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Acerca del estado, la democratizacin y algunos problemas conceptuales: Una perspectiva

latinoamericana con referencias a paises poscomunistas


Author(s): Guillermo O'Donnell and Leandro Wolfson
Reviewed work(s):
Source: Desarrollo Econmico, Vol. 33, No. 130 (Jul. - Sep., 1993), pp. 163-184
Published by: Instituto de Desarrollo Econmico y Social
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/3467251 .
Accessed: 21/08/2012 20:37
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Desarrollo Econdmico, vol. 33,

N-

130 (julio-setiembre 1993)

ACERCADEL ESTADO,LA DEMOCRATIZACION


Y ALGUNOSPROBLEMASCONCEPTUALES
UNA PERSPECTIVA LATINOAMERICANACON REFERENCIAS
A PAISES POSCOMUNISTAS*

GUILLERMO
O'DONNELL**

Advertenciainicial
Debo advertiral lectorque las ideas de este articuloestan expresadasen forma
sucinta.Estoyen procesode redacci6nde unlibroen el que tratoestas y otrasideas, y
sus referentesempiricos,con mayorextensi6n.Decidipublicarel presentearticuloante

la gentil insistencia de varios colegas que me persuadieronde que, atn en su forma


actual, valdria la pena ofrecer estas ideas para el debate. Ellas abordan temas y
problemas que creo han sido soslayados, a un costo bastante alto, en los estudios
actuales sobre la democratizaci6n.Dadas las caracteristicasde este texto, he limitado
las citas bibliogrificas al maximo. Los argumentos que presento provienen de varias
corrientes bibliogrficas y de muchas y valiosas contribuciones,a las que hare justicia
en mi libro.
* Las ideas presentadasen esta obra son el resultadode los encuentrosy de los diversos intercambios
intelectuales que forman parte del proyecto "Transformaci6ndel Sistema Este-Sur", auspiciado por la MacArthur
Foundation. Deseo agradecer especialmente al director y coordinador intelectual de este proyecto, Adam Przeworski,
por sus numerosas y utilisimas criticas y sugerencias. Algunas de las ideas de este texto han sido incluidas y
mejoradas por Przeworski en un volumen de pr6xima edici6n (Sustainable Democracy) del cual 61 es el principal
responsable. Present6 una versi6n anterior de este texto en el encuentro sobre "Democracia, mercados y reformas
estructurales en Am6rica Latina",patrocinado por el North-South Center y el CEDES en Buenos Aires, en marzo de
1992, y en el encuentro sobre "Liberalizaci6necon6mica y consolidaci6n democrdtica", promovido por el Social
Science Research Council (SSRC) para el proyecto "Democratizaci6n y reforma econ6mica", que tuvo lugar en
Bologna-Forli en abril de 1992. Agradezco los muchos y Otilescomentarios que recibi en esos encuentros, entre elios
los de Carlos
WilliamSmith, codirectores del proyecto mencionado en primer t6rmino. Quisiera expresar mi
Acuira y
mis sincero reconocimiento a Lawrence Whitehead, director del proyecto del SSRC, no s61o por sus 0tiles criticas y
sugerencias sino tambi6n por sus generosos esfuerzos para mejorar la redacci6n de este texto. Por cierto, no debe
culpbrsele a 61que no lo haya logrado totalmente. Tambi6n vaya mi agradecimiento a mis colegas del CEBRAPy de!
Kellog Institute por sus esclarecedores aportes.
** Director Acad6mico del Helen Kellogg Institutefor InternationalStudies. Profesor de Sistemas de Ciencia
Politica y Sociologia de la Universidad de Notre Dame. [ I 216 Hesburgh Center for International Studies / Notre
Dame / Indiana / USA 46556-5677/ B 219-631-6580 / Fax: 219-631-6717.]

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O'DONNELL
GUIILLERMO

1. El Estado y las nuevas democracias


En las dos iltimas
el derrumbede variostipos de sistemas autoritariosha
decadas,
provocado el surgimiento de un nOmeroconsiderable de democracias. Estas son
verdaderas democracias, democracias politicas o, mas precisamente, poliarquias,
segcn la concepcion clasica de Robert Dahl (esp. Dahl, 1971). Varios estudios han
establecido que existen distintos tipos de poliarquias.Se diferencian, como Arend
Lijphartse adelant6 a demostrar (Lijphart,1968 y 1984), aOn en caracteristicas tan
importantescomo el hecho de que estan basadas en procedimientos mayoritarioso
consensuales para acceder a la autoridadpOblicay ejercerla.Sin embargo, todas ellas
compartenun rasgo fundamental:son democracias representativase institucionalizadas.
Por el contrario,la mayoriade los paises recientementedemocratizados no se encaminan hacia un regimen democratico representativoe institucionalizado,ni parece siquiera que lo han de hacer en un futuroprevisible. Son poliarquias,pero de una clase
diferente, y no existen teorias sobre ella. Este articulointentaun primeraporte a dicha
teorizaci6n1.
Este ejercicio tedrico puede justificarsepor dos motivos. Primero,porque una
adecuada teoria de la poliarquiadeberia abarcar a todas las democracias (politicas)
existentes y no sdlo alas representativase institucionalizadas.Segundo, dado que
muchas de las nuevas democracias tienen una dinamica politicaparticular,no hay por
sus efectos en la sociedad seran similaresa los de las poliarquias
que suponer que
e
del
representativas institucionaiizadasdel presente y
tambien pasado2.
Por otraparte, las recientes tipologiasde las nuevas democracias basadas en las
caracteristicas del regimen autoritarioque las
en las modalidades del
precedio y/o
primerregimen de transici6nno son buenas predictorasde que va a ocurrirdespues de
la instauracidndel primergobierno elegido democraticamente. Con respecto a los
paises que mas nos interesanen este articulola Argentina,Brasily PerU-,el primerofue
un ejemplo de transici6npor colapso del gobierno anterior,mientrasque el segundo
constituy6 la transici6nmas prolongaday probablementemas negociada (aunque no
formalmentepactada) que conocemos. Ademas, la Argentinay Brasiltuvieronregimenes burocratico-autoritarios
excluyentes, en tanto que Pero representa un caso de
populismo militar-autoritario
incorporativo.A pesar de estas y otras divergencias, hoy
resulta obvio que en el periodo posteriora la instauraciOndemocratica estos palses (y
tambien Ecuador,Bolivia,la RepdblicaDominicanay Filipinas,todos los paises de Africa
y del este de Asia en vias de democratizacibno liberalizaciOn,y la mayoria de los
poscomunistas) compartencaracteristicasimportantes,que en todos los casos convergen hacia una situaciOnno institucionalizada3.
1 Adems de ser s61o un esbozo, este texto tiene una gran limitaci6n: no me ocupo directamente de los
factores internacionales y transnacionales, aunque a menudo estan implicitos en el debate.
2 El hecho de no ocuparme de factores internacionales y s6lo muy al pasar de factores hist6ricos implica que
no examinar6 en este trabajo un supuesto que a veces se insinia en la bibiografia, segin el cual lo "inico" que
hacen las nuevas democracias es atravesar etapas por las que las democracias institucionalizadas ya han
pasado.
SEnotro texto (O'Donnell, 1992) las denomind "democracias delegativas", para oponerlas alas democracias
institucionalizadas (o su equiva!ente, democracias consolidadas o establecidas o representativas). AIusar el
termino
"delegativas" me refiero a una concepci6n y prctica del Poder Ejecutivo segin ia cual por medio del sufragio se le

ESTADO, DEMOCRATIZACIONY PROBLEMASCONCEPTUALES

165

En relaci6ncon estos paises, la bibliografiade que disponemos no ha hecho


mas
que indicarlas caracteristicas que no poseen (representatividad,institucionalizaci6ny
otras por el estilo), ademas de describirsus diversos procesos politicos y econ6micos.
Estas contribucionesson valiosas, pero no nos revelanlas claves te6ricas que necesitamos. Asimismo, la caracterizaci6nde estos casos por la ausencia de ciertos atributos
puede dar lugara una teleologia que impediriauna adecuada conceptualizaci6n de los
distintos tipos de democracia surgidos en los Cltimostiempos. Otras corrientes bibliograficas, mas centradas en las politicas piblicas o en las "elites",ofrecen buenos
consejos para avanzar las democracias, pero la viabilidadde dichas prescripciones
depende del.contexto en que actlCanesos lideres.
Aunque en el caso de las democracias liberales "normales"el bagaje conceptual
de la ciencia politicapuede resultarsatisfactorio,estoy convencido que, para analizarla
situaci6n actual y las perspectivas de la mayoriade las nuevas democracias en Asia,
Africa, America Latina y Europa central y del este, debemos retroceder y volver a
algunos estudios basicos en sociologia legal y politica. En este articulo, el analisis
tendra como referentes principalesa la Argentina,Brasily PerO,aunque muchos de los
temas que tratare pueden aplicarse a otros paises. Dado el poco espacio de que
dispongo, seialare brevemente las similitudeso convergencias que me parecen especialmente interesantes.
El siguiente analisis presupone una idea: los estados estan interrelacionadosde
distintasy complejas maneras con sus respectivas sociedades. Debido a esta diferente
inserci6n, las caracteristicas de cada estado y de cada sociedad influyenpoderosamente sobre las caracteristicasde la democracia que habra (o no) de consolidarse -o
simplemente sobreviviry eventualmenteser derrocada-. Estas afirmaciones son bastante obvias, pero no hemos estudiado sus implicacionesdesde el punto de vista de la
problematicade la democratizaci6n.Enparte se debe a que manejamosconceptos (en
especial el de estado) que, tal como son formulados en casi toda la bibliografia
contemporanea, no nos ayudan demasiado en el tema que nos ocupa.
Es un errorasimilarel estado al aparatoestatal, o al sector peblico, o al conjuntode
burocracias peblicas. No cabe duda que ellas formanparte del estado, pero no son el
estado en su totalidad. El estado tambien es, y no menos fundamentalmente, un
conjunto de relaciones sociales que establece un cierto orden y en iltimainstancia lo
respalda con una garantiacoactiva centralizada,sobre un territoriodado. Muchas de

