PROGRAMA DE FORMAO EM GESTO DE PROJETOS

URBANOS

CURSO X
Projetos em Regularizao Fundiria

SUMRIO
Introduo .................................................................................................................................................... 3
1

Regularizao Fundiria ....................................................................................................................... 5

1.1

Marco Legal ............................................................................................................................... 5

1.2

Tipos de Regularizao .............................................................................................................. 7

1.3

Legitimados para Regularizao Fundiria ................................................................................ 9

1.4

Etapas da Regularizao ............................................................................................................ 9

1.4.1

Diagnstico ......................................................................................................................... 10

1.4.2

Definio da Estratgia ....................................................................................................... 11

1.4.3

Trabalho Social ................................................................................................................... 11

1.4.4

Cartografia Bsica ............................................................................................................... 11

1.4.5

Regularizao da Base Imobiliria ...................................................................................... 13

1.4.6

Cadastro Fsico .................................................................................................................... 14

1.4.7

Cadastro Social ................................................................................................................... 15

1.4.8

Estudo Tcnico Ambiental .................................................................................................. 15

1.4.9

Projeto de Regularizao Fundiria .................................................................................... 16

1.4.10

Registro do Parcelamento/ Condomnio Edilcio ........................................................... 18

1.4.11

Titulao e Registro ....................................................................................................... 18

1.4.12

Atos Normativos e/ou Administrativos ......................................................................... 19

1.4.13

Regularizao administrativa ......................................................................................... 19

1.5
2

Instrumentos de Regularizao Fundiria ............................................................................... 19

Programa Papel Passado ................................................................................................................... 23

2.1

Normas Federais...................................................................................................................... 24

2.2

Legitimados para Pleitear o Recurso ....................................................................................... 25

2.3

Itens de Investimento .............................................................................................................. 25

2.4

Diretrizes Gerais ...................................................................................................................... 26

2.5

Elaborao da Proposta........................................................................................................... 27

2.5.1

Aspectos a serem informados ............................................................................................ 28

2.5.2

Produtos ............................................................................................................................. 30

Consideraes Finais .................................................................................................................................. 32

INTRODUO
A Lei n 11.977/2009 estabelece em seu artigo 46 o conceito de regularizao
fundiria como o conjunto de medidas jurdicas, urbansticas, ambientais e sociais que
visam regularizao de assentamentos irregulares e titulao de seus ocupantes, de
modo a garantir o direito social moradia, o pleno desenvolvimento das funes sociais
da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
A regularizao fundiria plena contempla um conjunto de intervenes no
assentamento irregular, mas, usualmente, quando tratamos da poltica pblica de
regularizao fundiria nos referimos resposta ao problema da falta de registro
imobilirio em assentamentos irregulares e cidades no Brasil. O produto da
regularizao fundiria um ttulo jurdico que concede ao beneficirio algum direito
real1 sobre o imvel em questo.
Os assentamentos irregulares so aqueles implantados em desconformidade com a
legislao (ambiental, urbanstica, civil e registral). O surgimento destes assentamentos
irregulares vem do crescimento desordenado e excludente das cidades. Os moradores
no possuem o reconhecimento formal de sua posse (ttulos de posse e propriedade
registrados no cartrio de registro de imveis). A irregularidade urbana traz impactos
negativos no desenvolvimento econmico e social, alm de ser uma ofensa ao direito
moradia dos cidados destes assentamentos.
So tipologias de assentamentos irregulares:
Conjunto Habitacional: trata-se de assentamento planejado e implantado pelo
poder pblico ou com recursos pblicos, envolvendo construes de unidades
1

Direitos reais so direitos referentes ao domnio das coisas, so elencados no artigo 1.225 do Cdigo
Civil. O direito de propriedade, o mais amplo dos direitos reais, constitui a faculdade de usar, gozar e
dispor da coisa, e o direito de reav-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha.
Os demais direitos reais so parcelas dos poderes do direito de propriedade. Um exemplo a
concesso de uso especial para fins de moradia, na qual o beneficirio tem direito de usar o imvel, de
dispor, mas no de gozar auferindo frutos com o aluguel.

habitacionais unifamiliares ou multifamiliares, em regime de condomnio ou

loteamento. A titularidade da rea geralmente pblica ou o ente pblico
encontra-se imitido na posse em aes judiciais de desapropriao em curso.
Loteamento Irregular/Clandestino: trata-se de assentamento promovido por um
agente loteador, envolvendo a subdiviso irregular ou clandestina de uma gleba
em lotes destinados edificao, com abertura de novas vias de circulao. A
titularidade da rea pode ser pblica ou privada e geralmente os possuidores
adquiriram a terra, entretanto, sem a devida formalidade jurdica. Normalmente,
esse tipo de assentamento apresenta sistema virio com traado regular e lotes
bem definidos com edificaes autoconstrudas.
Favela/ Ocupao Espontnea: trata-se de assentamento originrio da ocupao
para fins de moradia, geralmente espontnea e gradativa, em que a edificao
antecede a definio dos lotes. A titularidade da rea pode ser pblica ou
privada e normalmente os possuidores de "primeira gerao" no adquiriram a
terra. O processo de ocupao espontnea determina, na maior parte das vezes,
que esse tipo de assentamento apresente sistema virio exguo e com traado
irregular, lotes indefinidos ou irregulares, configurados pela justaposio das
edificaes autoconstrudas.
Sede Municipal: trata-se de localidade com caractersticas urbanas onde est
sediada a prefeitura de um determinado municpio.
Distrito/Vila: trata-se de localidade segregada fisicamente da sede municipal,
com caractersticas urbanas, onde est sediada a autoridade distrital. Tambm
pode designar localidade segregada fisicamente da sede municipal em que no
haja autoridade distrital constituda.

