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TEMATIZANDO LO PBLICO

Tematizar es convertir un asunto en tema central de un


discurso, de una obra o de una agenda.
En este espacio, los temas abordan la cosa pblica, el
inters general y la clave de derecho como eje sustantivo
de polticas comprometidas con la promocin de la
igualdad, la justicia social y la soberana cultural y
econmica.
JULIO 2016

El compromiso por la educacin ms all del


relato

Hace unos das, el Ministro de Educacin y Deportes de la Nacin (MEyDN),


Esteban Bullrich, present junto al Presidente Macri el Compromiso por la
Educacin. La iniciativa se comunic con un gran lanzamiento en el Centro
Cultural Kirchner donde estuvieron presentes casi la totalidad de los ministros
del gobierno, junto a las autoridades de las carteras educativas de las 24
jurisdicciones.
El anuncio, pese a que no implica ningn lineamiento de poltica educativa o al
menos no lo explicita- sino que es una invitacin a lo que califican como el inicio
a una apertura al dilogo social sobre temas educativos, tuvo un gran impacto
noticioso y fue celebrado por importantes formadores de opinin. Sin embargo,
desde la Fundacin Germn Abdala (FGA) entendemos que resulta
imprescindible una lectura crtica de lo anunciado.
En este sentido es preciso sealar que el sector educativo es quizs una de las
reas donde ms se ha llevado adelante una poltica de dilogo y consenso con
las provincias durante la ltima dcada. Ejemplo de esto son las numerossimas
resoluciones del Consejo Federal de Educacin (CFE) que durante los ms de 6
aos de gestin de Alberto Sileoni pasaron a tener carcter obligatorio y que
eran acordadas y luego aprobadas por unanimidad junto a la totalidad de los
ministros provinciales.
Pero no es esa la nica razn sobre la que es preciso detenerse. Bullrich present
la iniciativa sobre la base de ciertos datos que requieren un anlisis en
profundidad. El ministro afirm que 5 de cada 10 jvenes no terminan el
secundario y sin mencionar la fuente de donde proviene esa informacin- que
la mitad de quienes lo terminan no comprenden textos.
Sus dichos obligan a enunciar algunas cuestiones:
- La principal es que la presentacin de un simple indicador estadstico, o de
unos pocos, no son suficientes para analizar la complejidad del sistema
1

educativo y las eventuales fallas en su funcionamiento. Ms bien todo lo


contrario, ya que contribuye a crear visiones simplistas, distorsionadas y
descontextualizadas que empobrecen los diagnsticos y los debates necesarios
para la planificacin de polticas educativas y pedaggicas que den solucin a
las verdaderas deficiencias y/o limitaciones del sistema educativo nacional.
Es habitual escuchar al actual ministro criticando el estado de la educacin
pblica argentina. Lo interesante es que lo hace como si fuese un recin llegado
a la gestin educativa cuando en realidad, desde el ao 2009, ejerce el cargo de
ministro de educacin porteo. Sealamos esto porque los datos que presenta en
cada una de sus exposiciones -y que luego abordaremos detenidamentecorresponden a lecturas de informaciones de carcter nacional. Llama la
atencin que el ministro no contraste lo que denuncia con datos sobre su gestin
en la CABA. Despus de todo, los 8 aos de gobiernos del PRO en el distrito ms
rico del pas y, en particular, sus 6 aos al frente del ministerio educativo
porteo deberan poder brindar ejemplos concretos de cmo han superado si es
que lo hicieron- las limitaciones que l mismo denuncia que posee el sistema
educativo nacional. Sin embargo, no hay comparacin ni contraste. Veamos
porqu.
La situacin de la educacin pblica en la Ciudad de Buenos Aires experimenta
una situacin de claro deterioro desde hace ya varios aos. Un ejemplo de esto
es que desde el ao 2000 en adelante, el porcentaje de inversin pblica en
educacin en la CABA ha sufrido un importante recorte, pasando de representar
casi un 30% de los gastos totales, a apenas un 23,5% en 2014 (ver grfico 1). Si
nos concentramos en la gestin de Esteban Bullrich, a partir del ao 2009,
veremos que el ao de su asuncin el porcentaje dedicado a educacin
significaba un 27,2%, por lo que es correcto afirmar que durante su mandato
hubo un achicamiento del rea a la hora de asignar presupuestos.

Grfico 1. Gasto en Educacin como porcentaje del gasto total en CABAPerodo 200-2014.