delega el derecho de hacer todo lo que le parezca adecuado para el pais. Tambien demuestro que las democracias
delegativas son intrinsecamente hostiles a los patrones de representaci6n normales de las democracias establecidas, a la creaci6n y consolidaci6n de las instituciones politicas y, especialmente, a lo que yo denomino "rendici6n de
cuentas horizontal".Con esto me refiero al control diario de la validez y legitimidad de las acciones del Ejecutivo por
parte de otros organismos piblicos que son razonablemente aut6nomos de aqu61. Adems, como veremos, el
componente liberal de estas democracias es muy debil. Algunos analistas tienden a confundir la democracia
delegativa con el populismo. Por supuesto, ambas comparten numerosas e importantes caracteristicas. Sin
dio lugar a una mayor organizaci6n y participaci6n politica
embargo, por lo menos en Ambrica Latina, este Cltimrno
popular (aunque estuvo verticalmente controlada) y coexisti6 con periodos de expansi6n dindmica de la economia
interna. En cambio, es tipico de la democracia delegativa tratarde despolitizar a la poblaci6n, con excepci6n de los
breves periodos en los que exige su apoyo plebiscitario, y que en la actualidad coexisten con periodos de grave
crisis ecorn6mica. Mientras que mi estudio anteriorera, bbsicamente, un ejercicio de tipologia, este es un andlisis de
algunos procesos sociales que en apariencia estan estrechamente relacionados con el surgimiento y funcionamiento
de !as democracias delegativas.

166

GUILLERMO
O'DONNELL

estas relaciones se formalizanen un sistema legal surgido del estado y respaldado por
6l. El sistema legal es una dimensi6n constitutivadel estado y del orden que este
establece y garantizaen un cierto territorio.Este orden no es igualitarioni socialmente
imparcial.Tantoen el capitalismocomo en el socialismo burocritico, sustenta y contribuye a reproducirrelaciones de poder sistematicamenteasimetricas. Sin embargo se
tratade un orden, en el sentido que entranen juego moltiplesrelaciones sociales sobre
la base de normasy expectativas estables (aunque no necesariamente aprobadas). En
uno de esos momentos en que el lenguajecomin expresa las relaciones de poder en las
que se halla inserto,cuando las decisiones se toman en el centro politico(las "6rdenes
impartidas"),tales decisiones "impartenorden",en el sentido de que esas 6rdenes
generalmente son obedecidas. Esta conformidadreafirmay reproduce el orden social
existente. La conformidad preconsciente y habitualcon la autoridad politica puede
basarse, como sostenia Weber, en la tradici6n,el miedo al castigo, el clculo pragmatico, la habituaci6n,la legitimidady/o la efectividadde la ley. Laefectividadde la ley en un
territorioconsiste en innumerables comportamientoshabituales que por lo general
(conscientemente o no) son compatibles con 0loque prescribe la ley4.Esa efectividad se
basa en la expectativa, ampliamente compartiday sustentada en casos que obran
como modelo ejemplar, de que dicha ley, de ser necesario, sera impuesta por una
autoridadcentraldotada de los poderes pertinentes.Esta es la texturabasica del orden
establecido y garantizado por el estado nacional contemporineo. Podemos ver
que la ley (incluidos los patrones de habituacibn generados por la expectativa de
su regular aplicaci6n) es un elemento constitutivo del estado: es la "parte"del
estado que proporciona la textura subyacente del orden social existente en un

territoriodado.
Tantoen latradici6neuropeacomoen laanglosajonalaleyes, en ltimainstancia,
codificado
del conocimientoprofesional.La
que esta sujetoa las interpretaciones
algo
ley tiene sus expresionesorganizativaspropias,sumamenteritualizadase institucionalizadas,en las democraciascontemporneas.Se suponeque el Congresoes el

lugarde debate, aprobaci6ny sanci6n de las principalesleyes del pais, y que el Poder
Judiciales el lugaren el que se zanjany resuelvenconflictosde intereses y, en definitiva,
se debate el sentido de la comunidad politica. Como ocurre con otros aspectos del
estado, el Congreso y el Poder Judicialson la encarnacidnorganizativaperceptible de
ese fen6meno mAsamplio que es la efectividad social de la ley.
El reconocimientoque la ley tiene una dimensi6n constitutivaen la formacibndel
estado ha sido obstaculizado por los enfoques que dominaron la ciencia politica
anglosajona desde la "revolucionconductista".Porotra parte, a pesar de las contribuciones de autores como MaxWebery HermanHeller,los enfoques que prevalecieronen
Europa continentalfueronestrechamente legalistas: se basaron en analisis formalistas
de la ley escrita, prestando escasa atencidna sus aspectos sociolOgicosy politicos. De
una manera u otra, estas dos grandes tradicionesno consiguieronver al estado como
una realidad compleja formada por sus aspectos burocratico-organizativosy tambidn
por sus aspectos legales.
que
4Soy cauto en el uso del lenguaje porque no quiero detenerme aqui en los distintos matices y salvedades
un tratamiento ms profundo del tema tendria que introducir. Para un buen anglisis de estos temras vease Cotterrell,
1984.

ESTADO, DEMOCRATIZACIONY PROBLEMASCONCEPTUALES

167

Existe ain otradimensi6ndel estado: la ideol6gica. Elestado (mas precisamente,


el aparato estatal) alega ser -y normalmenteesto es Io que se cree que es- un "estado
para la naci6n".Ya sea en los discursos explicitos o en la recurrenteinvocaci6n a los
simbolos de la nacionalidad, el estado alega ser el creador del orden que acabo de
mencionary, ademas, en las democracias contemporaneas, de los derechos individuales y asociativos que conlleva entablar dichas relaciones. Vimos que en todas las
sociedades el orden existente no es igualitario,aunque desde la cispide del estado se
sostiene que dicho orden es igualitarioparatodos qua miembrosde la naci6n. Pero este
encubrimientoparcial(respaldado por la ley, que estructuralas desigualdades implicadas por ese orden) no le resta realidad a dos aspectos fundamentales. Primero,este
orden es verdaderamente un orden, el bien colectivo supremo: proporciona una
predecibilidad social generalizada, respaldada por acciones a la postre decisivas de
las burocracias piblicas pertinentes. Segundo, adn cuando no se extiende a otras
relaciones sociales, la igualdad ciudadana garantizada a todos los miembros de la
nacidn es fundamentalpara el ejercicio de los derechos politicos que el funcionamiento
de la democracia supone y, tambien, para la efectividad de las garantias individuales
consagradas en la tradici6nliberal.
Desde la perspectiva que propongo, la ciudadania no se circunscribea los confines de lo politico(segon la estrecha definici6nque se da de ello en la mayorparte de la
bibliografiacontemporanea). Porejemplo, la ciudadania esta en juego cuando, al establecer una relaci6n contractual,una de las partes puede o no dirigirsea un organismo
pOblicolegalmente competente del que cabe esperar un tratojusto para que intervenga
y falle en el asunto. Ain en las instancias aparentemente mas privadas del derecho, el
sistema legal incorporala dimensi6n pOblicaoriginada por la remisi6n virtualde esa
relaci6n para su tratamientoen manos de un organismo competente del estado. Esta
dimensi6n intrinsecamentepOblicade las relaciones privadas (o sea, esta texturizaci6n
de esas relaciones por el estado-en-tanto-ley)es violada cuando, por ejemplo, a un
campesino se le niega de facto el acceso a los tribunales para pleitear contra un
terrateniente.Este derecho "privado"no debe considerarse menos constitutivode la
ciudadania que el derecho "piblico"de votarsin coacci6n.
Argentina, Brasil y PerO (ademas de otros paises de America Latina y otras
regiones) no s6lo estan atravesando una grave situaci6n social y econ6mica. Aunque
con diferentesritmose intensidades,tambienestan sufriendouna profundacrisis de sus
estados. Dicha crisis existe en las tres dimensiones que acabo de tratar:la del estado
como conjunto de burocracias capaces de cumplirsus funciones con razonable eficacia; la de la efectividad de la ley;y la vinculadacon la pretensi6nque los organismos
estatales normalmenteorientansus decisiones basandose en algin concepto del bien
piblico5. Estos paises estan viviendola prolongadacrisis de un modelo de acumulaci6n
de capital orientadohacia adentro y centrado en el estado, y de la posici6n del estado
en dicho modelo. Contrariamente,algunos palses (Espara, Portugal,Corea del Sur,
Taiwan y Chile), gracias a circunstancias de las que ahora no me ocupare, pudieron
5 Muchos paises poscomunistas sufren el enorme problema adicional de que ni siquiera sus limites geogr~ficos son incontestables y varios grupos 6tnicos y religiosos impiden la existencia de un minimo grado de lealtad
a los respectivos estados. En este sentido, mientras que algunos palses latinoamericanos est~n sufriendo procesos
de aguda erosi6n del estado nacional ya existente, varios paises poscomunistas enfrentan el problema acn mbs
grave de c6mo comenzar a construirun estado nacional en circunstancias sociales y econ6micas muy poco propicias.