ASSENTAMENTOS
IRREGULARES
URBANOS

A situao jurdico-fundiria, de cada um desses assentamentos, vai variar.

Existem imveis de titularidade privada, pblica, misto ou imveis nos quais no
conseguimos identificar a propriedade. O tipo de propriedade vai influenciar no
procedimento de regularizao fundiria e no instrumento que ser utilizado.
Este texto trata inicialmente da regularizao fundiria, conceitos, etapas e
instrumentos. Depois ser detalhado o Programa Papel Passado do Governo Federal,
explicando como funciona, aes apoiadas e regras de acesso. Por fim, ser abordada a
elaborao de uma proposta de projeto de regularizao fundiria.

REGULARIZAO FUNDIRIA

1.1 Marco Legal

Alguns marcos legais embasam a ao de regularizao fundiria. A Constituio

Federal que estabelece como direito fundamental o direito propriedade, mas no
mesmo artigo estabelece que esta propriedade tem que ter uma funo social (art. 5,
incisos XXII e XXIII). A Carta Magna tambm trouxe a possibilidade de desapropriao
por necessidade ou utilidade pblica, ou por interesse social, mediante justa e prvia
indenizao em dinheiro, ressalvados os casos previstos na prpria Constituio.
5

A Constituio Federal elencou a moradia como direito social em seu artigo 6 e

criou uma nova modalidade de usucapio que tem seu tempo reduzido com fins
proteo do direito moradia. O artigo 183 estabelece que aquele que possuir como
sua rea urbana de at duzentos e cinquenta metros quadrados, por cinco anos,
ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia,
adquirir-lhe- o domnio, desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou
rural.
Outras leis importantes so:
O Estatuto da Cidade (Lei n 10.257/2001) que regulamentou a usucapio
especial de imvel urbano e criou a modalidade coletiva de usucapio urbana.
Lei n 11.952/2009 regulamenta a Regularizao Fundiria na Amaznia Legal.
Lei n 11.977/2009 estabelece normas gerais para a Regularizao Fundiria de
Assentamentos Urbanos.
MP 2.220/2001 regulamenta a Concesso de uso especial para fins de moradia.
DL 271/1967 regulamenta a Concesso de direito real de uso.
Lei n 12.424/2011, entre outras, altera a Lei de Registros Pblicos (Lei n
6.015/1973) para dispor sobre a regularizao fundiria de assentamentos
urbanos.
Lei 12.651/2012 (Novo Cdigo Florestal), admite a regularizao fundiria em
reas de Preservao Permanente, compatibilizando a legislao ambiental com
a lei nacional de regularizao fundiria.
A Lei 11.977/2009 o mais importante normativo no que se refere regularizao
fundiria. importante frisar que quando se trata de parcelamento do solo novo, utilizase a Lei 6.766/1979, mas quando regularizao fundiria de parcelamentos
consolidados, aplica-se a Lei 11.977/2009. Algumas inovaes importantes da Lei
11.977/2009 devem ser pontuadas:
Define a regularizao fundiria e suas modalidades de interesse social e
interesse especfico.
Explicita a competncia municipal para a regularizao fundiria.

 Define o projeto de regularizao fundiria como elemento que articula as

dimenses social, urbanstica, ambiental e jurdica, tornando-o obrigatrio nos
processos de regularizao.
Simplifica o procedimento de registro de parcelamentos anteriores Lei n
6.766/1979.
Possibilita a regularizao fundiria de interesse social em APPs para
assentamentos inseridos em reas urbanas consolidadas e ocupadas
anteriormente a 31 de dezembro de 2007, estabelecendo a competncia
municipal para o licenciamento urbanstico e ambiental integrado.
Outra norma vital para a regularizao fundiria o Provimento do CNJ n 44, de 18
de maro de 2015, que estabelece normas gerais para o registro da regularizao
fundiria urbana. Este provimento deve nortear os provimentos estaduais de
regularizao fundiria.
Atualmente temos um amplo marco legal que embasa a regularizao fundiria. Leia
o texto de cada uma destas leis e conhea seus dispositivos. O conhecimento do texto
da lei uma importante ferramenta na concretizao da regularizao fundiria.

1.2 Tipos de Regularizao

A Lei n 11.977/2009 estabeleceu dois tipos de regularizao fundiria: de interesse

social e de interesse especfico. A primeira consiste na regularizao fundiria de
assentamentos irregulares ocupados, predominantemente, por populao de baixa
renda, nos casos:
em que a rea esteja ocupada, de forma mansa e pacfica, h pelo menos 5
(cinco) anos .
de imveis situados em Zonas Especiais de Interesse Social - ZEIS.
de reas da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios declaradas
de interesse para implantao de projetos de regularizao fundiria de
interesse social.
A regularizao fundiria de interesse especfico toda aquela que no
caracterizada como de interesse social.
7

Algumas regras se aplicam s duas modalidades de regularizao fundiria, como:

Obrigatoriedade do projeto de regularizao fundiria2.
Admite a regularizao fundiria em etapas.
Assentamento consolidado anteriormente data da Lei 11.977 (17 de julho de
2009) pode ser regularizado com reduo de percentual de reas destinadas ao
uso pblico e de rea mnima dos lotes, autorizada pelo Municpio
(independente da demarcao de ZEIS).
O Municpio pode dispor sobre regularizao fundiria em seu territrio.
A regularizao fundiria, inclusive atos de registro, pode ser promovida pelos
Municpios, Estados, Unio, cooperativas habitacionais, associaes de
moradores, organizaes sociais (OSs), organizaes da sociedade civil de
interesse pblico (OSCIPs) e entidades civis com finalidade especfica.
Algumas regras que se aplicam somente regularizao fundiria de interesse social:
A aprovao do projeto de regularizao fundiria pelo municpio corresponde
ao licenciamento urbanstico e ambiental, se o municpio tiver conselho de meio
ambiente e rgo ambiental capacitado.
A regularizao fundiria de interesse social pode ser promovida em reas de
Preservao Permanente3, tendo como condicionantes:
o Estarem ocupadas at 31 de dezembro de 2007.
o Inseridas em rea urbana consolidada.
o Objeto de estudo tcnico que comprove que a interveno implica
melhoria das condies ambientais em relao situao irregular
anterior.

