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Sistema nico De Assistncia SociaL

CADERNO

Proteo de Assistncia Social:

segurana de acesso a benefcios e

servios de qualidade

Dezembro de 2013

I. PROTEO SOCIAL DE ASSISTNCIA SOCIAL

preciso entender que a anlise deste caderno centrada na proteo social no
mbito da assistncia implica em que se tenha bastante claro um antecedente:
reconhecer que essa funo no se limita a uma poltica social ou poltica de
assistncia social. Um segundo cuidado a ressaltar diz respeito ao estreito vnculo
entre o contedo das polticas de proteo social com o que a sociedade entende
por proteo social, responsabilidade estatal de proteo social pblica e ainda,
sobre o alcance dessa proteo social perante o cidado e suas desprotees.
Esse conjunto de elementos se constri na relao histrica de foras, interferncias de projetos polticos mais, ou menos, abrangentes em estabelecer
a responsabilidade coletiva pela proviso de apoio s desprotees que se
expressam na vida dos cidados. Portanto o mbito do que includo, como
uma ateno de proteo na assistncia social, convoca a que se tenha presente qual o pacto social que a sustenta.
A reflexo sobre proteo social parte desse entendimento apontando que a
condio de poltica pblica atribuda a assistncia social como a qualquer
outra poltica, realiza dois movimentos, amplia e restringe a ao. Por mais
paradoxal que possa parecer a um ou outro, torna-se necessrio concordar
que, instituir a assistncia social na condio de poltica social pblica significa elevar e alargar o estatuto da proteo social brasileira tornando-a acessvel a novas situaes e a mais cidados. Essa expanso, no sentido coletivo
da ateno, exige construir a visibilidade de demandas o que dimensiona seu
grau de universalidade ou cobertura6.
Ao mesmo tempo ela exige a delimitao do contedo de responsabilidade
dessa poltica na proteo social, o que por bvio no significa que possa

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24

preciso relembrar que essa perspectiva se coloca em confronto com a pratica que
atende situaes como casos individuais, o que desconecta a ateno prestada com a
condio de direito do cidado e mesmo da condio estrutural de expresso da questo
social portanto, universalizvel na mesma sociedade para os cidados que so submetidos a processos similares de espoliao.

ter condies de suportar todas as desprotees de diferentes cidados. Essa

necessria delimitao que define o ngulo da proteo social sobre o qual
ela exerce responsabilidade pblica.
Os sistemas de seguridade social respondem s demandas de proteo
social que se deslocam para alm da responsabilidade familiar e que, na
sociedade brasileira, so agravadas por sua desigualdade social, pelas
dimenses de seu territrio e contingente populacional e pelo surgimento de novas e desafiantes expresses da questo social que atingem a
populao e se expressam mais severamente nas classes subalternizadas
da sociedade.
Buscam reduzir o impacto de violaes, agresses, negligncias que provocam vitimizaes em indivduos e famlias que passam a demandar a aplicao de medidas e cuidados de reparao, indenizao, restaurao por
meio de dispositivos em grande parte regulados no campo da Justia e que
abarcam indistintamente todos os cidados com impossibilidade de enfrentar por meios e recursos individuais e familiares situaes de fragilidade de
automanuteno e de cuidados por : velhice, acidente, doena, invalidez,
desemprego, recluso, alm de desprotees por privaes socioeconmicas,
raa, gnero, etnia, cultura, etc. So situaes que demandam a interveno
do Estado, pela sua responsabilidade com a preservao da vida e a dignidade humana. (FLEURY, 1994, p.153; VIANA e LEVCOVITZ, 2005, p.17,
JACCOUD, 2009).

25
Caderno 2

Ainda que identificada no mbito individual ou familiar, a vitimizao face

vivencia de risco no decorre de mera responsabilidade individual, mas
de um conjunto de determinantes estruturais e conjunturais entre as quais a
ausncia de protees sociais pblicas. Entre as situaes determinantes da
vitimizao deve-se incluir as rupturas ou fragilizao de vnculos familiares e
sociais e a fragilizao das relaes de pertencimento, ao reduzido acesso aos
bens socialmente construdos, ocasionando restrio aos direitos e ofensas
dignidade humana.

Para a sua expanso e completude, os cidados devem contar com uma rede
de proteo social que inclua benefcios e servios sociais pblicos de natureza no mercantil e de acesso comum a todos. O horizonte da universalidade
de suas respostas supe o conhecimento e o reconhecimento de desprotees
sociais que incidem sobre a coletividade, independentemente da posio
ocupacional e dos rendimentos dos indivduos, embora considerando que
suas demandas possuem intrnseca relao com os nveis de privao e desigualdade socioeconmica.
Afirmar a Assistncia Social como proteo social significa olhar para o cidado, usurio dos servios, com outros olhos, como nos ensina Sposati,
[...] estar protegido significa ter foras prprias ou de terceiros,
que impeam que alguma agresso/precarizao/privao venha a
ocorrer deteriorando uma dada condio. Porm, estar protegido
no uma condio nata, ela adquirida no como mera mercadoria, mas pelo desenvolvimento de capacidades e possibilidades.
No caso, ter proteo e/ou estar protegido no significa meramente
portar algo, mas ter uma capacidade de enfrentamento e resistncia (SPOSATI, 2009, p.17).
A concepo orientadora da proteo social pblica incide evidentemente
na organizao das polticas sociais, na alocao de recursos e no alcance das
prestaes sociais. No entanto, so vrias as concepes que atravessam esse
debate, inclusive aquelas que ameaam e restringem sistemas de proteo
que, no plano internacional, outrora tiveram amplitude e se colocaram na
esteira dos chamados Estados de Bem Estar Social.

