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O CONCEITO DE DFICIT HABITACIONAL NO BRASIL CONTEXTO DE ELABORAO SOB A TICA DO SISTEMA

SIMBLICO1
Endyra de Oliveira Russo, mestre em planejamento urbano e regional pelo
Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade
Federal do Rio de Janeiro IPPUR/ UFRJ
Apresentao
Partindo da proposio de Bourdieu (1998), para quem o cientista social deve
voltar sua ateno ao longo trabalho de construo social de sentido que est por trs de
numerosos objetos reconhecidos pela cincia oficial como naturais, que camuflam uma
srie de lutas pela imposio de uma determinada viso de mundo (variando, por isso, ao
sabor das flutuaes da conscincia social do momento) (p.36), a inteno deste artigo
olhar para o conceito oficial de dficit habitacional no Brasil - elaborado pela Fundao Joo
Pinheiro e divulgado inicialmente em 1995 -, a partir no de uma abordagem crtica, que
toma as estatsticas como meio de conhecimento e discute sua exatido, sua pertinncia etc.
(Besson, 2006, p.51), mas sintomtica, ou seja, tomando as estatsticas como objeto do
conhecimento.
A busca por uma linguagem mais cientfica a orientar as decises pblicas,
juntamente com as diretrizes de conteno dos gastos do governo em polticas socais,
caractersticas da gesto Fernando Henrique Cardoso como presidente, teriam acirrado a
disputa pela alocao de recursos entre setores da economia, levando a que, como parte da
estratgia de convencimento do governo, se instaurasse uma disputa metodolgica pelo
clculo do indicador dficit habitacional, de forma que esse fosse mais favorvel a

Este artigo parte da dissertao de mestrado defendida no IPPUR/ UFRJ em 2014, sob orientao do Prof. Dr. Adauto

Lcio Cardoso.

determinado tipo de poltica e segmento. Essa seria uma forma "transfigurada"2 da luta pela
alocao de recursos pblicos nas polticas habitacionais. Identificaram-se algumas
metodologias que poca se apresentavam como alternativas quela adotada pelo governo
federal e mapearam-se alguns campos nos quais essa luta era travada. Isso teria ocorrido,
sobretudo, nas reunies do Conselho Curador do Fundo de Garantia do Tempo de Servio,
principal fonte de recursos disponvel para os programas. Assim, pode-se ver a forma de
clculo oficial do dficit habitacional, para alm de seus mritos ou limites como mtodo
estatstico para medir o problema da habitao, como uma sntese momentnea de uma serie
de disputas3, principalmente, a "alocativa". Assim, prope-se por em dialogo, sob um tema
prprio da poltica habitacional, a literatura da sociologia e da cincia poltica.
A racionalizao do Estado como antdoto ao clientelismo - as discusses
sobre o conceito de dficit habitacional nos campos poltico e burocrtico da habitao
no governo federal nos anos 1990
Bourdieu (2004) prope a noo de campo como sendo, simultaneamente, um
campo de foras e um campo de lutas no qual os agentes, visando a transformar ou conservar
a relao de foras estabelecida, investem o "capital" adquirido nas lutas anteriores, na forma
de estratgias que dependem da posio que ocupam nesse campo (p.177). Neste trabalho
essa noo ajuda a conformar espaos de interao sobre a poltica habitacional
(identificando-se atores e capitais), nos quais o conceito de dficit habitacional (ou as
metodologias para sua mensurao) era acionado, sendo o respaldo tcnico-cientfico da
instituio contratada, responsvel pela metodologia, uma forma de capital.
No Brasil, o processo constituinte que resultou na Constituio Federal de 1988
propiciou a abertura de um ambiente de intensa discusso democrtica. Rolnik (2009)
apresenta os anos 1990 como um perodo de intenso debate sobre o papel dos cidados e de
suas organizaes na gesto das cidades, que teria ocorrido no seio da sociedade civil,

Os termos "transfigurada", "capital" e "espaos de interao" so de Pierre Bourdieu.

