EXPOSICION DE MOTIVOS DE LA LEY ORGANICA PARA LA PROTECCION

DEL NIO Y DEL ADOLESCENTE

Congreso de la Repblica
Exposicin de Motivos. Ley Orgnica para la Proteccin del Nio y del Adolescente
CONGRESO DE LA REPUBLICA
Exposicin de Motivos
I. Antecedentes.
En los ltimos dos aos Venezuela asiste a una intensa movilizacin, tanto de los poderes pblicos
como de la sociedad civil, en torno a un cambio legislativo que implica la derogacin de la Ley Tutelar
de Menores vigente desde 1980, y su sustitucin por otra, radicalmente diferente.
El origen de este cambio se remonta al 20 de Noviembre de 1989 cuando la Asamblea General de las
Naciones Unidas aprueba, por unanimidad, la Convencin Internacional Sobre los Derechos del Nio
(CIDN), que representa un hito importantsimo en las concepciones doctrinarias, en las construcciones
jurdicas y en las estrategias fcticas relacionadas con la niez. En todos estos aspectos, hay un "antes y
un despus de la Convencin, la cual, ciertamente, tendr una gran incidencia en la calidad de vida de
los nios de todo el mundo en los prximos aos.
La CIDN transform necesidades en derechos, y este es el punto fundamental. Antes, el nio tena
necesidad de educacin y salud. Despus de la Convencin tiene derecho a la educacin y a la salud.
La diferencia reside en la exigibilidad de esos derechos, es decir, la Convencin reformul de manera
definitiva las relaciones entre la infancia y la Ley. Se abandon el concepto del nio como sujeto
tutelado para adoptar el concepto del nio como sujeto de derechos, entendindose por tal la
habilitacin para demandar, actuar y proponer. Hoy se ve al nio como persona en desarrollo, con
derechos y responsabilidades inherentes a todos los seres humanos.
La Convencin nos coloca frente a un cambio paradigmtico que plantea una nueva forma de
convivencia social, que reconoce a los nios y adolescentes como un sector fundamental de la
poblacin que debe recibir del adulto toda la atencin necesaria para su pleno desarrollo, a la vez que
se le garantiza el derecho a participar activamente en todo lo que le concierne.
Venezuela ratifica la Convencin y la hace Ley de la Repblica el 29-08-90 (Gaceta Oficial N 34.541)
y, a partir de ese momento, asume con los nios y adolescentes del pas el compromiso de brindarles
proteccin integral, la cual se refiere a dos aspectos: proteccin social y proteccin jurdica. La
proteccin social se logra a travs de un conjunto de actividades dirigidas a propiciar las condiciones
necesarias para el desarrollo de la personalidad, para satisfacer las necesidades bsicas y garantizar
derechos fundamentales de la niez y juventud. La proteccin jurdica implica legislar para hacer
exigibles los derechos consagrados en la Convencin. mediante la creacin de instancias
administrativas y judiciales que intervengan en caso de que estos derechos sean amenazados o
violados.
II. El Cambio de Paradigma.
A partir del momento en que Venezuela ratifica la Convencin, se vive en el pas una realidad jurdica
anmala: la vigencia simultnea de dos leyes, la Ley Tutelar de Menores y la Convencin totalmente
antagnicas entre s regulando el mismo tema.
Para superar esta situacin y para honrar los compromisos internacionales que asumi, Venezuela se ve
ante la necesidad de ajustar su legislacin interna a los principios y normas contenidas en el
mencionado tratado internacional.
La Convencin cambia el rumbo a seguir por las legislaciones para la infancia y Juventud Antes de su
promulgacin, mas precisamente desde 1919 hasta 1989, en Amrica Latina todas las legislaciones,

incluyendo la nuestra, se sostenan en la doctrina o paradigma de la Situacin Irregular. Despus de la

Convencin, las nuevas Leyes deben responder al paradigma de la Proteccin Integral. En efecto, la
incorporacin de la Convencin a nuestro ordenamiento jurdico interno exige la erradicacin de la
vieja doctrina y la adopcin de la nueva.
Segn la definicin del Instituto Interamericano del Nio situacin irregular es "aquella en que se
encuentra un menor tanto cuando ha incurrido en un hecho antisocial, como cuando se encuentra en
estado de peligro, abandono material y moral o padece dficit fsico o mental... Estn en situacin
irregular "los menores que no reciben tratamiento, educacin y los cuidados que corresponden a sus
individualidades".
De acuerdo a esta definicin pueden ser declarados en situacin irregular y por ende ser objeto de
cualquier medida estadal, el nio o adolescente que enfrente cualquiera de estas dificultades
independientemente de que las mismas puedan ser atribuidas o no a su voluntad.
La caracterstica esencial de la doctrina de la Situacin Irregular es que los nios no son sujetos de
plenos derechos sino objeto de tutela por parte del Estado, representado por el Juez de Menores quien
es la figura protagnica en este paradigma. Otros rasgos caractersticas son:
1) Negacin explicita y sistemtica de los principios bsicos y elementales del derecho, incluso de
aquellos contemplados en la propia Constitucin de la Repblica como derecho de todas las personas.
2) Centralizacin del poder de decisin en la figura del juez de menores con competencia omnmoda y
discrecional. Se produce la judicializacin de los problemas vinculados a la infancia en situacin de
riesgo, con la clara tendencia a patologizar situaciones de origen estructural. 3) Criminalizacin de la
pobreza, disponiendo internaciones que constituyen verdaderas privaciones de libertad, por motivos
vinculados a la mera falta o carencia de recursos materiales. 4) Impunidad, con base en una
arbitrariedad normativamente aceptada, para el tratamiento de los conflictos de naturaleza penal. Esta
impunidad se traduce en la posibilidad de declarar jurdicamente irrelevante los delitos graves
cometidos por adolescentes.
En el paradigma de la situacin irregular,''los menores son una suerte de categora residual respecto a la
categora infancia, resultado de la marginacin social. Son aquellos nios y adolescentes que tienen
necesidad de tutela o de medidas socio-educativas porque no han gozado, como los nios y
adolescentes slidamente insertos en el sistema escuela-familia, de los derechos fundamentales que las
Constituciones reconocen". Se establece entonces, en el universo de la infancia. diferencias entre los
sectores incluidos y excluidos en la cobertura de las polticas bsicas: a los incluidos se les llama nios
adolescentes, jvenes y a los excluidos menores.
Si bien es cierto que desde el punto de vista tcnico-jurdico menor es la persona que no ha llegado a la
mayora de edad, segn las convenciones legales de cada pas, en la prctica el trmino est cargado de
contenido estigmatizante y significa simplemente, delincuente, egresado de un orfanatorio o
correccional, abandonado, etc.
La doctrina de la Proteccin Integral rompe con la doctrina de la Situacin Irregular y obliga a repensar
profundamente el sentido de las legislaciones para la infancia, convirtindolas en instrumentos eficaces
de defensa y promocin de los Derechos Humanos especficos de todos los nios y adolescentes no
solamente los menores.
El punto central de la Convencin y por ende de la doctrina de la Proteccin Integral es el
reconocimiento de todos los nios, nias y adolescentes, sin discriminacin alguna como sujeto de
plenos derechos, cuyo respeto se debe garantizar.
De la consideracin del menor como objeto de compasin-represin y de tutela por parte del Estado, a
la consideracin de los nios y adolescentes como sujeto de plenos derechos, as como la previsin de
los canales idneos para exigirlos, es lo que caracteriza el trnsito de una doctrina a otra.

La oposicin entre el nuevo y el viejo paradigma podra enunciarse, resumidamente, de la siguiente

manera: "ningn derecho para muchos nios", es la formulacin de la doctrina de la Situacin
Irregular; "todos los derechos para todos los nios", es la formulacin de la doctrina de la Proteccin
Integral.
III. La Doctrina de la Proteccin Integral y el Nuevo Derecho para Nios y Adolescentes.
Con el trmino "doctrina de la Proteccin Integral" se hace referencia a un conjunto de instrumentos
jurdicos internacionales que constituyen su marco referencial. Tiene su antecedente directo en la
"Declaracin Universal de los Derecho del Nio y se condensa en seis instrumentos bsicos, a saber: la
Convencin Internacional de los Derechos del Nio, las Reglas Mnimas de las Naciones Unidas para
la Administracin de la Justicia Juvenil (Reglas de Beijing), las Reglas Mnimas de las Naciones
Unidas para los Jvenes Privados de Libertad, las Directrices de las Naciones Unidas para la
Administracin de la Justicia Juvenil (Directrices de Kiyadh), el Convenio No.138 y la recomendacin
No.146 de la Organizacin Internacional del Trabajo y la Carta de la UNESCO sobre la educacin para
todos.
Estos instrumentos contienen disposiciones idneas y suficientes que permiten construir un nuevo
derecho para nios y adolescentes, propiciar un cambio en las instituciones sociales a fin de activar ese
derecho y pasar del reproche individual de la situacin del nio a una consideracin estructural del
problema.
El nuevo derecho, fundamentado en la doctrina de la Proteccin Integral debe respetar una serie de
principios rectores que constituyen sus pilares fundamentales: el nio como sujeto de derechos; el
inters superior del nio; la prioridad absoluta; la participacin y el rol fundamental de la familia en la
garanta de los derechos de los nios y adolescentes.
1.- El Nio como Sujeto de Derechos.
La nueva doctrina convierte las necesidades de nios y adolescentes en derechos civiles, culturales,
econmicos, polticos y sociales, as como garantiza para los adolescentes en conflicto en la Ley penal,
una justicia que respete los mismos derechos procesales consagrados para los adultos.
En el marco de esta nueva concepcin jurdica y social se atribuyen derechos especficos a los nios y
adolescentes pero no derechos especiales excluyentes. La especificidad implica reforzar los derechos
otorgados a los seres humanos de cualquier edad, adecundolo a los nios y adolescentes como sujetos
en formacin. Asimismo se amplan para ellos una serie de nuevos derechos que antes slo se
reconocan a los mayores de edad, por ejemplo: el derecho a la libertad de opinin, a la participacin,
asociacin, a la seguridad social, entre otros.
Los derechos fundamentales de la infancia reconocidos por la Convencin se agrupan en cuatro
categoras:
a) Derecho de Supervivencia; los derechos de supervivencia incluyen principalmente, el derecho a la
vida (art. 6), a la salud (art. 24), a un nivel de vida adecuado (art.27), a la seguridad social (art. 26), a la
proteccin en casos de conflictos armados (art. 38), a que los padres tengan la asistencia debida para
que puedan asumir su crianza (art. 18).
b) Derecho al Desarrollo: incluye entre otros, derecho a la educacin (arts. 28 y 29), acceso a la
informacin (art.l7), a preservar su identidad (art. 8), al nombre y nacionalidad (art. 7), a no ser
separado de sus padres (art. 9), a la libertad de pensamiento, conciencia y religin (art. 14), a la
recreacin y la cultura (art. 31).
c) Derecho a la Proteccin: la proteccin abarca todas las formas de explotacin y crueldad (art. 19), a
no ser objeto de injerencias en su vida privada, familia, correspondencia (art. 16), proteccin especial al
nio refugiado (art. 22), proteccin al nio mental y fsicamente impedido (art.23), contra abusos en el
sistema de justicia penal (arts. 37 y 40), contra el abuso sexual (art. 34), contra la venta o trata de nios
(art. 35), contra el uso ilcito de estupefacientes (art. 33).

d) Derecho a la Participacin: los derechos a la participacin incluyen la libertad de expresin (art. 13),
a expresar su opinin y ser escuchado en asuntos que le conciernen (art. 12), derecho a la libre
asociacin y libertad de celebrar reuniones pacificas (art. 15), adems del derecho a desempear un
papel activo en la sociedad en general.
2.- El Inters Superior del Nio.
Premisa fundamental de la doctrina de la Proteccin Integral es el principio del inters superior del
nio, consagrado en el Artculo 3 de la Convencin, que dice expresamente:
"En todas las medidas concernientes a los nios que toman las instituciones pblicas o privadas de
bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los rganos legislativos, una
consideracin primordial a que se atender ser el inters superior del nio."
Este principio es la base para la interpretacin y aplicacin de la normativa para los nios y los
adolescentes, establece lneas de accin de carcter obligatorio para todas las instancias de la sociedad
y pone lmite a la discrecionalidad de sus actuaciones.
3. - Prioridad Absoluta.
Muy conectado a lo anterior se encuentra este principio que implica atender prioritariamente antes que
nada, las necesidades y derechos bsicos de los nios. Simplemente, el nio est primero. As, ellos
tendrn primaca en recibir atencin y socorro en cualquier circunstancia, precedencia en la atencin en
los servicios pblicos, preferencia en la formulacin de las polticas pblicas, prioridad en el destino de
recursos pblicos etc.
En el marco del nuevo derecho el nio emerge como prioridad absoluta debido a su valor intrnseco,
puesto que es una persona humana en condiciones peculiares de desarrollo, lo cual hace de l un ser
humano completo en cada fase de su crecimiento y a su valor prospectivo, porque cada nio es la
continuidad de su familia, de su pueblo y de la especie humana.
4. -Participacin.
La Convencin distribuye la responsabilidad de proteger al nio entre tres actores: el Estado, la Familia
y la Comunidad. Cuando stos no asumen la cuota de responsabilidad que les corresponde para
garantizar el respeto y cumplimiento de los derechos del nio son ellos, los actores, quienes estarn en
situacin irregular. Para hacer efectivos los derechos que la Convencin consagra es necesaria la plena
participacin y control de las personas, de las familias, de las sociedades organizadas y del propio nio
y adolescente. Slo la observancia de este principio hace posible la creacin de los mecanismos
efectivos de exigibilidad que garanticen el cumplimiento de los derechos.
La participacin de la sociedad como corresponsable de la proteccin de la infancia, no slo impone la
adopcin de una nueva tica social y de significativos cambios en la estructura institucional del Estado
sino que, de esa participacin depende el xito del nuevo paradigma.
5. - El Rol Fundamental de la Familia.
La Convencin desde su prembulo y en varios de sus artculos se refiere al papel fundamental que
debe desempear la familia en la garanta de los derechos del nio. En efecto, el prembulo dice
expresamente que "el nio, para el pleno y armonioso desarrollo de su personalidad, debe crecer en el
seno de la familia, en un ambiente de felicidad, amor y comprensin".
Este principio genera cambios fundamentales en las polticas sociales dirigidas a nios y adolescentes.
Tradicionalmente, en Amrica Latina, se han aplicado medidas de internamiento de instituciones como
si fuesen medidas de proteccin. Con la adopcin del nuevo paradigma se privilegia la familia como el
medio natural y primario donde se garantiza el desarrollo y la proteccin del nio y del adolescente.
Los padres son los principales responsables de cuidarlos y educarlos. A tal efecto, el Estado debe
brindar a la familia la ayuda necesaria para poder asumir plenamente sus responsabilidades. Apoyando
a la familia se estar apoyando al nio.