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Adentrando ao plano das prestaes socioassistenciais, assiste-se a um debate

que, alis, no novo e que tambm se aplica aos sistemas de seguridade
social mais amplamente concebidos. Vinculado categoria da autonomia
como horizonte dessas prestaes, aponta-se a ativao de capacidades para
a autonomia, diante do imperativo de liberar a populao de determinadas
protees sociais. Dessa forma, se valorizam as intervenes sociais para

tornar os indivduos e famlias responsveis pelo manejo de suas decises e

de sua vida, reforando uma viso conservadora.
Autores que estudam o desenvolvimento de polticas sociais na Europa dialogam com os crticos do Estado de Bem Estar Social considerado passivo,
em decorrncia de prestaes e benefcios sociais que estimulariam a acomodao das pessoas. Em contraponto se colocaria um Estado Social ativo,
que responsabiliza o prprio cidado e sua famlia pelo enfrentamento e
equacionamento de suas demandas sociais
Castel (2010), ao analisar as tendncias das polticas sociais contemporneas
e do trabalho social nelas desenvolvido explicita essa crtica:
Desde o comeo dos anos oitenta se multiplicaram as crticas ao
carter burocrtico deste Estado social que opera como um distribuidor automtico de recursos e que desresponsabiliza os usurios,
reduzidos ao papel de consumidores passivos (...) existindo um
amplo consenso para apelar a um Estado que por sua vez seja mais
flexvel ou ativo (2010, p.38).
Dialogando com essa posio, o autor analisa que pode haver um desvio em
transferir ao indivduo uma responsabilidade exagerada no desenvolvimento
das polticas pblicas, ao mesmo tempo em que reafirma o direito a proteo
social como garantia social e pblica, pois, (...) somente uma referncia ao
direito e a certa incondicionalidade do direito pode ser a garantia da presena
de um Estado social digno de tal nome (2010, p.40).

Mas com a condio de trat-lo tambm como um sujeito de direito. (...) de ser socorrido, ainda que no possa dar nada em troca.
(...) pedir muito a aqueles que tem pouco exigir-lhes que cum-

27
Caderno 2

Avanando nessa anlise admite que o Estado pode ter o objetivo de realizar
sua interveno o mais prximo possvel do indivduo para reforar as suas
capacidades,

pram um contrato ou montem um projeto para mudar sua vida,

quando vivem na precariedade. (2010, p.40).
Na continuidade de sua anlise sobre os sistemas de proteo social, Castel
(2010) coloca a tenso que permeia o trabalho social no interior de uma
poltica pblica, entre o modo de abordagem individual e a finalidade sociopoltica da poltica pblica:
(...) a reinscrio em coletivos constitui o melhor remdio para
indivduos desestabilizados cujo drama a maioria das vezes
precisamente estar desconectado de sistemas de pertencimento e de
protees coletivas ou no poder inscrever-se nelas, A referncia ao
coletivo constitui o antdoto necessrio s dinmicas de individualizao, tanto no campo das intervenes sociais como em outros.
(ibid. 2010, p.185).
Este conjunto de elementos sobre a extenso do campo da proteo social,
para alm dos dispositivos do seguro pblico adstrito a situao formal de
trabalho, permitem indicar que a poltica de Assistncia Social deve suprir
determinadas necessidades de proteo social e garantir prestaes sociais
pblicas.
H uma esfera pblica em sua consolidao que se constitui como um campo de fora social, que demanda processos poltico-institucionais, tomada de
decises, medidas e estratgias de gesto e de sua democratizao e, sobretudo, dilogos e disputas entre concepes, alocao de recursos e definio
de prioridades.

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No contexto de relaes societrias mais amplas, o fortalecimento do SUAS

exige de seus profissionais intervenes fincadas em bases conceituais segundo postulados ticos, qualificados aportes tericos e manejo de novas e
criativas estratgias, procedimentos e ferramentas de trabalho, condizentes
com os requisitos da poltica pblica.

Os desafios presentes na efetivao da Assistncia Social como direito do

cidado e dever do Estado so particulares ao seu campo, sua emergncia e
seu desenvolvimento, mas no se dissociam dos processos constitutivos das
demais polticas sociais. Junto s demais, o seu processo institucional pode
introduzir na agenda pblica, novas demandas e induzir maior e melhor
acesso.
[...] estar protegido significa ter foras prprias ou de terceiros,
que impeam que alguma agresso/precarizao/privao venha a
ocorrer deteriorando uma dada condio. Porm, estar protegido
no uma condio nata, ela adquirida no como mera mercadoria, mas pelo desenvolvimento de capacidades e possibilidades.
No caso, ter proteo e/ou estar protegido no significa meramente
portar algo, mas ter uma capacidade de enfrentamento e resistncia (SPOSATI, 2009, p.17).
Uma das formas em analisar as respostas que devem estar contidas na proteo social de assistncia social supe elencar expresses que essas desprotees assumem. No Caderno1 foi construdo referencial similar com objetivo
de situar o campo de direitos socioassistenciais.
O quadro a seguir procura identificar expresses de desprotees sociais a
partir de trs grandes eixos: o ciclo de vida, a dignidade humana e a convivncia familiar. No se tem ele por acabado e sim como indicativo, para
que se pense de forma articulada as manifestaes de desproteo social que
chegam at os servios de assistncia social.

