores processos gerenciais. Nenhuma dessas dinmicas estruturais

funcionou em favor do Brasil. O pas foi um dos primeiros a se urbanizar nas dcadas de 1950
e 1960. Os migrantes das reas rurais agarraram-se a oportunidades de trabalho informal, e a
falta de um planejamento urbano integrado empurrou-os para as favelas, que se espalharam
em todas as principais cidades brasileiras, onde eles continuaram isolados dos servios pblicos
de melhor qualidade. O padro de consumo e o intenso crescimento dos no comercializveis
na ltima dcada levaram muitos moradores da cidade para empregos formais, mas isso
no gerou aumentos importantes na produtividade agregada. Entre 2000 e 2013, a maioria
dos empregos foi criada em subsetores de servios, nos quais a produtividade permaneceu
constante, e alguns na indstria e na construo civil, nas quais ela se reduziu, enquanto
diminuram os postos de trabalho na agricultura, nico setor a experimentar aumento na
produtividade (Figura 10). Como resultado, o PIB agregado por trabalhador subiu meros 1,3%
por ano entre 2000 e 2013 e no ultrapassou sequer 2% nos anos de ouro de 2003-2010.
Figura 10. Poucos Ganhos de Produtividade Decorrentes de Mudanas Estruturais,

2000-2013
Servios
Agricultura
Indstria
105.6%
Crescimento do Emprego
Crescimento da Produtividade
50.8%
41.5%
11.7%
Fonte: IBGE e estimativas do Banco Mundial
-19.6%
-5.5%
36.
O Brasil tem algumas empresas excelentes, de renome internacional, mas para
cada empresa de alto desempenho (como a Embraer) existe uma infinidade de outras com
desempenho fraco, que reduzem a produtividade total. A variao nos nveis de produtividade
no Brasil maior do que na maioria de seus pares. interessante observar que esse padro
espelhado na disperso da qualidade gerencial entre as empresas brasileiras. Disparidades
amplas nos nveis de produtividade e desempenho de gesto entre as firmas so uma
indicao de que as presses competitivas no funcionam bem: empresas de desempenho
ruim sobrevivem, e empresas de bom desempenho no conseguem atrair recursos adicionais.
Alm disso, a maioria das empresas est isolada e no consegue aprender com a evoluo
global das tecnologias.
xix
SUMRIO EXECUTIVO
37.
Com efeito, existe no Brasil uma srie de obstculos integrao ao mercado e
concorrncia, inclusive deficincias de infraestrutura, uma economia grande e relativamente
fechada concorrncia externa, uma carga burocrtica pesada e um mercado financeiro
segmentado, com juros extremamente elevados. Primeiro, a concorrncia prejudicada
pelo estado deplorvel da infraestrutura brasileira, particularmente na rea de transportes e
logstica. Isso particularmente importante em funo das dimenses continentais do pas.
A infraestrutura de transportes e logstica deficiente reduz no apenas a competitividade
dos produtores brasileiros nos mercados globais, mas tambm o nvel de integrao entre as
regies do pas, permitindo que persistam amplas diferenas na produtividade e nos nveis de
renda entre os estados. Segundo, o ambiente de negcios do Brasil sofre sob o peso de uma
regulamentao excessiva. Por exemplo, so necessrios 83,6 dias para abrir uma nova empresa
no Brasil, o que pode ser feito em 6,3 dias no Mxico e em 4 dias na Repblica da Coreia. Como
o custo para entrar em operao elevado, o empreendedorismo sufocado, e as empresas
existentes tm uma vantagem em relao aos novos concorrentes. Terceiro, o Brasil tambm
limita a concorrncia externa e as oportunidades de aprendizado, mantendo uma das taxas
mais altas de proteo efetiva entre os pases de mercado emergente e industrializados. Em
alguns setores, as altas tarifas sobre a importao de produtos intermedirios e bens de capital
representam uma taxa efetiva de proteo aos produtores locais na casa dos trs dgitos.
38.
Uma ltima barreira importante concorrncia e ao investimento um sistema
financeiro fragmentado, caracterizado por uma significativa discrio na poltica de alocao
do crdito. A situao atual , a um s tempo, causa e consequncia do custo de capital
historicamente elevado no Brasil. Devido aos juros elevados praticados no mercado, o governo
tem tentado estimular o investimento privado por meio de crditos direcionados a taxas
subsidiadas, administrados pelos bancos estatais, e por uma srie de esquemas de crditos
de destinao compulsria geridos pelos bancos comerciais privados. Isso levou a um forte
aumento na participao de mercado dos bancos pblicos, que passou de 30% para cerca
de 55% no perodo 2010-2014. Por sua vez, os tomadores que no tm acesso aos crditos
direcionados pagam juros elevadssimos (taxas reais, em mdia, acima de 15% para empresas
e de 50% para pessoas fsicas), isso quando no so totalmente alijados do mercado devido
aos custos proibitivos. O mercado de crdito bifurcou-se ainda mais aps a crise. No perodo
de 2008 a 2015, os emprstimos direcionados, concedidos diretamente pelos bancos estatais
ou canalizados por intermdio dos grandes bancos privados, saltaram de 35% para 55% do
crdito total ao setor privado interno (Figure 11). Os efeitos das polticas brasileiras para o setor
financeiro sobre a produtividade das empresas e, consequentemente, seus custos e benefcios
como um todo ainda no so totalmente conhecidos. Contudo, elas podem ter reduzido a
eficincia da poltica monetria, tornando uma parcela substancial do crdito insensvel s
mudanas na poltica de juros, e acarretado custos fiscais significativos, que podem vir a limitar
sua abrangncia tendo em vista o espao fiscal reduzido.
xx
Figura 11. Os Crditos Direcionados Aumentaram aps a Crise, mas com Efeitos
Limitados Sobre o Crescimento dos Investimentos e da Produtividade
(A) Juros Reais Sobre Novos Crditos Direcionados e
No Direcionados, em Porcentagem, 2011 a 2015
No direcionados
30
No direcionados
25
Direcionados
20
Selic
Direcionados
15
10
Fonte: Banco Central do Brasil
Mai - 15
Out - 14
Mar - 14
Jan - 13
Ago - 13
Jun - 12
Nov - 11
Set - 10
Abr - 11
Jul - 09
Fev - 10
Mai - 08
Dez - 08
Out - 07
0
Mar - 07
Jul - 15
Mar - 15
Jul - 14
Nov - 14
Mar - 14
Jul - 13
Nov - 13
Mar - 13
Jul - 12
Nov - 12
Mar - 12
Jul - 11
Nov - 11
5
Mar - 11
40
35
30
25
20
15
10
5
0
(B) Estoque de Crditos Direcionados e No