Na dissertao abordaram-se outras disputas, como aquela no campo das estatsticas pblicas propriamente.

partidos e governos (p.31). O Congresso Nacional se tornara local propcio para as disputas
polticas sobre o desenho federativo e arranjo institucional para o setor da habitao, e pela
primeira vez, empresrios se ombreavam com sindicatos, movimentos populares e
associaes para debater uma proposta para o setor. Com isso, capitais vinculados
construo, financiamento e promoo residencial estavam obrigados a dialogar com
segmentos tradicionalmente excludos da definio da aplicao de recursos pblicos
(Maricato, 1998, p.67). Esses atores tinham algo em comum: a busca de uma nova aliana
entre os envolvidos no financiamento, produo e uso da moradia (Azevedo, 2007, p.22).
Conforme relatou em entrevista para a autora a consultora legislativa Suely Arajo4, da
Comisso de Desenvolvimento Urbano, onde se discutiam as propostas legislativas para o
setor, cada interessado apresentava um dado diferente sobre o dficit habitacional, buscando
dar nfase sua rea de atuao: a CBIC5, por exemplo, falava que o dficit habitacional era
de 10 milhes, j o Frum Nacional da Reforma Urbana falava que era de 20 milhes. A
depender de diferentes metodologias, as cifras podiam variar entre 5 e 15 milhes de
unidades6.
Paralelamente, a estrutura burocrtica do setor habitacional passava por
descontinuidades. Santos (1999) descreve que, em um perodo de apenas quatro anos, o
Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente, criado em 1985, transformou-se
em Ministrio da Habitao, Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente, em Ministrio da
Habitao e Bem-Estar Social (MBES) e, finalmente, foi extinto em 1989, quando a questo
urbana voltou a ser atribuio do Ministrio do Interior (ao qual o BNH era formalmente
ligado) (p.19). O Presidente Jos Sarney (1985-1990) havia criado a Secretaria Especial de
Habitao e Ao Comunitria (SEAC), responsvel pelos programas habitacionais
alternativos - de mutiro e autoconstruo -, vinculando-a inicialmente Secretaria de
Planejamento, depois Casa Civil da Presidncia da Repblica, e na sequncia, ao Ministrio

Suely Mara Vaz Guimares de Arajo , desde 1993, consultora legislativa da Comisso de Desenvolvimento Urbano do
Congresso Nacional, da Cmara Legislativa Federal.

Cmara Brasileira da Indstria de Construo Civil, que congrega pequenas e mdias empresas do ramo.

A Fundao Joo Pinheiro (1995) sistematiza os nmeros do dficit habitacional brasileiro em diferentes metodologias:
para a SUDENE, em 1989, era da ordem de 6,5 milhes; para a Caixa Econmica Federal, em 1991, era de 8,9 milhes; j
para a CEPAL era de 15,4 milhes, entre os anos 1985 e 1992; por fim, para o Instituto de Desenvolvimento e Apoio a
Construo, em 1994, era superior a 12 milhes de unidades (p.7).

da Habitao e do Bem-Estar Social, ao Ministrio da Previdncia, e, por fim, ao Ministrio


do Interior.
A brecha institucional, embora tenha resultado em ausncia de estratgia para
enfrentar o problema urbano e habitacional, pde ser aproveitada para reinsero dos circuitos
de relao clientelista7 no setor, o que foi seguido pela gesto seguinte. Fernando Collor de
Mello (1991-1992), sob uma pretensa modernizao institucional, extinguiu a SEAC e props
a constituio do Ministrio de Assistncia Social (MAS). Por meio deste, apenas cem dias
aps a posse presidencial, Collor colocou em execuo o Programa de Ao Imediata para
Habitao (PAIH), que propunha a construo massiva de habitaes (por empresas
privadas). Um nmero de dficit habitacional inflacionado (em torno de 12 milhes de
unidades habitacionais) teria servido de justificativa, com a ambiciosa meta de construo de
quatro milhes de unidades (MAS/SNH, 1991 apud Valena et al., 2009, p.3).
Collor apressou-se tambm em protocolar uma centena de projetos de lei e
medidas provisrias, conformando assim um mercado de favores polticos conhecido como
sistema MAS/CEF, montado para a liberao de recursos para proviso habitacional em
troca de aprovao de projetos no legislativo (Valena et al., 2009, p.3). No comeo do ano
fiscal de 1991 os recursos do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) j estavam
todos alocados. Como resultado, tambm do fracasso dos planos econmicos, houve
comprometimento do oramento do Fundo (inclusive nos exerccios futuros), inmeras
unidades no concludas (cerca de 200 mil) e vrias outras concludas sem compradores
(cerca de 50 mil), alm de problemas nas condies de retorno dos financiamentos (Valena,
2007, p.393).
Tanto o FGTS quanto a Caixa Econmica Federal (CEF) ficaram sob
investigao, sem poder contratar empreendimentos. O chamado Margaridao8 foi um dos
maiores escndalos envolvendo recursos das polticas habitacionais e acarretou em medidas
posteriores, especialmente, na regulamentao do uso do FGTS e na estrutura institucional da
CEF.