Caderno 2

29

QUADRO 1- Desprotees sociais que demandam proteo da poltica

de assistncia social
EIXOS

INSEGURANAS

SITUAES DETECTADAS
Proteo Bsica

CICLOS DE
VIDA
Fragilidades e
vulnerabilidades
peculiares aos
processos de crescimento,
desenvolvimento e
envelhecimento:
1.Infncia
2.Adolescente
3.Juventude
4.Adulto
5.Idoso

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30

1) Razo de dependncia

- razo de dependncia da famlia marcada por

maior nmero de dependentes por provedor
associada a baixa remunerao e inconstncia
do trabalho do provedor

2) Demanda de
cuidados especiais
de dependentes

- presena de idoso na famlia que demandam

cuidados sem acesso a apoios de servios de
cuidadores ofertados pela poltica pblica

3) Presena na
famlia de mais
de um membro
com deficincia ou
doena crnica

- ausncia de cobertura de dispositivo de

proteo a ateno a segunda pessoa com deficincia na famlia independente de idade
- ausncia de cobertura de qualquer programa
de proteo social a pessoas com doenas
crnicas;
- ausncia de cobertura de qualquer programa
de proteo social a pessoas cuja deficincia
tenha sido avaliada como de curta permanncia

4) Pessoas idosas
na famlia com
demanda de BPC
sem aceitao pelo
INSS

- ausncia de cobertura de qualquer programa

de proteo social a pessoas sem idade para
aposentadoria ou BPC

5) Demandas de
benefcios eventuais
para superar uma
situao familiar
face a morte, nascimento de membros
da famlia

- ausncia de concesso de benefcios eventuais

pela inexistncia de regulao municipal em
conformidade com as normas nacionais
- vivncia de situaes de alterao na razo
de dependncia da famlia em provedor ou
dependente

6) Demandas de
apoio para complementao de
renda familiar pelo
nmero e idade dos
filhos

- demora ou ausncia de incluso em programa

de transferncia de renda face a ausncia de
descentralizao para autonomia dos CRAS
para insero de famlias Encaminhamento
par cadastro fica vinculado a burocracia sem
materializar a proteo social

EIXOS

INSEGURANAS

SITUAES DETECTADAS
Proteo Especial

Fragilidades e
vulnerabilidades
peculiares aos
processos de cresci- 8) Vivncia de
violncia fsica,
mento,
desenvolvimento e psquica e sexual
envelhecimento:
1.Infncia
2.Adolescente
3.Juventude
4.Adulto
5.Idoso

- crianas e adolescentes sob violncia fsica

familiar
- crianas e adolescentes vtimas de violncia,
abuso, explorao sexual, do exerccio de prostituio e do trfico humano
- crianas e adolescentes em situao de trabalho

9) Vivncia de
violao de direitos
de pessoas idosas,
mulheres e pessoas
com deficincias

- mulheres, idosos e pessoas com deficincia

em situao de violncia (psicolgica, domstica, sexual, entre outras)

10) Vivncia de
crianas e adolescentes em famlias
com vulnerabilidade socioeconmica

- crianas e adolescentes em situao de pobreza e indigncia

- crianas e adolescentes com deficincia e
vivncia de situao de pobreza e indigncia
- crianas e adolescentes migrantes em situao
de pobreza e miserabilidade

31
Caderno 2

CICLOS DE
VIDA

7) Vivncia de
abandono

- crianas em situao de rua e abandono

- adultos em situao de rua
- Idosos e deficientes em situao de rua e
abandono
- Idosos vivendo ss sem servio de cuidados
e apoio
- egressos de medidas de segurana
- egressos do sistema prisional sem referncia
familiar

EIXOS

INSEGURANAS

11) Vivncia de
crianas e adolescentes em instituies
CICLOS DE
VIDA

12) Ausncia de
trabalho socioeducativo para adolesFragilidades e
centes e jovens em
vulnerabilidades conflito com a lei,
peculiares aos
em cumprimento
processos de cresci- da medida socioedmento,
ucativa em meio
desenvolvimento e aberto
envelhecimento:
13) Ausncia de
convvio familiar e
1.Infncia
comunitrio a cri2.Adolescente
anas, adolescentes
3.Juventude
e jovens em conflito
4.Adulto
com a lei
5.Idoso

14) Vivncia de
pessoas idosas e pessoas com deficincia
sem condies de
prover seu prprio
sustento e nem t-lo
provido pela sua
famlia

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32

SITUAES DETECTADAS
- crianas e adolescentes impedidos de construo de projetos pessoal de vida pela contnua vida institucionalizada
- crianas e adolescentes impedidos de vivncia
em famlia substituta, guardi ou acolhedora e/
ou adoo por ausncia de oportunidades
- adolescentes abrigadas grvidas ou com filhos
pequenos

- adolescentes e jovens em cumprimento das

medidas socioeducativas impedidos da frequncia ao trabalho socioeducativo qualificado
para sua reorganizao de projetos de vida e
sua acolhida na convivncia familiar

- crianas e adolescentes apartados do convvio

familiar e comunitrio

- pessoas idosas sem condies de prover seu

prprio sustento e nem t-lo provido pela
famlia
-pessoas com deficincia incapaz para a vida
independente e para o trabalho, sem condies
de prover seu prprio sustento e nem t-lo
provido pela famlia