Fuente: Elaboracin propia en base informacin del GCBA.

Concentrmonos ahora en los datos que Bullrich enuncia en sus presentaciones:


Cuando seala que slo 5 de cada 10 estudiantes termina el secundario, omite
decir que esa cifra corresponde a quienes lo terminan en tiempo y forma (o
presentan no ms de 2 aos de repitencia/abandono) y que, por otra parte,
significa un avance ms en el largo proceso de masificacin de la escolarizacin
secundaria que comenz hace ms de 60 aos.
Para dar un pantallazo de lo que significan estos procesos, vale mencionar
algunas cuestiones:
i.

La educacin secundaria argentina fue concebida como una educacin


para lites. Tal es as que los censos de 1869 y 1895 indican que las tasas
de asistencia de jvenes de 12 a 17 aos eran de 8% y 16%
respectivamente. Adems, vale recordar que no todos los que asistan
lograban graduarse.

ii.

Recin a mediados del SXX, a la par de un crecimiento exponencial de la


poblacin adolescente, el Estado volvi a ocupar un rol central en la
expansin de la oferta educativa para cubrir ya no slo a las capas
medias, sino tambin a una creciente y demandante porcin de los
sectores populares.

iii.

El censo nacional de poblacin de 1960 seala que el 53% de los jvenes


de 12 a 17 aos asista a la escuela. En los aos 80, se eliminaron los
exmenes de ingreso (quizs uno de los ejemplos ms esclarecedores para
comprender la concepcin elitista con que se concibi a la educacin
media en nuestro pas), se reformaron los planes de estudio y se ampli la
oferta. Aos ms tarde, el censo nacional del ao 1991 indicaba que el
porcentaje de jvenes de entre 12 y 17 aos que asista a la escuela haba
ascendido a 76%. Es decir, el acceso continuaba amplindose, pero
3

todava 1 de cada 4 jvenes estaban fuera de la escuela y del sistema


educativo
iv.

La sancin de la Ley de Transferencia Educativa, a fines de 1991, y la Ley


Federal de Educacin, en 1993, implicaron una profunda transformacin
del sistema educativo argentino. La primera, transfiri la educacin
secundaria a las provincias, mientras que la segunda promovi un
cambio en la estructuracin del sistema educativo: de un esquema
tradicional conformado por 7 aos de escolaridad correspondientes a
educacin Primaria y 5 aos de educacin Secundaria o Media a un
esquema constituido por 9 aos de Educacin General Bsica (EGB) y 3
aos de Educacin Polimodal. Paralelamente, se ampli la obligatoriedad
escolar de 7 a 10 aos en total, medida que abarc todos los ciclos de la
EGB junto con la sala de 5 aos de nivel Inicial (Boletn N9 de DiNIECE).
Esta prolongacin de la escuela primaria gener, en varias provincias
(decimos varias ya que no todas acataron la nueva estructura acadmica),
un aumento en los niveles de asistencia de los adolescentes de 12- 14
aos. Mientras que en 1991 la asistencia de jvenes de dicha franja etaria
era de 88%, en el 2001 alcanz al 95%.

v.

Casi diez aos ms tarde, los datos del censo 2010 indican que 9 de cada
10 jvenes de 12 a 17 aos asistan a la escuela. La Encuesta Anual de
Hogares Urbanos (EAHU) de 2014, cuya cobertura alcanza al 90% de la
poblacin del pas, nos brinda datos ms recientes: la asistencia alcanza al
93%. Si desagregamos ese nmero en base al poder adquisitivo, veremos
que la expansin del acceso de los ltimos aos est fuertemente
vinculada al desembarco y la permanencia en la escuela media de los
adolescentes que pertenecen a hogares de los quintiles de menores
ingresos.