Direcionados ao Setor Privado, Porcentagem do Pib,
2007-2015
Fonte: Banco Central do Brasil
39.
No nvel das firmas, as presses competitivas so um dos principais determinantes da
inovao e do aumento da produtividade. Em mercados emergentes como o Brasil, boa parte
da inovao catch-up, com as empresas adaptando tecnologias e processos internacionais s
condies locais. Entretanto, na ausncia de concorrncia, principalmente externa, os incentivos
para que as empresas continuem conectadas fronteira tecnolgica internacional so limitados.
Segundo pesquisas empresariais do Banco Mundial, a parcela de empresas brasileiras que
implementa regularmente inovaes de produtos ou processos menor do que em pases de
renda mdia e em seus pares da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
(OCDE). Alm disso, em termos percentuais, as exportaes brasileiras de produtos de alta
tecnologia so menores que as de seus pares (Figura 12a). Nos anos recentes, os esforos do
governo tiveram sucesso na melhora da oferta de inovaes cientficas e tecnolgicas: o Brasil
forma muito mais PhDs do que h dez anos e gasta em pesquisa e desenvolvimento (P&D)
mais do que muitos outros pases de renda mdia (Figura 12b). Todavia, esses esforos ainda
no se traduziram em aumento das inovaes nas empresas do pas. A inexistncia de presses
competitivas pode ser uma das razes. A carncia de trabalhadores com a capacitao necessria
para operar as novas tecnologias pode ser outra. Assim, as polticas pblicas precisam ir alm
do financiamento pblico das pesquisas cientficas e de verbas pblicas para apoio inovao
em nvel individual. Tambm ser necessrio que as polticas pblicas ajudem os cidados a se
beneficiar das oportunidades geradas por uma economia de mercado dinmica e competitiva e
protejam os pobres contra a volatilidade econmica, os ajustes estruturais e os riscos naturais.
xxi
SUMRIO EXECUTIVO
Figura 12. Apesar do Aumento dos Investimentos Pblicos em P&D, o Brasil

Continua a Ser uma Economia de Tecnologia Mdia
(A) Exportaes de Alta Tecnologia
(% das Mercadorias Exportadas)
ndia
4.5
Brasil
3.7
Fonte: WDI do Banco Mundial
ndia
EUA 11.7
P&D em 2011
Crescimento na Despesa
de P&D (2000-2011)
Rssia
12.3
4.5
4.0
3.5
3.0
2.5
2.0
1.5
1.0
0.5
0.0
OCDE
Mxico
25
Mxico
30
China
ALC
25
Brasil
EUA
20
UMI
15
China
10
Coreia
% do PIB
(B) Gastos Com P&D (% do PIB)
Fonte: WDI do Banco Mundial
Qual o espao fiscal do Brasil para manter suas polticas sociais