INSEGURANAS
15) Ausncia
prolongada do
provedor(s) na
relao cotidiana
com membros da
famlia face a exigncias de trabalho
e locomoo

CONVIVNCIA FAMILIAR

16) Localizao
isolada de moradia
da famlia sem
oferta de trabalho
e demais recursos
de apoio e proteo
social
17) Famlias com
um ou mais responsvel desaparecido (s), falecido(s),
interno(s) ou
egresso(s) do sistema prisional, com
especial ateno s
gestantes e nutrizes
18) Vivncia
de ruptura dos
vnculos familiares
pela ausncia de
condies do sustento e seus membros

SITUAES DETECTADAS

- esgaramento das relaes entre os membros

da famlia demandando o apoio para fortalecer
relaes de pertencimento e de referncia
- necessidade de ampliar vivencia de pertencimento que fortaleam os vnculos entre os
membros da famlia ampliando suas referncias
- necessidade de estruturas de apoio a famlias
com ausncia de convvio entre seus membros
- necessidade de apoio a famlias cujo cotidiano de sobrevivncia exige a antecipao de
responsabilidades de crianas perante seus
irmos
- necessidade de apoio a famlias com gestantes e nutrizes
- necessidade de apoio a famlias com adolescentes grvidas
- famlias vulnerveis pela constituio uni-parental
- famlias com vnculo afetivo pais/filho pouco
desenvolvido
- famlias com dificuldades no cumprimento de condicionalidades do Programa Bolsa
Famlia e do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil PETI

Proteo Especial
19) Vivncia em
territrios degradados

- ausncia de aproximao entre as intervenes urbanas realizadas pelo municpio e

as condies de moradia das famlias

20) Excluso sociocultural

- famlias e indivduos residentes em contextos/territrios com incidncia de trfico, prticas transgressoras, entre outras situaes de
extrema violncia

33
Caderno 2

EIXOS

EIXOS

INSEGURANAS

SITUAES DETECTADAS

CONVIVNCIA FAMILIAR

- coletivos tnicos como indgenas e quilombolas, com necessidades especiais

-populaes ribeirinhas; zonas de fronteira; e,
incidncia de migrao (ciganos)

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34

- famlias vulnerveis pelo uso, abuso e dependncia de substncias psicoativas

- famlias vulnerveis pela vivncia do cumprimento de pena de alguns de seus membros
- famlias vulnerveis pela vivncia de crianas,
adolescentes e jovens em instituies
- famlias que tm ou teve criana/adolescente
em abrigo, casa-lar ou famlia acolhedora, substituta ou guardi
- famlia que entregou criana ou adolescente
em adoo
- famlias com episdios atuais ou pregressos
de violncia contra criana, adolescente ou jovem, idosos e pessoas com deficincia
- famlias em situao de extrema pobreza no
inseridas em Programas Sociais
- famlias com gestantes ou mulheres com
filhos recm-nascidos internas do sistema prisional e em unidades de internao (medidas
socioeducativas)

EIXOS

INSEGURANAS

SITUAES DETECTADAS
Proteo Bsica

Proteo Especial
22) Construo de
meios de sobrevivncia par
indivduos egressos
de processos de
internao , priso
e outros que
molestaram sua
integridade fsica e
psicolgica

- famlias e indivduos em situao de rua

-egressos de situao de trfico de seres humanos
- egressos do trabalho escravo ou/em situao
de pobreza submetidas a condies de trabalho
precarizados que constituam risco sua integridade fsica e psicolgica

23) Vivncia de
calamidade pblica
relacionada
agresses ambientais e climticas

- pessoas e famlias vivendo em rea de risco

sujeitados a deslizamentos
- pessoas e famlias vtimas de enchentes
- pessoas e famlias vtimas de incndio
- pessoas e famlias vivendo ao desabrigo em
baixas temperaturas
-famlia e indivduos vtimas de epidemias

35
Caderno 2

SOBREVIVENCIA

21) Vivncia em
agregado familiar
sem condio de
educar os filhos

- famlias que enfrentam o desemprego sem

renda ou renda precria com fragilidade para
manter e educar os filhos
- famlias com crianas e adolescentes com
deficincia e vivendo em situao de pobreza
e indigncia
- famlias com crianas e adolescentes migrantes em situao de pobreza e miserabilidade
- egressos de medidas de segurana e do sistema prisional pertencente famlia em situao
de pobreza

As situaes de desproteo social exigem respostas articuladas do Estado

atravs de suas diversas polticas, sendo que aqui nos interessa, em particular,
as respostas da proteo social de assistncia social que, conforme definido
pelo SUAS se constitui e deve se consolidar mediante a corresponsabilidade
dos trs entes federativos em prover, articular e co-financiar benefcios e servios socioassistenciais, em relao pactuada e colaborativa, respeitando-se a
autonomia dos entes e o comando nico em cada esfera.
Como j registrado no caderno Capacita SUAS n1, pode-se afirmar que
de forma genrica, o mbito singular da proteo social de assistncia social
pode ser sintetizado em:

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36

ampliar a capacidade protetiva da famlia e de seus membros, o que

supe construir respostas desde a ausncia dessa proteo, a presena de
abandono, de agresses, produzindo aes de fortalecimento de laos
e de capacidade de exerccio dessa proteo que insere quer benefcios
como servios;
ampliar a densidade das relaes de convvio e sociabilidade dos cidados desde a esfera do cotidiano at atingir os diversos momentos do
ciclo de vida do cidado e cidad em que ocorrem fragilidades que os
tornam mais sujeitos a riscos sociais e a violao de sua dignidade;
instalar condies de acolhida e processos de acolhimento como
parte do trabalho de ateno e cuidados;
reduzir as fragilidades da vivncia e da sobrevivncia, atravs de meios
capacitadores da autonomia, das condies de dignidade humana, provocados inclusive pela ausncia de renda em uma sociedade de mercado;
reduzir e restaurar os danos de riscos sociais e de vitimizaes causadas por violncia, agresses, discriminaes, preconceitos.

