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Evoluohistricadaorganizaodosistemade

sadenoBrasileaconstruodoSistemanicode
Sade(SUS)princpios,diretrizesearcabouolegal

EVOLUOHISTRICADA
ORGANIZAODOSISTEMA
DESADENOBRASIL

A administrao portuguesa, no
Brasil, no se caracterizou, pelo
menos at a metade do sculo
XVIII,pelaorganizaodoespaosocialvisandoaumcombatescausasdasdoenas.
AntesdosculoXIXnoseencontra,sejanasinstituiespropriamentemdicas,seja
noaparelhodeEstado,arelaoexplcitaentresadeesociedade.AatuaodoEstadoe
dos mdicos tem como objetivo evitar a morte (MACHADO, 1978). O sculo XIX
assinalaparaoBrasiloinciodeumprocessodetransformaopolticaeeconmicaque
atingeigualmenteombitodamedicina,inaugurandoduasdesuascaractersticas,que
tmvigoradoatopresente:apenetraodamedicinanasociedade,queincorporao
meiourbanocomoalvodareflexoedaprticamdica,easituaodamedicinacomo
apoiocientficoindispensvelaoexercciodepoderdoEstado.Nasceumtipoespecfico
de medicina que pode ser chamada de medicina social (MACHADO, 1978).
Efetivamente, somente no sculo XX, iniciamse polticas de sade para enfrentar o
quadrosanitrioexistentenoPas.AvindadaCortePortuguesaparaoBrasilem1808
determinoumudanasnaadministraopblicacolonial,atmesmonareadasade.
ComosedeprovisriadoImprioportuguseprincipalportodoPas,acidadedoRiode
Janeirotornousecentrodasaessanitrias.Eranecessrio,ento,criarrapidamente
centrosdeformaodemdicos,queatentoeramquaseinexistentesemrazo,em
parte, da proibio de ensino superior nas colnias. Assim, por ordem real, foram
fundadas as Academias mdicocirrgicas, no Rio de Janeiro e na Bahia, na primeira
dcada do sculo XIX, logo transformadas nas duas primeiras escolas de medicina do
Pas. Por volta de 1829, foi criada a Junta de Higiene Pblica, que se mostrou pouco
eficaze,apesardevriasreformulaes,noalcanouoobjetivodecuidardasadeda
populao.Noentanto,omomentoemqueinstnciasmdicasassumemocontrole
dasmedidasdehigienepblica.Seuregulamentoeditadoem20desetembrode1851e
a transforma em Junta Central de Higiene Pblica. Tem como objetivo a inspeo da
vacinao,ocontroledoexercciodaMedicinaeapolciasanitriadaterra,queengloba
ainspeodealimentos,farmcias,armaznsdemantimentos,restaurantes,aougues,
hospitais,colgios,cadeias,aquedutos,cemitrios,oficinas,laboratrios,fabricase,em
geral,todososlugaresdeondepossaprovirdanosadepblica(MACHADO,1978).
At1850,asatividadesdesadepblicaestavamlimitadasa:i)delegaodasatribuies
sanitriassjuntasmunicipaiseii)controledenaviosesadedosportos.Verificase
queointeresseprimordialestavalimitadoaoestabelecimentodeumcontrolesanitrio
mnimodacapitaldoImprio,tendnciaquesealongouporquaseumsculo.AJunta
no resolveu os problemas de sade pblica. Mas, embora no tenha destrudo as
epidemias,elamarcaumanovaetapanaorganizaodahigienepblicanoBrasil.Essa
forma que ser mantida durante o sculo XIX. A fase Imperial da histria brasileira