progressistas?
40.
O aumento nos gastos pblicos financiados pelo aumento da arrecadao atingiu seu
limite em 2014. Naquele exerccio, o Brasil registrou dficit primrio pela primeira vez em 15
anos. Mesmo no apogeu da crise econmica global, foi mantido um pequeno supervit primrio,
tendo em vista que a arrecadao continuou relativamente forte. Dessa vez diferente. Devido
grande dependncia dos impostos indiretos, as receitas esto intimamente ligadas ao
consumo, que entrou em colapso e derrubou a arrecadao. A parcela dos gastos realmente
discricionrios do oramento brasileiro bastante pequena, consistindo principalmente
de investimentos em infraestrutura, bem como de subsdios e transferncias para setores
especficos da economia. A maior parte dos gastos est vinculada a compromissos sociais,
inclusive previdncia social, sade, educao e transferncias sociais (muitas das quais no
vo para os pobres). A escolha para o Brasil ser entre reforar as bases fiscais de sua estrutura
macroeconmica, com a reduo das transferncias para as pessoas em melhor situao, ou
efetuar cortes de gastos que incidam desproporcionalmente sobre os mais pobres, revertendo
alguns dos avanos sociais obtidos na ltima dcada.
41.
O setor pblico brasileiro tem uma presena grande e, para muitos, foi uma fonte de
apoio significativa na ltima dcada. Alm dos programas direcionados de transferncias
sociais, agora agrupados no BSM, o Estado tem servido de instrumento para ampliar o
acesso dos pobres e destitudos aos servios pblicos. Desde 2001, o Brasil ampliou as taxas
de concluso do ensino bsico (fundamental I e II) em 20 pontos percentuais, para 70%. A
xxii
mortalidade infantil caiu 70% desde meados da dcada de 1990, e a mortalidade materna em
mais de 50%. O acesso energia eltrica, gua potvel e ao saneamento tambm melhorou,
embora nesta ltima rea ainda existam deficincias entre os mais pobres. Como consequncia
dessas importantes realizaes, o Brasil, em comparao com outros pases de renda mdia e da
regio da Amrica Latina e Caribe (Figura 13), est muito bem posicionado, e essas conquistas
precisam ser preservadas.
Figura 13. Progresso Social Significativo no Brasil, 2013
Como o Brasil se Compara com Outros Pases - 2013
Brazil vs. Mexico e ALC- 2013

