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NOVIEMBRE 2015

GESTIN MUNICIPAL EN EL ESTADO PLURINACIONAL

Revista Anlisis e Investigaciones N 5


Director Fundacin Hanns Seidel
Philipp Fleischhauer
Director Carrera Ciencia Poltica y Gestin Pblica - UMSA
Marcelo Peralta Garca
Director Carrera Derecho - UMSA
Javier Tapia Gutierrez
Consejo Editorial
Franklin Pareja Aliaga
Justino Avendao Renedo
Diseo de tapa:
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Jorge Dennis Goytia Valdivia
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La Paz - Bolivia, 2015
Esta publicacin se distribuye sin fines de lucro, en el marco de la cooperacin internacional de la
Fundacin Hanns Seidel con la UMSA.
Los artculos que se publican a continuacin, son de exclusiva responsabilidad de los autores y no
expresan necesariamente el pensamiento de las carreras de Derecho y Ciencia Poltica y Gestin
Pblica de la UMSA y de la Fundacin Hanns Seidel.
Se autoriza la reproduccin total o parcial del contenido con la inclusin de las fuentes, siempre y
cuando su utilizacin sea sin fines de lucro.

ndice
Presentacin............................................................................................................................................................5
Introduccin...........................................................................................................................................................7
Una visin al proceso
de elaboracin de las Cartas Orgnicas Municipales en Bolivia........................................9
1. Introduccin.............................................................................................................................................................. 9
2. Algunos antecedentes......................................................................................................................................11
I. Autonoma Municipal y Cartas Orgnicas............................................................................16
II. Marco legal para la elaboracin de la Carta Orgnica Municipal
en Bolivia........................................................................................................................................................20
III. El Esquema Modlico de Contenidos y el Modelo de Preceptos
para la elaboracin de Cartas Orgnicas Municipales...................................................21
IV. Una puntualizacin sobre la elaboracin del proyecto de Carta
Orgnica del Municipio de La Paz...............................................................................................26
V. Situacin de avance del proceso de elaboracin de las Cartas Orgnicas........29
3. Reflexiones finales..............................................................................................................................................37
Bibliografa .......................................................................................................................................................................39
Normas y Leyes ............................................................................................................................................................40
Webs consultadas.........................................................................................................................................................40

Los procesos del proceso. Continuidades y rupturas que orientan la Gestin


Pblica en Bolivia.............................................................................................................................................41
1. Orientaciones iniciales....................................................................................................................................41

2. Empoderamientos ciudadanos, gobernabilidad pactada y escenarios de


concertacin inconclusos: construccin de la Gestin Pblica Participativa
en Bolivia (1990-2009) ...............................................................................................................................44
3. Nuevo Estado, conocimientos otros y transformacin institucional:
Construccin de la Gestin Pblica Participativa en el Estado Plurinacional
(2009-2015) .........................................................................................................................................................56
4. Consideraciones finales .................................................................................................................................85
Bibliografa .......................................................................................................................................................................88
Normas y Leyes.............................................................................................................................................................90

Mejor cabeza de un cercano ratn que cola de lejano len................................................91


1. Sistema de asignacin competencial.....................................................................................................93
2. Subsidiariedad.......................................................................................................................................................97
3. Gradualidad.........................................................................................................................................................103
4. Recursos para el ejercicio competencial..........................................................................................112
5. Finalidad de la descentralizacin...........................................................................................................117
6. A modo de conclusin.................................................................................................................................122
Normas y Leyes..........................................................................................................................................................125

Elementos para reflexionar sobre el Modelo Municipal de Gestin


Participativa Estratgica............................................................................................................................127
1. El liderazgo del Ministerio de Autonomas y sus aliados en la marcha
municipal...............................................................................................................................................................128
2. La importancia del Servicio Estatal de Autonomas...............................................................132
3. La importancia de la Escuela de Gestin Pblica Plurinacional.....................................138
4. La importancia del Viceministerio de Planificacin y Financiamiento
Externo....................................................................................................................................................................141
5. Sntesis grfica del Modelo Municipal de Gestin Participativa Estratgica..........144
Referencias.....................................................................................................................................................................145
Normas y Leyes..........................................................................................................................................................145

Presentacin
Las carreras de Derecho y Ciencia Poltica & Gestin Pblica de la Universidad
Mayor de San Andrs, con el apoyo de la Fundacin Hanns Seidel, tienen
la grata complacencia de hacer entrega al lector el quinto nmero de la
revista cientfica Anlisis e Investigaciones. En esta ocasin, abordaremos la
temtica de la gestin municipal del Estado Plurinacional de Bolivia, en un
momento clave del desarrollo del proceso autonmico boliviano. Es as que
nos detenemos un momento a reflexionar acerca de todo lo avanzado en el
gran desafo que supone para los bolivianos asumir desde sus regiones la
construccin de sus autonomas municipales.
Con cada nmero nuevo, la revista cientfica Anlisis e Investigaciones se
va consolidando en un proyecto acadmico de gran calidad, afirmando con
certeza que este emprendimiento es un aporte significativo para el pblico
en general y los crculos acadmicos, que buscan produccin novedosa y
propositiva, que al mismo tiempo sea responsable y cientfica.
Consecuentes con nuestra visin pluralista, acadmica y cientfica, en esta
edicin procuramos hacer un seguimiento al tema de gestin municipal.
Proponemos las reflexiones de cuatro profesionales bolivianos que poseen
experiencias, vivencias y funciones relacionadas al campo de estudio del
presente nmero.
Invitamos al amable lector a disfrutar de esta nueva propuesta y hacernos
llegar sus comentarios y sugerencias para seguir mejorando nuestro trabajo,
con el apoyo de toda la comunidad universitaria y crculos de estudiosos,
analistas e investigadores.

Marcelo Peralta Garca


Director
Carrera Ciencia Poltica
& Gestin Pblica UMSA

Javier Tapia Gutirrez


Director
Carrera de Derecho UMSA

Philipp Fleischhauer
Director
Fundacin Hanns Seidel

Introduccin
El quinto nmero de la Revista Cientfica Anlisis e Investigaciones explora
la complicada transicin de los gobiernos sub nacionales municipales,
en el marco del rgimen de autonomas vigente en el pas, a partir de la
promulgacin de la nueva Constitucin Poltica del Estado (CPE).
Si bien es cierto que a partir de la Ley N 1551 de Participacin Popular,
del 20 de abril de 1994, se logr importantes y significativos avances en
trminos cualitativos y cuantitativos en la descentralizacin, no deja de
ser menos cierto que, a partir de la NCPE y la Ley Marco de Autonomas
y Descentralizacin N 031, del 19 de julio de 2010, Bolivia empieza a
transitar una nueva realidad, una realidad autonmica.
Al encontrarnos a un lustro de la promulgacin de la Ley Marco de
Autonomas, vale la pena hacer una evaluacin acerca de la Gestin
Municipal en el Estado Plurinacional de Bolivia. Para tal efecto, en esta
oportunidad, contamos con cuatro articulistas de reconocido prestigio,
quienes desde una perspectiva crtica, acadmica y reflexiva nos orientan
en sus respectivos trabajos, para entender las luces y sombras de un proceso
multifactorial y multinivel complicado, entreverado, pero al mismo tiempo
apasionante.
El trnsito de un estado republicano centralista a un estado plurinacional con
autonomas no constituye una simple denominacin retrica; al contrario,
representa la construccin colectiva de la nueva arquitectura jurdica
nacional, que va aparejada a la nueva ingeniera fiscal, requerida por el
denso entramado de la nueva estatalidad.

Hernn Clavel, abogado, experto y profesor de municipalismo, analiza la


ruta crtica de la elaboracin de las cartas orgnicas desde una perspectiva
jurdica y poltica. Ludwig Valverde, politlogo, experto en municipalismo
y gestin pblica, se adentra en un anlisis profundo de la problemtica
municipal. Daniel Viscarra, abogado, experto en autonomas y rgimen
competencial, nos presenta una perspectiva clara y muy didctica del
proceso autonmico boliviano, desentraando de manera prolija los
aspectos fundamentales del rgimen competencial. Finalmente, Diego Ayo,
politlogo, docente titular de la Carrera de Ciencias Polticas y Gestin
Pblica, experto en descentralizacin, nos presenta una propuesta para
promover el funcionamiento de unmodelo municipal de gestin participativa
estratgica.
Los cuatro artculos tienen un hilo conductor relacionado directamente con
los fenmenos sociales, econmicos, jurdicos y polticos del municipalismo
en Bolivia, en el periodo del Estado Plurinacional.

Franklin Pareja
Coordinador Revista
Anlisis e Investigaciones

Una visin al proceso


de elaboracin de las Cartas
Orgnicas Municipales en Bolivia
Hernn Mario Clavel Salazar1

1. Introduccin
A partir de la vigencia de la nueva Constitucin Poltica del Estado, Bolivia
ha configurado una nueva estructura territorial, en la que, adems de
los municipios, tambin se ha otorgado la cualidad de entidad territorial
autnoma a los departamentos, regiones y territorios indgena originario
campesinos, como consecuencia de una nueva estructura y organizacin
territorial del Estado Plurinacional de Bolivia.

Abogado egresado de la Universidad Mayor de San Andrs. Magister en Seguridad, Defensa y Desarrollo,
por la Universidad Militar de las F. F.A. A. de Bolivia. Postgrado en Derecho Administrativo, Poder
Reglamentario y Regulacin Econmica, por la Universidad de Salamanca, Espaa. Diplomado en
Organizacin y Administracin Pedaggica del Aula en Educacin Superior, en el Centro de Estudios de
Postgrado y de Investigacin en Educacin Superior, en CEPIES UMSA.Ha trabajado en el Gobierno
Municipal de La Paz entre los aos 1992 a 1995, como Director de Actas del Honorable Concejo
Municipal, Asesor de la Comisin Jurdica del Concejo Municipal, Coordinador de OTB y Asesor Legal
de la Sub Alcalda de San Antonio Distrito N 4. Es autor de la Gua Municipal de distribucin gratuita,
editada el ao 2006 en castellano y aymara.

Hernn Mario Clavel Salazar

La autonoma municipal es una cualidad que faculta a sus entidades para la


elaboracin de sus cartas orgnicas, en un proceso participativo sujeto a un
control constitucional previo.
En este artculo se ver, en un sucinto resumen, cul ha sido la vida de
la institucin municipal, incluso antes de la fundacin de la Repblica de
Bolivia, para darnos cuenta del desarrollo de esta entidad. Se analizarn las
corrientes negatorias de la autonoma municipal; adems, el hecho de que
en los 190 aos de vida repblica recin desde el 2009 se eligen alcaldes y
alcaldesas en lista separada de los cargos concejiles: es decir que durante 184
aos los alcaldes han sido elegidos por los miembros del concejo municipal
y, en pocas precedentes, incluso por el Presidente de la Repblica.
Se propone una visin del proceso que ha seguido la elaboracin de las
cartas orgnicas municipales: cul ha sido la participacin, la intervencin
o el apoyo del nivel central, mediante el Ministerio de Autonomas? Se
puntualizar acerca del estado de elaboracin en el que se encuentran las
cartas orgnicas, con miras a la posterior aprobacin de este instrumento
normativo que, a la fecha, no tiene ninguno de los 328 municipios.
Se har hincapi en el anlisis del Esquema Modlico de Contenidos para
Carta Orgnica Municipal, sugerido por el Ministerio de Autonomas.
Este hecho lleva a reflexionar cun til o perjudicial resulta que el nivel
central intervenga en el desarrollo de la autonoma municipal. As tambin,
se har un acercamiento a otros modelos que complementan el esquema
sealado y que se han elaborado a nivel de las asociaciones municipales
departamentales.
Se plantear una mirada al proceso de elaboracin que han seguido las
cartas orgnicas municipales en los nueve departamentos y con relacin a
los 328 municipios, para conocer el proceso de elaboracin y aprobacin
de sus cartas orgnicas municipales. Este aspecto se estudiar a nivel de
municipios por departamentos, para comparar cules tienen ms avanzados
sus trmites.

10

Una visin al proceso de elaboracin de las Cartas Orgnicas Municipales en Bolivia

Finalmente, se realizar una reflexin sobre el tema de las autonomas


municipales, en relacin a los aspectos que impiden el avance sobre
la aprobacin y la puesta en funcionamiento de las Cartas Orgnicas
Municipales para el desarrollo pleno de la autonoma municipal.

2. Algunos antecedentes
El municipio surge y se caracteriza por ser una entidad natural muy particular
en la consolidacin de sociedades:
Desde que el hombre social fija su asiento sobre el suelo, y convierte
el espacio ocupado en medio para la convivencia son sus semejantes,
y construye viviendas, formando alrededor de un ncleo de atraccin,
una poblacin concentrada o dispersa en pequeos grupos, pero
entre s relacionados, merced o a causa, ms que del parentesco,
de la proximidad y contigidad espacial, surge, aunque sea de la
manera ms elemental o rudimentaria, un sistema de preocupaciones
generadoras de servicios comunes, que, a la larga, constituirn la
materia de un rgimen que, al diferenciarse de otras manifestaciones
de la vida en comn territorial y espacial se convertir en rgimen
de polica y, por fin, en rgimen local o municipal.2

De ah se dice que el municipio es una entidad natural que existe donde


hay un territorio con familias organizadas en funcin de sus intereses y
necesidades, con la caracterstica de contar con una autoridad y estar
inmersa dentro de una entidad superior, el Estado.
Otro aspecto que resaltar sobre esta entidad es la finalidad que persigue:
busca satisfacer las necesidades colectivas ms elementales. La caracterstica
ms relevante de la municipalidad, en tanto institucin, es conducirse
dentro de un marco autonmico, cualidad que no solo le permite elegir a
sus gobernantes locales, administrar sus recursos o ejercer sus facultades
legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva -en su jurisdiccin, dentro
de las competencias y atribuciones que se le otorga, como seala el artculo
272 de la Constitucin Poltica del Estado-, sino tambin elaborar su Carta
2 V. V. A. A. Enciclopedia Jurdica OMEBA, Tomo XIX. Buenos Aires: Editorial Driskill, 1984, p. 961.

Hernn Mario Clavel Salazar

11

Orgnica, que es la norma a travs de la cual se perfecciona el ejercicio de


su autonoma y su elaboracin es potestativa.
Sin perjuicio de lo sealado, es necesario puntualizar, siguiendo a Antonio
Mara Hernndez, (h) (Derecho Municipal - Volumen I), que la autonoma
municipal se maneja y conduce dentro de un espacio ms o menos amplio,
que tiene que ver con el carcter del Estado: sea un Estado ms centralista o,
de lo contrario, uno que opte por una mayor descentralizacin, la autonoma
adquiere especificidades en sus procesos.
A partir de ese criterio, se puede sealar que la cualidad autonmica de
los municipios en cuanto a su alcance, vara, es diferente de acuerdo a los
estados donde se desarrolla. Esta variacin se da tambin en el tiempo. De
esta manera, la autonoma se ha ido desenvolviendo en este contexto y,
para evidenciar ello, se puede realizar un punteo del Rgimen Municipal
Boliviano.
Tomando como referencia la obra Derecho Municipal de Abraham
Maldonado, la institucin municipal se desarrolla entre avances y retrocesos,
como se detalla a continuacin:
En 1825, an antes de la fundacin de la Repblica de Bolivia, haban
municipios. Basta recordar a los cabildos insurgentes que contribuyeron
a la independencia de Bolivia: muchos historiadores sealan que fueron
los cabildos desde donde se gest el grito libertario. A partir de este
contexto, se seala:
Arribado que hubieron a La Paz los generales Sucre y Bolivar en
siete de febrero y diez y ocho de agosto respectivamente; fue el
ayuntamiento, presidido por el Alcalde de primer voto don Francisco
Ruiz de Sorzano, quien les dio la bienvenida y los colm de presentes
en nombre de los pueblos altoperuanos Igual recibimiento tributaron
las municipalidades de Oruro, Potos, Chuquisaca y Cochabamba a
ese binomio de hroes que ciment la nacionalidad boliviana en los
aos de 1825 al 1827. 3

3 A. Maldonado, Derecho Municipal. La Paz: Librera Renovacin, 1969.

12

Una visin al proceso de elaboracin de las Cartas Orgnicas Municipales en Bolivia

Sin embargo, por Ley de 21 de junio de 1826, los libertadores suprimieron


todos los ayuntamientos, al parecer para aplacar focos de rebelin,
teniendo como antecedente el carcter insurgente de los cabildos. La
Primera Constitucin del mismo ao confirm esta supresin.
En las constituciones de los aos 1831 y 1834 no se establece nada con
relacin al rgimen municipal.
La cuarta Constitucin establece, entre sus artculos 128 y 137, la vigencia
de los Concejos Municipales. Se le otorga varias atribuciones, incluso de
carcter nacional como la de proponer ternas para elegir a Ministros de la
Corte Suprema de Justicia.
La Constitucin de 1843 elimina el rgimen municipal y lo suple con las
intendencias de polica.
La constituyente de 1861 repone los gobiernos municipales (18 aos
despus).
En 1865, en el gobierno de Mariano Melgarejo, luego de disolverse el
Consejo Municipal de Cochabamba, mediante Decreto se suprimen los
municipios; en la Constitucin de 1868 se los mantiene, pero apenas en
tres artculos.
La Constitucin de 1871 restituye la organizacin de los gobiernos
municipales; lo propio ocurre con las constituciones de los aos 1878 y
1880.
En el Gobierno de Gregorio Pacheco, el 15 de noviembre de 1887 se
promulga la Ley Orgnica de Municipalidades, con 60 artculos y siete
captulos.
Dentro de este recorrido sinuoso en la institucin municipal, resalta el
Decreto Supremo de 14 de agosto de 1936, por el que el Coronel David
Toro sustituye los concejos municipales por un rgano consultivo, que
es expresin de sectores representados en el mismo, como la Cmara
de Comercio, Industria, Federacin Obrera, Colegios de Abogados,
Arquitectos, Ingenieros, Mdicos, Juntas vecinales y otros. Estos cargos
eran ad honorem, en tanto que el nico cargo rentado lo tena el alcalde.
En la Constitucin de 1938 se establece que el gobierno municipal est
compuesto por un alcalde, elegido por el Presidente de la Repblica y un

Hernn Mario Clavel Salazar

13

concejo deliberante, elegido por sufragio popular. Pese a ello, esta carta
Fundamental seala que el gobierno comunal es autnomo, cuando uno
de sus rasgos que caracterizan a la autonoma es que sean los vecinos los
que elijan a sus autoridades.
El 2 de diciembre de 1942, en el gobierno de Enrique Pearanda, se
promulga la segunda Ley Orgnica de Municipalidades, con 60 artculos
y seis secciones.
La Constitucin de 1945 dispone que el Presidente realiza la eleccin
de los alcaldes, a partir de ternas que eleven de entre sus miembros los
consejos deliberantes.
El ao 1951 el Gral. Hugo Ballivin dispone que es el Poder Ejecutivo
quien nombra directamente a los alcaldes. Esto significa un retroceso para
la consolidacin de la autonoma municipal.
La Constitucin de 1961, bajo el segundo mandato del Presidente
Vctor Paz Estenssoro, se establece la vigencia de alcaldes y los rganos
deliberantes bajo la denominacin de concejos municipales.
En la Constitucin de 1967 el rgimen municipal est normado en los
artculos 200 al 206. La forma de eleccin de los alcaldes era la siguiente:
los vecinos eligen mediante votacin a los miembros del Concejo
Municipal y este rgano, de entre sus miembros, designa al alcalde por
un periodo de dos aos.
El ao 1985, bajo la Presidencia de Hernn Siles Zuazo, por Ley del 10 de
enero de 1985, se promulga la tercera Ley Orgnica de Municipalidades,
con 125 artculos y cinco ttulos. De ella resalta el artculo 2, que
establece que la autonoma se ejerce a partir de: a) la libre eleccin
de sus autoridades; b) la facultad de recaudar recursos e investirlos; c)
la programacin y ejecucin de toda gestin tcnica y administrativa,
jurdica, econmica y financiera, cultural y social; d) el ejercicio de las
atribuciones sealadas en la Constitucin Poltica del Estado.
Esta norma municipal establece que los concejales son elegidos por
sufragio popular y, en esta instancia, uno de sus miembros es elegido
alcalde. Es decir, se mantiene la tradicin municipal, en el sentido de que
slo se elige por sufragio a concejales y es este rgano -en sus orgenes

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Una visin al proceso de elaboracin de las Cartas Orgnicas Municipales en Bolivia

denominado cabildo abierto, luego cabildo cerrado- quien tiene la


facultad de nombrar al alcalde.
La Reforma Constitucional iniciada en abril de 1993, que entra en vigencia
por Ley N 1615 de 6 de febrero de 1995, establece el rgimen municipal
en sus artculos 200 al 2006. De esta ley resalta la autonoma municipal,
aunque los alcaldes an son elegidos por los Concejos, con la variante
de que son candidatos a alcaldes los que estn inscritos en primer lugar
en las listas de concejales de los partidos. Se establece que se puede ser
alcalde en forma directa cuando el partido obtiene la mayora absoluta
de votos; caso contrario, el Concejo Municipal elige. Otra novedad es el
denominado voto constructivo de censura para los alcaldes elegidos por
los Concejos Municipales -determinacin que tanto dao e inestabilidad
ha causado a la democracia municipal.
El 28 de octubre de 1999, mediante Ley N 2028, se promulga la Ley de
Municipalidades, con 178 artculos ordenados en ocho ttulos. La eleccin
de los miembros del Concejo Municipal y del alcalde no vara por estar
sujeto a la Constitucin; sin embargo, en el Ttulo IV, Captulo II, entre los
artculos 50 y 51, se norma el procedimiento del voto constructivo de
censura y se establece pasos previos para aplicar esta forma de remocin
de los alcaldes, que habra generado crisis de gobernabilidad municipal.
La Reforma Constitucional aprobada en el Gobierno de Carlos D. Mesa
Gisbert, -mediante Ley N 2631 de 20 de febrero de 2004, que reforma
15 artculos en cuanto a implicancia municipal- establece en su artculo
224 que no slo los partidos polticos, sino tambin las agrupaciones
ciudadanas y pueblos indgenas pueden postular directamente a
candidatos a alcaldes, concejales y agentes municipales.
La actual Constitucin Poltica del Estado, que emerge de un proceso
constituyente y que est en vigencia a partir del 7 de febrero de 2009,
seala que Bolivia es un Estado Plurinacional, con autonomas, no
slo municipales sino tambin departamentales, indgena originario
campesinas y regionales, como consecuencia de una nueva estructura y
organizacin territorial del Estado Plurinacional de Bolivia.

Hernn Mario Clavel Salazar

15

Se establece un cambio en el rgimen autonmico porque hasta ese


entonces la nica entidad territorial autnoma era el municipio. Tambin
se sealan las competencias de estas entidades, as como del nivel
central, clasificadas en competencias privativas, exclusivas, compartidas
y concurrentes.
Adems se resalta que, por primera vez en la historia de Bolivia, se
dispone que la eleccin del alcalde o alcaldesa se hace por lista separada
de los miembros del Concejo Municipal, rgano colegiado que tiene
potestad legislativa y que elabora en forma participativa su Carta Orgnica
Municipal.
A la fecha ninguno de los 328 municipios tiene aprobada en referendo su
Carta Orgnica Municipal, por lo que el rgano Legislativo aprob la Ley
N 482 de Gobiernos Autnomos Municipales, de 9 de enero de 2014,
que abroga la Ley N 2028 de Municipalidades. Esta determinacin seala
que, hasta que los municipios se doten de una Carta Orgnica, debern
aplicar supletoriamente esta norma en cuanto a la estructura administrativa
y funcionamiento de los gobiernos municipales, as como otras normas,
como la Ley N 031 Marco de Autonomas y Descentralizacin.
ste ha sido un panorama resumido que muestra cmo se ha desenvuelto
-entre luces y sombras- el rgimen municipal y autonmico de institucin de
municipios, considerada la ms cercana al ciudadano.

I.

Autonoma Municipal y Cartas Orgnicas

En un criterio bsico, la autonoma es entendida como la facultad de


administrarse y de gobernarse que tienen determinados entes pblicos.
Como Seala Antonio Mara Hernndez,
[la] cualidad de los municipios que son realidades histricas
fue variando a lo largo del tiempo. De ah que distinta sea la
apreciacin de la autonoma de la Antigedad, la Edad Media y la
poca contempornea. Tambin vari el concepto del municipio
y su base sociolgica, la ciudad. La existencia de gran cantidad
de definiciones muchas veces contradictorias, hace casi imposible,
como lo ha dicho Albi, formular una construccin doctrinal que

16

Una visin al proceso de elaboracin de las Cartas Orgnicas Municipales en Bolivia

recoja y hermane las distintas escuelas. Estos obstculos emanan de


variados orgenes histricos y diversos fundamentos ideolgicos de los
regmenes municipales, segn los pases.4

De ah que tengamos distintas visiones sobre el alcance de la autonoma


municipal, entre las que podemos resaltar:
yy El profesor argentino Ricardo Miguel Zuccherino dice sobre la
autonoma: caracterizamos a esta figura como a la facultad poseda
por un ente a los fines de darse sus propias instituciones dentro de los
marcos de sujecin jurdica natural que lo obligan en relacin de otro
ente de graduacin superior.5 (1992: 94)
yy Por su parte, la Carta Europea de Autonoma Local (15 de octubre de
1985), en su Prembulo seala: Concepto de la autonoma local.- 1.
Por autonoma local se entiende el derecho y la capacidad efectiva de
las Entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los
asuntos pblicos en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad
y en beneficios de sus habitantes.
yy La Ley Orgnica de Municipalidades N 27972 del Per seala que:
La autonoma que la Constitucin Poltica del Per establece para las
municipalidades radica en la facultad de ejercer actos de gobierno,
administrativos y de administracin, con sujecin al ordenamiento
jurdico.
Los criterios en los que se concibe a la autonoma no son iguales, difieren
en funcin de su realidad, de sus necesidades. Como bien apunta Antonio
Mara Hernndez, hay variados orgenes y fundamentos en referencia a
este concepto y cualidad que se da a los municipios. Aunque s pueden
existir coincidencias centrales, como el hecho de que autonoma no implica
soberana, ni independencia y que estas entidades siempre respetan un
orden superior y no pueden pasar el mbito del Estado.

4 En: Memorias del I Congreso Nacional de Derecho Municipal, Descentralizacin y Gobernabilidad. Arequipa:
Autonoma Municipal, 2010, p. 367.
5 Tratado de Derecho Federal, Estadual y Municipal. Buenos Aires: Editorial de Palma, 1992, p. 94.

Hernn Mario Clavel Salazar

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La Constitucin Poltica del Estado de Bolivia, en su artculo 272, seala que:


La autonoma implica la eleccin directa de sus autoridades por
las ciudadanas y los ciudadanos, la administracin de sus recursos
econmicos, y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria,
fiscalizadora y ejecutiva, por sus rganos del gobierno autnomo en el
mbito de su jurisdiccin y competencias y atribuciones.

El desarrollo de sus competencias no se delega a una ley, sino que es la


misma Constitucin la que determina para todas las entidades territoriales
autnomas, entre ellas la municipal.
La revisin de lo apuntado arroja las siguientes conclusiones. No todas las
entidades municipales cuentan con una Carta Orgnica. Este hecho se puede
evidenciar en la Repblica del Per, que para el desarrollo de la autonoma
municipal tiene nicamente la Ley Orgnica de Municipalidades.
Por su parte, en la Repblica Federal de la Argentina, cada provincia tiene su
Ley Orgnica Municipal y de ella emerge su Carta Orgnica. Sin perjuicio de
ello, en algunas provincias argentinas los municipios se categorizan como
municipios de primera, de segunda y juntas de fomento, ello en funcin al
tamao del municipio (densidad poblacional y territorio), por lo que no todos
cuentan con Cartas Orgnicas. Es decir, no se da una situacin uniforme en
relacin al alcance de la autonoma
Con relacin a la Carta Orgnica Municipal, se puede decir que Ley N 031
Marco de Autonoma y Descentralizacin, en su artculo 60, refiere:
I.- El estatuto autonmico es la norma institucional bsica de
las entidades territoriales autnomas, de naturaleza rgida,
cumplimiento estricto y contenido pactado, reconocida y amparada
por la Constitucin Poltica del Estado como parte integrante del
ordenamiento jurdico, que expresa la voluntad de sus habitantes,
define sus derechos y deberes, establece las instituciones polticas
de las entidades territoriales autnomas, sus competencias, la
financiacin de stas, los procedimientos a travs de los cuales los
rganos de la autonoma desarrollarn sus actividades y las relaciones
con el Estado.

18

Una visin al proceso de elaboracin de las Cartas Orgnicas Municipales en Bolivia

Si bien este pargrafo obvia sealar o precisar el nombre de Carta Orgnica


Municipal -lo que constituye un lapsus en la redaccin- por el contenido
del captulo se entiende que la definicin que se da, alcanza y comprende
tambin a las Cartas Orgnicas. Es decir, se trata de una definicin que
sirve para identificar de manera general a las normas fundamentales de las
entidades territoriales autnomas en Bolivia.
Por su parte, el Ministerio de Autonoma seala que la autonoma:
Es la norma bsica institucional del municipio, de naturaleza rgida,
cumplimiento estricto y contenido pactado, reconocida y amparada
por la Constitucin Poltica del Estado como parte integrante del
ordenamiento jurdico, que expresa la voluntad de sus habitantes,
define sus derechos y deberes, establece las instituciones polticas
de las entidades territoriales autnomas, sus competencias, la
financiacin de stas, los procedimientos a travs de los cuales los
rganos de la autonoma desarrollarn sus actividades y las relaciones
con el Estado.6

Norma Durn expresa que:


Una Carta Orgnica Municipal es la expresin de la autonoma
municipal entendida como el ejercicio del autogobierno en el marco
de lo que define la Constitucin Poltica del Estado.
La Carta Orgnica Municipal comparativamente, es una constitucin
o carta fundamental que se dan los ciudadanos o vecinos de un
municipio, toda vez que implica un pacto social que ser aprobado
por el rgano Deliberante o Concejo Municipal y aprobado mediante
referndum.7

Ministerio de Autonoma Bolivia, www.autonomias.gob.bo. Consulta en lnea: 26.10.15.

7 N. Durn, "Qu son las Cartas Orgnicas Municipales?". Entrada del 09.09.10 en http://
cartaorganicamunicipal.blogspot.com/2010/09/que-son-las-cartas-organicas.html. Consulta en lnea:
26.10.15.

Hernn Mario Clavel Salazar

19

Asimismo, el Gobierno Autnomo Municipal de La Paz apunta:


La Carta Orgnica es una norma institucional bsica. Tendr que ser
aprobada segn el Art. 275 de la NCPE Ser una voluntad colectiva
democrtica que guiar el camino para la realizacin de nuestras
utopas, la cohesin social en torno a nuestra identidad intercultural
pacea y consolidar la transformacin y liderazgo de nuestra ciudad.8

II.

Marco legal para la elaboracin de la Carta


Orgnica Municipal en Bolivia

Realizadas estas consideraciones, la Constitucin Poltica del Estado faculta


a las entidades territoriales municipales para que estas elaboren su Carta
Orgnica, cuyo procedimiento est previsto en la Ley Marco de Autonomas
y Descentralizacin N 031. En la misma, el artculo 62 detalla los contenidos
mnimos y los contenidos potestativos que debe tener una Carta Orgnica.
En relacin al procedimiento de aprobacin dentro de lo establecido por la
Ley N 031, as como por el Cdigo Procesal Constitucional, Ley N 254, se
puede hacer el siguiente esquema:
yy El Concejo Municipal elabora el Proyecto de Carta Orgnica.
yy Esta elaboracin debe ser participativa, o realizarse en consulta con las
organizaciones sociales al interior del municipio.
yy El Concejo Municipal aprueba por dos tercios (2/3) de votos del total
de sus miembros.
yy El proyecto se remite al Tribunal Constitucional Plurinacional, para
que ste realice un examen de constitucionalidad, pudiendo, si existen
observaciones, devolver el proyecto al Concejo Municipal cuantas
veces sea necesario para la realizacin de correcciones.
yy Si no existiesen observaciones o salvadas las mismas, el
Tribunal Constitucional Plurinacional emite una Declaracin de
Constitucionalidad en la que seala la compatibilidad de la Carta
Orgnica.
8 Gobierno Autnomo Municipal de La Paz, www.lapaz.bo. Consulta en lnea: 26.10.15.

20

Una visin al proceso de elaboracin de las Cartas Orgnicas Municipales en Bolivia

yy Posteriormente, se remite y notifica con esta resolucin al Concejo


Municipal y se comunica al rgano Electoral Plurinacional.
yy El Concejo Municipal realiza ante el rgano Electoral Plurinacional
la solicitud de convocatoria a Referendo. Esta instancia administra el
proceso de consulta y emite los resultados oficiales del mismo.
yy Si la consulta determina la aprobacin del contenido de la Carta
Orgnica, sta entra en vigencia, previa sancin y promulgacin.

