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EL ORDEN CONSERVADOR

La poltica argentina entre 1880 y 1916


Natalio Botana
III - La oligarqua poltica
La repblica restrictiva1 (mediatizar y circunscribir el sufragio a unos
pocos) tal como propona Alberdi, no presentaba ningn medio prctico para
llevarla a cabo. Era como si Alberdi hubiese apostado a favor de la prudencia
de los notables habilitados, en funcin de su educacin, prestigio, poder, etc.
para ejercer la libertad poltica. Sin embargo, Alberdi no se haca ilusiones con
una repblica armoniosa: confiaba en el valor ordenador de las nuevas
instituciones pero al mismo tiempo tena un razonable pesimismo acerca de la
implementacin de un orden constitucional.
De todos modos, el acto de seleccionar los medios prcticos para regular
las acciones polticas dentro de los lmites de la repblica restrictiva, ya no
corresponda al legislador sino el hombre poltico o de los acuerdos de los
individuos y clases que detentaban posiciones de poder y de los que queran
ascender a ellas.
Ante una propuesta restrictiva, haba que legitimar con hechos una
estructura de papeles polticos dominantes y una regla de sucesin (quin
gobernara despus). Para ello, haba que construir una base de dominacin
efectiva. Esta frmula operativa cobr verdadera relevancia a partir de los 80 y
perdur hasta la reforma poltica de Roque Senz Pea (sufragio secreto,
universal, para varones mayores de 18), en 1912. No es fcil entender el
principio bsico que gobierna esta frmula pero se puede hipotetizar que
Alberdi entabla un dilogo interior en el que su parte de legislador define
mediante normas una frmula prescriptiva y, por otro, su dimensin de
socilogo, observador de la realidad que descubre una frmula operativa
subyacente.
El control de la sucesin
Las observaciones de Alberdi como socilogo son fruto de una crisis y una
experiencia poltica fallida. En 1879, Alberdi llega a Buenos Aires despus de
40 aos de ausencia para asumir una banca como diputado nacional, por
Tucumn. En el pas impera un clima de violencia, teme las consecuencias
irreparables que podra acarrear un enfrentamiento armado y adopta una
actitud conciliadora entre Roca y Tejedor. Cuando Avellaneda traslada el
Congreso a Belgrano, las amarguras de Alberdi como intelectual lo condicionan
tanto en lo poltico, que vota en contra de esta ley de federalizacin de Buenos
Aires que l haba alentado como indispensable desde 1859.
En el verano que sigue a los sucesos del 80, Alberdi siente necesidad,
como intelectual, de explicar los acontecimientos. Con la adhesin pblica de
Roca, Alberdi escribe su ltima obra: La Repblica Argentina consolidada en