Este principio obliga al Estado a evitar medidas que separen al nio de su familia, entendida en su
sentido ms amplio. Ante cualquier circunstancia, se debe tornar en cuenta primero la familia, luego los
parientes ms cercanos y slo en casos excepcionales se aplicarn medidas como colocacin en hogares
sustitutos o adopcin y, en ltimo caso, su colocacin en entidades de atencin.
El proyecto que presentamos asume estos principios a travs de todo su articulado.
IV. El Proceso.
Este proyecto es la culminacin de un proceso legislativo inusual, por no decir inaudito, en Venezuela.
El pas est acostumbrado a ser sorprendido con la aprobacin y puesta en vigencia de Leyes, cuya
procedencia, justificacin, necesidad y contenido son desconocidos por sus destinatarios, incluso por
quienes deben aplicarlas. En lo relativo a este proyecto, cuyo fin ltimo es dictar las pautas para lograr
la proteccin integral de nuestra infancia y juventud, se hizo de otra manera, atendiendo, precisamente,
el ya comentado principio de la participacin en virtud del cual una Ley que aspire adaptarse al nuevo
paradigma no se elabora en el escritorio de un Ministro o de forma semi clandestina en el seno de una
comisin de expertos. Los nuevos procesos legislativos para la infancia, llevados a cabo en los aos
noventa, han demostrado que no es posible alterar los contenidos de la Ley si no se altera los
mecanismos sociales de su produccin. La nueva legalidad de la infancia se construye de forma
democrtica con la activa participacin popular, con la intervencin de todos los actores del sector
oficial y privado, de los operadores y de los usuarios de la Ley. En este caso as se hizo.
En efecto el equipo redactor del Anteproyecto, de la Universidad Catlica Andrs Bello - UCAB se
incorpora oficialmente al proceso en Octubre de 1996 y su tarea consisti, fundamentalmente, en dar
forma jurdica a las ideas y aspiraciones ampliamente debatidas a todos los niveles, incluso por los
nios y adolescentes, desde Julio de 1995, cuando el Partido Social Cristiano COPEI, introduce en la
Cmara de Diputados del Congreso de la Repblica, un Proyecto de Reforma Parcial a la Ley Tutelar
de Menores.
La discusin publica amplia y plural, en torno a lo que hoy constituye el contenido de este proyecto se
profundizo despus que el Instituto Nacional del Menor - INAM -, en Octubre de 1995, introdujera ante
la Comisin Especial del Congreso el "Anteproyecto de Ley Orgnica sobre Proteccin del Menor".
La sociedad se moviliz rpida y eficazmente en torno a la discusin, enriquecindola. El sector oficial
demostr una gran apertura a las nuevas ideas y el resultado de este proyecto, en cuya elaboracin
participaron con igual poder de decisin un equipo redactor, integrado por especialistas, y un equipo de
apoyo integrado por representantes de la sociedad. Asi mismo, un borrador del Anteproyecto fue
sometido a consulta y validacin de expertos y de los actores del proceso: jueces, INAM y sociedad
civil, obtenindose como resultado, valiossimas observaciones y acuerdos y respeto a varios puntos
fundamentales.
Para elaborar este proyecto se realiz un ejercicio de derecho comparado. Se examin cuidadosamente
todas las Leyes y cdigos que sobre nios y adolescentes se ha dictado en los ltimos aos en Amrica
Latina: Brasil, Bolivia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Per y Repblica Dominicana.
Estos pases, con mayor o menor xito ya reformaron sus legislaciones para adecuarlas a la
Convencin. Los expertos internacionales que colaboraron con el equipo redactor suministraron valiosa
informacin sobre el resultado de la aplicacin de las referidas Leyes lo cual permiti depurar este
Proyecto, para evitar los errores y acoger los aciertos de los pases hermanos.
V. Algunas Consideraciones Sobre Tcnica Legislativa.
Los redactores del proyecto de la Ley Orgnica para la Proteccin del Nio y del Adolescente
consideramos necesario conferirle rango orgnico porque, aun cuando se trata de una ley especial para
nios y adolescentes, contiene normas programticas que debern ser acatadas por otras leyes
especiales que se dicten al respeto. Asimismo, tiene disposiciones que derogan normas contenidas en
leyes orgnicas vigentes en nuestro pas.

Se decidi denominarla ley y no cdigo porque no es un dispositivo cerrado, aun cuando este proyecto
acoge la mayora las normas aplicables a los nios y adolescentes y contiene principios y disposiciones
programticas, sustantivas y procedimentales de aplicacin preferente frente a otras Leyes que rigen la
materia.
En efecto, hay materias que seguiran regulando por otras normas. como por ejemplo la tutela ordinaria,
que se regira por el Cdigo Civil.
En cuanto a la estructura, la Ley propuesta est dividida en seis Ttulos, stos en Captulos y la gran
mayora de los ltimos en secciones. El contenido de cada ttulo se desprende claramente de su
denominacin. As, el Titulo I contiene las disposiciones directivas aplicables a toda Ley; el Titulo II
define los derechos, garantas y deberes de los nios y adolescentes, el Ttulo III define y norma la
actuacin del Sistema de Proteccin del Nio y del Adolescente; el Ttulo IV contiene las disposiciones
relativas a las instituciones familiares, en cuanto estn referidas a nios y adolescentes; el Ttulo V
construye el Sistema Penal de Responsabilidad del Adolescente y, por ltimo, el Titulo VI contiene las
disposiciones adicionales, finales y transitorias de la Ley.
Como es fcilmente observable del enunciado de los Ttulos, la Ley que nos ocupa est estructurada en
cuatro grandes bloques de materias diferenciadas entre s: los principios generales y derechos, garantas
y deberes; el Sistema de Proteccin; las instituciones familiares y el Sistema Penal de Responsabilidad
del Adolescente. A simple vista, pareciera posible dividir el proyecto en compartimientos estancos y
aprobarlo mediante cuatro Leyes especiales. Esta es la solucin que adoptaron Costa Rica y El
Salvador, por ejemplo. Sin embargo, esta no seria la alternativa adecuada porque:
a) La Convencin de los Derechos del Nio es, como ya dijimos Ley de la Repblica y, como tal, de
obligatorio cumplimiento en su totalidad;
b) La Convencin de los Derechos del Nio constituye un conjunto coherente y sistemtico de
disposiciones y principios de proteccin a los nios y adolescentes. Adems, como ya se dijo, consagra
una serie de derecho y garantas que exige de los Estados signatarios la instrumentacin de los medios
para hacerlos efectivos con la participacin del Estado, de la familia, de la sociedad y del propio nio.
Ahora bien, el aprobar un conjunto de derechos, garantas y deberes (Ttulo II del proyecto) sin legislar
sobre un sistema de polticas, programas, medidas, rganos y procedimientos (Ttulo III) que propicien
su efectividad, carecera por completo de valor real y prctico y se circunscribira a una mera
declaracin sin posibilidad de aplicacin en el terreno fctico. De la misma manera, efectuar reformas
en instituciones fundamentales como la patria potestad o la guarda o darle contenido a otras como la
familia de origen y la sustituta (Ttulo IV), haciendo abstraccin de los medios de participacin y de
colaboracin de la sociedad y el Estado en la actividad familiar constituira, adems de una violacin al
espritu y contenido de la Convencin, la sancin de normas vacas de contenido prctico y asidero
tico.
Dar a la familia el papel que le corresponde, definir y establecer sanciones cuando incumple sus
obligaciones, no pasara de ser un conjunto de "buenos principios" si todo ello no va acompaado de
regulaciones que posibiliten a la familia el cumplimiento de su rol y consagren soluciones alternativas,
en inters del nio y del adolescente. Estas regulaciones son las contenidas en el Ttulo II del proyecto
denominado Sistema de Proteccin del Nio y del Adolescente.
Por ltimo, aprobar el Sistema Penal de Responsabilidad del Adolescente (Titulo V), sin sancionar, en
forma concomitante, lo relativo a los derechos y garantas constituira una flagrante violacin a la
Convencin y un acto de irresponsabilidad social hacia un sector, el de los infractores, al no ofrecerle
mecanismos que le hagan posible al menos entender porque se les exige ms participacin y
responsabilidad haca la sociedad en la cual viven.

En conclusin, aunque cada una de las partes que integran el proyecto estn cabalmente desarrolladas,
se complementa necesariamente, son interdependientes entre s. Separarlas implicara el
desmembramiento de todo el sistema propuesto como nuevo paradigma.
Es importante aclarar que el proyecto sacrifica, en algunos aspectos, la pureza de la tcnica legislativa
en beneficio de la claridad de la Ley, en funcin de su finalidad pedaggica, puesto que pretendemos
expresar de forma comprensible el nuevo paradigma de la proteccin integral.
Los proyectistas estamos conscientes de que la ley es extensa y contiene muchas disposiciones que son,
tcnicamente materia de reglamento. No obstante se decidi privilegiar la cabal comprensin del nuevo
modelo. El xito de la experiencia emprendida por varios de los pases mencionados anteriormente se
ha visto seriamente comprometido porque las leyes, en aras de la economa y de la tcnica dejaron a la
normativa complementaria (reglamentos, resoluciones, leyes estadales y municipales), materias
fundamentales.
Con el mismo propsito de favorecer la comprensin decidimos agotar, en cada artculo, en la medida
de lo posible, el contenido de una determinada materia en vez de subdividir del desarrollo de esta
ltima en varios artculos. Dada esta decisin, dentro del proyecto pueden encontrarse artculos largos,
pero siempre referidos al desarrollo de una misma materia. En este sentido, los redactores hemos
decidido privilegiar la regla de tcnica legislativa segn la cual "a cada artculo le corresponde un
tema" por sobre la que aboga por la brevedad del artculo sin desmerecer esta ltima en cuanto fue
posible.
VI. Disposiciones Directivas.
El Titulo I establece las disposiciones directivas, es decir, aquellas que prevn los principios y
regulaciones fundamentales son aplicables a toda la Ley y que determinan las bases del desarrollo de su
contenido.
La primera disposicin de este Ttulo se refiere al objeto de la Ley, sintetiza todos sus principios y
finalidades. Se contempla inequvocamente que la Ley persigue asegurar a todos los nios y
adolescentes el ejercicio y disfrute pleno y efectivo de sus derechos y garantas por medio de la
proteccin integral que el Estado la familia y la sociedad deben brindarles, desde el momento de su
concepcin. Es preciso subrayar dos ideas del contenido de esta norma: en primer lugar, que la Ley
consagra y reconoce expresamente a todos los nios y adolescentes la titularidad de un conjunto de
derechos fundamentales, garantizndoles adicionalmente el ejercicio personal de los mismos en forma
progresiva; y, en segundo lugar, que la responsabilidad de lograr este propsito corresponde, de forma
concurrente pero diferenciada, al Estado, la familia y la sociedad. Mas adelante se volver sobre estas
premisas al comentar en detalle algunas de las disposiciones.
La convencin no hace distincin entre las personas con menos de 18 aos, a pesar de ello, se
consider imprescindible crear dos categoras dentro de este grupo etario: los nios y los adolescentes.
La finalidad perseguida con esta opcin es regular con mayor sencillez las materias relativas al
ejercicio de derechos y garantas los deberes y responsabilidades. Recurdese que en estas materias la
Convencin obliga a establecer un rgimen que armonice el contenido de las mismas con el desarrollo
del nio reconocindoles de forma progresiva ms potestades, deberes y responsabilidades hasta llegar
a los 18 aos de edad. As pues se ha establecido el lmite entre estos dos grupos etarios en los 12 aos
de edad. Esta decisin obedece a criterios pacficos de la sicologa evolutiva, los cuales han sido
adoptados de forma casi unnime en la legislacin comparada.
El principio de igualdad y no discriminacin, contemplando en el artculo 3, es el principio ms
importante para asegurar a los nios y adolescentes el pleno y efectivo ejercicio y goce de sus derechos
y garantas. Esta disposicin ordena la aplicacin de esta Ley a todos los nios y adolescentes sin
discriminacin de ningn tipo, independientemente de los motivos que puedan originarlas e inclusive si
la misma es producto a su vez de la discriminacin en contra de sus padres, representantes,

responsables o familiares. Este principio se ratifica en muchas de las disposiciones de la Ley cuando se
emplea la palabra "todos" al referirse a los nios y adolescentes. En efecto al utilizar la frase "todos los
nios y adolescentes" se persigue subrayar que la Ley no admite en forma alguna la posibilidad de
excluir de su mbito de aplicacin y proteccin a ningn nio o adolescente.
Como se ha planteado a lo largo de esta exposicin de motivos, la Convencin obliga a crear un
sistema de proteccin en donde exista una participacin del Estado, la familia y la sociedad. Las
obligaciones y responsabilidades de estos actores encuentran su fundamento inicial en las
Disposiciones Directivas. En este sentido, el artculo 4 establece expresamente que el Estado tiene la
obligacin indeclinable o irrenunciable de adoptar todas las medidas, de cualquier naturaleza, que sean
conducentes e idneas para lograr el goce efectivo y pleno de los derechos consagrados y reconocidos
en la Ley.
El artculo 5 al referirse al papel de la familia prev que sta tiene una responsabilidad prioritaria,
inmediata e irrenunciable en la materia. Esta disposicin desarrolla el mandato constitucional de
considerar a la familia como la clula fundamental de la sociedad y persigue reforzar sus obligaciones y
responsabilidades con el nio y el adolescente. A tal efecto, se reconoce que es ella la que est
vinculada directamente al nio y al adolescente y, que por lo tanto, tiene una funcin prioritaria en su
proteccin y desarrollo. Todo esto obliga al Estado a tomar medidas, de diferente naturaleza, para que
la familia pueda asumir y cumplir apropiadamente las obligaciones y responsabilidades que se les
reconoce.
Los principios orientadores del papel de la sociedad se encuentran regulados en el artculo 6 de la Ley.
Esta disposicin desarrolla el artculo 57 de la Constitucin de la Repblica que contempla lo que parte
de la doctrina nacional ha llamado el "Deber de Solidaridad Social", al consagrar el deber de la
sociedad de participar en el logro de la vigencia plena de los derechos y garantas de los nios y
adolescentes. Asimismo reconoce que la sociedad tiene el derecho a participar directamente en esta
materia, como consecuencia necesaria de la aplicacin de los principios democrticos. Como se
observa se prev un deber - derecho de la sociedad en materia de proteccin de nios y adolescentes.
La Prioridad Absoluta mencionada varias veces en esta exposicin de motivos, encuentra su desarrollo
en el artculo 7. Al incorporarse expresamente en la Ley esta premisa de la doctrina de la Proteccin
Integral se transforma en una forma que debe ser acatada, de forma imperativa y en todo momento por
el Estado, la familia y la sociedad en sus actuaciones que estn relacionados con nios y adolescentes.
En consecuencia, est protegida a travs de los rganos competentes y su cumplimiento conlleva
responsabilidad.
El Inters Superior del Nio tambin ha sido regulado expresamente por el artculo 8. Se ha logrado
una definicin que obedece a su naturaleza, indicando que es un principio de interpretacin y
aplicacin de la Ley, de imperativo cumplimiento para el Estado, la familia y la sociedad en la toma de
todas las decisiones relacionadas con nios y adolescentes. De esta forma se cumple cabalmente con el
contenido del artculo 3 de la Convencin. Es importante advertir que uno de los objetivos de esta
disposicin es limitar la amplsima discrecionalidad que existe en la Ley Tutelar de Menores en materia
de toma de decisiones concernientes a los nios y adolescentes, sin llegar al extremo de impedir la
posibilidad de adecuar la toma de decisiones a las circunstancias especficas de los nios y adolescentes
en los casos concretos. Por este motivo, se establece claramente cual es la finalidad que debe
perseguirse, as como un conjunto de elementos y reglas que deben apreciarse obligatoriamente para
determinar, en casos concretos cul es el Inters Superior del Nio. El incumplimiento, infraccin o no
apreciacin de ellos conlleva responsabilidad y est protegido en los mismos trminos que en el caso de
la Prioridad Absoluta.
El ltimo artculo de este Ttulo consagra el principio de gratuidad de las actuaciones, relativas a los
asuntos de nios y adolescentes, manteniendo la tradicin normativa sobre este particular, con el objeto