168

GUILLERMOO'DONNELL

evadir dicha crisis generalizada. Surgieroncomo economias orientadas a la exportaciOn,activamente integradasa la economia mundial.Para esto contaroncon un aparato
estatal escueto, aunque activo y eficaz.
confunde dos dimensiones diferentes.
Con frecuencia el debate
contemporaneo
Una de ellas corresponde al tamafioy al peso relativodel aparatoestatal. No cabe duda
de que en la mayoriade los paises recientementedemocratizados el estado es demasiado grande, y que esto tiene varias consecuencias negativas. Sin embargo, en este
contexto, el ant6nimode grande no es pequeno sino agil, es decir, un conjuntomenos
pesado pero eficaz de organizaciones pOblicascapaz de establecer sblidas raices para
la democracia, resolver progresivamentelos problemas de equidad social y generar
condiciones que Ilevena tasas de crecimientoecon6mico adecuadas para sustentarlos
adelantos tanto de la democracia como de la equidad social. La segunda dimensi6n se
refierea la fortalezao debilidad del estado como un todo, es decir, incluyendo pero no
s6lo el aparato estatal. Un aparatoestatal "grande"o "pequefo" puede o no establecer
efectivamente su legalidad en un territorio.De acuerdo con la perspectiva que propongo, un estado fuerte,independientementedel tamaro de sus burocracias,es un estado
que establece con eficacia esa legalidad y que no es percibido por la mayoriade la
poblaci6n s61o como un ambito para la persecuciOnde intereses particularistas.Ms
adelante argumentareque los intentosactuales de reducirel tamafo y las deficiencias
del estado-como-burocracia tambidnest~n destruyendo al estado-en-tanto-ley y su
legitimaciOnideolOgica,en parteinadvertidamentepero con nefastas consecuencias de
todo tipo (incluso para el exito a largo plazo de las politicas econ6micas inspiradas en
dichos intentos, para no mencionarel logro de una democracia institucionalizada).
Las actuales teorias del estado a menudo aceptan un supuesto que se repite en
las actuales teorias de la democracia:que existe un alto grado de homogeneidad en los
alcances, tanto territorialescomo funcionales, del estado y del orden social que este
sustenta. No se cuestiona (y si se cuestiona, no se problematiza)si dicho orden, y las
politicas originadasen las organizacionesestatales, tienen similarefectividad en todo el
territorionacional y en todos los estratos sociales existentes6. El ideal de la "igualdad
ante la ley" no se Iogr6 totalmente en ningOnpais. Observemos, por ejemplo, la
existencia universalde prejuiciosde clase en la administraci6nde justicia.No obstante,
los paises escandinavos han Ilegadobastante cerca de la homogeneidad total,mientras
que entre las democracias institucionalizadasmodernas Estados Unidos, tanto en el
como funcional,se encuentrapr6ximoal limiteinferior.
aspecto territorial
En America Latina,los paises con una homogeneidad relativamenteimportante
antigua y sOlida
(sobre todo territorial)cuentan con una tradiciOndemocratica
mas
(Costa Rica, Chiley Uruguay).PerOrepresentael polo opuesto, recientementeacentuado por la acci6n de Sendero Luminoso y sus consecuencias. Bolivia, Ecuador y
Colombiaest~n cerca del polo de la heterogeneidad extrema.Brasily Mexico, a pesar
de haber tenido durante decadas regimenes autoritarioscentralizadores,tambibn son
6 De hecho, la "penetraci6n estatal" fue una de las "crisis"conceptualizadas en la celebre serie de volimenes
de los aios sesenta sobre "Desarrollo politico" del Social Science Research Council (esp. Joseph La Palombara,
1971, pdgs. 205-232). Este mismo tema es primordialen Samuel Huntington, 1968. Pero mientras que estos trabajos
se ocupan del crecimiento de cualquier tipo de autoridad central, el mio se refiere a la efectividad del tipo de legalidad
que, segtn se supone, un Estado democrtico debe implantar.

Y PROBLEMAS
ESTADO,DEMOCRATIZACION
CONCEPTUALES

169

casos de gran heterogeneidad territorial


y funcional.La Argentina,juntocon Venezuela
y Colombia-dos democracias bastante antiguas, aunque actualmentepadecen graves
problemas- se halla en algon lugarintermediode este continuo.
LQueocurre cuando la efectividad de la ley se extiende muy irregularmente(si no
desaparece por completo) por el territorioy las relaciones sociales (6tnicas, sexuales y
de clase) que, segOn se supone, debe regular? ,Que tipo de estado (y de sociedad) es
6ste?
influenciaejerce sobre el tipo de democracia que surja?
.Qub
Me
limitarea trataralgunos temas que se relacionancon la crisis del estado en las
tres dimensiones que identifique.En estas situaciones, estados ineficaces coexisten
con esferas de poder aut6nomas y con base territorial.
Esos estados son incapaces de
asegurar la efectividad de sus leyes y sus politicasa lo largo del territorioy el sistema de
estratificaci6n social. Las regiones perifericas al centro nacional (que por Io general
sufren
las crisis econ6micas y cuentan con burocraciasmas debiles que el centro)
m.s
crean (o
refuerzan)sistemas de poder local que tienden a alcanzar grados extremos de
dominaci6n personalista y violenta (patrimonialy hasta sultanista, en la terminologia
weberiana), entregados a toda suerte de practicas arbitrarias.En muchas de las
democracias que estan surgiendo, la efectividad de un orden nacional encarnado en la
ley y en la autoridaddel estado se desvanece no bien nos alejamos de los centros
nacionales y urbanos. Pero aOnalli se pone de manifiestola evaporaci6n funcional y
territorialde la dimensi6n pOblicadel estado. El aumento de los delitos, las intervenciones ilicitasde la policia en los barriospobres, la practicadifundidade la torturay aon de
la ejecuciOnsumariade sospechosos que residen en los barriospobres o por alguna
otra raz6n son estigmatizados, la negaci6n de los derechos de la mujery de grupos
minoritarios,la impunidaddel traficode drogas y el gran nOmerode niios abandonados
en las calles (todo lo cual seriala un escaso progreso con respecto al periodo autoritario
precedente), no s6lo reflejaun grave proceso de decadencia urbana, sino tambien la
creciente incapacidad del estado para hacer efectivas sus propias normas. Muchos
espacios pOblicos desaparecen, ya sea por la invasi6n de los que sufren una
miseria desesperante o por los peligros que acarrea usarlos. El miedo, la inseguridad, la reclusi6n de los barrios ricos y el tormento que significa viajaren los medios
de transportepiblicos reducen los espacios pcblicos y conducen a un tipo perverso de
privatizaci6nque, como veremos, tiene correlatosen otras esferas. Estos y otros males
no son nuevos, y algunos de ellos son mas acuciantes en un pais que en otro. Sin
embargo, y esto no sucede exclusivamente en America Latina, han empeorado al
superponerse esta enorme crisis a un debil proceso de democratizaci6n.
Observemos que ocurre en las regiones donde los poderes locales (tanto los
pOblicosformales como los de facto) establecen circuitosde poder que operan segOn
procedimientos incompatibles,cuando no antag6nicos, con la legalidad que supuestamente regula el territorionacional.Estos son sistemas de poder privado(o, mejordicho,
de poder privatizado,pues muchos de los principalesactores ejercen cargos estatales),
en los que varios derechos y garantiasde legalidad democratica no tienen efectividad.
Esta situaci6n se extiende a numerosas relaciones privadas generalmente resueltas,
a~n por el Poder Judicial de esas regiones, sobre la base de las asimetrias de poder
existentes entre las partes. Si bien dichas regiones, neofeudalizadas, poseen organizaciones estatales (nacionales, provincialesy municipales),la obliteraci6nde la legalidad
les quita a los circuitos de poder regional, incluso a los organismos estatales, la

170

GUILLERMO
O'DONNELL

dimensi6n pOblica,legal, sin la cual el estado nacional y el orden que este sustenta
desaparecen. Es probable que el errorde reificarel estado no resulte evidente cuando
se teorizasobre paises homogeneos, pero se pone de manifiestocuando la aniquilaci6n
de su dimension pOblicahace que algunas organizaciones estatales se vuelvan parte
de los circuitosde poder perversamenteprivatizados7.Algunos sectores dei nordeste y
el Amazonas en Brasil,el altiplanoen Peri y variasprovinciasdel centro y noroeste de la
Argentina son ejemplos de la evaporacion de la dimensi6n piblica del estado y, en
consecuencia, de su extrarfa"reificaci6n"al quedar integrado exclusivamente por
organizaciones que, en esas regiones, son parte de circuitos de poder privatizados,a
menudo sultanistas.
Aunque estas caracteristicasde AmericaLatinason conocidas, que yo sepa no se
han hecho esfuerzos sistem~ticos por relacionarlascon los tipos de democracia que
surgieron en Argentina,Brasil,Peru, en paises similaresde America Latinay en otras
partes del mundo. Imaginemos un mapa de cada pais donde las zonas color azul
seralan un alto grado de presencia dei estado, tanto en el aspecto funcional como
territorial(es decir, un conjuntode burocraciasrazonablementeeficaces y la existencia
de una legalidad efectiva), las verdes indican un alto grado de penetraci6n territorialy
una presencia mucho menor en terminosfuncionalesy las marronessignifican un nivel
muy bajo o nulo de ambas dimensiones. De esta manera,en el mapa de Noruega, por
ejemplo, prevaleceriael azul;en el de Estados Unidos se veria una combinaci6n de azul
y verde, con importantesmanchas marronesen el sur y en las grandes ciudades; en
Brasily PerUel color predominanteseria el marr6ny en la Argentinala extensi6n de este
color seria menor pero, si contaramoscon una serie temporalde mapas, podriamosver
que esas zonas marronesse han extendido Iltimamente8.
En estas zonas hay elecciones, gobernadores y legisladores nacionales y provinciales (en muchos casos sobrerrepresentados en las legislaturas nacionales). AOn
cuando pueden ser los partidos de esas provinciasmiembros nominales de partidos
nacionales, no son m~s que maquinaspersonalistasansiosamente dependientes de las
prebendas que puedan extraerde los organismos estatales, tanto nacionales como locales. Estos partidosy los gobiernos locales funcionansobre la base de fen6menos tales
como el personalismo,el familismo,el prebendismo,el clientelismo,y otros por el estilo.
Como saben los antrop6logos, este mundo se rige por un conjuntode reglas minuciosas, aunque no escritas; en el existen -en oposici6n alas sociedades "tradicionales"burocraciasestatales, algunasde ellas grandesy complejas,muymalpagas y politizadas.
Estos circuitos de poder
en el centro de la politicanacional,
estan representados
comenzando por el Congreso, la institucionque supuestamente es la fuente de legali7 Un sintoma importante lo constituye el modo en que ha prosperado el narcotrafico en estas zonas, a menudo
aliado con autoridades locales y nacionales. Esta convergencia (que tambien se ha producido en otras actividades
delictivas) acentha adn mis la perversa privatizaci6n de estas regiones.
8 El grado de homogeneidad que sugiero no supone necesariamente que cada pais abarque individuos de
una misma nacionalidad (por ejemplo, el color predomrinanteen B~lgica es el azul). La desintegraci6n de imperios
supranacionales como la Uni6n Sovietica y Yugoslavia puede conducir o no, en las respectivas entidades nacionales
que estn surgiendo, a la creaci6n de paises que sean homog6neos en el sentido al que me refiero. Por ejemp\o, en
Rusia la erosi6n de la autoridad pu3blicay la desobediencia general a la legislaci6n supone que, aunque esta unidad
puede ser mis "nacional"en el sentido de contar con una poblaci6n mas homogenea que antes, en lo que respecta
alas dimensiones del estado que serialo estAdominada por el color marr6n. Para una vivida descripci6n de la rapida
y amplia "marronizaci6n"de Rusia, vease Reddaway, 1993, p~gs. 30-35.