1.1. Materializao da proteo social de assistncia social: benefcios

e servios socioassistenciais
Para a sua expanso, o sistema de seguridade social e nele, a Assistncia Social,
deve contar com uma rede de proteo social que inclua benefcios e servios
socioassistenciais realizados por profissionais, bens e dispositivos institucionais,
de natureza no mercantil e acesso qualificado e franqueado a todos.
Os benefcios e servios constituem garantias da proteo social na condio
de direitos a serem assegurados pela Poltica de Assistncia Social, para a preservao, segurana e respeito dignidade de todos os cidados (SPOSATI,
2009, p.22).
Conforme definido na LOAS e na PNAS, a Proteo Social Bsica tem carter
preventivo e objetiva a antecipao de situaes de risco por meio do conhecimento prvio do territrio e das famlias, das demandas sociais e dos nveis
de desproteo social a que esto expostas7, do desenvolvimento de potencialidades e aquisies e o fortalecimento de vnculos familiares e comunitrios,
prevendo o desenvolvimento de servios, programas e projetos locais de acolhimento, convivncia e socializao de famlias e de indivduos, para responder
as situaes de vulnerabilidade social. Destacam-se os Centros de Referncia
de Assistncia Social (CRAS)e a rede de servios socioeducativos direcionados
para grupos especficos, dentre eles, os Centros de Convivncia para crianas,
jovens e idosos, que ganham fora e efetividade ao se materializarem nos territrios. Compem tambm a Proteo Social Bsica os Benefcios Eventuais,
o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e as transferncias de renda do
Programa Bolsa Famlia.

Vide Caderno 3.

37
Caderno 2

A Proteo Social Especial (PSE) est direcionada a situaes de desproteo

agravadas. So famlias e indivduos em situao de risco pessoal ou social,
cujos direitos tenham sido violados ou ameaados, em particular devido a
ocorrncia de violncia fsica ou psicolgica, abuso ou explorao sexual,

abandono, rompimento ou fragilizao de vnculos ou afastamento do convvio familiar em funo da aplicao de medidas socioeducativas.
O Centro de Referncia Especializada em Assistncia Social (CREAS) a
unidade pblica estatal responsvel pela oferta de servios da PSE e tem o
papel de coordenar e fortalecer a articulao dos servios com a rede de assistncia social e as demais polticas pblicas. Os servios da Proteo Especial
so diferenciados para responder a situao vivenciada pelo indivduo ou
famlia de acordo com nveis de complexidade (mdia ou alta) e devem
estar articulados diretamente com o sistema de garantia de direito, o que
exige uma gesto mais complexa e compartilhada com o Poder Judicirio, o
Ministrio Pblico e com outros rgos e aes do Executivo8.
a. Integrao servios e benefcios
A LOAS dispe que os benefcios e servios socioassistenciais devem se organizar por nveis de proteo social bsica e especial e pela complexidade
das atenes requeridas e respostas organizadas. (Artigo 6 A). Sua realizao
pode ocorrer por servios prestados nos Centros de Referncia de Assistncia
Social (CRAS) e Centros de Referncia Especializados de Assistncia Social
(CREAS) - unidades estatais de referncia dessas protees - e pela participao das entidades e organizaes de Assistncia Social (Artigo 6 C).
Art. 6-C.As protees sociais, bsica e especial, sero ofertadas precipuamente no Centro de Referncia de Assistncia
Social (Cras) e no Centro de Referncia Especializado de
Assistncia Social (Creas), respectivamente, e pelas entidades
sem fins lucrativos de assistncia social de que trata o art. 3
desta Lei.
1 O Cras a unidade pblica municipal, de base territorial,
localizada em reas com maiores ndices de vulnerabilidade e risco social, destinada articulao dos servios socioassistenciais no

capacitasuas

38

Vide Caderno 1.

seu territrio de abrangncia e prestao de servios, programas

e projetos socioassistenciais de proteo social bsica s famlias.
2 O Creas a unidade pblica de abrangncia e gesto municipal, estadual ou regional, destinada prestao de servios a
indivduos e famlias que se encontram em situao de risco pessoal
ou social, por violao de direitos ou contingncia, que demandam
intervenes especializadas da proteo social especial.
3Os Cras e os Creas so unidades pblicas estatais institudas
no mbito do Suas, que possuem interface com as demais polticas
pblicas e articulam, coordenam e ofertam os servios, programas,
projetos e benefcios da assistncia social.
Art. 6-D.As instalaes dos Cras e dos Creas devem ser compatveis
com os servios neles ofertados, com espaos para trabalhos em grupo
e ambientes especficos para recepo e atendimento reservado das
famlias e indivduos, assegurada a acessibilidade s pessoas idosas e
com deficincia. (Lei n 12.435, de6 de julho de 2011.)
Na realizao dos benefcios e servios socioassistenciais as funes da Assistncia
Social se interpenetram e operam integradamente. No se constituem (ou no
se constituem exclusivamente) em instncias operadoras, mas em processos de
trabalho com resultados para a efetiva realizao da proteo social9.
Ao operar na proteo aos riscos e vulnerabilidades, a assistncia social adquiriu maior visibilidade pela oferta de provises materiais e, sobretudo, por
se ocupar de respostas emergenciais diante de contingncias sociais, o que
precisa ser revertido quando o que est em questo na proteo social bsica
a sua dimenso de antecipao que previna possveis ocorrncias.