encerrouse sem que o Estado solucionasse os graves problemas de sade da


coletividade. Tentativas foram feitas, mas sem os efeitos desejados. A proclamao da
Repblicaem1889foiembaladanaideiademodernizaroBrasil.Anecessidadeurgente
de atualizar a economia e a sociedade, escravistas at pouco antes, com o mundo
capitalista mais avanado favoreceu a redefinio dos trabalhadores brasileiros como
capital humano. Essa ideia tinha por base o reconhecimento de que as funes
produtivas so a fontes geradoras da riqueza das naes. Assim, a capacitao fsica e
intelectual dos operrios e dos camponeses seria o caminho indicado para alterar a
histriadoPas,consideradonoexteriorcomoregiobrbara.Nessecontexto,
1 Evoluo histrica da organizao do sistema de sade no Brasil e a construo do
Sistema nico de Sade (SUS) princpios, diretrizes e arcabouo legal a medicina
assumiu o papel de guia do Estado para assuntos sanitrios, comprometendose a
garantiramelhoriadasadeindividualecoletivae,porextenso,adefesadoprojetode
modernizaodoPas(BERTOLLIFILHO,2004).Paspredominantementerural,com
um contingente de analfabetos estimado em 70% no censo de 1920 analfabetos e
doentes,comoapregoouosqueseengajaramnomovimentosanitaristadapoca,este
era o Brasil das trs primeiras dcadas do sculo XX. Naquele contexto, emergia a
questo social associada s primeiras manifestaes operrias urbanas, com intensos
conflitos entre capital e trabalho acompanhados de violenta represso e ausncia de
canais legais de articulao de interesses. No mbito das polticas sociais, pela
Constituio de 1891, cabia aos estados a responsabilidade pelas aes de sade, de
saneamentoedeeducao.Aspolticasdesade,cujoincioefetivopodeserindicado
em fins da dcada de 1910, encontravam se associadas aos problemas da integrao
nacionaleconscinciadainterdependnciageradapelasdoenastransmissveis.Foio
resultadodoencontrodeummovimentosanitarista,organizadoemtornodaproposta
de polticas de sade e saneamento, com a crescente conscincia por parte das elites
polticassobreosefeitosnegativosdoquadrosanitrioexistentenoPas(LIMA,2005).
A falta de um modelo sanitrio para o Pas deixava as cidades brasileiras merc das
epidemias.NoinciodosculoXX,acidadedoRiodeJaneiroapresentavaumquadro
sanitriocaticocaracterizadopelapresenadediversasdoenasgravesqueacometiam
populao,comoavarola,amalria,afebreamarelae,posteriormente,apeste.Este
quadro acabou gerando srias consequncias, tanto para a sade coletiva quanto para
outrossetorescomoodocomrcioexterior,vistoqueosnaviosestrangeirosnomais
queriamatracarnoportodoRiodeJaneiroemrazodasituaosanitriaexistentena
cidade.Aincorporaodosnovosconhecimentosclnicoseepidemiolgicossprticas
de proteo da sade coletiva levaram os governo republicanos, pela primeira vez na
histriadoPas,aelaborarminuciososplanosdecombatesenfermidadesquereduziam
a vida produtiva, ou til, da populao. Diferentemente dos perodos anteriores, a
participaodoestadonareadasadetornouseglobal:noselimitavaspocasde
surtoepidmico,masestendiaseportodootempoeatodosossetoresdasociedade.A
contnuaintervenoestatalnasquestesrelativassadeindividualecoletivarevelaa
criaodeumapolticadesade.Aatenoparaasepidemiasnascidades,comoade
pestebubnicaem1899,noportodeSantos,estevenaorigemdacriao,em1900,das
duasprincipaisinstituiesdepesquisabiomdicaesadepblicadoPas:oInstituto
SoroterpicoFederaltransformadoposteriormenteemInstitutoOswaldoCruz(1908)
e Fundao Oswaldo Cruz (1970), no Rio de Janeiro, e o Instituto Butantan, em So
Paulo. Nessas instituies, uma nova gerao de mdicos, formados segundo o
paradigmadabacteriologiaeinfluenciadospelapesquisacientficapraticadanaFranae
na Alemanha, comearia a exercer forte influncia nas concepes sobre as doenas