ESTADO, DEMOCRATIZACIONY PROBLEMAS CONCEPTUALES

171

dad nacional. Por lo general, los intereses de los legisladores "marrones"


son bastante
limitados:sostener el sistema de dominaci6nprivatizadaque los ha elegido y canalizar
hacia ese sistema la mayorcantidad posible de recursos estatales. Poreso, la tendencia
de sus votos es conservadora y oportunista:dependen para su exito del intercambiode
"favores"con el Ejecutivoy varias burocraciasestatales. Si el Poder Ejecutivoes debil,
esos representantes suelen obtener el controlde los organismos estatales que suministrandichos recursos. Esto aumentala fragmentaci6ndel estado (y sus deficit):el marr6n
se extiende hasta la cispide
del estado. Adems, tanto en el Congreso
burocr.tica
sacan provecho de partidos que no slo tienen muy
como fuera de 61,esos individuos
bajo contenido ideol6gico (lo que per se no es necesariamente malo),sino que adoptan
posiciones absolutamenteoportunistasy carecen de disciplina.Unextremotransformismo
es la regla. Algunos andlisis recientes han
las negativas consecuencias que
seralado
esto provoca en el funcionamientodel Congreso y en el surgimientode un sistema
partidariorazonablemente estable (esp. Mainwaring,1990), Io cual por cierto no es
demasiado propiciopara la institucionalizaci6nde la democracia. Tambidn,por razones
evidentes, estos politicosconvergen con la orientaci6ndelegativa y cesarista del Poder
Ejecutivo en su hostilidad a cualquier forma de responsabilizaci6n (accountability)
horizontal.Y ain cuando a veces tienen graves conflictos con el Ejecutivo,suelen ser
sus aliados contra el surgimientode sl61idasinstitucionesrepresentativas.
En cierto modo, el regimenque resultade esta situaci6nes muy representativo.Es
coherente con la realidad de paises cuyos patrones de representaci6n politica los
vuelven a~n m~s heterogeneos. El problema es que esta representatividadimplica la
introyecci6n del autoritarismo-entendido como la negaci6n de Io pmblicoy de la
efectiva legalidad del estado democraticoy, por lo tanto,de la ciudadania- en el centro
mismo del poder politicode dichos paises9.
Nuestro mapa da lugar a algunas preguntas importantes,ninguna de las cuales
contestar6 totalmenteen este articulo. ,Quetipo de estado son los de paises en los que
predomina el marr6n?
r6gimendemocratico puede establecerse en medio de tal
iQue
heterogeneidad? LHasta que punto se pueden extrapolara esos casos teorias del
estado y de la democracia que presuponen paises mucho mas homogeneos? En sus
aspectos mas generales, estas preguntas han sido basicas en los analisis comparativos
de las ciencias sociales. Sin embargo, hay que recordarlasy especificarlas, dado que el
sentimiento generalizado de una victoria universal del capitalismo, y quizas de la
democracia, ha hecho que caigan en el olvido.Quiza se este volviendoa los errores de
la decada del sesenta, cuando muchas teorias y comparaciones eran indiferenciadas,
cuando no etnocentricas:aplicaban paradigmas de supuesta validez universalque no
tenian en cuenta la variaci6nestructuradaobservable en el mundo no desarrollado. En
9 ObsBrvese los actuales problemas de Italia, la democracia institucionalizada m&s heterog6nea (con
excepci6n de la India, si es que puede considerarse que este pais, sumamente heterog6neo, pertenece a ese
grupo), pero que es bastante mBShomogenea que la de la mayoria de los paises a los que aqui me refiero. Estos
problemas estn estrechamente vinculados con las zonas marrones de Italiay con la introducci6n de representantes
legales e ilegales de dichas areas en el centro de poder nacional. Cualquiera sea nuestra opini6n sobre los gobiernos
republicanos de Estados Unidos, parece indiscutible que en la di'cada pasada las zonas marrones han experimentado alli un crecimiento preocupante, en especial alrededor de las ciudades. Adembs, estos problemas tambibn
estan apareciendo en otros paises ricos, en relaci6n con una serie de transformaciones globales (particularmente
econ6micas). Sin embargo, en este texto deseo poner de relieve algunos factores, especificos de ciertos paises, que
acentran poderosamente estos problemas. Como siempre ocurre, las comparaciones son cuesti6n de grado.

172

GUILLERMO
O'DONNELL

ia actualidad los economistas neoliberalesson un claro ejemplode este problema, pero


muchos soci6logos y politdlogostampoco son excepci6n.
Debemos recordarque en un orden democritico que funcionaadecuadamente, la
legalidad del sistema es universalista:cualquierapuede apelar a ella con exito, independientemente de su posici6n en la sociedad. Volviendoa una discusi6n bastante
antigua, 6puede decirse que un estado es "democratico"y "autoritario"
o estos son
atributos reservados exclusivamente al regimen? Todo depende, por supuesto, de
c6mo definamos el estado y el regimen.Con respecto al Dltimo,repetirela definici6nque
hemos propuesto con Schmitter:"...el conjuntode pautas, explicitas o no, que determina las formasy canales de acceso a los principalescargos de gobierno, las caracteristicas de los actores admitidos y excluidos con respecto a ese acceso y los recursos o
estrategias que pueden emplear para ganar tal acceso" (O'Donnelly Schmitter,1986,
vol. IV,p. 73, n. 1). Con algunas variantes, este tipo de definiciOnes aceptado en la
bibliografia;en cambio, como ya vimos, la definici6nde estado es problematica.Contra
la opinionpredominante,lo que sostengo aqui Ilevaa la conclusi6n de que los atributos
no corresponden s01oal regimen sino tambien al estado.
"democritico"y "autoritario"
Esto puede mostrarse razonando a contrario.Un contexto autoritariotiene una
caracteristica fundamental:no existe un sistema legal (o, si existe, no tiene verdadera
efectividad, o puede anularse ad hoc, o estA subordinado a normas secretas y/o al
capricho de los gobernantes) que garantice la efectividad de los derechos y garantias
que los grupos e individuospueden esgrimircontra los gobernantes, el aparato estatal
o cualquierotra instancia situada en la cima de la jerarquiasocial o politica.Se tratade
una legalidad trunca: aun en el caso del autoritarismoinstitucionalizado,no tiene la
garantia de su propia aplicaci6n contra los gobernantes y otros poderes superiores.
Esto afecta una dimensi6n constitutivadel estado: el tipo de legalidad (que puede dar
lugar, en casos extremos, a una arbitrariedadabsoluta) que conforma la textura del
orden impuesto sobre un territorio.Desde este punto de vista, no veo cOmo eludir la
conclusi6n que tambienel estado puede ser autoritario.
Lo opuesto no me parece menos evidente. En tanto un sistema legal incluye los
derechos y garantias del constitucionalismooccidental y existen poderes piblicos
capaces y deseosos de hacer cumplir dichos derechos y garantias -ateniendose a
procedimientosestablecidos y adn en contrade otros poderes pOblicos-, ese estado y
el orden que contribuyea implantary reproducirson democriticos. En oposicion a la
legalidad trunca del estado autoritario,la del estado democritico es completa -como
Hans Kelsen argument6 en un contexto diferente- pues "cierra"sus propios circuitos
gracias a la aplicaciOnuniversalistade sus normas,aln en contrade otras organizaciones estatales. Esto es lo que ocurre en las zonas azules pero no en las grandes (y
crecientes) zonas marronesde muchas de las nuevas demnocracias.
En los paises con grandes areas "marrones"las democracias se basan en un
estado esquizofrenico en el que se mezclan, funcionaly territorialmente,importantes
caracteristicas democr~ticas y autoritarias.Se tratade un estado cuyos componentes
de legalidad democraticay, por Iotanto,de lo pciblicoy lo ciudadano se esfuman en las
fronterasde diversas regiones y relaciones de clase, 6tnicas y sexuales.
En tanto forma poiitica efectiva sobre un territorio,la democracia se relaciona
necesariamente con la ciudadania,y esta sblo puede existirdentrode la legalidad de un