A cultura do clientelismo, como um padro de troca, no Brasil convive com formas sociais mais modernas, conforme
prope Nunes (2003). A ditadura militar teria sido marcada pela gramtica do insulamento burocrtico, que justamente
tentou limitar a influencia no governo dessa outra liguagem.
8

Derivado do nome da Ministra da Assistncia Social poca, Margarida Procpio.

A formulao de um indicador oficial para mensurar o dficit habitacional pode


ser vista, neste contexto, como visando a dar diretrizes mais cientficas poltica habitacional
e a romper com o clientelismo instalado, no mbito de um movimento de racionalizao do
Estado ou, nas gramticas propostas por Nunes (2003), dotar o Estado da linguagem do
universalismo de procedimentos9. As tratativas para contratar a Fundao Joo Pinheiro
(FJP), entidade de pesquisa reconhecida no campo cientfico das estatsticas pblicas10, para
realizao de estudo sobre o dficit habitacional, foram iniciadas ainda na gesto Itamar
Franco (1992-1994), mas as discusses sobre os conceitos e os primeiros resultados foram
realizadas aps a posse de Fernando Henrique Cardoso (FHC 1995-1998, 1999-2002) como
presidente.
Essa gramtica era tambm compatvel com a personalidade e formao do novo
presidente. Para Goertzel (2002), como socilogo FHC valorizava informaes objetivas na
avaliao de programas sociais, e suas mensagens anuais ao Congresso passariam a ter tom
de um relatrio de pesquisa social, cheias de dados estatsticos e explicaes acadmicas
(p.263). Pode-se dizer ainda que estava na moda o uso de indicadores, pois, conforme relata
Arajo11, a palavra indicador no governo FHC era usada para tudo, na onda (sic) da reforma
gerencial.
FHC extinguiu o MBES e fundou a Secretaria de Poltica Urbana (SEPURB),
ligada ao Ministrio do Planejamento, compondo a equipe de forma mais tcnica12. A
SEPURB tomou como prioridade e deu continuidade elaborao, em parceria com a FJP, do
estudo oficial para o clculo do indicador dficit habitacional. Este, na opinio de Eli

Na qual a definio de critrios objetivos era caracterstica.

10

A FJP era responsvel por calcular os ndices de inflao e custo de vida do Estado de Minas Gerais. Alm disso,
pretendeu-se quebrar a hegemonia de So Paulo e Rio de Janeiro, que tradicionalmente ocupavam esse espao, afirma em
entrevista para a autora a arquiteta Vera Ribeiro, servidora da FJP cedida SEPURB.
11

Suely Arajo, em entrevista para a autora.

12

Maria Emlia Rocha Mello de Azevedo, assessora da liderana do PSDB na Cmara dos Deputados, foi a Secretria
Nacional durante o perodo da SEPURB. Para a Diretoria de Habitao, FHC convidou Edson Ortega, representante da
Central nica dos Trabalhadores no CCFGTS. Adolfo Costa Arajo R. Furtado, assessor da Secretria, era economista e
consultor legislativo da CDU na rea de Direito Trabalhista, e ex-Secretrio Executivo do Ministrio do Trabalho, pasta que
controlava o CGFGTS aps a extino do BNH. O quadro era, contudo, reduzido, e no dispunha de canais oficiais de
interlocuo com a sociedade.

Tatizawa13, "tinha o intuito, sobretudo, de orientar os programas do FGTS. Passou tambm a