transmissveis e nas propostas de aes em sade pblica (LIMA, 2005). Alm de


OswaldoCruzeCarlosChagas,AdolphoLutz,ArthurNeivaeVitalBrasil,entreoutros,
destacamsenadefinioderumosparaasadepblicaenacriaodeinstituies.Um
ativomovimentodeReformaSanitriaemergiunoBrasilduranteaPrimeiraRepblica,
sob a liderana da nova gerao de mdicos higienistas, que alcanou importantes
resultados. Entre as conquistas, destacase a criao do Departamento Nacional de
SadePblica(DNSP),em1920.DuranteaPrimeiraRepblica,foramestabelecidasas
basesparaacriaodeumSistemaNacionaldeSade,caracterizadopelaconcentrao
epelaverticalizaodasaesnogovernocentral.Asmedidasdeproteosociale,em
particular,aassistnciamdicasviriamaterumreconhecimentolegalcomopoltica
pblicacomaaprovaodaLeiEloiChaves,de1923,resultadodocrescenteimpactodo
quepassouaserdefinidocomoaquestosocialnoPas.Atento,muitascategoriasde
trabalhadores organizavam associaes de auxlio mtuo para lidar com problemas de
invalidez, doena e morte. A Lei que regulamentou a criao das Caixas de
Aposentadorias e Penses (CAPs) tem sido indicada como o momento inicial da
responsabilizao do Estado pela regulao da concesso de benefcios e servios,
especialmente da assistncia mdica. Tratavase de organizaes de direito privado,
criadasparagruposespecficosdeservidoreseorganizadassegundoprincpiosdeseguro
social, ou seja, um modelo em que os benefcios dependiam das contribuies dos
segurados(ESCORELNASCIMENTOEDLER,2005).ALeideveriaseraplicadaatodos
os trabalhadores. Para que fosse aprovada no Congresso Nacional, dominado na sua
maioria pela oligarquia rural, foi imposta condio de que este benefcio no seria
estendido aos trabalhadores rurais. Fato que na histria da previdncia do Brasil
perdurou at a dcada de 1960, quando foi criado o Funrural. Assim foi aprovada
contemplandosomenteooperariadourbano.
Tratandose de um sistema por empresa, restrito ao mbito das grandes empresas
privadas e pblicas, as CAP possuam administrao prpria para os seus fundos,
formada por um conselho composto de representantes dos empregados e dos
empregadores. O Estado no participava propriamente do custeio das Caixas, que, de
acordo com o determinado pelo artigo 3 da Lei Eloi Chaves, era mantido por
empregados das empresas (3% dos respectivos vencimentos) empresas (1% da renda
bruta) e consumidores dos servios destas (CORDEIRO, 2004). O primeiro governo
Vargasreconhecidopelaliteraturacomoummarconaconfiguraodepolticassociais
no Brasil. As mudanas institucionais que ocorreram, a partir de 1930, moldaram a
poltica pblica brasileira, estabelecendo um arcabouo jurdico e material que
conformariaosistemadeproteosocialatumperodorecente.CoubeaoEstadoNovo
acentuar e dirigir o processo de expanso do capitalismo no campo, de maneira a
impedir que nele ocorressem alteraes radicais na estrutura da grande propriedade
agrria. Em 1937, promulgada nova Constituio que refora o centralismo e a
autoridade presidencial (ditadura). O trabalhismo oficial e as suas prticas foram
reforadosapartirde1940comaimposiodeumsindicatonicoepelaexignciado
pagamentodeumacontribuiosindical.Em1939,regulamentaseajustiadotrabalho
e,em1943,homologadaaConsolidaodasLeisTrabalhistas(CLT).Acrescentemassa
assalariada urbana passa a constituirse no ponto de sustentao poltica do novo
governodeGetlioVargas,pormeiodeumregimecorporativista.Sopromulgadasas
leistrabalhistase,aomesmotempo,criaseaestruturasindicaldoEstado.Essasaes
transparecem como ddivas do Governo e do Estado, e no como conquista dos
trabalhadores. No que tange Previdncia Social, a poltica de Estado pretendeu
estender a todas as categorias do operariado urbano organizado os benefcios da