ESTADO, DEMOCRATIZACIONY PROBLEMAS CONCEPTUALES

173

estado democratico. La completa universalizaci6nde la ciudadania es un ideal al que


las democracias realmente existentes se aproximanen mayor o menor medida. Sin
embargo, para las teorias del estado y de la democracia que manejamos, no deberian
desecharse por irrelevanteslas grandes (y crecientes) zonas marrones en muchas de
las nuevas democracias. Tampoco deberia suponerse que alguna virtudintrinsecade la
democracia politicay/o del cambio econ6mico haraque esas zonas desaparezcan. No
se trata, como en el caso de las democracias institucionalizadas,de algunos componentes autoritariosen un estado que adn asi puede considerarse democrtico. En los
paises que estudiamos en este articulola dimensi6nautoritariase entremezcla en forma
compleja e intensa con la dimensi6n democr~tica. Esto exige que reconceptualizemos
el estado y la democracia (y el regimen)existentes en cada caso.
Un estado incapaz de imponer su legalidad sustenta una democracia con una
ciudadania de "baja intensidad".En muchas de las zonas marrones se respetan los
derechos politicos de la poliarquia.Por lo general, los individuosno estan sometidos a
coacci6n directa cuando votan; sus votos se cuentan correctamente; pueden crear
practicamente cualquier tipo de organizaci6n, expresar sus opiniones sin censura y
moverse librementedentro y fuera del territorionacional. En estas zonas se cumplen
estas y otras caracteristicas de la poliarquia.Esto es lo que diferencia a Polonia y la
Argentina, por un lado, de Rumaniay Guatemala, por el otro. Cualquiera sean sus
normas constitucionales, el funcionamientoreal de la vida politica en los dos iltimos
paises los descalifica como poliarquias.
Entrelos paises que satisfacen los criteriosde la poliarquiapueden distinguirse
diferentes grados y dimensiones de "democraticidad",segin los grados de justicia e
igualdad en varias esferas sociales (o democratizaci6n social y econ6mica; vease
O'Donnelly Schmitter,1986). Pero el concepto de ciudadania de baja intensidad no se
refierea estas esferas, que porciertoson muyimportantes.Se refiereespecificamente a
la esfera politica, a la teoria politica de la democracia politica, o poliarquia.Como ya
serale, atn en las zonas marrones de las nuevas democracias prevalecen, por lo
general, condiciones especificamente politicasque satisfacen las condiciones estipuladas para la existencia de la poliarquia.No obstante, es comon que los campesinos, los
residentes en barriospobres, los indios, las mujeres,etcetera, no reciban un tratojusto
en los tribunales,ni gocen de acceso a servicios ptblicos a los que tienen derecho,
esten a salvo de la violencia policial,carezcan de derechos laborales, etcetera. Estas
son restricciones "extra-polidrquicas"
pero politicamentefundamentales: implican la
inefectividaddel estado-en-tanto-leyy la cancelaci6n de algunos derechos que son tan
constitutivosde la democracia como el de votarsin coacci6n. Esto originauna curiosa
bifurcaci6n: en muchas zonas marrones se respetan los derechos participativos y
democraticos de la poliarquia,pero se viola el componente liberalde la democracia.
Una situaci6n en la que se vota con libertady hay transparenciaen el recuento de los
votos pero en la que no puede esperarse un tratocorrecto de la policia o de la justicia,
pone en tela de juicioel componente liberalde esa democracia y cercena severamente
la ciudadania10.Esta bifurcaci6nconstituye el reverso de !a moneda de la compleja
mezcla de componentes democr~ticos y autoritariosen estos estados.
'o Como expresa Alan Ware (1992): "Lapretensi6n de las democracias liberales de ser democracias liberales
se basa en la afirmaci6n de que cuentan con procedimientos accesibles y bien arraigados para proteger las
libertades de los ciudadanos".

174

GUILLERMOO'DONNELL

La negacion de los derechos liberales(en general, aunque no exclusivamente) a


los pobres y a otros sectores discriminadoses analiticamentediferentede los distintos
grados de democratizaci6nsocial y econ6mica y no supone una relacionmecnica con
ellos. Sin embargo, empiricamentevariasformasde discriminaci6n,la pobreza generalizada y su correlato-una extremadisparidaden ia distribuci6nde los recursos (no s61o
econ6micos)- van de la mano con baja intensidadde la ciudadania11.Este es el tema de
las condiciones sociales necesarias para el ejercicio de la ciudadania:
puede
habilitarsea los debiles y pobres, adn cuando sigan siendo pobres, para .c6mo
que, en forma
congruente con la legalidad democraitica,puedan acceder a una plena ciudadania,
liberaly democratica? Ni siquierauna definici6npoifticade la democracia (como la que
recomiendan la mayoriade los autores contemporaneos y a la que adhiero) deberia
soslayar la pregunta acerca de hasta que punto se ejerce verdaderamentela ciudadania en un pais determinado.Permitasemeinsistiren un tema que Ileva a confusiones:
esto no se refiereper se a cuanto lamentauno las desigualdades y cunto quisierarepararlas.Miargumentoaqui se limitaa las consecuencias que esas condiciones sociales
tienen sobre el tipo de poliarquiay la extensi6nde la ciudadaniaexistentes en cada caso.
En las siguientes secciones me ocupare de algunas cuestiones que se vinculan,
primero,con la crisis del estado y, segundo, con un ciertotipo de crisis economica. Este
examen nos permitiraobtener una perspectivamas concreta respecto de algunos de los
temas presentados en esta primera
seccion.
2. Algunos aspectos de la crisis del estado
Existen abundantes pruebas de que la grave crisis socioecondmica que sufre la
mayoria de los paises recientemente democratizados fomenta el crecimiento de las
zonas marrones.Estos efectos no provienens61ode diversos procesos de desintegraci6n social y econ6mica; tambien se originanen la profundacrisis del estado en tanto
legalidad efectiva, en tanto conjuntode burocraciasy en tanto agente legitimado del
interbs comun. Tambien derivan del fuerte antiestatismo de las ideas y politicas
neoliberales12,en especial de su empeio por disminuira toda costa el tamariode las
burocracias estatales y el deficit pQblico.
Se estan haciendo muchos esfuerzos para reducirel d6ficitfiscal. Los principales
han sido las privatizacionesy los intentos de librarsedel "exceso de personal". Esto
ultimono ha sido facil,en parte porque en la mayoriade los casos los empleos poblicos
estan protegidos legalmente y en parte porque la tenaz oposicibn de los gremios ha
1 La gran pobreza y el alto grado de desigualdad de la mayor parte de America Latina y el resto del Tercer
Mundo (sedimento de una larga historia, acentuado por la crisis y las politicas econ6micas actuaies) se diferencian
del proceso de rpida desigualacid6n de los paises poscomunistas. Cualquiera sea de estos dos procesos el que
resulte mas explosivo, el segundo aparece en democracias que, casi en el mismo momento de su nacimiento, sufren
una severa disminuci6n en la intensidad de su ciudadania.
12 Por politicas "neoliberales" entiendo las apoyadas por las instituciones crediticias internacionales y las
teortas neoclsicas actuales. Dichas potiticas han experimentado Iltimamente algunos cambios, impulsados, en
apariencia, por los variados resultados de su aplicaci6n. No obstante, ain persiste en su nicleo un prejuicio
antiestatista muy fuerte e indiscriminado. Para una critica de estas politicas, liase esp. Przeworski et. al., en prensa.
(Aunque estoy de acuerdo con dicha critica y soy uno de los coautores del libro, creo eticamente correcto agregar
que no participe en esa parte del volumen.) V6ase tamnbin Przeworski, 1992.

ESTADO, DEMOCRATIZACIONY PROBLEMASCONCEPTUALES

175

costado cara a gobiernos inestables. Encambio, las politicasque produjeronuna fuerte


caida en los sueldos de la mayor parte de los empleados piblicos resultaron mas
conducentes a la reducci6n del deficitfiscal.
Ademas de la gran caida de los salarios, hay numerosas indicaciones de la
degradaci6n del funcionamientoy de la idea misma de la burocraciaestatal como un
servicio p0blico. Muchos de los funcionariosmas capaces la han dejado para pasar al
sector privado. Para los que se quedaron, su status se ha deterioradotanto como sus
salarios: las ideologias antiestatistasprevalecientes hacen que su trabajose mire con
desconfianza, y tanto en la prensa como en el saber popular abundan las anecdotas
acerca de su ociosidad, su incompetencia y falta de interbs por sus tareas, y su
corrupci6n.Si no hace muchotiemposer funcionariopiblico era fuente de prestigio, hoy
es lo contrario.
Peor ajn, antes de la crisis actual, ser empleado p~blico era tener una carrera.
Suponia trabajaren un ambitoque ofreciaun camino previsiblede ascensos y recibirun
ingreso mensual y variosbeneficios adicionales que aseguraban un sdlido estilo de vida
de clase media (que por lo general incluia una buena vivienda y poder afrontarla
educaci6n universitariade los hijos).Con excepci6n de algunos reductos privilegiados
(en especial en los Bancos Centrales),ya no ocurre Io mismo en los paises afectados
por la crisis actual. La decapitaci6n de las burocraciassuperioresy mAsespecializadas
debido al exodo de los agentes m~s calificados, la politizaci6nde esos puestos, "racionalizaciones"y "reestructuraciones"
casi siempre fallidas,y la decadencia espectacular
de la infraestructurafisica dibujan un sombrio panorama (quizas no haya nada mas
desalentador que martillarcon los dedos sobre una vetusta maquinade escribiren una
oficina cuya pinturay mobiliariono han cambiado en muchos aios). Esta situaci6n es
propicia para la existencia de una burocraciacon escasa motivaci6ny capacitaci6n.
Esto realimentalas innumerables
sustentan el resuelto ataque neoliberal
anecdotas que
contra el estado y erosiona el apoyo politico que seria imprescindible para que los
gobiernos puedan Ilevaradelante una politica ms equilibrada para con su propia
burocracia.
Asimismo,en situaciones de inflaci6nelevada y erratica,en un mes los empleados
estatales pueden perder30, 40 y hasta 50 %de su salarioreal. Enestas circunstancias
no les queda sino desesperarse y exigirremedios inmediatos.Vana la huelga y realizan
manifestaciones, a veces violentas. Como consecuencia, se producen frecuentes
paralizaciones de servicios pOblicosesenciales. Estas protestas contribuyena crear la
sensaci6n que los gobiernos democraticos y los "politicos"no pueden, o por razones
demag6gicas no quieren impedir el "caos" y el consiguiente deterioro econdmico.
Ademas, el comportamientoracional -y desesperado- de los empleados estatales
alimentala imagen generalizada de una burocraciapiblica ingobernable,mAsinteresada en defender sus "privi!egios"
que en cumplircon sus deberes. Por0ltimo,aunque los
datos disponibles sobre este tema son impresionistas,las huelgas de los empleados
pdblicos y otras protestas provocan la hostilidadde sectores populares y de la clase
media, pues paralizany contribuyena empeorarservicios piblicos esenciales. La irade
estos sectores, que dependen mas de tales servicios que las clases altas, abre otra
brecha favorablea la ofensiva antiestatista,que confunde !a (necesaria) tarea de lograr
un aparato estatal mis eficaz con el debilitamiento(suicida) del estado en todas sus
dimensiones.

