1. PROLEGMENO
Nos interesa estudiar el sentido y alcance del art. 7 de la Constitucin
Poltica de la Repblica (CPR), por las siguientes razones: en una
277
278
279
dem.
V. gr., CALDERA DELGADO, Hugo, Manual de Derecho Administrativo, Editorial
Jurdica de Chile, Santiago, 1979, p. 430.
6
280
281
282
283
estatal, a travs de poner acento en la necesidad de que se determinare con precisin la competencia de los rganos constitucionales y
pblicos para que su accin fuere eficaz y coordinada. Algo similar
sostiene el profesor EDUARDO SOTO KLOSS: Incierto es su origen,
aunque puede presumirse su finalidad: sta pudiera ser el poner
coto al igual que el art. 159 precedente ... destinado a reprimir el
caudillismo a una peligrosa situacin de conflicto entre autoridades
(entre parlamento y ejecutivo, entre ejecutivo y judicial, y al interior
del mismo poder ejecutivo entre funcionarios ya del orden poltico,
ya del orden puramente administrativo).14
B. La omisin de la doctrina de analizar en profundidad
el art. 160
Tambin llama la atencin que nuestros tratadistas del siglo XIX no
analizaron en profundidad el art. 160, sea porque esa disposicin no
fue entendida como la fuente del principio de juridicidad o, por el
contrario, porque se la tuvo como una norma inservible. Por de pronto,
para Lastarria, los artculos 159 y 160 eran ... intiles en la Constitucin i pertenecen al cdigo penal, porque solo en ste puede hallarse
la clasificacin exacta i precisa de todos los casos comprendidos en
ellas i la determinacin de las penas.15 Es singular, adems, que en el
libro Principios Elementales de Derecho Administrativo Chileno, del profesor
SANTIAGO PRADO, de 1859, no se hiciera en sus 318 pginas ninguna
referencia expresa al art. 160. Ahora bien, PRADO reconoca que la
Administracin del Estado se encontraba sujeta a unos principios que
l denomin inamovibles; pero no mencion explcitamente dentro
de ellos a la juridicidad, la legalidad, ni la separacin de funciones.
Los principios a que haca referencia el autor eran:
i) la Administracin debe ser anloga a las instituciones polticas
de cada nacin,
ii) la Administracin debe ser esencialmente activa,
iii) la Administracin debe estar centralizada,
iv) la Administracin debe ser independiente del Poder Legislativo, y
14
SOTO KLOSS, Eduardo (1), El Estado en la Constitucin de 1833, en
Revista de Derecho Pblico, N 33-34, facultad de Derecho, Universidad de Chile,
1983, p. 59.
15
Ibdem, (2), p. 213.
284
285
286
287
288
289
atribuciones del Jefe del Ejecutivo, tanto mas en naciones rejidas por
el sistema unitario de gobierno. [...] Pero como he indicado, no
hai que ampliar demasiado el sentido de este artculo. Es claro que
la facultad omnmoda i absoluta que se d al Presidente es solo en
la administracin. As escedera sus atribuciones, si invadiera cualquiera de los otros poderes independientes establecidos, como el
poder judicial, el poder legislativo, el poder municipal, aun cuando
peligrara el rden i se atacara la seguridad del Estado. Por lo dems
para estos casos estremos hai disposiciones especiales que ms adelante veremos.32 La otra limitacin es el respeto de las leyes existentes,
guardando y haciendo guardar la Constitucin i las leyes.33
La Constitucin de 1833 no erigi al Presidente de la Repblica
en un poder absoluto y general, precisamente porque supo limitar
sus atribuciones dentro del marco normativo que entregaba la Carta
fundamental y las leyes. Con ello, sent las bases para entender la
ley como la fuente creadora de la competencia y el escudo protector
de los derechos de las personas. En este sentido, ROLDN aseveraba
que por extensa que sea la autoridad del Presidente, no llega sino
hasta donde empieza la rbita en que se mueven las otras autoridades del Estado y se encuentra detenida por el conjunto de derechos
que el estatuto fundamental reconoce a todos los habitantes de la
Repblica.34 Lo propio explicaba HUNEEUS de la siguiente forma:
Y como el artculo 81 (72) le impone la limitacin de guardar y
hacer guardar la Constitucin y las leyes, es claro que, aun cuando
su autoridad se extiende a todo cuanto tiene por objeto la conservacin del orden pblico en el interior y la seguridad exterior de la
Repblica, no puede en caso alguno arrogarse atribuciones propias