III. El Esquema Modlico de Contenidos y el Modelo de


Preceptos para la elaboracin de Cartas Orgnicas Municipales
La Constitucin Poltica del Estado, en su artculo 271, refiere que el
procedimiento para elaborar las Cartas Orgnicas, ser establecido por la
Ley N 031 de Marco de Autonomas y Descentralizacin. Esta Ley entr
en vigencia el 19 de julio de 2010; sin embargo, antes de aprobarse la ley
marco, ya se han propuesto esquemas modlicos e incluso en un municipio
el proceso de elaboracin de su carta orgnica ha empezado antes.
Lo que llama la atencin no es solo el hecho de que antes de tener un
procedimiento para aprobar las Cartas Orgnicas, ya se haya establecido
desde el nivel central modelos, sino sobre todo que, a la fecha, luego de
cinco aos, no haya concluido el proceso de elaboracin ni haya entrado en
vigencia alguna Carta Orgnica de los 328 municipios que hay en Bolivia.
Dentro de este contexto es bueno destacar, siguiendo un criterio cronolgico,
lo siguiente:
yy El ao 2009 desde el Ministerio de Autonomas se public el Esquema
modlico de contenidos para carta orgnica municipal, con el objeto
de que este documento apoye a los Concejos Municipales en la
elaboracin participativa de su Carta Orgnica.
yy Tambin en la gestin 2009, en algunas entidades que agrupan a
municipios a nivel departamental, se han publicado otros instrumentos
de apoyo, por ejemplo el documento que elabor la Asociacin
de Municipios de Cochabamba (AMDECO), titulado Modelo de

Hernn Mario Clavel Salazar

21

preceptos en el desarrollo de cartas orgnicas para los municipios de


Cochabamba.
yy La Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin N 031, que tiene
por objeto regular el procedimiento para la elaboracin de Cartas
Orgnicas, recin entr en vigencia el 19 de julio de 2010.
Ante estos hechos, se pueden efectuar las siguientes puntualizaciones:
elaborar un esquema modlico antes de que el rgano Legislativo apruebe
la ley que regula el procedimiento de elaboracin, donde se sealen los
contenidos mnimos y los contenidos potestativos, obedece a una y estrategia
poltica para de avanzar en este punto.
Es ms, denota una actitud coordinada entre el nivel central (Ministerio
de Autonomas) con organizaciones municipales como AMDECO de
Cochabamba, ya que el Esquema Modlico es complementado con el
Modelo de Preceptos
Para evidenciar lo afirmado se puede comparar el Ttulo I de ambos modelos
y evidenciar cmo el Esquema Modlico seala la base del artculo y el
Modelo de Preceptos propone como debera estar redactado el mismo.

22

Una visin al proceso de elaboracin de las Cartas Orgnicas Municipales en Bolivia

Esquema Modlico de
Contenidos para Carta
Orgnica Municipal
(Ministerio de Autonomas)
Ttulo I
Disposiciones generales
Artculo 1. De la autonoma
municipal.- En qu consiste el
rgimen autonmico municipal, cul es su origen, cmo se
ejerce, cul es su finalidad.

Modelo de Preceptos en el desarrollo de Cartas


Orgnicas para los Municipios de Cochabamba
(Asociacin de Municipios de Cochabamba)
Ttulo I
Bases fundamentales
Captulo Primero
Disposiciones generales
De la Autonoma Municipal:
Referente: Se menciona en qu consiste el rgimen autonmico municipal, cul es su origen, cmo se ejerce, cul es su
finalidad.
Ejemplo: Artculo 1.I. En el marco del Artculo 269 Pargrafo I de la Constitucin
Poltica del Estado, se reconoce como parte de la organizacin
territorial de Bolivia al Municipio. En ese marco, la voluntad
del pueblo de .., por tener un Gobierno Municipal autonmico, le permite elegir libremente a sus autoridades para ejercer la administracin completa en el Municipio
(Art.272 CPE).
II. La Autonoma Municipal es entendida como el gobierno
constituido por un Concejo con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa municipal en el mbito de sus competencias; y un rgano ejecutivo, presidido por la Alcaldesa o el
Alcalde (Art. 283 CPE).

Artculo 2. De la carta orgni- De la carta orgnica:


ca.- Estructura de la carta org- Referente: Incorporar la estructura de la Carta Orgnica y su
nica y su posicin jerrquica.
posicin jerrquica en relacin al ordenamiento jurdico del
Estado.
Ejemplo: Artculo 2.- La Carta Orgnica Municipal es la norma
institucional fundamental en el Municipio, que busca expresar las caractersticas particulares del mismo, entre otras, declara y consagra los derechos de los habitantes del Municipio,
define la estructura y el funcionamiento del Gobierno Municipal y establece la forma de reforma de las normas institucionales del Municipio.

Hernn Mario Clavel Salazar

23

Artculo 3.- La estructura jerrquica en el Municipio con


relacin al ordenamiento jurdico es la siguiente:
1. Constitucin Poltica del Estado Plurinacional.
2. Tratados Internacionales.
3. Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin.
4. Estatuto Autonmico Departamental/Carta Orgnica
Municipal. (*)
5. Ley Municipal.
6. Ordenanza Municipal.
7. Resolucin Municipal.
Artculo 3. Denominacin,
smbolos, idiomas
Nombre del municipio.- Segn
artculo 5, pargrafo II de la
CPE, al menos dos oficiales.
Smbolos (bandera, escudo).

Denominacin, Smbolos, Idiomas


Referente: Incorporar el Nombre del municipio, idiomas
oficiales (mnimo dos) y smbolos (bandera, escudo, otros).
Ejemplo: Artculo 4.- En el marco de la presente Carta Orgnica
Municipal y por decisin histrica de nuestro pueblo, denominamos de ahora en adelante a nuestro Municipio como
, el cual tiene como idiomas oficiales el Castellano y el (Quechua), y presenta como smbolos locales
la bandera de colores .. y el escudo con las
siguientes caractersticas:

Artculo 4. Principios rectores.- Pueden complementar


pero no contravenir a los establecidos en el CPE

Principios Rectores
Referente: Incorporar los principios que sustentan el comportamiento del Municipio. Tomar en cuenta que pueden
complementar pero no contravenir a los establecidos en la
Constitucin Poltica del Estado.
Ejemplo: Artculo 5.- El Gobierno Autnomo Municipal de
sustenta su comportamiento de vida democrtica en el marco de valores establecidos en la Constitucin
Poltica del Estado, los cuales son: inclusin, dignidad, libertad, respeto, armona, igualdad de oportunidades, equidad
social en la participacin, bienestar comn, responsabilidad,
justicia social, distribucin y redistribucin de los productos
y bienes sociales, para vivir bien.

24

Una visin al proceso de elaboracin de las Cartas Orgnicas Municipales en Bolivia

Artculo 5. Vigencia del derecho autonmico.- Naturaleza


jurdica del rgimen autonmico municipal, Incluye jerarqua
normativa. Probable mapeo de
las normas que se van a generar
en la autonoma.

Vigencia del Derecho Autonmico


Referente: La autonoma en la jurisdiccin municipal es de
carcter indefinido (Incorporar la naturaleza jurdica del rgimen autonmico municipal, incluye jerarqua normativa,
probable mapeo de las normas que se van a generar en la autonoma).
Ejemplo: Artculo 6.- El Gobierno Municipal guiar su comportamiento autnomo en el marco de la Constitucin Poltica del Estado Plurinacional, la Ley Marco de Autonomas
y Descentralizacin, la Carta Orgnica Municipal presente y
otras que sean aprobadas por la Asamblea Plurinacional.
Artculo 7.- La legislacin municipal tendr el siguiente rango
de jerarqua:

Esta situacin puede ser considerada como una forma de direccionar


e uniformar el contenido de las Cartas Orgnicas, que dejaran de ser
una creacin participativa de los miembros del municipio mediante sus
organizaciones sociales.
Pero tambin este apoyo a la construccin de Cartas Orgnicas puede ser
considerado como un soporte a la implementacin y profundizacin de la
descentralizacin poltica y administrativa con autonomas, como seala el
Decreto Supremo N 29894 de Estructura Organizativa del rgano Ejecutivo
del Estado Plurinacional, cuando establece las atribuciones de la Ministra (o)
de Autonoma, en el artculo 30, inciso f): Formular, impulsar e implementar
polticas de desarrollo institucional democrtico de las Entidades Territoriales
Autnomas y Descentralizadas en coordinacin con estas.
Finalmente, este apoyo puede ser entendido como un acto de directa
intromisin del nivel central, mediante el rgano Ejecutivo, en una entidad
que precisamente debera por si misma construir su carta orgnica, [] en lo
que sera el ejercicio de un poder constituyente de tercer grado como lo dijo
Carlos Snchez Viamonte, es un municipio autnomo, citando a Antonio
Mara Hernndez (1997: 377). Bajo este criterio, no cabra la posibilidad de
que una Carta Orgnica modelo sea realizada por el nivel central.

Hernn Mario Clavel Salazar

25

IV.

Una puntualizacin sobre la elaboracin del proyecto


de Carta Orgnica del Municipio de La Paz

La elaboracin del Proyecto de Carta Orgnica del Municipio de La Paz


comenz el 02 de abril de 2009, con la aprobacin de la Ordenanza Municipal
G.M.L.P. N 184/2009, donde se fijan 14 ejes temticos; sin embargo, an
no se haba aprobado la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin N
031 y, por ende, no estaban sealados los contenidos mnimos, ni tampoco
los contenidos potestativos.
Esta Ordenanza Municipal aprueba un reglamento para la elaboracin
participativa del instrumento de la Carta Orgnica, que normar la vida de
los y las paceas.
Por ello, se considera en este anlisis realizar tambin un cuadro en el
que se detalle los ejes temticos sealados por esta Ordenanza Municipal,
los contenidos mnimos y potestativos que luego, el 19 de julio de 2010,
estableci la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin N 031 y el
ndice del Proyecto de Carta Orgnica del Municipio de Nuestra Seora de
La Paz, que se concluy y public el 28 de mayo de 2012.
De este cuadro se puede evidenciar que no todos los ejes temticos fueron
incorporados en el Proyecto de Carta Orgnica; tampoco estn todos los
contenidos mnimos que establece la Ley N 031.
Finalmente, se considera que el hecho de haber empezado antes la
elaboracin del proyecto, no ha dado los resultados esperados, porque a la
fecha, segn la informacin proporcionada por el Ministerio de Autonomas
est concluido el anteproyecto, pero no fue aprobado por los dos tercios (2/3)
en el Concejo Municipal y menos enviado para su control constitucional
al Tribunal Constitucional Plurinacional, estando entre los municipios ms
retrasados en este trmite.

26

Una visin al proceso de elaboracin de las Cartas Orgnicas Municipales en Bolivia

Ejes temticos de la
elaboracin del proyecto
de Carta Orgnica del
Municipio de La Paz |
Ordenanza Municipal
184/2009 de 02 de
abril de 2009
1. Disposiciones generales.
2. Rgimen de desarrollo
humano integral.
3. Rgimen de las culturas
e interculturalidad en el
municipio de La Paz.
4. Rgimen de participacin ciudadana y control
social.
5. Rgimen de planificacin, gestin y ordenamiento territorial.
6. Rgimen de conservacin del medio ambiente
y recursos naturales, municipio sostenible.
7. Rgimen de trfico y
transporte.
8. rganos del Gobierno
Autnomo Municipal de
La Paz.
9. Rgimen electoral e institutos de democracia participativa municipal.
10. Rgimen de transparencia y tica municipal.

Contenidos mnimos
y potestativos de una
Carta Orgnica (Ley
Marco de Autonomas y
Descentralizacin N 031
de 19 de julio de 2010)

ndice del proyecto


de Carta Orgnica del
Municipio de La Paz
(28 de mayo de 2012)

Contenidos mnimos
1. Declaracin de la sujecin a la Constitucin
Poltica del Estado y las
leyes.
2. Identidad de la entidad
autnoma.
3. Ubicacin de su jurisdiccin territorial.
4. Estructura organizativa
y la identificacin de sus
autoridades.
5. Forma de organizacin
del rgano legislativo o
deliberativo
6. Facultades y atribuciones
de las autoridades, asegurando el cumplimiento
de las funciones ejecutiva,
legislativa y deliberativa;
su organizacin, funcionamiento, procedimiento
de eleccin, requisitos,
periodo de mandato.
7. Disposiciones generales
sobre planificacin, administracin de su patrimonio y rgimen

Ttulo I.- Carta Orgnica


Del Municipio de La Paz
Captulo I.- Disposiciones
Generales.
Captulo II.- Valores, principios y definiciones.
Captulo III.- Derechos y deberes.
Captulo IV.- De la entidad territorial autnoma.
Ttulo II.- Gobierno Autnomo Municipal de La Paz
Captulo I.- Conformacin.
Captulo II.- rgano Legislativo Municipal.
Captulo III.- rgano Ejecutivo Municipal.
Ttulo III.- Desarrollo Competencial
Captulo I.- Desarrollo Humano.
Captulo II.- Ordenamiento
territorial y desarrollo urbano.
Captulo III.- Economa plural
municipal.
Captulo IV.- Medio ambiente
sostenible.

Hernn Mario Clavel Salazar

27

11. Rgimen de planificacin


estratgica municipal y
programacin operativa.
12. Rgimen patrimonial, fiscal y financiero.
13. Rgimen de promocin
econmica y desarrollo
productivo.
14. Relaciones intergubernamentales y de cooperacin del Gobierno
Autnomo Municipal de
La Paz.

28

financiero, as como establecer claramente las


instituciones y autoridades responsables de la
administracin y control
de recursos fiscales.
8. Previsiones para desconcentrarse administrativamente en caso de necesidad.
9. Mecanismos, formas de
participacin y control.
10. El rgimen para minoras
ya sea pertenecientes a
naciones y pueblos indgena originario campesinos o quienes no son
parte de ellas, que habiten
en su jurisdiccin.
11. Rgimen de igualdad de
gnero, generacional y de
personas en situacin de
discapacidad.
12. Relaciones institucionales de la entidad autnoma.
13. Procedimiento de reforma del estatuto o carta
orgnica, total o parcial.
14. Disposiciones que regulen la transicin hacia la
aplicacin plena del estatuto autonmico o carta
orgnica, en correspondencia

Captulo V.- Servicios municipales.


Captulo VI.- Defensa de los
derechos de usuarias, usuarios, consumidores y consumidoras.
Ttulo IV.- Hacienda
Municipal, Patrimonio
y Bienes Municipales
Captulo I.- Hacienda municipal.
Captulo II.- Dominio tributario municipal.
Captulo III.- Administracin
patrimonial, economa, financiera y fiscal.
Captulo IV.- Patrimonio y
bienes municipales.
Ttulo V.- Participacin
Ciudadana y Control Social
Captulo I.- Participacin ciudadana y control social.
Captulo II.- Institutos de participacin ciudadana y democracia directa.
Ttulo VI.- Jerarqua
Normativa y Reforma de
Carta Orgnica Municipal
Captulo I.- Jerarqua normativa.
Captulo II.- Reforma de la
carta orgnica municipal.
DISPOSICIONES
TRANSITORIAS

Una visin al proceso de elaboracin de las Cartas Orgnicas Municipales en Bolivia

con lo establecido en la
presente Ley.
Contenidos Potestativos
1. Idiomas oficiales.
2. Adems de los smbolos
del Estado Plurinacional
de uso obligatorio, sus
smbolos propios.
3. Mecanismos y sistemas
administrativos.
4. (no aplica)
5. Previsiones respecto a
conformacin de regiones.
6. Otros que emerjan de su
naturaleza

V.

Situacin de avance del proceso de


elaboracin de las Cartas Orgnicas

De la informacin socializada por el Ministerio de Autonoma, con referencia


al avance en el proceso de elaboracin de las cartas orgnicas municipales,
se tiene que ste ha ido lento, pese a contar con un esquema modlico y
otros modelos de preceptos.
Expuestos los cuadros de resumen se puede hacer algunos comentarios.

Hernn Mario Clavel Salazar

29

Proceso de elaboracin de las Cartas Orgnicas


Municipales por departamentos en Bolivia9
3,85%

3,85%
3,85%
3,85%

CHUQUISACA
No inicio el proceso

11,54%

En proceso de elaboracin de
su Carta Orgnica
Han emitido al T.C.P
1ra. Declaratoria del TCP
2ra. Declaratoria del TCP

73.08%

3ra. Declaratoria del TCP

3,85%

LA PAZ
No inicio el proceso

12,82%

Socializacin
Preparacin

17,95%
2,56%

12,82%

En proceso de elaboracin
de su Carta Orgnica
Ha concluido el anteproyecto

6,41%
16,67%

Aprobado por 2/3


Han remitido al T.C.P.

26,92%

1ra. Declaratoria del T.C.P.

9 Informacin proporcionada por el Ministerio de Autonoma - junio 2015

30

Una visin al proceso de elaboracin de las Cartas Orgnicas Municipales en Bolivia

4,26%

2,13%

COCHABAMBA

4,26%

No inicio el proceso
En proceso de elaboracin de
su Carta Orgnica

19,15%

Ha concluido el anteproyecto
Aprobado por 2/3

6,38%

23,40%

Han remitido al T.C.P.

6,38%

1ra. Declaratoria del TCP


4,26%

29,79%

2ra. Declaratoria del TCP


3ra. Declaratoria del TCP
Realizacin del Referendo

ORURO
No inicio el proceso

3,23%

6,45%

Socializacin

12,90%

Preparacin
En proceso de elaboracin de
su Carta Orgnica

12,90%

9,68%

3,23%

Ha concluido el anteproyecto
Aprobado por 2/3

6,45%

Han remitido al T.C.P.


1ra. Declaratoria del T.C.P.

35,48%

3,23%

2ra. Declaratoria del T.C.P.


Realizacin del Referendo

6,45%

Hernn Mario Clavel Salazar

31

5,13%
POTOS
12,82%

No inicio el proceso
Socializacin
10,26%

En proceso de elaboracin
de su Carta Orgnica

35,90%
7,69%

Ha concluido el anteproyecto
Han remitido al T.C.P.
5,13%

23,08%

1ra. Declaratoria del T.C.P.


2ra. Declaratoria del T.C.P.

9,09%
TARIJA

18,18%

9,09%

No inicio el proceso
Preparacin

9,09%

Ha concluido el anteproyecto
Han remitido al T.C.P.

27,27%

1ra. Declaratoria del T.C.P.


2ra. Declaratoria del T.C.P.

32

27,27%

Una visin al proceso de elaboracin de las Cartas Orgnicas Municipales en Bolivia

SANTA CRUZ

1,82%

No inicio el proceso

7,27%

Socializacin
14,55%

25,45%

Preparacin
En proceso de elaboracin
de su Carta Orgnica
Ha concluido el anteproyecto

21,82%

10,91%

Aprobado por 2/3


Han remitido al T.C.P.

1,82%

9,09%

1ra. Declaratoria del T.C.P.

7,27%

3ra. Declaratoria del T.C.P.


5,26%

BENI
No inicio el proceso

15,79%
5,26%

Preparacin
En proceso de elaboracin
de su Carta Orgnica
Aprobado por 2/3

5,26%

36,84%

5,26%

Han remitido al T.C.P.


1ra. Declaratoria del T.C.P.
2ra. Declaratoria del T.C.P.

26,32%

Hernn Mario Clavel Salazar

33

PANDO
No inicio el proceso

6,67%
20,00%

13,33%

Socializacin
Preparacin
En proceso de elaboracin de
su Carta Orgnica

6,67%

6,67%

Ha concluido el anteproyecto

6,67%
13,33%

Aprobado por 2/3


6,67%

Han remitido al T.C.P.

20,00%

1ra. Declaratoria del T.C.P.


3ra. Declaratoria del T.C.P.

NACIONAL

0,91%

No inicio el proceso

0,99%

4,88%

Socializacin

12,20%

Preparacin
En proceso de elaboracin
de su Carta Orgnica

7,93%
26,83%

Ha concluido el anteproyecto

8,84%

Aprobado por 2/3


Han remitido al T.C.P.

10,89%

1ra. Declaratoria del T.C.P.


2ra. Declaratoria del T.C.P.

17,38%

3 Declaratoria del T.C.P.

6,10%

ra.

Realizacin del Referendo

3,05%

Fuente y elaboracin: Ministerio de Autonomas.

34

Una visin al proceso de elaboracin de las Cartas Orgnicas Municipales en Bolivia

Si se toma en cuenta estos cuadros y se relaciona el porcentaje de Cartas


Orgnicas que ya se encuentran en el Tribunal Constitucional Plurinacional
tramitando el examen de constitucionalidad, se extrae lo siguiente:
yy Chuquisaca: El 92,32% de sus Cartas Orgnicas Municipales, es decir
de 24 de sus 26 municipios, ya se enviaron al Tribunal Constitucional.
yy La Paz: Apenas el 28,8%, es decir 24 de 85 municipios, remitieron sus
Cartas Orgnicas al Tribunal Constitucional. Tambin llama la atencin
que 10 municipios no iniciaron el proceso de elaboracin.
yy Cochabamba: El 59,58% se encuentra para el control constitucional,
o sea 30 de sus 47 municipios han ingresado a esta etapa y dos
de sus municipios (Tocopaya y Cocapata) tienen declaratoria de
constitucionalidad y sus Cartas Orgnicas sern objeto de referendo.
yy Oruro: El 54,83% de sus Cartas Orgnicas se han remitido al Tribunal
Constitucional, lo que equivale a 18 de sus 31 municipios, con la
particularidad de que uno de ellos (Municipio de Huanuni) ya est
habilitado para el referendo, es decir, cuenta con la declaratoria de
constitucionalidad.
yy Potos: El 64,11% de sus Cartas Orgnicas est en el Tribunal
Constitucional, es decir 25 de sus 39 municipios.
yy Tarija: Tiene el 72,72% de sus Cartas Orgnicas en el Tribunal
Constitucional, lo que equivale a 8 de sus 11 municipios.
yy Santa Cruz: El 38,18% de sus Cartas se encuentra para control
constitucional, es decir, 21 de sus 55 municipios.
yy Beni: Tiene remitidos al Tribunal Constitucional el 67,92% de sus Cartas
Orgnicas, o sea 13 de sus 19 municipios.
yy Pando: El 26,67% de sus cartas orgnicas han sido puestas a
consideracin del Tribunal Constitucional, lo que equivale a 4 de sus
15 municipios.
Este anlisis muestra que La Paz, Santa Cruz y Pando son los departamentos
cuyos municipios tienen ms rezagados el trmite de aprobacin de cartas

Hernn Mario Clavel Salazar

35

orgnicas, en tanto que los municipios de Chuquisaca, Potos y Tarija son los
que ms avanzaron en este propsito.

Cuadro general de avance del proceso de elaboracin de


las Cartas Orgnicas Municipales en Bolivia

Concluido anteproyecto

Aprobado por 2/3

Remitido al T.C.P.

1ra. Declaratoria T.C.P.

2da. Declaratoria T.C.P.

3ra. Declaratoria T.C.P.

Realizacin de Referendo

TOTAL

Conversin a AIOC

TOTAL INCLUIDO AIOC

Chuquisaca

19

26

29

La Paz

10

10

13

21

14

85

87

DEPARTAMENTOS

Elaboracin

3ra ETAPA

Preparacin

2da
ETAPA

Socializacin

1ra
ETAPA

No inicio el proceso

Cochabamba

14

11

47

47

Oruro

11

31

35

Potos

14

39

40

Tarija

11

11

Santa Cruz

12

14

55

56

Beni

19

19

Pando

15

15

TOTAL

40

26

29

36

20

10

57

88

16

328 11 339

Fuente: Ministerio de Autonoma (junio de 2015). Elaboracin propia.

El Ministerio de Autonoma ha sealado tres etapas en el proceso de


elaboracin de Cartas Orgnicas, de cuya informacin a nivel nacional se
resalta:

36

Una visin al proceso de elaboracin de las Cartas Orgnicas Municipales en Bolivia

yy A la fecha, 40 municipios -que equivale al 12.20%- no han


iniciado el proceso de elaboracin de sus Cartas Orgnicas, es
decir, an no han ingresado a la primera etapa.
yy Entre la socializacin y preparacin de la Carta Orgnica, que significa
la primera etapa, se encuentran 55 municipios, que equivale al 16.77%.
yy Los municipios que tienen elaborado y concluido el anteproyecto
suman 56, que comprende el 17.08%, siendo esta fase la segunda
etapa del proceso.
yy En la tercera etapa, que implica que los proyectos de Cartas Orgnicas
ya fueron aprobados por los dos tercios de sus Concejos Municipales e
ingresaron al Tribunal Constitucional Plurinacional para su respectiva
revisin, se encuentran 177 municipios, lo que equivale al 53.96%.
yy Sin embargo, dentro de este ltimo porcentaje se tiene que slo tres
municipios cuentan con la declaracin de constitucionalidad y, por
tanto, estn listos para consulta en el referendo, que debe aprobar
o rechazar la carta orgnica. Estos municipios son el Gobierno
Autnomo Municipal de Tacopaya y el Gobierno Autnomo Municipal
de Cocapata en el Departamento de Cochabamba, y el Gobierno
Autnomo Municipal de Huanuni en el Departamento de Oruro.
yy Finalmente, estos datos revelan que hay 11 municipios que estn en
proceso de conversin a Autonoma Indgena Originaria Campesina.

3. Reflexiones finales
En base a los aspectos analizados y la informacin que se ha obtenido, se
puede sealar, a manera de reflexin final, los siguientes aspectos:
yy El desarrollo de la entidad municipal, as como de su cualidad
autonmica en Bolivia ha estado llena de avances y retrocesos.
yy La elaboracin de las Cartas Orgnicas Municipales como instrumento
que normara la vida institucional, poltica y econmica de los
municipios y de los ciudadanos que conforman los mismos, ha sido

Hernn Mario Clavel Salazar

37

establecida en la Constitucin Poltica del Estado vigente desde el 7 de


febrero de 2009.
yy De ah que no se tiene tradicin, ni cultura sobre la elaboracin, el
alcance y las caractersticas que debe tener una Carta Orgnica, lo que
influye en su actual proceso de elaboracin y posterior aprobacin.
yy El nivel central del Estado, mediante el Ministerio de Autonoma, ha
realizado gestiones proporcionando capacitacin que pueda guiar
su proceso de elaboracin; incluso, ha proporcionado un Esquema
Modlico de Contenidos para la elaboracin de Cartas Orgnicas
Municipales, reforzado y en coordinacin con Modelos de preceptos
impulsados por las asociaciones departamentales de municipios. Pese
a ello, no hay resultados concretos.
yy Las Cartas Orgnicas debieran mostrar la identidad de cada municipio
y, en base a sus cualidades econmicas, ambientales, geogrficas,
sociales y otras que son particulares y nicas en cada municipio,
establecer la proyeccin, las estrategias y los ejes tendientes a cumplir
con la finalidad primordial que tiene la entidad municipal: satisfacer
las necesidades colectivas de sus miembros.
yy Por ello, se considera que no es recomendable propiciar la elaboracin
de Cartas Orgnicas en serie ni en la redaccin del contenido de los
artculos, ya que estas acciones le quitan fecundidad a este instrumento
y hacen que deje de ser participativo.
yy Muchos de los proyectos de Cartas Orgnicas, cuyo anlisis puede
ser objeto de otro estudio, son el reflejo de parte de los reglamentos
internos que tenan sus Concejos Municipales.
yy Despus de seis aos de haber entrado en vigencia la actual
Constitucin Poltica del Estado, y de cinco aos de haberse aprobado
la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin que establece, entre
otros, el procedimiento de elaboracin de Cartas Orgnicas, slo
tres municipios de los 328 que hay en Bolivia tienen su Declaracin
de Constitucionalidad, que determina la compatibilidad de la Carta
Orgnica y la dispone para la consulta mediante referendo.

38

Una visin al proceso de elaboracin de las Cartas Orgnicas Municipales en Bolivia

Bibliografa
AMDECO
2009
Modelo de preceptos en el desarrollo de Cartas Orgnicas para los
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Consulta en lnea: 26.10.15.
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de la realidad municipal. La Paz. PADER/COSUDE.
DURN, Norma
2010 Qu son las Cartas Orgnicas Municipales?. Entrada del
09.09.10 en http://cartaorganicamunicipal.blogspot.com/2010/09/
que-son-las-cartas-organicas.html. Consulta en lnea: 26.10.15.
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1969
Derecho Municipal. La Paz: Librera Renovacin, 1969.
MINISTERIO DE AUTONOMAS
2009 Esquema Modlico de Contenidos para Carta Orgnica
Municipal. Disponible en: www.autonomias.gob.bo. Consulta en
lnea: 26.10.15.
V. V. A. A.
1985
Prembulo. En: Carta Europea de Autonoma Local. Madrid:
Civitas, 1985.
V. V. A. A.
1984
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Driskill. 1984.
ZUCCHERINO, Ricardo Miguel
1992
Tratado de Derecho Federal, Estadual y Municipal. Buenos Aires:
Editorial De Palma, 1992.

Hernn Mario Clavel Salazar

39

Normas y Leyes
2009

Constitucin Poltica del Estado.

2010

Ley N 031, del 19 de julio. Ley Marco de Autonoma y


Descentralizacin Andrs Ibez.

1989

Ley Orgnica Municipal de la Repblica Federal de la Argentina.


Disponible en: www.oas.org/juridico/spanish/ven_res48. Consulta
en lnea: 26.10.15.

2003

Ley Orgnica de Municipalidades N 27972, del 26 de mayo,


Per.

2009

Ordenanza Municipal N 184, Gobierno Autnomo Municipal de


La Paz.

2012

Proyecto de Carta Orgnica del Municipio de Nuestra Seora de


La Paz.

Webs consultadas
Ministerio de Autonoma Bolivia | www.autonomias.gob.bo
Gobierno Autnomo Municipal de La Paz | www.lapaz.bo

40

Una visin al proceso de elaboracin de las Cartas Orgnicas Municipales en Bolivia

Los procesos del proceso.


Continuidades y rupturas
que orientan la Gestin
Pblica en Bolivia
Ludwig ngel Valverde Botello1

1. Orientaciones iniciales
Durante los ltimos aos en Bolivia se ha diseado una serie de procesos
que fundamentan la necesaria trasformacin del Estado demandada por la
sociedad boliviana en su conjunto. Estructuralmente, forman parte de la
agenda pblica de nuestro pas dos temas que son hoy y sern, en el futuro,
motivo recurrente de la gestin pblica, por lo menos los prximos 25 aos:
a) las autonomas y b) la inclusin indgena. Se puede afirmar que ambos
1 Politlogo y Literato por la Universidad Mayor de San Andrs. Especialista en Gestin Pblica
Participativa. Catedrtico de pre y post grado en Universidades Pblicas y Privadas. Maestra en
Filosofa y Ciencia Poltica y doctorante en Ciencias Polticas. Cuenta con postgrados en "Prospectiva
Poltica Aplicada", "Educacin Superior", "Poder Constituyente y Estado" y "Estudios Culturales, Teoras
Postcoloniales y Polticas de Descolonizacin". Estuvo y est vinculado, desde mbitos de direccin y de
consultora, a programas de gestin pblica y de gestin parlamentaria de la cooperacin internacional.
Cuenta con publicaciones en estos temas. Entre los varios reconocimientos y premios recibidos, resalta la
Condecoracin Pedro Domingo Murillo en grado de Honor Cvico, otorgada en 2014 por el Gobierno
Autnomo Municipal de La Paz por su contribucin al desarrollo municipal del pas. Actualmente es
Presidente del Colegio Departamental de Politlogos de La Paz.