So excees necessidade de projeto de regularizao fundiria: o registro de sentena de usucapio,

registro de sentena declaratria ou planta administrativa elaborada para a outorga de concesso de uso
especial para fins de moradia e a regularizao de parcelamentos implantados antes de 19 de dezembro
de 1979 e integrados cidade
3

O novo Cdigo Florestal possibilita a regularizao fundiria de interesse especfico em APP.

 Aplicao nestas reas dos instrumentos demarcao urbanstica e

legitimao de posse.
O promotor da regularizao fundiria tem que identificar em que tipo de
regularizao fundiria se encaixa o seu projeto e aplicar as regras pertinentes.

1.3 Legitimados para Regularizao Fundiria

O artigo 50 da Lei 11.977/2009 estabelece um rol de legitimados para promover a

Regularizao Fundiria. Os legitimados elencados na lei podero promover todos os
atos necessrios regularizao fundiria, inclusive os atos de registro. So legtimos
para promover a regularizao fundiria:
Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.
Seus beneficirios, individual ou coletivamente.
Cooperativas habitacionais, associaes de moradores, fundaes, organizaes
sociais, organizaes da sociedade civil de interesse pblico ou outras
associaes civis que tenham por finalidade atividades nas reas de
desenvolvimento urbano ou regularizao fundiria.
Quando se tratar de regularizao fundiria em reas pblicas e o promotor da
regularizao fundiria no for o titular do domnio da rea, uma etapa importante
providenciar autorizao formal deste para a execuo das medidas propostas, quando
essa for condio para a ao.

1.4 Etapas da Regularizao4

Neste item, sero detalhadas cada uma das etapas da regularizao fundiria:
diagnstico;
4

A descrio das atividades trazida neste tpico so extradas do Manual da Ao Programtica 8866
(Programa Papel Passado).

 definio da estratgia;
trabalho social;
cartografia bsica;
regularizao da base imobiliria;
cadastro fsico;
cadastro social;
projeto de Regularizao Fundiria;
registro do parcelamento;
titulao e registro.

1.4.1 Diagnstico

Na etapa do diagnstico feita a caracterizao do problema do assentamento,

identificando-se:
Situao jurdico-fundiria da gleba
o Pesquisa dominial (registro de imveis, rgos patrimoniais).
o Aes judiciais (possessrias, reivindicatrias, aes civis pblicas).
Caractersticas da ocupao.
Forma de apropriao (ocupao espontnea ou organizada, data de ocupao,
expectativas da comunidade, etc.).
Situao urbanstico-ambiental.
o Tipologia (favela, loteamento
sedes/vilas/distritos).

irregular,

conjunto

habitacional,

o Presena de infraestrutura (gua, esgoto, sistema virio, energia eltrica,

drenagem, etc.).
10

o Presena de situaes de risco (escorregamento, solapamento,

inundao, etc.).
o Ocupao de reas ambientalmente frgeis ou protegidas.

1.4.2 Definio da Estratgia

Partindo de um bom diagnstico se traa a estratgia, escolhendo a melhor

soluo de regularizao fundiria para o caso concreto. Deve-se considerar e relacionar
a situao jurdico-fundiria, a situao urbanstico-ambiental do assentamento, o
histrico e as expectativas da comunidade. Escolhem-se os instrumentos e
procedimentos que sero tomados dentro do repertrio disponvel.

1.4.3 Trabalho Social

Compreende aes de sensibilizao, mobilizao, informao, capacitao e

envolvimento da populao moradora para participao no processo de regularizao
fundiria. Pode envolver, entre outras:
identificao de lideranas e organizaes;
reunies com lideranas e com a comunidade;
mobilizao da populao para participao em reunies e esclarecimentos
sobre as etapas do processo de regularizao fundiria: cadastro fsico e social,
discusso de projeto de regularizao, eleio de representantes, atendimento
aos beneficirios, entrega de ttulos, entre outros.

1.4.4 Cartografia Bsica

Consiste na elaborao ou atualizao de levantamento planimtrico ou

planialtimtrico cadastral ou semicadastral georreferenciado, por meio de topografia ou
restituio aerofotogramtrica, em escala apropriada para a elaborao de projeto de
11

regularizao fundiria, da planta de parcelamento do solo urbano e demais estudos e

elementos tcnicos necessrios ao processo de regularizao fundiria (1:1.000). So
identificadas informaes como:
limites da rea;
confrontantes;
equipamentos pblicos;
hidrografia (crregos, nascentes);
linhas de transmisso;
oleodutos;
gasodutos;
vegetao arbrea;
edificaes;
sistema virio;
alinhamento de quadras e lotes;
infraestrutura implantada.