1 El rgimen de gobierno que se consolid a partir de 1880 estaba inspirado en las ideas de
Juan Bautista Alberdi

1880 con la ciudad de Buenos Aires por Capital. All anot algunas
observaciones:
La causa de todas las crisis de disolucin con motivo de las elecciones
presidenciales reside en la Constitucin actual que estable dos gobiernos
nacionales, los nicos dos grandes electores, y los dos nicos candidatos
serios, por el poder electoral del que disponen. Por un lado, el
gobernador-presidente (se refiere al gobernador de la provincia de Bs.
As.) cuya candidatura forzosa es una verdadera reeleccin; y por otro
lado, el presidente cesante, que para asegurar su reeleccin promueve
para sucederle a l, a un subalterno, bajo el pacto de devolverle la
presidencia, en el perodo siguiente.
Esto implica que el presidente y el gobernador de Bs. As. son los dos
nicos electores y que ste ltimo est subordinado al primero.
No hay ms que elecciones oficiales en el pas, es decir,
nombramientos y promociones que hacen los gobiernos, de los
funcionarios que van continuar en sus funciones. Si los gobiernos fueran
uno solo, no cesara de existir por eso la eleccin oficial. Ese gobierno
nico sera su elector y reelector, pero la Argentina no estara expuesta
a dividirse en dos pases, en que lo tiene permanentemente la
Constitucin que le da dos gobiernos nacionales o le divide en dos
departamentos los elementos del gobierno nacional que necesita.
En este ltimo texto, se observa un cambio radical para referirse a la
repblica electiva. La combinacin de la forma republicana con el principio
electivo de gobierno, puede adoptar mltiples traducciones institucionales
pero ambos principios imponen una distincin tajante: la repblica distingue
entre la esfera pblica y la esfera privada y ambos rdenes de actividad son
protegidos por derechos y garantas explcitos. Si la repblica rechaza la
designacin burocrtica, como medios de eleccin de sus magistrados ms
importantes y opta por la eleccin del pueblo, una segunda distincin se
sumar a la primera: la entidad donde reside el poder de designar a los
gobernantes, es causa y no efecto de la eleccin de los magistrados. (ej.: si
el pueblo vota a los gobernantes, estos son causa de la eleccin y no efecto
de la misma como cuando se ponen a los sucesores a dedo).
El elector tiene una naturaleza poltica diferente de la del representante;
ste ltimo depende del elector, el cual por una delegacin que va de abajo
hacia arriba, controla al gobernante que l mismo ha elegido. Estos son los
argumentos tericos.
La realidad que se haba gestado durante las presidencias anteriores al
80 demuestra lo contrario y convoca al observador a expresar un lenguaje
indito que mantiene las palabras tradicionales con significados opuestos.
Habr siempre electores, poder electoral, elecciones y control pero los
electores sern los gobernantes y no los gobernados, el poder electoral
estar en los recursos represivos o econmicos de los gobiernos y no en el
pueblo, las elecciones consistirn en la designacin del sucesor por el
funcionario saliente y el control lo ejercer el gobernante sobre el
gobernado, antes que el ciudadano sobre su magistrado. Lo que se advierte
es una unificacin de poderes y de concentracin del control nacional,
previo a la cuestin de limitar y democratizar el gobierno.

Alberdi establece prioridades: le preocupa alcanzar un gobierno efectivo


que centralice la capacidad electoral en toda la nacin y no un rgimen
normal de delegacin del poder.
A partir del 80, se ejercer el control gubernamental que se ejercer
sobre todos los habitantes y a escala nacional. Se trataba de acumular
poder.
Si la capacidad electoral se concentra en los cargos gubernamentales,
entonces nunca podrn otros que no sean los designados por el funcionario
saliente para mantener la estructura de papeles dominantes que no
arriesgara a enfrentarse con ningn candidato.
Por lo tanto, segn Alberdi, la frmula operativa del rgimen del 80 era
una sistema de hegemona gubernamental que se mantena gracias al
control de la sucesin que es la que mantiene el sistema hegemnico. Por la
sucesin se mantiene la estructura institucional de un rgimen sin tener en
cuenta la trayectoria personal de un gobernante.
Primaron la fuerza y la eleccin. La eleccin a cargo del gobernante
saliente y la fuerza se concentr en los titulares de los papeles dominantes,
que fueron los grandes electores.
La hegemona gubernamental
Los nicos que podan participar en el gobierno eran aquellos habilitados
por la riqueza, la educacin y el prestigio. A partir del 80, el extraordinario
incremento de la riqueza consolid el poder econmico de un grupo social
cuyos miembros eran naturalmente aptos para gobernar. El poder
econmico se confunda con el poder poltico; esta coincidencia origin una
palabra: oligarqua que desde Platn y Aristteles significa corrupcin de
un principio de gobierno, la decadencia de los ciudadanos que no servan
bien a la polis sino al inters de un solo grupo social.
Para los historiadores, oligarqua puede describir a una categora social
dominante o bien calificar una dimensin econmica, como la clase
terrateniente empleada por Halpern. Oligarqua puede tambin derivar su
significado de la corrupcin histrica de un grupo dirigente que deja de ser
representativo durante la crisis de los 90, como seala Grondona. Tambin
el trmino oligarqua puede representar a la clase dominante, unida por un
propsito nacional o reflejar el carcter de un grupo de notables cuyo
ambiente natural es el club y su mtodo de accin, el acuerdo (Floria).
En la Argentina, el fenmeno oligrquico se compona de tres puntos de
vista: era una clase social determinada por su control econmico, era un
grupo poltico, en su origen representativo, que se corrompe por diversos
motivos; era una clase gobernante con espritu de cuerpo y con conciencia
de pertenecer a un estrato poltico superior integrada por notables.
Los opositores usaban la palabra oligarqua en sentido crtico, para
manifestar el rechazo al rgimen del 80 y que valoraba los gobiernos
anteriores a Roca. La consolidacin del rgimen poltico no slo coincidi
con un desarrollo espectacular de los medios productivos sino tambin con
el consumo ostensible, es decir, con el consumo notorio, sobre todo en
Buenos Aires. Para los que reaccionaban contra este estado de cosas, los
gobiernos anteriores a Roca haban tenido moral poltica, conciencia cvica y
estilo sencillo. Los dirigentes parecan representar esos valores. Estos