previdncia. Dessa forma, as antigas CAPs so substitudas pelos Institutos de


Aposentadoria e Penses (IAP). Nestes institutos, os trabalhadores eram organizados
porcategoriaprofissional(martimos,comerciriosebancrios)enoporempresa.Em
1933, foi criado o primeiro Instituto de Aposentadoria e Penses, o dos Martimos
(IAPM).Seudecretodeconstituiodefinia,noartigo46,osbenefciosasseguradosaos
associados: a) aposentadoria b) penso em caso de morte: para os membros de suas
famliasouparaosbeneficirios,naformadoart.55c)assistnciamdicaehospitalar,
com internao at 30 dias e d) socorros farmacuticos, mediante indenizao pelo
preo do custo acrescido das despesas de administrao. At o fim dos anos 1950, a
assistncia mdica previdenciria no era importante. Os tcnicos do setor a
consideravam secundria no sistema previdencirio brasileiro, e os segurados no
faziamdelaparteimportantedesuasreivindicaes(POLIGNANO,2006).Aspolticas
desade,entoimplementadas,corresponderamaalteraesemdiversoscamposna
esferainstitucional,aprincipalmudanaconsistiunacriaodoMinistriodaEducao
e Sade Pblica (Mesp), o qual passou por sucessivas reformulaes. Ao Mesp cabia a
sadepblica,oumelhor,tudoquedissesserespeitosadedapopulaoequenose
encontravanareadamedicinaprevidenciria,desenvolvidanoMinistriodoTrabalho,
IndstriaeComrcio.OMespfaziaaprestaodeserviosparaaquelesidentificados
comoprcidados:ospobres,osdesempregados,osqueexerciamatividadesinformais,
ou seja, todos aqueles que no se encontravam habilitados a usufruir os servios
oferecidospelascaixasepelosserviosprevidencirios.Taldualidadetornouseumadas
marcas do sistema de proteo social de sade no Brasil, formalizando no campo da
sadeumaseparao,umadistinoinstitucionalentreduasreasdegestoempolticas
pblicas de sade, que marcaria definitivamente as aes de sade no Brasil (LIMA,
2005).ComapromulgaodeumanovaConstituioem1946,oPasiniciaumperodo
de19anosdeexperinciademocrtica.Asadepblica,aindaqueherdeiradosaparatos
estatais construdos nos 15 anos do primeiro governo Vargas, teve sua estrutura
centralizada com mltiplos programas e servios verticalizados para implementar
campanhas e aes sanitrias, assim como sua burocracia foi confrontada com novos
contextosecontornospolticosesociaisquecaracterizaramoBrasilat1964.
Osmarcosinstitucionaisdesseperodoforam:
1. Criao do Ministrio da Sade, em 1953, velha aspirao dos mdicos da sade
pblica.2. Reorganizao dos servios nacionais no Departamento Nacional de
EndemiasRurais(DNERu),em1956.
3.Implementaodacampanhanacionalcontraalepraedascampanhasdecontrolee
erradicao de doenas, como a malria, de 1958 a 1964. 4. Realizao da 3
Conferncia Nacional de Sade, em 1963. Estes marcos reforavam aspectos
importantes,taiscomo:1.permannciadadisjunoentresadepblicaeassistncia
mdicacomnfasedaprimeiranaspopulaesrurais2.focodasaessobredoenas
especficas e 3. deslocamento do processo de discusso e deciso para arenas fora da
burocracia pblica, tais como o Congresso Nacional e a politizao da sade nos
congressos de higiene e nas conferncias nacionais. A dinmica poltica da sociedade
brasileira comeava, desde meados da dcada de 1950, a permitir a compreenso das
proposiesdemudanasnaspolticasdasade,promovidapelosdesenvolvimentistas
quedefendiamaideiadasadecomoquestodesuperestrutura,isto,nocomocausa
dodesenvolvimentoeconmicoesocial,masumaconsequnciadele.A3Conferncia
Nacional de Sade (3 CNS), realizada em dezembro de 1963, foi o ltimo evento na
experincia democrtica. Os principais pontos da 3 CNS eram a rediscusso da
distribuio de responsabilidades entre os Entes Federativos, uma avaliao crtica da