desenhar os programas de aplicao deste fundo, cujas modalidades e pblico alvo de
atendimento seriam, em certa medida, embasados pelo indicador. Em 1996 divulgou o
documento da Poltica Nacional de Habitao que, de acordo com Maricato (1998), revelava
uma proposta sensvel e atualizada com as anlises tcnicas e crticas que haviam sido feitas
(p.67). O Programa Pr-Moradia, por exemplo, promoveria, por meio de estados e
municpios, a instalao de infraestrutura (urbanizao) em reas irregulares. Os programas
Cartas de Crdito, Individual e Associativa, seriam mecanismos de direcionamento dos
recursos para os setores de menor renda (at 12 salrios mnimos) logo, para um tipo de
financiamento de baixo custo.
A essa poca o FGTS j dispunha novamente de vultosas reservas. Cardoso e
Lago (no prelo) pontuam, entretanto, que a SEPURB teria pautado sua atuao no saneamento
e reestruturao desse fundo, observando na aplicao de recursos os princpios de conteno
de risco, preservao das reservas, rentabilidade dos ativos, e controle mais estrito de seu
Conselho Curador (CCFGTS). Desde o final do Governo Sarney que se intentava ampla
restruturao institucional deste Conselho. At ento, ele era praticamente um apndice do
BNH, com o seu presidente acumulando ambas funes (Shvasberg, 1993, p.286). Propunhase uma composio tripartite, formada por representantes das organizaes de trabalhadores,
dos empregadores e do governo, e com poder decisrio quanto s polticas de gesto e,
sobretudo, alocao dos recursos.
A prioridade do governo FHC era, de fato, o controle fiscal, o que deixava os
vrios agentes do setor da poltica habitacional descontentes, pois, com a restrio monetria,
as aplicaes de recursos eram poucas e a produo habitacional, insuficiente. Assim, nas
reunies do CCFGTS, os embates polticos eram pesados, [pois] havia muito dinheiro e
muito interesse envolvido14. Para Schvasberg (1993), a distribuio territorial era uma das
questes-chave das disputas, gerando conflitos de natureza conceitual, tcnica e poltica, intra
e entre setores representados. Isso dividia tambm a burocracia estatal, os parlamentares e os

13

De acordo com Ely Tatizawa, arquiteta que trabalhou como funcionria pblica federal no setor habitacional desde o BNH
at o Ministrio das Cidades, em entrevista para a autora.

14

Eli Tatizawa, em entrevista para a autora.

polticos locais (prefeitos e governadores), alm de produzir, ao mesmo tempo, alianas de


interesses na distribuio de tais recursos (p.284). Tatizawa complementa que outra grande
parte das disputas no CCFGTS dizia respeito alocao nas modalidades de poltica
habitacional.
A apresentao nessas reunies de diferentes metodologias para o clculo do
indicador dficit habitacional pode ser vista, nesse sentido, como parte das estratgias usadas
pelos agentes do setor para convencer o governo da necessidade de investir em habitao e de
fazer com que o dado utilizado fosse aquele mais ao gosto do demandante. A disputa
metodolgica aparece, em certa medida, como uma disputa transfigurada pela alocao de
recursos nas polticas habitacionais.
Disputas no campo de produo cultural sobre o conceito de dficit
habitacional
O campo de produo cultural , para Bourdieu (2004), aquele no qual se detm
um capital especfico, propriamente simblico, de fazer com que se veja e se acredite, de
trazer luz, ao estado explcito, objetivado, experincias mais ou menos confusas, fluidas,
no formuladas, e at no formulveis, do mundo natural e do mundo social (p.176). As
diferenas conceituais entre as instituies de pesquisa contratadas para cada estudo podem
refletir a disputa "simblica" no campo da produo cultural, com o objetivo de influenciar,
nos campos poltico e burocrtico, a deciso pblica na alocao de recursos.
Na opinio de Eli Tatizawa, a prioridade dada por FHC a polticas de urbanizao
e de atendimento demanda15 teria gerado um berreiro no pas todo, que a entrevistada
assim caracteriza:
[Essa reao veio, primeiramente,] dos prefeitos que no se sentiam
contemplados, pois no tinham favelas em seus territrios, e assim no teriam
acesso aos recursos para obra. E obra voto, desde sempre. [Depois,] de um
setor muito especfico da construo civil que o da construo habitacional,

15

Ireneo Joffily, economista que trabalhou na SEPURB no perodo, ratificou, em entrevista para a autora, que dentre os
programas no havia, inicialmente, o financiamento produo. As Cartas de Crdito estimulavam mais o mercado de
usados, e muitas construtoras recorriam ao autofinaciamento.