tiempos de vida cvica vigorosa y de partidismo de buena fe, se oponan a lo


que pas despus: silencio, clausura y corrupcin: en una palabra,
oligarqua.
Para desentraar la dimensin poltica del fenmeno oligrquico hay que
acordar en dos cosas: a) que hay oligarqua cuando un pequeo grupo se
apropia de los resortes fundamentales del poder. B) que ese grupo tiene
una posicin privilegiada en la escala social.
Pero adems, la oligarqua puede entenderse como un sistema de
hegemona gubernamental que Alberdi observaba desde antes y despus
de 1880. Este sistema hegemnico se organizara sobre las bases de una
unificacin del poder electoral de los cargos gubernamentales que deberan
tener un origen distinto. Esto se manifest a travs de los nombramientos
de sucesores por parte del gobierno nacional y por el control de ste sobre
el nombramiento de los gobernadores de provincia, los cuales, a su vez,
designaran diputados y senadores e integrantes de las legislaturas
provinciales. (ver cuadros pgina 76 de Botana).
En las elecciones y el control, hay un tercer elemento: el por qu y el
para qu del control: porque el control permite perdurar a travs del tiempo.
Las instituciones pueden tener un propsito de control pero tambin son el
punto de arranque de una empresa histrica ms complicad y persiste ms
all de los cambios. Este doble movimiento de cambio y persistencia est
presente en todo proceso de desarrollo institucional.
Pero es preciso tomar conciencia de algunos riesgos tericos: la hiptesis
alberdiana de la sucesin presidencial llevada hasta sus ltimas
consecuencias podra crear imgenes simplificadoras, segn las cuales
todos los presidentes fueron designados por su antecesor. Generalizar as
sera ingenuo y tambin sera violentar la historia. Los regmenes polticos
oligrquicos se caracterizan por tener actores o tendencias que se
enfrentan o se ponen de acuerdo. Resulta bastante claro que los
mecanismos de control intraoligrquicos poco tienen que ver con una
imagen de designacin burocrtica, trasladada sin sentido crtico, desde
otros contextos histricos, segn la cual el de arriba nombra al que le
sucede. El camino interpretativo es otro: la oligarqua logr dos cosas:
excluir a la oposicin considerada peligrosa para el mantenimiento del
rgimen y cooptar (atraer) a travs del acuerdo, a la oposicin moderada
con la que se transaban cargos y candidaturas. As la oligarqua se sirvi de
las instituciones: evitando conflictos y tejiendo alianzas.
Botana defiende la coexistencia de dos frmulas: la prescriptiva y la
operativa, entrelazando Constitucin y realidad. La Constitucin estableca
la modalidad de eleccin de presidentes y miembros del Senado,
consagraba el voto directo en la cmara baja, reforzaba los rasgos unitarios
del sistema federativo mediante la intervencin federal (sacar al
gobernador opositor y poner un interventor en las provincias).
IV - RASGOS INSTITUCIONALES DE UN RGIMEN
Electores, gobernadores y senadores
Origen y propsito de las Juntas de Electores:

Entre 1880 y 1910, las sucesiones presidenciales se procesaron a travs


de Juntas de Electores. As, Alberdi y los constituyentes de 53, se
mantuvieron fieles a las Constitucin de los EEUU.
El artculo 81 de la
Constitucin sealaba que para elegir presidente y vice, la Capital y cada
una de las provincias nombraban por votacin directa, una junta de
electores igual al duplo del total de diputados y senadores que enviaban al
Congreso, con los mismos requisitos que para la eleccin de diputados.
Estos electores no podan ser ni diputados ni senadores ni empleados del
Gobierno Nacional. Cuatro meses antes de que el presidente terminara su
mandato, elegan presidente y vice a travs de cdulas firmadas (una para
decir a quin votaban como presidente y otra, para el vice).
En presencia de las dos Cmaras, los candidatos que obtuvieran la
mayor cantidad de votos, seran nombrados inmediatamente presidente y
vicepresidente. Y si no hubiera habido mayora absoluta, el Congreso
elegira entre los dos candidatos. (art. 82 y 83)
La institucin de las Juntas Electorales tena un doble propsito: Por un
lado, mediatizar el ejercicio de la soberana popular dndole a un grupo
de ciudadanos nicamente, el derecho a elegir. Por el otro, mantener el
equilibrio entre Nacin y provincias pues si bien los electores seran
elegidos del mismo modo que los diputados, deban deliberar y elegir
aisladamente en pequeas juntas que se instalaran en la Capital Federal y
en la de cada provincia.
Los constituyentes americanos haban ideado esta institucin para dar la
menor oportunidad posible al desorden y al tumulto donde el aislamiento
que tendran los electores los alejaran de la influencia de aquellos que
estuvieran demasiado apegados al presidente en funciones. La
caracterstica de esta institucin era la autonoma y el elitismo porque se
supona que la libertad para decidir era ms fructfera alejada de la
demagogia popular. La lgica central de esta idea era que los electores eran
libres de elegir, no dependan de un mandato imperativo del pueblo para
designar a uno u otro candidato y se supona que los ciudadanos le haban
otorgado ese derecho y esa libertad.
Un propsito as est mejor adaptado al ejercicio electoral de una
repblica restrictiva donde son pocos los que participan de la vida poltica.
En una repblica restrictiva cobra importancia el sistema de
negociaciones, recompensas y sanciones que se establece entre el puado
de notables para ejercer la libertad poltica y una institucin como las
Juntas era lo que iba mejor. En 30 aos, las juntas argentinas perdieron la
autonoma que los norteamericanos haban querido asignarle.
Entre 1880 y 1910, el Colegio Electoral estuvo compuesto por entre 200
y 300 electores designados mediante el sistema de lista completa, sin
representacin de las minoras. En cada distrito, los ciudadanos votaban por
una lista de electores y las que obtenan el mayor nmero de votos (no la
mayora) se le asignaba la totalidad de los electores correspondientes. As,
los distritos ms grandes, tenan ms electores. (Ver cuadro comparativo
Botana, pg. 88)
La federalizacin de la capital, parti el nmero de electores de Buenos
Aires que de 54 pasaron a 36. Los restantes votaban por la Capital Federal.
As Bs. As. no tuvo un peso tan abrumador sobre el resto de las provincias.