realidade sanitria do Pas e uma clara proposio de municipalizao dos servios de


sade, inteno revelada no temrio da Conferncia e explicitada nos discursos do
presidentedaRepblica,JooGoulart,edoministrodaSade,WilsonFadul.OSistema
NacionaldeSadeimplantadonoBrasilnoperodomilitar(19641984)caracterizouse
pelo predomnio financeiro das instituies previdencirias e pela hegemonia de uma
burocracia tcnica que atuava no sentido da mercantilizao crescente da sade. O
governomilitarimplantoureformasinstitucionaisqueafetaramprofundamenteasade
pblicaeamedicinaprevidenciria.ComaunificaodosInstitutosdeAposentadoriae
Penses (IAPs) no Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS), em 1966,
concentraramse todas as contribuies previdencirias, ao mesmo tempo em que o
novorgopassouagerirasaposentadorias,aspenseseaassistnciamdicadetodos
ostrabalhadoresformais,emboraexclussedosbenefciosostrabalhadoresruraiseuma
gamadetrabalhadoresurbanosinformais.Asadepblica,relegadaaosegundoplano,
tornouse uma mquina ineficiente e conservadora, cuja atuao restringiase a
campanhasdebaixaeficcia.Acarnciaderecursosquenochegavama2%doPIB
colaborava com o quadro de penria e decadncia, com graves consequncias para a
sadedapopulao.Oshabitantesdasregiesmetropolitanas,submetidosaumapoltica
concentradoraderenda,eramvtimasdaspssimascondiesdevidaqueresultavam
emaltastaxasdemortalidade.Estequadroseriaaindaagravadocomarepressopoltica
que atingiu tambm o campo da sade, com cassaes de direitos polticos, exlio,
intimidaes,inquritospolicialmilitares,aposentadoriacompulsriadepesquisadores,
falta de financiamento e fechamento de centros de pesquisas. Na dcada de 1970, a
assistncia mdica financiada pela Previdncia Social conheceu seu perodo de maior
expanso em nmero de leitos disponveis, em cobertura e em volume de recursos
arrecadados,almdedispordomaiororamentodesuahistria.Entretanto,osservios
mdicosprestadospelasempresasprivadasaosprevidencirioserampagosporUnidade
de Servio (US) e essa forma de pagamento tornouse uma fonte incontrolvel de
corrupo. A construo ou a reforma de inmeras clnicas e hospitais privados com
dinheiropblico,maisespecificamentecomrecursosfinanceirosdaPrevidnciaSocial,
associada ao enfoque na medicina curativa foi concomitante grande expanso das
faculdadesparticularesdemedicinaportodooPas.OINPSfinanciouafundoperdido
as empresas privadas que desejassem construir seus hospitais (ESCOREL
NASCIMENTO EDLER, 2005). Em 1975, o modelo econmico implantado pela
ditaduramilitarentraemcrise.Apopulaocombaixossalrios,contidospelapoltica
econmica e pela represso, passou a conviver com o desemprego e as suas graves
consequncias sociais, como aumento da marginalidade, das favelas, da mortalidade
infantil.Omodelodesadeprevidenciriocomeaamostrarassuasmazelas:1.porter
priorizado a medicina curativa, o modelo proposto foi incapaz de solucionar os
principaisproblemasdesadecoletiva,comoasendemias,asepidemiaseosindicadores
de sade (mortalidade infantil, por exemplo) 2. aumentos constantes dos custos da
medicinacurativa,centradanaatenomdicohospitalardecomplexidadecrescente
3.diminuiodocrescimentoeconmicocomarespectivarepercussonaarrecadao
do sistema previdencirio reduzindo as suas receitas 4. incapacidade do sistema em
atenderaumapopulaocadavezmaiordemarginalizadosque,semcarteiraassinadae
contribuioprevidenciria,seviamexcludosdosistema
5.desviosdeverbadosistemaprevidencirioparacobrirdespesasdeoutrossetorese
pararealizaodeobrasporpartedogovernofederale6.onorepassepelaUniode
recursos do tesouro nacional para o sistema previdencirio, visto ser esse tripartite
(empregador, empregado e Unio). Com a rearticulao paulatina dos movimentos