de garantizar el acceso universal de todos los nios y adolescentes al Sistema de Proteccin previsto en
esta Ley.
VII. Derechos, Garantas y Deberes.
El Titulo II regula lo relativo a los derechos, garantas y deberes de todos los nios y adolescentes de
una manera amplia, en cumplimiento absoluto de las obligaciones derivadas de la Convencin.
Una lectura rpida o superficial de este Ttulo podra llevar a pensar que repite innecesariamente
muchas disposiciones que ya se encuentran previstas en el ordenamiento jurdico. Sin embargo, esta
percepcin es equivocada aun cuando reconozcamos ser cierto que algunas disposiciones consagran de
derechos contemplados en la legislacin sin diferencia alguna.
Se opt por regular ampliamente los derechos, garantas y deberes de los nios y adolescentes por
muchas razones, entre ellas:
a) La obligacin de consagrar expresamente los derechos especficos previstos en la Convencin y
otros tratados e instrumentos jurdicos internacionales;
b) La necesidad de adecuar los derechos consagrados en la Convencin a la realidad nacional y el
ordenamiento jurdico;
c) El imperativo de dotar de contenido y limites a los derechos y garantas de los nios y adolescentes
para asegurar su vigencia plena y efectiva, especialmente de algunos derechos ya contemplados en la
legislacin nacional, requieren precisiones especificas; y,
d) La necesidad de establecer una gama de garantas de los derechos de los nios y adolescentes, que
no se encuentran previstas en el ordenamiento jurdico.
Adicionalmente, es imprescindible recordar que en la redaccin de toda la Ley se ha prestado especial
atencin a su finalidad pedaggica y a la necesidad de que la misma sea fcil de entender, interpretar y
analizar por sus beneficiarios y usuarios (los nios, adolescentes, sus familias y el ciudadano comn).
Desde esta perspectiva es que cobra mayor importancia que la redaccin de los derechos, garantas y
deberes sea simple, amplia y abarcante. En efecto, se busca que los nios, los adolescentes y sus
familias tengan acceso a una Ley de fcil lectura, sin remisiones a otras Leyes o tratados
internacionales difciles de ubicar y entender, y que sea de muy sencilla interpretacin y aplicacin. Si
se logra este objetivo, se estara dando un paso importante en el logro de la vigencia plena y efectiva de
los derechos y garantas de los nios y adolescentes.
EI Captulo I del Titulo II contiene las Disposiciones Generales. En este Captulo se establece
expresamente que los nios y adolescentes son sujetos de derecho. A pesar de que ello es as ms all
de la disposicin que contiene esta afirmacin, pareci necesario incorporarla debido a que a en la
historia reciente del pas se ha negado a nios y adolescentes esta condicin, tanto en la Ley como en la
realidad. Es imprescindible eliminar definitivamente la idea del nio como ''objeto" de tutela estatal,
que es el axioma que subyace en la doctrina de la Situacin irregular.
El artculo 12 da contenido a la naturaleza jurdica de los derechos y garantas de los nios y
adolescentes, indicando expresamente sus caracteres. De todos ellos parece conveniente destacar dos:
la interdependencia entre s y la indivisibilidad. Esta es la primera vez que se reconoce en la legislacin
Venezolana estos dos caracteres propios de los derechos inherentes a la persona humana, reconocidos
como tales en la Cumbre Mundial sobre Derechos Humanos de las Naciones Unidas, realizada en 1493.
Estos dos caracteres son complementarios el primero, implica que estos derechos dependen unos de
otros y estn vinculados estrechamente entre s, por tanto, la violacin de uno de ellos implica
seguramente la vulneracin de otros. El segundo, es la consecuencia del primero, ya que si estos
derechos son interdependientes, luego es imposible dividirlos y respetar o reconocer algunos de ellos y
otros no. La esencia de estos dos caracteres puede resumirse en una oracin: para lograr el disfrute
efectivo y pleno de todos los derechos inherentes a la persona humana es imprescindible el respeto y la
garanta a su vez de absolutamente todos esos derechos.

En este Captulo se reconoce a nios y adolescentes el ejercicio progresivo de sus derechos y garantas,
as como el cumplimiento de sus deberes. Este rgimen progresivo de derechos, garantas y deberes es
uno de los principios fundamentales de la doctrina de la Proteccin Integral, no consagrarlo
expresamente implicara una clara contravencin a la Convencin. Ahora bien, este rgimen progresivo
no implica que el nio o el adolescente pueda ejercer de forma inmediata, despus de la vigencia de la
Ley, todos sus derechos y garantas. Por el contrario, se consagra un rgimen en el cual el nio y el
adolescente se le va reconociendo el ejercicio de sus derechos y garantas conforme a su desarrollo o
evolucin de sus facultades, el cual va acompaado de un incremento progresivo de sus deberes y su
responsabilidad, inclusive en materia penal. Asimismo, se indica expresamente que los padres,
representantes y responsables tienen el deber de orientarlos en el ejercicio de sus derechos y garantas
de forma que contribuya a su desarrollo integral y a su incorporacin a la ciudadana activa. En
definitiva, no se trata de otorgar capacidad plena a los nios y adolescentes, si no ms bien de
reconocer el ejercicio personal de sus derechos y garantas con la debida orientacin. Adicionalmente,
es necesario sealar que en ciertos derechos, usualmente en aquellos vinculados a la defensa de otros
derechos, se ha considerado pertinente establecer expresamente que a partir de determinada edad los
nios o adolescentes pueden ejercerlos por si mismos, ya que ello implica una garanta adicional de
proteccin.
El Captulo II del Ttulo II se refiere a los Derechos, Garantas y Deberes. La forma tradicional de
consagrar y ordenar los derechos inherentes a la persona humana ha sido dividirlos por categoras o
tipos: individuales y colectivos; civiles y polticos, y econmicos, sociales y culturales; etctera. Bajo
estas divisiones muchas veces subyacan valoraciones erradas de los diferentes derechos, que
consideraba algunos ms importantes o urgentes que otros; normalmente sobrevalorando los derechos
civiles y polticos frente a los derechos econmicos, social y cultural. Estas valoraciones, todava muy
arraigadas en nuestro pas, contravienen los caracteres dc interdependencia entre s e indivisibilidad de
estos derechos, adems hacen una distincin que nuestro constituyente nunca consagr. Por estos
motivos se tomo la decisin de no hacer divisiones en este Captulo y no organizar los derechos por
categoras o tipos. Se opt ms bien por un orden que parece mucho ms acorde con la materia que
regula la ley. As, se consagro los derechos y garantas en un orden cronolgico que corresponde a la
forma en que stos cobran importancia en la vida y desarrollo del nio y del adolescente.
Tal vez el derecho ms novedoso de todo el Captulo es el Derecho a opinar. Este derecho garantiza a
todos los nios y adolescentes la facultad de opinar en todos los asuntos que les conciernan y,
adicionalmente, obliga a todas las personas a tomar en cuenta sus opiniones de acuerdo a su desarrollo.
Por tanto, tiene derecho a expresar su forma de ver las cosas en todos los mbitos de la vida y a que las
opiniones que han expresado sean consideradas por las dems personas, nunca desechadas de
antemano. Este derecho no intenta en modo alguno establecer que sus opiniones sean de obligatorio
acatamiento o imperativas para las dems personas, si no ms bien asegurar que los nios y
adolescentes sean respetados como sujetos en desarrollo y que como tales tienen algo que decir y un
lugar en nuestra sociedad este derecho se considera un medio idneo para la formacin de personas con
capacidad y responsabilidad para ejercer su derecho y cumplir con sus deberes.
Otro conjunto de derechos que luce novedoso, aunque en su totalidad no lo sea, son los derechos
vinculados a la participacin de los nios y adolescente a la sociedad, dentro de los cuales encontramos
los derechos de participar de reunin, de manifestar, de libre asociacin, de defender sus derechos, de
peticin de justicia. A excepcin de los derechos a participar y a defender sus derechos, el resto ya se
encuentran previstos en la legislacin a favor de todas las personas, sin embargo se decidi regularlos
porque era imprescindible establecer precisiones que los adaptaran a la condicin especfica de los
nios y adolescentes. Resultaba inconveniente que nios y adolescentes continuasen ejercindolos
bajos las misma regulaciones que los adultos, por ello, se establecieron lmites y restricciones

adicionales, dentro de los cuales se incluyeron aquellos derivados de las facultades legales que le
corresponden a los padres, representantes y responsables. En todo caso, conviene recordar que no
consagrar expresamente los derechos vinculados a la participacin de los nios y adolescentes
implicara una abierta contradiccin con la doctrina de la Proteccin Integral y con los compromisos
internacionales de la Republica.
Mencin especial merecen los derechos vinculados a la salud sexual y reproductiva, a la libertad de
expresin y a la informacin, porque todos ellos responden a imperativos y necesidades que existen
actualmente en nuestro pas, los cuales deben abordarse urgentemente.
Un tema como la salud sexual y reproductiva tradicionalmente solapado por perjuicios sociales, debe
ser abordado decididamente ante las alarmantes estadsticas que evidencian el alto ndice de embarazos
precoces y el aumento de enfermedades de transmisin sexual entre adolescentes, inclusive el VIH y el
SIDA. Ante esta realidad, se reconoci el derecho ha ser informado y educados en esta materia, pero
estableciendo claramente que ello debe realizarse de acuerdo al desarrollo de los nios y adolescentes y
para inculcar valores sobre una conducta sexual y una paternidad y maternidad responsable, sana,
voluntaria y sin riesgo. Ahora bien, de nada sirve esta labor de prevencin si los adolescentes no tienen
acceso efectivo a servicios de salud y consulta en esta materia, esto hizo necesario establecer
mecanismos y garantas que les aseguraran este acceso.
Existe consenso entre la sociedad y las autoridades estatales sobre la gravedad del problema de los
nios y adolescentes y la informacin a la que tiene acceso. A pesar que esta Ley no es la llamada a
solventarlo en su globalidad, se consider oportuno establecer algunas limitaciones en tormo al tema,
debido a que por imperativo de la Convencin se debe consagrar expresamente y proteger los derechos
de la libertad de expresin y de la informacin En este sentido se estableci en el artculo 68 que todos
los nios y adolescentes tienen derecho a recibir, buscar y utilizar todo tipo de informacin pero
siempre que esta sea acorde con su desarrollo y bajo los lmites que les corresponde establecer a los
padres, representantes y responsables. Fundados en estas importantes limitaciones a este derecho, se
desarroll una serie de restricciones al acceso a determinadas informaciones y medios. Para
complementar estas limitaciones se estableci algunas disposiciones para impulsar una poltica pblica
de produccin de informaciones dirigidas especficamente a nios y adolescentes.
Parece prudente hacer una breve explicacin del derecho de libertad de trnsito, regulado expresamente
en el artculo 39. En primer lugar, debe recordarse que el mismo se encuentra consagrado en la
Constitucin de la Repblica a favor de todas las personas, incluidos los nios y adolescentes. Por este
motivo, pareci necesario establecer una serie de precisiones sobre el contenido y ejercicio de este
derecho en el caso de nios y adolescentes, los cuales no estn previstos a nivel constitucional. En este
sentido, se contempla una restriccin fundamental que son los lmites derivados del ejercicio de las
facultades legales que corresponden a los padres, representantes y responsables. De este modo, se
expresa, sin dejar lugar a dudas que el ejercicio de la libertad de trnsito en el caso de los nios y
adolescentes no es absoluta.
El Captulo III del Ttulo que comentamos, se refiere al Derecho de la Proteccin en Materia del
Trabajo. La proteccin de los nios y adolescentes trabajadores es un tema de actualidad en nuestro
pas, el cual no ha sido abordado adecuadamente por la legislacin ni por las autoridades estatales. No
obstante, el trabajo de nios y adolescentes a aumentado en la medida en que se ha incrementado la
pobreza.
Con este Captulo se da cumplimiento a las obligaciones fundamentales que ha asumido la Repblica
en materia de trabajo de nios y adolescentes, que derivan de la Convencin y el Convenio N 138
sobre edad mnima de la Organizacin Internacional del Trabajo. Con sus disposiciones se busca la
proteccin de nios y adolescentes contra todo trabajo que sea peligroso, resulte nocivo para su salud o
desarrollo integral, o que afecte negativamente su proceso educativo. Para lograr estas finalidades era

