Tierra Bolivia

Serie Marcos Legales de Acceso a la Tierra.
Estudio BOLIVIA |
Sanjines, Esteban
2011 Serie marcos legales de acceso a la tierra. Estudio Bolivia. Tierra y Territorio en

un Estado Plurinacional. Un balance sobre la construccin de la norma agraria

en Bolivia. International Land Coalition, n 4.
<http://americalatina.landcoalition.org/node/2400>.
Nuestra visin
El acceso seguro y equitativo a la tierra y su control reducen la pobreza y
contribuyen a la identidad, la dignidad y la inclusin.
Nuestra misin
La Coalicin Internacional para el Acceso a la Tierra es una alianza
mundial de organizaciones de la sociedad civil e intergubernamentales
que trabajan juntas para promover el acceso seguro y equitativo a la
tierra as como su control para las mujeres y hombres pobres a travs de
la incidencia, el dilogo, el intercambio de conocimientos y la formacin
de capacidades.
El contenido de este trabajo puede ser libremente reproducido, traducido
y distribuido a condicin de que la atribucin se d a la Coalicin
Internacional para el Acceso a la Tierra, a Fundacin Tierra, al Centro
de Investigaciones Sociolgicas, Econmicas, Polticas y Antropolgicas
(CISEPA PUCP) y al autor.
La Coalicin agradecera recibir una copia de cualquier publicacin que utilice
esta publicacin como fuente al correo americalatina@landcoalition.info
Ilustracin de cubierta: Dunia Mennella (dibujo original) y Federico Pinci
(ilustracin digital) 2011.
Correccin de estilo: Luis Naters Lanegra
Coordinacin general: Sandra Apaza Lanyi
Las opiniones expresadas en este informe son de los autores y no
representan necesariamente la posicin oficial de la Coalicin, ni de sus
miembros y donantes.
ISBN 978-92-95093-63-8
http://americalatina.landcoalition.org/
http://www.landcoalition.org/
2011 Coalicin Internacional para el Acceso a la Tierra

| Serie Marcos Legales de Acceso a la Tierra. Estudio BOLIVIA
4 SERIE MARCOS LEGALES

DE ACCESO A LA TIERRA
Estudio BOLIVIA
Tierra y Territorio en un Estado Plurinacional.
Un balance sobre la construccin de la norma
agraria en Bolivia
Preparado por:
Esteban Sanjines Delgadillo
Mayo 2010
Serie Marcos Legales de Acceso a la Tierra. Estudio BOLIVIA |
PREFACIO
La mayor parte de los pases de la regin latinoamericana reconocen y garantizan en sus
Constituciones el derecho a la tierra para las poblaciones que dependen de ella, pues este
recurso es indispensable para su subsistencia, seguridad e identidad. Las condiciones de
su acceso a la tierra, por lo tanto, tienen consecuencias en la seguridad alimentaria, y en la
disminucin o incremento de la pobreza de dichas poblaciones.
Sin embargo, en las ltimas dcadas, es posible observar cmo se estn instaurando nuevas reglas de juego respecto de los derechos de propiedad sobre la tierra, la mayor parte
de las veces, con el fin de promover el desarrollo de mercados de tierras que favorecen
usos intensivos para actividades agrcolas y no agrcolas. Este nuevo contexto beneficia a
los grandes inversionistas privados y excluye a las poblaciones rurales, campesinas e indgenas. Cambios constitucionales recientes modifican las condiciones a travs de las cuales
los Estados garantizan la propiedad de campesinos, pobladores rurales e indgenas, poniendo en juego su subsistencia. Adems, la creacin de normas de menor jerarqua vulnera los derechos de estas poblaciones. Por estos motivos, es cada vez ms frecuente recurrir
a tratados y convenios internacionales que buscan proteger este derecho. Un acceso ms
justo y equitativo a la tierra requiere de marcos jurdicos que garanticen los derechos de
todos los ciudadanos.
Como un aporte para la solucin de este problema, la Plataforma Latinoamericana de la
Coalicin Internacional para el Acceso a la Tierra (International Land Coalition, ILC) se propuso desarrollar un estado de la cuestin acerca de la legislacin sobre el acceso a la tierra
de seis pases de la regin Colombia, Per, Bolivia, Ecuador, Venezuela y Guatemala en
tres mbitos. El primero son los marcos constitucionales que esbozan los lineamientos generales del acceso a la tierra y las garantas nacionales que lo amparan. En segundo lugar,
se analizan las leyes internas y reglamentos que posibilitan el acceso concreto al recurso
tierra, y que facilitan o dificultan el ejercicio de derechos de acceso, jurisdiccin y propiedad sobre este bien. Por ltimo, se examina el reconocimiento y la aplicacin de tratados
internacionales que versan sobre estos derechos.
Los trabajos presentados permiten observar diversos temas transversales, como la distincin entre derechos constitucionales y los mecanismos para el acceso a la tierra, los lmites
a la propiedad, la pertinencia de la regulacin y legislacin internacional, y los derechos
especficos de los pueblos indgenas y campesinos, y las mujeres. Finalmente, tambin se
ocupan de los cambios en la legislacin que favorecen o limitan los actuales procesos de
presin comercial sobre la tierra que experimentan nuestros pases.
Este informe forma parte de la Serie marcos legales de acceso a la tierra, publicada por la Coalicin. Con estos documentos, se busca poner a disposicin de investigadores, acadmicos,
promotores, activistas y luchadores por los derechos de la tierra informacin sistematizada
sobre los marcos nacionales de acceso a la tierra en diversos pases latinoamericanos. La

serie completa, as como otras publicaciones de la Coalicin, estn disponibles en http://
americalatina.landcoalition.org/cendoc/publicaciones/ilc.
Los miembros de la Coalicin, coordinados por el CISEPA-PUCP punto focal del Componente de Investigacin de la Plataforma Latinoamericana de la Coalicin, convocaron a
los investigadores que desarrollaron estos informes. Agradecemos a todas las instituciones
y los autores de los informes de cada uno de los pases, as como del documento regional,
por el trabajo realizado. Estamos seguros de que estos documentos son una valiosa contribucin al conocimiento y a la accin por una sociedad ms justa en nuestros pases.
Alejandro Diez
Coordinador del Componente de Investigacin de la Plataforma Latinoamericana de la
Coalicin Internacional para el Acceso a la Tierra
TABLA DE CONTENIDOS
Abreviaciones empleadas
INTRODUCCIN
1. LA CONSTRUCCIN NORMATIVA CONSTITUCIONAL
2. TIERRA Y TERRITORIO EN LA NUEVA CONSTITUCIN POLTICA DEL

ESTADO
3. EL TERRITORIO INDGENA
4. EL PRINCIPIO RECTOR DEL TEMA TIERRA
5. LOS TIPOS DE PROPIEDAD DE LA TIERRA
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6. LAS FORMAS DE ACCESO
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7. PROHIBICIONES Y LIMITACIONES AL USO DE LA TIERRA
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8. LAS EXCEPCIONES PARA LA APLICACIN DE LA NORMA
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9. LOS INSTRUMENTOS JURDICOS PARA LA RECUPERACIN DE TIERRAS
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10. LAS EXIGENCIAS CONSTITUCIONALES PARA LA ADECUACIN DE LA

LEY DE TIERRAS
18
10.1. De la propiedad agraria

10.2. De la clasificacin de la propiedad agraria
10.3. De la distribucin de tierras
10.4. De los lmites para la transferencia del derecho de propiedad
10.5. Del cumplimiento de la funcin social y funcin econmica social
10.6. De los lmites sobre el uso de la tierra
10.7. De la irretroactividad de la ley
10.8. De los lmites para la subdivisin de la tierra
10.9. De la reversin y expropiacin de la tierra
10.10. De las obligaciones del Estado en procura de generar las condiciones
18
para el desarrollo rural
27
10.11. De los derechos de la mujer

10.12. Del reconocimiento del territorio indgena originario campesino
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19
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26
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11. CONCLUSIONES
31
12. REFERENCIAS
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ABREVIACIONES EMPLEADAS
CPE
FES
FS
INRA
MAS
ONG
TCO
TIOC
Constitucin Poltica del Estado

Funcin econmica social
Funcin social
Instituto Nacional de Reforma Agraria
Movimiento al Socialismo
Organizacin no gubernamental
Tierras comunitarias de origen
Territorios indgenas originarios campesinos
INTRODUCCIN
El pueblo boliviano, de composicin plural, desde la profundidad de la historia,
inspirado en las luchas del pasado, en la sublevacin indgena anticolonial,
en la independencia, en las luchas populares de liberacin, en las marchas
indgenas, sociales y sindicales, en las guerras del agua y de octubre, en
las luchas por la tierra y el territorio, y con la memoria de nuestro mrtires,
construimos un nuevo Estado.
Prembulo de la Constitucin Poltica del Estado Plurinacional de Bolivia (2009)
Este fragmento del Prembulo del texto de la nueva Constitucin refleja el rumbo que
ha sido marcado para la construccin de la nueva Bolivia: el agua, los recursos naturales,
la tierra y el territorio son los pilares que identifican el proceso reivindicatorio popular en
busca de un nuevo Estado plurinacional y comunitario, que se funde sobre la memoria
de lucha del pueblo movilizado. Pero de todos ellos, la tierra y el territorio son, quiz, los
aspectos ms significativos; y lo son porque su permanencia como demanda social se
encadena a todo el perodo histrico republicano del pas. No es casual que las luchas
encabezadas por hroes indgenas (Tupac Katari, Zarate Villca, entre otros) hayan sido
inspiradas en la proteccin y recuperacin de sus tierras y territorios. No es casual, que la
revolucin nacional de 1952 no haya sido considerada tal, sin antes haber implementado en
su programa transformaciones en el modelo de produccin rural a travs de la publicacin
de la Ley 3464 de Reforma Agraria, un ao despus. Tampoco es casual que la reforma
agraria haya perdurado en el tiempo como un argumento primario de la agenda social y
haya resistido a las variadas etapas polticas trascurridas desde su promulgacin. En efecto,
la reforma agraria fue la tesis central de los movimientos sociales para el debate en los
momentos ms crticos de interpelacin al Estado, en un escenario siempre dominado por
lites empeadas en aplicar formas de desarrollo capitalista basadas en la existencia de la
gran propiedad privada latifundista.