Ludwig ngel Valverde Botello

41

temas orientan y orientarn las polticas estatales, las polticas pblicas, los
programas, los proyectos y las acciones que se impulsarn desde el Estado
y que, necesariamente, se concertarn con la sociedad civil a travs del
conjunto de espacios y mecanismos con los que actualmente cuentan las
instituciones pblicas y que estn registradas en la Constitucin Poltica
del Estado y las normas subsecuentes. Sin embargo, ms que tratarse de
un cumplimiento taxativo de la legislacin, se trata de la construccin de
un pas que desarrolle una cultura de la accin colectiva cualitativamente
distinta a la que pretende superar. En esto, la comprensin del poder y la
naturaleza de la poltica, en el sentido puro de su acepcin "bien comn",
constituyen el baluarte y la vanguardia de esa transformacin.
Queda lejos, por lo menos a nivel de diseo, concebir procesos de exclusin
de toda laya y que las instituciones del Estado, el comportamiento de las y
los servidores pblicos y las acciones que debe encarar la gestin pblica
en su cotidianidad no consideren ni atiendan reivindicaciones histricas
de sectores marginados y vulnerados en sus derechos, y que los procesos
gubernativos y de decisin no se estructuren con base en la participacin
social como ejercicio de ciudadana. Queda tambin en el pasado eludir
procesos de coordinacin entre los niveles de gobierno que tiene actualmente
el pas en trminos de diseo autonmico, escenario crucial de la gestin
pblica en Bolivia. Sin embargo, estos aspectos an constituyen desafos que
culturalmente ameritan un tratamiento sostenido.
Los estudios sobre cultura poltica en Bolivia y, particularmente, el ltimo
realizado en 20142 exponen algunos datos dignos de consideracin, en lo
referido a institucionalidad, canal de relacin de la ciudadana con el Estado
y espacio, por excelencia, de la gestin pblica. Un dato relevante es que las
diferencias generacionales demuestran que los jvenes tienen una visin ms
optimista que sus mayores sobre el desempeo institucional; los habitantes
de ciudades pequeas y reas rurales tambin evalan ms positivamente

2 Ver: Ciudadana, LAPOP. Cultura poltica de la democracia en Bolivia. Hacia una democracia de ciudadanos.
Cochabamba: Comunidad de Estudios Sociales y Accin Pblica/Proyecto de Opinin Pblica en
Amrica Latina, 2014, passim.

42

Los procesos del proceso. Continuidades y rupturas que orientan la Gestin Pblica en Bolivia

el desempeo institucional del gobierno frente a los habitantes de ciudades


medianas, grandes y de las reas metropolitanas del pas, aunque tambin
son los que se sienten ms seguros en sus comunidades y la corrupcin tiene
menor incidencia en sus entornos inmediatos. Asimismo, con el incremento
del nivel educativo de las personas parecen incrementarse sus expectativas.
Las personas con mayores niveles de educacin evalan ms crticamente
el desempeo institucional que las personas con nivel educativo intermedio
o bsico.3
Este dato referencial evidencia que la gestin pblica no solo organiza canales
de contacto, sino, ante todo, legitima acciones de gobierno, construye valor
pblico y proyecta las sociedades hacia el futuro. En ese sentido, en el
presente trabajo se mostrar los procesos que se han impulsado en Bolivia
desde mediados de los aos noventa del siglo XX, en el que polticas de
modernizacin e institucionalizacin fueron impulsadas desde el Estado: se
crearon canales de relacionamiento con la sociedad civil; se establecieron
modos de gobierno que fomentaron la comprensin del equilibrio de las
fuerzas polticas emergentes de la voluntad popular; se establecieron
tcticas y estrategias de interaccin con el entorno; y se formalizaron
ejercicios de ciudadana como el control social. Del lado de las limitaciones
a ese proceso, est la deficiente atencin y resolucin de fundamentales
problemas estructurales del pas como la pobreza, la corrupcin o el
desarrollo econmico-productivo. Las prcticas mencionadas fomentaron la
creacin de una cultura de participacin ciudadana en la gestin pblica y
una cultura de la concertacin en el tratamiento de la planificacin pblica,
principalmente. Con base en esos procesos, se fijaron continuidades y se
establecieron, tambin, rupturas que, las primeras dcadas del siglo XXI,
modelan un nuevo tipo de Estado y de gestin pblica.
La gestin pblica plurinacional es, en los hechos, una profundizacin de los
procesos iniciados y, a nivel de diseo, expresa radicalidad al plantearse el
desafo de producir un conocimiento otro expresado en nuevas formas de
construir democracia, ciudadana y ejercicio de gobierno, a travs de la an
3 Ibd, p. 135.

Ludwig ngel Valverde Botello

43

pendiente visibilizacin e incorporacin al Estado de saberes alternativos


existentes en el conjunto de las formaciones sociales vivas en el pas.
Saberes que no solo son de naturaleza indgena originario campesina, cuya
comprensin es posible a travs de sus cosmovisiones, sino que tambin
estn presentes en las prcticas urbanas que innovan permanentemente
sus niveles de participacin, planteando a los actores pblicos y a las
instituciones nuevos retos. Bolivia hoy enfrenta el desafo de extender las
formas comunitarias existentes en su interior a la lgica estatal, en tanto el
Estado es una comunidad ampliada de bolivianas y bolivianos.
Continuidades y rupturas en la gestin pblica que acompaan el movimiento
del Estado valen la pena comprenderlas y dimensionarlas en esa perspectiva
histrica. Ese ejercicio, til para comprender las configuraciones pblicas
en nuestro pas, plantear las orientaciones finales del viaje temporal que
pretendemos realizar con este ensayo.

2. Empoderamientos ciudadanos, gobernabilidad pactada y


escenarios de concertacin inconclusos: construccin de
la Gestin Pblica Participativa en Bolivia (1990-2009)
En 1994 se promulga la Ley 1551 de Participacin Popular, normativa crucial
en Bolivia para comprender los actuales procesos de descentralizacin y
autonomas en el pas. La normativa contempla la organizacin del pas en
municipios, con gobiernos locales elegidos por voto popular y participacin
ciudadana en la planificacin del desarrollo y en la concertacin del
presupuesto, estableciendo espacios de acuerdo en la definicin de estas
temticas, acordes a las demandas y necesidades de la sociedad. El contexto
de esta Ley, producto de las denominadas reformas de segunda generacin4
4 Se denominan "reformas de segunda generacin" al conjunto de polticas pblicas de carcter
moderno que, en Bolivia, a partir de medianos de los aos noventa del siglo XX, crearon escenarios
para el incremento de una mayor interrelacin y comunicacin entre Estado y Sociedad, en el que la
participacin ciudadana en el mbito local, la educacin en lengua materna o la membreca ciudadana a
empresas capitalizadas eran ejes de ordenamiento institucional. Las "reformas de primera generacin" de
corte eminentemente econmico, en su aplicacin, generaron situaciones de desgobierno y produjeron
actores "fuera del sistema" (out siders) pero de efectiva movilizacin social y poltica que se proyectaron

44

Los procesos del proceso. Continuidades y rupturas que orientan la Gestin Pblica en Bolivia

que se implementaron en el pas para lograr una mayor cercana entre Estado
y Sociedad, es la bsqueda de condiciones ptimas para la incorporacin de
la voluntad social en la organizacin del Estado a travs de sus instituciones.
En el marco de las reformas de segunda generacin se crean las diputaciones
uninominales, la defensora del pueblo, las tierras comunitarias de origen
(TCO); se implementa una reforma educativa, con base en la educacin en
lengua materna; se realiza la regulacin sectorial y la capitalizacin como
estrategia del Estado boliviano para formar y/o fortalecer lgicas de consumo
individual en el ciudadano y de participacin en acciones de las empresas
del Estado que le corresponden en un 51%. Todas estas macro-polticas
pblicas, de largo plazo, traducen un tipo de estado y un tipo de sociedad.
En breve, un estado gerencial pequeo y una sociedad organizada, con una
cultura de consumo capitalista, con participacin regulada y con mecanismos
y espacios formalizados para su intervencin en el mbito pblico y en la
construccin de los procesos de gobernabilidad.
En estos aos, es incipiente el desarrollo de polticas pblicas interculturales;
sin embargo, existe una profundizacin del desarrollo humano sostenible
con proyectos inicialmente experimentales que llegan a captar la atencin
del Estado y se institucionalizan. Por ejemplo, en materia de equidad de
gnero, la participacin poltica de la mujer o, en el mbito econmico, la
figura de Municipio Productivo con el consiguiente desafo de desarrollar
capacidades en agentes econmicos. Son los aos en los que social y
polticamente se abordan en Bolivia la naturaleza y los alcances, para el
mediano y largo plazo, del desarrollo humano sostenible y del desarrollo
econmico, hacindolos conceptualmente complementarios.
Durante una dcada, hasta el ao 2004, pueden rastrearse estas formulaciones
y sus alcances prcticos, tanto por el impulso que le da el Estado a travs
de las instituciones de la gestin pblica, como por los proyectos de
histricamente como alternativa a procesos modernos y excluyentes. Las "reformas de segunda
generacin" se plantearon y desarrollaron en el marco de las "polticas con rostro humano" y como
respuesta al creciente descontento social que surga por la aplicacin de medidas de corte monetarista,
que incrementaban los niveles de pobreza, desempleo, violencia y coercin del Estado.

Ludwig ngel Valverde Botello

45

cooperacin que implementan estas iniciativas de forma experimental,


piloto. Eran otros tiempos para la cooperacin internacional y para el mundo
de las ONG y de las fundaciones; todas pugnaban por un reconocimiento
del Estado para aplicar a escala nacional sus experiencias. En la medida
en que tcnicamente probaban su solvencia eran de inters del Estado y
se comenzaba un proceso de negociacin al ms alto nivel, ya sea para
incrementar la inversin destinada al perfeccionamiento de los procesos
tcnicos y/o darle el visto bueno para su continuidad, o para adoptarlas y/o
replicarlas, con adecuaciones pertinentes, desde el Estado. De ese modo,
una experiencia piloto poda convertirse en poltica nacional. Ese fue el lado
bueno de esta modalidad de relacin entre Estado/gobierno y cooperacin
internacional. El otro lado, lo sabemos: los condicionamientos hacia la
erradicacin de la hoja de coca, cuyos resultados fueron deficientes.
En ese marco es que surgen programas experimentales en salud sexual y
reproductiva, en desayuno escolar, en desarrollo econmico local, en
atencin materno-infantil, en atencin al adulto mayor, en atencin a
las personas con discapacidad, en reformas de la justicia proceso an
inacabado, en formacin de nuevos liderazgos tanto los provenientes
del mundo indgena como los de las organizaciones sociales de toda laya.
Hacia fines de los aos noventa se trabaj con inusitado inters en desarrollo
democrtico y en empoderamiento ciudadano,5 en paralelo a los procesos
de modernizacin que se implementaban en Bolivia desde fines de la dcada
de los ochenta del siglo XX, y que an adolecen del impacto esperado. En
la dcada 1994-2004 se producen importantes contribuciones en el rea de
la gobernabilidad y se posiciona la categora gobernanza democrtica en
el pas. Con la crisis del Estado del libre mercado o Estado neoliberal,

5 Reflejan ese momento los siguientes trabajos pioneros; en trminos de interpretacin terica: G. Berthin
Siles, E. Yez. Qu sabemos sobre el desarrollo democrtico boliviano? La Paz: Maestras para el Desarrollo/
Universidad Catlica Boliviana/Harvard Institute for International Development, 1999; y, en trminos
de educacin cvica/ciudadana para el empoderamiento: C. Laserna, L. A. Valverde. Ciudadana en la
Participacin Popular. Gua para facilitadores. La Paz: Desarrollo Democrtico Participacin Ciudadana/
Repblica de Bolivia/Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificacin, 1999. Este libro agot su
edicin de 5000 ejemplares, gracias a su amplia distribucin a nivel nacional e internacional.

46

Los procesos del proceso. Continuidades y rupturas que orientan la Gestin Pblica en Bolivia

suscitada a partir el ao 2000 y la posterior realizacin de la Asamblea


Constituyente -en la serie de acontecimientos que organizan el proceso
constituyente y que tienen un punto alto de resolucin en la promulgacin
de la nueva Constitucin Poltica del Estado-, en febrero de 2009, se
ir explorando y trabajando la categora Buen Gobierno; todava sin
formulacin terminada y menos realmente incorporada a la gestin pblica
del actual Estado Plurinacional.6
Hasta antes de ese punto de ruptura histrica, las experiencias positivas
de gestin pblica en Bolivia sern oxigenadas por el persistente e
innovador rol de los proyectos de cooperacin internacional, a partir de
procesos que se inician de modo particular y que, cuando logran xito,
son incorporados al Estado. Los proyectos de cooperacin internacional,
en materia de gestin pblica, trabajarn, en mayor o menor medida, tres
componentes de la gestin pblica: a) la gestin estratgica; b) la gestin
6 Qu diferencia gobernabilidad, de gobernanza (democrtica) y de buen gobierno? Siguiendo el anlisis
politlogo contemporneo, en realidad se trata de modos de gobierno producidos por la necesidad del
Estado de implementar decisiones con valor pblico. Situacin presente en la vida democrtica y en la
historia de la gestin pblica del pas y de sus instituciones. As, por ejemplo, gobernabilidad es el arte/
tcnica, de lograr equilibrios, internos y externos. Gobernanza es el arte/tcnica de construir redes
y alianzas estratgicas entre el mbito pblico y el privado. Existirn pues, distintos tipos de alianza:
pblico-privado, pblico-pblico y privado-privado. Esto es, alianzas entre el Estado y la empresa
privada; alianzas entre los distintos niveles del Estado, a travs de sus gobiernos y alianzas al interior del
mbito privado; por ejemplo, alianzas entre la pequea y la mediana empresa o la micro y la pequea
empresa. Gobernanza Democrtica es el arte/tcnica de incorporar en estos procesos la participacin de
la sociedad civil en la construccin y toma de decisiones. Finalmente, Buen Gobierno es el arte/tcnica
de implementar procesos socio-institucionales, cuyos actores pactan valores y principios de accin
colectiva. Comprendiendo condiciones y necesidades reales de convivencia social, los actores logran
practicar y producir una nueva cultura de la relacin Estado-Sociedad, acorde con la preeminencia de
los valores, fines y principios pactados, estas prcticas son reconocidas por el Estado, incorporadas en
la gestin pblica y en la organizacin de la vida social. Todos estos modos de gobierno son constatados
en su existencia por la construccin de indicadores que en la gestin pblica, verifican, bsicamente:
transparencia pblica, legitimidad, eficiencia, eficacia, responsabilidad cvico/ciudadana. El xito de la aplicacin
de los modos de gobierno es producido por la realizacin ptima de estos indicadores en la gestin
pblica, indicadores verificables, de modo cuali-cuantitativo, por el nivel de impacto logrado a travs
del diseo y la implementacin de polticas pblicas. Esto es, por ejemplo y en breve, la respuesta a la
siguiente ecuacin: cuntos problemas, en trminos de salud, se han resuelto en una Entidad Territorial
Autnoma, en cunto tiempo, con qu costo, si esa solucin es sostenible e incorpora el compromiso y la
responsabilidad ciudadana.

Ludwig ngel Valverde Botello

47

operativa y c) la gestin de la participacin social. Ser exitoso el proyecto


que desarrolle, simultneamente, los tres componentes, los equilibre, los
conciba interrelacionados y logre resultados demostrables en la prctica
social de los actores que intervienen.
El Municipio es el espacio donde se realizan estas experiencias a partir
del proceso de Participacin Popular. La Ley 15517 (1994-2009) tiene,
principalmente, las caractersticas expuestas en el Cuadro 1 en lo referido a
la gestin pblica boliviana. Es central en los procesos locales y en el diseo
y en la ejecucin de polticas pblicas producidas por la municipalizacin
del pas.8
Como en toda poltica pblica, se trata de hacer posibles los postulados
normativos en acciones concretas, que construyan procesos y obtengan
resultados. Los procesos de modernizacin del Estado, de origen coetneo
con la Participacin Popular, provienen de principios de los aos noventa con
7 Cf. Ley N 1551, de Participacin Popular, de 20 de abril de 1994 y Decreto Supremo N 23813,
Reglamento de la Ley de Participacin Popular, de 30 de junio de 1994.
8 Fue siempre pretensin del proceso de participacin popular expandir sus caractersticas al mbito
departamental y nacional, pero se hizo muy poco por lograrlo. Incluso los proyectos de cooperacin
ms exitosos de esos aos y que tuvieron importante incidencia en la organizacin de la gestin pblica
boliviana, lo ms que alcanzaron, en ese sentido, fue a formular y a producir prcticas de coordinacin
e interaccin inter-niveles: entre el mbito local y los mbitos departamental y nacional. Si bien los
logros alcanzados en el proceso de "profundizacin de la participacin popular" superaron las propias
expectativas de la Ley, hoy muchos de sus resultados son tareas pendientes para el Estado y para la gestin
pblica del pas. Son asignaturas a atenderse por parte del sistema autonmico plurinacional. Los procesos
ms relevantes en ese sentido, son los realizados por la cooperacin norteamericana, la cooperacin
alemana y la cooperacin suiza. Los proyectos correspondientes a las entidades de las cooperaciones
mencionadas lograron sistematizar sus enfoques tericos y su aplicacin prctica en diversidad de
materiales. Forman parte de la memoria histrica de la gestin pblica boliviana. En su momento,
provocaron, persistentemente, la innovacin de la gestin pbica y la dinamizaron. Sus iniciativas
fueron subsumidas por el Estado. Independientemente de sus importantes xitos, tan necesarios para la
repblica aquellos aos, no lograron resolver los problemas estructurales del pas que tienen larga data y
que orientan, tambin ahora, las acciones de la gestin pblica del Estado Plurinacional: a) pobreza; b)
corrupcin y c) desarrollo integral. Estos problemas persisten hoy en el pas. Al respecto, ver, por ejemplo, L.
A. Valverde, H. Condarco. Congreso Representativo. Encuentro de Decisiones Concurrentes. La Paz: Desarrollo
Democrtico Participacin Ciudadana. Vol. 6, Coleccin Gestin Municipal Participativa, 2002; y L. A.
Valverde. Encuentro de Decisiones Concurrentes. Memoria 2001 2002. La Paz: Desarrollo Democrtico
Participacin Ciudadana, 2002.

48

Los procesos del proceso. Continuidades y rupturas que orientan la Gestin Pblica en Bolivia

la Ley 1178, Sistema de Administracin Financiera y Control Gubernamental


(Ley SAFCO). Esta Ley, esencialmente, orienta su concepcin de la gestin
pblica a la organizacin de acciones para la obtencin de resultados. Uno
de los desafos de la Participacin Popular fue obtener resultados, pero,
sobre todo, construir procesos.
Qu procesos se construyeron con la Participacin Popular? Al menos tres:
a) la articulacin de la sociedad civil con el Gobierno Municipal, a travs de
la concertacin de la planificacin y la organizacin de polticas pblicas; b)
el establecimiento formalizado del control social en la administracin del
Estado en el mbito local;9 y c) una nueva cultura burocrtico-administrativa
y de servicio pblico que tuvo la tarea cotidiana de producir, tcnicamente,
alternativas institucionales a la demanda social expuesta en eventos pblicos.
Las decisiones institucionales de los gobiernos municipales se las realizaban
en permanente negociacin con la sociedad civil organizada. El siguiente
cuadro expone las caractersticas centrales de la gestin pblica y de las
polticas pblicas de la Participacin Popular, adems de los enunciados
normativos que seala la Ley del mismo nombre para realizar estas polticas
en la prctica social y en la organizacin institucional.

9 En Bolivia, los procesos de participacin y control social tienen larga data. Forman parte de la cultura
organizativa y de movilizacin de la sociedad que, en proceso intercultural, van acumulando experiencias
de accin colectiva. Las comunidades rurales, principalmente andinas y con sentido colectivo, son
productoras de esta clave de explicacin de la convivencia social; organizan sus grupos humanos en
torno a ello. El Estado de la Revolucin Nacional, de los aos cincuenta del siglo XX, tanto en mbitos
urbanos como rurales, logr producir uno de los imaginarios colectivos ms fuertes y persistentes en lo
que a cohesin social se refiere, a partir de las nociones: bolivianidad y nacionalizacin. La participacin, el
inters por lo colectivo, la vigilancia y el control social tienen esos antecedentes culturales y de memoria
histrica que la Participacin Popular incorporar en sus postulados, en su organizacin normativa y en
la visibilidad de sus procesos y resultados. Varios estudios sobre el tema han concordado que lo "nacionalpopular" en Bolivia tiene tambin esas caractersticas.

Ludwig ngel Valverde Botello

49

50

Los procesos del proceso. Continuidades y rupturas que orientan la Gestin Pblica en Bolivia

La Ley fortalece los instrumentos polticos


y econmicos necesarios para perfeccionar
la democracia representativa, facilitando la
participacin ciudadana y garantizando la
igualdad de oportunidades en los niveles de
representacin de mujeres y hombres.

Para disponer de recursos de Coparticipacin Ampla competencias e incrementa recursos financieros a los Gobiernos MunicipaTributaria, abonados en la cuenta de Particiles.
pacin Popular, los Gobiernos Municipales,
en el marco de la Constitucin Poltica del Es- Jurisdiccin municipal como espacio de
tado, debern elaborar su Presupuesto Muniarticulacin entre sociedad civil y admicipal concordante con su Plan Anual Operatinistracin pblica.
vo, as como efectuar la rendicin de cuentas
Transferencia de la propiedad de infraescorrespondiente a la ejecucin presupuestaria
tructura pblica de salud, educacin, culde la gestin anterior.
tura, deportes, caminos vecinales y microriego, con la obligacin de administrarla,
mantenerla y renovarla.

Enunciados normativos
La Ley procura mejorar la calidad de vida de
la mujer y el hombre boliviano, con una ms
justa distribucin y mejor administracin de
los recursos pblicos

Caractersticas de la gestin
pblica y de las polticas pblicas
de la Participacin Popular

La Ley reconoce, promueve y consolida el Promocin de la participacin ciudadana


proceso de Participacin Popular articulando
en la priorizacin de necesidades y dea las comunidades indgenas, campesinas y urmandas.
banas en la vida jurdica, poltica y econmica Supresin de las diferencias entre lo urbadel pas.
no y lo rural.

Enunciados normativos

Cuadro N 1. Gestin Pblica de la Participacin Popular

Ludwig ngel Valverde Botello

51

Caractersticas de la gestin
pblica y de las polticas pblicas
de la Participacin Popular
Enunciados normativos

Con el objeto de articular a las Organizacio- Control social sobre el uso de recursos Cuando exista una denuncia del Comit de
pblicos.
Vigilancia con relacin a Ordenanzas y Resones Territoriales de Base con cada uno de
luciones Municipales, referidas a la adminislos Gobiernos Municipales en el ejercicio de
tracin de los recursos municipales definidos
sus derechos y obligaciones, se conforma un
para la Participacin Popular, el Poder EjecuComit de Vigilancia constituido por un/a
tivo, efectuar la evaluacin consiguiente, y en
representante de cada Cantn o Distrito de la
su caso, requerir a la municipalidad transgrejurisdiccin elegido por la Organizacin Tesora para que subsane la situacin observada.
rritorial de Base respectiva, con las siguientes
En caso de no ser atendido el requerimiento,
atribuciones:
de acuerdo a disposicin constitucional, el
Vigilar que los recursos municipales de
Poder Ejecutivo denunciar al Gobierno MuParticipacin Popular sean invertidos en la
nicipal ante el Senado Nacional.
poblacin urbana y rural de manera equi El Poder Ejecutivo tambin podr requerir
tativa, constituyendo el nexo para que las
de oficio al Gobierno Municipal, la rectiOrganizaciones Territoriales de Base ejerficacin de actos que considere contrarios
zan los derechos reconocidos en la Ley.
a la Constitucin Poltica del Estado y a
Controlar que no se destinen en gastos
las leyes; en caso de que la municipalidad
corrientes del Gobierno Municipal ms
requerida no acceda a subsanar las obserdel 10% de los recursos de la Participacin
vaciones realizadas, el Poder Ejecutivo dePopular.
nunciar la omisin al Senado Nacional.

Enunciados normativos

52

Los procesos del proceso. Continuidades y rupturas que orientan la Gestin Pblica en Bolivia

Fuente: Ley N 1551, de Participacin Popular, de 20 de abril de 1994; Decreto Supremo N 23813.
Reglamento de la Ley de Participacin Popular. 30 de junio de 1994. Elaboracin propia.

Para efectos de la prestacin de Servicios Pblicos y de delimitacin de Unidades Censales, o de Planificacin Rurales y/o Urbanas,
se reconoce a la jurisdiccin municipal o a la
mancomunidad de municipios, como Distrito Administrativo al que debern adecuarse
todos aquellos servicios pblicos que permitan tal Sistema de Administracin. Cada
instancia distrital, rural y/o urbana, estar
integrada al Sistema de Participacin Popular.

Se reconoce la existencia de los Consejos de Establecimiento del Fondo de Inversin


Provinciales de Participacin Popular que
Social, el Fondo de Desarrollo Regional
integren de manera efectiva los principios de
y el Fondo de Desarrollo Campesino, que
la Ley de Participacin Popular e incorporen
deben asignar sus recursos exclusivamente
concertadamente a las instituciones de la soa partir de demandas de la sociedad civil
ciedad civil de acuerdo a la realidad de cada
organizada.
Provincia. Los Consejos Provinciales de Parti- Establecimiento de procesos de distritacipacin Popular, se articularn de forma concin con gestin unificada de polticas sosultiva con la instancia pblica que corresponciales y distribucin per cpita de recursos
da, para contribuir al desarrollo provincial.
estatales por coparticipacin tributaria.

Enunciados normativos
Si el Senado Nacional admite la denuncia,
quedan suspendidos los desembolsos de
coparticipacin tributaria para la Participacin Popular, correspondientes al Gobierno Municipal denunciado. En tanto el Senado Nacional resuelva definitivamente la
situacin, los recursos de coparticipacin
continuarn acumulndose en la cuenta
del Gobierno Municipal observado.

Caractersticas de la gestin
pblica y de las polticas pblicas
de la Participacin Popular

Pronunciarse sobre el presupuesto de los


recursos de la Participacin Popular y la
rendicin de cuentas de gastos e inversiones efectuadas por el Gobierno Municipal. Este pronunciamiento deber hacerse
pblico por cualquier medio de comunicacin, remitindose copia al Poder Ejecutivo para que acte de conformidad a las
atribuciones que le reconoce la Constitucin Poltica del Estado.

Enunciados normativos

La Participacin Popular en la gestin pblica produjo una cultura que pervive


en tiempos del Estado Plurinacional, cuyos nexos estn en las formaciones
socio-culturales del pas que fueron modelando la idea de comunidad y de
nacin. En tiempos de la Participacin Popular se constituirn en la clave
explicativa de una nueva composicin de la relacin Estado-Sociedad, la
subsecuente organizacin de las instituciones del Estado con esos elementos
y desde el mbito ms prximo al ciudadano, el Municipio, as como la
identificacin de nuevas acciones que dimensionen el sentido de desarrollo
en el pas.
El Municipio se constituye, por definicin normativa de aquellos aos, en
la clula bsica de la organizacin del Estado, en el espacio ms cercano
del Estado al ciudadano y en el lugar donde es posible construir respuestas
concretas a la infinidad de problemas que aquejan a la sociedad.10 Las
dimensiones de los problemas sociales se concentraron en dos paradigmas,
vigentes hasta el presente, el paradigma del Desarrollo Humano Sostenible
y el paradigma del Desarrollo Econmico-Productivo. El primero agrup
las necesidades y demandas sociales en el desarrollo de capacidades
humanas para la participacin social en la solucin de los problemas de
salud, educacin y saneamiento bsico, principalmente; y el segundo, en la
creacin y el fortalecimiento de capacidades individuales y colectivas para
la participacin en la economa y en la produccin. Ambos, centrarn sus
preocupaciones en el desarrollo de capacidades individuales y sociales, tanto
para la organizacin de la participacin social como para la construccin
de procesos econmicos identificados en espacios de corta escala como la
micro-empresa o la pequea empresa.11

10 Alguno de los intelectuales de la poca, de notable influencia esos aos, equipar el proceso con la
realizacin de los postulados positivos de Alexis de Tocqueville en La democracia en Amrica (1835,
1840), llegando a parangonar ese clsico de la Ciencia Poltica con la realidad rural boliviana.
11 Ver, por ejemplo, H. Grebe. La propuesta del Desarrollo Humano en Bolivia. La Paz: Fundacin Milenio.
Estudios de Milenio N 7, 1997, passim; y para el tema econmico-productivo: I. Arias (coord.). Municipio
Productivo. Promocin Econmica Rural. Aprendiendo de la realidad municipal. La Paz: PADER/COSUDE.
1999, passim.

Ludwig ngel Valverde Botello

53

Cuadro N 2. Gestin Pblica de la Participacin Popular


Paradigmas de Desarrollo
Desarrollo Humano Sostenible

Desarrollo Econmico-Productivo

Ampliacin de opciones y oportunidades que


disponen las personas, particularmente en
cuanto a tener una vida larga y saludable, poder acceder a los conocimientos y cdigos de
la modernidad, as como de disponer de un ingreso estable que les garantice un nivel de vida
decoroso y libre de privaciones reidas con los
derechos humanos.
Implica que la economa debe estar antes que
nada al servicio de la mejora del bienestar social y la seguridad humana.

Poltica de desarrollo local donde los actores


econmicos privados son los protagonistas
del proceso, apoyados por el conjunto de los
actores locales.
Poltica pblica dirigida a dinamizar la creacin de riqueza y lograr la sostenibilidad del
proceso de participacin de los actores locales.
Accin de los gobiernos municipales para
lograr mayor eficiencia y equidad en la asignacin de recursos y su utilizacin en la generacin de riqueza, tendente a mejorar las condiciones de vida de la poblacin.

El concepto est asociado a las nociones de


libertad real e igualdad compleja.
Libertad real se entiende como el desarrollo
de las diversas capacidades humanas para que
las personas y las comunidades, de acuerdo a
sus valores, decidan el tipo de vida que desean
llevar.
Igualdad compleja se entiende como la participacin que realizan unos y otros ciudadanos
en el mbito poltico con vistas a preservar o
a cambiar el sistema de intereses dominantes,
construyendo as el vnculo de la comunidad
de ciudadanos.
No supone una nocin lineal de progreso, sino
una redefinicin de lo que puede y se desea hacer, en funcin de la complejidad del mundo
moderno y de los valores culturales de la sociedad de la que se habla.

Promocin del desarrollo humano a travs de


la articulacin entre Estado y sociedad para
luchar contra la desintegracin social y la pobreza, desarrollando el territorio local a partir
de mecanismos participativos y de promocin
del capital social; tomando en cuenta la complejidad econmica y sociocultural nacional y
planteando acciones de geometra variable.
Promocin de la constitucin de redes y vnculos entre las colectividades, las instituciones,
las personas y el Estado para disear, ejecutar
y evaluar polticas pblicas de fomento de la
competitividad, de reduccin de las desigualdades y de formacin de una autntica cultura
que coloque la informacin como epicentro
del desarrollo.

Fuentes: H. Grebe. La propuesta del Desarrollo Humano en Bolivia, La Paz: Fundacin Milenio.
Estudios de Milenio N 7, 1997, p. 17 ss. PNUD. Informe de Desarrollo Humano en Bolivia 2002.
La Paz: PNUD, 2002, p. 38; I. Arias (coord.,). Municipio Productivo, Promocin Econmica
Rural. Aprendiendo de la realidad municipal. La Paz: PADER/COSUDE. 1999, p.15 ss. PNUD.
Informe de Desarrollo Humano 2000. La Paz: PNUD, 2000, p. 29 ss. Elaboracin propia.

54

Los procesos del proceso. Continuidades y rupturas que orientan la Gestin Pblica en Bolivia

Estos paradigmas orientaron la organizacin de la gestin pblica en Bolivia,


tanto desde el Estado -que en el contexto de la poca, se haba reducido
a una expresin mnima y cuya presencia se encontraba en el Municipio-,
como a travs de la sociedad civil y la cooperacin internacional.
La evaluacin de este proceso tiene luces y sombras. Algunos elementos al
respecto, que terminaron sealando el camino a la gestin pblica del Estado
Plurinacional, pueden ser abordados del siguiente modo: a) La Participacin
Popular logr mejorar sustancialmente la vida de la poblacin boliviana;
b) la asignacin de recursos en el mbito local no estuvo priorizada ni
responda a una planificacin nacional orientada por propsitos estratgicos;
c) los servicios pblicos (por ejemplo, educacin, salud, saneamiento bsico)
mantuvieron una estructura mayormente centralizada.12 A esto debe sumarse
que los resultados no resolvieron estructuralmente la pobreza, no aseguraron
un pas con certezas para el largo plazo ni trabajaron a profundidad polticas
locales de lucha contra la corrupcin. Pobreza, corrupcin y seguridad
ciudadana son temas centrales de la agenda pblica del Estado Plurinacional.
Una evaluacin crtica y de ruptura con el proceso descrito anota que la
pobreza es desigualdad y discriminacin y que hacia el ao 2006 aument
en profundidad y extensin; que es producto del colonialismo y del patrn
primario exportador y de lo que se trata es de suprimir las causas que generan
la desigualdad y la exclusin social del pas, cambiar el patrn primario
exportador as como los fundamentos del colonialismo y del neoliberalismo
que lo sustentan. Para superar esa situacin es preciso desmontar todos los
dispositivos (econmicos, polticos, sociales y culturales) de ndole neoliberal
y colonial que se encuentran diseminados en toda la organizacin del Estado
y en la mente de las personas a travs de sus prcticas sociales individuales,
en detrimento de la solidaridad y la complementariedad. En oposicin a
la Participacin Popular, se trata de construir un Estado descolonizado,

12 En: D. Ayo. Democratizando la democracia. Una mirada a la Participacin Popular en los albores de la Bolivia de
las Autonomas. La Paz: PNUD/IDEA, p. 148 ss.