Para recorrncia a uma discusso mais aprofundada acerca da Proteo Social e a defesa dos direitos
socioassistenciais, ver Caderno 1 e, em relao a funo da Vigilncia Social, ver Caderno 3.

39
Caderno 2

Os benefcios, continuados ou eventuais, constituem a forma pela qual a

assistncia social reconhecida, sem dvida, pela extenso de sua cobertura
e por terem promovido determinado patamar de mudanas em condies de

vida da populao10. Integram organicamente as garantias do SUAS, como

direito dos cidados e famlias.
Os benefcios e servios socioassistenciais compem o Sistema de Proteo
Social brasileiro. Alm de provises materiais, a Assistncia Social deve oferecer meios para o desenvolvimento ou (re)construo da cidadania e da autonomia, ou seja, necessidades que vo alm da reproduo material da vida.
O benefcios e servios pblicos de assistncia social materializam os direitos
socioassistenciais - parcela de responsabilidade da proteo social que cabe
poltica de assistncia social garantir -, e ganham visibilidade e legitimidade
social medida que disponham de estruturas slidas e meios institucionais
(operadores especializados, financiamento compatvel, espaos fsicos adequados, infraestrutura material, etc.) e sejam acessados de modo previsvel,
continuado, com cobertura e qualidade compatveis com as condies que
os justificam e com resolutividade em suas respostas.
Os benefcios constituem provises da Proteo Social Bsica do SUAS e
compem a rede socioassistencial. A articulao entre servios e benefcios
necessria, de modo a integrar o seu acesso a cuidados e atenes prestadas pelo
trabalho profissional nos servios socioassistenciais. competncia comum dos
entes federativos gerir, de forma integrada, os servios, benefcios e programas
de transferncia de renda de sua competncia (NOB/SUAS, 2012)11.

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40

10 Sobre impactos do Programa Bolsa Famlia nas condies de vida das famlias vide Maria Ozanira
da Silva e outros. A Poltica Social Brasileira no Sculo XXI, 2008; Pnad/IBGE 2009; e Bolsa Famlia
2003-2010: avanos e desafios. Jorge Abraho de Castro, Lucia Modesto (orgs). (2 v), IPEA, 2010.
<http://www.ipea.gov.br>
11 A determinao legal da garantia um salrio mnimo na CF de 88, que na LOAS recebeu a denominao de
Benefcio de Prestao Continuada (BPC) concretizou a luta dos movimentos sociais que se articularam para
garantir a proteo de renda para as pessoas com deficincia e pessoas idosas. O Benefcio de Prestao
Continuada (BPC) a garantia de um salrio mnimo mensal pessoa com deficincia e ao idoso com 65
(sessenta e cinco) anos ou mais que comprovem no possuir meios de prover a prpria manuteno nem
t-la provida por sua famlia (LOAS, art.20).
Os Benefcios Eventuais so provises suplementares e provisrias que integram organicamente as garantias do SUAS e so prestadas aos cidados e s famlias em virtude de nascimento, morte, situaes de
vulnerabilidade temporria e de calamidade pblica. (LOAS, art.22, redao dada pela Lei n 12.435/2011).

b. Servios socioassistenciais: referncias normativas

A prestao dos servios socioassistenciais envolve a organizao de respostas
diante das privaes econmicas e sociais e da difcil interveno em relao
aos impactos que a desigualdade social produz, cuja superao foge da rbita
do trabalho profissional e de uma nica poltica pblica, embora cada uma
delas tenha o seu campo de interveno e de possibilidades.
O trabalho social operado na Assistncia Social complexo, justamente por
lidar com graves dimenses e expresses da questo social, como a desproteo e fragilizao de vnculos e solidariedades familiares e sociais, alm
de acessos precrios a bens, recursos e polticas pblicas. Sua realizao
adequada se projeta a partir de compatvel financiamento pblico, decises
polticas e recursos profissionais para que determinadas condies possam ser
compreendidas e alteradas.
Na atual conjuntura, aos servios historicamente estruturados se colocam
novas exigncias diante de graves situaes, sobretudo em face das transformaes do mundo do trabalho, de mudanas sociais, demogrficas e familiares que exigem novas respostas das polticas pblicas, principalmente,
quando afetam coletivos mais vulnerveis e que constituem os detentores de
direitos proteo social de Assistncia Social.
Os servios de assistncia social devem propiciar um campo de seguranas
e certezas pela sua oferta em quantidade e qualidade para assegurar direitos
humanos e sociais exigveis ao Estado que, se no prest-los diretamente,
deve regulamentar a sua delegao. Suas respostas devem impactar positivamente as condies sociais daqueles que deles se utilizam, requerem ou
venham deles a necessitar.
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Caderno 2