sociais, tornaramse mais frequentes as denncias sobre a situao catica da sade


pblica e dos servios previdencirios de ateno mdica, e amplificaramse as
reivindicaes de soluo imediata para os problemas criados pelo modelo de sade
existente. Nesse contexto, sindicatos das diversas categorias profissionais da sade
principalmente mdicos, acadmicos e cientistas debatiam em seminrios e
congressosasepidemias,asendemiaseadegradaodaqualidadedevidadopovo.Um
movimento pela transformao do setor sade fundiuse com outros movimentos
sociais, mais ou menos vigorosos, que tinham em comum a luta pelos direitos civis e
sociais percebidos como dimenses imanentes democracia (ESCOREL
NASCIMENTO EDLER, 2005). Os Departamentos de Medicina Preventiva (DMPs)
constituram a base institucional que produziu conhecimentos sobre a sade da
populaoeomododeorganizarasprticassanitrias.ALeidaReformaUniversitria
de 1968, que incorporou a medicina preventiva no currculo das faculdades, tornou
obrigatrios os DMPs. No Brasil, os primeiros foram criados na dcada de 1950. Esse
novocampodaespecialidademdicafoiolcusapartirdoqualcomeouaseorganizaro
movimento sanitrio, que buscava conciliar a produo do conhecimento e a prtica
poltica, ao mesmo tempo em que ampliava seu campo de ao, envolvendose com
organizaes da sociedade civil nas suas demandas pela democratizao do Pas. Foi
nesse perodo que as ideias da medicina social penetraram nos meios acadmicos
brasileiros. Sua abordagem contrapunhase concepo positivista de uma cincia
universal, emprica, atemporal e isenta de valores, uma abordagem mdicosocial
fundadanapercepodocarterpolticodareadasade(ESCOREL,1998).Emfinsda
dcadade1960,desenvolvesenaAmricaLatinaumafortecrticaaosefeitosnegativos
damedicalizao.Osprogramasdemedicinacomunitriapropemadesmedicalizao
da sociedade, com programas alternativos de autocuidado da sade, com ateno
primriarealizadaporpessoalnoprofissionaleavalorizaodamedicinatradicional.A
Conferncia Internacional sobre a Ateno Primaria Sade, realizada em AlmaAta
(localizadanoatualCazaquisto),em1978,foiopontoculminantenadiscussocontraa
elitizaodaprticamdica,bemcomocontraainacessibilidadedosserviosmdicoss
grandesmassaspopulacionais.NaConferncia,reafirmouseserasadeumdosdireitos
fundamentaisdohomem,sobaresponsabilidadepolticadosgovernos,ereconhecesea
sua determinao intersetorial. As novas formulaes em torno da prtica mdica
caracterizaramsepelarevisocrticadateoriapreventivista,atentohegemnicana
anlisedosproblemasdasade.Delimitouseteoricamenteocampodasadecoletivae,
nessa perspectiva, o estudo do processo sadedoena teria como foco no mais o
indivduoouoseusomatrio,masacoletividade(asclassessociaisesuasfraes)ea
distribuio demogrfica da sade e da doena (ESCOREL, 1998). Portanto, o
movimentosanitrio,entendidocomomovimentoideolgicocomumaprticapoltica,
constituiuse a partir dos DMPs em um confronto terico com o movimento
preventivistaliberaldematrizamericanaecomsuaversoracionalizadorapropostapela
burocracia estatal. O pensamento reformista, que iria construir uma nova agenda no
campodasade,desenvolveusuabaseconceitualapartirdeumdilogoestreitocomas
correntesmarxistaseestruturalistasemvoga.Oanode1974marcouocomeodeuma
importante inflexo poltica do regime militar que inicia o processo de abertura,
completadapeloltimopresidentemilitar(19791984).Essesanossomarcadospelas
crticasaoregime,queprocurouresistir,ampliando,porumlado,deformacontrolada,
o espao de manifestao poltica por outro, utilizandose simultaneamente de dois
mecanismosvoltadospararespondersdemandasdascamadaspopulares:concesses
econmicas restritas e uma poltica social ao mesmo tempo repressiva e paternalista.