imprescindible modificar y derogar algunas disposiciones de la Ley Orgnica del Trabajo referidas al
trabajo de menores, para lo cual se trat en la medida de lo posible de reformar el menor numero de
artculos.
Se mantiene la edad mnima para trabajar en catorce aos conservando, la posibilidad, por va
excepcional y previa autorizacin, de que adolescentes de doce a catorce aos de edad puedan trabajar.
A pesar de que el Convenio N 138 establece como regla general que la edad mnima debera fijarse a
los quince anos de edad, debido a la realidad nacional en esa materia, se opt por establecer una edad
mnima inferior, en apego a las excepciones previstas en este tratado internacional, que permiten
hacerlo cuando as lo impongan las circunstancias especficas del Estado Parte. Debe subrayarse que se
fij, esta edad mnima para cualquier clase de trabajo, aumentando su mbito de aplicacin en relacin
al artculo 247 de la Ley Orgnica del Trabajo, el cual se refiere nica y exclusivamente a trabajos
industriales, comerciales y mineros, y deja afuera otros trabajos como los agrcolas, pesqueros y de
servicios.
Todos los adolescentes para trabajar deben inscribirse en un Registro de Adolescentes Trabajadores,
llevado por el Consejo de Proteccin, con el objeto de facilitar al Ministerio del ramo la inspeccin y
supervisin del trabajo. Para el caso de los adolescentes de 12 a 14 aos se prev que slo pueden
trabajar despus de haber obtenido una autorizacin del Consejo de Proteccin. Es importante subrayar
que se opt por atribuir estas competencias a un rgano municipal porque se consider que tiene las
condiciones necesarias para conocer en forma directa y cercana las circunstancias especficas de los
casos sometidos a su consideracin. Un rgano local tiene mejores y mayores posibilidades para
determinar la conveniencia o no de otorgar una autorizacin para trabajar.
En materia de jornada de trabajo de los adolescentes se mantiene el nmero mximo de horas diarias y
semanales establecido en la Ley Orgnica del Trabajo, pero se han introducido dos modificaciones
importantes: primero, se prohbe expresamente el trabajo en horas extraordinarias, lo cual ya est
previsto en la Ley Tutelar de Menores y es una obligacin derivada del Convenio N I38; y, segundo,
se redujo el perodo de descanso dentro de la jornada de 2 a 1 hora, con el objeto de disminuir el tiempo
del adolescente dedicado al trabajo de 8 a 7 horas y facilitar el disfrute de otros derechos como el
descanso, la recreacin y sobre todo, la educacin.
Se ha aumentado a 22 das hbiles el periodo de vacaciones remuneradas de los adolescentes
trabajadores, 7 das ms que los trabajadores mayores de 18 aos. Esto tiene como finalidad asegurarles
el disfrute de los derechos al descanso y a la recreacin; as como adecuar la legislacin al contenido
del Convenio N 138 que obliga a otorgar un perodo mnimo de 4 semanas de vacaciones.
La invocacin ms importante de este Captulo es reconocer a los adolescentes trabajadores los
derechos a la sindicalizacin y de huelga. Al hacerlo se da cumplimiento a varias obligaciones
derivadas de diversos tratados internacionales ratificados por la Repblica, sobre todo, se otorga a los
adolescentes trabajadores medios idneos para la defensa de sus derechos e intereses en el trabajo, por
ello estos derechos aparecen como garantas adicionales al resto de los derechos. Ahora bien se ha
establecido lmites al ejercicio de los mismos, que se derivan de la condicin especifica de los
adolescentes, por lo que se ha respetado la importancia que tienen las facultades legales que
corresponden a los padres representantes y responsables de la materia.
Un vaco que resultaba imprescindible llenar es el de establecer sanciones, especificas y con carcter
disuasivo, contra las infracciones de la ley en materia de trabajo de nios y adolescentes, los cuales
inexplicablemente fueron olvidadas en la Ley Orgnica del Trabajo. En este sentido, se previ distintas
sanciones referidas a la violacin de las normas referidas a la edad mnima, al trabajo sin la
autorizacin o el registro correspondiente y el ingreso o permanencia en el empleo sin examen mdico
integral.

Es importante advertir que la competencia judicial para conocer los asuntos contenciosos de los
adolescentes en materia de trabajo, ha sido atribuida al Tribunal de Proteccin al Nio y al Adolescente,
en desarrollo del mandato que establece el artculo 74 de la Constitucin de la Repblica.
VIII. Sistema de Proteccin del Nio y del Adolescente.
El hecho de que los nios y adolescentes sean sujetos de derecho exige que la nueva legislacin,
adems de reconocer y dar contenido a los derechos, cree vas efectivas a fin de garantizarlo. Para ello
el proyecto mediante el Sistema de Proteccin del Nio y del Adolescente, desarrollado en le Titulo III,
estableci claramente:
1. Las estrategias, actores, rganos, instancias y procedimientos idneos para lograr ese objetivo
esencialmente;
2. Un conjunto de medidas sancionatorias para quienes, estando obligados a ellos no garanticen,
amenacen o violen dichos derechos;
3. Los mecanismos que garanticen los fondos necesarios para brindar proteccin integral a los nios y
adolescentes.
Atendiendo al principio de la Participacin, segn el cual la sociedad en su conjunto es responsable de
hacer efectiva la garanta de los derechos de los nios y adolescentes, el proyecto disea una estructura
coherente, integrada por entes del sector pblico y del sector privado, con atribuciones panificadoras,
coordinadoras, deliberativas, controladoras y ejecutadoras de modo de crear una red eficiente de
atencin, defensa y garanta de los derechos del nio y del adolescente, observada la descentralizacin
poltico-administrativa. En efecto, para la puesta en marcha del Sistema proponemos la
descentralizacin administrativa que supone la transferencia de poder, autoridad y recursos del
gobierno central de los estados y municipios o, mejor aun, de los dos primeros a los ltimos.
Consideramos indispensable reducir el poder de intervencin del gobierno central en problemas que
mejor se resuelven en el mbito de la actuacin local, porque tales problemas son inabordables a travs
de las antiguas formas centralizadas de gobernar, es decir, solamente son administrables a pocos pasos
de su origen.
1. Estrategias.
El proyecto concibe varias estrategias de proteccin, expresadas en las secciones 1 y 2 del Captulo
II, as como el Captulo III del Ttulo III. Se trata de las polticas, programas y medidas de proteccin.
Las primeras, previstas en el artculo 120, se explican por si solas. Los programas son estrategias de
proteccin por excelencia puesto que incluyen todas las sanciones realizadas por individuos o entidades
para desarrollar las polticas y ejecutar las medidas de proteccin previstas en la Ley. El artculo 124
enuncia un conjunto de programas de la ms variada ndole, pero las posibilidades de crear otros son
infinitas, siempre y cuando dichos programas se adecuen a las exigencias de la propia Ley.
Mencin ms detenida merece las medidas de proteccin previstas en el artculo 125, porque su
concepcin y desarrollo suponen la superacin de una de las caractersticas ms importantes de la
doctrina de la Situacin Irregular: la judicializacin de todos los problemas de la infancia. De acuerdo a
este paradigma, el juez de menores tiene competencia para resolver problemas sociales y jurdicos, para
todo lo relacionado con el nio, se encuentre ste en situacin de abandono, de peligro o sea infractor.
Sea vctima o victimario. En la prctica esto significa que nica autoridad (el juez), siguiendo el mismo
procedimiento da soluciones similares tanto en los casos de nios jvenes a quienes se les ha vulnerado
sus derechos, como en aquellos otros en los que son los nios y adolescentes quienes vulneran los
derechos de los dems.
La moderna concepcin de la proteccin integral obliga a conceder un tratamiento diferente a las dos
situaciones antes mencionadas y en consecuencia, encontramos en este proyecto dos sistemas
claramente diferenciados uno, el Sistema de Proteccin para los Nios y Adolescentes que son vctimas
y otros, el Sistema Penal de Responsabilidad Penal del Adolescente (Ttulo V), para los victimarios. A

los primeros se les aplica las medidas de proteccin y a los segundos, sanciones con finalidad socioeducativa. En el primer caso interviene la autoridad administrativa, en el segundo, la judicial.
El proyecto, acogiendo plenamente los mandatos de la Convencin, reduce los mrgenes de
discrecionalidad y desjudicializa el proceso de imposicin de las medidas de proteccin. En tal sentido,
atribuye competencia para la imposicin de las medidas, salvo las de colocacin familiar o en entidad y
la adopcin, que por su alcance y consecuencias sern aplicadas por el juez, a los Consejos de
Proteccin, rganos administrativos que ejercen funcin pblica y estarn ubicados en cada municipio
del pas. As mismo, se indica claramente, tanto a los Consejos de Proteccin como a la autoridad
judicial, segn corresponda, cules medidas de proteccin pueden aplicar, eliminndose con ello la
absoluta discrecionalidad consagrada en la Ley Tutelar de Menores, que dejaba a la libre voluntad del
funcionario pblico la vida y libertad de un nio o adolescente.
2. Organos y Servicios.
Los rganos a travs de los cuales opera el Sistema de Proteccin son administrativos, judiciales y el
Ministerio Pblico. Los rganos administrativos son los Consejos de Derechos y los Consejos de
Proteccin del Nio y el Adolescente y los judiciales son el Tribunal de Proteccin del Nio y del
Adolescente, y la Sala de Casacin Civil de la Corte Suprema de Justicia.
a) Organos Administrativos.
El proyecto dedica dos Captulos del Ttulo III a desarrollar los rganos administrativos de proteccin:
el Captulo IV con sus cinco secciones, referidos a los Consejos de Derechos y el Captulo V a los
Consejos de Proteccin. Con la creacin de estos dos tipos de Consejos el proyecto se dispone a
proteger tanto los derechos difusos y colectivos como los derechos individualmente considerados.
Los Consejos de Proteccin que funcionaran, como se dijo anteriormente en cada municipio, se
ocuparn de imponer medidas de proteccin cuando los derechos de un nio, de un adolescente o
varios de ellos hayan sido violados de forma individual. Se prev que cada Consejo de Proteccin est
integrado por tres consejeros, como mnimo, escogidos por la propia sociedad. Luego sern invertidos
de funcin pblica para que sus decisiones tengan fuerza conminatoria. Los Consejeros son
funcionarios especialsimos, porque estando vinculados a la alcalda, no son subordinados al alcalde en
sus decisiones. Esta figura tiene caractersticas similares, en cuanto a su naturaleza, a la del edil.
Los Consejos de derecho han sido creados con la finalidad de proteger los derechos difusos y
colectivos. Aun cuando se haya optado por no definir tales derechos difusos v colectivos dejando que la
propia dinmica de la norma, a travs de la interpretacin jurisprudencial se encargue de ellos, debe
tomarse en cuenta que no estamos creando una categora nueva de derechos a favor de nios y
adolescentes sino poniendo nfasis en el destinatario de la proteccin y por consiguiente en la violacin
o amenaza con miras a la preservacin o restitucin del derecho violado amenazado. Podramos decir
que son colectivos y difusos aquellos derechos y garantas consagrados en la Ley cuando se refieren a
los nios y adolescentes, o aun grupo de ellos, genricamente considerados.
Los Consejos de Derechos, presentes en tres mbitos: nacional, estadal y municipal, son rganos
deliberativos y controladores, constituyndose con representacin y responsabilidad paritaria y
compartida entre el sector pblico y la sociedad en ejercicio de la democracia participativa. Los
Consejos de Derecho a nivel nacional, estadal y municipal deben funcionar en forma coordinada, por lo
que la existencia de los tres niveles obedece a la necesidad de coherencia en materia de proteccin al
nio y al adolescente.
Los Consejos de Derechos tienen dos vas para garantizar los derechos de los nios y adolescentes: la
formulacin de polticas de proteccin y atencin y la actuacin cuando se viola o amenaza sus
derechos difusos y colectivos. En esta ltima va, los Consejos de derechos tendran a su disposicin
dos instrumentos: la posibilidad de recomendar y efectuar sugerencias a otros rganos del sector

pblico encargados de prestar distintos servicios a nios y adolescentes y la posibilidad de intentar la

accin de proteccin, un recurso judicial al cual se har referencia ms adelante.
Tanto los Consejos de Proteccin como los Consejos de Derechos prestarn dentro de su mbito de
competencia, servicios actualmente inexistentes en el pas. Las directrices bsicas de esta nueva forma
de proteccin, que deben orientar la creacin y funcionamiento de estos novedosos rganos, se
encuentran en este proyecto.
Lo anterior no desvirta sino, por el contrario, aboga a favor de la autonoma estadal o municipal
puesto que los estados y los municipios, en el ejercicio de sus competencias regionales y locales y en
atencin y respeto al principio de la descentralizacin, asumen, de acuerdo a los trminos de la Ley, de
manera autnoma, el proceso de creacin de estos rganos, la eleccin de sus miembros, la
reglamentacin que regir su organizacin interna y funcionamiento y, lo que es ms importante, el
registro y control de las entidades de atencin las cuales son en definitiva las unidades primarias que
estarn encargadas de la instrumentacin de los programas de atencin que se ejecuten en el respectivo
municipio, la inscripcin y funcionamiento de tales programas, as como el manejo de los recursos de
los Fondos de Proteccin del Nio y del Adolescente, todo ello de acuerdo a Los dispuesto en las
secciones 1, 2 y 3 del Captulo VII y en el Captulo XIII, respectivamente.
El proyecto hace especial referencia a las Defensoras del Nio y del Adolescente, concebidas como un
servicio que debe prestarse en el mbito municipal. Obsrvese que las Defensoras, cuya regulacin se
encuentran en las secciones 1 2 y 3 del Captulo VIII, son servicios que ya estn operando, con xito,
en algunas alcaldas y organizaciones no gubernamentales del pas, por lo cual al incluirlas en el
Sistema de Proteccin, el proyecto las legtimas y confiere rango a los defensores que la integran.
b) Organos Judiciales y Ministerio Pblico.
En la seccin 1 del Captulo VI se concibe al Ministerio Pblico como rgano fundamental dentro del
sistema de proteccin. Se prev que cuente con fiscales especializados y, para el cabal ejercicio de las
funciones que les son propias, se les otorga amplias facultades de inspeccin y vigilancia, as como
para la obtencin de datos fundamentales para la promocin y defensa de los intereses legtimos de
nios y adolescentes.
Puntal del nuevo sistema es la concepcin del Tribunal de Proteccin del Nio y del Adolescente,
rgano jurisdiccional especializado para conocer todos los asuntos que afectan directamente la vida
civil de nios y adolescentes, en materia de familia, patrimoniales y laborales; para ejercer el control
judicial sobre la actuacin de los Consejos de Proteccin y de los Consejos Municipales de Derechos;
para la imposicin de las sanciones civiles por infracciones a la proteccin debida y finalmente, para la
decisin sobre la accin de proteccin, mxima expresin de la potestad jurisdiccional en materia de
resguardo a los derechos colectivos y difusos del nio y del adolescente. Esto evidencia, la magnitud de
la importancia del tribunal, diseado para una especial, integral y cabal proteccin.
La integracin del mismo es una sala de Juicio y en una Corte Superior, permite el mximo
aprovechamiento de los recursos. El hecho de que la Sala de Juicio est integrada por cuantos jueces
sean necesarios, quienes conocern unipersonalmente los asuntos que se les encomiende, permite que
especialistas en las distintas materias, pero formando parte del mismo tribunal, se distribuyan,
equitativamente, las causas segn su naturaleza y de acuerdo a un programa preestablecido, que
asegure la garanta del Juez legal y previo, conforme a la organizacin interna.
Se prev tambin Salas de Apelaciones que deben funcionar dinmicamente e integrarse con los jueces,
para conocer exclusivamente de los recursos de apelacin, debidamente formalizados, lo que conlleva a
un conocimiento puntual del asunto impugnado puesto que se ha eliminado la figura de la consulta.
Cada tribunal, a los fines de garantizar un anlisis integral de los asuntos, debe contar con servicios
propios o en su defecto presupuesto para servirse de mdicos, psiclogos, socilogos, trabajadores
sociales y cualquier otro experto. Adems, para preservar la actuacin de los jueces solos a los asuntos