Constituem um campo de atenes, apoios e cuidados s pessoas, famlias e

aos grupos que demandam proteo social do Estado, independentemente

de sua condio de renda12. Cumprem a funo de proteger, reduzir danos,

monitorar riscos e prevenir a incidncia de agravos ao ciclo de vida, dignidade humana e fragilidade das famlias.
Sua realizao de forma gratuita, continuada e planejada remete s responsabilidades a serem operadas pelos entes federados e a sua organizao com
continuidade, regularidade e permanncia implica em meios e condies
adequadas para a sua gesto. Para o desenvolvimento dos seus processos de
trabalho exige qualificao e valorizao profissional, quadro de pessoal compatvel e ambientes adequados. O seu funcionamento requer planejamento,
fluxos constitudos e gesto formalizada.
A realizao dos servios de responsabilidade precpua do ente municipal,
cabendo ao Estado prestar os servios assistenciais cujos custos ou ausncia
de demanda municipal justifiquem uma rede regional de servios, desconcentrada, no mbito do respectivo Estado (Artigo 13).
preciso levar em conta na organizao dos servios e na sua oferta e funcionamento em rede, as especificidades, iniquidades e desigualdades regionais e
municipais, bem como as diversidades culturais, tnicas, religiosas, socioeconmicas, polticas e territoriais.
A concepo que orienta a realizao dos servios socioassistenciais,
bem como o prprio modo de conceber as privaes humanas e sociais
incide sobre a sua extenso e qualidade. As condies que levam a sua
existncia so socialmente constitudas e decorrem de situaes e expresses que emergem das relaes sociais, com variaes no tempo e
no espao.

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12 A PNAS/04 define como pblico usurio da assistncia social: cidados e grupos que se encontram
em situaes de vulnerabilidade e riscos, tais como: famlias e indivduos com perda ou fragilidade
de vnculos de afetividade, pertencimento e sociabilidade; ciclos de vida; identidades estigmatizadas
em termos tnico, cultural e sexual; desvantagem pessoal resultante de deficincias; excluso pela
pobreza e, ou, no acesso s demais polticas pblicas; uso de substncias psicoativas; diferentes
formas de violncia advinda do ncleo familiar, grupos e indivduos; insero precria ou no insero
no mercado de trabalho formal e informal; estratgias e alternativas diferenciadas de sobrevivncia que
podem representar risco pessoal e social.

Na produo dos servios coloca-se a possibilidade de trazer a luz o conjunto de situaes que demandam proteo ao Estado, ao qual se impe a
oferta de respostas adequadas s necessidades da vida social, da dignidade
humana e do enfrentamento da pobreza e das desigualdades sociais, conforme dispe a CF-88.
Em seu artigo 23, a LOAS dispe sobre a natureza continuada dos
servios e a sua finalidade na melhoria das condies de vida da populao segundo suas necessidades. Portanto, uma primeira definio de
servios deve considerar o seu valor, a sua utilidade social em resposta
s necessidades humanas.
A trajetria da Poltica de Assistncia Social, em particular nos ltimos 10
anos, tem avanado na construo e definio de marcos legais e regulatrios que estabelecem balizas, referncias e radares para a proteo social e
de seus servios com qualidade.
Os movimentos para articular as aes entre as trs esferas de governo,
entre governo e sociedade civil, entre servios e benefcios e com a rede
socioassistencial, so componentes essenciais de uma dimenso a ser planejada, desenvolvida e avaliada considerando a unidade de propsitos
que preside o SUAS e o alcance de direitos pelos usurios.
Na realizao dos servios socioassistenciais assumem-se como dimenses orientadoras do trabalho social o fortalecimento de potencialidades e capacidades dos cidados e o seu empoderamento 13 e
protagonismo social 14. Fortalecer potencialidades e capacidades no
significa que o prprio indivduo tem que buscar a soluo dos seus
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Caderno 2

13 Numa perspectiva emancipatria, empoderar o processo pelo qual indivduos, organizaes e comunidades angariam recursos que lhes permitam ter voz, visibilidade, influncia e capacidade de ao
e deciso. Nesse sentido, equivale aos sujeitos terem poder de agenda nos temas que afetam suas
vidas. (HOROCHOVSKI e MEIRELLES, 2007, p.486)
14 De acordo com COSTA (1998), a palavra protagonismo formada por duas razes gregas, proto, que
significa o primeiro, principal, e agon, que significa luta. Agonistes, significa lutador. Protagonismo quer
dizer lutador principal, personagem principal, ator principal.

problemas 15, desonerando o Estado de suas responsabilidades.

Especialmente no trabalho social realizado no mbito da Proteo Social Bsica
de Assistncia Social, coloca-se a expectativa de que o mesmo possa contribuir
para o desenvolvimento de projetos coletivos e a conquista do protagonismo e
da autonomia de cada um dos membros das famlias do territrio (PAIF, 2012).
Na esteira desse debate cabe salientar o mbito de uma poltica social e do
trabalho social nela realizado. Ao posicionar esse trabalho preciso considerar a singularidade das trajetrias dos cidados, sem perder de vista que
o trabalho social se constri na relao com usurios de servios pblicos,
detentores de direitos como cidados.
necessrio considerar tambm a particularidade dos sujeitos profissionais
responsveis pelo trabalho social no mbito do SUAS. A prestao de servios
e benefcios de assistncia social envolve um conjunto amplo e diversificado de
categorias profissionais e as condies objetivas e subjetivas de que dispem,
sejam as relacionadas aos conhecimentos e saberes acumulados em cada uma
das reas, sejam as relacionadas aos meios, estruturas e gesto institucional exigidos para a materializao do trabalho socialmente necessrio - qualificado,
complexo e cooperado - que devem realizar, em um contexto de ampliao de
demandas e precarizao das relaes de trabalho. (RAICHELIS, 2010).