Saneamento
Saneamento
Mortalidade
Infantil
Expectativa
de Vida
1
5
0.7
0.5
5
0.2
0
Acesso
gua
Brasil
ALC
PRM (sntese)
PRM
Homicdios
Mdia Anos
de Escolaridade
Matrculas
Escolares,
15 a 24 Anos
Matrculas
no Ensino
Fundamental
5
0.7
0.5
5
0.2
0
Acesso
gua
Homicdios
Brasil
ALC
Mxico
Mortalidade
Infantil
Expectativa
de Vida
Fonte: WDI do Banco Mundial (figura esquerda) e LAC Equity Lab (figura direita)
42.
Existe bastante espao para manter polticas sociais progressistas se forem realocados
os gastos dos programas de benefcios que favorecem principalmente aqueles em melhor
situao. Ajuste fiscal e progresso social no so contraditrios. Em 2014, a parcela de
transferncias de assistncia social direcionadas diretamente aos pobres era de apenas 7,7%
dos gastos primrios do governo geral. Com a incluso dos gastos em sade bsica, pr-escola
e ensino fundamental, esse nmero aumentou para 16,4%.2 A administrao pblica consumiu
5,4% dos gastos, e com a superposio de diversas responsabilidades e a remunerao
generosa dos servidores pblicos parece existir espao para alguma economia (Figura 14).
As transferncias para empresas, inclusive renncias e transferncias fiscais implcitas por
intermdio dos bancos estaduais, superaram 5% do PIB, ou o equivalente a quase 14% dos gastos
primrios. A maior parte dos gastos feita com aposentadorias (sem incluir as aposentadorias
2 Os dados sobre sade bsica, educao infantil e ensino fundamental foram estimados com base nas propores (em
relao aos gastos totais com sade e educao) observadas em 2012.
xxiii
SUMRIO EXECUTIVO
rurais semi-contributivas), e uma parcela significativa delas refere-se aos servidores pblicos e
a outras famlias em melhor situao. O sistema pblico de aposentadorias vem apresentando
dficits que diminuem diretamente o espao fiscal que poderia ser usado para proteger os
pobres e vulnerveis. Dessa forma, existem vrias oportunidades de reduzir os gastos sem
afetar os menos favorecidos. Com efeito, ao criar espao fiscal para investimentos pblicos
e aumento de transferncias para os desempregados ou vulnerveis, tais cortes ajudariam a
preservar os ganhos sociais da ltima dcada.
43.
Em acrscimo realocao dos gastos entre as diversas linhas do oramento, os
pobres e vulnerveis tambm poderiam ser beneficiados por ganhos de eficincia em diversas
reas. Apesar dos avanos significativos na rea educacional ao longo da ltima dcada, os
B40 continuam a ser prejudicados pela baixa qualidade do ensino pblico. As famlias mais
ricas podem matricular seus filhos em escolas particulares de melhor qualidade, aumentando
assim a possibilidade de ingresso em uma universidade custeada pelo setor pblico. Os pobres
no contam com essa opo, de forma que so particularmente dependentes dos esforos do
governo para melhorar a qualidade do ensino. As desigualdades nos resultados da educao
entre estados com condies socioeconmicas similares sugerem a existncia de bastante
espao para que polticas pblicas e boa gesto faam uma diferena e para que os governos
subnacionais aprendam com os demais. Argumentos similares podem ser usados em outras
reas, como transporte urbano, gua e saneamento, habitao e, de extrema importncia,
preveno da criminalidade e da violncia. No caso da sade pblica, as longas esperas e a baixa
qualidade levaram insatisfao da populao, apesar da melhoria considervel no acesso e
da introduo de um sistema universal de sade gratuito financiado pelo setor pblico. Mais
uma vez, aqueles em melhor situao compensam essas deficincias por meio de planos de
sade privados, enquanto os mais pobres tm de esperar na fila. Apesar de nas ltimas trs
dcadas a mdia dos investimentos em habitao3 ter sido de cerca de 10% do PIB, restries
de capacidade em nvel local, carncia de espao fsico e programas de aquisio de terras e
reassentamento complicaram a implementao de programas de habitao social como o
Minha Casa Minha Vida (MCMV). Do dficit habitacional de 27 milhes de unidades estimado
para 2023, 7 milhes de unidades so para famlias de renda mais alta. Em todas essas reas,
intervenes bem planejadas poderiam melhorar a qualidade dos servios para todos os
beneficirios, favorecendo particularmente as famlias pobres, que tm poucas oportunidades
de substituir os servios pblicos pelos privados. Os pobres tambm devero ser beneficiados
por polticas que tornem o crescimento econmico compatvel com a preservao e a ampliao
dos ativos naturais do Brasil e aumentem sua resistncia a problemas climticos.
3 Incluindo o investimento pblico, privado e das famlias. Estimativas baseadas na varivel valor agregado da
propriedade de residncia das contas nacionais.
xxiv
Figura 14. Gastos por Funo 2014 (% dos Gastos Primrios)
Previdncia
Sade
28.9%
Ensino Superior
Defesa
Transportes
13.9%
12.9%
1.8%
2.1%
3.2%
3.5%
Urbanas
12.6%
3.9%
4.1 %
5.4%
Trabalho*
Educao,
exceto
ensino
superior
7.7%
Outros
Segurana Pblica
Administrao
Assistncia Social
Pblica
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional, Receita Federal e FMI Estimativas do Banco Mundial
Observao: trabalho inclui seguro desemprego, e urbano inclui saneamento e habitao. Assistncia social inclui TC, outras redes
de seguridade social (RSS), programas de merenda escolar, Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e Renda Mensal Vitalcia
(RMV) (idosos e incapacitados) e aposentadorias rurais.
possvel conciliar o desenvolvimento socioeconmico com a proteo