diferente do setor das grandes obras pblicas, que sempre ficaram no mesmo
lugar. Os que berraram eram dos pequenos e mdios, do pessoal ligado
CBIC.
Lus Fernando de Melo16, economista da CBIC, enfatiza que no CCFGTS a
disputa sobre qual seria o maior dficit e sua localizao predominava, pois uma
localidade entendia que seu dficit deveria ser um, mas esse no era refletido no dado oficial,
e da discutia-se se o dado esta[va] correto, se era atual, qual a metodologia etc..
Pelo fato de se destinarem a orientar as decises, indicadores no tm nada de
neutro17. Ao contrrio, tm uma dupla natureza: provm, ao mesmo tempo, do emprico (so
fruto da observao) e do normativo (dizem respeito aos objetivos visados) (Besson, 1995,
p.8). Bourdieu (1998) observa que as classificaes prticas esto sempre subordinadas a
funes prticas e orientadas para a produo de efeitos sociais, contribuindo para produzir
aquilo que foi por elas descrito ou designado (p.112). As estatsticas tm, portanto, a funo
de serem teis, em especial queles que agem sobre o mltiplo, que so responsveis pela
poltica econmica e pela poltica social (Besson, 1995, p.59).
Trs estudos com metodologias diferentes para o clculo do dficit habitacional,
alm do realizado pela Fundao Joo Pinheiro (FJP) para a SEPURB, foram identificados ou
mencionados pelos agentes em disputa no perodo: um da Companhia Brasileira de
Metalurgia e Minerao (CBMM), realizado em 1993 - e considerado apenas de forma
limitada na anlise da FJP; um conduzido por pesquisador do Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (IPEA) entre 1997 e 1998 e um ltimo, do Sindicato da Construo
Civil de So Paulo (SINDUSCON-SP), iniciado em 1996 e com algumas edies
subsequentes. Se os dois primeiros tiveram motivaes diversas e particulares - como
estratgia empresarial ou de disputa interburocrtica -, embora podendo ser considerados
como parte de um movimento de convencimento do governo para a importncia do

16

Luis Fernando Melo Mendes, representante da CBIC, em entrevista para a autora.

17

De acordo com Jannuzzi (2006), todo indicador social possui uma natureza intrinsecamente normativa, j que deriva de
processos interpretativos da realidade que no tm nada de neutro ou estritamente objetivo em sua formulao (p.21).

investimento no setor habitacional, o terceiro apresenta-se como parte de um disputa


propriamente "simblica" pela alocao dos recursos pblicos.
Em todos os estudos, o indicador foi desenvolvido a partir dos dados
disponibilizados pelas pesquisas (Censo e Pesquisa Nacional por Amostragem de Domiclio PNAD), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (BGE) o que, no caso da FJP e do
SINDUSCON-SP, propiciaria o monitoramento anual e a construo de sries histricas18. O
dficit habitacional correspondia, de forma geral, necessidade de construo de novas
unidades habitacionais para resoluo de problemas sociais acumulados. O conceito de
inadequao de domiclios refletia problemas relacionados a especificidades do estoque, em
geral, no acesso infraestrutura. No senso-comum, o primeiro corresponderia ao "dficit
quantitativo" e o segundo ao "dficit qualitativo". Diferenas sensveis, no entanto, so
encontradas na forma de abordar cada um desses "dficits".
A CBMM contratou a Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas (FIPE), para a
realizao do estudo Moradia no Brasil: Reflexes sobre o problema habitacional brasileiro,
cujo objetivo era divulgar a experincia do Projeto Mutiro19. Tal experincia teria resultado
em um menor custo na construo da habitao, permitindo atender trabalhadores com renda
mensal inferior mnima necessria para o financiamento de uma unidade com o mesmo
padro em outras cidades da regio estudada. O documento concluiu que o exemplo da
CBMM era sem dvida, algo a ser seguido por outras empresas, permitindo gerar impactos
no dficit habitacional (Prado et al.,1993, p.57).
Pela metodologia da FIPE, o dficit habitacional era a somatria de trs
componentes: precariedade (domiclios rsticos, improvisados e cmodos), coabitao (mais
de uma famlia por domiclio) e inadequao dos domiclios (deficientes de infraestrutura de
gua e esgoto, em relao aos padres vigentes). Propunha, no entanto, que apenas um dficit

alvo deveria ser objeto de um plano de oferta de habitaes, pois parte do dficit total
concentrava-se em rea rural, problema que seria atingido apenas por uma poltica agrria, e

18

Os demais no foram reeditados, e ao longo dos anos a FJP fez alteraes em sua metodologia. O uso apenas dos dados do
IBGE, por outro lado, limitou o escopo dos estudos.
19

Experincia de construo de casas sob modelo que abarcava parte de poupana dos empregados (50% do terreno
urbanizado), outra de mutiro (90 horas mensais) e uma terceira de financiamento pela empresa (50% restantes do terreno
urbanizado) (Prado et al., 1993: 60).