de los otros Poderes Pblicos, ni invadir atribuciones correspondientes a otras autoridades, ni limitar las garantas individuales, ni
ofender derechos fuera de los casos expresamente previstos en la
misma Constitucin o en las Leyes.35
Considerando el nivel de desarrollo organizacional del Estado de
Chile a mediados del siglo XIX, el art. 81 era ttulo normativo ms
que suficiente para someter toda la actividad del Poder Ejecutivo y
de la Administracin del Estado al principio de legalidad. En efecto,
32
290
291
portancia capital ya que por su virtud se hizo intransferible o indelegable al Poder Ejecutivo la facultad de regular ciertas materias que
cedan en defensa de las personas. Considrese que la ley como
expresin normativa parlamentaria fue tenida por mucho tiempo
como el mejor instrumento de defensa de los particulares contra
la arbitrariedad administrativa; [porque] ella encuadra o limita los
poderes de la Administracin y de este modo protege los derechos
de los administrados.39
En la Constitucin de 1833, el art. 37 fijaba un grupo de materias que solamente podan ser reguladas por ley, estableciendo
formalmente en sta, la norma de clausura del ordenamiento jurdico. De entre esas materias, se destacan las que histricamente
han conformado el ncleo de contencin de las actividades administrativas clsicas: 1. Imponer contribuciones de cualesquiera clase
o naturaleza, suprimir las existentes y determinar en caso necesario su
repartimiento entre las provincias o departamentos; 2. Fijar anualmente
los gastos de la administracin pblica; 4. Contraer deudas, reconocer las
contradas hasta el da y designar fondos para cubrirlas; 10. Crear o suprimir empleos pblicos; determinar o modificar sus atribuciones; aumentar
o disminuir sus dotaciones; dar pensiones, y decretar honores pblicos a los
grandes servicios. El anlisis de la reserva de ley, en los trminos que
se plasm en la Constitucin de 1833, y que se reformul con la
CPE y la CPR, evidencia que en su origen el principio de legalidad
pretenda contener la actuacin de la Administracin bsicamente
a travs de la legalidad presupuestaria, el control peridico del
Parlamento sobre la envergadura y posicionamiento de las fuerzas
Armadas, la legalidad tributaria, la igualdad en la distribucin de
las cargas pblicas que gravaban a los ciudadanos y, en trminos
generales, el respeto a las competencias conferidas al Poder Legislativo en relacin con las materias que deban ser objeto de ley
parlamentaria. PRADO lo explic de un modo sencillo; as: la lei
ordena i establece reglas, determina los derechos civiles i polticos
conforme a la Constitucin, decreta las cargas de los ciudadanos,
autoriza los gastos, constituye la fuerza pblica i mueve con su mano
suprema todos los intereses sociales, morales o materiales, esteriores
o domsticos, individuales o colectivos.40
39
292
293
294
295
296
297
298
299
300
301
66
PANTOJA BAUz, Rolando, La relacin entre ley y reglamento en el Derecho Chileno
Un gobierno de actuacin jurdica o de polticas pblicas? (3), en Memorias VI foro
Iberoamericano de Derecho Administrativo, VIII Jornadas de Derecho Constitucional y Administrativo, Universidad Externado de Colombia, Bogot, Colombia,
2007, p. 526.
67
En este sentido, CAzOR ALISTE, Kamel, La sumisin a derecho de los actos y
disposiciones del Presidente de la Repblica, facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales,
Universidad Central de Chile, Santiago, 2002, p. 60.
302
303
304
305
306
307
Ibdem, p. 88.
Las palabras de Patricio Aylwin son ms elocuentes. En 1959 dir: Hemos
visto a lo largo de nuestro estudio, que en Chile se busca una proteccin a la
legalidad de los actos administrativos a travs del Poder Contralor. En Derecho Administrativo (2), tomo II, Ed. Universitaria S.A., Santiago, Chile, 1959, p. 144. Tres
aos ms tarde dir: Lo nico que protege de su ilegalidad a los particulares, es
su toma de razn. Op. cit. (1), p. 62. Para Ramn DOMNGUEz GUILA, el tema era
sencillo: la nulidad de derecho pblico nunca era invocada, ni menos recogida
por la jurisprudencia de los tribunales ordinarios. DOMNGUEz A., Ramn, La
Constitucionalizacin del Derecho, en 20 aos de la Constitucin Chilena 1981-2000,
Editor Enrique Navarro Beltrn, Ed. Conosur Ltda., Santiago, 2001, p. 40.