Sin embargo, y a pesar de la constante presencia del tema en la agenda pblica y
poltica, el desenlace sigue pendiente. Varios fueron los intentos de encaminar un efectivo
proceso de reforma agraria y, para ello, se construyeron instrumentos legales que buscaron
convertirse en la herramienta jurdica que permita cerrar esta etapa de nuestra historia.
Lo llamativo es que estas construcciones normativas fueron producto de acuerdos que
modificaron coyunturas que haban llegado al borde del abismo. Un primer intento fue
la Ley de Reforma Agraria (1953) que como efecto de su mala aplicacin tuvo que
ser derogada, lo que dio paso a la Ley INRA de 1996. En ambos casos, su aprobacin se
perfeccion en medio de movilizaciones sociales y maniobras polticas guiadas por
intereses sectoriales y de clase. Ni siquiera la Ley de Reconduccin Comunitaria de la
Reforma Agraria, promulgada por el Presidente Morales, pudo eximirse de pagar este
precio para que pueda ser aprobada.

Un comn denominador entre las leyes que han regulado el tema agrario
en Bolivia es el hecho de que todas son producto de alianzas en un contexto poltico
polarizado, donde cada frente introdujo estratgicamente lo que pudo. En ese marco,
podemos afirmar que la Revolucin Agraria es una sucesin de pactos traicionados cuyo
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efecto es una normativa agraria que equilibraba ideales liberales con principios sociales. Es
una trama donde intervienen siempre los mismos actores: pobres contra ricos; donde el
libreto siempre fue el mismo: morir antes que retroceder; y donde la conclusin siempre se
repite: negociar para no perder.

De todo lo anterior, lo paradjico es que, en su texto original, todas las normas
propuestas alcanzaron un sentido social que les vali ser consideradas como un paradigma
jurdico en el plano del derecho comparado. Por otro lado, los efectos de la aplicacin
distorsionada sirvieron como catalizador para reorganizar la ofensiva en busca de una
nueva ley. As sucedi con la Ley de Reforma Agraria que, sobre la base de sus principios, los
postulados all expresados y, sobre todo, por el proceso revolucionario que engendr, fue
comparada con normas tan significativas como la mexicana o la cubana; sin embargo, la
forma en que se manipul su aplicacin sobre todo durante los Gobiernos dictatoriales
la convirti en el principal argumento jurdico que sostuvo la conformacin del nuevo
latifundio en el pas. Producto de este manejo distorsionado y con la idea de forjar una
alternativa, el 18 de octubre de 1996, se promulg la Ley 1715 del Instituto Nacional de
Reforma Agraria (INRA), popularmente conocida como Ley INRA. Esta norma busc darle
un nuevo sentido al proceso de reforma agraria incorporando una serie de prerrogativas
en favor de los pueblos indgenas. Adems, introdujo normas que permitieron la utilizacin
de mecanismos tecnolgicos para la regularizacin y esclarecimiento del derecho de
propiedad sobre la tierra, y consign un amplio catlogo de criterios para hacer ms eficiente
y sostenible el uso de este bien. Al igual que la Ley de Reforma Agraria, su promulgacin
supuso el cierre de un lgido periodo de negociaciones polticas, cuyo corolario fue un
frgil acuerdo plasmado en la Ley INRA. El tiempo se encargara de demostrar que, en el
tema de la tierra, es muy difcil dar por finiquitado cualquier asunto, menos un arreglo; y
fue as que, buscando o abriendo grietas jurdicas, los que haban logrado arrimarse en
el Estado volvieron a utilizar la norma agraria para beneficiar a un sector minoritario en
desmedro del otro mayoritario. Los efectos de este uso maoso se vieron en los resultados
del proceso de saneamiento de tierras.

Nuevamente, los afectados buscaron al culpable de sus esperanzas defraudadas
en algn artculo de la ley, esta vez fortalecidos por la presencia de un Gobierno de cuna
indgena. Las crticas a la Ley INRA regaron todo el pas y diseminaron la idea de que era
necesaria una nueva norma. As, una vez ms, se propuso la modificacin de la Ley de
Tierras con el propsito de reencaminar el proceso de reforma agraria. Los principios
revolucionarios que sustentaban esta idea no cambiaron: eran los mismos de hace 55
aos. Tampoco cambi el obligatorio camino que toda propuesta de esta naturaleza
debe transitar. Por ello, luego de la euforia que acompa al proyecto de ley, se pas a un
perodo inevitable de negociacin. Nuevamente, los mismos intereses de hace dcadas
estaban en juego; nuevamente, los actores estaban presentes y como no poda ser de
otra manera el libreto era el mismo: morir antes que retroceder. El resultado de esta
negociacin fue una ley, que, al igual que las anteriores, propuso reconducir el proceso de
reforma agraria, esta vez, sobre un soporte comunitario.

Llama la atencin que, en todo este proceso de cambios de la norma agraria, muy
poco se haya modificado en la Constitucin; ese detalle, que debera ser algo positivo, no
hace ms que reflejar la poca importancia que se le dio al tema. Para muchos autores, la
permanencia de una constitucin es su principal condicin; es decir, cuanto ms sostenible
sea en el tiempo una constitucin, existe mayor certeza de su aplicabilidad. En el caso
Serie Marcos Legales de Acceso a la Tierra. Estudio BOLIVIA | pgina 2
boliviano, la antigua Carta Magna mantuvo cierta estabilidad por ms de cuarenta aos,
pero, a cambio, dej de ser aplicable al punto de estar relegada en su aplicabilidad por la Ley
Especial Agraria. Podra sonar exagerado por no decir insensato afirmar que una norma
especial es capaz de desplazar a una constitucin; sin embargo, en los hechos, fue lo que
ocurri. La secuencia de cambios introducidos en la Ley Especial Agraria fruto de procesos
de inflexin social produjo la incorporacin de institutos jurdicos que significaban
verdaderas conquistas sociales, pero que carecan de un respaldo constitucional efectivo
(es el caso de la reversin, la funcin econmica social, la definicin del latifundio, entre
otros). Sin duda, las complementaciones introducidas en la Ley INRA eran imprescindibles
de legislar dada la coyuntura en las que fueron planteadas, pero su aplicacin fue observada
bajo el argumento de que su efectividad supona un quebrantamiento del espritu de la
Constitucin. Este argumento fue muchas veces utilizado por quienes se vieron afectados
por la aplicacin de la norma (principalmente, terratenientes atrincherados en la zona oriental
del pas), quienes, utilizando la va de la inconstitucionalidad de la Ley INRA, encontraron un
camino inequvoco para esquivar su aplicacin. Complementariamente, este argumento
sirvi para forjar una herramienta poltica que cohesion a los nuevos terratenientes y se us
al momento de cuestionar a las instituciones pblicas; ello dio una imagen de ilegitimidad. Lo
cierto es que los institutos que la Ley INRA cobijaba sobrepasaban el espacio de competencia
descrito en la Constitucin. En ese marco, se justificaba un cambio estructural en el nivel
principal: era necesaria una nueva Constitucin.

No faltaran argumentos para afirmar que la irresolucin del tema de la tierra fue el
motivo ms importante para iniciar el proceso constituyente, pero tampoco faltaran pruebas
para decir que fue la principal causa de su fracaso. El solo intento de plantear el tema en el foro
fue suficiente para fracturar el debate. El fracaso que supuso la conclusin de este proceso
es muy conocido y lo que interesa es que el producto final fue un proyecto de Constitucin
que, si bien desbordaba legitimidad, tena un largo camino por recorrer antes de ser oficial. En
efecto, para su efectiva aplicacin, se requera de algo ms que la justicia de su concepcin, ya
que ineludiblemente se necesitaba el aval de aquellos que se negaron a debatir el tema
para su aprobacin. El asentimiento de la llamada oposicin era un requisito indispensable,
dada su presencia en el Congreso Nacional. Si bien no era la mayora, era suficiente para
truncar cualquier iniciativa del Gobierno; es as que, sin su voto, la propuesta no alcanzara el
rango de Ley Fundamental del Estado.

Nuevamente, lo legtimo chocaba contra la muralla de lo legal y, como pas
tantas veces con las distintas leyes que regularon el tema de la tierra, una vez ms, era
necesario negociar con los mismos actores y sobre la base del mismo libreto. Para ello, las
partes decidieron instalar la negociacin en el Congreso Nacional, ignorando lo hecho en
la Asamblea; como sucedi antes, los acuerdos terminaron sellndose de la manera ms
reservada y a medida que cada una de las partes introdujo estratgicamente sus intereses, no
sin antes ceder para no perder.

Un proverbio chino dice: 100 aos son muy pocos para evaluar la historia; y
es verdad: quin puede afirmar si lo hecho hasta el momento en procura de lograr una
verdadera reforma agraria en Bolivia es realmente til?, quin puede negar que el estilo
boliviano de avanzar es el constante proceso de renegociaciones polticas que culminan en
el cambio peridico de la ley? Lo evidente es que ahora Bolivia tiene una nueva Constitucin.
Que pudo ser mejor es otra historia y, en esa medida, lo nico que ahora corresponde es
entenderla y, en todo caso, aplicarla; por ello, vale pena desmenuzarla.
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1. LA CONSTRUCCIN NORMATIVA
CONSTITUCIONAL
La Parte Tercera de la abrogada Constitucin Poltica del Estado (CPE), referida a los
Regmenes Especiales, regulaba en su Ttulo Tercero el Rgimen Agrario Campesino. Las
bases conceptuales de este captulo se inspiraron en la Ley de Reforma Agraria; en esa
medida, el principio fundamental fue la tierra es de quien la trabaja. Esa premisa fue la
gua doctrinaria en todo momento y su espritu no dejaba lugar a dudas sobre cul deba
ser el rumbo del tema agrario. A partir de ello, se elev a rango constitucional una serie
de preceptos genricos. Se determin que el Estado, poseedor de amplias facultades redistributivas sobre la tierra y con potestad de regular el rgimen de explotacin de los
recursos naturales, deba transformarse en el interventor del desarrollo rural. Asimismo, se
determin que era funcin del Estado aplicar planes de colonizacin, otorgar crditos de
fomento a los campesinos y vigilar la educacin de estos.

En esta parte, vale la pena destacar que lo indgena estaba ausente. Esta
omisin fue intencional y responda al contexto poltico y filosfico que imperaba en ese
momento: los principios liberales, mezclados con los ideales revolucionarios que inspiraron
la Revolucin Nacional de 1952, pretendan eliminar el concepto de lo indgena en
busca de la construccin de una nueva clase campesina. En efecto, el origen jurdico de
esta intencin puede hallarse en la Ley de Reforma Agraria de 1953 que, recuperando
el objetivo central de la Revolucin Nacional de 1952, se plante la transformacin de
los sistemas feudales de tenencia de la tierra y su explotacin. Ello se intent a travs
del estmulo de la productividad rural mediante la liberacin de las fuerzas productivas
con el fin de lograr un desarrollo capitalista. El trmino indio fue desplazado por el de
campesino, con el propsito de establecer la base de una nueva clase social. Desde
la visin de los legisladores de esa poca, la comunidad deba encajar en el cambio de
sistema de propiedad agraria, de lo feudo-colonial, a la liberal-capitalista, para provocar
en el campo la formacin, el surgimiento y el xito de empresas agrarias modernas, la
comunidad indgena no poda desentonarse de ese espritu y tena que orientar su accin
y su desarrollo hacia su conversin en empresa moderna va cooperativas (Urquidi 1976: 8).