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15 Vide Caderno de Orientaes Tcnicas sobre o PAIF: Trabalho social com famlias do Servio de
Proteo e Atendimento Integral Famlia PAIF, 1. Ed., Braslia, 2012.
<http://www.mds.gov.br/assistenciasocial/protecaobasica>
Nessa produo conceitua-se trabalho social como: Conjunto de procedimentos efetuados a partir
de pressupostos ticos, conhecimento terico-metodolgico e tcnico-operativo, com a finalidade de
contribuir para a convivncia, reconhecimento de direitos e possibilidades de interveno na vida social
de um conjunto de pessoas, unidas por laos consanguneos, afetivos e/ou de solidariedade que se
constitui em um espao privilegiado e insubstituvel de proteo e socializao primrias, com o objetivo de proteger seus direitos, apoi-las no desempenho da sua funo de proteo e socializao de
seus membros, bem como assegurar o convvio familiar e comunitrio, a partir do reconhecimento do
papel do Estado na proteo s famlias e aos seus membros mais vulnerveis. Tal objetivo materializase a partir do desenvolvimento de aes de carter preventivo, protetivo e proativo (...).
Salienta-se quanto a adoo de metodologias do trabalho social que as mesmas devem estimular a
participao das famlias e contribuir para a reflexo crtica sobre as condies de vida e do territrio e
fortalecer suas capacidades para construir alternativas de ao e auxiliar no processo de conquista
da cidadania (PAIF, 2012).

Depreende-se dessa lgica, o imperativo do acompanhamento social efetivo dos

sujeitos em sua trajetria encontrando respostas para necessidades singulares e coletivas e mobilizando apoios, recursos e suportes pblicos e no buscando no prprio
indivduo, tanto as razes de sua situao, como todos os recursos para super-la.
Duas grandes direes esto postas para a proteo social na assistncia social:
a construo da autonomia e o fortalecimento de vnculos/laos de pertencimento. A autonomia conforme aqui brevemente se coloca, uma necessidade humana bsica e condio para viver em sociedade de forma ativa. No
Caderno de Orientaes do Servio de Proteo e Atendimento Integral a
Famlias (PAIF, 2011) essa formulao apoiada no conceito desenvolvido
por DOYAL e GOUGH e discutido por Pereira (2000) concebendo-se ento como a capacidade das pessoas de elegerem objetivos e crenas, valor-los
com discernimento e coloca-los em prtica sem opresso.
A autora incita a trazer para o campo da assistncia social a necessidade de
autonomia. Se vincularmos essa categoria ao alcance da cidadania, teramos
a prpria proteo social materializada em formas de segurana social bens,
servios, atividades, tanto do ponto de vista fsico, como econmico e dos
vnculos sociais. (Pereira, 2000, p. 75 a 86).
Os vnculos sociais constituem elementos de sustentao da proteo social.

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Caderno 2

Enquanto o isolamento, a desfiliao, as rupturas sociais so indicadores de reduo da sustentao da proteo social, os vnculos
e o reconhecimento social so uma expresso de seu fortalecimento
(Caderno 1, 2013). Nessa tica, os direitos ultrapassam a ateno
a cada indivduo ou grupo conforme a especificidade de cada servio,
e se formulam em trs grupos: os gerais; os especficos em cada modalidade de servio; os direcionados restaurao e sustentabilidade
do reconhecimento e vnculo de cidadania, como ultrapassagem das
aquisies imediatas e materiais a que tem direito de obter em cada
um dos servios (Caderno 1, 2013).

1.2

A relao entre o pblico e o privado na prestao de servios

socioassistenciais

Os servios desenvolvidos por organizaes no governamentais, com ou

sem subsdio do Estado, se organizaram a partir de iniciativas de grupos e de
organizaes, sob diversas referncias.
No seu desenvolvimento, o campo assistencial foi presidido pelo princpio
da subsidiariedade. Derivado da Doutrina da Igreja Catlica e formulado em
fins do sculo XIX e comeo do sculo XX assume importncia no momento
atual no qual esto presentes polmicas que envolvem a definio do papel
do Estado e a transferncia de suas responsabilidades pblicas para indivduos, famlias ou organizaes privadas da sociedade civil.
Vrios estudos demonstram os elementos constitutivos do campo assistencial que plasmaram a sua identidade, como forma de interveno de carter
privado, derivada de prticas de auxlio e socorro, no raro visvel pelo seu
carter emergencial e at hoje assim compreendida, no como proteo
social de carter universal, a ser provida por meio de benefcios e servios
continuados, segundo necessidades de seus demandantes, na condio da
efetivao de um direito que cabe ao Estado regular e prover.
As formas pretritas de desenvolvimento do campo assistencial tem significncia na configurao atual dos servios socioassistenciais, repercusses em
seu contedo e na construo do dever de Estado na sua proviso e regulao.

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A oferta privada de aes sociais configura um campo difuso que, necessariamente, no se organiza pela regncia de direitos sociais e pela sua vinculao
poltica pblica, demandando um importante movimento a ser institudo,
quando inseridas na rbita da poltica pblica.
No caso da Assistncia Social h um transito que sugere transformaes
no modo de conceber e realizar os servios e em medidas efetivas do Poder