12

1.4.5 Regularizao da Base Imobiliria

Na regularizao da base imobiliria realizada a elaborao de documentos

tcnicos, administrativos e jurdicos para a regularizao da base imobiliria do
assentamento irregular, compreendendo, conforme o caso, planta de sobreposio da
situao de fato com a situao de registro, da situao atual e da situao pretendida,
fundamentao tcnica e jurdica para a regularizao fundiria, entre outros. So
possveis atividades da regularizao da base imobiliria:
pesquisa fundiria nos registros de imveis competentes e rgos patrimoniais
dos entes federados;
abertura, unificao, retificao da matrcula;
averbao do auto de demarcao urbanstica;
delimitao da poligonal do assentamento;
planta de sobreposio da situao ftica e registral;
atos normativos (aprovao de lei, edio de auto de demarcao, etc.);
requerimento dirigido ao registro de imveis, acompanhado de documentos
tcnicos (planta e memorial descritivo).
13

1.4.6 Cadastro Fsico

Consiste na elaborao ou atualizao de cadastro fsico dos imveis existentes na

rea objeto de interveno, compreendendo a identificao, a codificao e a
delimitao dos lotes e dos domiclios existentes na rea, a caracterizao do uso
(residencial, misto, comercial, institucional, de prestao de servios), as condies
gerais de habitabilidade das edificaes, entre outros. So possveis aes no cadastro
fsico:
identificao dos lotes e edificaes existentes na rea;
identificao dos limites de todos os lotes e construes existentes na rea;
levantamento do uso do solo (residencial, comercial, servios, industrial, misto
etc.);
visita lote a lote por equipe interdisciplinar.

14

1.4.7 Cadastro Social

Elaborao ou atualizao de cadastros socioeconmicos dos moradores, contendo

nome, RG, CPF, composio familiar, tipo e tempo de posse, renda familiar, entre outras
informaes relevantes ao processo de regularizao fundiria. Tambm nesta etapa
feita a coleta de documentos dos beneficirios para instruo de processos de
regularizao fundiria, de acordo com as exigncias legais relativas ao instrumento
jurdico utilizado, tais como cpias de RG, CPF, comprovante de residncia e certido de
casamento. So resultados desta etapa:
identificao dos moradores e da situao de posse dos lotes;
caracterizao em detalhe das condies socioeconmicas dos moradores;
caracterizao das condies da ocupao;
coleta e cpia da documentao;
amarrao com o cadastro fsico;
amarrao do cadastro fsico com o cadastro social.

1.4.8 Estudo Tcnico Ambiental

Quando se tratar de reas de preservao permanente necessria a elaborao de

um estudo tcnico ambiental da rea, nos termos do art. 54 da Lei 11.977, de 2009 5
5

Art. 54. O projeto de regularizao fundiria de interesse social dever considerar as

caractersticas da ocupao e da rea ocupada para definir parmetros urbansticos e
ambientais especficos, alm de identificar os lotes, as vias de circulao e as reas destinadas
a uso pblico.
1o O Municpio poder, por deciso motivada, admitir a regularizao fundiria de interesse
social em reas de Preservao Permanente, ocupadas at 31 de dezembro de 2007 e inseridas
em rea urbana consolidada, desde que estudo tcnico comprove que esta interveno implica a
melhoria das condies ambientais em relao situao de ocupao irregular anterior.
2o O estudo tcnico referido no 1o dever ser elaborado por profissional legalmente
habilitado, compatibilizar-se com o projeto de regularizao fundiria e conter, no mnimo, os
seguintes elementos:
I caracterizao da situao ambiental da rea a ser regularizada;
II especificao dos sistemas de saneamento bsico;
III proposio de intervenes para o controle de riscos geotcnicos e de inundaes;

15

para fundamentar, se for o caso, a regularizao fundiria de interesse social. O estudo

tcnico ambiental por profissional legalmente habilitado compreender no mnimo:
caracterizao da situao ambiental da rea a ser regularizada;
especificao dos sistemas de saneamento bsico;
proposio de intervenes para o controle de riscos geotcnicos e de
inundaes;
recuperao de reas degradadas e daquelas no passveis de regularizao;
comprovao da melhoria das condies de sustentabilidade urbano-ambiental,
considerados o uso adequado dos recursos hdricos e a proteo das unidades de
conservao, quando for o caso;
comprovao da melhoria da habitabilidade dos moradores propiciada pela
regularizao proposta;
garantia de acesso pblico s praias e aos corpos dgua, quando for o caso.

1.4.9 Projeto de Regularizao Fundiria

Por meio do projeto de regularizao fundiria feita a delimitao das reas

passveis de regularizao. O artigo 51 da Lei 11.977/2009 delimita o contedo mnimo
do projeto de regularizao fundiria:
Art. 51. O projeto de regularizao fundiria dever definir, no
mnimo, os seguintes elementos:
I as reas ou lotes a serem regularizados e, se houver
necessidade, as edificaes que sero relocadas;

IV recuperao de reas degradadas e daquelas no passveis de regularizao;

V comprovao da melhoria das condies de sustentabilidade urbano-ambiental,
considerados o uso adequado dos recursos hdricos e a proteo das unidades de conservao,
quando for o caso;
VI comprovao da melhoria da habitabilidade dos moradores propiciada pela regularizao
proposta; e
VII garantia de acesso pblico s praias e aos corpos dgua, quando for o caso.

16

II as vias de circulao existentes ou projetadas e, se possvel,

as outras reas destinadas a uso pblico;
III as medidas necessrias para a promoo da sustentabilidade
urbanstica, social e ambiental da rea ocupada, incluindo as
compensaes urbansticas e ambientais previstas em lei;
IV - as condies para promover a segurana da populao em
situaes de risco, considerado o disposto no pargrafo nico do
art. 3 da Lei n 6.766, de 19 de dezembro de 1979; e (Redao
dada pela Lei n 12.424, de 2011)
V as medidas previstas para adequao da infraestrutura
bsica.
1o O projeto de que trata o caput no ser exigido para o
registro da sentena de usucapio, da sentena declaratria ou
da planta, elaborada para outorga administrativa, de concesso
de uso especial para fins de moradia.
2o O Municpio definir os requisitos para elaborao do
projeto de que trata o caput, no que se refere aos desenhos, ao
memorial descritivo e ao cronograma fsico de obras e servios a
serem realizados.
3o A regularizao fundiria pode ser implementada por
etapas.
So subetapas do projeto de regularizao fundiria:

Diagnstico contendo avaliao das condies de infraestrutura existente;

existncia de APPs; identificao de reas de risco; delimitao do sistema virio
existente e identificao da necessidade de remoes ou reassentamentos.