El documento constitucional fue aprobado en 1967 durante el Gobierno de Ren
Barrientos Ortuo y fue reformado en seis oportunidades. No obstante, la forma en que se
desplaz la cuestin de los derechos indgenas se mantuvo sin variaciones durante ms de
veinticinco aos; es decir, el tema se mantuvo encapsulado dentro del Rgimen Agrario
Campesino. Esta formalidad jurdica, propia de la ingeniera constitucional propuesta ya en
1953, recin fue modificada en 1993. Sin embargo, el cambio no supuso la incorporacin
de lo indgena en un mbito estructural distinto (ms all del rgimen agrario). Lo que
transform fue el enfoque terico y, por primera vez, hubo la decisin explcita de visualizar
este aspecto en una constitucin. Esa particularidad marc una diferencia sustancial, ya
que, a partir de la promulgacin del texto modificado en 1993, el tema indgena asumi
una relevancia inusitada.

La inversin conceptual se debi, en gran medida, a la suscripcin del Convenio 169
de Organizacin Internacional del Trabajo, ya que, al ser Bolivia signataria del mencionado
convenio, se vio obligada a reconocer la existencia de los pueblos indgenas fijndoles
una serie de derechos y, sobre todo, un territorio. Los institutos jurdicos que se originaron
en ese instrumento de orden internacional exigieron modificar el texto constitucional
del pas. La forma en la que se perfeccion el reconocimiento de lo indgena se reflej
en el texto del inciso I del artculo 171 de la CPE abrogada. Por lo dems, los enunciados
constitucionales que estructuraron el tema agrario no cambiaron; ello nos permite afirmar
que, en ms de cincuenta aos de aplicacin de la CPE ahora abrogada, lo nico que se
modific fue la visin del tema indgena.
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2. TIERRA Y TERRITORIO EN LA NUEVA

CONSTITUCIN POLTICA DEL ESTADO
La actual CPE supone un cuerpo legal totalmente renovado, que incorpora institutos
nuevos sobre la base de una ingeniera jurdica tambin nueva. No obstante, las temticas
abordadas ya estaban presentes en la Ley Especial. Lo agrario est estructurado desde una
visin holstica, basada en una perspectiva doctrinaria moderna; es decir, no se restringe a
lo agrcola (tipos de propiedad, derechos propietarios, explotacin de la tierra, entre otros
temas), sino que va ms all, porque busca integrar todas las actividades que se desarrollan
en el campo. De esa forma, se corrige un aspecto central de la anterior legislacin: las
normas relacionadas a la tenencia, uso y disposicin de la tierra, y los recursos naturales
estn reguladas bajo jurisdicciones distintas. Por un lado, la Ley del Medio Ambiente
ha normado una competencia propia. Por otro lado, el Cdigo de Minera ha legislado
su propia jurisdiccin. En esa misma lnea, la Ley Forestal, a partir de su publicacin, ha
establecido otra instancia.

Lo agrario no puede reducirse al estudio y solucin del problema de la propiedad y
la distribucin de la tierra: debe mirar integralmente el tema, tutelando la actividad agraria,
pecuaria y forestal como un todo, sin desligase de su concordancia con el medio ambiente.
Bajo esa lgica, la nueva CPE ordena lo agrario en un solo ttulo bajo el nombre de Medio
Ambiente, Recursos Naturales, Tierra y Territorio. Tres grandes temas se incorporan en un
solo ttulo, donde lo especfico de cada tema tiene sus propios resguardos en una serie de
nueve captulos continuados.

Tierra y Territorio es el nombre del ltimo de los captulos. Ya no es un Rgimen
Especial, tal como se presentaba en la Constitucin derogada. Tierra tiene ahora un
lugar en la parte orgnica del texto constitucional y como se dijo es un tema cobijado
bajo un paraguas conceptual mayor (lo agrario). De la misma forma, Territorio se aade a
esta parte de la estructura constitucional. El juntar dos temas (tierra y territorio) en un solo
captulo no es algo nuevo. De hecho, la CPE abrogada ya manejaba esta combinacin; lo
que cambia es la manera de enfocar el tema indgena.
3. EL TERRITORIO INDGENA
El texto abrogado legislaba en un solo artculo institutos jurdicamente diferentes, que, si
bien hacan referencia a un mismo objeto (lo indgena), lo hacan encajados en un solo
prrafo, sin respetar su concepto y competencia. Derechos subjetivos, uso de recursos
naturales, prerrogativas territoriales, reconocimiento de capacidades y aplicacin de
legislaciones especiales estaban incluidos en un superartculo (artculo 171). Ese
desarreglo jurdico deriv en una serie de desavenencias. La principal fue la suposicin de
que, cambiando la Ley Agraria, se poda reivindicar lo indgena. La nueva Constitucin
enfoca de manera adecuada lo indgena e incorpora el significado de manera transversal
en todo el documento; por ello, en esta parte, solo se conceptualiza lo que debe entenderse
por territorio y uso de recursos naturales:
Artculo 403
I. Se reconoce la integralidad del territorio indgena originario campesino,
que incluye el derecho a la tierra, al uso y aprovechamiento exclusivo de los
recursos naturales renovables en las condiciones determinadas por la ley;
a la consulta previa e informada y a la participacin en los beneficios por la
explotacin de los recursos naturales no renovables que se encuentran en
sus territorios; la facultad de aplicar sus normas propias, administrados por
sus estructuras de representacin y la definicin de su desarrollo de acuerdo a
sus criterios culturales y principios de convivencia armnica con la naturaleza.
Los territorios indgena originario campesinos podrn estar compuestos por
comunidades.
II. El territorio indgena originario campesino comprende reas de produccin,
reas de aprovechamiento y conservacin de los recursos naturales y espacios
de reproduccin social, espiritual y cultural. La ley establecer el procedimiento
para el reconocimiento de estos derechos (CPE 2009).

El territorio indgena originario es un concepto que va ms all del derecho de
tenencia de la tierra. Hace referencia al uso y control del medio ambiente en concordancia
con el desarrollo social y cultural del pueblo o comunidad indgena. Por esa razn, se define
que la gestin del territorio implica la facultad de administracin de los recursos naturales
que se encuentran en su interior. Para ello, se hace una divisin entre los derechos que se
tienen sobre los recursos renovables y los no renovables. Para el caso de los renovables, se
dice que su derecho de uso ser exclusivo, es decir, que nicamente podrn ser utilizados
por ellos mismos. A continuacin, la norma establece que deber ser una ley especial la que
establezca las condiciones de ese uso exclusivo. Haciendo un primer anlisis, podramos
decir que la exclusividad significa la imposibilidad de otorgar concesiones de explotacin
de recursos no renovables a terceros, adems de la imposibilidad de explotarlos en beneficio
de los que no sean parte del pueblo indgena. Sobre la base de lo ltimo, muchos han
opinado que este apartado normativo crea derechos diferenciados y excluyentes; es decir,
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el trmino exclusividad, si bien resuelve un problema de explotacin indiscriminada en

desmedro de los indgenas, estara judicializando la exclusin de los no indgenas. No cabe
duda de que estos extremos podran suscitarse; de cualquier forma, debe ser la norma
especial la encargada de legislar este aspecto limitando posibles interpretaciones.

Sobre los recursos no renovables, la norma es ms clara y afirma que la
explotacin debe, ineludiblemente, pasar por un perodo de informacin y consulta. No se
establece que el resultado de esa consulta tenga un carcter vinculante, lo que podra ser
determinante a la hora de hacer respetar la decisin de los involucrados. De esa forma, el
tema indgena se cierra en esta parte de la CPE, por lo que temas referidos a sus derechos
sustantivos, sus instituciones y su espacio jurisdiccional se incorporan en otras secciones
del texto.
4. EL PRINCIPIO RECTOR DEL TEMA TIERRA

El trabajo como fuente de adquisicin y conservacin de la tierra es un concepto que ha
permanecido vigente desde el inicio del proceso de reforma agraria en 1953; no obstante,
su incorporacin constitucional recin se perfeccion en 1961. Para los idelogos de la
Revolucin Nacional, era necesario encontrar una frmula que permitiera enfrentar la
desigual tenencia de la tierra y el defectuoso sistema de explotacin de este recurso. As, el
Programa Agrario propuesto en ese momento coloca al trabajo como el elemento central
para la legitimacin de la propiedad de la tierra. El pilar de la reforma agraria contina
presente en la actual CPE:
Artculo 397
I. El trabajo es la fuente fundamental para la adquisicin y conservacin de la
propiedad agraria. Las propiedades debern cumplir con la funcin social o
con la funcin econmica social para salvaguardar su derecho, de acuerdo a la
naturaleza de la propiedad.
II. La funcin social se entender como el aprovechamiento sustentable de la
tierra por parte de pueblos y comunidades indgena originario campesinos,
as como el que se realiza en pequeas propiedades, y constituye la fuente
de subsistencia y de bienestar y desarrollo sociocultural de sus titulares. En
el cumplimiento de la funcin social se reconocen las normas propias de las
comunidades.
III. La funcin econmica social debe entenderse como el empleo sustentable
de la tierra en el desarrollo de actividades productivas, conforme a su capacidad
de uso mayor, en beneficio de la sociedad, del inters colectivo y de su
propietario. La propiedad empresarial est sujeta a revisin de acuerdo con la
ley, para verificar el cumplimiento de la funcin econmica y social (CPE 2009).

El trabajo confiere el derecho de ser propietario de la tierra. En consecuencia, la
ausencia de esta condicin otorga al Estado la facultad de devolver esas tierras al dominio
originario del pueblo boliviano, con el fin de que puedan ser redistribuidas. En este caso, el
bien jurdicamente protegido es el rol que este recurso estratgico debe cumplir en procura
de lograr el desarrollo y bienestar sociales. En la CPE, la enunciacin de que el trabajo es el
requisito previo a la propiedad est directamente ligada al concepto de funcin social
(FS) y funcin econmica social (FES).