El ministro Esteban Bullrich sabe y conoce estos procesos. Es por eso que cuando
public su primer libro junto a quien hoy ocupa la direccin del INET (Instituto
Nacional de Educacin Tecnolgica), Gabriel Snchez Zinny, lo titul Ahora
calidad, en lo que se entiende como un gesto de aprobacin a las polticas que
durante los ltimos aos ampliaron el acceso y la permanencia de quienes hasta
hace poco eran excluidos o expulsados del sistema educativo.
De hecho, la iniciativa madre de esta poltica inclusiva fue la Ley 26.206, tambin
conocida como Ley de Educacin Nacional, sancionada en el ao 2006. La norma
establece en su artculo 16, la obligatoriedad de la educacin desde los 5 aos
hasta la finalizacin del nivel de educacin secundaria 1. Es decir, por primera
vez en nuestra historia, la totalidad de la educacin secundaria pas a ser
concebida como un Derecho que el Estado debe garantizar. Es a raz de esta Ley
que el actual ministro nacional seala, una y otra vez, que su implementacin es
un fraude educativo debido a que, segn sus propias palabras, slo el 50% de
1

A comienzos del ao pasado, la promulgacin de la Ley 27.045, ampli la obligatoriedad desde los 4 aos.
4

los jvenes se gradan de la educacin secundaria (en las prximas pginas


abordaremos cuestiones relativas a estas afirmaciones).
Sin embargo, Bullrich omite mencionar el contexto de aquella sancin: en 2006
slo el 37,6% de los jvenes que empezaban el nivel secundario lo terminaba 2.
Es decir, el 1 de cada 2 que l menciona constituye un avance del 12,4%,
claramente un progreso de la tasa de egreso que ronda el 30% en la ltima
dcada. El avance no fue casual, espontneo ni milagroso a partir de la sancin
de la ley 26.206, sino que fue fruto de la voluntad poltica de ir en ese sentido y
de acompaar la nueva legislacin nacional con una potente batera de polticas
destinadas a fortalecer y dinamizar el acceso y permanencia de los jvenes de
los sectores ms desfavorecidos. En este sentido es que se encuentran, por
ejemplo, la Asignacin Universal por Hijo (AUH) o el Progresar. Adems,
la implementacin de los Planes de Mejora de la educacin
secundaria, la distribucin de libros y equipamiento a las
escuelas y las polticas de inclusin tecnolgica a travs del
Programa Conectar-Igualdad tambin cargaban de sentido y de
desafos a la educacin secundaria y una de las primeras acciones
del actual gobierno fue desmantelarlo, despidiendo a todos los
trabajadores que producan contenidos para las netbooks y a los
que realizaban el trabajo territorial de acompaamiento y
construccin colectiva con los docentes en las escuelas.3
Pero avancemos al siguiente punto para analizar ese 1 de cada 2.
Plan Fines y educacin de adultos
Como sealamos previamente, el ministro Esteban Bullrich omite contabilizar
los datos de quienes terminan los estudios secundarios con sobreedad. Es as que
quienes deban una, dos o tres materias y las rindieron tardamente, a travs del
Plan Fines o de otro tipo de iniciativas nacionales o provinciales no son tenidos
en cuenta en el dato que repite una y otra vez. Tampoco son contabilizados los
casos de quienes egresen va educacin de adultos. De esta forma, dos
importantsimas opciones que ayudan a que cientos de miles de jvenes
finalicen sus estudios secundarios a travs de alternativas que escapan de la
rigidez tradicional y que tienen en cuenta la realidad de quienes por uno u otro
motivo no pudieron finalizar sus estudios en los tiempos socialmente
determinados, no son tenidos en cuenta por el ministro.
De acuerdo a informacin oficial del ministerio educativo nacional, entre 2007 y
2014 hubo 1.000.000 de jvenes y adultos que finalizaron sus estudios
secundarios a travs de estas modalidades. Incluso, si se observan los datos de
los censos de poblacin de 2001 y 2010, se percibe que los egresos incrementaron
2
3

Lic. Luz Albergucci, ex Directora del rea de Informacin y Estadstica Educativa de la DiNIECE.
Ibdem.
5

un 25% en la franja de 15 a 29 aos y un 50% en la poblacin de 30 aos en


adelante.
Adems, estudios acadmicos del rea de investigacin de la DiNIECE (Direccin
Nacional de Informacin y Evaluacin de la Calidad Educativa), sealan que
sumando esos casos, son 2 de cada 3 los jvenes que alcanzan el ttulo
secundario (ver cuadro 1- Boletn N11 de DiNIECE, MEN, Sept. 2015).
Cuadro1. Jvenes de 18 a 29 aos por nivel educativo alcanzado segn grupos de edad. Ao 2014
(segundo cuatrimestre), 28 aglomerados urbanos.
Grupos de edad

Hasta primaria completa

Secundaria
incompleta

Secundaria completa
y ms

Total

17 a 19 aos
9%
42%
49%
20 a 24 aos
10%
26%
64%
25 a 29 aos
12%
20%
68%
Total
11%
26%
63%
Fuente: Elaboracin propia a partir Microdatos de la Encuesta Permanente de Hogares (INDEC).