propiamente jurisdiccionales, se ha dispuesto una sala encargada de efectuar oportunamente las

citaciones y notificaciones necesarias para el eficaz desarrollo de los procesos. Se contar asimismo
con funcionarios ejecutores de medidas cautelares o definitivas.
3. Acciones y Procedimientos.
El Sistema de Proteccin estara incompleto y sera del todo inoperante, si el proyecto no contemplarse
los mecanismos procesales, para exigir, ante las instancias anteriores mencionadas el cumplimiento de
los derechos consagrados en esta Ley. Por ello ha previsto un conjunto de acciones y procedimientos,
tanto administrativos como judiciales. Entre las acciones se destaca, como uno de los institutos ms
novedosos de este proyecto la Accin de Proteccin contra hechos, actos u omisiones de particulares,
rganos e instituciones pblicas y privadas que amenacen o violen derechos colectivos o difusos del
nio y del adolescente. Su finalidad es un mandato judicial de proteccin, mediante la imposicin al
requerido de obligaciones de hacer o de no hacer, siempre que sea de posible cumplimiento.
La idea de evitar judicialmente que los derechos y garantas consagradas a favor del nio y del
adolescente, en abstracto, puedan no concretarse por conducta activa u omisin de quien tenga el deber
de asegurrselos; pero soslayando pronunciamiento idealmente correctos pero fcticamente
incumplibles.
Se otorga el Ministerio Pblico el ejercicio de la accin de proteccin cuando el solicitante sea la
Nacin, los estados o los municipios, independientes del requerido, de modo que stos deben
presentarle al Ministerio Pblico su pretensin y ste la har valer, slo si encontrara fundamento en el
pedido. Se pretende as evitar que, para eximirse de su propia responsabilidad, la Nacin, los estados o
los municipios, entablen querellas unos contra los otros.
4. Infracciones a la Proteccin Debida. Sanciones.
El proyecto contempla un conjunto de sanciones, tanto civiles como penales, aplicables en caso de
infracciones contra los bienes jurdicos ms relevantes consagrados en favor de nios y adolescentes.
En este sentido son medulares los siguientes aspectos incluidos en el proyecto:
a) El carcter de accin pblica de todos los hechos punibles cuyas victimas sean nios y adolescentes,
de modo que el Ministerio Pblico, en virtud del principio de la oficialidad, est obligado a
investigarlos.
b) La abolicin de las instituciones del nudo hecho y el antejuicio de mrito, protectora de la cualidad
del funcionario pblico y que han derivado en un obstculo para la averiguacin y sancin de los
hechos punibles cometidos por abuso de autoridad y por ende fuente de impunidad, en caso de malos
tratos, tortura, lesiones e incluso muerte de nios y adolescentes.
c) La consagracin legal de la figura de comisin por omisin, de amplio arraigo en la doctrina penal,
que asimila a la comisin, la omisin de quien, estando en posesin de garante, no evita, pudiendo
hacerlo un resultado lesivo para el orden jurdico. Ejemplo emblemtico es el padre o la madre que
sabiendo hambriento a su pequeo hijo, no lo alimentan, pudiendo hacerlo y ste muere a
consecuencia. Tal omisin se asimila a la accin de matar, y el resultado muerte se debe sancionar a
Ttulo de homicidio intencional (calificado), con una atenuacin especfica.
d) La tipificacin como delitos autnomos del uso de nios o adolescentes para delinquir y la inclusin
de stos en grupos criminales. Se pretende, con la inclusin de este nuevo tipo, sancionar severamente
a quienes, aprovechando la inimputabilidad de los nios y adolescentes, se sirven de ellos en eventos
criminales.
e) La fijacin de multas por meses de ingreso, lo cual pretende que la afectacin del nivel de vida sea lo
ms igualitaria posible, cosa que no se logra tomando como base para el clculo, sumas determinadas o
das salario.
f) La previsin de otras formas accesorias de sancin tales como: cierres, suspensiones, retiro de
circulacin, incautaciones y restituciones.

g) La disposicin de que las multas impuestas reviertan en beneficio de los nios y adolescentes al
destinarlas a los Fondos de Proteccin.
5. Recursos.
En relacin con los recursos que sern necesarios para lograr la proteccin y atencin integral a nios y
adolescentes, la Ley ha creado un sistema de Fondos de Proteccin del Nio y del Adolescente a nivel
nacional, estadal y municipal, previstos en el Captulo XIII del Titulo III. Se trata de fondos que
funcionan como servicios autnomos sin personalidad jurdica. As esta Ley consagra lo que constituye
un punto clave en la nueva concepcin del recurso humano, y dentro de l como sector prioritario el de
la niez y la juventud, al elegir su proteccin y atencin en empresa bsica de prioridad absoluta. Por
ello, se define los Fondos de Proteccin como el conjunto de recursos vinculados a la ejecucin de
programas, acciones o servicios de proteccin y atencin al nio y al adolescente.
En relacin a posibles problemas presupuestarios para la implantacin de esta nueva organizacin
administrativa es importante recalcar que se ha tenido especial cuidado en minimizar los gastos
administrativos de los rganos a ser creados. As, la funcin de Consejeros de los Consejos de
Derechos tiene carcter no remunerado. Los Consejos de Proteccin, por su parte, se componen tan
solo de tres funcionarios cuyas remuneraciones afectarn los respectivos presupuestos municipales.
Siendo que el monto de tales remuneraciones ser fijado de forma autnoma en cada municipio.
En el caso del Consejo Nacional de Derechos, se a previsto la creacin de la Direccin Ejecutiva, cuya
instrumentacin tampoco tendr mayores repercusiones a nivel presupuestario al contrario, lejos de
producirse un incremento en el gasto pblico motivado por la produccin de nuevos rganos, se
producir una reduccin y una reasignacin de recursos. En efecto, la propia Ley contempla en sus
Disposiciones Transitorias que el actual Instituto Nacional del Menor (INAM), instituto autnomo
adscrito al Ministerio de la Familia y actualmente encargado de prestar la atencin a "menores en
situacin de riesgos o abandonados", de acuerdo a los trminos de la Ley Tutelar d Menores, sea el
que asuma la Direccin Ejecutiva del Consejo Nacional de
Derechos.
Las razones de la situacin anterior son varias: En primer lugar, como quiera que la comprensin,
instalacin y puesta en funcionamiento de los nuevos rganos creados por le anteproyecto supone
tiempo, se ha optado por la continuidad administrativa. En segundo trmino, la reduccin del actual
INAM a la categora de Direccin Ejecutiva de un rgano deliberativo, como el Consejo Nacional de
Derechos, lejos de aumentar el gasto pblico significar salvo el inicial y lgico proceso de liquidacin
de personal, una reduccin de presupuesto por cuanto el gasto administrativo que supone el
funcionamiento de un instituto autnomo que cuenta en la actualidad con varios cientos de empleados
se reducir significativamente. En tercer lugar, la reduccin del gasto ordinario en el presupuesto del
INAM abrir la posibilidad de que tales recursos sean reasignados al destino que siempre debieron
tener: la proteccin y atencin directa a nios y adolescentes y no la atencin de gastos burocrticos.
IX. Instituciones Familiares.
El Titulo IV est referido a las instituciones familiares y lo integran seis Captulos, los tres primeros
contienen normas de derecho material y los otros tres de derecho procesal.
De las instituciones familiares, se aborda lo concernientes a la patria potestad y dentro de ella la
guarda, con enfoques muy precisos sobre aquellos aspectos cuya regulacin era imprescindible adecuar
a los requerimientos de la Convencin Internacional Sobre los Derechos del Nio, tales como,
obligacin alimentaria, visitas y autorizaciones para viajar, as mismo se aborda la regulacin de la
familia sustituta especialmente en las modalidades de colocacin familiar y adopcin.
El Captulo I comprende algunas disposiciones generales, a saber: el concepto de familia de origen
(artculo 345) y la unidad de filiacin (artculo 346).

En efecto, se consider importante establecer el concepto de familia de origen, concebida como familia
nuclear, pues la misma es el centro de gravedad de una serie de disposiciones de la mayor importancia,
las cuales van desde el derecho reconocido el nio y al adolescente de ser criado y educado dentro de
tal familia, hasta el hecho de considerar excepcional la separacin del seno familiar.
Las previsiones sobre patria potestad, contenidas en el Captulo II, estn dirigidas fundamentalmente a
subsanar algunas omisiones y a corregir ciertas imprecisiones que, en materia, presenta el Cdigo Civil.
En tal sentido, decidimos definir el instituto debido a su trascendencia en las relaciones familiares y, en
especial, para destacar el carcter de compromiso y responsabilidad que el mismo comporta para los
progenitores, en el afn de hacer comprender, de una vez por todas, que no se puede seguir
considerando el contenido de la patria potestad en funcin de lo que convenga a los padres, sino en
inters de los hijos sometidos a ella. En el artculo referido a la titularidad de la patria potestad se ha
incorporado algunas orientaciones que hagan posible, en caso de desacuerdo entre los padres, que stos
arriben a una solucin conjunta en todo lo que concierne a los hijos dejndose la intervencin judicial
como ltima posibilidad.
En el caso de los hijos habidos fuera del matrimonio (artculo 350) se estim beneficioso, para ellos,
atenuar la rigurosidad del artculo 261 del Cdigo Civil, el cual supedita la atribucin de la titularidad
conjunta de la patria potestad al establecimiento simultneo de la filiacin. En tal sentido, se hizo
extensiva la titularidad y el ejercicio conjunto de la patria potestad a aquellos casos en que el progenitor
que no hubiese podido concurrir con el otro a presentar o reconocer el hijo, haga dicho reconocimiento
dentro de los seis meses siguientes al nacimiento del respectivo nio.
Debido a la conveniencia de agrupar en el proyecto todas las disposiciones que se refieren a la patria
potestad, se incorpor, la previsin contenida en el artculo 192 del Cdigo Civil en cuanto se refiere a
las medidas en caso de divorcio, separacin de cuerpos o nulidad del matrimonio, dentro de las cuales
se estim importante que el juez tuviese en cuenta las previsiones de los cnyuges en materia de
guarda, visitas y obligacin alimentaria, cuando el divorcio se solicita con base a la causal contenida en
el artculo 185-A.
En lo relativo a la afectacin de la patria potestad, se consagra la privacin de la misma reformulndose
algunas de las causales previstas en el Cdigo Civil y aadindose otras, evitando en lo posible el uso
de adjetivos, a fin de que el juez decida en cada caso con base en la gravedad, reiteracin, arbitrariedad
y habitualidad de los hechos. Adems, se da contenido al enunciado de extincin de la patria potestad al
cual alude el Cdigo Civil, colocndose, entre las causales de la misma, el haber consentido en la
adopcin del hijo.
Acorde con el compromiso de brindar una mayor proteccin a los nios y adolescentes, se faculta el
Ministerio Pblico para interponer la accin de privacin de patria potestad, no solo de oficio sino
tambin a peticin del hijo cuando tenga doce aos o ms, a la persona que ejerza la guarda y al
Consejo de Proteccin.
Como respuesta a la tendencia general y a la conveniencia de impedir la separacin del nio o
adolescente de la familia de origen solo por razones econmicas, en el artculo 354 se afirma la
improcedencia de la privacin de la patria potestad por la falta o carencia de recursos materiales. En tal
caso, se considera que la solucin es mantener al nio o adolescente con sus padres, a los cuales deber
incluirse en un programa que ayude a resolver la problemtica familiar.
La Seccin 2 del Captulo II trata sobre la guarda, cuyo contenido se ampla y se hace nfasis en el
requisito del contacto directo con los hijos, lo cual posibilidad decidir el lugar de residencia de los
mismos. Se incorpor una norma que sanciona, con la imposibilidad de conceder la guarda, en los
casos de incumplimiento de la obligacin alimentaria, cuando tal negativa resulte injustificada, y haya
pronunciamiento judicial en la materia.

Las medidas sobre guarda en caso de divorcio, separacin de cuerpos y nulidad de matrimonio se las
considera extensivas a los casos en que los padres tengan residencias separadas, pues las situaciones
que plantean con respecto a los hijos son similares. Dentro de estas medidas se incorpor, la posibilidad
de que los hijos de siete aos o menos no permanezcan con la madre a solicitud expresa de ella, lo cual
responde a la necesidad de algunas madres de confiar la guarda de los hijos al padre, cuando sean
razones estrictamente personales y no de salud o de seguridad las que les impidan el ejercicio de la
guarda.
En cuanto a la obligacin alimentaria, tratada en la Seccin 3, si bien se mantienen algunas de las
soluciones que estn previstas en la Ley Tutelar de Menores y el Cdigo Civil, se introdujo importantes
modificaciones con miras hacer ms efectivo su cumplimiento y dar respuesta ms adecuada a los
intereses en juego.
Entre estas modificaciones, algunas de las cuales han venido siendo aplicadas por la jurisprudencia,
podemos encontrar: la referencia al contenido de la obligacin alimentaria; la declaratoria de
subsistencia de la misma con independencia de la titularidad de la patria potestad o del ejercicio de la
guarda; la ampliacin del nmero de personas obligadas, con inclusin de personas ajenas al crculo
familiar, tal y como sera el caso en aquellas colocaciones familiares donde se prevea tal obligacin; la
fijacin de la obligacin alimentaria en salarios mnimos con miras a disponer de una referencia por
todos conocidas y de divulgacin nacional el ajuste en forma automtica y proporcional del monto,
teniendo en cuenta, para ello, la tasa de inflacin que se determine por los ndices del Banco Central,
pero siempre dentro de los parmetros que constituyen la necesidad e inters de quien requiere el
cumplimiento de la obligacin y la capacidad econmica del obligado.
El convenimiento para fijar el monto de la obligacin tiene especial importancia, se permite la solucin
del caso entre las partes sin intervenciones de terceros o travs de la Defensoras y Defensores del Nio
y de Adolescente. A la fijacin por convenimiento de las partes se incorpor lo relativo al incremento
automtico del monto para evitar que las partes tengan que modificar el convenio solo con ese fin.
Asimismo se estable el deber para el juez de cuidar los intereses del nio o del adolescente, los cuales
pueden resultar afectados si el obligado se aprovecha de la inexperiencia de quien suscribe el convenio.
Result tambin novedoso conceder fuerza ejecutiva al convenimiento homologado por el juez para
hacerlo efectivo en caso de incumplimiento, sin tener que acudir al procedimiento judicial. Todo eso
refuerza el procedimiento especial de alimentos, en el cual se propicia el convenimiento como primera
solucin (artculo 516).
En cuanto a la responsabilidad solidaria que tradicionalmente se ha hecho recaer sobre el empleador o
quien haga sus veces, por dejar de retener las cantidades que los tribunales les indican de los sueldos,
salarios y otra remuneraciones del obligado, la misma se hace extensiva a los administradores o
directivos de personas jurdicas, como por ejemplo, bancos o instituciones financieras, que tengan la
administracin, el depsito o la custodia de bienes pertenecientes al obligado, todo ello sin perjuicio de
las responsabilidades civiles, o penales que ocasione su conducta.
El trmino para que prescriba la obligacin de pagar lo adecuado por concepto de obligacin
alimentaria se elev a diez aos, con la finalidad de desestimular el incumplimiento de la misma. No se
trata con ello de equiparar la naturaleza de la obligacin alimentaria con la patrimonial, sino de
concederle la importancia que tiene.
Por otra parte, se ha considerado conveniente penalizar el retardo en el cumplimiento de dicha
obligacin mediante el pago de intereses que sern calculados a la rata del doce por ciento anual.
Se ha previsto la posibilidad de que la obligacin alimentaria puede ser cumplida a travs de otros
medios distintos al pago de una mensualidad, siempre que ello suponga la entrega peridica de una
cantidad de dinero que satisfaga las necesidades del solicitante, ejemplo de estos medios son la