Los trminos funcin social y funcin econmica social son la base conceptual
para plantear limitaciones al derecho propietario exclusivo sobre la tierra. Por esta razn,
ambos trminos se conectan con el trabajo; de esa manera, la propiedad de la tierra est
condicionada a la obligatoriedad de que exista inversin, empleo y produccin. Vale la
pena destacar que este tecnicismo jurdico ya estaba presente en la Ley INRA de 1996, la
cual, por primera vez, plantea la necesidad de incorporar nuevas formas de explotacin de
la tierra bajo criterios de eficiencia, racionalidad y sostenibilidad.
pgina 9 | Serie Marcos Legales de Acceso a la Tierra. Estudio BOLIVIA

No obstante, esta frmula no contempla las formas tradicionales de verificar el
cumplimiento de la funcin social. Al interior de la comunidad, la tenencia de la tierra
se maneja desde una perspectiva comunal, por lo que los miembros de la organizacin
deben justificar su permanencia cumpliendo una serie de obligaciones cuyo acatamiento
es controlado directamente por la organizacin. Es decir, no basta con tener documentos
y trabajar la tierra, ya que, para mantener legitimidad del derecho propietario de la tierra
dentro de la comunidad, se debe cumplir con una serie de obligaciones consuetudinarias
(cargos de autoridad, trabajos comunales, etctera). El hecho de que, en la comunidad,
el cumplimiento de las obligaciones tradicionales tenga tanta importancia al momento
de legitimar la propiedad nos hace ver que es necesario reconocer que el concepto de
funcin social de la tierra se ha ampliado no solo en su contenido, sino, sobre todo, en la
competencia para su control.
5. LOS TIPOS DE PROPIEDAD DE LA TIERRA

En lo que se refiere al tema de la tierra, la CPE empieza reconociendo el hecho de que, en
el agro, concurren derechos propietarios individuales y colectivos, sin que necesariamente
uno se sobreponga al otro. Los dos tipos de propietarios conviven y trabajan la tierra,
y ambos demandan del Estado el reconocimiento y proteccin de sus derechos como
elementos lcitos que les brinden seguridad jurdica. De este modo, la CPE reconoce su
existencia al establecer el marco terico que limita su uso exclusivo con el fin de sobreponer
el inters pblico sobre el privado. Para ello, usa los conceptos de funcin social y/o funcin
econmica social como condiciones para el aprovechamiento de la tierra bajo la siguiente
estructura:
Artculo 393
El Estado reconoce, protege y garantiza la propiedad individual y comunitaria
o colectiva de la tierra, en tanto cumpla una funcin social o una funcin
econmica social, segn corresponda (CPE 2009).

Lo que resalta en este artculo es la idea de que la propiedad de la tierra no es un
derecho ilimitado: debe tener una finalidad social y su explotacin tambin debe buscar
el beneficio colectivo. El imponer lmites al uso de la tierra no es algo nuevo; de hecho,
leyes tan antiguas como la griega o la romana ya imponan restricciones de uso y acceso
a la tierra con el fin de evitar la acumulacin en pocas manos y el uso indiscriminado de
aquello que se consideraba un bien del Estado.

A continuacin, la CPE precisa la coexistencia de las formas genricas de propiedad
(individual y colectiva) clasificando los tipos de propiedades agrarias:
Artculo 394
I. La propiedad agraria individual se clasifica en pequea, mediana y
empresarial, en funcin a la superficie, a la produccin y a los criterios de
desarrollo. Sus extensiones mximas y mnimas, caractersticas y formas de
conversin sern reguladas por la ley. Se garantizan los derechos legalmente
adquiridos por propietarios particulares cuyos predios se encuentren ubicados
al interior de territorios indgena originario campesinos.
II. La pequea propiedad es indivisible, constituye patrimonio familiar
inembargable, y no est sujeta al pago de impuestos a la propiedad agraria. La
indivisibilidad no afecta el derecho a la sucesin hereditaria en las condiciones
establecidas por ley.
III. El Estado reconoce, protege y garantiza la propiedad comunitaria o colectiva,
que comprende el territorio indgena originario campesino, las comunidades
interculturales originarias y de las comunidades campesinas. La propiedad
colectiva se declara indivisible, imprescriptible, inembargable, inalienable
e irreversible y no est sujeta al pago de impuestos a la propiedad agraria.
Las comunidades podrn ser tituladas reconociendo la complementariedad
entre derechos colectivos e individuales respetando la unidad territorial con
identidad (CPE 2009).

La propiedad individual se subclasifica en pequea, mediana y empresarial. La
pequea es entendida como el espacio que permite la supervivencia de la familia, de
manera sostenible, bajo condiciones mnimas de subsistencia. Al ser un espacio mnimo
de supervivencia, es asumida como patrimonio familiar inembargable. Este aspecto resulta
importante en la medida en que la pequea propiedad deja de ser un derecho individual
para convertirse en el derecho de un grupo de personas: la familia. Esta es una concepcin
moderna de propiedad y tiene la finalidad de asegurar la vivienda y la subsistencia de un
grupo familiar, con la peculiaridad de que es posible la transmisin del derecho entre los
miembros del mismo tronco; ese detalle le da sentido al adjetivo familiar. Al ser la familia
el bien jurdicamente protegido, no debe sorprendernos que se consignen una serie de
salvaguardas tales como la inembargabilidad y la indivisibilidad que se extiende al mbito
sucesorio. Concordante con esta salvaguarda de indivisibilidad, el artculo 400 de la CPE
prohbe de manera expresa la divisin de la tierra en superficies menores a la pequea
propiedad.

Por su parte, las propiedades medianas y empresariales son aquellas que, para
poder existir, estn sujetas al cumplimiento de la funcin econmica social. Eso significa
que su actividad debe priorizar el bien de la sociedad. Para alcanzar este objetivo, su
actividad debe procurar la generacin de empleos, tecnificacin del agro y produccin
para el mercado sin atentar contra el medio ambiente. Por su calidad empresarial, estn
sujetas al pago de impuestos y a las dems obligaciones que se desprenden para este tipo
de personas jurdicas.

En lo que se refiere a los derechos colectivos sobre la tierra, se establece que
deben ser tratados bajo las figuras de propiedades de comunidades y territorios
indgenas, originarios, campesinos (TIOC): dos tipos de propiedad colectiva, con sujetos
de derecho tambin colectivos y con la misma jerarqua. Ambas son beneficiarias de las
mismas salvaguardas con el fin de permitir su tenencia transgeneracional y el desarrollo
de sus propietarios como colectividades en el tiempo. Asimismo, y respondiendo
a la realidad agraria sobre todo de la regin andina, donde coexiste derechos de
propiedad compartidos entre la comunidad y las familias que all habitan, se reconoce
la titulacin mixta; esta implica otorgar derechos de propiedad familiar-individual ligados
irreductiblemente a la comunidad. Ello quiere decir que, donde existan posesiones familiares
conocidas y ubicadas al interior de una comunidad, sern respetadas establecindose
derechos de control y regulacin comunal sobre la tierra en correspondencia directa con
la familia.
6. LAS FORMAS DE ACCESO

Luego de medio siglo de reforma agraria, la inequidad en la tenencia de la tierra es un
hecho incuestionable. Segn los datos del ex Concejo Nacional de Reforma Agraria,
la propiedad comunitaria que fue dotada comprende el 21,45% de la superficie total
distribuida y favoreci al 43,90% del total de beneficiarios. Por otro lado, la empresa
agropecuaria concentr el 40% de la tierra distribuida y favoreci al 2% de los beneficiarios.
La mediana propiedad concentr el 28% de la tierra distribuida y benefici al 16%. Entre
ambas (mediana propiedad y empresa agropecuaria), suman el 68% de la superficie total
distribuida y el 89% de la superficie de propiedad privada individual (44,1 millones de
hectreas). Por su parte, la pequea propiedad y el solar campesino abarcan el 8% de la
tierra distribuida para un 36% de beneficiarios; entre ambos, suman el 11% de la propiedad
individual. Los datos hablan por s mismos. Como un argumento ms, vale la pena sealar
que los menos beneficiados son las mujeres integrantes de los pueblos y comunidades
indgenas y campesinas. Este sector resulta ser el excluido de los excluidos. Con el propsito
de equilibrar este panorama, la nueva CPE dispone:
Artculo 39
I. Las tierras fiscales sern dotadas a indgena originario campesinos,
comunidades interculturales originarias, afrobolivianos y comunidades
campesinas que no las posean o las posean insuficientemente, de acuerdo
con una poltica estatal que atienda a las realidades ecolgicas y geogrficas,
as como a las necesidades poblacionales, sociales, culturales y econmicas. La
dotacin se realizar de acuerdo con las polticas de desarrollo rural sustentable
y la titularidad de las mujeres al acceso, distribucin y redistribucin de la tierra,
sin discriminacin por estado civil o unin conyugal.
II. Se prohben las dobles dotaciones y la compraventa, permuta y donacin de
tierras entregadas en dotacin.
III. Por ser contraria al inters colectivo, est prohibida la obtencin de renta
fundiaria generada por el uso especulativo de la tierra (CPE 2009).

A partir de esta normativa, los nicos que podrn acceder a tierras fiscales son
indgenas y campesinos. Este precepto no es nuevo, pues la idea de realizar esta exclusin
positiva viene de la Ley INRA, que determin las preferencias en la dotacin en favor de
los indgenas y campesinos. En esta parte, vale la pena mencionar que, a partir de estas
preferencias, segn el Informe Anual 2007 del INRA, alrededor del 35% del territorio
nacional ha sido demandado bajo la modalidad de tierras comunitarias de origen (TCO).
Este dato debe llamarnos la atencin, ya que esta modalidad podra ser utilizada para
sustentar la malintencionada afirmacin de que los nuevos latifundios estaran en manos
de los indgenas. En todo caso, lo importe es tener presente que las polticas que se aplican
y que distinguen preferencias en favor de unos independientemente de las buenas
intenciones siempre crean diferencias frente a los otros, por decir lo menos.
7. PROHIBICIONES Y LIMITACIONES
AL USO DE LA TIERRA
Bajo el principio de que la propiedad de la tierra no es un derecho irrestricto, la nueva
CPE impone una serie de prohibiciones al uso y la disposicin de las propiedades privadas
individuales. La primera est orientada a limitar las trasferencias que tengan como objeto la
tierra. Para ello, se ha diseado una norma que le permite al Estado controlar los negocios
entorno a la tierra:
Artculo 396
I. El Estado regular el mercado de tierras, evitando la acumulacin en
superficies mayores a las reconocidas por la ley, as como su divisin en
superficies menores a la establecida para la pequea propiedad.
II. Las extranjeras y los extranjeros bajo ningn ttulo podrn adquirir tierras
del Estado (CPE 2009).