Projeto contendo a delimitao das reas passveis de consolidao, das reas

sujeitas remoo, das reas de reassentamento, do sistema virio, do sistema
de reas pblicas, entre outros.
Por ltimo, necessria a aprovao (licenciamento) do projeto de regularizao
fundiria junto ao rgo competente.

17

1.4.10 Registro do Parcelamento/ Condomnio Edilcio

No registro do parcelamento do solo feita a abertura de matrcula dos lotes. Caso

se trate de um condomnio, este dever ser institudo com abertura de matrcula para
cada unidade. feita a elaborao da planta de parcelamento do solo urbano e/ou
memorial de especificao de condomnio, conforme o caso, contendo a delimitao do
permetro do assentamento irregular, a identificao dos lotes, sistema virio, sistema
de reas pblicas, acompanhada de memorial descritivo, memorial de especificao de
condomnio, aprovao municipal, se for o caso, e demais elementos necessrios para o
registro imobilirio. Nesta etapa temos:
delimitao e descrio precisa dos lotes consolidveis;
planta do parcelamento do solo com memorial descritivo e quadros
demonstrativos de reas;
registro do parcelamento na matrcula da gleba;
instituio do condomnio edilcio quando for o caso;
abertura de matrcula para cada lote.

1.4.11 Titulao e Registro

Nesta etapa feita a elaborao de documentos tcnicos, administrativos e

jurdicos para a regularizao judicial ou extrajudicial da situao de posse/ propriedade
dos imveis, tais como edio de atos, elaborao de termos, contratos ou
requerimentos administrativos, elaborao de peties iniciais, expedio de ttulos e
entrega aos beneficirios finais. Nesta etapa tambm temos o registro dos instrumentos
de outorga de direitos reais em favor dos beneficirios finais do processo de
regularizao fundiria. So aes desta etapa:
abertura de processo administrativo para o assentamento;
instruo com a documentao de cada beneficirio;
18

 anlise do preenchimento dos requisitos legais.

registro dos ttulos nas matrculas dos lotes.

1.4.12 Atos Normativos e/ou Administrativos

Elaborao de documentos tcnicos, administrativos e jurdicos para a

regularizao judicial ou extrajudicial da situao de posse/propriedade dos imveis, tais
como minutas de projeto de lei, decreto ou portaria, minutas de termos, contratos ou
requerimentos administrativos, elaborao de peties iniciais, entre outros.

1.4.13 Regularizao administrativa

Nesta etapa feita a elaborao ou reviso de cadastros municipais, tais como
mapas de logradouros, plantas de setor e quadras fiscais, planta genrica de valores,
cadastro tcnico multifinalitrio, correspondentes s reas objeto de interveno.

1.5 Instrumentos de Regularizao Fundiria

Neste tpico sero abordados de modo sucinto os instrumentos de regularizao

fundiria.
O primeiro instrumento a doao. Na doao o titular do domnio transfere a
propriedade do imvel, por liberalidade, para outro. No h na doao uma
remunerao financeira em contrapartida transferncia da propriedade. O
instrumento pode ser utilizado em reas pblicas, mas tem que se verificar se h
iseno do imposto estadual devido. Caso no haja, ser necessrio o recolhimento do
imposto.
Na compra e venda, um dos contratantes se obriga a transferir o domnio do
imvel e o outro a pagar-lhe certo preo em dinheiro. Sobre a compra e venda incide
imposto municipal; tem que se verificar se h a iseno deste imposto. comum o
19

Poder Pblico realizar compra e venda com valor simblico no mbito de programas de
regularizao fundiria.
A usucapio o instrumento por meio do qual aquele que usa determinado
imvel como seu, cumprindo determinados requisitos, adquire a propriedade do imvel.
H diferentes tipos de usucapio com diferentes requisitos. So dispositivos do Cdigo
Civil que regulamentam os principais tipos de usucapio:
Art. 1.238. Aquele que, por quinze anos, sem interrupo, nem
oposio, possuir como seu um imvel, adquire-lhe a
propriedade, independentemente de ttulo e boa-f; podendo
requerer ao juiz que assim o declare por sentena, a qual servir
de ttulo para o registro no Cartrio de Registro de Imveis.
Pargrafo nico. O prazo estabelecido neste artigo reduzir-se- a
dez anos se o possuidor houver estabelecido no imvel a sua
moradia habitual, ou nele realizado obras ou servios de carter
produtivo.
Art. 1.239. Aquele que, no sendo proprietrio de imvel rural
ou urbano, possua como sua, por cinco anos ininterruptos, sem
oposio, rea de terra em zona rural no superior a cinquenta
hectares, tornando-a produtiva por seu trabalho ou de sua
famlia, tendo nela sua moradia, adquirir-lhe- a propriedade.
Art. 1.240. Aquele que possuir, como sua, rea urbana de at
duzentos e cinquenta metros quadrados, por cinco anos
ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua
moradia ou de sua famlia, adquirir-lhe- o domnio, desde que
no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural.
1o O ttulo de domnio e a concesso de uso sero conferidos
ao homem ou mulher, ou a ambos, independentemente do
estado civil.
2o O direito previsto no pargrafo antecedente no ser
reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.
Art. 1.242. Adquire tambm a propriedade do imvel aquele
que, contnua e incontestadamente, com justo ttulo e boa-f, o
possuir por dez anos.
20

Pargrafo nico. Ser de cinco anos o prazo previsto neste artigo

se o imvel houver sido adquirido, onerosamente, com base no
registro constante do respectivo cartrio, cancelada
posteriormente, desde que os possuidores nele tiverem
estabelecido a sua moradia, ou realizado investimentos de
interesse social e econmico.