do grande capital natural do Brasil?
44.
O Brasil destaca-se por suas contribuies para atenuar as mudanas climticas graas
a seu estrondoso sucesso na reduo do desflorestamento, o que transforma o pas em um dos
lderes nas negociaes climticas globais. Essa realizao (Figura 15) seria bem recebida em
qualquer pas; dado o tamanho do Brasil, ela tem significncia global. Esse sucesso simboliza
um esforo mais amplo da poltica de desenvolvimento do pas na direo da proteo de seus
recursos naturais e o reconhecimento das formas pelas quais ela afeta a subsistncia e o bemestar, particularmente das pessoas mais pobres. Aps 1990, o Brasil emergiu como lder em
novas tecnologias agrcolas, inclusive a agricultura de cultivo mnimo e a recente expanso
de prticas agrcolas climaticamente inteligentes. Programas de regenerao de terras e
reflorestamento foram implementados com sucesso em diversas regies do pas. O Brasil tem
a ambio de demonstrar que sustentabilidade social e ambiental so complementares.
xxv
SUMRIO EXECUTIVO
Figura 15. Brasil Lder nos Esforos para Atenuao da Mudana Climtica
(A) Desmatamento na Amaznia Legal entre 2004 e 2014, Milhares de Km2
30
27.8
25
19
20
14.3
15
-82%
12.9
11.7
10
7.5
7.0
6.4
4.6
5.9
5.0
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
Fonte: Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE) 2015
2013
2011
2012
2010
2008
1.5
2009
2006
2007
2005
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1994
1993
1992
2.0
1991
2.5
1990
3.0
1996
1995
3.5
2004
(B) Emisses de GEE Brasil: 1990 a 2013 (Co2eq)
Bilhes
1.0
0.5
0.0
Mudanas no Uso da Terra e Manejo Florestal
Agricultura
Processos Industriais
Resduos
Energia
Fonte: estimativas anuais de emisses de gases do efeito estufa no Brasil, Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao (2014)
45.
Entretanto, continuam a existir muitos desafios para o Brasil. A gesto de recursos
naturais, como terras e recursos hdricos, ineficiente, com consequncias negativas para as
oportunidades econmicas e para a sustentabilidade. Apesar do aumento na produtividade
agrcola, as diferenas de produtividade entre as fazendas continuam grandes, resultando na
necessidade de que mais terra seja cultivada para compensar o baixo rendimento. Apesar de
avanos significativos na vigilncia e na fiscalizao, a aquisio especulativa de terras continua
xxvi
a levar ao desmatamento ilegal e a conflitos, algumas vezes violentos, entre povos indgenas e
madeireiros ilegais. Similarmente, no que tange a recursos hdricos, existe uma ampla variao
na qualidade da gesto das guas nas vrias localidades, alm de um srio desequilbrio nortesul na captao e no uso da gua.
46.
A rpida urbanizao e os efeitos da mudana climtica esto criando riscos adicionais
para os meios de vida sustentveis. A expanso urbana descontrolada aumenta o impacto
ambiental das cidades, e a difuso de moradias precrias torna as pessoas vulnerveis a
catstrofes naturais, sejam ou no relacionadas ao clima. Muitos assentamentos urbanos
correm o risco de inundaes ou foram construdos em terrenos contaminados. A frota
brasileira de veculos triplicou entre 2000 e 2015 (Figura 16). A situao particularmente
grave nas megacidades, como So Paulo e Rio de Janeiro, e em diversas cidades mdias, onde a
poluio do ar causada pelo transporte urbano est se transformando em um risco substancial
para a sade.
Figura 16. A Prosperidade Gera Congestionamentos

(no Brasil, a Propriedade de Veculos Triplicou em 15 Anos)
2015
89.7
milhes
2010
60.6
milhes
2005
2000
38.3
milhes
29.8
milhes
Fonte: Sistema de Registro Nacional de Veculos Automotores RENAVAM/DENATRAN
47.
Um caminho de crescimento verde possvel para o Brasil. As terras, as florestas e os
recursos hdricos do Brasil so ativos que, se bem gerenciados, podem gerar grandes retornos
econmicos, prover a subsistncia, prestar servios ambientais e reforar a reputao global
do pas. As cidades brasileiras podem se tornar mais habitveis e atraentes para os talentos e
os investimentos globais se a poluio e os congestionamentos forem reduzidos e os riscos de
catstrofes naturais ou climticas forem atenuados. O investimento pblico ser necessrio
para concretizar essas oportunidades, mas o setor privado tambm pode desempenhar um
papel importante se existirem polticas corretas em vigor. O governo nacional e os governos
subnacionais do Brasil j podem inspirar-se em um valioso conjunto de experincias. Contudo,
xxvii
SUMRIO EXECUTIVO
como em tantas outras reas de poltica pblica, na gesto dos recursos naturais e na
proteo ambiental a fragmentao das decises entre os vrios nveis de governo aumentou
a complexidade e reduziu a eficincia de programas e iniciativas individuais. Enfrentar essas
questes permitir que o Brasil concretize sua ambio de se tornar lder em crescimento verde
entre os pases emergentes.
Quais as restries prioritrias que podem ser derivadas da anlise