Destacamse, ainda, o ressurgimento do movimento estudantil e o surgimento do


movimentopelaanistiaedonovosindicalismo,almdoinciodomovimentosanitrio
(CORDEIRO,2004).Entreessaspolticas,oIIPlanoNacionaldeDesenvolvimento(II
PND)foiumplanoquinquenalvoltadoaodesenvolvimentoeconmicoesocial,oqual
continuava ideologicamente orientado pela viso do Brasil Grande Potncia.
Apareciam nele, entretanto, algumas prioridades no campo social: Educao, Sade e
infraestruturadeserviosurbanos.OdiagnsticoapresentadoparaaSadepblicae,at
mesmo,paraaassistnciamedicadaPrevidnciadenunciavaacarnciadecapacidade
gerencialeestruturatcnica.
Parafazerfrenteaessesdesafios,ogovernocriouoConselhodeDesenvolvimentoSocial
(CDS).Oregimeprecisavalanarmodepolticassociaisparaasualegitimao,porisso
investiu,canalizourecursosepriorizouprojetosnessessetores.Noentanto,notinha
quadrosparaocupartodososespaosabertoseterminouporcriarespaosinstitucionais
parapessoasdepensamentocontrrio,senoantagnicos,aodominante,emseusetor.
Poressabrecha,lideranasdomovimentosanitrioentraramnaaltaburocraciaestatal,
na rea da sade e da Previdncia Social (ESCOREL, 1998). A estratgia de distenso
poltica,iniciadapelogovernodogeneralGeisel(19741979),possibilitouaomovimento
sanitrioapresentarpropostastransformadorasnosentidodemelhoraredemocratizar
oatendimentosadedaspopulaesmaiscarentes.Apolticadesade,adotadaat
entopelosgovernosmilitares,colocavanfaseemumamedicinadecunhoindividuale
assistencialista,emdetrimentodeaesvigorosasnocampodasadecoletiva.Almde
privilegiarumaprticamdicacurativa,emdetrimentodemedidasdeaespreventivas
deinteressecoletivo,apolticadesadeacabouporpropiciarumprocessoincontrolvel,
por parte dos setores privados, que, na busca do superfaturamento, multiplicavam e
desdobravam os atos mdicos, optavam por internaes mais caras, enfatizavam
procedimentos cirrgicos desnecessrios, alm de utilizar pouco pessoal tcnico e
equipamentosantigos,entreoutrosexpedientes(CORDEIRO,2004).Atuandosobforte
presso do regime autoritrio, o movimento sanitrio caracterizouse, gradualmente,
como uma fora poltica construda a partir da articulao de uma srie de propostas
contestatrias ao regime. Nesses primeiros anos do movimento sanitrio, a ocupao
dosespaosinstitucionaiscaracterizousepelabuscadoexerccioedaoperacionalizao
dediretrizestransformadorasdosistemadesade.Algunsdessesprojetostornaramse
modelos de servios oferecidos pelo sistema de sade. Entre eles, o Projeto Montes
Claros(MOC)cujosprincpios,maistarde,serviroparanortearapropostadoSUS.O
Programa de Interiorizao das Aes de Sade e Saneamento (Piass) propunha a
interiorizao das aes de sade e teve como sua rea de ao privilegiada a regio
Nordeste.Abrangendo10estados,tornousevivelporhavercontado,apartirdecerto
momento, com o apoio de Secretrios de Sade dos estados e da prpria Previdncia
Social.OgovernoFigueiredo,marcadopelaaberturapolticaeainflunciadoIIPND,
doperodoGeisel,pareceu,noprimeiromomento,maispromissorparaareadasade.
Contudo, no concretizou a unificao dos Ministrios da Previdncia e da Sade,
desejada para o aprofundamento das reformas pretendidas. Em contrapartida, as
pressessociaisepolticasdosetordasaderesultaramnacriaodemecanismosde
coordenao interministerial com o objetivo de se elaborar um projeto de grandes
proporesparaoreordenamentodosetor.Aprimeiraversodoprojeto,dejulhode
1980, denominada originalmente de PrSade e, mais tarde, PrevSade, passou por
diversas redefinies. Na sua primeira verso, o PrevSade apresentavase,
aparentemente, como um pIano que, inspirado em programas de ateno primria,
como os projetos Sobradinho, MOC e Piass, tinha como seus pressupostos bsicos a