Transferncia ou aquisio de propriedade (direito real)

A concesso de uso especial para fins de moradia devida para aquele que, at
30 de junho de 2001, possuiu como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem
oposio, at duzentos e cinquenta metros quadrados de imvel pblico situado em
rea urbana, utilizando-o para sua moradia ou de sua famlia, tem o direito concesso
de uso especial para fins de moradia em relao ao bem objeto da posse, desde que no
seja proprietrio ou concessionrio, a qualquer ttulo, de outro imvel urbano ou rural.
A concesso de direito real de uso se d quando h a concesso de uso de
terrenos pblicos ou particulares remunerada ou gratuita, por tempo certo ou
indeterminado, como direito real resolvel para fins especficos de regularizao
fundiria de interesse social.

21

Transferncia ou aquisio de domnio til (direito real)

A cesso da posse se d em reas em que estiverem em desapropriao,

provisoriamente imitidas Unio, Estados, Distrito Federal, Municpios e suas entidades
delegadas, o que poder ocorrer por instrumento particular, ao qual se atribui, para
todos os fins de direito, carter de escritura pblica, no se aplicando a disposio do
inciso II do art. 134 do Cdigo Civil. Com o registro da sentena que, em processo de
desapropriao, fixar o valor da indenizao, a cesso de posse converter-se- em
propriedade.
A legitimao de posse o ato do poder pblico destinado a conferir ttulo de
reconhecimento de posse de imvel objeto de demarcao urbanstica, com a
identificao do ocupante e do tempo e natureza da posse. Sem prejuzo dos direitos
decorrentes da posse exercida anteriormente, o detentor do ttulo de legitimao de
posse, aps 5 (cinco) anos de seu registro, poder requerer ao oficial de registro de
imveis a converso desse ttulo em registro de propriedade, tendo em vista sua
aquisio por usucapio, nos termos do art. 183 da Constituio Federal.

22

Reconhecimento ou transferncia de direitos possessrios (expectativa de

direito Real)

PROGRAMA PAPEL PASSADO

A Poltica Nacional de Regularizao Fundiria tem como foco a construo de

condies para a implementao da regularizao fundiria urbana no nvel local. A
poltica nacional se calca em trs linhas de ao:
Apoio institucional aos Estados, Distrito Federal e municpios para
estruturao de polticas e programas de regularizao fundiria urbana.
Atividades de capacitao tcnica para formao e atualizao
profissional (cursos, oficinas, seminrios e publicaes).
Transferncia de recursos para implementao de atividades de
regularizao fundiria de assentamentos urbanos, com vistas titulao
dos moradores.
Em paralelo poltica nacional, existem alguns desafios para os outros entes
federativos, principalmente os municpios, na estruturao de suas polticas de
regularizao fundiria:
23

 Estruturar a poltica municipal, em termos legais e institucionais.

Remover obstculos ou preencher omisses legais e normativas
(licenciamento urbanstico e ambiental, tributao).
Conhecer melhor a dimenso jurdica da irregularidade fundiria urbana,
em termos qualitativos e quantitativos.
Formar profissionais e estruturar equipes para trabalhar no campo
multidisciplinar da regularizao fundiria.

O Programa Papel Passado tem como objetivo integrar assentamentos urbanos

informais cidade e assegurar populao moradora segurana jurdica na posse
mediante titulao. Atualmente, so apoiadas financeiramente atividades especficas de
regularizao fundiria: medidas tcnicas, administrativas e jurdicas necessrias
regularizao da base imobiliria, do parcelamento do solo urbano, regularizao
edilcia, regularizao administrativa e regularizao jurdica da posse dos imveis
em favor dos moradores.

2.1 Normas Federais

Existem algumas normas federais que balizam os repasses de recurso para

regularizao fundiria, sendo os mais importantes:
Lei de diretrizes oramentrias.
Decreto 6.170/ 2007 (regula transferncias voluntrias da Unio).
Portaria Interministerial MF, MPOG, CGU n 507/ 2011.
Manual de instruo contratao e execuo dos Programas e Aes do
MCidades valor repasse igual ou superior a R$ 750.000,00 (Portaria
MCidades n 27 de 03.01.2013).
Manual de instruo, contratao e execuo dos Programas e Aes do
MCidades valor repasse inferior a R$ 750.000,00 procedimento
24

simplificado de acompanhamento e fiscalizao de obras e servios de

engenharia de pequeno valor (Portaria MCidades n 378 de 14.08.2012).
Manual da Ao Programtica 8866.

2.2 Legitimados para Pleitear o Recurso

Vrios so os atores que podem pleitear os recursos:

rgos da administrao direta e indireta de estados, DF e municpios.
Empresas pblicas e sociedades de economia mista: estatuto social deve
ser compatvel com a finalidade da Ao.
Entidades civis sem fins lucrativos: exerccio nos ltimos 3 anos de
atividades de desenvolvimento urbano e regularizao fundiria.
Defensorias pblicas dos estados e do DF.
importante frisar que no podem receber recursos assentamentos j
contemplados com recursos federais para regularizao fundiria (ex. PAC Urbanizao
de Assentamentos Precrios).

2.3 Itens de Investimento

Podero compor o valor de investimento do projeto de regularizao fundiria os

seguintes itens:

Assessoria e consultoria tcnicas nas reas social, jurdica, urbanstica e

ambiental como subsdio elaborao das atividades e produtos,
envolvendo horas de pessoal tcnico/auxiliar, despesas com transporte,
dirias de pessoal tcnico/auxiliar, observadas as restries da Lei de
Diretrizes Oramentrias (LDO) em vigor .