deste SCD?
48.
As restries prioritrias no Brasil sugeridas neste SCD seguem a estrutura apresentada
no incio desta viso geral. Podem ser identificados trs requisitos para a reduo sustentada
da pobreza e o compartilhamento da prosperidade no Brasil.
49.
O primeiro requisito a criao de oportunidades suficientes de emprego produtivo
e bem remunerado para todos os brasileiros em idade de trabalho. Mas isso depende
de aumentar a produtividade, estimular o investimento e a inovao e assegurar que os
trabalhadores tenham capacitao suficiente para atender s exigncias do mercado em um
pas de renda mdia alta. Aumentos no investimento e na inovao so funo de um quadro
fiscal e macroeconmico estvel e sustentvel, melhorias no ambiente de negcios, acesso ao
capital a custos razoveis e, acima de tudo, aumento da concorrncia, os que juntos, fornecem
as condies para aumento da produtividade.
50.
Um segundo requisito bsico para a contnua reduo da pobreza e o compartilhamento
da prosperidade deriva de uma maior eficincia e um melhor direcionamento dos gastos
pblicos. Isso fundamental para melhorar o acesso aos servios pblicos e sua qualidade,
bem como para reconquistar o espao fiscal necessrio para expandir os investimentos
pblicos e, ao mesmo tempo, manter (e possivelmente ampliar) as transferncias para os
pobres e vulnerveis. Chegou o momento de questionar quem recebe recursos pblicos e para
que fins. Uma maior reduo das desigualdades depender bastante de que o Estado mude a
distribuio de seus recursos dos no pobres para os pobres.
51.
O terceiro requisito para a melhoria no padro de vida e o surgimento de oportunidades
econmicas uma gesto mais inteligente dos recursos naturais e mais rigor no que tange
atenuao da poluio ambiental e dos riscos de desastres naturais. Na gesto dos recursos
naturais, destacam-se trs tpicos que afetam os B40 direta e indiretamente por meio de
seus efeitos sobre o crescimento e a renda. Eles se referem insegurana no que diz respeito
ao acesso terra, aos direitos de propriedade, gesto de guas e, de forma mais ampla,
xxviii
gesto do ambiente natural. Todos esses pontos so questes de governana, em que o Estado
funciona como mediador de interesses privados conflitantes e para apoiar aqueles menos
capazes de proteger seus prprios interesses (ou seja, os pobres e vulnerveis).
52.
Foram usados trs critrios para identificar as restries prioritrias para a reduo
sustentada da pobreza e o compartilhamento da prosperidade: (a) as restries devem ter um
impacto significativo de mdio e longo prazo, sobre o bem-estar dos B40, inclusive com sinergias
e complementaridades com o alvio de outras restries; (b) as medidas propostas devem se
adequar aos recursos disponveis e ser compatveis com a sustentabilidade ambiental e fiscal
no longo prazo; e (c) devem existir evidncias do impacto vindas de outros pases ou da prpria
experincia de desenvolvimento do Brasil.
53.
A aplicao desses critrios aos trs requisitos possibilita identificar cinco restries
prioritrias: (a) Compromissos de gastos ineficientes e mal direcionados, que consomem
o espao fiscal necessrio para gastos favorveis aos mais pobres, gerando uma carga
tributria relativamente elevada e em um contexto global desfavorvel se transformam em
desequilbrios fiscais graves. (b) Deficincias na governana do setor pblico e nos arranjos
institucionais que dificultam o ajuste fiscal necessrio e exacerbam as ineficincias na escolha,
no projeto e na implementao de programas pblicos (inclusive aqueles com participao
privada). (c) Segmentao dos mercados financeiros, carncia de crdito de longo prazo e taxas
de juros elevadas, reduzindo a eficincia da alocao do capital e afetando negativamente o
investimento privado. (d) Um ambiente de negcios ruim, caracterizado por uma estrutura
regulamentar complexa, condies desiguais para os participantes, regime tributrio
extremamente complicado e uma economia relativamente fechada ao comrcio externo e
concorrncia. (e) Inadequaes na estrutura poltica para uso e proteo dos recursos naturais
do pas para maximizar o impacto de sua base de ativos sobre a melhoria sustentada do meio
de vida dos mais pobres. Essas prioridades so as principais restries ao desenvolvimento
sustentvel e inclusivo. Enfrent-las liberaria recursos para prioridades que sustentariam
a manuteno do desenvolvimento inclusivo, como cuidados na primeira infncia, melhoria
na educao em todos os nveis, investimentos pblicos em conectividade e maior acesso
ao mercado para os B40, assim como a expanso de transferncias sociais adequadamente
direcionadas para os mais vulnerveis, cuja subsistncia est ameaada pela recesso
econmica em andamento.
xxix
SUMRIO EXECUTIVO
Restries prioritrias
Oportunidades potenciais
Ausncia de espao fiscal e

grandes transferncias de
recursos aos no pobres.
A resoluo desta restrio
permitiria mais investimentos,
forneceria recursos aos
B40, reduziria os nveis de
tributao e promoveria
macroestabilidade,
possibilitando, assim, a
gerao de empregos, a
prosperidade compartilhada e
a reduo da pobreza.
Anlise Base Zero de todas as despesas com foco em

eficincia, eficcia e incidncia entre pobres e no pobres.
Possveis reas para economia: reforma previdenciria;
reduo da vinculao do oramento; e racionalizao
das despesas. Melhorias no arcabouo da gesto fiscal
(incluindo normas e instituies fiscais; elaborao e
execuo do oramento; e gesto de investimentos
pblicos) tambm contribuiro para criar espao fiscal
e manter a estabilidade macrofiscal. Simplificao do
sistema tributrio, racionalizao das despesas tributrias,
reduo de anistias fiscais e melhorias na tributao de
grandes fortunas e capitais.
Deficincias na governana do
setor pblico e fragmentao
institucional podem dificultar
a elaborao, o planejamento
e a implementao de
polticas eficazes de longo
prazo.
No mdio prazo, a resoluo
desta restrio melhoraria
a qualidade dos servios e
garantiria seu enfoque nos
B40 no contexto de um
arcabouo poltico geral
sustentvel e flexvel.
Desenvolver instituies e processos com foco na qualidade