constitucin de un usufructo a favor del nio o adolescente, o su designacin como beneficiario de

determinados intereses econmicos.
En cuanto a las visitas, previstas en la Seccin 4, se tuvo presente la importancia de conservar y
favorecer los nexos del nio y del adolescente con su familia de origen. Debido a que, en inters de los
hijos, pueden sus padres resultar privados de la patria potestad o de la guarda, se previ un rgimen de
visitas, el cual puede hacerse extensivo a otros familiares y, an a terceras personas, cuyo contacto con
el nio o adolescente se repute conveniente al mismo. Estas visitas se las puede entender no solo como
el derecho o la oportunidad de acceder a la residencia del hijo, sino tambin, como la facultad de
llevarlo a un lugar diferente al de su residencia habitual, por un periodo limitado de tiempo que se fijar
entre las partes, de comn acuerdo, o por el juez competente. Se consider conveniente incluir esta
definicin del contenido de las visitas a fin de ocasionar menos discusiones al respeto y, en especial,
para alertar al juzgador, en caso que las conceda, acerca de extensin que les puede fijar. Dentro de las
normas sobre visitas se incorpor a la previsin referida a retencin o sustraccin del hijo por parte de
un progenitor, a sabiendas que la guarda del mismo ha sido conferida a otra persona, consecuencias
econmicas dirigidas a desestimular la cada vez ms frecuente indeseable prctica de desconocer las
decisiones judiciales en materia de guarda y la afectacin a los intereses del hijo, el cual es tratado
como un objeto cuya propiedad pareciera estar en discusin.
Al igual que en el caso de la guarda, se niega el derecho de visita al progenitor que incumple
injustificadamente la obligacin alimentaria, pese a habrsele impuesto judicialmente y a disponer de
recursos econmicos para ello.
En la Seccin 5 del Captulo II, se desarrolla lo referente a las autorizaciones para viajar, las cuales
constituyen una materia muy delicada por su cercana con el trafico de nios, lo cual justificada las
precauciones que se establecen en el proyecto.
En efecto, a fin de brindar una mayor proteccin a los nios y adolescente se establecen ms controles
para los viajes al exterior que para los realizados al interior del pas. La intervencin judicial esta
prevista para aquellos casos en que exista desacuerdo entre las personas llamadas por Ley a otorgar la
respectiva autorizacin o se nieguen a darla, legitimndose al hijo, si es un adolescente o al padre que
autorice el viaje, para solicitar tal intervencin.
El Captulo III de este Ttulo trata de la familia sustituta, la cual surge cuando los nios y adolescentes
son privados temporal o permanentemente de su medio familiar, ya sea porque hay ausencia total de
padres, o porque estos son afectados en la titularidad o ejercicio de la patria potestad o de la guarda
sobre sus hijos. Como modalidades jurdicas sustitutivas del medio familiar se menciona la colocacin
familiar o en entidades de atencin, la tutela y la adopcin.
La familia substituta debe ser entendida como aquella que, no siendo la familia natural del nio o el
adolescente, lo acoge para que forme parte de la misma, con la finalidad de suministrarle proteccin,
afecto y educacin. La familia sustituta puede estar conformada por una o ms personas.
Para entender la importancia de la colocacin familiar, debe tenerse presente que una de las figuras
jurdicas que responde mejor a la Doctrina de la Situacin Irregular es la tutela del Estado, pues la
misma ha sido concebida para proveer de tutor a todos aquellos nios o adolescentes que son
declarados en estado de abandono.
Cuando un nio o adolescente pierde a sus padres pero dispone de recursos econmicos, la institucin
de representacin que surge es la tutela ordinaria de menores, la cual permite colocar la persona del
nio o del adolescente y sus bienes, bajo el cuidado y proteccin de un tutor, un protutor, un suplente
de protutor y un consejo de tutela, integrado por cuatro personas. Sin embargo, cuando el nio o
adolescente carece de estos recursos, no dispone de todas estas personas que estn dispuestas a cuidarlo
y protegerlo y surge entonces, el Estado como tutor, conforme lo prev el Cdigo Civil en sus artculos
318 a 322 y la Ley Tutelar de Menores.

Sin embargo, el Estado no est concebido para tutelar uno o varios nios en particular, ya que su
obligacin es tutelar los derechos de todos los nios en general. Los nios y adolescentes requieren,
para ser debidamente cuidados y protegidos, de un responsable civil y no de un ente abstracto que no
tiene rostro, ni sentimientos y est ausente en los momentos ms importantes de la vida de esos nios y
adolescentes. Estos responsables civiles pueden ser los padres, tutores y guardadores, por lo que la
tutela del Estado debe consistir en garantizar que exista uno de estos responsables para cada nio o
adolescente que lo requiera y a instrumentar y promover los programas que permitan la capacitacin,
mejoramiento y atencin a todas estas personas.
Por todas estas razones y como respuestas a la doctrina de la Proteccin Integral, se elimin en el
proyecto la institucin de la tutela del Estado, as como la figura de la declaratoria del estado de
abandono. Para sustituirlas se propone acudir a las otras figuras ms acordes con el nuevo paradigma,
tales como colocacin familiar y la adopcin, pues la tutela ordinaria de menores resulta difcil de
lograr para quienes carecen de recursos econmicos y hasta tanto no se modifique la regulacin
contenida en el Cdigo Civil. En cuanto a la eliminacin de la declaratoria del estado de abandono, se
propone sustituirla por la privacin y la extensin de la patria potestad para posibilitar as la decisin
del juez acerca de la medida de proteccin que ms convenga en el caso particular.
Por cuanto la colocacin familiar podra tambin presentar algunas dificultades para la pronta y
efectiva atencin de algunos nios y adolescentes, se propone como ltima alternativa, la colocacin de
los mismos en entidades de atencin. En estos casos la guarda y representacin de estos nios y
adolescentes estara confiada a los responsables de tales entidades u otras personas que trabajan en las
mismas, siempre que satisfagan los requerimientos que se exijan para tal designacin y se les controle
adecuadamente. Para que pueda dar resultado la colocacin, estas personas solo podrn tener bajo su
responsabilidad un nmero razonable de nios o adolescentes.
En cuanto al concepto y contenido de la guarda que constituye el objeto fundamental de la colocacin
familiar o en entidades de atencin, los mismos son similares a los de la guarda, considerada como
parte de la patria potestad. En cuanto a la representacin, sta puede ser otorgada para todos los actos
que conciernan al nio o adolescente, o solo para ciertos actos.
A los fines de propiciar los mejores resultados a travs de la intervencin de una familia sustituta, en el
artculo 395 aparecen sealados los principios que deber tener presentes et juez para decidir, en cada
caso, la modalidad ms apropiada de familia sustituta.
Es importante destacar que solo el funcionamiento de toda la estructura prevista en el proyecto har
posible la sustitucin exitosa de la tutela del Estado y de la declaratoria del estado de abandono.
La adopcin, desarrollada en la Seccin 3 del Captulo III, constituye otra de las instituciones
familiares que prev el proyecto. Para su regulacin se mantuvo muchas de las normas de la Ley de
Adopcin, se modificaron algunas y se crearon otras. Entre las principales modificaciones podemos
mencionar la eliminacin de la adopcin simple, por cuanto la misma haba quedado reducida en la Ley
de Adopcin a permitir una adopcin sin ruptura de nexos entre el adoptado y su familia de origen y sin
constitucin de vnculos entre adoptantes y el adoptado, lo cual se produce cuando la adopcin plena
no es posible. Asimismo se elimin el requisito de los tres aos casados que se exige a los cnyuges
que desean adoptar, por cuanto este requisito ha estado vinculado en nuestra legislacin sobre adopcin
a dar oportunidad de tener una descendencia propia. Sin embargo, una vez que se elimin la
prohibicin de adoptar para quienes tenan descendientes, tal requisito ya no se justifica y tampoco
justificara si se pretende que el mismo sea un indicativo de la estabilidad de la respectiva unin
matrimonial, pues, en tal caso, resultara insuficiente.
Otra modificacin se produjo en lo que se refiere a la duracin del perodo de prueba, el cual se elev a
seis meses como mnimo, pues tres meses resultaba muy poco tiempo para determinar con relativa
certeza si la convivencia de adoptantes y adoptado resulta exitosa. Se previ, adems, la obligacin de

que se produzca durante, ese lapso no menos de dos evaluaciones acerca de los resultados de dicha
convivencia. Estas evaluaciones pueden ser realizadas por la respectiva oficina de adopciones o por el
equipo multidisciplinario del tribunal.
Entre las nuevas previsiones que se incorporaron en materia de adopcin estn referidas a supeditar la
validez del consentimiento de la madre a que el nio haya nacido; exigir asesoramiento a todas aquellas
personas cuyo consentimiento es necesario en una adopcin, as como suministrar a estas personas
informacin acerca de los efectos que tendr dicha adopcin; prohibir la obtencin de beneficios
econmicos o de cualquier otra clase para consentir en la adopcin; exigir elaboracin del
correspondiente informe sobre el candidato a adopcin, con miras a determinar su adoptabilidad,
comprendindose, en dicho informe a la familia y evolucin personal y mdica del posible adoptado;
as como elaborar el informe necesario que permita determinar la aptitud para adoptar de los
solicitantes de la adopcin; salvaguardar la confidencialidad del contenido de toda la informacin que
conforme un expediente de adopcin y hacer posible que el adoptado o su representante accedan a esta
informacin, si su inters lo hace aconsejable.
Otro aspecto novedoso de la regulacin en esta materia est constituido por las normas sobre adopcin
internacional previstas en la Seccin 4. En tal sentido, se estim necesario dar una definicin de lo que
debe entenderse por adopcin internacional para lo cual se utiliz el concepto de residencia habitual de
las partes, debiendo estas estar en pases distintos con independencia de su nacionalidad. Se tuvo en
cuenta que Venezuela puede ser tanto pas de residencia habitual de los nios o adolescentes a ser
adoptados, como de los solicitantes de la adopcin.
Una previsin muy importante constituye la exigencia de tratados o convenios internacionales para que
se pueda realizarse una adopcin internacional. La razn de tal exigencia est en la necesidad de
proteger adecuadamente a los nios o adolescentes que son dados en adopcin a personas que residen
en otros pases. sin garanta alguna acerca de la informacin que suministran dichas personas para
solicitar la adopcin, ni tampoco del seguimiento que debe realizarse durante el perodo de prueba o de
lo que pueda pasar con el candidato a adopcin, si los solicitantes desisten de la adopcin despus que
el nio o el adolescente ya se encuentran en otro pas. Asimismo, debido a que Venezuela ratific y se
encuentra vigente para nosotros el Convenio de La Haya sobre proteccin de nios y cooperacin en
materia de adopcin internacional, aprobado en 1993, conceder la adopcin internacional a solicitantes
de Estados no partes de aquel o de cualquier otra convencin en la materia, creara dos tipos de
adopcin internacional, una muy cuidada y con resultados controlados por los organismos que
intervienen en la adopcin, y otra, exenta de controles y cuidados. La ltima de estas modalidades
proporciona la peligrosa e inconveniente prctica de las entregas directas de los candidatos a adopcin
por sus padres a los solicitantes, sin ningn respaldo institucional y sin garanta de veracidad de los
datos suministrados y, a la larga, se producir el debilitamiento del objetivo de la Convencin de La
Haya, hacindonos ms vulnerables al trfico de nios. Finalmente es oportuno recordar que la
Convencin de Naciones Unidas sobre los Derechos del Nio auspicia en su artculo 21 la celebracin
de convenios y tratados en materia de adopcin internacional.
Otro aspecto importante de la adopcin internacional es el referido a la Subsidiariedad de la misma, lo
cual significa que se debe agotar primero las posibilidades de una adopcin interna y solo si ello no es
posible o no es lo ms conveniente para quien va a ser adoptado, se utilizara el recurso de la adopcin
internacional. Asimismo, se incorporan algunas exigencias referentes a la habilitacin de los
solicitantes, a la autorizacin que debe obtenerse del Estado al cual va ser trasladado el candidato a
adopcin para que el mismo pueda entrar y permanecer all, a la presentacin de las solicitudes de
adopcin y a los responsables por los informes de seguimiento durante el periodo de prueba.