Levantamentos de dados, elaborao de pesquisas, laudos, estudos,

mapeamentos, plantas, projetos, pareceres, percias e avaliaes em
geral.
25

Servios cartogrficos, incluindo aquisio de fotografias areas,

imagens de satlite, contratao de levantamentos topogrficos, servios
de restituio aerofotogramtrica e congneres.

Treinamento e aperfeioamento de pessoal, quando configurados

como atividade meio para a implementao de atividades especficas de
regularizao fundiria, limitados a 5% do valor de investimento.

Produo e distribuio de material de comunicao e divulgao,

exclusivamente para fins educativos, informativos ou de orientao
social, vedado o uso de nomes, smbolos ou imagens que caracterizem
promoo pessoal, em especial de autoridades ou servidores pblicos,
quando configurados como atividade meio para a implementao de
atividades especficas de regularizao fundiria.

Aquisio de materiais de consumo; locao de veculos e

equipamentos necessrios realizao das atividades previstas; locao
de imvel para a instalao de plantes de atendimento social e jurdico
nos assentamentos irregulares objeto de interveno.

Custas e emolumentos devidos pelos atos de registro praticados no

processo de regularizao fundiria e que no sejam gratuitos por lei.

2.4 Diretrizes Gerais

Existem algumas diretrizes gerais para a elaborao de uma proposta para o

Programa Papel Passado:
O Trabalho Social dever integrar a proposta como item obrigatrio do valor de
investimento, ou seja, o trabalho social deve ser mensurado como parte dos
gastos. Esta medida existe para estimular o proponente a se preocupar com a
dimenso social da regularizao fundiria.
O proponente deve ter legitimidade para implementar a regularizao fundiria
nos assentamentos irregulares objeto da proposta, nos termos do art. 50 da Lei
11.977/2009.

26

Tratando-se de reas pblicas, caso o proponente no seja o titular de domnio

do bem, deve ser providenciada autorizao formal deste para a execuo das
medidas propostas, quando essa for condio para a ao.

Os instrumentos jurdicos a serem utilizados para a regularizao fundiria

devem refletir compromisso de constituio de direito real sobre o imvel em
favor dos beneficirios, nos termos da legislao aplicvel6.
Os ttulos concedidos, quando a lei assim o exigir, devem assegurar a
possibilidade de alienao dos direitos outorgados ou reconhecidos ao
beneficirio e sua transmisso por herana.
As clusulas resolveis, quando existentes, devero observar os limites legais,
sendo recomendvel, nos casos de disciplina estadual ou municipal no mbito de
suas competncias legislativas, que essas fiquem restritas s hipteses de
aquisio de posse ou propriedade de outro imvel urbano ou rural pelo
beneficirio ou, quando se tratar de imvel de uso predominantemente
residencial, se o beneficirio conferir destinao diversa ao imvel, com
mudana de uso.
Ao final do trabalho, deve ser entregue um Relatrio Sntese para
monitoramento do MCidades (nmero de famlias beneficiadas, ttulos
concedidos e registrados, instrumentos jurdicos, atividades desenvolvidas e
dificuldades encontradas no processo).

2.5 Elaborao da Proposta

Neste item ser trabalhada a elaborao de proposta para o Programa Papel

Passado. O Programa trabalha com a abertura de seleo com lanamento de edital no
Dirio Oficial da Unio. A abertura da seleo pblica de propostas divulgada tambm
no stio eletrnico www.cidades.gov.br.

Copiar arquivos Admite-se a utilizao de instrumentos precrios de reconhecimento de posse na

hiptese da regularizao em etapas, sendo sua aplicao limitada aos trechos do assentamento irregular
em que o projeto de regularizao fundiria definir a necessidade de relocao de moradias, nos termos
da Lei n 11.977/2009.

27

O interessado dever cadastrar uma proposta no Sistema de Convnios do

Governo Federal (SICONV)7. O SICONV apresenta vrios campos que devem ser
preenchidos pelo proponente como: justificativa, objeto, cronograma fsico de
desembolso e outros.
Muito importante perceber que ao cadastrar propostas no SICONV, o proponente
j tem que ter feito a escolha do assentamento e o diagnstico inicial dele. A proposta
poder abranger a regularizao fundiria de mais de um assentamento irregular8.
Aps o cadastramento da proposta, o proponente acessar o sistema prprio do
Ministrio das Cidades (com caminho virtual disponvel no edital de seleo) onde ser
preenchida uma carta-consulta para cada assentamento.
Os assentamentos irregulares inseridos na carta-consulta devero ser
devidamente identificados e caracterizados, sendo obrigatria a delimitao do
assentamento sobre imagem de satlite ou fotografia area. Na fase de carta-consulta,
devero ser apresentadas as atividades a serem desenvolvidas e o custo estimado de
regularizao fundiria para cada assentamento irregular.

2.5.1 Aspectos a serem informados

Algumas informaes bsicas devero ser informadas:

nome do assentamento;
nmero de domiclios/ famlias a serem beneficiadas;
localizao (principais vias que constituem o assentamento);
delimitao da rea: poligonal sobre foto/imagem area;
histrico da ocupao: ano e contexto do incio do assentamento, forma de
consolidao, tipologia;
existncia de reas de risco;

Disponvel em <https://www.convenios.gov.br/siconv/secure/entrar-login.jsp>.

Quando o proponente for entidade civil sem fins lucrativos, a proposta limitada a um assentamento
irregular.