La intencin es regular las ventas de aquellas tierras que fueron entregadas a
personas particulares de manera gratuita va dotacin. Los argumentos para imponer esta
restriccin se basan en el hecho de que una tierra que fue entregada de manera gratuita
a una persona con el fin de que la explote en beneficio de la sociedad no puede ser
usada para acumular riqueza. En este ltimo decenio, los negocios en torno a la tierra han
alcanzado niveles alarmantes, no solo por el aumento de estas ventas, sino, sobre todo,
por los millones de dlares que se invierten. El foco de estas trasferencias se ubica en las
tierras ms productivas de los departamentos de Santa Cruz, Beni, Pando y Chuquisaca.
Dada la actual coyuntura internacional que requiere cada da ms y con ms premura
de energas alternativas, se puede esperar que estos negocios crezcan aun ms.

Otro aspecto que promovi la inequidad en la tenencia de la tierra fue la
consolidacin del latifundio a partir de la inadecuada aplicacin de la Ley de Reforma
Agraria de 1953. El latifundio es resultado de dobles dotaciones que fueron otorgadas
de manera ilegal por diversas causas. Segn los datos del INRA (2006), 3.142 personas
obtuvieron dobles dotaciones, por una superficie de 8,6 millones de hectreas; 482
personas accedieron a triples dotaciones, por una superficie de 3,1 millones de hectreas;
174 personas recibieron cudruples dotaciones, por una superficie total de 1,6 millones
de hectreas y, finalmente, 72 personas obtuvieron 5 o ms dotaciones, por una superficie
sumada de 844 mil hectreas. Suman, en total, 4.172 beneficiarios por una extensin
equivalente a ms de 14,3 millones de hectreas. A su vez, la mayor cantidad de estas
mltiples dotaciones se concretaron en favor de beneficiarios en el departamento de
Santa Cruz, Beni y el norte de La Paz.

En la Constitucin derogada, el latifundio era una figura que se legisl de manera
superficial, pues solo se estableci su no reconocimiento; no estaba prohibido ni castigado.
Tampoco estaba conceptualizado y, para identificarlo, era necesario acudir a la Ley Especial
Agraria. La actual CPE conceptualiza el latifundio de la siguiente manera:
Artculo 398
Se prohbe el latifundio y la doble titulacin por ser contrarios al inters colectivo
y al desarrollo del pas. Se entiende por latifundio la tenencia improductiva de
la tierra; la tierra que no cumpla la funcin econmica social; la explotacin
de la tierra que aplica un sistema de servidumbre, semiesclavitud o esclavitud
en la relacin laboral o la propiedad que sobrepasa la superficie mxima
zonificada establecida en la ley. En ningn caso la superficie mxima podr
exceder las cinco mil hectreas (CPE 2009).

El artculo cataloga el latifundio de forma amplia: no se queda en el concepto
clsico de la gran extensin de tierras. El trmino se ampla vinculando el latifundio a una
serie de acciones o actos contrarios a la ley, referidos principalmente al uso que se le da
a la tierra. La tenencia improductiva, el incumplimiento de la funcin econmica social y
las relaciones laborales de servidumbre son actos de ilegalidad en los que puede incurrir
cualquier propietario de tierras independientemente del tamao de su propiedad. De esa
forma, no solo es latifundista aquel gran propietario que acapara tierras; tambin puede
serlo el mediano propietario que incumple con la funcin econmica social o, incluso, el
pequeo propietario que mantenga relaciones laborales de servidumbre o que mantenga
improductiva su parcela.

Adems de las anteriores reservas, este artculo establece que latifundio
tambin es la propiedad que sobrepasa las cinco mil hectreas. Este precepto, que podra
considerarse un gran avance en el proceso de reforma agraria, es una herramienta cuyo
uso est limitado a ciertas condiciones, como se analizar a continuacin.
8. LAS EXCEPCIONES PARA LA

APLICACIN DE LA NORMA
Durante el proceso de negociacin para permitir la aprobacin de la nueva CPE, en el
Congreso Nacional se agreg una serie de preceptos jurdicos que viabilizaron la aprobacin
del proyecto de Constitucin, que luego sera sometido a un referndum aprobatorio. Estos
cambios, de alguna manera, suponen el precio que tuvo que pagar la nueva Constitucin
para ser viable, ya que, en ese momento, el mbito poltico se presentaba marcadamente
polarizado en dos sectores. Unos personificaban lo indgena; los otros representaban
al sector ms conservador. Como no poda ser de otra manera, ambas partes buscaron
proteger sus intereses sectoriales en los consensos jurdicos. Sin embargo, en este caso, las
lites de poder arriesgaron todo en procura de consolidar las excepciones para aplicacin
de los preceptos constitucionales que se estaban diseando. Estas excepciones para la
aplicacin de la Constitucin, en el fondo, significan la proteccin de los privilegios que
lograron en el pasado.
Artculo 399
I. Los nuevos lmites de la propiedad agraria zonificada se aplicarn a predios
que se hayan adquirido con posterioridad a la vigencia de esta Constitucin.
A los efectos de la irretroactividad de la Ley, se reconocen y respetan los
derechos de posesin y propiedad agraria de acuerdo a Ley.
II. Las superficies excedentes que cumplan la Funcin Econmico Social sern
expropiadas. La doble titulacin prevista en el artculo anterior se refiere a
las dobles dotaciones tramitadas ante el ex - Consejo Nacional de Reforma
Agraria, CNRA. La prohibicin de la doble dotacin no se aplica a derechos de
terceros legalmente adquiridos (CPE 2009).

El principio legislativo que es utilizado para estructurar este artculo es la
irretroactividad, un instituto jurdico a travs del cual se establece que las leyes no tienen
efecto sobre los hechos anteriores a su promulgacin. Bajo ese principio, el lmite de cinco
mil hectreas, establecido para la propiedad agraria, nicamente es aplicable para aquellas
propiedades que sern dotadas o adjudicadas en el futuro. Ni siquiera aquellas propiedades
que actualmente estn en la etapa de tramitacin de sus ttulos deben observar esta
prohibicin.

La segunda parte de este artculo tambin restringe la aplicacin de otro
precepto referido a la tenencia de la tierra. Esta determina que la prohibicin de la doble
dotacin no se aplica a derechos de terceros legalmente adquiridos. De esa forma, se
protegen los intereses de aquellas personas que hubieran comprado tierras cuyo origen es
la doble dotacin. Con esa previsin, cientos de sub adquirientes se ven excluidos de ser
penalizados por poseer tierras que, originalmente, son ilegales.
9. LOS INSTRUMENTOS JURDICOS

PARA LA RECUPERACIN DE TIERRAS
Reencaminar el proceso de reforma agraria no significa desbaratar todo el sistema de
tenencia de la tierra existente en el pas. La estructura propietaria vigente responde a
un proceso que permiti la concurrencia de derechos individuales y colectivos. En esa
medida, la nueva CPE plantea un conjunto de instrumentos jurdicos cuyo propsito es la
recuperacin de tierras de personas que quebranten principios elementales de convivencia
social:
Artculo 401
I. El incumplimiento de la funcin econmica social o la tenencia latifundista
de la tierra, sern causales de reversin y la tierra pasar a dominio y propiedad
del pueblo boliviano.
II. La expropiacin de la tierra proceder por causa de necesidad y utilidad
pblica, y previo pago de una indemnizacin justa (CPE 2009).

Como se dijo, la tierra no es un bien absoluto; mucho menos, un activo como
cualquier otro. Es parte del patrimonio del Estado y su uso debe beneficiar a la sociedad.
Por esa razn, est sujeta a condiciones que obligatoriamente deben cumplirse. El efecto
genera el respeto a la propiedad al hacerla oponible a terceros. En ese marco, el respeto a
la norma por parte del propietario es el sustento legal que brinda seguridad jurdica sobre
la tenencia de la tierra.

Ante el incumplimiento de esas limitaciones, es lgico que el Estado en pleno
ejercicio de sus prerrogativas y obligaciones emplee mecanismos legales que le permitan
recuperar las tierras que son utilizadas de manera contraria a lo establecido por ley. Este
tipo de medidas, de ninguna manera, deben ser confundidas con actos de confiscacin,
pues solo se activan en el supuesto de que una persona incumpla con la ley. De este modo
la reversin de la tierra est perfectamente legitimada y se ejecuta si el propietario incurre
en al menos una de las siguientes infracciones: incumplimiento de la funcin econmica
social; evasin de obligaciones tributarias; y explotacin de la tierra en condiciones
servidumbrales. En ese marco, la reversin se aplica previo trmite administrativo que ser
regulado en la Ley Especial. Por su parte, la figura de la expropiacin procede nicamente
por causa de necesidad o utilidad pblica, previo trmite administrativo y el pago de una
justa indemnizacin.
10. LAS EXIGENCIAS CONSTITUCIONALES PARA

LA ADECUACIN DE LA LEY DE TIERRAS
La reeleccin del Presidente Evo Morales marc el inicio de una etapa Posconstituyente.
En lo jurdico, la nueva gestin debe asumir la tarea de adecuar todo el aparato normativo
vigente, con el fin de asentar las bases legislativas del nuevo Estado Plurinacional. Como es
lgico, este (re)ajuste de las leyes tiene como marco ineludible la Constitucin Poltica del
Estado; es decir, ninguna ley puede ser modificada, abrogada, derogada o complementada
sin tomar en cuenta el principio de supremaca constitucional.

En lo que se refiere a los mandatos especficos referidos al tema tierra y territorio,
la CPE ha difundido 12 artculos (393 al 404) que deben ser desarrollados en la Ley Agraria.
Esta tarea debe ejecutarse entendiendo cules son las exigencias especficas de cada
artculo. Para ayudar a vislumbrar esta labor, a continuacin, revisaremos los artculos
constitucionales y los compararemos con los determinados en la actual Ley de Tierras, para
comprender cules son las exigencias de adecuacin de la ley.
10.1. De la propiedad agraria

Constitucin Poltica
del Estado (2009)
Artculo 393
El Estado reconoce,
protege y garantiza la
propiedad individual y
comunitaria o colectiva
de la tierra, en tanto
cumpla una funcin
social o una funcin
econmica social, segn
corresponda (CPE 2009).
Las exigencias resultantes
Este precepto garantiza

la coexistencia de la
propiedad individual y
la colectiva de manera
expresa.
Lo determinado en la Ley
INRA (1996) modificado
por la Ley de Reconduccin
Comunitaria (2006)
Artculo 3 (Garantas
Constitucionales)
I. Se reconoce y garantiza
la propiedad agraria
privada en favor de
personas naturales
o jurdicas, para que
ejerciten su derecho
de acuerdo con la
Constitucin Poltica del
Estado, en las condiciones
establecidas por las leyes
agrarias y de acuerdo a las
leyes (Ley INRA).