176

GUILLERMO
O'DONNELL

La disminuci6n de los ingresos personales, la limitaci6nde las perspectivas


profesionales, las malas condiciones laborales, un ambito politico hostil y, al mismo
tiempo, las innumerablesintervencionesestatales, son el caldo de cultivoperfecto para
el crecimiento de la corrupci6n. En algunas oficinas pOiblicaspocas operaciones
funcionan sin soborno, insignificantepara los ricos pero muy gravoso para los pobres.
En los niveles altos y hasta medios de la burocracia,la corrupci6nmaneja cuantiosas
sumas, que devastan los escasos recursos pOiblicos.Ademas, cuando algunos de estos
hechos se conviertenen escandalos, socavan la confianza no s6lo en el funcionamiento
y el papel del estado, sino tambi6n en gobiernos que parecen incapaces de corregir
esta situaci6n, cuando no parte involucradaen ella.
Para gobiernos desesperados por conseguir fondos, la soluci6n temporariaha
sido el aumento de los impuestos indirectosy de las tarifasde los servicios piblicos, lo
que alimentala inflaci6ny tiene negativas consecuencias distributivas.Con respecto al
impuesto sobre los ingresos, la Onicamaneraen que puede aplicarse sin dificultadeses
mediante retenciones en los salariosdel sector formalde la economia (que incluye a los
empleados pOblicos).Si tenemos en cuenta que los empleados del sector formalson
tambien los principalescontribuyentesa la seguridad social, to que se logra es incentivartanto a los empleados como a sus empleadores paraque dejen el sector formal.En
de empleo inestable y caida del salario, el deterioro de la mayoria de las
epocas
politicas sociales (talcomo se observa tantoen AmericaLatinacomo en los paises poscomunistas) agrava el infortuniode vastos sectores de la poblaci6n. Asimismo, los
impuestos a los ingresos y los aportes para la seguridad social de los empleados del
sector formalimplicanuna pesada tasa impositivaque muy pocos pagan pero que rige
nominalmenteen toda la economia: esto incentivaacn ms la evasi6n fiscal y reduce el
costo del cohecho. Como consecuencia, surgen protestas generalizadas sobre los
"impuestos excesivos" al par que disminuye la recaudaci6n total de impuestos -y los
que caen ain maisabruptamenteson los impuestos directos, supuestamente aquellos
que un gobierno democratico deberia enfatizar-.La larga agonia del patronde acumulaci6n de capital por sustituci6nde importacionescentrado en el estado nos ha dejado
con un dinosaurio incapaz siquiera de alimentarse por su cuenta, mientras que las
"soluciones" en curso tienden a crear una entidad

anemica,

no menos incapaz de

sostener la democracia, un nivel decente de equidad social y el crecimientoecon6mico.

3. Acercade ciertascrisisecon6micas
En esta seccidn me referirea una clase particular
de crisisecon6mica:la que
sufrieronpaises comoArgentina,
Brasily Peri al entraren un patr6nde inflaci6naltay
acentuadapor reiteradosy fallidosintentosde controlarla
y emprender
recurrente13
"reformasestructurales"
recomendadaspor los acreedoresinternacionales.
Se trata,
porfortuna,de unconjuntoreducidode paises, si bienvariasnacionesposcomunistas
y africanas han caido o estan a punto de caer en esta situaci6n. Puede afirmarseque,
cuanto mas duraderay profundaes la crisis, y cuanto menor es la confianza en que el
gobierno podra resolverla, mas razonable se vuelve que cada agente actOe: 1) en
13 Me refiero a periodos de cinco
digitos.

arios

o mas en los que la inflaci6n mensual super6 el 5 %, con picos de tres

ESTADO, DEMOCRATIZACIONY PROBLEMAS CONCEPTUALES

177

niveles muy desagregados, en especial en (o tocante a los organismos estatales que


pueden resolver o aliviarlos efectos de la crisis para un sector o comparia determinados; 2) con horizontestemporales extremadamentecortos, y 3) con la expectativa que
todos haran lo mismo. Se plantea asi un gigantesco dilema del prisionerocuando una
larga y profundacrisis econ6mica ensena a todos las siguientes lecciones: 1) la inflaci6n
seguird siendo alta y es casi imposiblepredecirque fluctuaciones sufriraen el mediano
plazo-menos ain en el largo plazo-; 2) dichas fluctuacionespueden incluirperiodos de
inflacibnmuy alta o de hiperinflaci6n;3) en algmnmomento el gobierno
intervendra
drAsticamente para dominar la inflaci6n, pero es probable que dicha intervenci6n
fracase; 4) las expectativas sobre el futurode la economia son sumamente pesimistas;
5) la situaci6n econ6mica futurade cada agente dependen de su sagaz y oportuna
adaptaci6n alas condiciones impuestas por los puntos precedentes.
Aunque escasean los estudios a un nivel microecon6mico apropiado, cualquiera
que haya vivido estas circunstancias sabe que afronta un mundo dificily peligroso.
Racionalmente,la estrategia predominanteconsiste en hacer lo que sea menester para
protegerse de las perdidas con que amenaza una inflaci6nalta y, a la vez, erratica.Si
uno no hace nada y/o carece de los recursos de poder para correra la velocidad de la
inflaci6n,es seguro que sufrirdimportantesperdidas, que pueden significarla bancarrota para algunos y la pobreza absoluta para otros.
Es el mundo del "shlvese quien pueda".El primery mas basico fen6meno es una
des-solidarizaci6n generalizada. Cada uno de los agentes racionales actmaen el nivel
de agregaci6n y con el horizontetemporalque cree mas eficaz para sus movimientos
serviria
defensivos. El horizonte temporal adecuado es el cortisimo plazo: 6de
que
sacrificarganancias a corto plazo por las de largo plazo, cuando la situaci6n futurano
puede predecirse con ningunaprecisiony, de no aprovecharal m~ximolas ganancias
inmediatas, puede haber perdidas cuantiosas? Algunos agentes, dificiles de identificar
puntualmentecon los datos disponibles, obtienen grandes beneficios. Son muchas las
formas de lograreste objetivo,aunque las oportunidadessegOn las clases sociales son
frecuentes es el saqueo del aparato estatal.
sumamente desparejas. Una de las
mas
Paraquienes practicaneste juego, no tienen sentido politicasecon6micas a largo plazo,
negociadas y puestas en pr~cticacon la participaci6nde asociaciones representativas
de intereses. Como el gobierno tambien tiene que bailaral ritmode la crisis, su capacidad de formularestas politicas es muy limitada,y a menudo su implementacibnes
anulada o capturada por las estrategias desagregadas a que acabo de aludir. Lo
decisivo para defenderse y eventualmentesacar provecho de la crisis es el facil y rapido
acceso a las agencias estatales que pueden proveerlos recursos deseados. Favores y
privilegiosde todo tipo son tramitadosante el aparatoestatal por coaliciones del tarnano
minimonecesario para lograrlos.Tales ventajas deben lograrsecon rapidez pues de no
ser asi la inflaci6nlas devorara.Dada esta situaci6n, la estrategia racionalsupone una
doble desagregaci6n: en primerlugar, actuar en forma individualo aliandose con el
menor conjunto de agentes que puede garantizarel resultado esperado; segundo,
colonizarlos organismos estatales que pueden ofrecer los beneficios deseados, evitando ambitos mas agregados y/o p~blicos que complicarianel logro de las prebendas
buscadas. Varios procesos mencionados en la literatura,como la desagregaci6n de
identidades colectivas populares, la implosi6nde partidos de raigambre hist6ricay la
perdida de importanciade las organizaciones colectivas de los capitalistas son expre-

178

GUILLERMO
O'DONNELL

si6n de las perversas consecuencias generales de este comportamiento racional


defensivo.
Los capitalistas de Argentina,Brasily Peri tienen una importanteventaja. Este no
es un juego nuevo para ellos: s61ohan aumentadola urgencia, las apuestas y el nivelde
desagregaci6n de sus acciones. Los capitalistasde estos paises, y de otros de America
Latina,estan acostumbrados a vivira costa de la generosidad del estado y a colonizar
sus agencias. No tienen necesidad de buscar nuevos socios dentrode las burocracias
pOblicas,ni de inventarnuevas formasde relacionarsecon eilos en mOltiplesvariantes
de mutua corrupci6n.Pero la profundidadde la crisis ha acentuado estos males. Primero, parece que la corrupci6nes mayorque antes; segundo, la misma crisis produce
una enorme fragmentaci6n del aparato estatal o, to que es equivalente, una brusca
disminuci6n de su autonomia,no con relacion a "una"clase capitalista sino a los innumerables segmentos en los que esta se ha dividido al compas de la crisis. Los
problemas serialados en la secci6n anteriorse multiplicanporestas secuelas de la crisis
econ6mica, al mismo tiempo que la resultantedesintegraci6n del aparato estatal lo
vuelve adnmas incapaz de resolverla.
Cada espiralde la crisis no es igualque el anterior.Los actores aprenden. Los que
fueron astutos para sobreviviry hasta para dar un paso adelante pueden comprar a
precio bajo los activos de los perdedores. La rdpidaconcentraci6nde capital en estos
paises reflejalas ganancias de los sobrevivientesdarwinianos.Estos agentes suponen
que, como los anterioresesfuerzos de estabilizaci6nfracasaron(y como el gobierno se
debilit6 ain mas con ese fracaso), los nuevos esfuerzos del gobierno tambien fracasaran. Por lo tanto, se ponen a resguardo basando su expectativa en que la politica en
curso ha de fracasar, lo que por supuesto aumenta la probabilidadde que ocurra.
Porsu parte,cuantas mas espirales se suceden, mayores la desesperaci6n de los
gobiernos por encontraruna salida a la crisis. Pero la desintegraci6ndel aparatoestatal,
el aumento del deficit fiscal, una opini6np(blica hostil,partidospoliticos que anticipan
reditos electorales futuros mediante la aguda critica al gobierno (incluso lideres del
partido gobernante, que temen ser arrojadosal abismo de su impopularidad)y los
calculos defensivos de poderosos actores econ6micos disminuyenla probabilidadde
Esto significaque, en una economia con crecientes
que la nueva politicatenga
exito.
niveles de inmunizaci6n,el pr6ximointentode estabilizaci6n
una intervenci6n
conllevara
adn mas drdsticaque la anterior.Las apuestas suben con cada vuelta de la rueda.
Un nuevo fracaso contindael proceso de selecci6n darwiniana,que se dinamiza
por la creciente incapacidad del gobierno para controlarlas repercusiones distributivas
de sus politicas.Como, en terminosrelativos,diversos segmentos de la clase media son
los que sufren el mayorimpacto,se oyen clamores generalizados sobre "laextinci6nde
la clase media", a veces con matices no muy coherentes con la consolidaci6n de la
democracia. En este contexto, el gobierno proyecta una curiosa imagen en la que se
mezclan la omnipotencia con la impotencia. Por un lado, como el gobierno tiene que
creer y, sobre todo, tratarde hacer creer, que este intentodomarala crisis, lo proclama
estent6reamente, agregando que "estavez"se justificanlos nuevos sacrificios exigidos
a la poblaci6n. Por otro lado, aparte del alivioimplicadopor la temporariacaida de la
inflaci6n(en general a un alto costo distributivoy de actividadecon6mica), no tarda en
hacerse evidente que el gobierno no
poner en prdcticaotras medidas, tambi6n
podr,