85
JARA MIRANDA, op. cit., p. 103.
84
308
309
310
311
312
el Presidente de la Repblica se halla establecido en el Captulo IV de la CPR; su funcin es ejecutiva y de gobierno, su finalidad es
el gobierno y la administracin del Estado, y sus cometidos son, entre
otros, la conservacin del orden pblico en el interior y la seguridad
externa de la Repblica;
la Cmara de Diputados se encuentra establecida en el Captulo V
de la CPR, su funcin bsica es la legislativa, su finalidad primera es
concurrir a la formacin de las leyes y sus cometidos son participar en
conjunto con los dems rganos co-legisladores en la dictacin de
leyes, e, independientemente, en la fiscalizacin de los actos del gobierno y en la investigacin de casos en que se impute a las ms altas
autoridades nacionales la comisin de ilcitos constitucionales;
el Poder Judicial est consagrado en el Captulo VI de la CPR;
su funcin es jurisdiccional, su finalidad resolver conflictos de relevancia jurdica, su cometido conocer de las causas civiles y criminales
y hacer ejecutar lo juzgado.
la Contralora General de la Repblica tiene su origen en la
CPR (Captulo X), su funcin es de orden contralora (art. 98), su
finalidad es fiscalizar primordialmente a los rganos administrativos
y sus cometidos son ejercer control de legalidad de los actos de la
Administracin; fiscalizar el ingreso y la inversin de los fondos del
fisco, de las municipalidades y de los dems organismos y servicios
que determinen las leyes; el examen y juzgamiento de las cuentas de
las personas que tienen a su cargo bienes de esas entidades; llevar
la contabilidad general de la Nacin y ejercer otros cometidos que
encomiende su ley orgnica;
el Consejo de Seguridad Nacional tiene su origen en la CPR
(Captulo XII), ejerce una funcin consultiva, su finalidad es la defensa nacional y su cometido principal es asesorar al Presidente de la
Repblica en dicha especial materia;
las municipalidades estn establecidas en el prrafo Administracin
Comunal del Captulo XIV de la CPR. Su funcin es administrativa, su
finalidad es la administracin local de cada comuna o agrupacin de
comunas, y sus cometidos son satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participacin en el progreso econmico,
social y cultural de la comuna;
En el caso de los dems rganos pblicos, esto es, aquellos que
tienen su origen en la ley, se reproduce idntica tetraloga origenfuncin-finalidad-cometidos:
la Defensora Penal Pblica es un servicio creado por la Ley
N 19.718; su funcin es administrativa, su finalidad es la defensa pe313
316
317
318
prcticas administrativas que se manifiestan en todo orden en la Administracin Pblica,104 especialmente, en materia de sustanciacin
de procedimientos. Tambin en otras ocasiones ha sido la potestad
reglamentaria del Presidente la que ha regulado actividades de la
Administracin frente a vacos legales.105 Estimamos, en consecuencia, que la abstencin del Legislador de expresar las atribuciones
del rgano pblico podra ser superada mediante la potestad reglamentaria ejercida convenientemente para dar ejecucin a la ley de
que se trate, teniendo como supuesto que dicha omisin legislativa
no puede ser tenida como una negacin del parlamento de conferir
esas atribuciones; y reconocindose como lmite a su regulacin por
va decretal la prohibicin de infringir la Constitucin y las normas
dictadas conforme a ella; de apartarse de las funciones, finalidades y
cometidos del rgano de que se trate; de invadir atribuciones de otros
rganos del Estado; y de afectar o gravar los derechos de las personas
ms all de lo que el ordenamiento jurdico general autoriza.
E. Indefinicin legislativa previa del objeto del poder decisorio
del rgano pblico
Las autoridades y rganos administrativos estn dotados por va constitucional o legal de poder de decisin en ejercicio de sus competencias.
Por largo tiempo nuestros antiguos comentaristas sostuvieron que
todas las potestades administrativas eran regladas, con lo que queran
expresar que ellas estaban reconocidas en el ordenamiento jurdico.106 Por lo mismo, solamente cuando faltare una ley que pudiera
servir de apoyo a la decisin administrativa, se hablaba de potestad
discrecional; entendindose ella como el ejercicio de un poder no
reconocido expresamente de forma implcita o explcita por el
ordenamiento jurdico: Nosotros podramos decir que la facultad
discrecional es aquella que se ejerce, sin necesidad de reglamentacin
previa, para proveer a una necesidad pblica, teniendo siempre en
vista el fin que a la funcin se le atribuye, y para cumplirlo.107
104
Para consultar, SILVA CIMMA, Enrique, Derecho Administrativo Chileno y Comparado, Introduccin y Fuentes (2), 4 edicin, Editorial Jurdica de Chile, Santiago,
1996, pp. 279 y s.