La Ley INRA deber complementar el texto actual ampliando la nocin de
propiedad agraria privada, a travs del reconocimiento explcito de la existencia de
propiedad individual y propiedad colectiva.
10.2. De la clasificacin de la propiedad agraria

Constitucin Poltica
del Estado (2009)
Comunitaria (2006)
Artculo 394
I. La propiedad agraria
individual se clasifica
en pequea, mediana y
empresarial, en funcin a la
superficie, a la produccin y
a los criterios de desarrollo.
Sus extensiones mximas
y mnimas, caractersticas
y formas de conversin
sern reguladas por la
ley. Se garantizan los
derechos legalmente
adquiridos por propietarios
particulares cuyos predios
se encuentren ubicados
al interior de territorios
indgena originario
campesinos.
Ms all de las protecciones,

este artculo reclasifica
la propiedad agraria
subdividindola en dos
tipos:
II. La pequea propiedad

es indivisible, constituye
patrimonio familiar
inembargable, y no est
sujeta al pago de impuestos
a la propiedad agraria.
La indivisibilidad no
afecta el derecho a la
sucesin hereditaria en las
condiciones establecidas
por ley.
Para el caso exclusivo de las

comunidades interculturales
y campesinas, se confiere
la posibilidad de que
sean tituladas. Con
ellos, se reconoce la
complementariedad de
lo individual y lo colectivo
en el marco de la unidad
territorial de ambos tipos de
propiedad.
Artculo 41 (Clasificacin
y Extensiones de la
Propiedad Agraria)
I. La propiedad agraria se
clasifica en: Solar Campesino,
Pequea Propiedad,
Mediana Propiedad, Empresa
Agropecuaria, Tierras
Comunitarias de Origen y
Propiedades Comunarias.
1. El Solar Campesino
constituye el lugar de
residencia del campesino
y su familia. Es indivisible y
tiene carcter de patrimonio
familiar inembargable;
2. La Pequea Propiedad
es la fuente de recursos de
subsistencia del titular y su
familia. Es indivisible y tiene
carcter de patrimonio
familiar inembargable;
3. La Mediana Propiedad es
la que pertenece a personas
naturales o jurdicas y se
explota con el concurso
de su propietario, de
trabajadores asalariados,
eventuales o permanentes
y empleando medios
tcnico-mecnicos, de tal
manera que su volumen
principal de produccin se
destine al mercado. Podr
ser transferida, pignorada o
hipotecada conforme a la
ley civil;
4. La Empresa Agropecuaria
es la que pertenece a
personas naturales o jurdicas
y se explota con capital
suplementario, rgimen
de trabajo asalariado y
empleo de medios tcnicos
modernos. Podr ser
transferida, pignorada o
hipotecada conforme a la
ley civil;
5. Las Tierras Comunitarias
de Origen son los espacios
geogrficos que constituyen
el hbitat de los pueblos y
comunidades indgenas y
originarias, a los cuales han
a. Propiedad agraria
individual:
- pequea
- mediana
- empresarial
b. Propiedad comunitaria o
colectiva:
- Territorios indgena
originario campesino (TIOC)
- Comunidades
interculturales
- Comunidades campesinas
III. El Estado reconoce,

protege y garantiza la
propiedad comunitaria o
colectiva, que comprende
el territorio indgena
originario campesino, las
originarias y de las
comunidades campesinas.
La propiedad colectiva
se declara indivisible,
imprescriptible,
inembargable, inalienable e
irreversible y no est sujeta
al pago de impuestos a
la propiedad agraria. Las
comunidades podrn ser
tituladas reconociendo
la complementariedad
entre derechos colectivos
e individuales respetando
la unidad territorial con
identidad (CPE 2009).
tenido tradicionalmente
acceso y donde mantienen y
desarrollan sus propias formas
de organizacin econmica,
social y cultural, de modo que
aseguran su sobrevivencia y
desarrollo. Son inalienables,
indivisibles, irreversibles,
colectivas, compuestas
por comunidades o
mancomunidades,
inembargables e
imprescriptibles; y,
6. Las Propiedades
Comunarias son aquellas
tituladas colectivamente a
comunidades campesinas y
ex haciendas y constituyen la
fuente de subsistencia de sus
propietarios. Son inalienables,
indivisibles, irreversibles,
colectivas, inembargables e
imprescriptibles (Ley INRA).

La clasificacin de la Ley INRA queda desactualizada. La primera tarea es
reordenar los tipos de propiedad. En el caso de las propiedades individuales, desaparecen
los conceptos de solar campesino y empresa agropecuaria; por ello, estos tipos de
propiedad deben ser sujetos a un procedimiento administrativo determinado en una
norma transitoria que permita su conversin a la nueva clasificacin. Del mismo modo,
los conceptos de tierra comunitaria de origen (TCO) y propiedad comunitaria, descritas
en la Ley INRA, deben someterse a un procedimiento de conversin. Por otro lado, se
debern conceptualizar los trminos territorios indgenas originarios campesinos (TIOC),
comunidad intercultural y comunidad campesina.

La complementariedad entre el derecho individual y el colectivo, en el fondo,
reconoce la posibilidad de la titulacin mixta, siempre y cuando sea precautelando la
integralidad del territorio comunal; es decir, el reconocimiento de lo individual est
ligado irreductiblemente a lo colectivo. A partir de ello, la pequea propiedad tiene una
doble proyeccin. Por un lado, puede estar dentro de una comunidad, en cuyo caso
est inseparablemente atada a lo colectivo. Por otro lado, cuando no est dentro de una
comunidad, puede ser considerada propiedad agraria absoluta. Por ello, la principal tarea
es definir con absoluta claridad cules son los mecanismos jurdicos que garantizan el
obligatorio nexo entre lo individual y lo colectivo.
10.3. De la distribucin de tierras

Constitucin Poltica
del Estado (2009)
Artculo 395
I. Las tierras fiscales sern
dotadas a indgena originario
campesinos, comunidades
interculturales originarias,
afrobolivianos y comunidades
campesinas que no las
posean o las posean
insuficientemente, de cuerdo
con una poltica estatal
que atienda a las realidades
ecolgicas y geogrficas,
as como a las necesidades
poblacionales, sociales,
culturales y econmicas.
La dotacin se realizar de
acuerdo con las polticas de
desarrollo rural
sustentable y la titularidad
de las mujeres al acceso,
distribucin y redistribucin
de la tierra, sin discriminacin
por estado civil o unin
conyugal.
I. La distribucin y
redistribucin
de tierras est restringida
a una sola modalidad: la
dotacin, sea ordinaria o
extraordinaria.
Asimismo, este beneficio
nicamente es admitido si
favorece a los indgena
originario campesinos, a las
originarias, a los
afrobolivianos y a las
comunidades
campesinas.
II. Se prohben las dobles

dotaciones y la compraventa,
permuta y donacin de
tierras entregadas en
dotacin.
II. Quedan prohibidas la

compra-venta, la permuta y la
donacin de tierras obtenidas
en dotacin, por lo que solo
podrn ser trasferidas
va sucesin hereditaria.
III. El trabajo que justifica la
funcin social de las tierras
obtenidas en dotacin debe
ser personal.
III. Por ser contraria al inters

colectivo, est prohibida la
obtencin de renta fundiaria
generada por el uso
especulativo
de la tierra (CPE 2009).
Comunitaria (2006)
Artculo 42 (Modalidades
de Distribucin)
I. Las tierras fiscales sern
dotadas comunitariamente
o adjudicadas por el INRA,
mediante trmite
administrativo
II. La dotacin ser a ttulo
gratuito exclusivamente
en favor de comunidades
campesinas, pueblos y
originarias. La dotacin de
tierras para asentamientos
humanos se efectuar
exclusivamente en favor
de dichas organizaciones,
representadas por sus
autoridades naturales o por
los sindicatos campesinos a
defecto de ellas.
III. La adjudicacin ser a ttulo
oneroso, a valor de mercado
y en Concurso Pblico
Calificado (Ley INRA).
Disposicin Transitoria
Dcimo Primera
Todas las Tierras Fiscales
disponibles declaradas
hasta la fecha y las que sean
declaradas como tales a la
conclusin de los procesos
de saneamiento en curso,
sern destinadas
exclusivamente a
la dotacin a favor de pueblos
y comunidades indgenas,
campesinas y originarias
sin tierra o aquellas que las
posean insuficientemente
(Ley INRA).

La Ley Especial deber limitarse a establecer solo los mecanismos para la dotacin
de tierras fiscales a favor de los grupos sociales mencionados. La adjudicacin de tierras
fiscales es un procedimiento de distribucin de tierras que no est descrita en la CPE; por
ello, debe ser proscrita en la ley. Para tal fin, valdra consignar como una norma especfica la
Disposicin Transitoria Dcimo Primera de la Ley INRA. En lo que toca a las prohibiciones de
transferencia de tierras obtenidas por dotacin, es imprescindible establecer las condiciones
y caractersticas de esas limitaciones. La herencia se presenta como la nica forma de
transmisin de la propiedad de las tierras dotadas; por este motivo, debe ser regulada en
un apartado especial para precautelar que la tierra no sea subdividida, asumiendo que la
propiedad compartida inevitablemente requiere de acuerdos intrafamiliares que permitan
una explotacin sostenible del recurso.
10.4. De los lmites para la transferencia

del derecho de propiedad
Constitucin Poltica
del Estado (2009)
Comunitaria (2006)
Artculo 396
I. El Estado regular el
mercado de tierras, evitando
la acumulacin en superficies
mayores a las reconocidas
por la ley, as como su divisin
en superficies menores a la
establecida para la pequea
propiedad.
El principal problema que se

intenta evitar en este artculo
es el acaparamiento de tierras
en manos de pocos. Por eso,
se ordena regular el mercado
de tierras, prohibiendo la
acumulacin de superficies
superiores a las 5 mil ha en
manos de una sola persona,
en concordancia con el
artculo 398 de la CPE.
Segunda Disposicin
Final (Transferencia de
la Propiedad Agraria y
Mantenimiento de la
Informacin Catastral)
I. A los efectos de
mantenimiento y
actualizacin de la
informacin catastral y de
la propiedad agraria, toda
transferencia de predios
agrarios deber ser registrada,
sin ms trmite y sin costo,
en el INRA, como un requisito
de forma para su validez e
inscripcin en el Registro
de Derechos Reales. El
reglamento de esta Ley
establecer el procedimiento
respectivo.
II. Las extranjeras y los

extranjeros bajo ningn ttulo
podrn adquirir tierras del
Estado (CPE 2009).
Por otro lado, la CPE prohbe

la adquisicin de tierras por
parte de extranjeros.