Los tres ltimos Captulos del Titulo IV estn dedicados a los aspectos procesales y comprenden,
respectivamente, un procedimiento contencioso en asuntos de familia y patrimoniales, un
procedimiento para la adopcin y un procedimiento para alimentos y guarda.
El procedimiento contencioso en asuntos de familia y patrimoniales resulta aplicable en asuntos de
familia, excepto la adopcin, obligaciones alimentarias y guarda, para los cuales se prevn
procedimientos especiales; Asimismo, se aplica en asuntos patrimoniales, dentro de los que se incluyen
los conflictos laborales. Dicho procedimiento se enmarca dentro de una serie de principios rectores
destinados a lograr una eficaz y pronta justicia en los casos en que aplique. Como rasgos ms
relevantes de este procedimiento se pueden mencionar la oralidad, brevedad de los lapsos, gratuidad,
amplitud de los medios probatorios, igualdad de las partes y ampliacin de los poderes del juez para
conducir el proceso. Dentro de este procedimiento se previ, la procedencia de los recursos de
revocacin, apelacin y casacin, con las particularidades propias de cada uno de ellos.
El procedimiento de adopcin conserva los rasgos generales del procedimiento actualmente regulado
en la Ley de Adopcin; sin embargo, se incorpora al mismo algunas previsiones dirigidas a responder a
la adopcin internacional y a las nuevas disposiciones consagradas para la adopcin en general.
Finalmente, se decidi mantener el procedimiento especial de alimentos y de guarda contenido en la
Ley Tutelar de Menores, debido a los resultados prcticos que ha permitido obtener, adicionndole
algunas previsiones que contribuyen a su mejor funcionamiento.
Se estim innecesario recargar el proyecto con una serie de procedimientos especiales aplicables a
diversos asuntos, tales como, rectificacin de los actos del estado civil, oposicin o suspensin del
matrimonio, autorizaciones para los padres y otros representantes, los cuales se encuentran
debidamente regulados en el Cdigo de Procedimiento Civil, motivo por el cual se 1imit el proyecto a
hacer la remisin correspondiente.
X. Sistema Penal de Responsabilidad del Adolescentes.
La Convencin y los dems instrumentos jurdicos que integran la Doctrina de la Proteccin Integral
poseen todos los elementos para revertir el antiguo paradigma y construir un Sistema Penal de
Responsabilidad de Adolescentes que sustituya el binomio "compasin-represin" por el binomio
"severidad-justicia".
El antiguo paradigma de la Situacin Irregular hace eco de la postura "compasin-represin" visto que
se caracteriza por:
a) La indefinicin de lo que es hecho antisocial;
b) La aplicacin de cualquier medida de seguridad, independientemente de la infraccin cometida;
c) Competencia ilimitada del juez para decidir ambas cosas (qu constituye hecho antisocial y qu
medida aplicar) lo cual conduce a la impunidad o al exceso de rigor, segn la pertenencia del "menor" a
una determinada clase social.
Los requisitos mnimos para la construccin del nuevo sistema penal de responsabilidad son:
a) La consideracin del adolescente infractor como una precisa categora jurdica. S1o es infractor
quien ha cometido actos previamente definidos como delito o falta segn la Ley Penal.
b) La consideracin de los menores de dieciocho y mayores de doce aos como inimputables e
irresponsables. La responsabilidad implica que a los adolescentes se les atribuya, en forma diferenciada
respecto de los adultos, las consecuencias de los hechos que siendo tpicos, antijurdicos y culpables,
signifiquen la realizacin de una conducta definida como delito o falta, pues aun no est plenamente
presente en l la capacidad de entender y de obrar conforme a esa comprensin, hay ya un proceso de
maduracin que permite reprocharles el dao social que causen, imponindoles una sancin que
constituye una medida con finalidad educativa.

La ms moderna doctrina aconseja incluso dejar a un lado los eufemismos y asumir, de una vez por
todas, que los adolescentes infractores tienen responsabilidad penal, de la misma naturaleza que la del
adulto, si bien atenuada.
Los estudios ms reputados advierten sobre la gran importancia pedaggica de establecer un principio
de responsabilidad para el adolescente y de no quedarse apegados a una visin asistencial de la
njusticia para la niez y adolescencia, que slo le quita al joven la conciencia de la responsabilidad de
sus actos.
c) Garanta del debido proceso, adoptado todos los principios de la Convencicin: humanidad,
legalidad, juriscionalidad, contradictorio, inviolabilidad de la defensa, impugnacin y legalidad del
procedimiento. En otras palabras si el adolescente comete una infraccin de la Ley Penal debe tener los
mismos derechos y garantas previstas para los adultos, mas aquellos inherentes a su especial
condicin, como la reserva a la identidad y la confidencialidad de las actas del proceso.
d) Reduccin de los mrgenes de discrecionalidad del juez, mediante la consagracin de los principios
de legalidad del acto, del procedimiento, de la sancin y su ejecucin.
e) Concepcin de la privacin de libertad como una medida de naturaleza estrictamente judicial (salvo
el caso de flagrancia) y excepcional (ltimo recurso), impuesta slo en caso de infracciones graves. La
ejecucin de la medida privativa de libertad es de competencia exclusiva e indelegable del Estado.
f) Previsin de una amplia gama de medidas educativas que permitan dar respuestas diferenciadas
segn el tipo de infraccin y a la edad del infractor.
g) Control judicial de las medidas impuestas al adolescente para garantizar sus derechos, as como los
objetivos que se atribuyen a la sancin. En este sentido, el Titulo V, Captulo I, en su Seccin 1,
comienza por definir el sistema, sealar sus integrantes y consagrar los principios bsicos de Derecho
Penal sustantivo: responsabilidad en la medida de la culpabilidad, por conducta tpica y antijurdica y
que lesione o ponga en peligro el bien tutelado. La responsabilidad slo puede ser declarada en juicio y
la sancin slo puede ser la prevista en la Ley segn el caso, cuya ejecucin debe cumplirse en la forma
que sta regula.
Seguidamente, en la Seccin 2, se precisa el mbito de aplicacin personal, espacial y temporal de la
Ley, as como los casos de concurrencia de adultos y adolescentes en un hecho punible y, finalmente, se
da pautas de interpretacin. Punto de sumo inters es la determinacin de que un nio que incurra en un
hecho no puede ser objeto de sancin penal sino de una medida de proteccin a cuyo efecto el fiscal del
Ministerio Pblico o el juez, segn se haya establecido su participacin durante la investigacin o el
juicio, notificar lo conducente al Consejo de Proteccin. Se dispone as un rgimen progresivo de
exigencia de responsabilidad conforme a las enseanzas de la sicologa evolutiva s1o a partir de los
doce aos de edad, que se hace ms marcado a los catorce y que adquiere plenitud a los dieciocho aos.
La Seccin 3 consagra una serie de garantas fundamentales de orden sustantivo y procesal, acatando
el mandato de la Convencin en el sentido de que el sistema penal de responsabilidad de adolescentes
debe, como mnimo, ser tan garantista como el de adultos, con las particularidades de la especialidad en
razn de la edad. As, adems de los principios de igualdad, dignidad, proporcionalidad, inocencia,
derecho de ser odo, defensa, debido proceso y nica persecucin, se ha incluido los principios de
informacin clara y precisa de los motivos de la investigacin, sobre el significado de las actuaciones
procesales y las decisiones que se produzca, con la finalidad de que el proceso sea absolutamente
conocido y entendido por el adolescente, lo que adems del desarrollo del derecho de defensa que trae
consigo, contiene un sentido altamente pedaggico, dirigido a la concientizacin de la responsabilidad.
Se consagra la confidencialidad de los datos del proceso; la excepcionalidad de la privacin de libertad;
la separacin de adultos cuando se est detenido y, algo de gran importancia,la consideracin de los
usos y costumbres de adolescentes pertenecientes a comunidades indgenas, cuando se trate de
establecer su responsabilidad penal.

El Captulo II regula el procedimiento penal para la determinacin de la responsabilidad del

adolescente, el cual ha sido concedido bajo el modelo que presenta el Cdigo Orgnico Procesal Penal.
As, adems de mantenerse la uniformidad de la legislacin, se reconoce al adolescente todo un sistema
de garantas derivado de la concepcin del proceso acusatorio, que conforme a los ms acabados
documentos producidos y aprobados por la comunidad organizada de negocios, constituye el marco de
referencia de los derechos del ciudadano enjuiciado penalmente.
La Seccin 1 trata de la investigacin, define su objeto y regula la actividad a ser cumplida en esta
fase, dndose especial atencin al rgimen de libertad al restringirse la detencin a situaciones lmite,
previstas en los artculos 557, 558 y 559 que son:
a) La sorpresa en flagrancia en la comisin de un hecho punible, en cuyo caso se hace constar las
circunstancias en que sta se produjo, para que el fiscal del Ministerio Pblico a cargo lo presente al
Juez de Control en veinticuatro horas y, de ser procedente el enjuiciamiento, convoque directamente al
juicio oral ante el Tribunal del Juicio;
b) Para identificacin, vale decir, cuando en una investigacin en curso surgen evidencias contra un
adolescente que no se encuentra civilmente identificado o de cuya identidad se tenga duda fundada,
entonces, el Juez de Control a solicitud del fiscal del Ministerio Pblico puede acordar la medida, hasta
por noventa y seis horas;
c) Para asegurar la comparecencia a la audiencia preliminar, caso en el que, tenindose evidencias
contra un adolescente identificado, ste no haya podido ser ubicado o, aun estndolo, no hubiere otra
forma posible de asegurar su comparecencia a la audiencia preliminar. Se regula as una situacin muy
frecuente y se faculta a los cuerpos policiales para ubicar y aprehender al adolescente, asegurando su
comparecencia al proceso pero con mximas garantas, toda vez que el fiscal del Ministerio Pblico,
ubicado y aprehendido el adolescente, debe presentarlo en veinticuatro horas al Juez de Control, quien
podr ordenar su detencin. Tanto en el caso b), como en el c), ordenada judicialmente la detencin
preventiva, la acusacin deber ser presentada dentro de las noventa y seis horas siguientes.
La medida judicial de detencin preventiva, dictada durante la investigacin, no debe confundirse con
la prisin preventiva prevista en el artculo 581, pues esta ltima implica ya la declaratoria de haber
mrito para el enjuiciamiento del adolescente imputado, al admitirse la acusacin contra l presentada.
En este supuesto, en el auto de enjuiciamiento, el Juez de Control debe dictar la medida cautelar
necesaria para asegurar que el imputado no se evadir y comparecer al juicio oral, pudiendo decretar
su prisin preventiva s1o en casos excepcionales, que la disposicin puntualiza.
As se cumple el mandato de la Convencin sobre la excepcionalidad de la privacin de libertad, en
este caso considerada como medida cautelar.
La investigacin culmina con la presentacin de una acusacin formal o con un pedido de
sobreseimiento.
La Seccin 2 prev frmulas de solucin anticipada que, por lo novedosas en nuestra realidad penal,
merece especial consideracin. As tenemos que por el principio de oficialidad, el fiscal del Ministerio
Pblico tiene la obligacin de investigar cuando tenga sospecha fundada de la existencia de un hecho
punible, pero la confirmacin de la sospecha por la investigacin no necesariamente debe conducirlo a
acusar al adolescente que lo cometi o particip. Por aplicacin del principio de oportunidad puede
darse al asunto soluciones distintas a la acusacin. Dichas soluciones son:
a) La conciliacin: frmula mediante la cual el fiscal del Misterio Pblico promueve un acuerdo que, si
es homologado por el Juez de Control, conlleva a la suspensin del proceso a prueba. Si durante el
lapso determinado para el cumplimiento de las condiciones del acuerdo, ste es cabalmente satisfecho,
procede el sobreseimiento. Esto tiene la gran ventaja de permitir la reparacin individual o social del
dao y al mismo tiempo pretende la concientizacin del adolescente a cuyo efecto se ordena su
orientacin y supervisin por el ente ms idneo. Finalmente se evita llevar a juicio oral una

significativa cantidad de asuntos, que se solucionan favorablemente a las partes sin que se renuncie a la
responsabilidad del adolescente por su acto, excluyndose nicamente aquellos hechos punibles que
por su gravedad y repercusin social se estima deben ser enjuiciados;
b) La remisin: esta frmula permite prescindir total o parcialmente del juicio en atencin a lo
insignificante del hecho (criminalidad de bagatela) o a la mnima participacin del adolescente.
Tambin como recompensa a una contribucin decisiva en la investigacin que permita evitar la
comisin de otros hechos punibles, esclarecerlos o determinar la participacin de otras personas, caso
tpico del crimen organizado y de las pandillas, que utilizan adolescentes entre sus miembros, para la
perpetracin de crmenes de toda especie. Otro supuesto ocurre cuando el adolescente, a consecuencia
del hecho, ha sufrido un dao fsico o moral grave, caso que se presenta, por ejemplo, cuando hurtado o
robando es gravemente herido o cuando por conducir, sin licencia y con descuido, sufre un accidente en
el que muere o sufre una severa lesin un ser querido o resulta l mismo con secuelas significativas de
dao fsico o moral. Finalmente, cuando la sancin que se espera, por el hecho de cuya persecucin se
prescinde, carece de importancia en relacin a la sancin ya impuesta o a la que cabe esperar por los
restantes hechos; caso que se presenta cuando, por ejemplo, cumpliendo sancin de privacin de
libertad por un robo agravado se descubre que tambin el adolescente haba cometido un hurto simple
que en su momento no fue conocido o que, siendo enjuiciado por varios hechos punibles, alguno o
algunos resulten de menor importancia frente a otro u otros ms graves, cuya sancin se estime
suficiente.
Estos supuestos, fundamentados en los principios de humanidad y proporcionalidad permiten no
sancionar la criminalidad de bagatela o la culpabilidad exigua y decantar el proceso de modo de elevar
a juicio slo lo ms significativo del resultado de una investigacin.
Como se observa, en ambos casos, no hay pronunciamiento definitivo de culpabilidad o no, respecto al
asunto conciliado o remitido, por lo que no debe confundirse con el procedimiento de admisin de los
hechos, que si bien abrevia el proceso, suprimiendo el debate, concluye con una sentencia del Juez de
Control. Dictada en la audiencia preliminar.
La Seccin 3 regula la acusacin y la audiencia preliminar estableciendo as el enlace entre la
investigacin y el juicio oral. De este modo, estimando el fiscal del Ministerio Pblico que la
investigacin arroja mrito y no habindose logrado o no siendo posible alguna formula de solucin
anticipada, presentar la acusacin al Juez de Control quien decidir si ordena o no el enjuiciamiento
del imputado previa audiencia. As se garantiza una vez ms el derecho de defensa y se crea
mecanismos de control, de modo que slo vaya a juicio una acusacin bien fundada, subsanados los
vicios de forma y resuelta cualquier cuestin incidental, todo lo cual permite una mejor preparacin del
debate.
En el auto de enjuiciamiento el Juez de Control deber decidir sobre la medida cautelar ms
conveniente para asegurar, en el caso concreto, la comparecencia a juicio del imputado, a cuyo efecto
se le suministra una variada gama de posibilidades que encuentran su forma ms gravosa en la prisin
preventiva, medida excepcional que procede nicamente cuando exista riesgo razonable de evasin,
temor fundado de destruccin u obstaculizacin de pruebas o peligro para la vctima, el denunciante o
el testigo. Adems slo es admisible cuando el enjuiciamiento sea por delitos para los cuales se autoriza
la privacin de libertad como sancin.
Se dispone que, si transcurridos tres meses con el adolescente en prisin preventiva, el juicio no ha
concluido con sentencia condenatoria, el juez que conozca el mismo la har cesar, sustituyndola por
otra medida cautelar. Esta regulacin equilibrada la presuncin de inocencia con el deber del Estado de
asegurar el enjuiciamiento, de modo que se concibe gradualmente las medidas de coercin personal de
restriccin o privacidad, una vez dispuesto el enjuiciamiento y mientras concluye el juicio, en atencin
a los principios de la proporcionalidad y necesidad.