Ludwig ngel Valverde Botello

55

protagonista y promotor del desarrollo.13 Esos sern los lineamientos


que advertirn la emergencia del Estado Plurinacional de Bolivia y sus
consiguientes procesos de gestin pblica.

3. Nuevo Estado, conocimientos otros y transformacin


institucional: Construccin de la Gestin Pblica
Participativa en el Estado Plurinacional (2009-2015)
El instrumento central de la gestin pblica del proceso de cambio fue
hasta hace poco el Plan Nacional de Desarrollo Bolivia digna, soberana,
productiva y democrtica para Vivir Bien (PND). Este instrumento -que an
espera una evaluacin real de las metas que se plante para el quinquenio
2006 -2011, en los hechos- ha sido reemplazado por la Agenda Patritica
del Bicentenario 2025 (AP), un conjunto de principios orientadores de
la organizacin de la gestin pblica de Bolivia. Sin embargo, como lo
establece la Constitucin Poltica del Estado, queda pendiente la elaboracin
del mencionado Plan con las caractersticas que el nuevo Estado exige.14
El PND 2006-2011 (Decreto Supremo 29272, de 12 de septiembre de 2007)
es un documento tcnicamente slido; con argumentos, polticas pblicas,
estrategias, indicadores y metas claramente identificados. Su visin de
desarrollo se basa en cuatro pilares: a) Bolivia digna; b) Bolivia democrtica;
c) Bolivia productiva y d) Bolivia soberana. Organiza sus contenidos del
siguiente modo:

13 C. Villegas, "Introduccin". En: Estado Plurinacional de Bolivia, Plan Nacional de Desarrollo: Bolivia digna,
soberana, productiva y democrtica para Vivir Bien. Lineamientos Estratgicos 2006 - 2011. La Paz: Gaceta
Oficial de Bolivia, Edicin Especial N 0103, 2007, pp. 3, 5.
14 Cfr. "El Gobierno elabora un plan de desarrollo econmico quinquenal. La meta del plan es erradicar la
extrema pobreza en el marco de la Agenda Patritica 2025". En Peridico Cambio, 22.02.2015. Se trata
de una nota periodstica al flamante ministro de Planificacin del Desarrollo, Ren Orellana Halkyer, en
la que se expone la importancia y la necesidad de elaboracin del "Plan de Desarrollo Econmico Social
Integral del Estado Plurinacional de Bolivia" (2015-2020), a travs de los logros alcanzados al presente y
en el marco de la Agenda Patritica 2025.

56

Los procesos del proceso. Continuidades y rupturas que orientan la Gestin Pblica en Bolivia

Ludwig ngel Valverde Botello

57

Toma de decisiones propias y


autnomas a partir de necesidades, perspectivas e identidades.
Relacionamiento digno y exitoso con el contexto mundial.
Preservacin de relaciones armnicas y de equilibrio entre
los pases y consolidacin de la
soberana alimentaria y energtica en beneficio del Vivir Bien.

Transformacin, integracin y diversificacin


de la matriz productiva en el marco del nuevo
patrn de desarrollo.
Ocupacin del conjunto del territorio y logro
del desarrollo de los complejos productivos
integrales.
Creacin de productos materiales e intelectuales con marca boliviana.
Industrializacin de recursos naturales y aumento del valor agregado de exportaciones
con el apoyo del Estado promotor y protagonista del desarrollo.
Estado con polticas productivas y con un
mercado interno fortalecido, generador de
excedentes, contribuyente de la acumulacin
interna y distribuidor de la riqueza equitativamente.

Fundamentacin en la
sociedad plurinacional y
comunitaria, donde el pueblo ejerce el poder poltico
desde las regiones con los
actores sociales y los movimientos sociales e indgenas.
El pueblo no slo elige
sino revoca mandatos, ejerce control social sobre la
gestin estatal y es corresponsable en las decisiones
sobre su propio desarrollo.

Erradicacin de la pobreza
y toda forma de exclusin,
discriminacin, marginacin
y explotacin.
Ejercicio pleno de derechos
sociales, polticos, culturales
y econmicos de la poblacin.
Solidaridad y reciprocidad
expresada en un patrn
equitativo de distribucin
de ingreso y la riqueza, con
una poblacin en situacin
de menor riesgo en lo social,
econmico y poltico.

Fuente: Estado Plurinacional de Bolivia. Plan Nacional de Desarrollo: Bolivia digna, soberana, productiva y democrtica para Vivir Bien. Lineamientos
Estratgicos 2006 2011. La Paz: Gaceta Oficial de Bolivia, Edicin Especial N 0103, 2007, pp. 33 ss. Elaboracin propia.

Bolivia Soberana

Bolivia Productiva

Bolivia Democrtica

Bolivia Digna

Estrategias nacionales

Cuadro N 3. Plan Nacional de Desarrollo 2006-2011


Estrategias nacionales

Este instrumento expone una visin integral y holstica de pas, que se


asume organizado en torno a la nocin de Vivir Bien que ocupa el centro
del sentido15 de la propia existencia social y de la razn de Estado. Todo
gira alrededor de este concepto cosmocntrico,16 a diferencia y en ruptura
con los paradigmas temporalmente anteriores de la concepcin de Estado
(supra).
Se trata de rupturas, de desmontajes, de nuevas construcciones en las que
prevalece lo comunitario, la asociacin de complementarios que a su vez
son diversos, de la reciprocidad, de la relacin armnica hombre/mujer
con la naturaleza y la visin holstica de la realidad. El Estado, en el corto
plazo, es promotor y protagonista del desarrollo; distribuidor de riqueza y
de oportunidades; productor, socio mayoritario e impulsor de la convivencia
entre economa privada, comunitaria y mixta.17
En el diagnstico del Plan, lo realizado por el periodo neoliberal que dura
20 aos (1985-2005), producto de la herencia colonial, ha generado un pas
con una estructura socioeconmica y sociocultural inequitativa y excluyente
15 Me refiero a que esta nocin es asumida como una clave explicativa, una epistemologa estatal que revela la
existencia de Bolivia en tanto convivencia histrica de pasado, presente y futuro. Son temporalidades que
se reconocen coetneas, con herencias y conexiones entre s. Estructuras genealgicas necesariamente
interconectadas que sostienen que an, en el siglo XXI, persisten cuestiones de origen colonial, prerepublicanas, as como problemas estructurales no resueltos como la pobreza o la discriminacin, cuyos
orgenes pasados persisten visiblemente en el presente y cuyo desafo de resolucin debe comenzar
hoy para proyectarse hacia el futuro. Se trata de una explicacin fundamental de la existencia de pas y
una resolucin de sus problemas estructurales. As como existen problemas no resueltos, estn tambin
presentes, y en tensin, formas de resistencia socio-cultural que construyen alternativas a la crisis de
la modernidad y al capitalismo mundial, que prefiguran el horizonte de viabilidad poltica del pas. En
Bolivia existen tecnologas alternativas, preservadas durante siglos y que han combinado sus saberes
originarios con los saberes desplazados por occidente a travs del Estado. Esa tensin intercultural est
presente en todos los pilares del Plan Nacional de Desarrollo y fundamenta el diseo de las polticas
pblicas en Bolivia, haciendo posible el Vivir Bien.
16 No el hombre, sino el cosmos, es el centro de la comprensin de la vida. La organizacin del Estado, y
consiguientemente las polticas pblicas y la gestin pblica, son concordantes con ello. En el paradigma
del Desarrollo Humano, el ser humano (mujer u hombre) es el centro de las polticas pblicas.
17 Estado Plurinacional de Bolivia. Plan Nacional de Desarrollo: Bolivia digna, soberana, productiva y democrtica
para Vivir Bien. Lineamientos Estratgicos 2006 - 2011. La Paz: Gaceta Oficial de Bolivia, Edicin Especial
N 0103, p. 33 ss.

58

Los procesos del proceso. Continuidades y rupturas que orientan la Gestin Pblica en Bolivia

de las diversidades en su conjunto; ha producido alta desigualdad en la


distribucin de ingresos y en el acceso al empleo digno y remunerado. Estas
desigualdades econmicas y sociales brindan escasas oportunidades de
acceso a los beneficios del desarrollo: educacin, salud, vivienda, justicia,
seguridad ciudadana, etc., siendo los ms afectados los indgenas, las mujeres,
los campesinos, los adultos mayores; en general todos los actores vulnerables
que en su conjunto son la mayora nacional. Esta grave situacin se refleja
en: a) pobreza, la ms extensa y profunda de la regin; b) alta vulnerabilidad
social en todas las dimensiones del desarrollo; misma que afecta con mayor
rigor a los pobres; c) alta desigualdad en la distribucin de los ingresos
y en el acceso al empleo digno; d) inequidad, exclusin estructural y
discriminacin, principalmente hacia los pueblos indgenas y originarios; e)
enormes diferencias entre pobres y ricos; rea rural y rea urbana; regiones y
eje central (La Paz, Cochabamba y Santa Cruz) con respecto al resto del pas;
f) debilitamiento de las capacidades integrales individuales y comunitarias
en trminos de: i) reproduccin social (educacin, salud, habitabilidad,
tierra, cultura, justicia, seguridad); ii) manejo territorial (tierra territorio,
sistemas de manejo de recursos naturales, agua, aire, biodiversidad, etc.); iii)
Reproduccin econmica de la produccin, transformacin, circulacin y
distribucin; g) Rupturas civilizatorias de la diversidad.18
En esta lectura de la realidad, las macro polticas pblicas como las referidas
en los acpites precedentes -por ejemplo, la Participacin Popular- han
sido, realmente, un fracaso. En cuanto a desarrollo democrtico se refiere,
se reconoce que la democracia es ms que la formalidad del acto electoral,
que es la expresin de la participacin plena, permanente, decisiva,
movilizada y creativa de la sociedad, que incide en la gestin pblica en
su manifestacin local, regional y nacional. La democracia es el sistema de
gobierno estatal, de autogobierno social y comunitario y la vinculacin de
ambas; y que se integra a la gestin pblica que tiene como caractersticas
la autogestin, la autorregulacin y la reconstitucin de todas las estructuras
sociales. La legitimidad del Estado se basa en el reconocimiento real de
que todo poder deriva del pueblo. El control social y la transparencia son
18 Ibd, p. 38 ss.

Ludwig ngel Valverde Botello

59

mecanismos del ejercicio del poder social que enriquecen y perfeccionan la


gestin pblica en su proceso de articulacin con la gestin privada y con la
gestin comunitaria.19
El siguiente grfico expone, de modo esquemtico, el planteamiento referido.
En el grfico estn presentes los siguientes elementos en la interpretacin
del paradigma del Vivir Bien y su organizacin en el Estado a travs de sus
instituciones: a) en la base, el Estado asume el rol de Promotor y Protagonista
del Desarrollo Productivo, articulando armnicamente la economa estatal, la
privada, la comunitaria y la mixta; b) el norte es el Estado Social y Comunitario;
es un tipo de estado fuerte, que, atendiendo las demandas y necesidades
sociales, garantizando la vigencia de derechos, reconoce y fortalece a la
sociedad en su conjunto, re-vitalizando a la comunidad, principalmente la
existente en espacios rurales, indgena originario campesinos; c) la puesta
en prctica del paradigma desmonta el colonialismo y el neoliberalismo, y
construye el Estado plurinacional y comunitario. Colonialismo es anttesis
de Plurinacional y Neoliberalismo anttesis de Comunitario. Se construye
el Estado Plurinacional a travs de polticas institucionales y se transita del
neoliberalismo al Estado Comunitario a travs de la estabilidad Macroeconmica; d) Es posible desmontar el Estado colonial y construir el Estado
Comunitario a travs de cuatro estrategias nacionales: Econmica Productiva,
Sociocomunitaria, Poder social y Relacionamiento Internacional; e) son
transversales a esta transformacin estatal los ejes: Innovacin, Equidad,
Medio Ambiente y Riesgos.

19 Ibd, p. 101 ss.

60

Los procesos del proceso. Continuidades y rupturas que orientan la Gestin Pblica en Bolivia

Grfico 1: Estrategia general del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2011

Fuente y elaboracin: Estado Plurinacional de Bolivia. Plan Nacional de Desarrollo:


Bolivia digna, soberana, productiva y democrtica para Vivir Bien. Lineamientos Estratgicos
2006 2011. La Paz: Gaceta Oficial de Bolivia, Edicin Especial N 0103, p. 35.

Cada pilar que sustenta el PND determina estrategias, stas polticas y


sectores, y en algunos casos estn presentes indicadores y propuestas de
cambio. A continuacin, sintetizamos los principales aspectos del PND que
configuran el espacio de la gestin pblica del Estado Plurinacional de Bolivia.
Es importante sealar que, en este escenario, por mandato constitucional, la
participacin ciudadana y el control social son transversales. Estn presentes
en los ciclos de las polticas pblicas, programas y proyectos los procesos de
diseo, ejecucin, monitoreo, control y evaluacin.

Ludwig ngel Valverde Botello

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62

Los procesos del proceso. Continuidades y rupturas que orientan la Gestin Pblica en Bolivia

Bolivia Digna

Pilares

Definicin

Estrategia Nacional Construccin de comunitarisSociocomunitaria


mo intercultural y democrtico.
Rompimiento con formas tradicionales de poder y de asignacin de recursos para el Sector
Social porque esas formas coadyuvan a que las estructuras
reproduzcan la desigualdad en
la dimensin econmica, en el
poder y en el sistema mundial.
Asuncin de una proyeccin
tetradimensional: a) Generacin de capacidades humanas y
comunitarias; b) Distribucin
de factores y medios de produccin; c) Generacin de desarrollo sociocomunitario y d)
Orientacin de la reproduccin
de la equidad.

Estrategias

Sectores

Polticas y Estrategias Generadores de activos


sociales: educacin, salud,
Sociales Integrales y
agua y saneamiento.
Sostenidas.
Poltica Social de Es- Generadores de condiciones sociales: justicia, seguritado.
dad pblica, defensa nacio Polticas
Sociales
nal y culturas.
como parte de la revalorizacin de los dere- Proteccin Social y Desarrollo Integral Comunitario
chos de las personas y
(PS-DIC) orientado a forgrupos sociales.
talecer la capacidad auto Polticas de accin afirgestionaria de las comunimativa para los sectodades urbanas y rurales en la
res excluidos.
identificacin, priorizacin,
Polticas de construcejecucin y seguimiento
cin del poder social
de proyectos de desarrollo
de los excluidos.
integral comunitario, con
Polticas de valoracin
articulacin intersectorial e
de los saberes y conointerinstitucional.
cimientos locales.

Polticas

Cuadro N 4. Plan Nacional de Desarrollo (2006-2011)

Ludwig ngel Valverde Botello

63

Pilares

Estrategias

Definicin

Bolivia De- Estrategia Nacional de Participacin social como germocrtica


Poder Social
men y espacio de desarrollo del
cambio estructural del pas.
Profundizacin de la democracia sustentada en los movimientos sociales y la sociedad civil, en
la perspectiva de lograr equilibrio entre sociedad y Estado.
Fortalecimiento de la sociedad
como base fundamental del
nuevo enfoque de desarrollo,
prioridad esencial para consolidar la capacidad crtica y
propositiva de la sociedad y su
alianza estratgica con el Estado
para integrar gestin pblica de
calidad, autogestin, autorregulacin y reconstitucin de todas
las estructuras sociales.

Polticas

Sectores

Constitucin del Esta- Intervencin Intersectorial:


Consejos de Desarrollo que
do Social PlurinacioConstruyen Poder Social y
nal y Comunitario.
Comunitario.
Constitucin del Poder Social cultural- Sectores que Consolidan y
Reconstituyen Poder Socio
mente territorializado.
Comunitario: Movimien Construccin del Potos sociales y sociedad civil.
der Social a partir de
la presencia efectiva Sectores que Consolidan
y Profundizan la Demode los excluidos en las
cracia: Descentralizacin
instancias del poder
Gestin Pblica y Transpoltico.
parencia.
Transparencia de la
gestin del desarrollo
nacional, departamental, regional y municipal pblica, privada y
comunitaria.

64

Los procesos del proceso. Continuidades y rupturas que orientan la Gestin Pblica en Bolivia

Pilares

Estrategias
La democracia es el sistema de
gobierno estatal, de autogobierno social y comunitario, y la
vinculacin de ambas manifestaciones.
La legitimidad del Estado se
basa en el reconocimiento real
de que todo poder real deriva
del pueblo y se canaliza mediante sus diversas formas de manifestacin democrtica y ejercicio real de ese poder de manera
permanente.
El control sociocomunitario y la
transparencia son mecanismos
del ejercicio del poder social
que enriquece y perfecciona la
gestin pblica en su proceso de
articulacin con la gestin privada y comunitaria.
La participacin y el veto social son complementarios en
la construccin del modelo de
desarrollo; implica

Definicin

Polticas

Sectores

Ludwig ngel Valverde Botello

65

Pilares

Estrategias
corresponsabilidad, pertinencia
y legitimidad social, cultural,
econmica y poltica.
La autonoma y la descentralizacin son expresiones de milenarias luchas libertarias que profundizan la descentralizacin y
el desarrollo territorial.
El objetivo de la democracia es
el Vivir Bien, como paradigma
diverso del desarrollo que canaliza la bsqueda activa y permanente de la equidad, equilibrio,
interdependencia, complementariedad y armona.
Democracia y desarrollo estn
estructuralmente articulados a
tal punto que no se puede pensar lo uno sin lo otro.

Definicin

Polticas

Sectores

66

Los procesos del proceso. Continuidades y rupturas que orientan la Gestin Pblica en Bolivia

Pilares

Estrategias

Definicin

Bolivia Pro- Estrategia Nacional Contribucin a la transformacin de la matriz productiva


ductiva
Econmica Producpara cambiar el patrn primario
tiva
exportador excluyente.
La estructura de la matriz productiva nacional est formada
por dos grupos de sectores: los
estratgicos generadores de
excedente y los generadores de
empleo e ingresos.
Los sectores estratgicos estn
integrados por Hidrocarburos,
Minera, Electricidad y Recursos
ambientales, que resguardan la
nacionalidad porque abarcan los
recursos naturales, recuperados
y reconocidos como patrimonio del Estado. Requieren elevadas inversiones en tecnologa,
son intensivos en capital y a su
vez tienen gran capacidad para
generar excedente.

Sectores
Intervencin Intersectorial:
Complejos Productivos Integrales (CPI).
Sectores estratgicos: Hidrocarburos, Minera y
Metalurgia, Electricidad y
Recursos ambientales.
Sectores generadores de Ingresos y Empleo: Desarrollo
agropecuario, Transformacin Industrial, Manufacturera y Artesanal, Turismo,
Vivienda, Dignificacin del
empleo.
Sectores de Infraestructura
para la Produccin: Transportes y Telecomunicaciones.
Sectores de apoyo a la produccin: Sistema Nacional
de Financiamiento para el
Desarrollo
(SINAFID),
Banco de Desarrollo Productivo, SAM: Rol del Estado en el SINAFID y Ciencia
y Tecnologa.

Polticas
Polticas productivas
selectivas.
Poltica comercial estratgica.
Poltica de seguridad
con soberana alimentaria.
Poltica de inversiones.
Poltica de financiamiento al sector productivo.
Poltica de innovacin
y desarrollo tecnolgico.
Poltica de empleo.
Poltica de gestin ambiental.

Ludwig ngel Valverde Botello

67

Pilares

Estrategias
El Estado es protagonista del
desarrollo mediante la creacin
o refundacin de empresas
estatales que promueven el desarrollo de los sectores estratgicos, maximice el excedente
econmico, su apropiacin, uso
y distribucin a travs de la reinversin adems de inversiones
y transferencias a otros sectores
que componen la matriz productiva y la matriz sociocomunitaria, optimizando su uso para
diversificar la economa y mejorar el bienestar social en un contexto de equilibrio con el medio
ambiente.
El pas necesita alianzas estratgicas con el sector privado
nacional e internacional y con
otras naciones a objeto de establecer criterios de desempeo
para generar circuitos virtuosos
entre el Estado y las empresas
transnacionales.

Definicin

Polticas

Sectores

68

Los procesos del proceso. Continuidades y rupturas que orientan la Gestin Pblica en Bolivia

Pilares

Estrategias
Los sectores generadores de
ingresos y empleo estn integrados por: Desarrollo agropecuario, Transformacin industrial,
manufacturera y artesanal.
Los sectores de infraestructura
para la produccin estn encargados de crear condiciones
necesarias para transformar la
matriz productiva. Estos sectores son: Transportes y Telecomunicaciones.
Los sectores de apoyo a la produccin facilitarn medios e instrumentos esenciales para mejorar la productividad y viabilizar
la produccin. Este objetivo se
lograr a travs del Sistema Nacional de Financiamiento para el
Desarrollo Productivo (SINAFID) que incluye el Banco de
Desarrollo Productivo y el Sistema Boliviano de Innovacin.

Definicin

Polticas

Sectores

Ludwig ngel Valverde Botello

69

Estrategias

Definicin

Bolivia Sobe- Estrategia Nacional de El avance de la revolucin derana


Relacionamiento Inmocrtica y cultural que vive
ternacional
Bolivia es interdependiente con
la evolucin de los procesos
mundiales.
La nueva poltica exterior de
Estado se sustenta en la valorizacin de la identidad nacional, en
la defensa de sus recursos naturales y en la proyeccin geopoltica en la regin, en la transformacin e industrializacin
de los recursos naturales, en la
articulacin de alianzas estratgicas para incrementar la capacidad negociadora del pas y en el
desarrollo de mecanismos operativos para la participacin de
instituciones y sectores sociales.
La poltica de relaciones exteriores, est orientada

Pilares

Sectores

Integracin con sobe- Relaciones exteriores.


rana.
Relaciones econmicas internacionales.
Relaciones bilaterales
complementarias y de
mutuo respeto.
Reintegracin martima.
Verdadero multilateralismo.
Comercio solidario y
complementario.
Inversiones en el marco del respeto a la
Constitucin Poltica
del Estado.
Revalorizacin de la
hoja de coca.
Lucha contra el narcotrfico.
Reconocimiento a los
derechos de los Pueblos Indgenas.

Polticas

70

Los procesos del proceso. Continuidades y rupturas que orientan la Gestin Pblica en Bolivia

Pilares

Definicin

Polticas

a forjar un mundo justo, diverso, Defensa internacional


de la biodiversidad y
inclusivo, equilibrado y armniel agua.
co con la naturaleza para el Vivir
Bien de todos los pueblos a nivel Relaciones con movimundial.
mientos sociales en el
exterior.
Son pilares de la poltica de relaciones exteriores: a) diplomacia de los pueblos; b) ejercicio
efectivo de soberana; c) diversidad cultural; d) armona con
la naturaleza; e) reduccin y
superacin de las asimetras, que
busca la complementariedad y
la solidaridad antes que la competitividad.
Se requieren normas internacionales sesgadas en pro de los ms
desfavorecidos.

Sectores

Fuente: Estado Plurinacional de Bolivia. Plan Nacional de Desarrollo: Bolivia digna, soberana, productiva y democrtica para Vivir Bien.
Lineamientos Estratgicos 2006 2011. La Paz: Gaceta Oficial de Bolivia, Edicin Especial N 0103. Elaboracin propia.

Estrategias

El enfoque de gestin pblica del Estado Plurinacional de Bolivia, inscrito


en el PND, instrumento orientador de las polticas pblicas del pas desde
2006, define sus acciones hacia la articulacin directa entre las demandas
de los grupos sociales y la respuesta de las entidades estatales responsables
de la gestin pblica -el rgano ejecutivo-, a travs del gabinete de ministros
y como principal escenario de la toma de decisiones. La coordinacin
con el rgano legislativo es entendida como til para la formulacin de
marcos normativos que respondan a las demandas de los sectores sociales
que coadyuvarn en la legislacin, fiscalizacin y gestin de los poderes
legalmente constituidos. La medicin del impacto poltico y social de las
medidas gubernamentales ser el insumo para la toma de decisiones en el
Poder (sic) Ejecutivo.20
En este contexto, es importante sealar las caractersticas normativas que
garantizan la participacin ciudadana,21 en la elaboracin de polticas
pblicas y en la legislacin del Estado boliviano. Particularmente, el sistema
autonmico boliviano es un escenario de ampliacin democrtica, de
construccin de nuevos modos de gobierno22 para el desarrollo de una
gestin pblica de amplio carcter participativo.23 Como hemos sealado,
este rasgo es sustantivo a la orientacin de la gestin pblica plurinacional.
20 Ibd, p. 125 ss.
21 Participacin ciudadana es un derecho democrtico que ejercemos, de forma individual o colectiva,
directamente o por medio de nuestros representantes (concejales/as, diputados/as, etc.); para participar
en el diseo y elaboracin de polticas pblicas, en la construccin colectiva de leyes, planes y programas
y en la toma de decisiones, de manera independiente. Algunos espacios de participacin ciudadana para
la elaboracin de polticas pblicas son: a) Audiencias Pblicas; b) Encuentros comunales, distritales; c)
Encuentros y talleres municipales; d) Foros y mesas de dilogo temticos. En: Estado Plurinacional de
Bolivia, Ministerio de Autonomas. Gua para la participacin ciudadana en la elaboracin de polticas pblicas
y legislacin. La Paz: 2014, p. 18.
22 Ver nota 6.
23 Art. 139 (Gestin Participativa): "Las normas de los gobiernos autnomos debern garantizar la
existencia y vigencia de espacios de participacin ciudadana y la apertura de canales o espacios para
recoger y atender las demandas sociales en la gestin pblica a su cargo, considerando como mnimo:
1) Espacios de participacin social en la planificacin, seguimiento, evaluacin y control social de las
polticas pblicas, planes, programas y proyectos; 2) Espacios de participacin directa, iniciativa legislativa
ciudadana, referendo y consulta previa; 3) Canales o espacios de atencin permanente de la demanda
social y ciudadana. En: Ley N 031: Ley Marco de Autonoma y Descentralizacin "Andrs Ibez".

Ludwig ngel Valverde Botello

71

Es transversal a la dinmica de los actores del sistema autonmico en el


pas24 y se constituye en un desafo de los procesos decisionales de gobierno
a nivel nacional y a nivel subnacional; quedando como tarea de la gestin
pblica boliviana incrementar e innovar la calidad de la participacin
ciudadana25, as como desarrollar la calidad de la representacin.26 Dado el
24 El sistema autonmico boliviano tiene como antecedente inmediato la experiencia local de la
participacin popular (supra). Con base en la misma, se configura la participacin ciudadana como
transversal a la gestin pblica en Bolivia. El debate del proceso constituyente, cuyo producto central
es la Constitucin Poltica del Estado Plurinacional de Bolivia, promulgada en febrero de 2009, ha
abordado, en profundidad, el anlisis de constituir la participacin ciudadana y el control social como un
rgano de poder del Estado, con incidencia directa en los procesos decisionales de gobierno a nivel local,
departamental y nacional. Este tema fue ampliamente debatido en la Asamblea Constituyente, quedando,
por consenso, definida la participacin ciudadana y el control social como transversal a la organizacin
del Estado boliviano y no como rgano de poder. Este es un rasgo fundamental en la comprensin
contempornea de la democracia participativa en el pas, en tanto ampliacin de los espacios de
incidencia de la ciudadana en la construccin y en la definicin de las polticas pblicas en Bolivia, en
la intervencin directa del control a la corrupcin, en la elaboracin normativa y en el ampliacin de
la experiencia local/municipal de la participacin y el control social a los actos de gobierno en general.
A razn del Dilogo Nacional del ao 2000, producto del debate pblico en torno a la definicin del
destino de recursos econmicos de alivio de la deuda externa de Bolivia, en el marco de la Iniciativa
Internacional de Alivio de la Deuda para los Pases Pobres Altamente Endeudados Reforzada (Programas
HIPC I y II), se cre el "Mecanismo de Control Social" en el mbito municipal, departamental y nacional.
La experiencia ms notable de este Mecanismo estuvo en el nivel municipal debido a la instalacin de la
prctica del control social ejercida por los Comits de Vigilancia. La demanda pblica de control social
y participacin ciudadana, extensible a todos los niveles del Estado, ser entendida, desde 2005, con el
precepto: "mandar obedeciendo" que se constituye en principio filosfico de los actos de gobierno en el
Estado Plurinacional. Sin embargo, an queda pendiente desarrollar procesos que incrementen la calidad
de la participacin y la calidad de la representacin.
25 No es suficiente registrar slo el nmero de ciudadanas y ciudadanos que participan de las acciones que
se desarrollan en la gestin pblica, sino, ante todo, cmo se lo hace. Este enfoque permite desarrollar,
por ejemplo, los canales de acceso a informacin pblica, el uso de esa informacin, el ejercicio de un
control social que incremente competencias bsicas en reas que son de dominio tcnico, como informes
de auditora, estados financieros, diseo de infraestructura (por ejemplo, puentes, edificaciones, etc.),
manejo estadstico en educacin, salud, crecimiento econmico, etc. En Bolivia existen algunas
experiencias significativas en esta rea en programas denominados de "peritaje social", basados en
capacitacin permanente al ejercicio de la participacin ciudadana y el control social y/o formacin de
liderazgos sociales. La gestin pblica plurinacional tiene el desafo de afrontar esta tarea desde el Estado.
Una ciudadana informada que es capaz de aplicar datos cuanti-cualitativos al ejercicio del control social
incide significativamente en la comunicacin efectiva entre sociedad y Estado, a travs del gobierno,
facilitando el logro de acuerdos y desarrollando de modo ms efectivo sus atribuciones.
26 La calidad de la representacin se traduce, bsicamente, en la construccin demostrable de procesos
sociales, institucionales, etc., direccionados a transformar las condiciones de vida de la poblacin, que
es la fuente del mandato recibido en periodos electorales. Es tambin la obtencin de resultados en

72

Los procesos del proceso. Continuidades y rupturas que orientan la Gestin Pblica en Bolivia

diseo normativo, a nivel constitucional y de normas conexas, ambos tipos


de calidad (participacin y representacin) tienen el desafo de incorporar,
en articulacin intercultural, prcticas socio-poltico-culturales propias de
las cosmovisiones de las naciones indgena originaria campesinas y del
conjunto de mestizajes existentes en Bolivia.

Cuadro N 5. Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica Plurinacional


Enunciado normativo

Ubicacin normativa

El Estado garantiza a sus ciudadanas y ciudadanos:


Igualdad de oportunidades, equidad social y de gnero en la participacin.

Art. 8 CPE

La participacin de jvenes.

Art. 65 CPE

El derecho a participar libremente en ejercicio del poder poltico, de


manera individual o colectiva, con equidad y en igualdad de condiciones entre hombres y mujeres.

Art. 26 CPE

Participar en el diseo de las polticas pblicas.

Art. 241 CPE

Participar en la formulacin de las polticas de Estado y apoyar al rgano Legislativo en la construccin colectiva de las leyes.

Art. 242 CPE

El Derecho a elaborar y presentar proyectos de leyes, de manera individual y colectiva.

Art. 162 CPE

La Ley de Participacin y Control Social garantiza:


Consolidar la participacin ciudadana en los procesos de planificacin, seguimiento a la ejecucin y evaluacin de las polticas pblicas.

Art. 3 LPCS

El derecho a participar en la formulacin de polticas, planes, programas y proyectos en todos los niveles del Estado.

Art.8 LPCS

Promover polticas pblicas y proponer proyectos normativos nacionales, departamentales, regionales, municipales e indgena originario
campesinos.

Art. 9 LPCS

los tiempos que organiza la gestin pblica, por ejemplo, planificacin, rendicin pblica de cuentas,
decisin concurrente, establecimiento de alianzas, canalizacin de cooperacin, generacin de agendas
pblicas, etc. Significa sostener e incrementar niveles de legitimidad, confianza y comunicacin con los
representados. Es construir articulaciones efectivas con el entorno, aplicar criterios tcnicos y de impacto
en el corto, mediano y largo plazo en los procesos decisionales y contribuir al incremento permanente de
la corresponsabilidad y del compromiso ciudadano con la gestin pblica.

Ludwig ngel Valverde Botello

73

Enunciado normativo

Ubicacin normativa

Que los gobiernos autnomos departamentales, municipales y regionales, garanticen la participacin ciudadana en la construccin de legislacin y normativa.

Art. 23 LPCS

La Ley de Gobiernos Autnomos Municipales garantiza que:


Las ciudadanas, ciudadanos y organizaciones sociales, tienen el derecho de elaborar y presentar proyectos de leyes, para su tratamiento
obligatorio en el Concejo Municipal.