En la Ley INRA, las regulaciones referidas a las transferencias y los resguardos
para la adquisicin de tierras para extranjeros estn debidamente desarrolladas. Lo que
corresponde, ms all de la obvia concordancia normativa, es incorporar las reglas de las
transferencias como parte de la ley y no como una disposicin final.
10.5. Del cumplimiento de la funcin social

y funcin econmica social
Constitucin Poltica
del Estado (2009)
Comunitaria (2006)
Artculo 397
I. El trabajo es la fuente
fundamental para la
adquisicin y conservacin
de la propiedad agraria. Las
propiedades debern cumplir
con la funcin social o con
la funcin econmica social
para salvaguardar su derecho,
de acuerdo a la naturaleza de
la propiedad.
En este artculo, se consolida

el principio rector de la
reforma agraria a travs de la
conversin del trabajo en el
bien jurdicamente protegido
del tema tierra-territorio.
Este concepto est unido al
cumplimiento de la funcin
social y la funcin econmica
social que se identifica como
la herramienta para verificar
su cumplimiento.
Artculo 2 (Funcin
Econmico-Social)
I. El solar campesino, la
pequea propiedad, la
propiedad comunaria y las
tierras comunitarias de origen
cumplen una funcin social
cuando estn destinadas a
lograr el bienestar familiar
o el desarrollo econmico
de sus propietarios, pueblos
campesinas y originarias, de
acuerdo a la capacidad de
uso mayor de la tierra.
II. La FS se entender como el

aprovechamiento sustentable
de la tierra por parte de
pueblos y comunidades
indgena originario
campesinos, as como el
que se realiza en pequeas
propiedades, y constituye
la fuente de subsistencia
y de bienestar y desarrollo
sociocultural de sus titulares.
En el cumplimiento de la
funcin social se reconocen
las normas propias de las
comunidades.
III. La FES debe entenderse
como el empleo sustentable
de la tierra en el desarrollo
de actividades productivas,
conforme a su capacidad
de uso mayor, en beneficio
de la sociedad, del inters
colectivo y de su propietario.
La propiedad empresarial est
sujeta a revisin de acuerdo
con la ley, para verificar el
cumplimiento de la funcin
econmica y social (CPE
2009).
II. La funcin econmicosocial en materia agraria,

establecida por el artculo
169 de la Constitucin
Poltica del Estado, es el
empleo sostenible de la
tierra en el desarrollo de
actividades agropecuarias,
forestales y otras de carcter
productivo, as como en las
de conservacin y proteccin
de la biodiversidad, la
investigacin y el ecoturismo,
conforme a su capacidad de
uso mayor, en beneficio de la
sociedad, el inters colectivo
y el de su propietario (Ley
INRA).
10.6. De los lmites sobre el uso de la tierra

Constitucin Poltica
del Estado (2009)
Comunitaria (2006)
Artculo 398
Se prohbe el latifundio y
la doble titulacin por ser
contrarios al inters colectivo
y al desarrollo del pas. Se
entiende por latifundio la
tenencia improductiva de
la tierra; la tierra que no
cumpla la funcin econmica
social; la explotacin de
la tierra que aplica un
sistema de servidumbre,
semiesclavitud o esclavitud
en la relacin laboral o la
propiedad que sobrepasa la
superficie mxima zonificada
establecida en la ley. La
superficie mxima en ningn
caso podr exceder de cinco
mil hectreas (CPE 2009).
Este precepto
constitucionaliza la
prohibicin del latifundio
y la doble titulacin
determinando que son
actos contrarios al inters
pblico. Consecuentemente,
desarrolla el significado
jurdico de latifundio que
no se reduce a la tenencia
excesiva de tierras. Esta
definicin califica como
latifundio acciones delictivas
tales como la servidumbre, y
la semiesclavitud o esclavitud
en la relacin laboral.
Asimismo, y con el fin de
impedir el latifundio por
extensin, este artculo
establece la cantidad mxima
de tierras que puede ser
reconocida a una persona.
En la Ley INRA no existe una

previsin especfica sobre el
latifundio, la doble titulacin
y la superficie mxima
susceptible de ser distribuida
a una persona.

La Ley INRA, al mencionar las garantas constitucionales que apoyan su ejecucin,
debe incorporar la prohibicin del latifundio y la doble titulacin, adems de establecer
que el mecanismo jurdico para su cumplimiento es la reversin de tierras. Sobre el lmite
mximo permitido para la adquisicin de tierras, la ley debe normar cmo se har operativa
esta limitacin, haciendo explcito que se trata de una restriccin aplicable nicamente a la
propiedad agraria individual.
10.7. De la irretroactividad de la ley

Constitucin Poltica
del Estado (2009)
Artculo 399
I. Los nuevos lmites de la
propiedad agraria zonificada
se aplicarn a predios que se
hayan adquirido con
Los efectos de este artculo

suponen lmites para la
aplicacin de las previsiones
descritas en el artculo 398
que pueden resumirse en dar
Comunitaria (2006)
No existe una previsin
especfica en la Ley INRA.
posterioridad a la vigencia
de esta Constitucin. A los
efectos de la irretroactividad
de la Ley, se reconocen y
respetan los derechos de
posesin y propiedad
agraria de acuerdo a Ley.
por bien hecho aquello que

fue tramitado con
anterioridad a la
promulgacin de la CPE.
II. Las superficies excedentes

que cumplan la Funcin
Econmico Social sern
expropiadas. La doble
titulacin prevista en el
artculo anterior se refiere
a las dobles dotaciones
tramitadas ante el ex Consejo
Nacional de Reforma Agraria,
CNRA. La prohibicin de la
doble dotacin no se aplica
a derechos de terceros
legalmente adquiridos (CPE
2009).

A partir de esta norma, que asume la tarea de regular las restricciones a la superficie
de la propiedad, la doble titulacin debe ser asumida observando dos momentos jurdicos:
antes y despus de la CPE.

En la nueva Constitucin Poltica, se ha incluido un elemento que ha debilitado
sustantivamente el potencial de la revolucin agraria que quiere impulsar el Gobierno
de Evo Morales. En 2008, el Gobierno negoci con la oposicin parlamentaria el texto
constitucional que finalmente ira al referndum relacionado con el tamao mximo
de la propiedad agraria y ganadera. El proyecto inicial determinaba que el tamao mximo
deba dirimirse en un referndum realizado simultneamente al de aprobacin de la nueva
Constitucin. El lmite propuesto se estableca entre 5 mil o 10 mil hectreas, ya que la
anterior Constitucin no estableca un mximo. Salvo en 2 municipios de 327, en el resto
del pas se impuso la opcin de 5 mil hectreas como lmite mximo. Sin embargo, a pesar
de este resultado, el texto hizo irrelevante el debate, ya que se estableci que su aplicacin
tendr efecto solo a futuro. Con esta modificacin, se limit la capacidad estatal para revertir
los enormes latifundios existentes. En otras palabras, el Gobierno del MAS (Movimiento al
Socialismo) ha aceptado que el lmite mximo de 5 mil hectreas a la propiedad agrcola
o ganadera empresarial se aplicar solo a los predios que se creen desde el momento de
aprobacin de la nueva Constitucin, en enero de 2009. La norma, por lo tanto, no tendr
efecto en los latifundios actuales, que deberan ser el principal inters de la poltica agraria.
10.8. De los lmites para la subdivisin de la tierra

Constitucin Poltica
del Estado (2009)
Comunitaria (2006)
Artculo 400
Por afectar a su
aprovechamiento
sustentable y por ser
contrario al inters colectivo,
se prohbe la divisin de las
propiedades en superficies
menores a la superficie
mxima de la pequea
propiedad reconocida
por la ley que, para su
establecimiento, tendr en
cuenta las caractersticas
de las zonas geogrficas. El
Estado establecer
mecanismos legales para
evitar el fraccionamiento de
la pequea propiedad (CPE
2009).
La intensin es tener
argumentos jurdicos
de orden constitucional
que permitan resolver el
problema del minifundio que
afecta a las zonas de valles y
del altiplano del pas.
Artculo 48
La propiedad agraria, bajo
ningn ttulo podr dividirse
en superficies menores a las
establecidas para la pequea
propiedad. Las sucesiones
hereditarias se mantendrn
bajo rgimen de indivisin
forzosa. Con excepcin del
solar campesino, la propiedad
agraria tampoco podr
titularse en superficies
menores a la mxima de la
pequea propiedad, salvo
que sea resultado del proceso
de saneamiento (Ley INRA).

La prohibicin de la parcelacin improductiva de la tierra es una medida
importante que aporta el marco jurdico para regular el problema. A partir de ello, la tarea
concreta est en proyectar los mecanismos que promuevan el reagrupamiento de predios
minifundiarios. Sobre el tema, las lecciones aprendidas en torno al Saneamiento Interno
son fundamentales; por ello, deberan ser empleadas como parte de la norma.
10.9. De la reversin y expropiacin de la tierra

Constitucin Poltica
del Estado (2009)
Comunitaria (2006)
Artculo 401
I. El incumplimiento de la
funcin econmica social
o la tenencia latifundista de
la tierra, sern causales de
reversin y la tierra pasar
a dominio y propiedad del
pueblo boliviano.
La norma constitucionaliza
la posibilidad de accionar la
reversin y la expropiacin
en casos concretos. Lo
sobresaliente de esta
posibilidad es que la reversin
se utiliza exclusivamente en
casos de incumplimiento
de la ley, por lo que se activa
despus de verificarse
Artculo 51
Sern revertidas al dominio
originario de la Nacin sin
indemnizacin alguna, las
tierras cuyo uso perjudique
el inters colectivo calificado
por esta Ley, en concordancia
con los Artculos 22 Pargrafo
I, 136, 165, 166 y 169 de la
Constitucin Poltica del
Estado. (Ley INRA)
II. La expropiacin de la
tierra proceder por causa

de necesidad y utilidad
pblica, y previo pago de
una indemnizacin justa (CPE
2009).
casos de latifundio e
incumplimiento de la FES.
Artculo 52
Es causal de reversin, el
incumplimiento total o
parcial de la FES establecida
en el artculo 2do. de la Ley
Nro. 1715 (Ley INRA).
Artculo 58
La expropiacin de la
propiedad agraria procede
por causa de utilidad
pblica calificada por Ley
o por incumplimiento
de la FS en pequeas
propiedades a requerimiento
de la comunidad y segn
reglamento de la presente
Ley, previo pago de una justa
indemnizacin (Ley INRA).