100%
100%
100%
100%

Es de inters, en este sentido, analizar cules son los indicadores en las escuelas
de la CABA, donde Bullrich fue ministro durante los ltimos 6 aos. Los datos
estadsticos de la propia Secretara de Innovacin y Calidad Educativa portea
sealan que de los ms de 45 mil estudiantes que inician, ao a ao, la escuela
secundaria en la CABA, slo se gradan en tiempo y forma 28 mil. Es decir, 6 de
cada 10. Vale resaltar, adems, cuatro cuestiones:
1) Estos 6 de cada 10 no representan un avance o mejora para la CABA
sino que se vinculan ms a un estancamiento, ya que desde hace ms
de 10 aos que la cifra ronda entre el 59% y 62% (ver cuadro 2).
Cuadro 2. Relacin entre cantidad de alumnos del ltimo y del primer ao de secundario de
gestin estatal y privada. CABA 2006-2014
Ao

2006

Sector

Estatal y Privado

Jurisdiccin

CABA

46.568

41.734

37.317

2007
Estatal y Privado
CABA
46.220
40.335
36.953
2008
Estatal y Privado
CABA
46.217
40.311
35.955
2009
Estatal y Privado
CABA
47.011
40.364
35.725
2010
Estatal y Privado
CABA
46.478
41.018
35.695
2011
Estatal y Privado
CABA
45.626
41.121
36.565
2012
Estatal y Privado
CABA
45.739
41.010
36.105
2013
Estatal y Privado
CABA
45.767
40.851
36.688
2014
Estatal y Privado
CABA
45.506
41.504
36.422
Fuente: Elaboracin propia en base a informacin publicada en Anuarios DiNIECE.

Relacin
5 / 1

32.743

28.884

62%

32.508
32.515
31.517
31.605
31.965
32.405
32.207
32.229

27.864
28.229
28.475
27.642
28.136
27.711
28.510
28.324

60%
61%
61%
59%
62%
61%
62%
62%

2)

Los nmeros de la CABA son, histricamente, mejores que los del


promedio general del pas. Esto est fuertemente vinculado con que la
Ciudad es el distrito ms rico y, como mltiples estudios lo han
sealado, las trayectorias acadmicas de los estudiantes estn
hermanadas con el nivel de ingresos de su hogar y el nivel educativo
de los padres.

3) Por otro lado, la CABA no implement la reforma de los noventa, que


instaur el modelo de Educacin General Bsica (EGB) de 9 aos, ms
3 de polimodal en varias provincias del pas. Este sostenimiento del
sistema tradicional, con 7 aos de educacin primaria y 5 de
secundaria, brindaron al sistema educativo de la Ciudad de Buenos
Aires una estabilidad que otras provincias no tuvieron.
4) Pero hay un dato ms interesante y es que si nos concentramos en la
informacin sobre las trayectorias y egresos de la escuela pblica de
gestin estatal en la CABA, veremos que las tasas de egreso se
asemejan al promedio nacional. De esta forma, de los casi 25 mil
alumnos que inician primer ao en una escuela secundaria de gestin
estatal en la CABA, slo 12 mil se gradan en los plazos pautados (ver
cuadro 3). Esto significa que lo que eleva a la CABA por encima de la
media nacional (6 de 10 egresos, en lugar de 5 de 10) tiene que ver con
la mayor tasa de egreso de la escolaridad privada (que en la ciudad
concentra cerca de la mitad de la oferta educativa), que a su vez se
vincula con lo que sealbamos previamente: las trayectorias exitosas
estn fuertemente vinculadas con el nivel socio econmico de las
familias.
Cuadro 3. Relacin entre cantidad de alumnos del ltimo y del primer ao de secundario de
gestin estatal. CABA 2006-2014.
Ao

Sector

Jurisdiccin

2006
Estatal
CABA
26.630
22.093
19.056
16.417
2007
Estatal
CABA
26.691
21.674
18.634
16.013
2008
Estatal
CABA
25.937
21.607
18.180
15.742
2009
Estatal
CABA
26.185
21.367
18.156
15.322
2010
Estatal
CABA
26.027
21.549
17.863
15.464
2011
Estatal
CABA
25.457
21.864
18.247
15.514
2012
Estatal
CABA
25.988
21.958
18.312
15.768
2013
Estatal
CABA
25.740
21.869
18.217
15.609
2014
Estatal
CABA
24.751
22.172
18.247
15.506
Fuente: Elaboracin propia en base a informacin publicada en Anuarios DiNIECE