Art. 22 LGAM

Fuente: Estado Plurinacional de Bolivia, Ministerio de Autonomas. Gua para la participacin ciudadana
en la elaboracin de polticas pblicas y legislacin. La Paz: 2014, pp. 14 ss. Elaboracin propia.

El Estado Plurinacional ha creado nuevos escenarios, mecanismos e


instituciones para el desarrollo de la gestin pblica; y es el sistema
autonmico el espacio donde se construyen y/o renuevan relaciones
y dinmicas de contacto entre sociedad civil y Estado. Las Entidades
Territoriales Autnomas (ETA) ejercen su cualidad gubernativa a travs de: a)
la eleccin directa de autoridades; b) la administracin propia de recursos
econmicos; c) el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria,
fiscalizadora y ejecutiva a cargo de sus rganos; y d) la igualdad jerrquica
de rango constitucional. La gestin pblica del siglo XXI en Bolivia tiene
esta caracterstica fundamental y es necesario profundizar y potenciar el
sistema construyendo permanentemente articulaciones complementarias y
armnicas. De ese modo, por ejemplo, tiene mayor posibilidad de xito la
realizacin de valores que sustentan el Estado27 y la gestin pblica.

27 Art. 8 (I) CPE: El Estado asume y promueve como principios tico-morales de la sociedad plural: ama
qhilla, ama llulla, ama suwa (no seas flojo, no seas mentiroso ni seas ladrn), suma qamaa (vivir bien),
andereko (vida armoniosa), teko kavi (vida buena), ivi maraei (tierra sin mal) y qhapaj an (camino o
vida noble).

74

Los procesos del proceso. Continuidades y rupturas que orientan la Gestin Pblica en Bolivia

La complementariedad, la reciprocidad, la solidaridad, la armona,


la transparencia, el equilibrio, el bienestar comn, la redistribucin y
distribucin de productos y bienes sociales para Vivir Bien28 no solo son
enunciados de alcance jurdico-administrativo, sino son fundamentos de
accin colectiva, propsito, cimiento y, ante todo, sentido de la comprensin
de la naturaleza y los alcances del Estado, los actos de gobierno y el oficio de
ciudadana.29 Principios como la legitimidad, el compromiso e inters social,
la tica, la competencia, la eficiencia, la calidad, la calidez, la honestidad,
la responsabilidad y, sobre todo, la obtencin de resultados, son posibles de
ser realizados en ese contexto.30 Polticas pblicas, visiones de desarrollo,
proyectos, programas y acciones ciudadanas y de gobierno estn permeadas
por estos valores y principios.31
28 Art. 8 (II) CPE: El Estado se sustenta en los valores de unidad, igualdad, inclusin, dignidad, libertad,
solidaridad, reciprocidad, respeto, complementariedad, armona, transparencia, equilibrio, igualdad de
oportunidades, equidad social y de gnero en la participacin, bienestar comn, responsabilidad, justicia
social, distribucin y redistribucin de los productos y bienes sociales, para Vivir Bien.
29 Cfr. F. Brcena. El oficio de la ciudadana. Introduccin a la educacin poltica. Barcelona: Paids Ibrica
S.A. 1997, passim. En breve, Brcena plantea que la ciudadana, producto permanente de formacin, se
desarrolla en un marco de aprendizaje continuo. Gobernantes y ciudadanos, en general, construyen esos
momentos de aprendizaje en el espacio pblico.
30 Art. 232 CPE: La Administracin Pblica se rige por los principios de legitimidad, legalidad, imparcialidad,
publicidad, compromiso e inters social, tica, transparencia, igualdad, competencia, eficiencia, calidad,
calidez, honestidad, responsabilidad y resultados.
31 La importancia y los alcances de valores y principios en el Estado y en la Administracin Pblica deben
ser comprendidos como ncleo, como "clave explicativa" no solo del qu sino, ante todo, del por qu de
las acciones de gobierno, las prcticas de ciudadana y el ejercicio del servicio pblico. Los procesos
de desarrollo de capacidades y evaluacin del talento humano, en mbitos de la gerencia pblica
contempornea, parten de la comprensin y el entrenamiento en valores y principios de accin humana
para el desempeo efectivo de funciones. Cmo se desarrolla compromiso en el servicio pblico? A
travs del fomento de la comprensin y la prctica de valores y principios que explican por qu una persona
desempea funciones en el servicio pblico. Entonces, no solo se trata de cumplir la ley o las regulaciones
normativas pertinentes, sino de comprenderlas para practicarlas. Experiencias en la elaboracin
de "Cdigos de tica" en el servicio pblico son exitosas si se trabaja con este enfoque. En Bolivia,
principalmente en el mbito municipal, se han producido experiencias relevantes en esta temtica. En
materia de Transparencia y Lucha contra la Corrupcin, uno de los problemas centrales que tiene Bolivia
desde hace varias dcadas, el Estado Plurinacional fundamenta la misma con dos normativas centrales,
el D.S. N 0214 correspondiente a la Poltica Nacional de Transparencia y Lucha contra la Corrupcin
y la Ley N 004 de 31 marzo de 2010: Ley de Lucha Contra la Corrupcin Enriquecimiento Ilcito e
Investigacin de Fortunas "Marcelo Quiroga Santa Cruz"; ambas enfatizan en el carcter preventivo y

Ludwig ngel Valverde Botello

75

La gestin pblica del Estado autonmico boliviano se organiza con base en


cuatro tipos de competencia: a) privativas; b) exclusivas; c) concurrentes; y
d) compartidas. 199 competencias son distribuidas entre los distintos niveles
de gobierno.32 Los mecanismos de coordinacin y cooperacin para el
ejercicio de competencias son: el Consejo Nacional de Autonomas (CNA),
el Servicio Estatal de Autonomas (SEA), el Sistema de Planificacin Integral
y los Consejos de Coordinacin Sectorial33. Los Estatutos Autonmicos y las
Cartas Orgnicas Municipales los principales instrumentos que garantizan
el ejercicio de las competencias en los niveles subnacionales de gobierno.
Como puede advertirse, la coordinacin entre el nivel central del Estado y
las ETA es una obligacin ineludible y la garanta del funcionamiento del
Estado Plurinacional con autonomas.34
educativo hacia la sociedad civil, mismo que se produce por la difusin y el aprendizaje de contenidos
en esta temtica, antes que por la "sancin ejemplificadora" ante la comisin de los delitos penales de
corrupcin; necesaria tambin. Conceptos como Transparencia, Acceso a la Informacin, tica Pblica,
Control Social, Rendicin Pblica de Cuentas, Corrupcin, Imparcialidad, Bien Comn, Cooperacin
amplia, etc., son principios y valores fundamentales de estas normas y de otras conexas.
32 En breve, las competencias privativas estn reservadas en su totalidad al nivel central del Estado. Las
competencias exclusivas asignan la titularidad al nivel central del Estado pero tambin a las Entidades
Territoriales Autnomas (ETA). Las competencias concurrentes son ejercidas entre el nivel central del
Estado y el resto de las ETA. Las competencias compartidas son ejercidas entre el nivel central del Estado
y las ETA. A nivel de gobierno regional, constitucionalmente, no se atribuye titularidad a sta sobre
concretas materias competenciales, as como tampoco se le reconoce facultad legislativa.
33 El Consejo Nacional de Autonomas (CNA) es una instancia consultiva y se constituye en la instancia
permanente de coordinacin, consulta, deliberacin, proposicin y concertacin entre el gobierno
plurinacional y las ETA. El Servicio Estatal de Autonomas (SEA) es un organismo de consulta, apoyo y
asistencia tcnica a las ETA y al nivel central del Estado en el proceso de implementacin y desarrollo del
rgimen de autonomas establecido en la Constitucin Poltica del Estado. El Sistema de Planificacin
Integral recoge propuestas de los actores sociales, privados y comunitarios para que las entidades del
sector pblico, de todos los niveles territoriales del Estado, adopten decisiones que permitan construir
estrategias apropiadas para alcanzar objetivos de desarrollo, a travs de un conjunto de normas, subsistemas, procesos, metodologas, mecanismos y procedimientos de orden tcnico, administrativo
y poltico. La consolidacin de la planificacin del desarrollo se produce a travs de la organizacin
territorial, articulando en el corto, mediano y largo plazo la economa plural, el uso y la ocupacin
del territorio y las estructuras organizativas del Estado, programando la inversin, el financiamiento
y elaborando presupuestos plurinanuales. Los Consejos de Coordinacin Sectorial son instancias
consultivas, de proposicin y concertacin entre el gobierno del nivel central del Estado y los gobiernos
subnacionales para la coordinacin de asuntos sectoriales.
34 Art. 120, Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin.

76

Los procesos del proceso. Continuidades y rupturas que orientan la Gestin Pblica en Bolivia

Adems, la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin menciona que esta


coordinacin se establece con un permanente y adecuado flujo de informacin
y, fundamentalmente, en los mbitos poltico, tcnico, programtico,
econmico y financiero; mediante la institucionalidad establecida. Las
ETA pueden producir Acuerdos y Convenios Intergubernativos para el
ejercicio de sus competencias, as como para la implementacin conjunta
de programas y proyectos, los mismos que sern vinculantes por fuerza de
ley una vez ratificados por sus organismos deliberativos y legislativos. Es
importante tambin sealar la existencia de Consejos de Coordinacin entre
gobiernos autnomos municipales y gobiernos autnomos de territorios
indgena originario campesinos, cuya finalidad es regular que estos ltimos
asuman competencias municipales determinadas en su Estatuto Autonmico
como parte de su desarrollo institucional.35 Por ltimo, en este diseo, la
Regin y el Distrito Municipal son espacios de planificacin y gestin y
la Mancomunidad una institucionalidad creada de forma voluntaria por las
ETA para la coordinacin y/o ejecucin conjunta de tareas y actividades para
el beneficio mutuo de sus integrantes.
Sin embargo, este conjunto de mecanismos e instrumentos an no se ha
consolidado y uno de los principales desafos de la gestin pblica del
Estado Plurinacional es afianzarlos e institucionalizarlos plenamente.
Con posterioridad al PND (2006-2011), se ha diseado el Plan Econmico y
Social (2012-2015), con las siguientes caractersticas:

35 Art. 121 ss., Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin.

Ludwig ngel Valverde Botello

77

Cuadro N 6. Plan de Desarrollo Econmico y Social (2012-2015)


reas
N

reas

Propsito

Consolidar la construccin del Estado unitario social de derePatria Unida con la


cho donde seamos un Estado comunitario, libre, independiennueva Constitucin
te, soberano, con derechos fundamentales para todos.

Patria Grande e Indus- Dar un salto industrial, dejar de ser un pas exportador de matetrial en la era satelital
rias primas para generar ese valor agregado en beneficio nuestro.

Velar por la seguridad y soberana alimentaria, garantizar los


Patria Fuerte con Proderechos fundamentales adquiridos por Ley sobre la tierra y
duccin y Empleo
fomentar los emprendimientos econmicos.

Patria Segura Patria Construir una sociedad justa, armoniosa, una sociedad sin expara Todos
clusin social.

Erradicar toda la corrupcin, el narcotrfico, poder generar paz,


Patria Libre Smbolo
armona en el pas y tambin a nivel internacional con todos
Mundial
nuestros vecinos y la comunidad mundial.
Fuente: Ministerio de Planificacin del Desarrollo, MPD informa, N 1, febrero de 2015.
Disponible en: http://www.planificacion.gob.bo/sites/folders/boletin-interactivo/
feb2015/index.html Consulta en lnea: 23.03.15. Elaboracin propia.

En septiembre de 2011, la estructura programtica de este Plan fue presentada


y publicadas las Directrices de Planificacin e Inversin Pblica, con el
fin de que todas las entidades, rganos cabeza de sector, Gobernaciones
y Municipios puedan elaborar su Plan Operativo Anual con base en estos
lineamientos estratgicos. Se defini que la articulacin de este nuevo Plan
estara a cargo de los Ministerios de Planificacin del Desarrollo, Economa
y Finanzas Pblicas, as como de los Ministerios cabeza de sector.36 Sin
embargo, este Plan debilit su viabilidad por la emergencia de la Agenda
Patritica del Bicentenario 2025 (AP) y la realizacin del Censo Nacional de
Poblacin y Vivienda de 2012.
A 2015, la AP es el instrumento central que orienta la gestin pblica
del Estado boliviano. Con los datos oficiales del Censo 2012 y una vez
36 Ver: http://www.planificacion.gob.bo/sites/folders/boletin-interactivo/feb2015/index.html. Consulta
en lnea:23.03.15.

78

Los procesos del proceso. Continuidades y rupturas que orientan la Gestin Pblica en Bolivia

constituido el sistema de gobierno plurinacional, conformado por los


diferentes tipos de gobierno existentes en el pas -nacional, regional,
departamental, municipal e indgena originario campesino, elegidos en
2014 y en 2015-, se tienen condiciones mnimas para el diseo de un
nuevo Plan de Desarrollo Nacional quinquenal, previa evaluacin del Plan
2006-2011, el Plan Econmico y Social 2012-2015 y una evaluacin de
lo avanzado con la AP. La AP ser el instrumento que aplicar el Gobierno
Central a la hora de concertar polticas pblicas, programas, proyectos,
etc., con los Gobiernos Subnacionales en el periodo 2015-2020; por lo que
deben establecerse tcnica y socialmente los procesos de articulacin de la
AP con la diversidad de ofertas electorales presentadas en 2014 y 2015 y que
han sido respaldadas por la poblacin, fuente de legitimidad del mandato de
autoridades y de representantes elegidos.
La AP que gua y guiar las polticas pblicas del nivel nacional y el
subnacional, hasta el 2025, tiene los siguientes 13 pilares de la Bolivia
Digna y Soberana.

Cuadro N 7. Agenda Patritica 2025 del Bicentenario


Pilares
N

Pilar

Erradicacin de la pobreza extrema.

Socializacin y universalizacin de los servicios bsicos con soberana para Vivir Bien.

Salud, educacin y deporte para la formacin de un ser humano integral.

Soberana cientfica y tecnolgica con identidad propia.

Soberana comunitaria financiera sin servilismo al capitalismo financiero.

Soberana productiva con diversificacin y desarrollo integral sin la dictadura del mercado capitalista.

Soberana sobre nuestros recursos naturales con nacionalizacin, industrializacin y comercializacin en armona y equilibrio con la Madre Tierra.

Soberana alimentaria a travs de la construccin del saber alimentarse para Vivir Bien.

Soberana ambiental con desarrollo integral, respetando los derechos de la Madre Tierra.

10

Integracin complementaria de los pueblos con soberana.

Ludwig ngel Valverde Botello

79

Pilar

11

Soberana y transparencia en la gestin pblica bajo los principios de no robar, no mentir


y no ser flojo.

12

Disfrute y felicidad plena de nuestras fiestas, de nuestra msica, nuestros ros, nuestra selva, nuestras montaas, nuestros nevados, de nuestro aire limpio, de nuestros sueos.

13

Reencuentro soberano con nuestra alegra, felicidad, prosperidad y nuestro mar.


Fuente: Estado Plurinacional de Bolivia/Ministerio de Autonomas. Agenda Patritica 2025.
Quin hace qu? Serie Autonomas para la gente, N 6, 2013. Elaboracin propia.

La AP conceptualiza cada pilar e identifica para cada uno de ellos un


conjunto de metas. El pilar 11, relativo a gestin pblica, establece que
no puede haber Estado fuerte si no hay transparencia, tica y moral en
la administracin pblica. Un Estado con funcionarios pblicos injustos,
corruptos, oportunistas, ladrones y flojos es un Estado anti patria. Los
funcionarios pblicos corruptos as como los polticos que buscan el poder
del Estado para tener la oportunidad de hacerse ricos, robando y engaando
son traidores a la patria. La patria es justicia y verdad, es solidaridad y
respeto, es comunidad, es complementariedad, la patria es equidad. Quienes
piensen primero en sus intereses agrediendo y daando al pueblo, a la ley y
sus instituciones son enemigos de la patria y as los trataremos y as debemos
juzgarlos.37
Este enunciado, en lo correspondiente a gestin pblica, se plantea dos
metas hasta el ao 2025:
yy Bolivia cuenta con servidores pblicos que son servidores de la patria,
comprometidos y al servicio de la vida y del pueblo, transparentes,
con compromiso tico, humano y moral con nuestro pueblo, que
desarrollan sus funciones de manera respetuosa, sin corrupcin,
trabajadores idneos y dignos que practican en sus funciones laborales
los principios del no robar, no mentir y no ser flojo.

37 En: Estado Plurinacional de Bolivia/Ministerio de Autonomas. Agenda Patritica 2025. Quin hace qu?
Serie Autonomas para la gente, N 6, 2013, p. 29.

80

Los procesos del proceso. Continuidades y rupturas que orientan la Gestin Pblica en Bolivia

yy Bolivia cuenta con un sistema de gobierno plurinacional fortalecido, con


gobierno nacional, gobiernos de entidades territoriales autonmicas,
instituciones estatales en general, fuertes, eficientes, democrticas,
capaces de responder a las necesidades de nuestro pueblo.38
Estas metas, expuestas como enunciados, para su aplicacin y verificacin de
cumplimiento, requieren de indicadores que deben establecerse en el nuevo
Plan Nacional de Desarrollo;39 para su realizacin prctica, tienen que ser
incorporados en los instrumentos de planificacin del nivel subnacional. sa
es una tarea pendiente en perspectiva de los nuevos escenarios que surgen
a partir de las elecciones subnacionales 2015 y en ciernes del Pacto Fiscal
pospuesto para su realizacin con las nuevas autoridades elegidas en dicho
proceso eleccionario.
La Poltica Nacional de Transparencia y Lucha contra la Corrupcin apunta
que la visin de gestin pblica que el Estado Plurinacional pretende lograr
en el largo plazo es que la misma cuente con instituciones transparentes,
fortalecidas, eficiencias y eficaces que otorgan mayor confiabilidad,
credibilidad y seguridad jurdica, coadyuvando en la construccin de una
sociedad ms justa y equitativa para Vivir Bien.40
En el marco de la aplicacin de la AP es importante conocer la participacin
competencial de la aplicacin de los pilares en la gestin pblica del Estado
Plurinacional:

38 Ibd.
39 Ver nota 14.
40 Ver: Estado Plurinacional de Bolivia. Poltica Nacional de Transparencia y Lucha contra la Corrupcin. D.S. N
0214. La Paz: Ministerio de Transparencia Institucional y Lucha contra la Corrupcin, 2009, p. 21.

Ludwig ngel Valverde Botello

81

82

Los procesos del proceso. Continuidades y rupturas que orientan la Gestin Pblica en Bolivia

31

16

26

29

18

10

151

Exclusivas Nce

Concurrentes

Compartidas

Exclusivas Gad

Exclusivas Gam

Exclusivas Aioc

Concurrentes
Aioc

Compar tidas
Aioc

Total

48

14

10

199

10

23

43

36

16

38

22

100%

75%

78%

67%

72%

57%

100%

82%

64%

100%

6,6%

2%

12%

19%

17%

2,6%

11%

21%

9,3%

76%

5%

1,5%

9%

15%

13%

2%

8%

16%

7%

Fuente: Ministerio de Autonomas. Agenda Patritica 2025. Quin hace qu? Serie Autonomas para la gente, N 6, 2013, p. 62. Elaboracin propia.

Abreviaciones: NCE: Nivel Central del Estado. GAD: Gobierno Autnomo Departamental. GAM: Gobierno Autnomo Municipal. AIOC: Autonoma Indgena Originario Campesina.

14

Privativas

Competencias
Total
% de participacin
% de participacin
% de Participacin
Competencias Cubiertas por No cubiertas competencias
por tipo de
sobre el total de
sobre competencias
en la CPE
competencia
competencias cubiertas
en la CPE
la Agenda
por la Agenda

Cuadro N 8. Agenda Patritica


Participacin Competencial

En el cuadro precedente, las Entidades Territoriales Autonmicas (ETA)


-GAD (17%), GAM (19%), AIOC (12%)- tienen la mayor participacin
competencial: 48%; el Nivel Central del Estado tiene una participacin del
21%. ste es un indicador de que la Agenda Patritica se concretiza en el nivel
subnacional. Es en el nivel departamental, municipal e indgena originario
campesino donde los pilares de la AP, por diseo, se hacen realidad. Las
competencias concurrentes y las compartidas totalizan el 22.2%, por lo que
es necesario construir escenarios de acuerdo, concertacin y coordinacin
para alcanzar las metas de cada pilar.
En trminos de la participacin de los Ministerios del rgano Ejecutivo en la
AP 2025, en concordancia en el Decreto Supremo N 29894 de 7 de febrero
de 2009 de Organizacin del rgano Ejecutivo, en lo que respecta al pilar
11, se tienen las siguientes metas, entes ejecutores y atribuciones:

Cuadro N 9. Agenda Patritica


Pilar 11
Participacin de Ministerios del rgano Ejecutivo
Soberana y Transparencia en la Gestin Pblica bajo los
principios de no robar, no mentir y no ser flojo
Metas/Dimensiones
Contar con servidores pblicos que son
servidores de la patria, comprometidos y
al servicio de la vida y del pueblo, transparentes, con compromiso tico, humano y
moral con nuestro pueblo, que desarrollan sus funciones de manera respetuosa,
sin corrupcin, trabajadores idneos y
dignos que practican en sus funciones
laborales los principios de no robar, no
mentir y no ser flojo.

Ministerio/
Viceministerio

Atribuciones
DS 29894
Artculo

Inciso

Viceministerio de Trabajo
y Previsin Social

87

Viceministerio de Empleo,
Servicio Civil y Cooperativas

88

k,l,m

Unidad de Transparencia

125

Ludwig ngel Valverde Botello

83

Soberana y Transparencia en la Gestin Pblica bajo los


principios de no robar, no mentir y no ser flojo
Metas/Dimensiones
Contar con un sistema de gobierno plurinacional fortalecido, con gobierno nacional, gobiernos de entidades territoriales
autonmicas, instituciones estatales en
general, fuertes, eficientes, democrticas,
capaces de responder a las necesidades de
nuestro pueblo.

Ministerio/
Viceministerio

Atribuciones
DS 29894
Artculo

Inciso

Ministerio de la Presidencia

22

a, b, c

Ministerio de Autonomas

30

a, b, f, i, l

Ministerio de Comunicacin

DS 0793

d, e, g

Fuente: Ministerio de Autonomas. Agenda Patritica 2025. Quin hace qu?


Serie Autonomas para la gente, N 6, 2013, p. 84. Elaboracin propia.

El panorama actual de la gestin pblica en Bolivia est compuesto


tambin por los procesos de descolonizacin, despatriarcalizacin y
democracia intercultural,41 que construyen la transformacin real del Estado
y de la sociedad. La formacin del ser humano nuevo, en trminos de
individualidad y comunidad, su relacin integral y holstica con la vida, son
el fundamento del Estado Plurinacional para Vivir Bien. Estos temas -que
estn en curso, cuyos alcances deben ser evidentes en la construccin de
procesos y la obtencin de resultados en polticas pblicas, proyectos,
programas, acciones, etc.- requieren de las evaluaciones sealadas (supra)
a fin de conocer los grados de avance, las innovaciones42 y los cambios
producidos, as como los desafos a encararse en el futuro. Donde es posible
41 En otro trabajo he profundizado la construccin histrica de este tipo de democracia del siglo XXI en
Bolivia, planteando varios temas que an no tienen una respuesta en trminos de gestin pblica, por
ejemplo, la construccin de la democracia comunitaria en mbitos urbanos. Ver: L. A. Valverde, El
retorno de la comunidad o los caminos de la democracia comunitaria en Bolivia. En: Revista del Instituto
de Investigaciones en Ciencia Poltica, UMSA, N 7, passim.
42 Son innovadores los indicadores del Vivir Bien capaces de medir cualitativa y cuantitativamente los
niveles de desempeo del Estado a travs de la gestin pblica; sin embargo, el desarrollo de ese tipo
de propuesta es incipiente. En trminos reales son apenas un esbozo de lo que podra realizarse en esta
materia. A 2015 no estn realmente diseados y menos implementados en la racionalidad del Estado ni
en la gestin pblica. Su aplicacin es una urgencia y una tarea tcnica. Tericos de esta temtica como

84

Los procesos del proceso. Continuidades y rupturas que orientan la Gestin Pblica en Bolivia

observar todo ello es en el mbito subnacional, mbito que entraa el desafo


de poner en marcha el sistema autonmico boliviano y el reto de desarrollar
la gestin pblica del Estado Plurinacional en trminos de transformaciones
estructurales de pas, en el corto, mediano y largo plazo.

4. Consideraciones finales
De lo revisado, puede colegirse lo siguiente:
yy Desde mediados de los aos noventa del siglo XX, la gestin pblica
en Bolivia ha incorporado procesos de participacin ciudadana en el
diseo, la ejecucin y la evaluacin de polticas pblicas, programas y
proyectos. Su incorporacin se increment paulatinamente, producto
de un creciente empoderamiento, llegando a ser transversal a la
institucionalidad del Estado. Las primeras dcadas del siglo XXI su valor
es caracterstica de legitimidad del ciclo de la gestin pblica, rasgo
fundamental del proceso de cambio, que profundiza la democracia
y se constituye en un desafo de fortalecimiento de las capacidades de
incidencia en el mbito pblico. En trminos de calidad de intervencin,
corresponsabilidad, recuperacin e innovacin de prcticas sociales
tendientes a generar prcticas comunitarias, la participacin ciudadana
est orientada a acompaar e incidir en los procesos decisionales de
gobierno nacional y subnacional.
yy La gestin pblica en Bolivia ha impulsado la construccin de espacios
de coordinacin y concertacin para el establecimiento de acuerdos
entre sociedad civil y Estado; es el gobierno la entidad estructuralmente
encomendada para aplicar esos acuerdos en los tiempos determinados
para la planificacin, rendicin pblica de cuentas o las decisiones
concertadas propias de la realizacin de las competencias concurrentes
y compartidas. La forma como se ha ido encarando este relacionamiento
fundamenta los modos de gobierno que se han creado en Bolivia y
que, actualmente y en sentido acumulativo, han orientado y orientan
Fernando Huanacuni han propuesto, por ejemplo, tipos de indicadores del Vivir Bien, agrupndolos en
tres tipos de capacidades: a) capacidad de cuidar la vida; b) capacidad social; y c) capacidad productiva.

Ludwig ngel Valverde Botello

85

la gobernabilidad, la gobernanza democrtica y el buen gobierno;


saldando el establecimiento de acciones e indicadores de la calidad
de representacin en las autoridades y representantes elegidos por voto
popular. Esto es tarea pendiente en la profundizacin de la democracia
representativa, uno de los componentes de la democracia intercultural
en el Estado Plurinacional de Bolivia.
yy La necesidad de un nuevo Plan Nacional de Desarrollo que defina
polticas, estrategias, etc., en la gestin pblica boliviana para el
periodo 2015-2020, debe ser encarada a partir de un profundo proceso
de evaluacin de los resultados del Plan Nacional de Desarrollo
2006-2011, del Plan Econmico y Social del periodo 2012-2015 y
los avances que tiene la Agenda Patritica 2025 en su aplicacin a
nivel nacional y, sobre todo, a nivel subnacional. La elaboracin de
este fundamental instrumento de planificacin tiene que involucrar
a la mayor cantidad de actores que participan de la gestin pblica
en el pas. Siendo ese proceso un valioso escenario para que el Pacto
Fiscal en Bolivia, puede ser encarado de modo tcnico y ptimo en la
definicin de sus objetivos.
yy El Estado Plurinacional de Bolivia ha profundizado los procesos de
municipalizacin y descentralizacin con las autonomas, siendo
el mayor desafo hacer que el sistema autonmico verdaderamente
funcione y no solo se quede como diseo normativo. Las Cartas
Orgnicas Municipales y los Estatutos Autonmicos son los instrumentos
con los que la gestin pblica contar en el plazo inmediato, y
se debe disponer de escenarios de armonizacin, coordinacin
integral y complementariedad que procuren, efectivamente, realizar
sus contenidos. En Bolivia deben ponerse en marcha los procesos
establecidos: su experiencia y viabilidad irn exponiendo sus lmites
y clarificando la necesidad de ajustes en tanto diseo y aplicabilidad.
Bolivia no opt por un sistema federal sino ms bien por un sistema
autonmico que, con base en caractersticas propias, en el fondo,
haga posible una efectiva, oportuna y pronta atencin de necesidades
y demandas sociales, resolviendo estructuralmente los problemas

86

Los procesos del proceso. Continuidades y rupturas que orientan la Gestin Pblica en Bolivia

existentes y que tienen larga data: pobreza, corrupcin, desarrollo


integral y, en los ltimos aos, seguridad ciudadana.
yy En la medida en que la ejecucin de acciones de la gestin pblica se
orienten con criterios de impacto, se podr contar con experiencias
ptimas y exitosas en el pas en lo referido a polticas pblicas,
proyectos, programas, estrategias y acciones segn el catlogo
competencial existente en Bolivia. Queda pendiente en el Estado
Plurinacional construir indicadores, tanto en lo referido al Vivir Bien
como a la calidad de la gestin pblica, visibilizando, innovando y
desarrollando la creatividad social y la creatividad del Estado como
formas alternativas a los paradigmas modernos que han orientado
la organizacin de la gestin y que an tienen alta presencia en las
instituciones estatales y en la consiguiente relacin de stas con la
sociedad. Los escenarios para este desafo de sustancial transformacin
estn creados.

Ludwig ngel Valverde Botello

87

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Ludwig ngel Valverde Botello

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90

Los procesos del proceso. Continuidades y rupturas que orientan la Gestin Pblica en Bolivia

Mejor cabeza de un cercano


ratn que cola de lejano len
Daniel Viscarra1
La Constitucin Poltica del Estado ha otorgado a cada uno de los Gobiernos
Autnomos Municipales (GAM) de Bolivia 43 competencias exclusivas,
entre ellas acciones en reas tan importantes para la vida de los ciudadanos
y la gestin pblica, como caminos vecinales, transporte urbano, transito,
aseo urbano, espectculos pblicos y servicios bsicos entre otras. Adems
de estas primeras 43 competencias, la Ley Marco de Autonomas asigna a los
Gobiernos Autnomos Municipales, mediante la aplicacin de la clausula
residual,2 otras 13 competencias exclusivas todas ellas sobre la materia de
Gestin de Riesgos y Atencin de Desastres Naturales.3
1 Abogado de profesin. En el ejercicio de su carrera en el mbito de la descentralizacin se desempe,
entre otros, como Jefe de Unidad de Apoyo a la Legislacin Autonmica del Ministerio de Autonomas
y posteriormente como Director de Desarrollo Legislativo y Competencial del Servicio Estatal de
Autonomas. En este campo fue responsable de la ejecucin de distintos proyectos financiados por la
cooperacin internacional. Autor de varias publicaciones en la materia.
2 Aquellas competencias que no se encuentran asignadas por la CPE son dotadas al Nivel Central del
Estado, que puede mediante ley asignarlas a otros niveles de gobierno o a s mismo como competencias
privativas, exclusivas, compartidas o concurrentes. Este mecanismo, que evita el desentendimiento del
Estado de aquellos asuntos pblicos que no fueron considerados por el Constituyente al momento de la
redaccin del texto Constitucional, recibe el nombre de clausula residual.
3

Debe hacerse notar que, si bien la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin dot 36 competencias
exclusivas a los distintos niveles de gobierno entre las cuales se encuentran las 13 municipales, no es
menos evidente que tal vez toda la materia de Gestin de riesgos y atencin de desastres naturales podra
haber sido dotada como una competencia concurrente o compartida, en la cual las acciones que ahora

Daniel Viscarra

91

Habindose contabilizado 56 competencias exclusivas de los GAM, debe


tambin establecerse que la Constitucin Poltica del Estado (CPE) asigna
siete competencias compartidas y 16 competencias concurrentes, cuyas
responsabilidades debern ser ejercidas entre los diferentes niveles de
gobierno. En relacin a las competencias concurrentes, los municipios
debern jugar un rol preponderante, por ejemplo en lo referente a
competencias tan importantes como la gestin de los sistemas de salud y
educacin.
Las competencias y responsabilidades descritas anteriormente son dotadas
constitucional y legalmente a todos los Gobiernos Autnomos Municipales
del pas, sin hacer diferenciacin alguna por su extensin territorial, pobreza,
capacidades institucionales o poblacin. As por ejemplo, el GAM de Santa
Cruz de la Sierra, con 1.454.539 habitantes, y el GAM de La Rivera, con
nicamente 509, tendrn las mismas competencias y responsabilidades.
Estos dos municipios son el ms y menos poblado de Bolivia, conforme
los datos que se extraen del Decreto Supremo N 2078, de 13 de agosto de
2014, que hace pblica la informacin oficial sobre poblacin del Estado
Plurinacional de Bolivia.
Existen muchos argumentos tendientes a inviabilizar o ralentizar el mpetu
de los procesos descentralizadores que se iniciaron ya hace mucho en
Bolivia, entre ellos, la desproporcin poblacional antes planteada, las pocas
capacidades y recursos en algunos GAM o la supuesta necesidad de que
muchos asuntos, para ser bien llevados, deberan ser revisados por tcnicos
de una centralidad, sea esta departamental o nacional.
Los criterios antes expuestos son los que invitan a poner a consideracin
algunos de los elementos, entre variables y paradigmas que deberamos
considerar en el anlisis de la gestin pblica municipal, y las razones,
virtudes, y desafos de la forma de asignacin competencial que se
aplica hoy en Bolivia respecto a los GAM. As, los temas a tratar en este

son competencias exclusivas de cada nivel, podran haber sido distribuidas como responsabilidades de
esa nica competencia compartida o concurrente.