En las elecciones de 1898, 1904 y 1910, los bloques de electores


comenzaron a distribuirse con otras pautas que se mantendran. As Bs. As.
duplic el nmero de sus electores y marc una diferencia de 52 electores
con provincias como Jujuy y la Rioja.
Algunas pautas de predominio son que Bs. As. detent un grupo de
electores predominante, al que sum a partir de 1898, la Capital Federal. A
partir de 1880, los distritos grandes tuvieron un peso mayor a partir de
1880. Los distritos medianos crecieron en importancia durante las
elecciones de 1886 y 1892 pero luego fueron descendiendo, a medida de
que creci la participacin de los distritos grandes. El conjunto ms
numeroso de los distritos chicos no super el 50 %.
La federalizacin del 80 produjo una redistribucin en los bloques de
electores que trajo como resultado la composicin ms equilibrada de las
juntas. Esto se prolong durante dos elecciones. A partir de 1898, Bs. As.
retom y acentu su predominio. Se podra pensar entonces que quien
controlara Bs As y la capital en votos y en electores y adquiriera peso
poltico en Crdoba y Santa Fe tendra la victoria presidencia, sin embargo,
el juego de alianzas introduce matices que contradecirn tal afirmacin.
El comportamiento de las Juntas Electorales
Desde 1880, se observa cada vez mayor unanimidad de los bloques
electorales que se supona, tendran que discutir y estar divididos. De all que
Roca obtenga el 69 % de los electores en 1880 y 85 %, en 1898 (segunda
presidencia). Se nota una ausencia de oposiciones efectivas ya que una
coalicin de provincias, invariablemente, dieron su apoyo a la frmula que
gan. Esta coalicin estaba integrada por: Catamarca, Crdoba, Jujuy, La Rioja,
Salta, San Juan, San Luis, Santa Fe y Santiago del Estero. (La pregunta es si
haban hecho acuerdos anteriormente). El comportamiento de la coalicin
conform un ncleo oficialista que pudieron controlar a las provincias rebeldes
que manifestaron su voluntad opositora: Mendoza, Entre Ros, Corrientes (se
opusieron en alguna que otra votacin) Tucumn, Capital Federal y Buenos
Aires (se opusieron permanentemente).
A diferencia de lo ocurrido con las provincias de apoyo permanente en la
que todos los electores votaban igual, las provincias de oposicin no siempre
se opusieron con la totalidad de sus electores. Ya que las provincias de la
coalicin no llegaban a la mayora de votos, se haca necesario atraer algunos
votos de los electores de las provincias rebeldes.
Las juntas electorales tenan un propsito de control que se relacionaba
con negociaciones que tenan lugar fuera de su recinto. Pero la particularidad
del mtodo electoral otorgaba a las provincias y a los gobernadores, un peso
poltico que no se puede desconocer ya que protagonizaban el momento
decisivo en el que se jugaba el papel presidencial.
El Senado Nacional
Era un lugar de encuentro entre el poder nacional y el provincial. En un
primer punto de vista, constitua un recinto adecuado para preservar la
igualdad de los estados intervinientes en el pacto federal, cualquiera fuera su
dimensin de territorio o poblacin, para evitar una repblica unitaria.

Pero si se analiza profundamente, en un segundo punto de vista, se


observa que el Senado estaba pensado como un medio de comunicacin para
nacionalizar a los gobernantes locales ya que si los estados colaboraban en la
formacin del gobierno federal, ste tendra autoridad respetada sobre ellos.
Un tercer punto de vista plantea que el Senado era visto como un
original sistema de control, al servicio de una lite, amparada por la edad y la
distancia electoral sobre tumultuosas multitud. Se crea que era un cuerpo
tranquilo y respetable de ciudadanos que evitaba el golpe que el propio
pueblo poda tramar contra s mismo. ste ltimo punto sera el que tuviera
mayor importancia porque el Senado tambin daba respuesta a dos cuestiones
decisivas que estaban presentes en un rgimen republicano con divisin de
poderes. A) Haba que establecer un cuerpo que controlara a funcionarios del
gobierno y al presidente. B) Esta cuestin tena que ver con la dificultad de la
naturaleza misma del rgimen presidencial. Una de las diferencias ms
notables entre este rgimen y el parlamentario era la confusin que existe
entre el Jefe de Estado y el Jefe de Gobierno, problema que poda observarse
en las monarquas europeas del siglo XIX. En estas, el jefe del Estado era el rey
y el Parlamento votaba al Jefe de Gobierno, a travs de un acuerdo con la
corona. La lgica del rgimen parlamentario haca que el gobierno dependiera
del Parlamento que poda derrocarlo cuando cesaba la confianza de la mayora,
pero tambin la corono poda disolver al Parlamento si lo consideraba necesario
o estratgico, haciendo un nuevo llamado a elecciones. El Jefe de Estado no
estaba solo en esto, lo acompaaban el Jefe de Gobierno y sus ministros, como
representantes del pueblo. Pero qu se haca si el jefe de Estado conclua en
su cargo y se ubicaba en el gobierno a un jefe electo? Aqu haba dos caminos:
o se haca como en Francia, donde el papel de primer magistrado desapareca
ya que presida pero no gobernaba y quienes gobernaban era un gabinete
responsable ante el Parlamento o se elega el rgimen presidencial, aunque
haba que ver cmo lograr la representacin popular.
En el rgimen presidencial, la fragmentacin de la soberana que
propona el sistema federal se combinaba con una rgida separacin de
poderes en la que el presidente no poda disolver el Congreso ni ste poda
derrocar al presidente y a su gabinete.
Cuando el predominio presidencial era fuerte, como en el caso argentino,
era ms seguro un presidente solo que no tena primer ministro ni gabinete
responsable? La frmula alberdiana salvaba esta dificultad: el presidente era
elegido por una junta; los senadores, tambin y el origen de ambos (edad y
eleccin indirecta) los haca aptos para integrar una corporacin conservadora.
De ah, que el Senado era un verdadero Consejo Ejecutivo dotado de
atribuciones para ejercer control sobre el nivel judicial, el religioso, y los niveles
ms altos del sistema burocrtico. El presidente necesitaba el acuerdo del
Senado para nombrar a los jueces de la Corte Suprema y de los tribunales
inferiores, para designar o remover ministros, para elegir las cabezas del
ejrcito, para proponer obispos, etc.
Las relaciones entre los gobernadores y el Senado
La eleccin de sucesores en el gobierno, por parte del presidente
saliente o de una corporacin muestra el estilo propio de sta, amparada por el
secreto.