La audiencia preliminar puede concluir incluso con la sentencia definitiva y la imposicin de la

sancin, en caso de admisin de los hechos. En este caso, la ausencia de responsabilidad por el
adolescente y la supresin del trmite del juicio oral se recompensa, si la sancin que procede es la
privacin de libertad, con una significativa reduccin.
La Sancin 4 regula el juicio oral, que se ha concedido segn el modelo del Cdigo Orgnico Procesal
Penal, con reduccin de algunos plazos de modo de hacerlo lo ms breve posible, sin que ello
signifique menoscabo del derecho de defensa. Se incorpora al Tribunal de Juicio, cuando se trate de
delitos graves, la figura del escabino, lo que promueve la participacin ciudadana en el juzgamiento de
adolescentes, siempre bajo la direccin del juez profesional especializado.
El ncleo del proceso es la audiencia de juicio que se ha dispuesto oral, continua y reservada. Se
garantiza un debate contradictorio fiscal-querellante versus imputado-defensor en el que cada parte
tenga oportunidad de presentar sus pruebas y controlar las del contrario siendo el juez el director del
mismo, con lo cual se preserva su imparcialidad. As, los miembros del tribunal slo podrn interrogar
para esclarecer puntos dudosos pero sobre hechos o circunstancias ya debatidas por las partes.
Se dispone que la sentencia se pronuncie verbalmente, concluido el debate, y cuando no fuere posible
su redaccin total se leer su dispositiva, dndose una explicacin sinttica de sus fundamentos con lo
cual queda notificada, fijndose un plazo breve para su redaccin y publicacin. La explicacin ratifica
una vez ms el sentido educativo del juicio y la necesidad de que el adolescente comprenda el
significado de las razones legales y ticos sociales de las decisiones que se produzca.
La Seccin 5 regula el rgimen impugnatorio, manteniendo los recursos que prev el Cdigo Orgnico
Procesal Penal al que se remite en cuanto a su tramitacin, procedencia y efectos. Novedad constituye
en Venezuela la incorporacin del recurso de casacin al proceso para determinar la responsabilidad
penal de adolescentes, con lo cual se garantiza a stos un derecho tradicionalmente concedido solo a los
adultos. El rgimen de recursos debe ser entendido dentro de los parmetros del principio de
inmediacin pues, al establecerse un juicio oral, el control que pueda ejercer el ad-quem en la vida
impugnatoria es mucho ms restringido, pues si ste pudiera realizar una nueva valoracin de los
medios de prueba, resolviendo sobre los hechos con base en lo consignado en la sentencia del a-quo y
en las actas del juicio oral, entonces perdera su razn de ser este juicio. De este modo, el control
superior del fallo del Tribunal de juicio gira en torno a si ste se basa en una infraccin legal, que
incluye aspectos sustanciales y quebrantamiento de las formas procesales de mayor importancia.
El Captulo II concluye con la Seccin 6 que prev otras disposiciones complementarias relativas a la
competencia territorial, al clculo de la prescripcin, a la regulacin de los efectos de la evasin, a la
accin civil y finalmente a la perturbacin mental. Respecto a este punto se ha previsto que si el
imputado al momento del hecho punible sufre perturbacin mental debe decretarse el sobreseimiento
por el Juez de Control, pero si esto slo es advertido posteriormente, en el trmite del juicio oral,
procede la absolucin; por el contrario, si la perturbacin mental ocurre con posterioridad al hecho el
proceso se suspender y si no fuere posible continuarlo en un ao se dar por terminado. Si la
perturbacin mental ocurre o es advertida despus de la sentencia condenatoria, se suspender el
cumplimiento de la sancin. Se dispone adems que en todos los casos el adolescente debe ser objeto
de la medida de proteccin que corresponda a sus circunstancias.
El Captulo III est referido a las sanciones, comenzado su Seccin 1 por precisar cuales son stas,
cumplindose as con el principio de la legalidad de la pena en el sentido de su predeterminacin en
abstracto. EI catlogo es amplio y va desde la amonestacin hasta la privacin de libertad, pasando por
formas graduales de restriccin de derechos que comprende la imposicin de reglas de conducta,
servicios a la comunidad, libertad asistida y semi libertad, siendo el denominador comn a todas una
finalidad primordialmente educativa.

De Fundamental importancia son las pautas para la determinacin de la sancin aplicable, sobre la base
del reconocimiento de que la legislacin penal versa sobre conductas y la posible aplicacin de
sanciones proporcionales a quien culpablemente las ejecut y no cuestiones relativas a la personalidad
o forma de vida del autor, cuestin que si bien puede ser importante, corresponde a un enfoque
determinista sociolgico propio de rea de prevencin, que debe separarse de lo que corresponde en
esencia a una Ley penal y ser tratado de un modo distinto. Aqu radica la principal diferencia con la
legislacin que viene a derogar la nueva Ley. Al pretender ser la legislacin tutelar una panacea a todo
el fenmeno de la criminalidad de adolescente, result un hbrido que no fue eficaz en la prevencin,
pero que, sin embargo, se instrumentaliz como un derecho penal represivo y arcaico, que hacia
notable referencia a la personalidad del autor y que usaba indiscriminadamente criterios como el de "
riesgo social" y " medidas de seguridad" sin atencin a las garantas elaboradas hasta el detalle por el
Derecho Penal, en sus siglos de desarrollo.
Se pretende ahora, bajo parmetros fundamentalmente objetivos, dar la pauta para la aplicacin de una
autntica sancin, entendida como medio para lograr por una parte la concientizacin y reinsercin en
la sociedad del adolescente infractor de la ley penal y por otra, dar respuesta a la sociedad que exige
seguridad y, para ello, contencin del fenmeno criminal.
La seccin 2 define clara y precisamente cada una de las sanciones previstas y su forma cumplimiento,
dando preeminencia a nuevas formas alterativas a la privacin de libertad y cabida a programas socio
educativos, incluso de iniciativa no gubernamental, con lo cual se integra a la sociedad civil a esta tarea
fundamental de rescate del adolescente infractor, para si mismo, su familia y su comunidad.
La privacin de libertad se admite como sancin nicamente cuando el adolescente haya resultado
culpable de uno o varios de los hechos punibles taxativamente dispuestos que son, por regla general,
los de mayor significacin social, por sus resultados, por la violencia que les es intrnseca o por la
generalizacin del fenmeno y su vinculacin con el crinen organizado; o cuando fuere reincidente y el
hecho punible objeto de la nueva sancin, se prevea en la legislacin ordinaria pena privativa de
libertad, que en su limite mximo sea igual o mayor a cinco aos; o cuando incumpliere
injustificadamente otra sancin que le haya sido impuesta, caso en el cual se considera su intemamento
como un presupuesto necesario para un programa socio-educativo eficaz.
Se regula adems con la mayor precisin el lapso mnimo y mximo que puede durar la privacin de
libertad segn la edad del adolescente, los distintos supuestos de procedencia de esta sancin y se
agrega que en ningn caso podr imponerse al adolescente un lapso de privacin de libertad mayor al
lmite mnimo de pena establecido en la Ley penal para el hecho punible correspondiente. Esto, sumado
a que el lapso mximo por el que puede privarse su libertad a un adolescente mayor de catorce aos es
de cinco aos, y de dos en caso de que tengan menos edad, da cuenta del absoluto respeto a la
concepcin de que se trata de una responsabilidad penal especialmente atenuada y que la privacin de
libertad como medida sancionatoria excepcional, slo es procedente en casos muy graves y como
sustrato para la aplicacin de un programa acorde con el objetivo pedag6gico de la sancin.
La seccin 3 regula lo concerniente a la ejecucin de las sanciones, aspecto medular que explica
cuestiones de tanta importancia como la exigencia de entidades y programas, pblicos o privados,
debidamente registrados, para garantizar su adecuado cumplimiento y el logro de su finalidad
educativa.
Se dispone la obligatoriedad de la escolarizacin, formacin para el trabajo y recreacin en los
institutos de internamiento, que deben ser establecimientos pblicos y pertenecer al sistema previsto en
este proyecto; se resalta la necesidad de seleccionar cuidadosamente el personal segn su capacitacin,
lo que pretende hacer efectiva una autntica especialidad.
Asunto trascendental es el plan individual de ejecucin de la sancin de privacin de libertad, en cuya
elaboracin debe participar el adolescente y el cual atiende al estudio de los factores y carencias que

incidieron en su conducta y al establecimiento de metas concretas y estrategias idneas para fortalecer

sus potencialidades y suplir o manejar sus deficiencias. Es aqu y no en la determinacin de la sancin,
donde cobra un rol significativo la personalidad del infractor, de modo que atendiendo a sus especiales
necesidades se atiende tambin a la prevencin. Sin duda alguna, seria poco humano y poco efectivo un
sistema de ejecucin penal que quitara al condenado la esperanza y la posibilidad real de integrarse a la
sociedad y de vivir una vida sin delincuencia.
El Captulo culmina con la Seccin 4 que prev el control judicial de la ejecucin de las sanciones
impuestas al adolescente, para garantizar el cumplimiento de sus objetivos. El Derecho Penal ha
comprendido que resulta incompatible la concepcin de un sistema sustantivo y procesal garantista con
la prctica de echar al olvido al condenado. En este contexto, adems de la prohibicin de condiciones
penitenciarias crueles o degradantes, que destruyen la personalidad, se ha dispuesto la intervencin
judicial especializada que, entre otras atribuciones, debe revisar las sanciones impuestas por lo menos
cada seis meses para verificar si estn cumpliendo los objetivos que las fundamentaron, lo que
garantiza un rgimen progresivo en los programas socio- educativos.
El Captulo IV, ltimo del Titulo, disea y estructura la justicia penal del adolescente. La Seccin 1
regula la actividad del Ministerio Pblico en este campo y de la Polica de Investigacin.
Al Ministerio Pblico corresponde la investigacin y el ejercicio de la accin penal pblica. Para el
primer aspecto rige el principio de la oficialidad y para el segundo los criterios de oportunidad reglados
a los cuales ya se ha hecho amplia referencia.
La Polica de Investigacin es el rgano encargado de auxiliar en la investigacin de los hechos
punibles y sus responsables y debe contar con personal especialmente capacitado para trabajar con
adolescentes. Puede practicar aprehensiones pero en ningn caso disponer la incomunicacin. Otros
cuerpos policiales tambin estn facultados para aprehender adolescentes en cuyo caso deben ponerlos
de inmediato a la orden de la polica de investigacin. Esta debe siempre comunicarlo de inmediato al
fiscal del Ministerio Pblico.
La Seccin 2 regula al sujeto procesal imputado, disponindose sus derechos y en especial la
participacin de su defensor desde el inicio de la investigacin y durante todo el proceso; este puede ser
particular pero se prev la defensa pblica especializada, tal cual est concebida para los adultos. Se
dispone que los padres, representantes o responsables puedan intervenir en el proceso como
coadyuvantes en la defensa sin perjuicio de su participacin como testigo del hecho investigado.
La Seccin 3 est referida a la vctima, la que de conformidad con la Ley tiene amplia participacin en
el proceso, aun no constituyndose en querellante, pudiendo incluso recurrir en apelacin contra el
sobreseimiento o la absolucin. La definicin de victima, sobrepasa al directamente ofendido por el
hecho punible, extendindose a otros afectados e incluso a asociaciones, fundaciones y otros entes
legalmente constituidos, en caso de delitos que afectan intereses difusos o colectivos, siempre que el
objeto de la agrupacin se vincule directamente con esos intereses.
Para el enjuiciamiento de hecho punibles que requieren instancia privada, la victima deber ejercer la
accin mediante querella, conforme dispone el artculo 556 y en los delitos de accin pblica podr
adherirse a la acusacin fiscal en el plazo establecido en el artculo 572.
Culmina el Captulo con la Seccin 4 dedicada a los rganos jurisdiccionales.
En busca de una economa de acciones que brinde la mayor eficiencia con el mximo aprovechamiento
de los recursos, se ha concebido la Seccin de Adolescentes del Tribunal Penal. Esto permite la
utilizacin del nuevo concepto funcional de la administracin de justicia que prev el Cdigo Orgnico
Procesal Penal y caracteriza el proceso de adolescentes dentro del marco que le es propio, un tribunal
penal, pero eso si, como rgano especializado tanto a nivel de la investigacin como del proceso mismo
y posteriormente en la etapa de ejecucin de la sancin.

Este tribunal se concibe asistido de un servicio auxiliar de equipos multidisciplinario y de una sala de
citaciones y notificaciones, adems, dotado de instalaciones, equipos y personal, necesarios para el
cabal cumplimiento de sus funciones.
XI. Disposiciones Transitorias y Finales.
Bajo este Titulo genrico encontramos tres tipos de normas: disposiciones que tienen carcter
preparatorio, como los artculos (672 y 673), otras con carcter verdaderamente transitorio y por
ltimo, las finales.
Se incluye disposiciones preparatorias para que, al momento de concluirse la vacatio los rganos y la
normativa complementaria estn dispuestos para hacer efectiva la proteccin a los nios y adolescentes,
previstas en la Ley.
Las disposiciones contenidas en los artculos 674, 676, 677 y 678, por ejemplo, tienen carcter
verdaderamente transitorio y estn concebidas especialmente para garantizar la proteccin aun cuando
determinados rganos no estn debidamente instalados en toda la Repblica.
Las disposiciones finales contenidas en los artculos 673, 674, 675 y 681 ameritan un breve
comentario:
Actualmente el Instituto Nacional del Menor es un organismo complejo que ejecuta una gran cantidad
de programas y dirige una amplia gama de entidades de atencin. Sin embargo, est pasando por un
proceso de reorganizacin interna, transfiriendo tales entidades y programas a las Gobernaciones de los
Estados.
Las disposiciones transitorias obligan a la profundizacin del proceso descentralizacin del Instituto,
previendo un lapso no mayor de un ao para que concluya. Hasta tanto, el INAM, para evitar traumas y
favorecer la continuidad administrativa, seguir funcionando como instituto autnomo. Vencido el
plazo o finalizado el proceso de transferencia, las disposiciones transitorias establecen que el primer
Director Ejecutivo del Consejo Nacional de Derechos ser quien desempee el cargo de Presidente del
INAM para la poca.
El artculo 681 cuyo contenido pudiera lucir drstico, tiene por finalidad proveer de identidad a ms de
cuatrocientos mil nios venezolanos que en estos momentos, formalmente no existen. Por carecer de
identidad no tienen acceso al disfrute de derechos tan fundamentales como la educacin y la salud. En
tal sentido, seria contradictorio, inconcebible, consagrar para los nios y adolescentes derechos y
garantas que luego no podrn hacer valer porque no pueden demostrar que son personas, a la luz de la
legislacin.
Las disposiciones finales se circunscriben a las derogatorias expresas y tacitas y a la vacatio legis.
Sobre este particular se impone comentar que por virtud de la organicidad, especialidad y posterioridad
de esta Ley, quedan derogadas todas las disposiciones que le son contrarias, previstas en las Leyes
ahora vigentes. Esta derogatoria puede ser total, cuando la disposicin es enteramente sustituida, o
parcial, cuando slo se sustituye en cuanto afecte a nios o adolescentes, quedando vigente en lo
relativo a adultos.
Adems hay derogatorias expresas como los artculos 413 y 434 del Cdigo Penal, que no han sido
sustituidos por otros porque simplemente contenan una discriminacin negativa inaceptable contra
nios y adolescentes.