92

Mejor cabeza de un cercano ratn que cola de lejano len

artculo son: 1) Sistema de asignacin competencial; 2) Subsidiariedad; 3)


Gradualidad; 4) Recursos para el ejercicio competencial; y 5) Finalidad de
la descentralizacin.

1. Sistema de asignacin competencial


Uno de los debates ms sostenidos en la descentralizacin se da respecto
a qu competencias deberan corresponder a qu nivel y cmo los niveles
de gobierno deben acreditar sus capacidades para asumir una o varias
competencias. Como ya se dijo antes, la CPE otorga a todos los municipios
las mismas competencias, sin esperar que estos acrediten las capacidades
para ejercer la competencia.
A continuacin, se plantearn algunos de los argumentos por los cuales,
si bien asignar a todos los municipios las mismas competencias puede
ser un modelo altamente criticado, no sera un mejor modelo el que solo
observe las capacidades de los Gobiernos Autnomos para la acreditacin
competencial.
Los procesos federalistas y descentralizadores tienen como una de sus
principales diferencias el movimiento de las responsabilidades pblicas, es
decir, la forma en la que el trfico de competencias se da entre el nivel
central de gobierno y los niveles de gobierno subnacionales. En los pases
federales, lo habitual es que Estados con soberana cedan su soberana y
parte de las responsabilidades pblicas a un nuevo Estado emergente,
representado por un gobierno central que tiene responsabilidad sobre
todos los territorios de los Estados que lo conformaron. Mientras que en los
procesos de descentralizacin lo habitual es que el nivel de gobierno central
ceda competencias a gobiernos que representan a partes de la territorialidad
Estatal.
Entonces, en los procesos de descentralizacin es habitual que aquel nivel
central de gobierno que est prestando servicios a la ciudadana, solicite a los
gobiernos subnacionales que prestarn servicios en su lugar, el someterse a
un proceso de acreditacin competencial. Esto parece plenamente correcto,

Daniel Viscarra

93

pues este proceso dara mayores garantas de que las prestaciones pblicas
que atienden los derechos del ciudadano no se vean afectadas por esta
modificacin del titular competencial.
Cabe remarcar lo establecido en el prrafo anterior, respecto al principal
fundamento que hace adecuada la aplicacin de procesos de acreditacin
competencial. ste es que la descentralizacin de la competencia entre
niveles no debe afectar, disminuir, restar calidad u otra situacin similar,
a los servicios prestados a los ciudadanos. Bajo este criterio de anlisis es
evidente que una competencia que no era prestada anteriormente por otro
nivel no debera estar sujeta a un proceso de acreditacin competencial.
Esto porque la prestacin que realice el gobierno que es el titular de la
competencia recientemente descentralizada, por deficiente que sea en su
prestacin, ser mejor que una prestacin nula o inexistente.4
Ahora bien, los niveles de gobierno subnacionales habitualmente son
agrupados en dos grandes divisiones, los gobiernos locales y lo gobiernos
del nivel meso. En el caso particular boliviano, podramos entender que
los gobiernos locales son el gobierno autnomo municipal y la autonoma
indgena; y los gobiernos meso son los gobiernos autnomos departamentales
y gobiernos autnomos regionales.5
Habiendo realizado esta distincin, debe hacerse notar que es mucho
ms adecuado pensar que estos procesos de acreditacin competencial
se deberan dar con mayor nfasis cuando, independientemente de que se
trate de un nivel meso o local, ste asume competencias que otro nivel
vena ejerciendo. Entonces, estas caractersticas se dan habitualmente en

4 El criterio de no someter competencias no prestadas antes por otro nivel, a un proceso acreditacin
competencial como requisito previo para poder ejercer la competencia, no niega que el ejercicio de
estas competencias deba o pueda ser acompaado por programas de asistencia tcnica al ejercicio
competencial, sin que estos se conviertan en requisito previo a su ejercicio.
5 Se hace notar que una autonoma indgena originara campesina regional en la cual se disuelvan los
gobiernos autnomos locales que la conformaron, de acuerdo al Pargrafo II del Artculo 46 de la
Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin, es una autonoma que tiene la caracterstica tanto de
gobierno local como de gobierno del nivel medio.

94

Mejor cabeza de un cercano ratn que cola de lejano len

gobiernos meso que hayan adquirido un rol gubernativo con el que antes
no contaban.
En ese mismo contexto, las competencias de los GAM no son competencias
que hayan sido prestadas previamente a su asignacin constitucional por
algn nivel de gobierno. Es ms, diremos que gran parte de las acciones que
los municipios venan realizando previa a la Constitucin Poltica del Estado
fueron ratificadas por el nuevo texto constitucional.
Entonces, la duda de la correcta divisin competencial de las responsabilidades
pblicas en los niveles del Estado no se aplica slo a nuestro actual rgimen
de descentralizacin, sino que debe aplicarse tambin a su predecesor,
pues este rgimen tambin dot responsabilidades a los municipios y a las
prefecturas, sin haber desarrollado un proceso de acreditacin competencial.
Por lo antes expresado, debemos considerar que debi haber razones para no
aplicar un rgimen de acreditacin competencial en el anterior modelo de
descentralizacin ni en el actual. Estas razones no pueden radicar nicamente
en el hecho de denostar las polticas pblicas de ambos gobiernos. En el
artculo 15 de la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin y el artculo
6 de la Ley N 2150 de Unidades Poltico Administrativas encontramos un
indicio que nos ayudar a encontrar una de las razones por las cuales no era
adecuado someter el ejercicio competencial a un proceso de acreditacin
competencial.
Ambos artculos establecen como requisito para conformar una seccin
de provincia actualmente municipios que dicha jurisdiccin cuente
con al menos 10.000 habitantes. Sin embargo, ambos artculos establecen
que, en los casos en los que los municipios estn en frontera internacional,
bastara con tener al menos 5000 habitantes. Es decir, el proceso de
descentralizacin en Bolivia intent, principalmente, acercar el Estado al
ciudadano y al territorio, acercar el gobierno a cada uno de los pueblos en
Bolivia, en especial en aquellos lugares en los que la ausencia del Estado
podra ser an ms peligrosa, por el simple hecho de ser una frontera. Si esta
razn es la que gua el proceso, las capacidades de cada gobierno autnomo

Daniel Viscarra

95

no tendrn tanto peso en la balanza, pues el paradigma ser que, al estar el


gobierno cerca del ciudadano, se podr administrar recursos de manera ms
coherente a las necesidades del ciudadano que en una centralidad lejana al
GAM.
Es as que, por ejemplo, ya la Ley de Participacin Popular ampli la jurisdiccin
de los Gobiernos Municipales a la seccin de provincia, causando que no
existiera territorio nacional alguno sin jurisdiccin municipal, ampliando las
competencias a favor de estos gobiernos, transfirindoles las infraestructuras
fsicas de educacin, salud, deportes, caminos vecinales, micro-riego, y la
obligacin de administrarlas, mantenerlas y renovarlas.
Ahora bien, queda claro que las acciones pblicas que corresponden a los
GAM son acciones propias de asuntos de tipo local, acciones pblicas que,
difcilmente, pueden ser atendidas desde un lugar lejano a la realidad local.
Acciones que por ejemplo en cuanto a los asuntos del mercado como
ser limpieza, peso o precios corresponden al municipio, incluso desde la
edad feudal en los burgos.
Acercar el Estado al ciudadano, en el proceso descentralizador boliviano,
tuvo que ver con lo extenso de la geografa nacional, pues esto hacia que
existieran territorios con ausencia casi total de inversin pblica o atencin
de necesidades. Al descentralizar el Estado de manera poltico administrativa,
a travs de la municipalizacin de todo el territorio nacional, se permiti que
servidores y recursos pblicos se encuentren ms cerca de la poblacin,
dando servicios y prestaciones que antes del proceso de descentralizacin
no se prestaban en esos territorios a travs del Nivel Central del Estado.
Entonces, parece correcto que las competencias de los GAM no deban ser
sujetas a un proceso de acreditacin competencial que supediten el ejercicio
de las mismas a su cumplimiento, pues estas competencias corresponden
a acciones de carcter eminentemente local, prestadas habitualmente por
los GAM. Por lo tanto, no existira otro nivel que debiera vigilar que las
prestaciones que l asumiera no se presten por otro nivel con un menor
servicio que el que estaba acostumbrado a recibir el ciudadano.

96

Mejor cabeza de un cercano ratn que cola de lejano len

2. Subsidiariedad
La CPE establece en su artculo 270 que la subsiedariedad es uno de los
principios que rige la organizacin territorial y a las entidades territoriales
autnomas. Es as que la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin
establece en el Numeral 12 de su Artculo 5 que este principio implica:
La toma de decisiones y provisin de los servicios pblicos debe realizarse
desde el gobierno ms cercano a la poblacin, excepto por razones de
eficiencia y escala se justifique proveerlos de otra manera Los rganos del
poder pblico tienen la obligacin de auxiliar y sustituir temporalmente a
aquellos que se encuentren en caso de necesidad. El Estado es el garante de
la efectivizacin de los derechos ciudadanos.
El citado principio nos ayuda a comprender la principal caracterstica del
gobierno local: la toma de decisiones debe realizarse cerca del ciudadano,
para que la gestin pblica sea una gestin pblica ms cercana a sus
necesidades reales. Ahora bien, habiendo establecido lo anterior, el reto ser
establecer cules son las razones de eficiencia y escala que ameritan que la
prestacin se traslade a una jurisdiccin superior. Esto a fin de evitar que,
bajo estos dos conceptos, en un momento determinado se pretenda una
centralizacin de competencias.
En la perspectiva del presente artculo, el principio de subsidiariedad
no debera implicar la posibilidad de que una competencia dotada
como exclusiva al GAM, por razones de eficiencia y escala, deba ser recentralizada, sea por el GAD o el Nivel Central del Estado. Esto debido a lo
establecido respecto a las caractersticas de las competencias de los gobiernos
municipales, cuando se analiz el sistema de asignacin competencial en
el primer tpico y se estableci que son competencias de tipo local que
responden a caractersticas territoriales.
Entonces, imaginmonos, por un clculo simple de economa de escala,
que el GAD podra encargarse de mejor manera del recojo de basura, pues
el tener mayor cantidad de basura que recoger que solo la de un municipio le
facilitara acciones de recojo de basura clasificada, sindole ms financiable

Daniel Viscarra

97

contar con camiones especializados por cada tipo de basura. Tener un mayor
nmero de sujetos que atender a primera vista pareciera justificar que, por
economa de escala, la competencia debera centralizarse.
Bajo este supuesto, volvamos a imaginar que el prestador departamental del
servicio de recojo de basura no realiza su funcin en un municipio alejado
de la capital de departamento. Un vecino, molesto por esta situacin,
decide llamar al GAD a efecto de hacer notar el mal servicio; entonces,
el tcnico encargado, tendr que solicitar comisionar al municipio para
verificar la falta. Siendo increblemente optimistas, el tcnico del GAD parte
a realizar su verificacin al da siguiente de que el ciudadano realiz su
denuncia. Se traslada hasta el centro poblado en dos das y puede verificar
el hecho pasados tres das de la reclamacin. Este tiempo es suficiente para
que el prestador del servicio haya corregido su falla y no tenga el servidor
pblico del GAD ninguna razn para iniciar un proceso sancionatorio a la
empresa. Como la empresa se da cuenta que su regulador se encuentra a
tantos kilmetros de distancia y no puede realizar una regulacin efectiva, el
mismo podra acostumbrarse a prestar el servicio de una manera deficiente.
Si bien, econmicamente, centralizar prestaciones puede abaratar el costo de
los servicios, esta accin puede acarrear problemas mucho ms serios en la
prestacin y, por lo tanto, en el cumplimiento de los derechos del ciudadano.
Adems, principalmente alejar a los ciudadanos de la posibilidad de contar
con un servicio que se realice conforme a las propias caractersticas del
municipio. Solo el GAM y ningn otro nivel podr dar instrucciones ms
certeras respecto a cundo es ms adecuado ejecutar el servicio de recojo
de basura. Esto porque el GAM podr realizar un plan que considere, por
ejemplo, que el pasar con carros basureros el da en el que se tiene la feria
del barrio quiz no sea una buena idea, por las siguientes razones: en primer
lugar, que ese da ser difcil que el camin realice una ronda correcta por
haberse cerrado varias calles; en segundo lugar, el hecho de que recoger la
basura el da de la feria pueda causar que el prximo recojo de basura se
realice el subsiguiente da, permitiendo esta accin que la basura que los
comerciantes acumularon luego de su ardua faena se quede en las calles del
barrio por un da entero.

98

Mejor cabeza de un cercano ratn que cola de lejano len

Ahora bien, sigamos analizando el ejemplo antes planteado, pues an puede


aportarnos algunos elementos a considerar. Si resulta menos costoso al Estado
o mejora el servicio que el prestador del servicio de recojo de basura tenga
por jurisdiccin ms de un municipio, esta opcin no debera ser desechada.
La economa jurdica permite algunas maneras de lograrlo, por ejemplo,
mediante la figura de la mancomunidad, los convenios intergubernativos,
la empresa pblica, entre otras opciones.6 No obstante, por ms de que
el servicio sea terciarizado a una entidad que pueda beneficiarse de las
economas de escala para lograr mejores costos o mejores prestaciones,
el gobierno autnomo debera ser muy cauto y evitar la posibilidad de
desprenderse del rol de regulador del servicio,7considerando su rol de
decisor de los asuntos que corresponden a sus competencias. Es decir, el
municipio debera, en lo posible, mantener la prerrogativa de hacer cumplir
las normas que rigen el servicio de recojo de basura.
Diremos pues, que cuando el prestador del servicio de recojo de basura
no haya cumplido con su obligacin de recoger la basura, por ms que
tenga muchas jurisdicciones municipales en las que presta el servicio, podr
ser vigilado y sus acciones ser corregidas por los gobiernos autnomos
correspondientes en cada una de las jurisdicciones en las que trabaja.
Como se comprueba en el caso anterior, la toma de decisiones y la provisin
de los servicios pblicos son dos acciones diferentes y, por tanto, pueden ser
realizados en escalas diferentes. Este razonamiento parece estar acompaado
por el artculo que define el principio de subsidariedad. La toma de
6 Todas estas opciones permitirn que un prestador de servicio pueda beneficiarse de las economas de
escala a objeto de abaratar el costo de la prestacin. Es as que la mancomunidad como establece la
Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin permitir al igual que los convenios intergubernativos
permitir el desarrollo de acciones conjuntas en el marco de las competencias de los GAM. Asimismo, la
empresa pblica podr superar las barreras de su municipio para realizar gestiones en ms de un municipio.
Ser el caso de empresas intergubernativas o cuando la empresa de un gobierno realice prestaciones
tambin en municipios vecinos. Este caso se present, por ejemplo, con la Empresa EMAVIAS del GAM
de La Paz, que en algunos casos prest servicios en municipios vecinos.
7 Cursivas mas. Si bien en Bolivia es bastante comn terciarizar la ejecucin de obras o permitir que
terceros presten servicios a nombre del Estado, pareciera que la nica terciarizacin de acciones ms de
tipo regulatorias se dio en la delegacin a FUNDEMPRESA del registro de comercio.

Daniel Viscarra

99

decisiones y provisin de los servicios pblicos debe realizarse desde el


gobierno ms cercano a la poblacin, excepto por razones de eficiencia y
escala se justifique proveerlos de otra manera.
Es decir, las razones de eficiencia y escala deberan tender a que el
administrador pblico encuentre la mejor forma de proveer los servicios,
buscando la escala ms eficiente para la prestacin del servicio. No obstante,
la toma de decisiones de la competencia no debera tener un justificativo
para ser trasladado de un gobierno cercano al ciudadano y a sus necesidades
para trasladarse a uno ms lejano a l y extrao a sus necesidades. Es as
que tambin el ejemplo demostr que la mayor eficiencia de llevar a una
escala mayor la prestacin de servicios no debera implicar la centralizacin
competencial.
Si existe una mayor eficiencia en cuanto a la toma de decisiones de una
competencia cuando stas son responsabilidad de un nivel de gobierno de
una escala superior, estas competencias s deberan ser una excepcin en el
principio de subsidiariedad. As tendramos el hecho de que sera demasiado
complicado que cada nivel de gobierno autnomo pudiera generar su propia
moneda y establecer las regulaciones al respecto. Como lo ptimo para el
ciudadano es que exista una nica moneda y sta no requiere adaptarse al
municipio pues no necesita caractersticas diferenciadas para aplicarse en
el llano o en el altiplano, en lo urbano o lo rural, o en otros tantos factores
que hacen a cada municipio nico es correcto que esta competencia sea
centralizada y responda a una competencia privativa del Nivel Central del
Estado.
Entonces, determinar a qu nivel de gobierno corresponde una competencia
tiene que ver principalmente con la capacidad que tendr este gobierno
de tomar decisiones correctas respecto a la competencia y no propiamente
con si es mejor la prestacin a esa escala o a una superior. Entonces,
mejores decisiones sobre moneda podr tomar el Nivel Central del Estado
que cualquier Gobierno Autnomo, por lo cual corresponde que esta sea
su competencia. Asimismo, independientemente de que sea ms eficiente
econmicamente que municipios colindantes tengan un nico servicio de

100

Mejor cabeza de un cercano ratn que cola de lejano len

recojo de basura, las decisiones ms acertadas sobre las necesidades de


recojo de basura correspondern a cada GAM.
Los ejemplos antes estudiados correspondieron en el caso del recojo de
basura a una competencia exclusiva del GAM y, en el caso de la moneda, a
una competencia privativa del Nivel Central del Estado. Entonces, veamos
ahora lo que sucede en las competencias concurrentes que, como se dijo
antes, contienen en su interior competencias tan importantes para la vida del
ciudadano, como la gestin del sistema de salud y educacin.
El numeral 3 del Pargrafo I del artculo 297 de la CPE establece que
las competencias concurrentes son aquellas en las que la legislacin
corresponde al nivel central del Estado y los otros niveles ejercen
simultneamente las facultades reglamentaria y ejecutiva. No obstante, la
Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin en su artculo 65 establece el
siguiente criterio respecto a la competencia concurrente: Para el ejercicio
de las facultades reglamentaria y ejecutiva respecto de las competencias
concurrentes, que corresponde a las entidades territoriales de manera
simultnea con el nivel central del Estado, la ley de la Asamblea Legislativa
Plurinacional distribuir las responsabilidades que correspondern a cada
nivel en funcin de su naturaleza, caractersticas y escala de intervencin.
El artculo de la Constitucin establece que la facultad reglamentara
y ejecutiva pertenece, simultneamente, a los niveles subnacionales,
mientras la Ley marco de Autonomas y Descentralizacin establece que
la simultaneidad del ejercicio de las facultades reglamentaras tambin
pertenece al Nivel Central del Estado. Esta contradiccin entre ambos textos
normativos fue uno de los temas sobre los que el Tribunal Constitucional
Plurinacional se pronunci en la Sentencia Constitucional Plurinacional N
2055/2012, en la que establece lo siguiente:
La citada eventualidad obliga observar el principio de subsidiariedad
que rige al rgimen autonmico en virtud del cual los rganos de
poder pblico tienen la obligacin de auxiliar y sustituir a los rganos
autnomos y descentralizados en caso de necesidad, en razn a que la
toma de decisiones y provisin de los servicios pblicos debe realizarse

Daniel Viscarra

101

desde el gobierno ms cercano a la poblacin, excepto por razones


de eficiencia y escala que justifique proveerlos de otra manera, segn
define el art. 5.12 de la LMAD [...] En tal sentido, acogiendo dicho
principio rector y los razonamientos expresados supra, tratndose de
competencias concurrentes, resulta permisible otorgar la posibilidad
que el nivel central ingrese de manera simultnea con las entidades
territoriales en el ejercicio de las facultades reglamentaria y ejecutiva
nicamente cuando: 1) Las facultades ejecutiva y reglamentaria que
corresponden a las entidades territoriales no sean ejercidas por sus
gobiernos autnomos; y, 2) La participacin del nivel central en el
ejercicio simultneo con las entidades territoriales no implique un
desplazamiento de la participacin de las entidades territoriales
autnomas y concentracin de facultades para el nivel central y
el previsto de manera complementaria en este fallo, es decir, el nivel
central del Estado tambin est habilitado para ejercer la facultad
reglamentaria y ejecutiva respecto de las competencias concurrentes
previstas en el art. 299.II de la CPE, cuando se trata de la administracin
y gestin de las instancias propias del nivel central del Estado.
[] En tal sentido ante el cuestionamiento respecto a que si el
nivel central podra, en las competencias concurrentes, ejercer
simultneamente las facultades ejecutiva y reglamentaria con los
niveles autonmicos? La respuesta sera afirmativa nicamente en
los supuestos sealados, toda vez que, tanto el legislador como el
intrprete, deben estar orientados a potenciar la participacin del
ejercicio simultneo de los gobiernos autnomos en las competencias
concurrentes y a proscribir del ordenamiento jurdico la concentracin
en el nivel central las facultades reservadas para las entidades
territoriales []

Entonces, conforme establece el Tribunal Constitucional Plurinacional en base


al principio de subsidiariedad, entre otros, en las competencias concurrentes
debe proscribirse la accin ejecutiva y reglamentaria del Nivel Central del
Estado, debiendo limitarse el mismo a los tres supuestos establecidos en la
precitada sentencia constitucional. Si bien estos razonamientos no vuelven
el ejercicio y reglamentacin de competencias concurrentes propiamente de
los GAM, no aplicando de manera taxativa el principio de subsidiariedad,
no es menos evidente que demuestran una predileccin a que si no es al
municipio al que corresponder la reglamentacin y ejecucin de esta

102

Mejor cabeza de un cercano ratn que cola de lejano len

competencia, ser a otro nivel de gobierno autonmico. Es evidente que


estos otros gobiernos autnomos son gobiernos mucho ms cercanos al
ciudadano que el Nivel Central del Estado.
El presente artculo no entrar en anlisis de las competencias compartidas,
pues las mismas contienen una contradiccin an ms flagrante entre el texto
constitucional y el de la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin del
que revisamos con las competencias concurrentes. Sin embargo, vale aclarar
que ste no cuenta con una sentencia constitucional que haya aclarado el
ejercicio de la misma en cuanto a las facultades reglamentarias y ejecutivas
que, conforme la CPE, solo deberan pertenecer a los Gobiernos Autnomos.
El principio de gradualidad privilegia que la toma de decisiones se realice
por el titular de la competencia, sin importar sus capacidades institucionales,
extensin territorial, poblacin o pobreza. En este caso, la toma de decisiones
de las 56 competencias exclusivas asignadas entre CPE y Ley Marco de
Autonomas y Descentralizacin a los Gobiernos Autnomos Municipales
deberan ser tomadas por ellos mismos, independientemente de que ellos,
para dar un mejor servicio o economizar los costos del mismo, decidan
recurrir a un prestador de escala mayor a su municipio. Esta misma situacin
suceder en las competencias concurrentes, pues por aplicacin de este
principio debe otorgarse las facultades de reglamentacin y ejecucin
principalmente a los Gobiernos Autnomos.

3. Gradualidad
Al igual que con la subsidiariedad, la CPE establece en su artculo 270 que
la gradualidad es uno de los principios que rige la organizacin territorial y a
las entidades territoriales autnomas, es as que la Ley Marco de Autonomas
y Descentralizacin establece en el Numeral 13 de su artculo 5: Las
entidades territoriales autnomas ejercen efectivamente sus competencias
de forma progresiva y de acuerdo a sus propias capacidades.
Como habamos dicho antes, es correcto que las competencias de los
GAM no deban ser sujetas a un proceso de acreditacin competencial

Daniel Viscarra

103

que supedite el ejercicio de las mismas a su cumplimiento, pues estas


competencias corresponden a acciones de carcter eminentemente local,
prestadas habitualmente por los GAM y, por lo tanto, no existe otro nivel que
deba vigilar que las prestaciones que este asume no se presten por otro nivel
con un peor servicio que el que estaba acostumbrado a recibir el ciudadano.
Entonces, la formulacin del principio de gradualidad, como se encuentra
en la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin, podra entra en una
contradiccin con el razonamiento que se establece en el prrafo anterior,
contradiccin que, lejos de ser ignorada, debiera ser trabajada a objeto de
ser superada y evitar que se lleguen a equvocos que nicamente causarn
dao al ciudadano.
No obstante, para profundizar an ms la contradiccin, podemos mencionar
la Sentencia Constitucional Plurinacional N 2055/2012, que en su parte
considerativa establece lo siguiente:
En el caso boliviano, la asuncin competencial y el ejercicio
competencial de las competencias exclusivas, se perfeccionan en un
slo momento, es decir, que no es necesario asumir previamente la
competencia exclusiva en el estatuto o la carta orgnica para poder
ejercer la competencia, pues la asuncin de la competencia se activa
una vez que la entidad territorial autnoma ejerce la competencia a
travs de una de sus facultades, esto responde -conforme se seala que en el modelo boliviano la distribucin de las competencias
establecidas en la Constitucin tiene un carcter cerrado; por lo
mismo, ningn nivel de gobierno puede ampliar sus competencias a
travs de la asuncin competencial en sus estatutos y cartas orgnicas
sobre aquellas competencias que no hayan sido asumidas por otros
niveles de gobierno como sucede en el modelo espaol, sino que
deben circunscribirse al ejercicio de las competencias exclusivas
expresamente establecidas en el listado competencial previsto por
la Norma Suprema para su nivel de gobierno, lo que ciertamente
supone una obligatoriedad en la asuncin de las competencias, sin
que ello implique, tratndose de las competencias exclusivas, que
estas deban ser ejercidas de manera obligatoria de una sola vez, pues
el ejercicio competencial debe ser entendido bajo el principio de
gradualidad establecido en el art. 269 de la CPE, principio en virtud

104

Mejor cabeza de un cercano ratn que cola de lejano len

del cual las entidades territoriales autnomas ejercen efectivamente


sus competencias de forma progresiva y de acuerdo a sus propias
capacidades, por lo que respecto al argumento sealado por los
accionantes no se encuentra la inconstitucionalidad denunciada del
precepto normativo analizado.
Consecuentemente, la constitucionalidad del presente artculo
deber entenderse en el marco de la obligatoriedad de la asuncin
competencial, pero no de la obligatoriedad del ejercicio competencial.
En efecto, la Constitucin Poltica del Estado boliviana establece un
catlogo competencial concluyente y categrico para los gobiernos
autnomos departamentales y para los gobiernos autnomos
municipales, es decir, las competencias que la Constitucin Poltica
del Estado ha establecido como exclusivas para estos gobiernos
debern ser reconocidas obligatoriamente por los mismos, no
pudiendo negarse o excusarse de la titularidad que la Constitucin
Poltica del Estado le ha otorgado como gobierno.

Agotemos las contradicciones que la propia Sentencia Constitucional


nos arroja. Primero, establece de manera textual que la asuncin de la
competencia se activa una vez que la entidad territorial autnoma ejerce la
competencia a travs de una de sus facultades. Segundo, determina que la
constitucionalidad del presente artculo deber entenderse en el marco de
la obligatoriedad de la asuncin competencial, pero no de la obligatoriedad
del ejercicio competencial. Por ltimo, establece que las competencias
que la Constitucin Poltica del Estado ha establecido como exclusivas para
estos gobiernos debern ser reconocidas obligatoriamente por los mismos,
no pudiendo negarse o excusarse de la titularidad que la Constitucin
Poltica del Estado le ha otorgado como gobierno.
Es claramente contradictorio que si la asuncin competencial se activa
cuando se ejerce la competencia, no podra ser posible que la asuncin sea
obligatoria y no el ejercicio, pues tendremos que los gobiernos autnomos,
al tener que asumir obligatoriamente sus competencias, tendrn que ejercer
las mismas y, por lo tanto, en s el ejercicio de la competencia sera lo
obligatorio. Entonces, pareciera que el primer razonamiento que establece
que la asuncin competencial se activa cuando se ejerce la competencia

Daniel Viscarra

105

no es un razonamiento afortunado y corresponde simplemente a una mala


redaccin. Por ello, pareciera que el Tribunal Constitucional Plurinacional,
al establecer que las entidades territoriales autnomas ejercen efectivamente
sus competencias de forma progresiva y de acuerdo a sus propias capacidades,
hizo sintona con lo previsto respecto a la gradualidad en la Ley Marco de
Autonomas y Descentralizacin.
Ahora bien, corresponde retornar al punto en que nos encontrbamos antes
de hacer una revisin de la jurisprudencia constitucional respecto a la
gradualidad. Las entidades territoriales autnomas ejercen efectivamente sus
competencias de forma progresiva y de acuerdo a sus propias capacidades.
Debemos analizar entonces qu significa ejercer la competencia de
manera progresiva y de acuerdo a sus propias capacidades. Al analizar
esto, no obstante, debemos preguntarnos principalmente si la gradualidad
implica la posibilidad de que los gobiernos no ejerzan alguna competencia
ntegramente, o decidan no prestar algunos servicios correspondientes a una
competencia en base a este principio.
Para resolver esta cuestin, debemos enfocarnos en una mayor serie de
cuestionamientos que se desprenden del primero. El Gobierno autnomo
podra denegar prestaciones pblicas a un ciudadano argumentando que su
proceso gradual de ejercicio competencial an no alcanzo dicha prestacin
o competencia y, por lo tanto, no puede ser prestada?; mientras el gobierno
autnomo se encuentra desarrollando este proceso gradual de ejercer sus
competencias de manera progresiva y de acuerdo a sus propias capacidades,
quin es el responsable de ejercer la competencia?; son las competencias
de los Gobiernos Autnomos prerrogativas de los niveles de gobierno o ms
bien deberes pblicos, que tienen su correlato directo en los derechos de los
ciudadanos?
Las respuestas a estas preguntas parecen ser sencillas, pero en las mismas
lamentablemente, por salir del paso respecto a la inaccin de niveles de
gobierno o a las abismales diferencias entre municipios, podemos caer en
respuestas equivocadas.

106

Mejor cabeza de un cercano ratn que cola de lejano len

El Estado es el garante de los derechos de los ciudadanos y no es correcto,


de ninguna manera, que l pueda establecer que an no se encuentra
en posibilidad de hacer cumplir un derecho del ciudadano. En el caso
concreto, el GAM, como parte integrante del Estado, no podr contestar a
un ciudadano que no atender sus responsabilidades de salud o educacin
porque an este tipo de competencias no han entrado en su plan de ejercicio
progresivo de la competencia. Incluso las razones econmicas o tcnicas no
pueden ser razn para que el municipio se desentienda de alguna prestacin
pblica. Al respecto tenemos, por ejemplo, la responsabilidad distribuida en
la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin, en la que los GAM son
responsables de dotar infraestructura para el segundo nivel de salud.
Tcnica y econmicamente no es viable que un municipio de 600 habitantes
y de poca extensin territorial tenga un propio hospital de segundo nivel.
Adems deberamos considerar que si cada municipio tendra por lo
menos un hospital de segundo nivel en el pas tendramos al menos 339
hospitales de segundo nivel. A pesar de ello, Ser que cuando uno vive en
municipios con 600 habitantes no necesita prestaciones de segundo nivel?
Claro que no: no tiene ningn vnculo causal el hecho de que una persona
viva en un municipio ms o menos poblado en relacin al requerimiento de
prestaciones de salud de segundo nivel de salud. Independientemente de si
una persona vive en un municipio con mucha o poca poblacin, muy pobre
o muy rico, tendr necesidad de estar bajo la cobertura de una red de salud,
misma que debe contener las prestaciones de salud del segundo nivel.
Entonces si tcnicamente y financieramente es inviable que un municipio
de las caractersticas antes planteadas tenga un propio hospital de segundo
nivel, no es menos evidente que la poblacin de este tipo de municipios
tiene derecho a estar atendida en este tipo de prestaciones. Siendo el GAM
el responsable de dotar esta infraestructura, cuando existan municipios
chicos en extensin y con poca poblacin, los mismos deberan aportar a
la infraestructura de un hospital que pueda cubrir las necesidades de los
municipios aportantes. Es claro que los municipios con poca poblacin y con
una gran extensin territorial pueden aportar a una infraestructura conjunta,
pero lo deberan hacer nicamente si es que esa infraestructura conjunta

Daniel Viscarra

107

logra un mnimo tcnico de cobertura de servicio en cuanto a distancia y


acceso al servicio.8
Respecto a si algn nivel se hace responsable de ejercer la competencia o
competencias de otro nivel de gobierno mientras ste va de forma progresiva
ejerciendo sus competencias, de acuerdo a sus propias capacidades, la
respuesta categrica es no (excepto en algunas honrosas excepciones).9
Por lo tanto, en el caso de que aceptramos que un gobierno autnomo es
solo responsable de ejercer lo que su ejercicio progresivo le permite y
ello implicara desentenderse de competencias o servicios, estaramos
aceptando la posibilidad de que los ciudadanos no tengan un nivel de
gobierno al que ellos puedan reclamar el cumplimiento de sus derechos,
respecto a lo que el gobierno autnomo que se sujeta al principio de
gradualidad an no alcanza en su ejercicio efectivo de competencias.