da prestao dos servios pblicos, bem como estimular a
prestao de servios pelo setor privado (por exemplo, por
meio de PPPs e investimentos diretos locais e estrangeiros),
acompanhados pela implementao mais sistemtica de uma
gesto baseada em resultados e uma formulao de polticas
baseada em evidncias. Por meio do aumento da eficincia e
da reduo da desigualdade no acesso educao e sade,
atraindo recursos privados no mbito de um arcabouo robusto
de garantia de qualidade.
xxx
Proteger os mais vulnerveis por meio: da melhoria da

capacidade de resposta dos programas no contributivos
da rede de proteo social (por exemplo, o PBF) para
beneficiar novos grupos elegveis, com enfoque em
grupos especficos, tais como populaes indgenas em
reas remotas ou isoladas (Amaznia), afrodescendentes,
mulheres e outras minorias; da reduo da criminalidade
e da violncia por meio de programas multissetoriais;
do fortalecimento do apoio a programas de combate
violncia baseada em gnero; e da oferta de oportunidades
econmicas para as mulheres.
Melhorar a qualidade dos gastos em infraestrutura e habitao,

bem como em programas de apoio cincia, tecnologia e
inovao (inclusive com melhorias na qualificao) para
impulsionar a produtividade das empresas e, assim, gerar mais
e melhores empregos. Isso se daria por meio do fortalecimento
da prestao pblica de contas e, ao mesmo tempo, da remoo
dos obstculos relacionados a mandatos sobrepostos e
articulao ineficaz de polticas.
Restries prioritrias
Oportunidades potenciais
Segmentao dos mercados

financeiros, ausncia de
crdito em longo prazo e altas
taxas de juros.
A resoluo desta restrio
aumentaria a eficincia da
alocao de capitais e elevaria
os investimentos privados.
Por meio da reduo do direcionamento do crdito e da

gradual eliminao das taxas de juros abaixo do mercado
para garantir que todos os emprstimos sejam realizados
com taxas de juros reais positivas; estabelecimento de
mercados financeiros de longo prazo; e reduo dos subsdios
a empresas lucrativas com acesso ao mercado.
Concorrncia insuficiente
e ambiente de negcios
deficiente.
Melhorias no ambiente de
negcios e maior concorrncia
so fundamentais para o
aumento sustentvel do
crescimento da produtividade,
permitindo salrios mais altos
e nveis mais elevados de
investimentos privados.
Maior abertura para comrcio e investimentos, com maior

participao de empresas em cadeias globais de valor.
Investimentos em qualificao, reforma tributria (para
simplificar e aumentar a transparncia do sistema tributrio)
e simplificao regulatria para melhorar o ambiente de
negcios. Reduo nos rents e subsdios oferecidos a empresas
privilegiadas, criando, assim, condies mais igualitrias que
recompensem as empresas por sua capacidade de inovao
e sua produtividade e forcem as empresas com desempenho
ruim a melhorar ou a sair do mercado.
Deficincias na gesto dos

recursos/ativos naturais
do Brasil e baixa resilincia
contra riscos climticos.
Continuar no caminho do crescimento verde e fazer o melhor

uso possvel dos recursos naturais do Brasil, por meio de uma
melhor gesto dos recursos hdricos, energticos e florestais,
bem como das prticas agrcolas; reformar as estruturas e os
processos de licenciamento ambiental; fortalecer os direitos
fundirios; e criar um cadastro fundirio nacional. Manter
os esforos de mitigao da mudana do clima e investir
em medidas de adaptao. Implementao de licenas e
salvaguardas ambientais mais eficazes de forma que sejam
reduzidos custos de operao e investimentos para as
empresas e, ao mesmo tempo, fortalecidos o controle e a
gesto de riscos durante as fases de planejamento.
Melhorar a gesto dos

recursos naturais do
Brasil essencial para sua
conservao e para garantir
a subsistncia sustentvel
dos que dependem de tais
recursos.
Investimentos em infraestrutura e logstica para reduzir as