ESTADO,DEMOCRATIZACION
Y PROBLEMAS
CONCEPTUALES

179

imprescindibles para el exito de sus politicas. Este es otro factor que acorta los
horizontestemporales y empeora las expectativas que dinamizanel dilemadel prisionero.
En estas condiciones, la sociedad se ofrece a si misma una fea imagen. Miles de
expresiones ponen de manifiesto el profundo malestar consecuente. Los casos de
oportunismo generalizado, codicia, falta de solidaridady corrupci6n no son un buen
espejo en el cual mirarse.Adem~s, muchas de estas acciones suponen desconsideraci6n por las leyes. Cuando es obvio que muchos violan la ley sin que implique costo
alguno, la lecci6n que se extrae erosiona aCn mas la predecibilidadde las relaciones
sociales; la ilegalidady el oportunismogeneralizados aumentantoda clase de costos de
transacci6n y la texturizacidnde la sociedad por el estado-en-tanto-leyse debilita con
cada vuelta de la espiral.
Abundan amargas denuncias y exhortaciones desesperadas para superar la
"crisismoral".Los medios de prensa y las conversaciones cotidianas reclaman "restaurarla unidad nacional",buscar la panacea de los pactos socioecon6micos (que en las
condiciones vigentes ningin actor racional concertaria de buena fe), "moralizar"las
empresas y la administraci6np(blica, etcetera. Aunque las criticas moralistas y las
exhortaciones piadosas son valiosas como indicadores de que atn sobreviven valores
bsicos de ia moralpiblica, ellas no tienen en cuenta que la acci6n social
atrapada
en un colosal dilema del prisionero'4.Ms a~n, dichos pronunciamientos
est,
pueden convertirse en una condena global de una situacidn que incluye una democracia cuyo
funcionamientoes tan deficiente.
La airada atomizaci6nde la sociedad es la otra cara de moneda de la crisis del
estado, no s6lo como conjuntode burocraciassino tambidn,y acn
como fuente de
mas,
legalidad y de predecibilidadsocial. Ademas, la crisis Ilevaa la decreciente
credibilidad
del estado como agente autorizadode los intereses nacionales. Mas bien se Iove cada
vez m~s como un gravoso aparato que se deja saquear por los poderosos. La
desintegracibn del aparato estatal y la creciente ineficacia del estado-en-tanto-ley
impiden la implementaci6nde politicasminimamentecomplejas. No resultafcil decidir
a qu6 sectores del aparato estatal debe darse prioridadpara aumentarsu eficacia, o
implementaruna politicaindustrial,o decidirel grado y el orden de la aperturacomercial
y financierade la economia, o acordarpoliticassalarialesy laborales, etcetera. Sin esta
ni las politicas neoliberales actuales ni politicas alternativaspueden
"reestructuraci6n",
tener exito.
Paraque estas politicasno s6lo se decidan sino.que ademas sean implementadas,
deben cumplirse tres condiciones: 1) Tanto los agentes privados como los estatales
deben tener como horizontetemporalsignificativoel mediano plazo, por Io menos. Sin
embargo, en las condiciones que describo esto es muy poco probable. incluso los altos
funcionarios gubernamentales suelen tener el corto plazo como el Cnico horizonte
relevante, en parte porque su tiempo es absorbido por intentosde apagar ios incendios
que aparecen en todos lados, en parteporque la estabilidadde sus propios cargos esta
constantemente amenazada. 2) Si se pretende que la estabilizacibny, en especial, las
politicas econ6micas estructurales,sean algo m~s que un burdo reflejode los intereses
14Aunqueno puedo extendermesobre este punto,debo sermalar
que en la situaci6nque describo no estAin
dadas ninguna de las condiciones que la literaturaha identificadocomo conducentes a atcanzar soluciones
cooperativasparael dilemadel prisionero.

180

GUILLERMOO'DONNELL

que tienen acceso a su formulaci6n,las principales agencias estatales deben tener


capacidad de reuniry analizarinformaci6ncomplejay estar suficientementemotivadas
para actuaren funci6nde alguna definici6ndel interespOblico.Como vimos, excepto en
algunos reductos organizacionales, estas condiciones suelen ser inexistentes. 3) Algunas politicas s61o pueden ponerse en pr~cticacon 6xito mediante complejas negociaciones con diversos actores privadosorganizados que reclamaninjerencialegitimaen
el proceso. Pero la extremadesagregaci6n que provoca la crisis aqui discutida desgasta la representatividadde los intereses organizados:Lquienpuede hablarrealmenteen
nombre de otros en estos casos?, ,que ego puede convencer a alter que Io que
convinieronsera respetado por quienes aquel dice representar?La atomizaci6n de la
sociedad reflejay acentCa la desintegraci6n del estado'15
,C6mo puede ser politicamente representado este mundo de actores que se
comportande una maneratan desagregada, oportunistae inmediata?6Cuales pueden
ser sus puntos de anclaje y sus vinculos con las instituciones(las representativas de
intereses y las propiamentepoliticas,como los partidosy el Congreso) que conforman
las relaciones entre estado y sociedad en las democracias institucionalizadas?6Que
representatividady, en general, qub identidades colectivas pueden sobrevivira estas
tormentas?La respuesta es que en estas condiciones se avanza muy poco, si es que se
avanza, hacia la creaci6n de instituciones representativas y responsables. Por el
contrario,conect~ndose con profundasraices hist6ricasde estos paises, la atomizaci6n
del estado y la sociedad, la expansi6n de las zonas marronesy su forma peculiar de
defender sus intereses, y la enorme urgencia y complejidad de los problemas que
deben enfrentarse, alimentan la predisposici6n delegativa y plebiscitaria de estas
democracias. La pulverizaci6nde la sociedad en una miriadade actores racionales/
oportunistasy la irapor una situaci6nque todos -y por lo tanto, aparentemente, nadiehan provocado, tienen un gran culpable: el estado y el gobierno. Por un lado, este tipo
de razonamientoes terreno fertilpara simplistas ideologias antiestatales; por el otro,
de prestigio del regimen democratico, de sus tambaleantes instituimpulsa la
perdida
de
todos los politicos. Por cierto, esta evaluacion tiene bases reales: los
ciones y
fracasos de las politicas gubernamentales, sus errores y vacilaciones, su impotente
omnipotenciay, con frecuencia, las muestrasde su corrupcion,asi como el deplorable
espect~culo que ofrecen a veces los politicos y los partidos, dentro y fuera del
Congreso, brindanla oportunidadpara la exculpacion proyectivade la sociedad en los
mOltiplesmales que aquejan al gobierno y al estado.
Lo menos que puede decirse de estos problemases, primero,que no contribuyen
al surgimientode una democracia institucionalizada;
segundo, que dificultanmuchisimo
la implementaci6n de las politicas complejas a largo plazo, negociadas multisectorialmente,que podriansacar a estos paises del pantano;y tercero, que (por cierto no
s6lo en America Latina)interactCanpoderosamente con tradiciones de concebir la
y delegativa.
politicade una manera cesarista, antiinstitucional
largo plazo de la crisis y de la indiscriminada ideologia antiestatista
15 No deberian olvidarse los efectos a
mas
que subyace en las politicas econ6micas actuales sobre ciertos factores decisivos para mantener el crecimiento
econ6mico. Me refiero en particulara las politicas educativas, sanitarias, cientificas y tecnol6gicas, y a la modernizaci6n de la infraestructura fisica. Estas &reas han sido sumamente descuidadas, a pesar de gran cantidad de quejas
y advertencias. Pero para Ilevara cabo estas politicas es necesario contar con un aparato estatal razonablemente Agil
y eficaz