hierarquizaodasformasdeatendimentopornveisdecomplexidade,aintegraodos
serviosexistentesemcadaumdosnveisdecomplexidade,fossemdeorigempblicaou
privada,earegionalizaodoatendimentoporreasepopulaesdefinidas.Contudo,
no passava de uma proposta de investimento no nvel primrio de ateno, que no
tocava significativamente na rede hospitalar privada. Ao incorporar o iderio do
movimentosanitrio,construdoemamplosdebatesoficiais,comooISimpsiosobre
PolticaNacionaldeSadeeaVIIConfernciaNacionaldeSade,em1980,bemcomo
em debates no oficiais, o PrevSade permaneceu como paradigma das reformas
sanitrias desejadas, jamais atendidas pelo governo (ESCOREL NASCIMENTO
EDLER,2005).Adcadade1980seiniciacomummovimentocadavezmaisfortede
contestao ao sistema de sade governamental. As propostas alternativas ao modo
oficialdeAtenoSadecaracterizamsepeloapelodemocratizaodosistema,com
participao popular, universalizao dos servios, defesa do carter pblico do
sistema de sade e descentralizao. Ao mesmo tempo, o agravamento da crise da
Previdncia Social, em 1981, resultou no lanamento do chamado pacote da
previdncia que previa o aumento das alquotas de contribuio, a diminuio dos
benefciosdosaposentadoseaintervenonareadaassistnciamdicadaPrevidncia
Social.FoinessecontextoqueteveorigemoConselhoConsultivodeAdministraoda
SadePrevidenciria(Conasp).OConasp,criadoemsetembrode1981,peloDecreton.
86.329 da Presidncia da Repblica, como rgo do Ministrio da Previdncia e
Assistncia Social, deveria operar como organizador e racionalizador da assistncia
mdica e procurou instituir medidas moralizadoras na rea da sade, como, por
exemplo, a Portaria n. 3.046, de 20 de julho de 1982, que estabeleceu parmetros
assistenciais visando disciplinar o atendimento mdicohospitalar dos hospitais
conveniados e da rede pblica e que se corporificou no Plano de Reorientao da
Assistncia Sade no mbito da Previdncia Social. As Aes Integradas de Sade
(AIS) surgiram sob a forma de um programa dentro do Plano do Conasp e se
concretizaram por meio de convnios, assinados pela maioria dos estados brasileiros
entre o MPAS/MS/MEC e as Secretarias Estaduais de Sade, com a incorporao
progressivadosmunicpios.Apesardetodososproblemasemsuaimplementao,as
AISsignificaramavanosconsistentesnofortalecimentodaredebsicaambulatorial,na
contrataoderecursoshumanos,naarticulaocomosserviospblicosmunicipais,
na reviso do papel dos servios privados e, em alguns casos, na participao da
populaonagestodosservios.Estesavanos,entretanto,noimpediramretrocessos
(ESCOREL,1998).MesmoantesdoadventodachamadaNovaRepblica,omovimento
sanitriorealizousuaestratgiadeocupaodetodososespaosdediscussopossveis.
ArticuladocomaslideranaspolticasdoPas,promoveuencontroscujafinalidadeno
se resumia a planejar polticas para a rea de sade, mas, sim, de influenciar na sua
adoo.