8 Las prestaciones pblicas, principalmente las que tienen que ver con atenciones a necesidades cotidianas
o imperiosas de las personas, deben hacer una alta consideracin de los criterios de distancia que la
persona debe recorrer para acceder a los servicios. Por ello, la densidad demogrfica de los gobiernos
autnomos, debera tener una gran incidencia en los factores de distribucin de recursos pblicos.
Mientras ms concentrada tiene a su poblacin una entidad territorial, se abaratan ms los costos de
la prestacin de la competencia. As por ejemplo, es ms costoso que un camin de basura recoja una
tonelada de basura, recorriendo 50 cuadras, a que si consigue recoger esa tonelada en una cuadra.
9

Los artculos 67 y 134 de la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin son los nicos casos en los que
la normativa pareciera permitir a otro gobierno ejercer competencias de otro mientras ste va realizando
un ejercicio progresivo de sus competencias. Esto me hace considerar que no es casualidad que estos
dos artculos, adems del artculo que define este principio, sean los nicos que contengan el trmino
gradualidad en toda la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin. El Artculo 67 hace referencia
primero al proceso de ejercicio de nuevas competencias, caso en el cual pareciera plenamente posible
que un gobierno que transfiere o delega su competencia a otro, desee incluir en los acuerdos que ordenan
estos procesos, la posibilidad de que hasta que el Gobierno receptor vaya ejerciendo progresivamente
toda la competencia el gobierno que la cede, deba continuar realizando las prestaciones que an el
receptor no est en condiciones de prestar. El segundo supuesto de ejercicio gradual se da en aquellas
Autonomas Indgenas que se conforman en base a un territorio Indgena Originario Campesino, y no
implican la desaparicin del gobierno municipal al cual perteneca. Estas condiciones permiten que el
GAM del cual se desprende el territorio indgena originario campesino pueda seguir prestando servicios
a sus exhabitantes, mientras el Gobierno Indgena Originario Campesino va progresivamente ejerciendo
sus competencias.

108

Mejor cabeza de un cercano ratn que cola de lejano len

El razonamiento planteado es totalmente contrario a la finalidad misma del


Estado determinado en el numeral 2 del artculo 9 de la CPE, que establece
que es un fin del Estado [g]arantizar el bienestar, el desarrollo, la seguridad
y la proteccin e igual dignidad de las personas, las naciones, los pueblos
y las comunidades, y fomentar el respeto mutuo y el dilogo intracultural,
intercultural y plurilinge. Cmo podra el Estado asegurar el bienestar e
igualdad entre personas, si permite que en aquellos municipios avanzados
en su progresividad de ejercicio competencial y con buenas capacidades, el
ciudadano tenga un responsable de su bienestar en un campo competencial
determinado; mientras que en municipios que, por sus capacidades
limitadas, tienen un lento proceso progresivo de ejercicio competencial, los
ciudadanos no tendrn un verdadero garante de sus derechos en un campo
competencial determinado.
Los catlogos competenciales dotados por la CPE asignan las
responsabilidades a cada gobierno, determinando qu gobierno debe hacer
qu. No obstante, el constituyente pareciera incluir la clausula residual en
el pargrafo II del artculo 297 de la CPE, con dos finalidades: la primera,
ser consciente que su trabajo podra no haber considerado todos los campos
de accin gubernamental, o que la gestin pblica es tan dinmica que hoy
puede haber un campo de accin pblica que an no es realizada por el
Estado, pero en un futuro muy posiblemente s lo pueda hacer; segunda, y
relacionada con la anterior, que no debe haber ninguna necesidad pblica
que no tenga un responsable, es por eso, que si efectivamente un campo
de accin pblica no se encuentra en la CPE, sta de manera inmediata y
mientras no sea asignada como competencia por aplicacin de la clausula
residual, corresponde al Nivel Central del Estado, debiendo encargarse ste
de su ejercicio competencial. La CPE estableci un procedimiento para que
no exista una accin pblica en la cual no hubiera un nivel de gobierno
responsable y por lo tanto ciudadanos desprotegidos.
Como vemos, la CPE es bastante clara en cuanto a una finalidad garantista
del bienestar y no desigualdad de la ciudadana; asimismo, determina
mecanismos para que las competencias siempre tengan un responsable
inmediato al cual el ciudadano podr reclamar prestaciones pblicas. Con

Daniel Viscarra

109

esos antecedentes, no es lgico pensar que el principio de gradualidad puede


implicar que un gobierno autnomo se desentienda de las prestaciones
pblicas que estn en un primer momento a su cargo.
Entonces, comprendiendo que el gobierno autnomo no podra denegar
prestaciones pblicas a un ciudadano argumentando que su proceso gradual
de ejercicio competencial, an no alcanzo dicha prestacin o competencia;
y que, mientras el gobierno autnomo se encuentra desarrollando este
proceso gradual de ejercer sus competencias de manera progresiva y de
acuerdo a sus propias capacidades, no existe otro gobierno responsable
de ejercer la competencia; tenemos ms argumentos para determinar la
ltima interrogante: son las competencias de los Gobiernos Autnomos,
prerrogativas de los niveles de gobierno o ms bien deberes pblicos, que
tienen su correlato directo en los derechos de los ciudadanos?
Como se vio anteriormente, conforme a lo que establece el numeral 2 del
artculo 9 de la CPE, una de las razones de ser del Estado es garantizar el
bienestar de los ciudadanos y proteger su igual dignidad. El fin de la gestin
pblica es el servicio al ciudadano: no es la gestin pblica y el Estado un fin
en s. Por lo tanto, no pueden ser las competencias derechos o prerrogativas
de los gobiernos autnomos y el Nivel Central del Estado, sino que deben ser
deberes u obligaciones pblicas que, como todas las obligaciones implican
un derecho de los ciudadanos respecto a estos servicios.
El modelo autonmico boliviano permitir que un mejor gestor pblico
en un determinado gobierno autnomo pueda ofrecer servicios en mejor
calidad que otro gobierno vecino. Sin embargo, la posibilidad de que exista
un desequilibrio tal en el que un ciudadano residente de un determinado
municipio tenga la posibilidad de reclamar10 una gestin de su GAM y el
ciudadano de otro municipio no tenga la posibilidad de reclamar la misma

10 El texto utiliza intencionalmente el trmino reclamar porque, independientemente de que la prestacin


se haga efectiva o no, el ciudadano tiene derecho a que sea prestada, pudiendo entonces solicitar su
cumplimiento ante el GAM, ms all de que posteriormente lo haga ante esferas judiciales. Asunto
totalmente diferente ser si al ciudadano no le asiste derecho a la prestacin.

110

Mejor cabeza de un cercano ratn que cola de lejano len

gestin a su GAM u otro nivel, es una desigualdad que podra hacer pensar
que estamos frente a ciudadanos de diferentes categoras.
Es competencia del GAM el servicio de alumbrado pblico, esto implica
que el ciudadano tiene derecho a que su municipio resuelva los asuntos
del alumbrado pblico, y no otro gobierno. Este criterio tambin encuentra
armona con el hecho de que las competencias, al ser delegadas o
transferidas, solo pueden ser delegadas o transferidas en cuanto a sus
facultades reglamentarias y ejecutivas, quedndose el gobierno delegante
o transferente la facultad legislativa, misma que le permitir resolver los
asuntos de la competencia, mediante leyes.
Considerar que las competencias de los diferentes niveles de gobierno son
prerrogativas, en las que pueden decidir qu ejercer o no de acuerdo a un
proceso progresivo o sus propias capacidades, es un razonamiento que nos
aleja de considerar a los ciudadanos como eje fundamental de la gestin
pblica y del Estado. Esta consideracin atentara contra los derechos de
las personas que habitan los gobiernos autnomos, que podran decidir no
ejercer ciertas competencias.
Entonces, ms all de los artculos considerados en la novena nota de pie
del presente artculo, cmo se dara una correcta aplicacin del principio
de gradualidad que considere la progresividad del ejercicio efectivo de
competencias y las capacidades de los Gobiernos Autnomos?
Una vez ms, aparentemente la respuesta no es difcil de encontrar, pero la
misma nos permitir cerrar el razonamiento iniciado respecto a la inaccin
de niveles de gobierno o las abismales diferencias entre municipios. No
deben concluir en el equvoco de establecer que determinado GAM no
ejercer cierta competencia o se atender a un ciudadano porque an no es
esa una competencia priorizada en su ejercicio progresivo, o no se tienen
los recursos para hacerlo.
As, el principio de gradualidad debera ser comprendido como es establecido
en la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin. Las entidades

Daniel Viscarra

111

territoriales autnomas ejercen efectivamente sus competencias de forma


progresiva y de acuerdo a sus propias capacidades. Adems, el artculo
129 de la misma Ley establece que debe haber un proceso de ejercicio
efectivo de las competencias.
Es decir, amparado en el principio de gradualidad, un gobierno no debera
justificar el no ejercer una competencia ni un servicio, porque esto afectar
principalmente al ciudadano. Ms bien, el principio de gradualidad
permitira matizar el ejercicio competencial, considerando la progresividad
del ejercicio efectivo y las capacidades de los gobiernos autnomos.
Retornando al ejemplo que se dio anteriormente, el principio de gradualidad
no justifica que un GAM no ejerza sus responsabilidades respecto al
segundo nivel de salud porque no tiene dinero (capacidad econmica) o no
corresponde tcnicamente por tener poca poblacin. Lo que nos permite
el principio de gradualidad es que el proceso de ejercicio efectivo de la
competencia considere las variables de progresividad y capacidad. Es decir
que, por ejemplo, si el GAM an no puede o en mucho tiempo no podr
construir un propio hospital de segundo nivel debera, de todas formas,
ejercer la competencia, a objeto de no afectar derechos de los ciudadanos.
Dicho ejercicio podra ser efectivo mediante la mancomunizacin, la
terciarizacin del servicio u otro mecanismo que permita que el ciudadano
sea atendido en sus necesidades.

4. Recursos para el ejercicio competencial


Todo gerente pblico tiene ideas para mejorar la gestin que realiza y lo
cierto es que toda prestacin pblica puede mejorarse. En muchos casos,
esto puede significar que se inviertan ms recursos en ella. No obstante,
el Estado no tiene la obligacin de realizar slo un servicio, sino todo lo
contrario, tiene muchos servicios pblicos que cubrir y recursos limitados
para ello. Entonces, la habilidad del gestor pblico estar, como dicen los
economistas, en atender necesidades ilimitadas con recursos limitados.

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Mejor cabeza de un cercano ratn que cola de lejano len

En Bolivia, la distribucin de recursos a los gobiernos autnomos municipales


se realiza, principalmente, en base al factor poblacional. Este factor con
alguna tamizacin en razn de factores de pobreza y los recursos que cada
gobierno pueda gestionar o adquirir, ya sea a travs de sus propios tributos
u otras fuentes causar que existan municipios ms y menos limitados
respecto a los recursos pblicos de los cuales disponen para cubrir las
necesidades de sus ciudadanos.
Sin embargo, con ms o menos recursos, lo cierto es que los GAM debern
contar con gestores pblicos, hbiles, pragmticos, ingeniosos y conocedores
de su realidad y necesidades, para optimizar el uso de los recursos pblicos
limitados y mejorar las condiciones de sus ciudadanos.
Se tratar de aplicar los atributos antes descritos en algunos casos en los que
el GAM podra tener un ejercicio competencial que satisfaga necesidades
de los ciudadanos, sin que se tenga el gasto plenamente a cargo del erario
municipal. As por ejemplo, y como ya se estableci anteriormente, es
posible que el equipo pesado o personal que est asignado a determinada
competencia, no deba ser necesariamente propiedad de un slo GAM.
Equipos de construccin de caminos y su personal, por ejemplo, podran
ser asuntos que los municipios no administren propiamente, sino a travs de
mancomunidades o regionalizacin de municipios; lo mismo podra pasar
con los hospitales de segundo nivel, o asuntos relacionados al aseo urbano. El
ejercicio de las competencias, mediante figuras como la mancomunidad o la
regionalizacin, ahorran recursos pblicos al no repetir gastos administrativos
en cada gobierno o reducir la capacidad ociosa de la maquinaria o bienes
necesitados. Pero tambin y a pesar de que los GAM puedan tener recursos
expectables, la mancomunidad y la regionalizacin pueden dar buenos
resultados respecto a la coordinacin de la gestin pblica, misma que solo
puede tener por resultado beneficios para la ciudadana.
Otro de los hechos que puede abaratar sustancialmente el ejercicio de
las competencias es que los GAM comprendan que, si bien tienen un
muy importante rol de ejecutor de sus competencias, tienen un an ms
importante rol de regulador de sus competencias. Puede que algunas

Daniel Viscarra

113

competencias no se ejecuten por los mismos municipios, pero su regulacin


debera ser siempre responsabilidad de estos gobiernos. As por ejemplo,
encontramos en la competencia de niez el funcionamiento de guarderas.
No todas las guarderas deberan ser de los GAM: los privados pueden ver
como un emprendimiento viable el tener una guardera. Es ms, si los nios
asisten a guarderas privadas, el GAM dejar de gastar los mismos recursos
en esta prestacin, como sucedera si es el mismo el que presta el servicio
respecto a estos nios, ms si lo hace de manera gratuita o subvencionada.
Ahora bien, ya sea que el GAM realiza la prestacin de servicio de guardera
o deja que privados la realicen, esta prestacin debera ser regulada por el
GAM. En el caso de que los privados presten el servicio, queda muy claro
que el regulador y el prestador son individuos diferentes. En el caso de que
los roles de prestador y regulador de servicio recaigan en el mismo GAM,
ste deber ser cuidadoso de acomodar su estructura administrativa de una
manera que permita que esta confusin de sujetos no pueda afectar una
forma adecuada de prestar los servicios.
Todas las prestaciones que se dan a los ciudadanos desprendidas de las
competencias que corresponden a los GAM son importantes y es por
ello que se debe ser cuidadoso sobre cmo las mismas son reguladas,
independientemente de si su rol incluye la regulacin y la ejecucin, como
si solo se concentra en la regulacin. Ahora bien, todas las competencias son
importantes, pero algunos de los servicios que se desprenden de ellas son
an ms sensibles. El caso de las guarderas es uno de estos casos: el control
que debe realizar un rea o los servidores especializados del municipio ser
de alta importancia para que, por ejemplo, en guarderas pblicas o privadas
no se enquisten y oculten delincuentes sexuales que utilicen la fachada de
educadores o administradores para acceder a nias y nios.
Los recursos de los que dispone el Estado, ms all de bonanzas o pocas
austeras, siempre sern limitados respecto a todo lo que este ente podra
hacer. Por ello, un alivio a su erario representar que privados en algunos

114

Mejor cabeza de un cercano ratn que cola de lejano len

casos11 puedan actuar coadyuvando con el Estado en la satisfaccin de


necesidades de la poblacin. Si el Estado deja participar a privados de
algunos campos, como sucede en las competencias del Nivel central del
Estado de transporte areo interdepartamental e internacional o el sistema
financiero, estas empresas areas y bancos bolivianos participan en la
satisfaccin de las necesidades de la poblacin, adems de beneficiar al
Estado pagando una tasa de regulacin que permite a este realizar el control
de las actividades privadas. Algo similar debera ocurrir en los GAM, cuando
este nivel permitiera que privados realicen actividades en campos donde
ellos tienen la titularidad competencial.
Aquel privado que considere econmicamente atractivo abrir un negocio de
guardera debera pagar al GAM, adems de impuestos que corresponden
y patente, una tasa de regulacin que permita que exista una autoridad
que se encuentre verificando las calidades y condiciones de prestacin del
servicio. Claro est que si la regulacin es confiable y se realiza de una
manera correcta, los padres podrn dejar a sus nios en la guardera con
mayor seguridad.
Es evidente que decidir solventar con recursos pblicos o, ms bien, dejar
a los privados un rol ms protagnico en un sector, depender mucho de
la realidad y las necesidades de cada entidad territorial, pudiendo incluso
las mismas ser fluctuantes. Es as que en un municipio en el que se hubiera
registrado ataques sexuales a nios en guarderas privadas, podra existir
la reaccin natural de la ciudadana de solicitar cerrar todas las guarderas
privadas, exigiendo al GAM habilitar de inmediato guarderas pblicas.
Lo absolutamente contrario podra pasar cuando estos ataques se den
en guarderas pblicas: en este caso, la sociedad puede exigir el cese de
administracin de las guarderas por parte del GAM y solicitar a la Iglesia
Catlica, Luterana u otra, hacerse cargo de esta administracin, o bien

11 Se establece la terminologa algunos casos porque el marco normativo podra establecer que, en ciertas
acciones pblicas, se proscriba la accin de privados, como parece indicar el Numeral 2 del Art. 309 de la
CPE respecto a los servicios de agua potable o alcantarillado.

Daniel Viscarra

115

facilitar los requisitos de apertura de estos centros de formacin por parte


de los privados.
Asimismo, la habilidad e ingenio de los gestores pblicos municipales
podr ser probada tambin, en la no utilizacin de recursos pblicos en el
financiamiento de una obra. Es as que el GAM puede mandar a construir una
obra pblica sin que deba erogar recursos pblicos para la construccin y
an as, luego de algn tiempo, quedarse con la titularidad del bien pblico.
Esta figura de contratacin administrativa, poco usada por los GAM en la
actualidad, es conocida en la doctrina administrativa como el contrato de
concesin de obra pblica y, en el Decreto Supremo N 181 de las normas
bsicas de administracin de bienes y servicios de Bolivia, como concesin
administrativa.
Seguramente, en una discusin participativa del POA, sera muy difcil que
la poblacin priorice recursos, por ejemplo, para la construccin de un
nuevo teatro municipal en la ciudad de La Paz con aforo ms apropiado
a la envergadura de la poblacin de la ciudad del que ofrece el Teatro
Municipal Alberto Saavedra Prez, respecto a una obra de descongestin
del centro paceo. La obra de descongestin del centro paceo es algo que
podra permitir a ciertos vecinos ahorrarse cinco o ms minutos de tiempo
en minibs en cada uno de sus recorridos diarios.
Incluso uno de los ms asiduos asistentes al teatro y simultneamente vecino
beneficiado de la obra vial, preferir esta obra vial antes que la obra cultural.
Pero, en este caso, el poco aprecio de los vecinos por priorizar esta obra
cultural por encima de la obra vial, o la poca capacidad de sacrificio que
puede tener la ciudadana por impulsar el arte en su municipio, son reforzadas
por una razn de tipo administrativa. Mientras que una obra vial en el centro
de la ciudad no podr cobrar peaje y, por lo tanto, no ser financiada a travs
de lo que las normas de administracin de bienes y servicios denominan
concesin administrativa, el nuevo teatro podra ser alquilado a las personas
que deseen realizar presentaciones all. Si se contrata esta obra mediante
la figura de concesin administrativa, sera factible que el contratista de la

116

Mejor cabeza de un cercano ratn que cola de lejano len

obra recupere, desde los recursos que percibe por administrar la obra el
financiamiento que tuvo que realizar de la obra.
Al respecto, tambin se debe hacer notar que, si bien las competencias
y la prestacin de servicios pueden ser a primera vista responsabilidades
financieras pesadas, no debemos perder del anlisis que cada competencia
o servicio tiene recursos inmersos en la competencia, como son las tasas
que se pueden y deben cobrar por el recojo de basura, el alumbrado
pblico, el parqueo en lugares pblicos o parqueos pblicos construidos
para este fin y otros. Son recursos que hacen posible financiar el ejercicio
de las competencias, excepto en aquellas competencias o servicios que, por
ejemplo, por mandato constitucional o legal, son gratuitos los casos de la
justicia, la salud y la educacin.
Desde este punto de anlisis de recursos para el ejercicio competencial,
tenemos que un GAM no necesita tener su propio hospital de segundo nivel
para prestar los servicios de salud de segundo nivel; no necesitar pagar la
guardera de todos los nios de su municipio para tener una cobertura de
100% en este servicio; no deber tener los recursos en su presupuesto para
financiar una obra pblica, y podr conseguir recursos del mismo ejercicio
de sus competencias, que hagan viables las prestaciones pblicas. Por ello,
la afirmacin de la necesidad en los GAM de gestores pblicos, hbiles,
pragmticos, ingeniosos y conocedores de su realidad y necesidades que
puedan optimizar el uso de los recursos pblicos limitados para la mejora de
las condiciones de vida de sus ciudadanos.

5. Finalidad de la descentralizacin
Por ltimo y para no desprender los ojos de hacia dnde avanzamos, es
importante que refresquemos o rediscutamos cul es la finalidad de
la descentralizacin. Debemos estar seguros que descentralizar per
se no asegura mejorar las prestaciones pblicas. Existen estados ms
centralizados que otros, que prestan mejores servicios a sus ciudadanos
que otros ms descentralizados y viceversa. La calidad y lo adecuado de

Daniel Viscarra

117

los servicios pblicos tendr que ver con muchos otros factores ms que la
descentralizacin poltico administrativa del pas.
Una aclaracin: si bien descentralizar no significa mejorar los servicios y
existen muchos otros factores que influyen en este mbito, no dejar de ser
menos evidente que la descentralizacin es uno de los factores que puede
aportar a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos.
Entonces, cul es la finalidad de descentralizar poltica y administrativamente
un Estado? El que escribe encuentra dos principales razones para este
fenmeno, mismas que se intensifican ms an en el caso municipal: la
primera es la necesidad de que cerca del ciudadano exista alguien con
la potestad de velar por sus asuntos cotidianos asuntos que, de ser mal
llevados adelante, pueden ser generadores de gran descomposicin social
;12 la segunda es dar el poder de decidir en las urnas sobre la poltica que
conviene en estos sus asuntos.
Comencemos a trabajar sobre el primer elemento o primera razn, es decir
la necesidad de que cerca del ciudadano exista alguien con potestad de
velar por ciertos asuntos. Al respecto y a modo de comprender cmo el
ejercicio competencial debe ser repensado en torno a privilegiar la atencin
al ciudadano, podramos pensar en la necesidad de ver ms la realidad y
menos un ideal Constitucional. Veamos el siguiente ejemplo: cmo un
GAM con 4000 habitantes y cuatro empleados en el rgano Ejecutivo podr
ejercer la competencia exclusiva de controlar la calidad y sanidad en la
elaboracin, transporte y venta de productos alimenticios para el consumo
humano y animal?. Considerando que con esos empleados no le alcanza al
GAM para aplicar de manera ptima la Ley 1178, cmo le podr alcanzar
para tener un correcto ejercicio competencial que permita tener, por ejemplo,

12 Las necesidades ms cotidianas, sin duda alguna, son las que deben atender los GAM. Si hay un paro
de transporte absoluto en una ciudad, el mismo afecta a ms ciudadanos de los que afectara si el paro
fuera en el camino entre dos provincias o entre dos departamentos. Si se suspende el servicio bsico de
electricidad durante dos das, este hecho traer mayor descontento social que si se suspende por dos das
el servicio de carnetizacin.

118

Mejor cabeza de un cercano ratn que cola de lejano len

un laboratorio que pueda estudiar las muestras tomadas de la comida que se


expende en el GAM?
Cuestionamientos como ste son los ponen en duda la descentralizacin
y hacen que se piense en la urgente necesidad que se tiene de reforzar en
cada uno de los ciudadanos los conceptos de la autonoma y las virtudes
que acarrea la misma. Imaginemos pues, los supuestos del cuestionamiento
y aterricmoslos an con mayor detalle en un nuevo ejemplo. En la feria
de sbado de un municipio distante a 250 kilmetros de su capital de
departamento, una de las vecinas decide poner a la venta carne de cerdo. Con
este caso, deberamos cuestionarnos qu es ms posible, o recomendable:
qu un servidor pblico del rgano Ejecutivo del GAM se haga presente en
la feria y pueda verificar que la carne de cerdo no tenga cisticercosis? o qu
uno de los 6 o 7 funcionarios que una centralidad departamental o nacional
destina al ejercicio de la competencia se haga presente en la feria?
Si bien los servidores pblicos del GAM son pocos muy posiblemente
menos especializados y responsables de muchas otras tareas, son
servidores que se encuentran en el territorio municipal y que conocen su
realidad y condiciones: pueden hacer los controles necesarios de manera
ms cotidiana y en lugares pertinentes. Estos servidores, en caso de necesitar
algn estudio complementario, podrn solicitar este estudio a un laboratorio
que tenga las capacidades.
Ahora, los tcnicos de una centralidad departamental o nacional, muy
posiblemente sern tcnicos ms especializados y, por lo tanto, responsables
de asuntos ms especficos sobre la materia. No obstante, son servidores
que no se encuentran en el territorio municipal y no conocen su realidad
y condiciones. Por lo tanto, no podrn hacer los controles necesarios de
manera cotidiana y en lugares pertinentes, pues tendrn muchos municipios
que atender como jurisdiccin y no conocern los puestos en los mercados
sobre los que deberan priorizar el control.
Entones, si bien los GAM pequeos quiz no tengan todas las condiciones
tcnicas para un pleno ejercicio competencial, ellos s tendrn la caracterstica

Daniel Viscarra

119

de ser gobiernos que cotidianamente se encuentran cerca de las necesidades


del ciudadano. Adems de ello, y aun existiendo muchos recursos pblicos
disponibles, queda claro que no ser econmicamente rentable y correcto,
en cuanto a volmenes de carga, el tener un laboratorio especializado para
un municipio de 4000 habitantes cuyas necesidades de anlisis de muestras
no pasen de la centena al ao.
Ejemplos como el antes citado sobran, pero podemos desarrollar uno ms,
que adems nos permita cuestionarnos ms all de nuestra comodidad por
mantener un modelo centralista. Conforme al numeral 18 del pargrafo I
del artculo 302 de la CPE, controlar el trnsito urbano es una competencia
municipal. No obstante, es posible pensar que la cantidad de efectivos
destinados al control del trfico vehicular disminuir en el futuro.
Ser incorrecto pensar que un municipio alejado de la capital departamental,
con poca poblacin, pocos recursos y escaso trfico vehicular deba contratar
un servidor pblico solo para hacerse cargo del trfico vehicular. Pero, sera
lgico, por ejemplo, que un servidor pblico municipal con otras tareas
pueda sancionar con una multa a aquel vecino, que tiene por costumbre
dejar su auto estacionado en la plaza principal del poblado, estorbando la
rampa para el acceso de silla de ruedas. Claro est que esta ltima situacin
es una mejor solucin a que un agente desde otro poblado deba trasladarse
a levantar la infraccin, pues posiblemente a su llegada ya no tendr nada
que infraccionar.
La primera razn para descentralizar, con el objetivo de acercar al
ciudadano un gobierno con la potestad de velar por sus asuntos cotidianos,
tiene fundamentos valederos, porque permite acciones cercanas y ms
relacionadas a lo cotidiano. Pero en este punto, antes de pasar a la segunda
razn, se debe enfatizar en algo. En Bolivia, la descentralizacin, en este
nuevo giro autonmico, no solo hace responsables a los GAM por ciertos
asuntos, sino que los hace mximos responsables de estos asuntos. Esto
porque ellos seran la mxima instancia de resolucin administrativa y
legislativa en sus competencias.

120

Mejor cabeza de un cercano ratn que cola de lejano len

Pero la funcin legislativa, al igual que ese rol de regulador que ya se


expres en puntos atrs, son quiz las dos grandes deudas del modelo de
descentralizacin con autonomas que estamos aplicando en la actualidad.
Los gobiernos autnomos an no estn concibiendo plenamente la potencia
de ser legisladores y reguladores de sus competencias.
No obstante, no deja de ser evidente que la legislacin municipal ser
la que moldee la regulacin y gestin que realizara el municipio de sus
competencias; por ello, deber ser la legislacin la que vaya apuntalando una
cada vez mejor y eficiente prestacin de servicios al ciudadano, asentando
en ella algunos de los puntos tocados en el presente artculo, entre otros.
Debera ser la legislacin municipal la que determine ms claramente cmo
el ejercicio gradual no debe afectar los derechos de los ciudadanos, cmo los
privados deben habilitarse para prestar servicios en competencias del GAM,
el establecimiento de tasas para la prestacin de servicios municipales, o
tasas de regulacin para los prestadores de servicios.
Acerca de la segunda razn planteada sobre de la descentralizacin,
referida a dar el poder decisin en las urnas sobre la poltica que conviene
en asuntos de carcter ms cotidiano, debemos por un momento imaginar
que la competencia de servicios bsicos a diferencia de lo establecido por
la CPE en su artculo 302, pargrafo I, numeral 40, no es una competencia
de los GAM, sino del Nivel Central del Estado. Entonces, supongamos que
la gestin de un gobierno del Nivel Central del Estado con fines electorales
solo se atendi con servicios bsicos a los 150 municipios ms poblados,
desatendiendo a los 189 municipios restantes.
La accin del gobierno del Nivel Central del Estado, al tener contenta a la
mayora poblacional, podra permitir que su partido sea reelegido y, por tanto,
los habitantes de los 189 municipios que fueron dejados de ser atendidos
en sus servicios bsicos, tendrn que ver como sus votos contrarios a una
administracin que los desatendi tendrn poca influencia en el contexto
nacional. Es decir, la voluntad que quisieran expresar estos ciudadanos en
las urnas, respecto a asuntos tan imprescindibles e importantes para sus
vidas como los servicios bsicos, tendr muy poca influencia.

Daniel Viscarra

121

All lo virtuoso de lo establecido en la CPE respecto a la asignacin de la


competencia de servicios bsicos a favor del GAM, pues si mil quinientos
de dos mil habitantes del GAM habilitados para votar piensan que la gestin
del burgomaestre fue un verdadero fracaso respecto a servicios bsicos por
haberlos suspendido, es lgico que esta autoridad no sea reelegida por la
ciudadana. Bajo la descentralizacin, la toma de decisiones de los asuntos
locales se encuentra en las manos de los habitantes de cada municipio.
Descentralizar poltica y administrativamente el Estado tiene por finalidad
principal otorgar a los ciudadanos la posibilidad de influir de una manera
ms directa en aquellos asuntos que moldean su vida y condicionan su
futuro y el de sus hijos; el brindar una mayor posibilidad de influir a travs
de su voto y otros mecanismos de democracia directa y participativa de las
prestaciones de salud, educacin, transporte, recojo de basura u otros que
suceden en su municipio.

6. A modo de conclusin
A lo largo del artculo vimos algunas de las condicionantes que dan forma
a nuestro proceso autonmico y otras opciones que posiblemente puedan
favorecer el ejercicio competencial. Lo cierto es que, como vimos en los
diferentes puntos analizados, queda claro que el proceso de descentralizacin
en Bolivia no puede ser concebido como un proceso con competencias
estancas de rigidez solemne que prioricen criterios errneos de ejercicio de
las competencias de los Gobiernos Autnomos por encima del inters de los
ciudadanos o de mejores formas de administracin. Claro est que tampoco
debemos quedarnos en un estado de cosas en el que sea habitual invadir las
competencias de otro nivel, sin tener el mayor aspaviento de cuestionarnos
la razn por la que el constituyente ha considerado conveniente que la
competencia que ejercemos la tenga otro nivel de gobierno.