105
Consultar HUNEEUS, op. cit., pp. 8 y s.
106
V. gr., IRIBARREN, Juan Antonio, Lecciones de Derecho Administrativo, Ed. Nascimento, Santiago, 1936, p. 34.
107
Ibdem, pp. 31 y 34.
319
dicho que la actividad material tambin puede representar el cumplimiento directo de un deber o de una funcin establecida en la ley
o la Constitucin. Por ejemplo, la actividad de funcionarios pblicos,
tales como un profesor universitario o un facultativo mdico, tiende
al cumplimiento de un cometido administrativo, conforme a unas
reglas que no son jurdicas, sino que tcnicas, en el sentido que se
acta segn unas normas propias del arte o ciencia que profesa. En
estos casos, la Administracin hace en realidad todo aquello que
no est expresamente prohibido, si aquella actividad sirve para el
cumplimiento de la funcin administrativa. Es decir, se debe centrar
la atencin en la circunstancia de que la actuacin de la Administracin enfoque directa y principalmente el deber establecido en el
art. 1 de la CPR (en conciliacin con el art. 5, inc. 2).
15. EJERCICIO PERSONAL DE REORDENAMIENTO
CONSTITUCIONAL
La doctrina nacional ha ejercido por muchos aos un papel bastante aciago: frente a unas histricas normas constitucionales de
contornos gramaticales generales y, a veces, vagos y oscuros, ha
puesto todo de su parte para obscurecer y dificultar an ms la
inteligencia de esas disposiciones. El art. 7, antes 4 y antes 160, se
lo ha tenido como la consagracin de la supremaca constitucional, la divisin de poderes, la distribucin de competencias, el
principio de legalidad y el principio de juridicidad. En efecto, en
su origen el art. 160 fue tenido como una norma de proteccin del
principio de divisin de funciones. Solamente en el transcurso del
siglo XX, la doctrina nacional comenz a dejar de lado esta manera
clsica de entender el art. 160 de la Constitucin de 1833, y 4 de la
Constitucin de 1925. Lo curioso de este proceso es que el cambio
interpretativo ocurri sin que se modificara significativamente el
propio texto de esas normas, lo que evidencia que la doctrina vino
a modificar materialmente la Constitucin conforme a un sentido
poltico-ideolgico presente en la realidad social, antes que en el
propio ordenamiento jurdico positivo.
Si se pasa revista a autores nacionales que se han referido a los
principios esenciales del Derecho Pblico (legalidad, supremaca
constitucional, Estado de Derecho) es posible constatar que la forma
de interpretar y entender el orden constitucional y administrativo
en lo que respecta a esos principios se encuentra fuertemente in321
322
Principio de Juridicidad:
Art. ___: Los rganos del Estado deben someter su accin a la
Constitucin y a las normas dictadas conforme a ella.
Los rganos del Estado actan vlidamente previa investidura
regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma
que prescriba la ley.
El ejercicio de la soberana reconoce como limitacin el respeto
a los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana. Es
deber de los rganos del Estado respetar y promover tales derechos,
garantizados por esta Constitucin, as como por los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes.
La infraccin de estas normas generar las responsabilidades
y sanciones que determinen las leyes y, en ausencia de stas, se sancionarn con la nulidad.
Principio de Supremaca Constitucional:
Art. ___: Los preceptos de esta Constitucin obligan tanto a
los titulares o integrantes de dichos rganos como a toda persona,
institucin o grupo.
Los rganos del Estado deben garantizar el orden institucional
de la Repblica.
La infraccin de esta norma generar las responsabilidades y
sanciones que determinen la Constitucin y las leyes.
Principio de separacin de funciones o de distribucin de competencias:
Art. ___: La soberana reside esencialmente en la Nacin. Su
ejercicio se realiza por el pueblo a travs del plebiscito y de elecciones peridicas y, tambin, por las autoridades que esta Constitucin
establece. Ningn sector del pueblo ni individuo alguno puede
atribuirse su ejercicio.
Ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo de personas
pueden atribuirse, ni aun a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que expresamente se les
hayan conferido en virtud de la Constitucin o las leyes.
Todo acto en contravencin a este artculo es nulo y originar
las responsabilidades y sanciones que la ley seale.
323