28

 existncia de ocupao sobre reas ambientalmente protegidas;

situao de infraestrutura;
propriedade da rea;
situao no registro de imveis;
existncia de conflitos/ aes judiciais no caso de reas privadas;
instrumento jurdico a ser utilizado;
necessidade de autorizao legislativa mediante lei ou instrumento legal
adequado para que se implemente o processo;
necessidade de anuncia do proprietrio da rea, em caso de no
pertencer ao prprio ente.
Percebe-se que, antes do proponente conseguir o recurso para executar a
regularizao fundiria, deve-se realizar todo um trabalho de identificao dos
assentamentos e levantamento de informaes pertinentes.
Por fim, o proponente dever apresentar as atividades que sero executadas, estas
dependero de assentamento para assentamento. So possveis atividades:
trabalho social (mobilizao comunitria e demais atividades);
atos normativos/ administrativos (edio de lei, decreto, portaria, minutas de
documentos);
cartografia bsica (levantamento planialtimtrico ou planimtrico cadastral);
regularizao da base imobiliria;
cadastro fsico;
cadastro social;
estudo tcnico ambiental;
projeto de regularizao fundiria;
regularizao do parcelamento/ condomnio edilcio;
regularizao das posses titulao e registro;
29

 regularizao administrativa (logradouros, cadastro municipal, planta genrica

de valores).
O proponente tambm dever saber estimar o prazo que ser gasto para a execuo
das atividades, bem como dimensionar os valores de repasse necessrios e
contrapartida (a contrapartida obrigatria prevista na Lei de Diretrizes Oramentrias
vigente).

2.5.2 Produtos

O proponente dever pensar nos produtos que devero ser entregues, so produtos
previstos no Manual da Ao Programtica 8866:
Trabalho Social: relatrio de Trabalho Social, contendo descrio das atividades
realizadas, atas, registros fotogrficos, folders, convocaes ou outros
documentos comprobatrios do servio, que poder ser subdivido em
subprodutos, correspondentes s etapas de implementao do Trabalho Social.
Cartografia Bsica: planta(s) impressa(s) em escala apropriada, acompanhada(s)
do(s) respectivo(s) arquivo(s) em meio digital e da cpia da Anotao ou Registro
de Responsabilidade Tcnica.
Regularizao da Base Imobiliria: planta(s) impressa(s) em escala apropriada,
contendo a delimitao do permetro da rea objeto de interveno,
acompanhada de memorial descritivo e requerimento apresentado ao registro
de imveis ou ao Juzo competente, conforme o caso.
Atos Normativos e/ou Administrativos: relatrio especfico contendo sntese dos
procedimentos realizados, acompanhado de cpia dos instrumentos produzidos
e, se for o caso, publicao dos atos administrativos na imprensa oficial.
Cadastro Fsico: relatrio especfico contendo planta cadastral e sntese dos
resultados do cadastramento fsico, acompanhada da relao dos lotes e
domiclios identificados, com a devida caracterizao de uso.
Cadastro Social: relatrio especfico contendo sntese dos resultados do
cadastramento socioeconmico, incluindo relao de pendncias documentais
referenciada por lote/domiclio e beneficirio, acompanhado de cpia(s) simples
30

do(s) formulrio(s) de cadastro utilizado(s), e, quando houver, de cpia em meio

digital de banco de dados contendo as informaes fsicas e sociais referentes a
cada domiclio/lote e beneficirio.
Estudo Tcnico Ambiental: relatrio de estudo tcnico ambiental contendo todos
os elementos mencionados.
Projeto de Regularizao Fundiria: relatrio especfico contendo planta
impressa em escala apropriada e em meio digital, acompanhado de sntese do
diagnstico e do processo de discusso do projeto com a comunidade envolvida
e memorial descritivo e justificativo, bem como do protocolo de pedido de
licenciamento ou cpia do ato de aprovao nos rgos competentes.
Regularizao do parcelamento/ condomnio edilcio: relatrio especfico
contendo planta(s) impressa(s) em escala apropriada e em meio digital,
acompanhada de memorial descritivo, memorial de especificao de
condomnio, conveno de condomnio, se for o caso, e demais elementos
necessrios para o registro imobilirio, bem como de cpia do requerimento,
prenotaes e certides relativas aos atos de registro praticados e do
comprovante de arrecadao de custas e emolumentos quando no se tratar de
ato gratuito por lei.
Regularizao das posses (titulao e registro): relatrio especfico contendo
sntese dos procedimentos realizados, dos ttulos expedidos ou peties judiciais
elaboradas, acompanhada de cpia dos instrumentos produzidos e, se for o caso,
publicao dos atos administrativos na imprensa oficial, bem como de cpia do
requerimento, prenotaes e certides relativas aos atos de registro praticados e
do comprovante de arrecadao de custas e emolumentos quando no se tratar
de ato gratuito por lei.
Regularizao administrativa: relatrio especfico contendo sntese dos
procedimentos realizados, acompanhada, sempre que houver, de documentos
oficiais relativos ao procedimento descrito.
Produto final: sntese contendo o nmero de famlias beneficiadas, de ttulos
concedidos e de ttulos registrados, os instrumentos jurdicos utilizados, as
atividades desenvolvidas e dificuldades encontradas ao processo de
regularizao fundiria.

31

CONSIDERAES FINAIS
Este texto trabalhou as informaes bsicas para a elaborao de um projeto de
regularizao fundiria e para acessar os recursos federais. Como material
complementar, recomenda-se a leitura dos outros textos do curso. Conhecer os manuais
e a legislao federal essencial para acessar os recursos.
Os primeiros passos a serem dados para aquele que pretende promover
regularizao fundiria so: identificar os assentos irregulares em sua cidade, fazer um
diagnstico de cada um deles e preencher o Formulrio de Preparao de Proposta para
cada assentamento (disponvel no material do curso).

32