ESTADO, DEMOCRATIZACIONY PROBLEMASCONCEPTUALES

181

Llegados a este punto,se impone una pregunta: ,existe alguna manerade salirde
estas espirales descendentes? O, mds precisamente, ,en qub momento y en que
condiciones puede encontrarse esa salida? Debemos recordarque se tratade paises
(Argentina,Brasily Peri) que tuvieronla desgracia de haber sufridoun patronrecurrente
de alta inflaci6n,reforzadopor periodos de hiperinflaci6no muy cercanos a ella (segOn
definiciones, que no discuto aqui) y que soportaronvarios programas de estabilizaci6n
fallidos.
Chile es un pais que sufri6estas dificultadespero que parece haber encontrado
una salida. Las politicasdel gobierno de Pinochet,implementadascon una eficacia que
Lenin habria admirado, destruyeronla mayor parte de lo que quedaba (despues del
gobierno de Allende)de la burguesiacentradaen la sustituci6nde importacionesy en el
mercado interno;esta se sinti6 demasiado agradecida por haber sido rescatada en
cuanto clase como para organizaruna oposici6n concertada. Porsupuesto, el gobierno
de Pinochet tambien reprimi6brutalmentea las organizaciones sindicales y a los
partidos politicos que podrian haber presentado una oposici6n eficaz. En el desierto
social resultante, el costo social fue altisimoy, aunque con cambios y accidentes, se
implement6en su mayorparte el programaneoliberal.Elgobierno democratico de este
pais enfrenta ahora el problema, serio pero menos grave que antes, de mantener una
inflacion baja, tasas de crecimiento econ6mico razonables y un clima internacional
favorable.Tambien debe plantearse c6mo aliviarlas desigualdades acentuadas por el
anteriorregimen autoritario.Pero el hecho es que las consecuencias distributivasde las
politicas ambiguas y menos duras de paises como Brasil,Argentinay PerOno han sido
mejores que las del gobierno de Pinochet.Ademds, los recursos de que ahora dispone
el gobierno chileno para aliviarla desigualdad son relativamentemayores que en
estos.
El hecho que hace algOntiempo Chile estuvo atrapado -pero ya no Io
en
las
est,espirales que describi aqui (y aunque 6sta no es la inica raz6n, hay otras mas hist6ricas
que no puedo desarrollaren este trabajo)significa que su estado esta en mejores
condiciones que el de los paises mencionados para hacer frente a los problemas de
desigualdad que hered6.
Otrocaso podria ser M6xico.Sin embargo, la inflaci6ny sus miltiples trastornos
sociales nunca fueron allitan importantescomo en Argentina,Brasily Peri (ni como Io
son hoy en la mayorparte de la ex Uni6n
El PRIofreci6 un instrumento
Sovietica).
mas
eficaz que en estos ltimos paises para la implementaci6nde politicas neoliberales.
Ademas, por ser un pais limitrofecon Estados Unidos, los intereses geopoliticos de este
estan ayudando en la marcha-todavia penosa e incierta,pero comparativamentems
sencilla- hacia la concreci6n de los objetivosa largo plazo de esas politicas. Otrocaso
es Bolivia,donde la implementaci6nde medidas que lograrondominar la inflaci6ny
liberalizaronel comercio y las finanzas estuvo acompartada por una brutalrepresi6n,
escasamente compatible con la democracia. Un candidato mas reciente a integraresta
lista es la Argentina.Si nos concentramos en los casos de Americadel Sur,
tienen
,que
en comin Chile, Bolivia y Argentina?Sencillamente que en estos paises,
bajo un
regimen autoritarioen el primercaso y gobiernos elegidos democraticamenteen los dos
Cltimos,la crisis toc6 fondo. ,Cul es ese fondo? Es la convergencia de Io siguiente: 1)
un estado que como principiolegal de orden tiene escasa influenciasobre la conducta
de la mayoriade los actores, como burocraciaIlegaa limitesextremosde desintegraci6n
e ineficacia,yen un momentodeterminadoes incapaz de respaldarla moneda nacional;

182

GUILLERMOO'DONNELL

2) un movimientoobreroderrotado,en el sentido de que ya no es capaz de oponerse a


las politicas neoliberales sino medianteprotestas fragmentariasy efimeras;3) una clase
capitalistaque en gran medida se ha devorado a si misma y cuyos vencedores se han
metamorfoseado en conglomerados centrados en las finanzas (juntocon ramas del
comercio y de actividades profesionales vinculadas al consumo suntuario),y 4) un
consenso generalizado de que vivircon una inflaci6nalta e inestable es tan intolerable
que cualquiersoluci6nes mejor,aunque ella reafirmeun mundomuydesigual, en el que
muchas formasde sociabilidadsolidariase han perdido.En estas circunstancias,quien
trate de controlarla inflaci6ne iniciarla "reestructuracion"
aconsejada por las ideas
neoliberalesya no se topara,como sucedi6 poco tiempo antes, con poderosas coaliciones capaces de bloquear sus politicas:las fracciones mis importantesde la burguesia
ya no tienen intereses antag6nicos con ellas, las expresiones de los intereses de la clase
media y del sector popular estan fraccionadas, y los empleados pCblicos, una vez
superado su propio calvario, ahora tienen esperanzas que su situaci6n mejorara.La
pulverizaci6nde la sociedad y del aparatoestatal, juntocon ia demanda primordialde
volver a un mundo social ordenado, terminaneliminandolas resistencias que alimentaban, sin quererlo pero con eficacia, las vueltas previas de la espiral. En Chile esto
sucedi6 gracias a los efectos combinados de la crisis desatada durante la Unidad
Populary las decididas politicas del gobierno de Pinochet. En Boliviay Argentinano
carece de ironiaque, despues de la hiperinflaci6n,el fin de las vueltas de espiral (fin
aparente, aln no alcanzado enteramente)Ileg6 con presidentes surgidos de movimientos o partidos como el MovimientoNacional Revolucionarioy el peronismo;tal vez era
forzoso que dichos presidentes, y s6lo ellos, consumaranla derrotade los respectivos
movimientosobreros.
LYBrasil?De los paises que discutien este articulo,Brasilfue el 01timoen caer en
este tipo de crisis. Esto se debi6 al mayor volumen de su mercado internoy a una
economia mas dinmica, que dieron origen a una economia mas compleja e
industrializadaque la de sus vecinos. En una "paradojade exito"16,esta ventaja puede
resultar una maldici6n. En Brasil sigue habiendo poderosos agentes capaces de
bloquearlas politicasneoliberalesmas o menos ortodoxasque, de todos modos, se han
intentadoy volverana intentarse.Porotrolado, si no existieraotraposibilidadque seguir
las espirales hasta el fondo del abismo, el grado de destrucci6necon6mica seria mucho
mayor. Ademas, desde el punto de vista social, en contraste con la situaci6n que
enfrentaronlos paises del Cono Sur, en Brasil ya existe un vasto segmento de la
poblaci6n que no tiene ningmnescal6n mas que bajar.
4. Una conclusi6n parcial
LExistenalternativasante las crisis que he descripto? Eldilemadel prisionerotiene
una dinamica poderosa: ni la invocaci6nal altruismoy a la unidad nacionai, ni propuestas que presuponen amplias solidaridades y firmes identidades, pueden funcionar.Si
existe una soluci6n, probablemente depende de encontrarareas importantespor sus
efectos en la situaci6n general en las que una accibn diestra y oportuna(en particular
16 Me he
ocupado de las aparentes "paradojas del exito" de Brasil en O'Donnell, 1991.

Y PROBLEMAS
CONCEPTUALES
ESTADO,DEMOCRATIZACION

183

del gobierno) consiga ampliarlos horizontestemporalesde los actores fundamentalesy,


en consecuencia, el alcance de las solidaridades entre ellos. El mejor invento que se
conoce para lograresto es el fortalecimientode institucionessociales y politicas, pero
en las circunstancias que he descripto
es por cierto una tarea harto dificil.En el
esta
mundo actual, la gozosa celebraci6n del advenimientode la democracia debe complementarse con el sobrio reconocimientode las inmensas dificultades(por cierto, hist6ricamente inusuales) que enfrenta su institucionalizaci6n.Como Haiti,Peri y Tailandia
han demostrado, estos experimentos son frgiles. Ademas, contra lo que argumentan
algunos prematurosanuncios del "finde la historia",no existen fuerzas inmanentes que
guien alas nuevas democracias hacia formasrepresentativase institucionalizadasy a la
eliminaci6n de sus zonas marrones. A la larga, las nuevas democracias tal vez se
bifurquenentre las que sigan este feliz curso y las que regresen a un autoritarismo
cerrado. Pero la democracia delegativa, la debilidadde la responsabilizaci6nhorizontal,
la esquizofrenia del estado, las zonas marronesy la baja intensidad de la ciudadania
formanparte del futuroprevisiblede muchas de las nuevas democracias.
Traducidopor Leandro Wolfson

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184

GUILLERMOO'DONNELL

RESUMEN
Este articulo argumenta que, para entender
adecuadamente diversos procesos de democratizacidn, las concepciones corrientes sobre el estado deben ser revisadas, especialmente en lo
que se refieren a su dimensidn legal. Sobre esta
base, el articulo discute varios contrastes observables entre democracias representativasy consolidadas y las formas
ticas (es decir,
democr,
en muchos de
polirquicas) que est.n emergiendo

los paises recientemente democratizados. Desde


esta perspectiva, variosfendmenos que no han sido
teorizados (excepto como desviaciones de un patrdnpresuntamentemodal de democratizacidn) son
discutidos. Conceptos tales como democracia
delegativa, ciudadania de baja intensidady un estado que combina fuertes elementos
y
democraticos
de dicha
autoritarios,son introducidos en funcidn
discusi6n.

SUMMARY
The article argues that for proper understanding of many processes of democratization,
current conceptions of the state must be revised,
especially with reference to its legal dimension.
On this basis several contrasts are draw between
representative, consolidated democracies and the
democratic (i.e., polyarchical) forms that are
emerging in most newly democratized countries,

East and South. From this perspective, various


phenomena not presently theorized (except as
deviations from a presumed modal pattern of democratization) are discussed. Concepts such as
delegative democracy, low intensity citizenship,
and a state that combines strong democratic and
authoritarian features are introduced for the
purpose of that discussion.

REGISTROBIBLIOGRAFICO
Guillermo
O'DONNELL,
"Acercadel estado, la democratizaci6n
y algunosproblemasconceptuales.Unaperspectivalatinoamerica- REVISTA
DE CIENCIAS
na con referenciasa paises poscomunistas".DESARROLLO
ECONOMICO
(BuenosAires),vol. 33, 130,julio-setiembre1993 (pp. 163-184).
SOCIALES
NDescriptores: <Ciencia politica> <Teoria politica> <Estado> <Democracia> <Democratizaci6n>
<Autoritarismo>
<Argentina><Brasil><Peru><AmericaLatina>.