parte decorria da falta de investimento em saneamento bsico e, portanto, tambm no


resolvido pela oferta de novas moradias. O dficit alvo, discriminado por renda e por custo
das habitaes (rea e localizao) permitiria determinar a parcela da populao que tinha
capacidade de poupana (podia ser atendida exclusivamente pelos mecanismos de mercado,
desde que resolvido previamente o problema de financiamento de longo prazo ao muturio) e,
consequentemente, aquela parcela que precisaria de subsdio. Mais do que chegar a um
nmero de unidades deficitrias (problema que costuma ser resolvido por meio da produo
pblica de habitao), o estudo calculava o montante de subsdio necessrio para a resoluo
do problema via mercado20.
A proposta de Gonalvez (1997 e 1998), pesquisador do IPEA, caminhou na
mesma direo de se estabelecer um pblico alvo mais estreito, intitulando de core dficit
aquele composto apenas pela precariedade (domiclios rsticos, improvisados e cmodos) e
pela coabitao (diferena entre nmero de famlias e de domiclios). A inadequao
(carncia de infraestrutura) seria tratada por polticas de saneamento. Outros componentes que
eram utilizados pela FJP no clculo do dficit (adensamento no domiclio e nus excessivo
com aluguel21) no eram considerados, por motivos de ordem metodolgica e conceitual:
representavam a arbitrariedade do pesquisador (eram categorias de anlise definidas por
parmetros atribudos, e no obtidas diretamente das variveis do IBGE), e seriam resolvidos
como consequncia da elevao da oferta de unidades habitacionais.
Gonalves publicou sua primeira anlise em revista setorial, em uma iniciativa
mais individual do que do Instituto, que apenas no ano seguinte divulgou estudo semelhante
do pesquisador. A reestruturao da qual o Instituto fez parte, em 1995, depois de um
profundo desmonte iniciado em finais dos anos 1980, no se estendeu na direo de
reincorpora-lo na definio do planejamento estatal (retomando a importncia poltica que
tivera nos anos 1970) (Barbosa, s/d, p.20). Talvez a publicao de pesquisadores do IPEA em
peridicos no institucionais tenha sido parte de uma estratgia de valorizao do Instituto. A

20

No Projeto Mutiro, a planificao e execuo do programa habitacional eram feitas pelos membros do trip - empresa
sindicato e trabalhadores. Essa era a grande lio a ser aprendida pela experincia da CBMM (PRADO; PELIN, 1993,
p.60), confluindo com o modelo neocorporativo, como na proposta de gesto do CCFGTS.

21

O adensamento calculado pelo nmero de moradores e de cmodos do domiclio, e o nus pela renda da famlia e
despesa com aluguel.

10

partir dos anos 1990, o IPEA teria adotado a econometria dos problemas sociais e a
focalizao, em detrimento de uma viso mais estrutural, e o crescente interesse da sociedade
por temticas sociais, como fome, pobreza e desemprego, teria pressionado seus tcnicos
(Cunha, 2012, p.180).
O SINDUSCON-SP22 comeou a fazer estudos sobre o dficit habitacional no
Brasil, contratando para isso a Fundao Getlio Vargas (FGV), tambm no momento em que
passava por uma redefinio institucional. A eleio de um presidente (do Sindicato) prximo
s construtoras de mdio porte proporcionou o deslocamento da dominao que parte das
grandes construtoras tinha na entidade, e a rea de habitao popular ganhou maior
importncia23. O estudo sobre o dficit habitacional - lanado, no entanto, somente em 1996 procurava antecipar-se publicao oficial da FJP, e pretendia angariar ateno na mdia, j
que desde 1994 o Sindicato mantinha o espao Janela, na Folha de So Paulo, para
emisso da opinio da entidade aos domingos, conforme pontuou o entrevistado Fernando
Garcia24.
Na metodologia da FGV o dficit habitacional inclua a inadequao (domiclios
rsticos, improvisados, cmodos, e em favelas) e a coabitao (mais de uma famlia por
domiclio). Alm da mudana conceitual da inadequao em relao ao utilizado pelas
demais metodologias, o conceito adotado pelo SINDUSCON-SP diferia ao considerar os
aglomerados subnormais como dficit. Esses aglomerados, conforme definio do IBGE,
so setores censitrios com caractersticas especiais e servem para o planejamento da pesquisa
de forma diferenciada25. Nenhuma outra metodologia inclura essas reas em qualquer das
categorias, pois tanto o dficit quanto a inadequao poderiam ser obtidos para esses

22

O sindicato congrega mil construtoras associadas (de obras residenciais, comerciais, industriais, habitao popular, obras
pblicas e privadas) e 30 mil filiadas na capital paulista e nas nove regionais do sindicato no interior do Estado.

23

Intencionava-se a recuperao da Poltica Nacional de Habitao, e a parceria empreendida com a CBIC nesse sentido
acarretou apresentao de proposta do setor, em 1998, ao presidente e candidato reeleio FHC
(http://www.sindusconsp.com.br/msg2.asp?id=4506, acessado em 25/01/2014).