Algunos historiadores sostienen que en la oligarquizacin exista una


dependencia absoluta de los gobernadores (Rivarola), que haba pactos
secretos en los que el presidente, junto a otros actores, nombraba a los
gobernadores de provincia y se pona de acuerdo en la sucesin del mandato
presidencial. Rivarola era unitario y deca en una Repblica Unitaria, as deba
ser y que el Presidente nombrara a los gobernadores pblicamente y no en
secreto, como se haba hecho hasta el momento, en la oligarquizacin.
Matienzo, el otro historiador, era ms federalista y hablaba de autonoma
provincial. Explicaba que los gobernadores hacan y deshacan cargos locales
en sus provincias. Como remedio a la oligarquizacin, recomendaba volver a la
Constitucin del 53 que otorgaba al Senado el poder de juzgar polticamente a
los gobernadores.
Despus de la federalizacin del 80, se entablan nuevas relaciones entre
presidentes y gobernadores. El gobernador ejerca el control electoral sobre el
personal poltico de su provincia: designaba legisladores provinciales y
nacionales, se reservaba para s mismo una banca en el Senado, confeccionaba
con empeo la lista de electores para Presidente y vice. Pero esta influencia se
haca bajo el amparo presidencial, es decir, el Presidente apoyaba al
gobernador. Esto explica el intercambio de protecciones entre Nacin y
Provincias ya que sin el apoyo de los gobernadores, el presidente perda
autoridad pero sin el resguardo del poder presidencial, los gobernadores no
podan mandar en sus respectivas provincias.
A partir de la reforma constitucional de 1860, los gobernadores tenan
poder de veto en la eleccin presidencial. A partir de los 80, el gobernador
perdi estatura poltica y empez a actuar como agente del presidente. Para
muchos gobernadores, la gobernacin era el primer paso para llegar luego, a
los mbitos de poder nacionales: la presidencia de la Nacin, el Gabinete
nacional o ambas cmaras legislativas, aunque slo dos llegaron a la
presidencia (Jurez Celman y Figueroa Alcorta que lleg por el atajo de la
vicepresidencia).
El Senado fue pensado como una institucin conservadora y su
composicin entre 1880 y 1916, confirm este propsito por dos razones: a)
porque acoga a un nmero importante de expresidentes B) porque acoga a los
gobernadores salientes quien desde este mbito, velaba por los intereses de su
provincia.
El Senado era una institucin que agrupaba a los que haban
concentrado el poder en la provincia y que, luego, volcaban esa capacidad de
control y experiencia en el mbito nacional.
El Senado comunicaba oligarquas, las haca partcipes en el manejo de
los asuntos nacionales y las cobijaba con la garanta de un mandato extenso y
renovable. All conviva un grupo de notables. El mandato duraba nueve aos y
una reeleccin los llevaba a 18. Una tercera, a 24 aos en ejercicio del poder
senatorial. As quedaba garantizada la duracin y la permanencia. (Gurdame
esa banca, yo te reservo esta gobernacin, despus cambiamos).
Este cuadro de estabilidad en los puestos, se trastoc por una serie de
conflictos que se dieron en el poder poltico nacional y las provincias. Regres
entonces un instrumento de control que dur con bastante fuerza: la
intervencin federal.