distncias, o tempo dos trajetos urbanos, o custo e o tempo
de utilizao das principais artrias econmicas (rodovias,
ferrovias, transporte areo, portos e transportes em geral),
alm de uma regulamentao do setor de comunicaes
que incentive a concorrncia. Integrao do planejamento
fundirio com polticas habitacionais, de transportes e
prestao de servios para que os mais pobres no precisem
sacrificar sua qualidade de vida para ter acesso a empregos.
Melhor acesso de pequenos produtores rurais aos mercados
de forma que lhes sejam oferecidas oportunidades de renda
e, assim, mais recursos para investirem na melhoria de sua
produtividade agrcola.
xxxi
SUMRIO EXECUTIVO
54.
As restries prioritrias identificadas na anlise so amplas, e as medidas polticas e
institucionais para enfrent-las exigiro trabalho para definir seus detalhes e sequenciamento.
Um dos principais temas das prioridades a necessidade de identificar e enfrentar os dilemas
polticos. No entanto, mesmo dentro das prioridades existem problemas de sequenciamento
e velocidade das reformas. As reformas estruturais e fiscais sero difceis e podem no gerar
benefcios de imediato. Pode ser necessrio dar mais nfase a determinadas partes. Mesmo em
relao ao ajuste fiscal, a dificuldade ser a rapidez com que ele pode e deve ser feito. Um possvel
benefcio de um ajuste fiscal amplo e rpido seria o clere restabelecimento da confiana.
Porm, o risco que ele poderia exacerbar uma recesso j profunda e se mostrar insustentvel.
Similarmente, um ajuste fiscal lento poderia se mostrar ineficiente caso se acredite que ele no
seria sustentvel. Basicamente, um dos principais problemas de qualquer processo de reforma
ser sua sustentabilidade e credibilidade. Por esse motivo, o consenso poltico de apoio a um
programa de reformas e criao de mecanismos institucionais para assegurar que as futuras
decises polticas e de gastos sejam analisadas cuidadosamente em relao sua eficincia e
compatibilidade com os recursos disponveis ser to importante quanto quaisquer medidas
especficas para fortalecer as perspectivas de desenvolvimento do pas.
xxxii

Banco Mundial Relatorio Sistemico Pais Brasil Jun 2016

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Unidade de Gerenciamento de Pas Brasil

Diego Arias e Ftima Amazonas

Barbara Bruns, Rita Almeida, Michael Drabble, Leandro Costa e

Meio ambiente e recursos

Ernesto Snchez Triana, Klas Sander, Bernadete Lange e Adriana

Heinz Rudolph, Mark Dutz, Leyla Castillo, Bujana Perolli, Shanthi

Miriam Muller, Renata Mayer Gukovas e Aude-Sophie Rodella

Tania Dmytraczenko, Eza Pontes e Magnus Lindelow

Luciana Marchesini e Miguel Angel Rebolledo Dellepiane

Joana Silva, Rafael Prado Proena e Rita Almeida

Antonio Nucifora, Rafael Barroso, Edith Kikoni, Fabio Bittar e

Equipe do Grupo Banco

Dan Biller e Jorge Rivas

Emmanuel Skoufias, Aude-Sophie Rodella, Martha Viveros, Renata

Proteo social e trabalho

Maria Concepcion Steta Gandara, Claudia Baddini, Anna Fruttero e

Mark Dutz, Thomas Kenyon, Paulo Correa, Martha Licetti, Tanja

Georges Bianco Darido, Shomik Mehndiratta, Eric Lancelot,

Social, urbano, rural e

Josef Lloyd Leitmann, Emanuela Monteiro, Catalina Marulanda,

Martin Gambrill, Thadeu Abicalil e Erwin de Nys

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Determinantes da reduo da pobreza e da prosperidade

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domsticas e as barreiras tarifrias e no tarifrias elevadas para as importaes, alm de

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algumas polticas governamentais verticais, como o programa de transferncias condicionais (TC)

Quem so os 40% mas pobres no Brasil e como eles esto se saindo?

Taxa de Pobreza (< R$140/ms)

Figura 1. Progresso na Reduo da Pobreza e das Desigualdades no Brasil

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Figura 2. Fontes de Reduo da Pobreza, da Extrema Pobreza e das

Parcela de Reduo (%)

Fonte: clculos da PNAD entre 2004 e 2013

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(3b) Produtividade e Salrios, ndice, 2003 = 100

Salrio Mdio Real

Salrio Mnimo (real)

Tercirio a Secundrio ( direita)

Fonte: LAC Equity Lab Banco de dados socioeconmicos

Fonte: Fundo Monetrio Internacional (FMI), Instituto Brasileiro

Como as instituies polticas brasileiras afetaram o projeto e a

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Figura 4. O Setor Pblico Brasileiro Grande (Gastos como % do PIB)

Fonte: Indicadores de Desenvolvimento Mundial

Fonte: Banco Interamericano de Desenvolvimento, Atributos de poltica pblica, 2015

Quais so os ajustes necessrios ao arcabouo macroeconmico e

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em momentos de instabilidade macroeconmica e evitar a fuga de capitais. As poupanas

Juros Reais (ex-post)

Figura 7. Benefcios da Estabilizao Fiscal por

Lei de Responsabilidade Fiscal

Fonte: Banco Central do Brasil e estimativas do Banco Mundial

Despesas Correntes Primrias (D)

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional, Receita Federal e FMI.

Figura 8. Crescimento Impulsionado pelo Consumo

Consumo das Famlias

Fonte: IBGE e clculos do Banco Mundial

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Deficit em Conta Corrente (D)