122

Mejor cabeza de un cercano ratn que cola de lejano len

A diferencia de la mayora de las personas que analizan la distribucin


competencial del Estado Boliviano, pienso que las imperfecciones13
del sistema competencial no tienen como principal solucin el trfico
competencial14, sino un ejercicio competencial interdependiente, que
no es otra cosa que los gobiernos autnomos y el Nivel Central del Estado
comprendan la posibilidad de coordinacin institucionalizada con actores,
de la entramada sociedad boliviana, mismos que pueden ser ayuda y
excelentes apoyos para un ejercicio competencial enfocado principalmente
en el ciudadano.
Es as que el ejercicio competencial interdependiente por ejemplo,
har que en el caso de que un nico prestador del servicio de luz en los
departamentos, o a nivel nacional, sea la forma en que se d un mejor
servicio y se abaraten costos, la misma ser posible sin que el GAM transfiera
o delegue su competencia de servicios bsicos. Esto permitir que esta
empresa departamental o nacional deba someterse a la regulacin del GAM
13 Son denominadas imperfecciones del sistema competencial aquellos casos en los que razones tcnicas
hacen pensar que la asignacin competencial constitucional en algunas competencias determinadas no
fue la mejor manera de distribuir las competencias.

A pesar de aquellos participantes presenciales del debate competencial constitucional que afirman que
no hubo razones tcnicas en el establecimiento de los catlogos competenciales recogidos en los artculos
298 al 304 de la CPE, me resisto a creer del todo aquello, pues a pesar de que en algunos momentos la
parte tcnica pudo estar ausente en el debate, pienso que no deja de ser menos evidente que las razones
tcnicas de las diferentes propuestas y los fantasmas de las razones tcnicas que acompaaron las leyes del
anterior proceso de descentralizacin, se quedaron en los catlogos constitucionales a pesar de que los
negociadores principales estuvieran o no consientes de aquello.

Entonces el razonamiento antes planteado, me hace pensar que las posibles malas asignaciones o
imperfecciones del sistema competencial, no son ni malas asignaciones ni imperfecciones, sino son reglas
homogneas a todo el sistema competencial que, en determinados casos, posiblemente encuentren una
mejor solucin tcnica a la prestacin de servicios. Mas no parece cierto, por los ejemplos dados durante
este artculo, que si fuese mejor tcnicamente que un prestador de los servicios supere la jurisdiccin del
Gobierno Autnomo titular de la competencia, ste deba en la transferencia o delegacin competencial
ceder la funcin de mantenerse como regulador de la competencia y ser el prestador de la competencia
solo un prestador a nombre del titular de la competencia.

14 El trfico competencial es el conjunto de movimientos que harn las competencias entre los distintos
niveles de gobierno, por la aplicacin de las figuras de la transferencia o delegacin competencial.
Haciendo notar que las competencias en el caso de delegacin o transferencia cambian de un responsable
competencial a otro responsable competencial.

Daniel Viscarra

123

titular de la competencia pues al no haber delegado o transferido este la


competencia, el mismo ser an responsable de su prestacin y por lo tanto
la accin de otro nivel o de un privado en la competencia solo ser una
accin a nombre del GAM, y por lo tanto una accin regulada y sometida a
la regulacin del titular competencial.
El ejercicio interdependiente mediante convenios intergubernativos, otros
mecanismos de coordinacin o habilitaciones normativas de los titulares
competenciales, permitirn prestaciones conjuntas como en los casos
analizados de salud, servicio de recojo de basura u otros. Este ejercicio
interdependiente competencial permitir que los GAM puedan valerse de
medios coordinados de ejercicio competencial que no traicionen en s la
finalidad de la autonoma de acercar el gobierno al ciudadano.
Es decir, sera contradictorio acercar el gobierno al ciudadano mediante
la autonoma, para que este transfiera o delegue la mayor cantidad de sus
responsabilidades a una centralidad departamental o nacional. El ejercicio
competencial interdependiente lo que propone es que este gobierno cercano
a la poblacin permita accin de otros actores en su competencia, sin perder
la responsabilidad de la misma.
La interdependencia competencial, requiere del potenciamiento del rol de
regulador de los gobiernos autnomos, para que sin importar lo pequeos
que sean se conviertan en verdaderos responsables de las competencias que
le fueron asignadas, y no solo un invitado de piedra respecto a los asuntos
que la CPE consider importante que sean acercados al ciudadano para su
toma de decisiones.
Un GAM por pequeo que sea, si hace suyas las potencialidades de
regulador, o las posibilidades analizadas en el punto de recursos para el
ejercicio competencial, ser un municipio que, a travs de un ejercicio
efectivo e interdependiente, acerque efectivamente el gobierno y toma de
decisiones al ciudadano y a su realidad nica y diferente a la realidad de
otro municipio; haciendo efectivo que a sus ciudadanos les convino ms ser

124

Mejor cabeza de un cercano ratn que cola de lejano len

la cabeza de este ratn cercano a sus necesidades que la cola de un lejano


len.

Normas y Leyes
2000

Ley N 2150, de 20 de noviembre. Ley de Unidades Poltico


Administrativas.

2009

Constitucin Poltica del Estado. La Paz: Vicepresidencia del Estado


Plurinacional. La Paz.

Decreto Supremo N 181, de 28 de junio. Normas bsicas de


administracin de bienes y servicios de Bolivia.

2010

Ley N 031, de 19 de julio. Ley Marco de Autonoma y


Descentralizacin Andrs Ibez.

2012

Sentencia Constitucional Plurinacional N 2055/2012, de 16 de


octubre.

2014

Decreto Supremo N 2078, de 13 de agosto. Informacin del


Censo Nacional de Poblacin y vivienda-2012, contenida en la
base de datos versin final aprobada por el lnstituto Nacional de
Estadstica (INE).

Daniel Viscarra

125

Elementos para reflexionar


sobre el Modelo Municipal de
Gestin Participativa Estratgica
Diego Ayo1
En este artculo pretendo hacer una propuesta para promover el
funcionamiento de un modelo municipal de gestin participativa
estratgica. Parto de la tesis de que el encargado por ley para cumplir
este cometido es el Ministerio de Autonomas. Sin embargo y sta es la
tesis complementaria, el Ministerio no lo lograr de no aliarse con un
conjunto de actores fundamentales en la marcha autonmica municipal -los
mismos que sern descritos posteriormente. Requiero pues, explicar en qu
consistira dicho modelo, cmo funcionara y qu actores seran decisivos
en su puesta en marcha.

1 PHD en Ciencias Polticas por el Instituto Ortega y Gasset de la Universidad Complutense de Madrid.
Profesor titular de la Carrera de Ciencias Polticas y Coordinador del rea de Ciencias Polticas del
Postgrado de Derecho y Ciencias Polticas de la UMSA. Columnista de Pgina Siete (suplemento Ideas)
y El Deber (suplemento Sptimo Da). Autor de diversos libros sobre descentralizacin y democracia. En
2015 public su primera novela, En la cumbre. Fue viceministro de Participacin Popular, coordinador del
programa de desarrollo municipal en USAID e investigador del PNUD.

Diego Ayo

127

1. El liderazgo del Ministerio de Autonomas


y sus aliados en la marcha municipal
El Ministerio de Autonomas. Es el ministerio encargado del manejo del
proceso autonmico. Conviene recordar las atribuciones de esta institucin
de acuerdo a ley.2
a) Formular, desarrollar e implementar polticas orientadas a fortalecer y
profundizar el proceso de descentralizacin poltica y administrativa
con autonomas, concertado con actores polticos, sociales, culturales,
econmicos, en coordinacin con las Entidades Territoriales Autnomas
y descentralizadas.
b) Asumir acciones operativas para la coordinacin entre el rgano
Ejecutivo y las Entidades Territoriales Autnomas y Descentralizadas.
c) Ejercer la Secretara del Consejo Nacional para las Autonomas
(CNA) conformado por Representantes del rgano Ejecutivo y de las
Entidades Territoriales Autnomas y Descentralizadas, como instancia
de deliberacin y concertacin sobre aspectos inherentes a la
implementacin del rgimen de organizacin territorial del Estado y de
descentralizacin poltica y administrativa con autonomas contemplado
en la Constitucin Poltica del Estado.
d) Formular y desarrollar polticas orientadas a la implementacin de
la organizacin territorial del Estado contemplada en la Constitucin
Poltica del Estado.
e) Formular y evaluar la implementacin de polticas nacionales de
gestin territorial en las Unidades Territoriales en el marco de la
organizacin territorial establecida en la Constitucin Poltica del
Estado, en coordinacin con las Entidades Territoriales Autnomas y
Descentralizadas.

Decreto Supremo N 29894, de 7 de febrero de 2009, Art. 30. Estructura organizativa del Poder Ejecutivo
del Estado Plurinacional.

128

Elementos para reflexionar sobre el Modelo Municipal de Gestin Participativa Estratgica

f) Formular, impulsar e implementar polticas de desarrollo institucional


democrtico de las Entidades Territoriales Autnomas y Descentralizadas
en coordinacin con stas.
g) Disear e implementar un sistema nacional de acreditacin competencial.
h) Disear, proponer y coordinar con las Entidades Territoriales Autnomas
y Descentralizadas, el Ministerio de Planificacin del Desarrollo y el
Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas, polticas y mecanismos que
permitan la sostenibilidad fiscal financiera de las Entidades Territoriales
Autnomas y Descentralizadas.
i) Desarrollar un sistema de seguimiento y monitoreo al desempeo de
la gestin pblica institucional, competencial y fiscal financiera de las
Entidades Territoriales Autnomas y Descentralizadas.
j) Formular, propiciar y evaluar el desarrollo de polticas nacionales de
Interculturalidad en la gestin pblica de las Entidades Territoriales
Autnomas y Descentralizadas.
k) Conocer y resolver los procesos administrativos de creacin, modificacin
y delimitacin de la Unidades Territoriales en el marco de la legislacin
vigente.
l) Impulsar y promover polticas y acciones para la consolidacin de las
Entidades Territoriales Autnomas y Descentralizadas en coordinacin
con stas.
En funcin a estas atribuciones, se ha considerado pertinente observar qu
actores se perfilaran como potenciales aliados del Ministerio de Autonomas,
a efectos de tener xito en la implementacin de un proyecto municipal.

Diego Ayo

129

Atribucin

Rol del proyecto

Aliado potencial

Formular, desarrollar e
implementar polticas
orientadas a fortalecer
y profundizar el proceso de descentralizacin.

Escasa, no es facultad de un proyecto formular Ministerio de Aupolticas. Aunque los resultados de su aplicacin tonomas
experimental en diversos tpicos (por ejemplo,
el modelo de gestin estratgica participativa),
pueden servir para formular polticas especficas.

Asumir acciones operativas para la coordinacin entre el rgano Ejecutivo y las


Entidades Territoriales
Autnomas y Descentralizadas

Activo, pues se pretende crear una plataforma Escuela de Gestcnica de articulacin entre actores a partir de la tin Pblica Pluritransferencia de conocimiento. Por ello, se consi- nacional (EGPP)
dera que el actor de apoyo central para este logro
es la Escuela de Gestin Pblica Plurinacional
(EGPP).

Formular, impulsar e
implementar polticas
de desarrollo institucional democrtico de
las Entidades Territoriales Autnomas.

Activa, con particular nfasis en el apoyo a autoridades mujeres. Sin embargo, la necesidad
de consolidar el desarrollo institucional debe
dirigirse a los diversos actores municipales: los
propios gobiernos municipales, los reporteros
locales, las empresas municipales, la sociedad civil participativa, etc. En todo caso, la posibilidad
mayor de apoyo a la democratizacin de las instituciones municipales son las propias elecciones.
Teniendo en cuenta las elecciones de 2015, el
aliado por excelencia es el rgano Electoral a travs del Servicio Intercultural de Fortalecimiento
Democrtico (SIFDE).

Servicio Intercultural de Fortalecimiento Democrtico (SIFDE)

Disear e implemen- Activa, ya que es central delinear bien las comtar un sistema nacional petencias. El actor aliado es el Servicio Estatal de
de acreditacin com- Autonomas (SEA).
petencial.

Ministerio de Autonomas, a travs


del Servicio Estatal de Autonomas
(SEA).

130

Elementos para reflexionar sobre el Modelo Municipal de Gestin Participativa Estratgica

Atribucin

Rol del proyecto

Aliado potencial

Disear, proponer y
coordinar polticas y
mecanismos que permitan la sostenibilidad
fiscal financiera de las
Entidades Territoriales

Activa: es vital mejorar la ejecucin presupuestaria con mejoras en la planificacin, presupuestacin, contratacin, pre-inversin y gestin financiera. El aliado es el Viceministerio de Inversin
Pblica y Financiamiento Externo (VIPFE),
dependiente del Ministerio de Planificacin del
Desarrollo.

Viceministerio de
Inversin Pblica
y Financiamiento
Externo (VIPFE)

Desarrollar un sistema
de seguimiento y monitoreo al desempeo
de la gestin pblica
institucional, competencial y fiscal financiera de las Entidades Territoriales Autnomas
y Descentralizadas.

Activa, porque el proyecto desarrollar meca- Ministerio de Aunismos de monitoreo permanente, a efectos de tonomas
otorgar apoyo tcnico en base a criterios de eficiencia. Es vital poner sobre el tapete pblico la
constatacin de sistemas efectivos de monitoreo.

Formular, propiciar y
evaluar el desarrollo de
polticas nacionales de
Interculturalidad en la
gestin pblica de las
Entidades Territoriales
Autnomas y Descentralizadas.

Indirecto. La muestra tender a enfatizar la selec- Ministerio de Aucin de municipios con menos capacidades en tonomas
la gestin, que son precisamente aquellos municipios indgenas. En caso dado se tomar como
muestra especfica a autonomas indgenas, municipios con presencia de minoras indgenas u
organizaciones matrices indgenas, en coordinacin con los gobiernos municipales.

En suma, los actores aliados por excelencia son:


yy El Servicio Estatal de Autonomas (SEA), del Ministerio de Autonomas.
yy La Escuela de Gestin Pblica Plurinacional (EGPP).
yy El Servicio Intercultural de Fortalecimiento Democrtico (SIFDE), del
Tribunal Supremo Electoral.
yy El Viceministerio de Inversin Pblica y Financiamiento Externo
(VIPFE), dependiente del Ministerio de Planificacin del Desarrollo.

Diego Ayo

131

2. La importancia del Servicio Estatal de Autonomas


El SEA es el ente autonmico encargado de los asuntos tcnicos
competenciales: trabaja con conflictos competenciales, costeo competencial,
reas en las que se puede legislar de acuerdo a las competencias exclusivas,
delegacin y transferencias de competencias, etc. Vale decir, es un rgano
dedicado a consolidar el diseo institucional autonmico basado en las
competencias privativas, exclusivas, compartidas y concurrentes.
Este rol, que parece a priori tcnico, tiene una importancia fundamental en
el ciclo de la gestin pblica. Es el primer eslabn de una cadena amplia
de fases para mejorar la calidad de los servicios pblicos municipales. Es
el componente inicial de lo que se ha denominado el Modelo de Gestin
Estratgica Participativa Integral. Para comprender este concepto y, con l,
el de la importancia del SEA, es necesario hacer un recuento histrico de lo
que ha sido la gestin pblica municipal. Veamos:

Un recuento histrico de la gestin pblica municipal


El problema que se identifica tiene que ver con la escasa capacidad gerencial
de los gobiernos municipales. Al margen de las condiciones objetivas
verdaderamente dificultosas que se presentan en la vida municipal -falta
de reglas claras en la distribucin competencial, modelo fiscal de rasgos
rentistas, pobreza y desigualdad, persistentes, relegamiento de la mujer a
cargos simblicos, clientelismo poltico extendido-, lo cierto es que hay
algunos gobiernos municipales que, con las mismas reglas, rinden mejor
que otros. Esa constatacin pone en evidencia que el asunto que define una
mejor gestin tiene que ver fundamentalmente con las destrezas gerenciales
de las autoridades y tcnicos municipales.
Estas destrezas se articulan no slo con la capacidad de resolver asuntos
particulares que afecten a la gestin, como la baja ejecucin presupuestaria,
la poca inclusin social o la ambigedad en el diseo competencial. No
hay duda que resolver estos aspectos especficos sera de notable utilidad.
Sin embargo, la principal dificultad gerencial reside precisamente en haber

132

Elementos para reflexionar sobre el Modelo Municipal de Gestin Participativa Estratgica

ofrecido un tratamiento singular a cada problema, sin tomar en cuenta


que su singularidad era parte de un todo ms complejo. De ese modo, se
procedi a atender los eslabones de la cadena en su dimensin particular:
la participacin, desvinculada de la gestin, sta de la legislacin o del
diseo institucional, y todas ellas con repercusin slo casual sobre los
servicios pblicos. Esta situacin devino en un modelo fragmentado de
gestin pblica. ste fue el tipo de modelo de gestin que predomin hasta
el presente. Se describe lo sucedido con el siguiente diagrama.

Diagrama N 1.
Modelo de Gestin Pblica Fragmentado
Participacin

[1] La participacin
se convirti en un fin.

Legislacin

[2] No hubo deliberacin


en asuntos clave.

Diseo Institucional

[3] El diseo estuvo separado


de la gestin pblica.

Gestin Pblica

[4] La gestin tuvo una


orientacin obrista.

Dotacin Servicios
Pblicos

[5] La mejor dotacin de servicios


dependi de los sectores.

Diego Ayo

133

La participacin se convirti en un fin en s mismo. El conteo estadstico


de ciudadanos participantes en los talleres de planificacin participativa,
las cumbres participativas, las asambleas comunales, los encuentros
concurrentes y/o los encuentros de avance, termin por justificar la labor
de los diversos cooperantes, Organizaciones No Gubernamentales (ONG)
y/o funcionarios pblicos: a ms participantes, mayor el xito. Sin embargo,
el resultado final es que la participacin no tiene relacin con la gestin
pblica y, consecuentemente, con la dotacin mejorada de los servicios
pblicos.
El diseo institucional del nivel central fue impuesto a los municipios en
reiteradas oportunidades, desde el Comit de Vigilancia hasta los planes
distritales de desarrollo indgena, pasando por todo un montaje institucional
paralelo de diversas instancias del Estado. De ah la creacin de las TCO,
distritos de salud o complejos productivos, cuyo delineamiento institucional
ha sido paralelo a la estructura institucional municipal. Los gestores
municipales, a su vez, han venido planificando al margen de todo este
montaje. El resultado final ha sido la falta de coordinacin entre niveles,
con evidentes deterioros en la gestin pblica municipal. Por tanto, la
planificacin del diseo proveniente del nivel central ha corrido paralela a la
planificacin de la gestin del nivel municipal.
La deliberacin municipal no ocurri. El ente encargado de deliberar ha sido
el Concejo Municipal. Sin embargo, ste ha estado supeditado al Alcalde.
Adems de ello, el marco institucional de la Ley Orgnica de Municipalidades
posibilitaba solamente la emisin de ordenanzas y resoluciones, que tienen
un alcance mayormente administrativo y de organizacin interna, pero no
de orientacin del destino municipal. No fueron, por tanto, actores con
capacidad de definir tpicos estratgicos en la vida municipal. En suma, la
instancia del Concejo Municipal estuvo desligada del destino local.
La gestin pblica tuvo una orientacin obrista. Ello equivale a comprender
que los recursos estuvieron dirigidos a construir obras de cemento, pero
no a resolver problemas especficos de los sectores ms vulnerables de la
poblacin municipal: mujeres, indgenas y/o nios.

134

Elementos para reflexionar sobre el Modelo Municipal de Gestin Participativa Estratgica

La dotacin de servicios pblicos, y sus paulatinas mejoras, dependieron de


los sectores (Ministerios de Educacin y Salud; Viceministerio de Gnero)
ms que por la propia labor municipal. La gestin municipal construy
infraestructura pero no se preocup por mejorar la atencin en s misma.
Por ende, la gestin estuvo desligada de la cualificacin de los servicios
pblicos.
De ese modo, se llega al momento de visualizacin de la importancia del
SEA. Este rgano debera sentar las bases de un posible nuevo proyecto y
apuntar a mejorar la gestin, pero de forma conjunta, con la participacin,
la legislacin, la planificacin, el diseo y la cualificacin en los servicios.

Diagrama N 2.
Modelo de Gestin Pblica Integral

[2] Participacin

[1] Diseo y
Planificacin

[3] Legislacin

[5] Dotacin
de Servicios

[4] Gestin
Pblica

Diego Ayo

135

En este escenario, se debera buscar que


1. El diseo competencial sea definido perfectamente, para saber con
exactitud qu le compete hacer al gobierno municipal. [Rol del SEA].
2. La sociedad civil involucrada en el asunto especfico (por ejemplo, en
salud o gnero), debe participar en funcin a la ley municipal. [Rol de
los actores involucrados].
3. El Concejo Municipal, en base a este diseo definido claramente, puede
legislar para su propia jurisdiccin. [Rol del Concejo Municipal].
4. La gestin municipal tiene que desarrollarse en base a la ley municipal
y la reaccin de la sociedad civil involucrada, definiendo el POA y el
Presupuesto Municipal en base a ello. [Rol del Gobierno Municipal].
5. La mejora en la dotacin de servicios debe realizarse en coordinacin
con los actores sectoriales encargados, pero en vinculacin con la ley
municipal. [Rol de los sectores].
Como se observa, el SEA se convierte en la plataforma de partida de un
modelo de gestin municipal verdaderamente consistente con los desafos
de la presente coyuntura autonmica municipal.
Posibles ejemplos del modelo sealado. A efectos de tener una comprensin
didctica sobre lo esbozado, conviene seleccionar algunos ejemplos,
verdaderamente diferentes entre s, para aplicar la lgica del modelo de
gestin participativa estratgica.
a) Recojo de basura y residuos slidos
yy El SEA define el rol que le compete jugar al municipio.
yy El Concejo Municipal legisla en corcondancia con lo estipulado.
yy El Gobierno Municipal, en funcin a esa ley municipal, concierta
con las empresas recogedoras de basura y define una porcin del
presupuesto a destinarse a este rubro.
yy La sociedad civil se beneficia con un mejor servicio.

136

Elementos para reflexionar sobre el Modelo Municipal de Gestin Participativa Estratgica

b) Acoso poltico
yy El SEA define el rol que le compete jugar al municipio, en base a la
Constitucin Poltica del Estado (CPE) y a la Ley de Acoso Poltico.
yy Se elabora, conjuntamente con la Asociacin de Concejalas de Bolivia
(ACOBOL), un formato general de Ley Municipal contra el Acoso
Poltico.
yy Se capacita a las concejalas sobre esta posibilidad propiamente
municipal, con el apoyo de la EGPP.
yy Las concejalas instan a sus propios concejos municipales para que
legislen al respecto, una vez concluido el proceso de capacitacin. .
yy El Gobierno Municipal destina una partida para cubrir los costos
definidos en la ley y/o la infraestructura que se requiere.
yy Se define por ley y en coordinacin con los medios de comunicacin
locales (los reporteros locales) la difusin de los contenidos.
yy Se establecen con ACOBOL acuerdos de transparentacin de las
denuncias con los Juzgados de Sentencia existentes, para ver que stas
sean atendidas.
c) Turismo municipal comunitario
yy El SEA define el rol que le compete jugar al municipio (de acuerdo a
la CPE, la Ley Marco y la nueva Ley de Turismo N 292 de septiembre
de 2012).
yy Las comunidades con vocaciones tursticas (muchas de ellas, empresas
comunitarias) negocian apoyo con el Gobierno Municipal para
consolidar el turismo en el municipio.
yy El Concejo Municipal participa de estas negociaciones y legisla al
respecto.
En todos los ejemplos, de forma variable, se produce un crculo virtuoso
entre el diseo, la legislacin, la participacin, la gestin y la dotacin
(mejorada) de los servicios.

Diego Ayo

137

3. La importancia de la Escuela de Gestin Pblica Plurinacional


La EGPP es el rgano encargado de la formacin de los funcionarios de la
administracin pblica nacional. Cumple un rol decisivo, en la medida en
que se tiene la oportunidad de formar cuadros tcnicos. Sin embargo, es muy
importante comprender que este rgano, por su perfil acadmico/tcnico,
puede ser ms que eso. Es precisamente eso lo que se pretende explicar,
observando cmo fue el proceso de enseanza de la Ley de Participacin
Popular de 1994 en adelante. Lo que se consolid fue un modelo centrfugo
para llevar adelante una poltica pblica.
Tres son los elementos que deben ser tenidos en cuenta al poner en marcha
una poltica pblica.
yy La creacin de la poltica: en este primer eslabn de la poltica, se
observa si hay un solo creador de una poltica, si son muchos y/o si
estn relativamente entrelazados entre s. La lgica es simple: si hay
muchos actores que crean polticas sin coordinacin entre s (creacin
catica), la poltica que se difunde es en verdad un conjunto de polticas
no necesariamente articuladas entre s, o, para decirlo ms claramente,
es un montn de fragmentos desordenados de una misma poltica que
producen mltiples (e incluso antagnicos) contenidos de la ley.
yy La emisin de la poltica: en este segundo eslabn de la poltica,
se observa si hay un solo emisor (se hace referencia a operadores
de enseanza, asistencia tcnica, capacitacin o difusin de los
contenidos de la ley), si son muchos emisores y/o si estn relativamente
entrelazados entre s. La lgica es simple: si hay muchos operadores
que emiten los contenidos sin coordinacin entre s (emisin dispersa),
la poltica llega a los actores plagada de incoherencias, duplicidad de
mensajes, sesgo ideolgico y mensajes cortados y difusos -en funcin
a que cada actor hace, dice y aplica lo que ms le conviene.
yy La recepcin de la poltica: en este tercer eslabn de la poltica, se
observa si hay una recepcin institucional de los contenidos de la
ley o si la recepcin es individual, intermitente o parcial. La lgica es
simple: si hay muchos receptores de los contenidos sin coordinacin

138

Elementos para reflexionar sobre el Modelo Municipal de Gestin Participativa Estratgica

entre s (recepcin desordenada), no habr una aplicacin sistemtica


y, propiamente, institucional de la poltica.
Lo que sucedi en Bolivia se asemeja a un modelo fragmentado caracterizado
precisamente por la creacin catica, la emisin dispersa y la recepcin
desordenada de los contenidos. Veamos.

Diagrama N 3.
Modelo de Poltica Pblica Municipal
Univ.

Ministerio
de Salud

ONG

Viceministerio
de tierras

Prefectura

Creacin catica

Tcnicos del
Gobierno
Nacional
(GN)

Tcnicos del
Gobierno
Departamental
(GD)

Emisin dispersa

Alcaldes

Tcnicos

Concejales

Recepcin
desordenada

Diego Ayo

139

Lo que se observa es lo siguiente:


a) Hay muchos actores en cada una de las fases, sin necesariamente
coordinacin entre s.
b) No hay necesariamente vinculacin entre las fases, lo que origina una
paradoja.
c) La paradoja: los resultados favorecen a los propios actores municipales
de forma marginal. Los principales beneficiados son los mltiples
creadores (hay una competencia por innovar sin coordinar), los variados
emisores (hay muchos recursos destinados al aprendizaje de los
contenidos que generan, del mismo modo, una catica competencia) y
los diversos receptores (los privilegiados son tcnicos individuales ms
que el gobierno municipal como una institucin).
En este escenario, posiblemente la EGPP pueda ayudar a enmendar este
ciclo fragmentado de la poltica. La lgica es simple: la EGPP puede:
yy Coordinar contenidos con el gobierno central (Ministerio de Autonomas
y SEA como los principales) [creacin concertada].
yy Formar a los operadores de enseanza, capacitacin, asistencia tcnica
y difusin (ONG, las Asociaciones Municipales Departamentales,
tcnicos del gobierno central o de las gobernaciones, y reporteros
locales, entre otros). [emisin guiada]
yy Velar por la recepcin institucional de los contenidos, firmando
convenios con los gobiernos municipales para ofrecer cursos exclusivos
[recepcin institucional].
El resultado final puede ser diagramado de la siguiente manera:

140

Elementos para reflexionar sobre el Modelo Municipal de Gestin Participativa Estratgica

Diagrama N 4.

EGPP
Universidad

Tcnicos GN

ONG

Tcnicos GD

Tcnicos

Gobierno
Central

Creacin
concentrada

Emisin guiada

Alcaldes

Concejales

Recepcin
institucional

4. La importancia del Viceministerio de


Planificacin y Financiamiento Externo
El VIPFE es una institucin con un notable peso. Lo que se observa
actualmente es que no hay una adecuada ejecucin de recursos, en parte
por las restricciones normativas existentes, pero tambin y quizs sobre
todo por temor y confusin. Lo que se observ en las entrevistas es lo que
el ex alcalde de Tarija scar Montes resume en una declaracin:
Todo es nuevo y no se conoce. Hay mucha confusin y
desconocimiento en relacin a las nuevas leyes y su repercusin sobre
el manejo municipal. Y de yapa hay mucho temor. La gente cree que

Diego Ayo

141

la pueden meter a la crcel por culpa no de sus acciones sino del uso
discrecional de la Ley Marcelo Quiroga.3

En ese sentido, lo que tenemos no necesariamente es centralismo, sino


ignorancia: se ignora qu cosas se pueden hacer y cules no se pueden
hacer. Es fundamental, en ese sentido, la opinin de Mauricio Lea Plaza,
experto municipalista:
S, es verdad que el gobierno est controlando todo, pero tambin
es verdad que hay un montn de proyectos que errneamente los
hacemos revisar por el VIPFE, pero no era necesario. Basta en algunos
casos una ley municipal e incluso una resolucin. Lo que se tienen
que hacer es estudiar el problema e irlo enseando. Al final lo que
va a quedar son cheques que no se pueden firmar pero otros que s
se pueden firmar; proyectos que pueden ser modificados en el mismo
municipio y proyectos que requieren una ley dela Repblica, y as.4

Esta cita es muy importante porque deja en claro que lo que sucede ahora
es la promulgacin de diversas leyes que son entregadas a los gobiernos
municipales sin anestesia:5 no se las ensea. La realidad es simple:

Diagrama N 5.
Leyes

Gobiernos Municipales

3 Entrevista personal con scar Montes, ex alcalde de Tarija. 18.10.2013.


4 Entrevista personal con Mauricio Lea Plaza, experto municipalista. 18.10.2013.
5 Entrevista personal con Mario Galindo, experto municipalista. 25.10.2013.

142

Elementos para reflexionar sobre el Modelo Municipal de Gestin Participativa Estratgica

Hay una relacin unidireccional (vertical, desde arriba hacia abajo) y abstracta
entre el montaje legal y los gobiernos municipales, cuando lo deseable es
crear un nivel intermedio que establezca una relacin bidireccional (desde
arriba hacia abajo y desde abajo hacia arriba) y concreta (ley por ley, con la
comprensin de sus efectos).

Diagrama N 6.
Leyes: Unidad de control

Enseanza: Cartillas,
Guas y Manuales

Gobiernos Municipales

Diego Ayo

143

5. Sntesis grfica del Modelo Municipal de


Gestin Participativa Estratgica
Diagrama N 7.
Sntesis del Modelo Municipal de Gestin Participativa Estratgica

Ministerio
Autonoma

SEA

EGPP

VIPFE

Diseo
Institucional

Formacin
de Tcnicos

Capacitacin
y Asistencia

Modelo de Gestin
Participativa
Estratgica

De esta manera, se tendra funcionando un modelo estatal compacto,


orientado a satisfacer los requerimientos municipales de modo integral. Vale
decir, a modo de sntesis:
yy Se lograra conjuncionar los esfuerzos estatales tradicionalmente
dispersos en un modelo de gestin integral.

144

Elementos para reflexionar sobre el Modelo Municipal de Gestin Participativa Estratgica

yy Se conseguira poner un nfasis imprescindible en la gestin pblica


no como un hecho abstracto-general (por ejemplo, municipalizar la
Ley SAFCO), aunque tampoco como un hecho concreto-particular
(la construccin de una escuela), sino en un nivel intermedio, que no
descarta el cambio pero lo hace posible.
yy Se consolidara la presencia del Ministerio de Autonomas, con una
funcin que le competa y le d altura como verdadero rgano rector
del proceso autonmico.
yy Se apuntalara el rol del SEA, no como un centro de investigacin
con gestin relativamente autrquica (no siempre coincidente con
el Ministerio de Autonomas), sino como verdadero innovador en la
propuesta de ideas a ser ejecutadas por el Ministerio, en lo que deviene
un vnculo proactivo incuestionable.
yy Se ofrecera un camino alternativo para hacer un buen uso de los
recursos pblicos nacionales, en una poltica o un conjunto de polticas
con efectos evidentes sobre la poblacin.

Referencias
Entrevistas realizadas
Mauricio Lea Plaza, experto municipalista. 18.10.2013.
Mario Galindo, experto municipalista. 25.10.2013.
scar Montes, ex alcalde de Tarija. 18.10.2013.

Normas y Leyes
2009

Decreto Supremo N 29894, de 7 de febrero de 2009. Estructura


organizativa del Poder Ejecutivo del Estado Plurinacional.

Diego Ayo

145