Fernando Garcia, economista, foi consultor (at 2006) do SINDUSCON-SP na elaborao dos relatrios e clculo do
dficit habitacional para essa instituio.

24

25

Aglomerados subnormais o conjunto constitudo por 51 ou mais unidades habitacionais caracterizadas por ausncia de
ttulo de propriedade e pelo menos uma das seguintes caractersticas: irregularidade nas vias de circulao e no tamanho e
forma dos lotes, assim como carncia de servios pblicos essenciais (como coleta de lixo, rede de esgoto, rede de gua,
energia eltrica e iluminao pblica). Comparando-se os nmeros obtidos pelo IBGE com outras pesquisas, identifica-se
falta de coincidncia das reas e subestimao de nmero de domiclios.

11

aglomerados (parte deles podendo ser considerada deficitria ou inadequada) como para o
restante da cidade. Considerar todo o aglomerado subnormal como dficit foi um artifcio
metodolgico adotado pelo SINDUSCON-SP para opor-se s polticas de urbanizao,
pressionando o poder pblico pela promoo de polticas de produo habitacional.
Alguns argumentos respaldavam a posio do Sindicado. O primeiro, de ordem
moral26. A propriedade irregular era considerada a principal inadequao, seguida do acesso
deficiente infraestrutura. As favelas representavam, portanto, violao insupervel27 do
direito de propriedade. O segundo (implcito e decorrente do primeiro), de ordem econmica:
alm do aumento da produo de unidades, havia interesse no uso mais rentvel das reas de
onde seriam retirados os assentamentos. Vale ressaltar que a metodologia identificava um
dficit sensivelmente superior, j que somava ao core dficit (do IPEA) os aglomerados
subnormais. importante notar que a FGV, se comparada a outras instituies ou escolas de
economia, possui um perfil conservador (ou mais liberal) do ponto de vista das teorias
econmicas que observa. Isso tambm teria sugerido a no incorporao no indicador do
SINDUSCON-SP do nus com aluguel (como faz o mtodo oficial) pelo receio de incentivar
o poder pblico a regular o mercado de locao28.
A FJP, de forma diversa, talvez motivada pelo cientista poltico contratado como
consultor29 para o estudo do dficit habitacional, desenvolveu metodologia que procurou
dialogar com as questes identificadas nos fruns de debate (enfocando, por exemplo, na
diferenciao entre dficit quantitativo e qualitativo), e com a intensa presso popular
organizada em torno da preparao para a Conferncia Habitat II. O desafio metodolgico
admitido pela Fundao foi medir as carncias de forma mais ampla, incluindo a dimenso
dos assentamentos precrios30. Ademais, o impacto dos programas de urbanizao

26

Termos utilizado por Fernando Garcia, em entrevista para a autora, para descrever a opinio do setor.

27

Fernando Garcia, em entrevista para a autora.

28

Idem.

29

Srgio de Azevedo, cientista poltico, assessorou no delineamento metodolgico e nas consideraes sobre poltica
habitacional.
30
A regularizao urbanstica e fundiria de assentamentos era uma bandeira que j vinha se desenvolvendo desde a
dcada de 1960, ganhando fora na dcada de 1980. Isso se efetuou, sobretudo, com o reconhecimento internacional (em
especial nas conferncias UN-Habitat, em 1976 e 1996) de que a situao habitacional nos pases menos desenvolvidos do
ponto de vista econmico-capitalista era de tal forma grave que os recursos para as polticas de promoo de casas prontas
eram insuficientes e que essas polticas tradicionais no tinham conseguido atingir a populao de mais baixa renda.

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implementados pelas prefeituras, at mesmo por governos ditos conservadores, nas dcadas
de 1980 e 1990, colocava essa poltica na agenda.
O relatrio apresentado pela FJP em 1995 trouxe o conceito de necessidades
habitacionais, em que estavam englobados, sem se somarem, o dficit habitacional, as
inadequaes de domiclios e a projeo demogrfica da demanda habitacional. O dficit
habitacional, composto pela precariedade (domiclios rsticos, improvisados, cmodos) e pela
coabitao (famlias conviventes secundrias), estava diretamente relacionado a aspectos
fsicos fundamentais da habitao e dimenso do estoque de moradias face ao nmero de
famlias existentes. A inadequao (carncia de infraestrutura, adensamento excessivo no
domiclio e nus excessivo com aluguel) se referia s caractersticas fsicas e de ocupao de
domiclios, sem efeito sobre o tamanho do estoque. Esses conceitos tinham sido
desenvolvidos em conjunto pela SEPURB, pela FJP e por uma srie de estudiosos que eram
chamados para discutir o assunto, como professores universitrios, assessores legislativos e
eventualmente algum pesquisador do IPEA31.
Pela forma de classificao empreendida, associou-se de forma explcita o
problema forma de sua resoluo, apontando para as polticas habitacionais
correspondentes: no caso do dficit habitacional, as polticas stricto-sensu, ou tradicionais,
de produo de unidades habitacionais; no da inadequao de domiclios, polticas
complementares