13.312
12.944
12.871
12.946
12.594
13.126
12.611
12.642
12.781

Relacin 5 /
1

50%
48%
50%
49%
48%
52%
49%
49%
52%

Otros estudios e informes oficiales del actual ministerio educativo nacional (que
an no han sido publicados), que trabajan con informacin de los Relevamientos
Anuales 2013 y 2014, reafirman lo dicho: El egreso de escuelas secundarias
pblicas de gestin estatal en la CABA es del 55,1% (lo que sera 5,5 de 10). Pero
adems, exhiben otro dato de gran inters que tiene que ver con la tasa de
egreso oportuna, esto es, los alumnos que egresan de la escuela secundaria sin
repetir. Este nmero es de apenas 35,9%. Sorpresivamente bajo para ser de uno
de los distritos ms pequeos del pas y a su vez el ms rico de las 24
jurisdicciones.

Cuadro 4. Indicadores de eficiencia por nivel- Educacin Comn

Nivel

Tasa de
Promocin

Tasa de
Repitencia

Tasa de
Abandono

Tasa de
Egreso

Tasa de
Egreso
Oportuna

Aos promedio
para egresar

98,1
1,3
0,6
96,2
92,7
7,1
81,6
8,7
9,7
55,1
35,9
5,5
Fuente: DiNIEE/SIyCE/MEyDN en base a Relevamientos Anuales 2013/2014- DiNIECE
Primario
Secundario

Tasa de
sobreedad

9,3
29,9

Desde hace dcadas los especialistas sealan las dificultades para transformar la
escuela secundaria tradicional en una escuela en la que estn incluidos alumnos
de todos los sectores sociales y que pueda dar respuesta a un mundo en
permanente cambio. Esto es as en la Argentina y en el mundo. Muchas de las
iniciativas que se llevaron a cabo en los ltimos aos contribuyeron en ese
sentido.
Compromiso por la Educacin es un anuncio meditico y grandilocuente con el
estilo marketinero al que el relato Pro nos tiene acostumbrados. Con un
espritu fundacional que niega por lo pronto la Ley Nacional de Educacin
26.206 que fue elaborada, ampliamente discutida y consensuada en las escuelas
con padres, docentes y alumnos; as como con todos los sindicatos. El debate, en
8

ese entonces, se dio en el marco de una Ley pensada desde el Estado como
definicin poltica y garanta del derecho universal a la Educacin.
Por otra parte, el Plan Nacional de Educacin Obligatoria y Formacin Docente
vigente (2012-2016) organiz las responsabilidades conjuntas de la Nacin y las
provincias, as como tambin las propias de cada jurisdiccin de manera de
cumplir con los desafos ms acuciantes que reviste el sistema educativo. Esos
desafos se tradujeron en polticas, como la Educacin Sexual Integral, la Jornada
Extendida, el Programa de Formacin Docente Nuestra Escuela, el Plan de
Inclusin Digital Educativa (Conectar Igualdad - Primaria Digital), el Plan Fines,
etc. Vale aclarar que todas las polticas mencionadas estn siendo desmanteladas
por la gestin macrista al frente del Ministerio de Educacin Nacional.
Las polticas educativas de los ltimos doce aos, con todo lo que falte
profundizar y mejorar, demuestran el compromiso irrenunciable por el derecho
a la educacin de un Estado presente. El compromiso por una educacin
inclusiva y de calidad no es un slogan con muchos corazones y participaciones
espontneas y fugaces de la ciudadana en foros y redes sociales. Garantizar el
derecho a la educacin de calidad para todos y todas implica el diseo y
definicin de polticas educativas universales y desarrolladas en el territorio, en
las escuelas, con los docentes y la comunidad educativa. Polticas educativas
federales pero que garantizan el marco poltico-pedaggico que nos constituye
como nacin y la igualdad de oportunidades a travs del financiamiento para
hacer realidad efectiva que un chico del norte argentino tenga la misma calidad
educativa que un alumno de la Capital Federal4.

Nstor Kirchner, Discurso de asuncin presidencial, 25 de mayo de 2003. Disponible en:


https://www.youtube.com/watch?v=1Zao4M3qXvw
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