ou

alternativas,

envolvendo,

principalmente,

instalao

de

infraestrutura e o melhoramento construtivo. Para os formuladores do indicador, essas


polticas deviam partir do reconhecimento do direito de permanncia das famlias nos
assentamentos ocupados que se tornariam regulares aps as devidas melhorias (FJP, 1995,
p.4).
O quadro abaixo sistematiza as metodologias estudadas. Os nmeros no so
diretamente comparveis, pois a FIPE utiliza como fonte a PNAD 1993 e as demais a PNAD
1995, mas pode ser vista em termos de ordem de valores.
Quadro-sntese* das metodologias estudadas de clculo do dficit habitacional (1993,1995)

31

Algumas pessoas citadas com maior recorrncia foram: Adauto Cardoso (UFRJ), Srgio de Azevedo (UFF), Suely Arajo
(CDU), Roberto Zamboni (IPEA), dentre outros.

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PESQUISA/
categorias

CBM M - FIPE

Deficit +
inadequao

deficit total
(precariedade,
coabitao e
inadequao:
12,7 milhes

Dficit a ser
atendido

dficit alvo
(precariedade e
coabitao
urbanas):
3,4 milhes

Carncia de
Infraestrutura

Inadequao
(carncia de
infraestrutura):
7,3 milhes

IPEA

core dficit
(precariedade e
coabitao):
5,1 milhes

SINDUSCONSP - FGV

dficit
(precariedade,
coabitao e
aglomerados
subnormais):
6,3 milhes

SEPURB - FJP

dficit
(precariedade e
coabitao):
5,0 milhes
Inadequao
(carncia de
infraestrutura):
8,8 milhes

*As metodologias foram simplificadas para facilitar a comparao

Ainda que utilizassem as mesmas variveis do IBGE, as metodologias apresentam


propostas diferentes sobre o que deveria conformar o dficit e a inadequao e suas
formas de resoluo, ou seja, o modo de atuao do setor pblico. Em termos de nmeros, a
PNAD 1995 permitia identificar um dficit habitacional da ordem de cinco milhes de
unidades, mas uma dimenso de inadequao ainda maior, em torno de nove milhes de
domiclios, considerando-se apenas a carncia de infraestrutura. Em todas as pesquisas, as
deficincias mostraram-se concentradas nas famlias de baixa renda32. Assim, a poltica de
interveno sobre as condies gerais do habitat (FJP, 1995, p.8) deveria ser prioridade,
em especial nas reas mais pobres, dando origem a parte da insatisfao do setor da
construo civil, j que as obras de urbanizao dependem de um tipo mais raro de expertise,
e a produo de habitaes para populao de baixa renda costumava no ser to lucrativa
como para as demais rendas. Esse resultado reforava a estratgia de disputa simblica que,
pode-se dizer, perdurou at a elaborao do Plano Nacional de Habitao, em 200933.

32

At trs salrios mnimos, sendo coabitao um fenmeno mais urbano e precariedade, mais rural.

33

A elaborao do Plano Nacional de Habitao, j sob a gesto do Ministrio das Cidades (a partir de 2003), pautou-se pela
participao de amplos setores da sociedade e props novo diagnstico para a habitao, trazendo contribuies de outras
instituies de pesquisa, e acabou por consolidar, em um contexto de ampliao significativa dos recursos para habitao e

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Consideraes Finais
O referencial terico-metodolgico de Bourdieu permitiu olhar o conceito de
dficit habitacional para alm de suas caractersticas propriamente metodolgicas de
indicador social, como uma sntese transfigurada de disputas, especialmente, pela alocao
de recursos pblicos nas polticas habitacionais, que se deram em um contexto de transio
democrtica no Brasil, no qual a gramtica do universalismo de procedimentos, como
proposto por Nunes, era valorizada. Se foi possvel apropriar-se adequadamente dos
referenciais e coloc-los em ao, rompendo as barreiras entre as cincias sociais, conforme
prope o socilogo francs, atingiu-se o objetivo de dilogo pretendido. A partir desse modo
de olhar ser possvel construir novos objetos de pesquisa.
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