La reversin y la expropiacin son figuras que ya estaban presentes en la Ley
Especial. Para el caso de reversin, la tarea es proyectar el uso de este instrumento hacia
la recuperacin de tierras latifundiarias otorgndole normas procedimentales. Al no poder
eliminar el latifundio por su extensin, la herramienta que el Gobierno puede emplear
para revertir las grandes propiedades es verificar in situ (es decir, en el terreno, mediante
la observacin directa de campo) el incumplimiento de la funcin econmico social de
cada predio. Este aspecto ya estaba contenido en la Ley de 1953, en la Ley INRA de 1996 y
en la Ley de Reconduccin Comunitaria de 2006. No obstante, medio siglo de experiencia
demuestra que este instrumento de la reversin de las tierras por el incumplimiento de la
funcin econmico y social es altamente ineficaz.
10.10. De las obligaciones del Estado en procura de
generar las condiciones para el desarrollo rural

Constitucin Poltica
del Estado (2009)
Artculo 402
El Estado tiene la obligacin
de:
1. Fomentar planes de
asentamientos humanos
para alcanzar una racional
distribucin demogrfica y
un mejor aprovechamiento
de la tierra y los recursos
naturales, otorgando a los
nuevos asentados facilidades
Los procesos de
asentamientos humanos son
asumidos por la CPE como
una tarea que permitir la
racional distribucin de la
tierra, con el agregado de que
ordena proyectar procesos
integrales que no se restrinjan
a la entrega de tierras.
Comunitaria (2006)
Artculo 18 (Atribuciones
del INRA)
El Instituto Nacional de
Reforma Agraria tiene las
siguientes atribuciones:
1. Dirigir, coordinar y
ejecutar polticas, planes y
programas de distribucin,
reagrupamiento y
redistribucin de tierras,
priorizando a los pueblos
de acceso a la educacin,
salud, seguridad alimentaria y
produccin, en el marco del
Ordenamiento Territorial del
Estado y la conservacin del
medio ambiente (CPE 2009).
campesinas y originarias
que no las posean o las
posean insuficientemente,
de acuerdo a la capacidad de
uso mayor de la tierra;
2. Proponer, dirigir, coordinar
y ejecutar las polticas y los
programas de asentamientos
humanos comunarios, con
pobladores nacionales (Ley
INRA).

La norma debe reglamentar la manera en que se producirn los asentamientos
humanos garantizando el acceso a la educacin, salud, seguridad alimentaria y
produccin, en el marco del Ordenamiento Territorial del Estado y la conservacin del
medio ambiente. Para ello, se deben disear mecanismos que hagan de este proceso una
tarea interinstitucional.
10.11. De los derechos de la mujer

Constitucin Poltica
del Estado (2009)
Comunitaria (2006)
Artculo 395
I. [] La dotacin se realizar
de acuerdo con las polticas
de desarrollo rural sustentable
y la titularidad de las mujeres
al acceso, distribucin y
redistribucin de la tierra, sin
discriminacin por estado
civil o unin conyugal. (CPE
2009)
Por su importancia,
retomaremos parte de los
artculos 395 y 402, ya que
los extractos suponen la
mencin explcita del tema
de gnero. Se subraya el
hecho de que la CPE no se
queda en el resguardo de los
derechos de la mujer dentro
del Saneamiento de Tierras,
declarando que es deber
del Estado promover polticas
dirigidas a eliminar todas las
formas de discriminacin
contra las mujeres en el
acceso, tenencia y herencia
de la tierra.
Artculo 3 (Garantas
Constitucionales)
V. El Servicio Nacional
de Reforma Agraria, en
concordancia con el artculo
6 de la Constitucin
Poltica del Estado y en
cumplimiento a las
isposiciones contenidas
en la Convencin sobre la
Eliminacin de todas las
Formas de Discriminacin
contra la Mujer, ratificada
por Ley 1100 de 15 de
septiembre de 1989, aplicar
criterios de equidad en la
distribucin, administracin,
tenencia y aprovechamiento
de la tierra en favor de la
mujer, independientemente
de su estado civil (Ley INRA).
Artculo 402
2. Promover polticas dirigidas
a eliminar todas las formas de
discriminacin contra
las mujeres en el acceso,
tenencia y herencia de la
tierra (CPE 2009).

Sin lugar a dudas, el precepto constitucional implica un gran reto para el legislador
de la Ley INRA, ya que se debe proyectar el tema de gnero considerando el acceso a
la tierra y el control seguro de este recurso en favor de la mujer. Eso implica establecer
las condiciones que garanticen el ejercicio de sus derechos individuales en un entorno

comunal, sobre todo, en el momento de la distribucin de la tierra. De la misma manera,
las garantas para el cumplimiento de los derechos de la mujer deben proyectarse de
tal manera que aseguren su cumplimiento al momento de operarse la transferencia del
derecho de propiedad dentro de la sucesin hereditaria.
10.12. Del reconocimiento del territorio

indgena originario campesino
Constitucin Poltica
del Estado (2009)
Artculo 403
I. Se reconoce la integralidad
del territorio indgena
originario campesino, que
incluye el derecho a la tierra,
al uso y aprovechamiento
exclusivo de los recursos
naturales renovables en
las condiciones determinadas
por la ley; a la consulta
previa e informada y a
la participacin en los
beneficios por la explotacin
de los recursos naturales no
renovables que se ncuentran
en sus territorios; la facultad
de aplicar sus normas propias,
administrados por sus
estructuras de representacin
y la definicin de su
desarrollo de acuerdo a sus
criterios culturales y principios
de convivencia armnica
con la naturaleza. Los
territorios indgena originario
campesinos podrn estar
compuestos por
comunidades.
El artculo desarrolla el
concepto
de territorios indgenas
originarios
campesinos (TIOC) y les
otorga una
serie de derechos. De todos
ellos,
sobresale el derecho
exclusivo
sobre el uso y
aprovechamiento de
los recursos naturales no
renovables.
Por otro lado, reconoce la
posibilidad de la existencia
de TIOC
conformados por
comunidades.
II. El territorio indgena

originario campesino
comprende reas de
produccin, reas de
aprovechamiento y
conservacin de los recursos
naturales y espacios de
reproduccin social,
espiritual y cultural (CPE
2009).
Comunitaria (2006)
Artculo 3 (Garantas
Constitucionales)
III. Se garantizan los
derechos de los pueblos y
originarias sobre sus
tierras comunitarias de
origen, tomando en
cuenta sus implicaciones
econmicas, sociales
y culturales, y el uso y
aprovechamiento sostenible
de los recursos naturales
renovables, de conformidad
con lo previsto en el
artculo 171 de la CPE. La
denominacin de tierras
comunitarias de origen
comprende el concepto
de territorio indgena, de
conformidad a la definicin
establecida en la parte II del
Convenio 169 de la OIT,
ratificado mediante Ley 1257
de 11 de julio de 1991. Los
ttulos de tierras comunitarias
de origen otorgan en
favor de los pueblos y
originarias la propiedad
colectiva sobre sus tierras,
reconocindoles el derecho a
participar del uso y
aprovechamiento sostenible
renovables existentes en ellas.
El uso y aprovechamiento
no renovables en tierras
comunitarias de origen
se regir por lo dispuesto

en la Constitucin Poltica
del Estado y en las normas
especiales que los regulan.
Las tierras comunitarias de
origen y las tierras comunales
tituladas colectivamente no
sern revertidas; enajenadas,
gravadas, embargadas, ni
adquiridas por prescripcin.
La distribucin y
redistribucin para el uso y
aprovechamiento individual y
familiar al interior de las tierras
comunitarias de origen y
comunales tituladas
colectivamente se regir por
las reglas de la comunidad, de
acuerdo a sus normas y
costumbres.
En la aplicacin de las leyes
agrarias y sus reglamentos, en
relacin a los pueblos
indgenas y originarios,
deber considerarse
sus costumbres o derecho
consuetudinario, siempre que
no sean incompatibles con
el sistema jurdico nacional.
(Ley INRA)

La ley deber establecer el procedimiento para el reconocimiento de los
derechos plasmados en la CPE. Para ello, es ineludible concordar estos procedimientos con
las previsiones referidas a las Autonomas Indgenas, asumiendo que la construccin de
Territorios Autnomos puede ser el paso posterior. Vale la pena comentar que, durante sus
tres primeros aos y medio de Gobierno, Evo Morales ha concentrado su accionar en las
tierras bajas del oriente amaznico. Su labor ha sido, bsicamente, garantizar los derechos
de propiedad colectiva sobre enormes territorios indgenas que, hasta 2006, estaban
paralizados. Durante ms de una dcada y con ayuda de la cooperacin internacional
y la participacin de varias organizaciones indgenas y ONG, se haba avanzado en el
saneamiento de muchas Tierras Comunitarias de Origen (TCO) o Territorios Indgenas.
Sin embargo, fue el Gobierno del MAS el que, por primera vez, avanz significativamente
otorgando ttulos por una superficie de ms de nueve millones de hectreas de tierras
fiscales a favor de los pueblos indgenas amaznicos.
11. CONCLUSIONES
La reforma agraria, vista como proceso, se inici un ao despus de la Revolucin Nacional
de 1952. Este hecho trascendental marc un quiebre en la historia republicana, pues traz
un nuevo rumbo en la tenencia de la tierra en Bolivia. Los principios filosficos propuestos
en su inicio (el trabajo como la garanta del derecho de propiedad sobre la tierra, el
uso sostenible de los recursos naturales, la restitucin de los territorios pertenecientes
a indgenas, originarios y campesinos, entre otros) continan vigentes hasta hoy. Sin
embargo, el enfoque para su aplicacin ha variado de acuerdo con las circunstancias
sociales, polticas y econmicas que han ido sucediendo desde la fecha de la inauguracin
del proceso revolucionario. Estas variaciones hacen posible caracterizar momentos o
perodos de construccin de la normativa agraria en Bolivia.

Cada etapa tiene caractersticas propias y enfoques distintos; sin embargo, tienen
un comn denominador: en todas de modo particular se trat de darle un sentido
social al proceso. Esta bsqueda de lo social termin por privilegiar lo indgena, al punto de
convertirse en el centro del proceso. Lo curioso es que esta priorizacin, en algunos casos,
tuvo efectos no esperados, sobre todo, para el proceso revolucionario entendido como un
proyecto integral. A nivel internacional, Bolivia es un referente en el tema indgena. En gran
medida, este logro es producto de ms de medio siglo de reforma agraria. No obstante,
an existen muchas tareas irresueltas. Quiz la ms importante est relacionada al reto
de poder ligar los grandes avances sociales a un verdadero proceso de desarrollo rural,
superando el simple cambio del modelo de tenencia de la tierra.

Esta necesidad no es ajena al actual Gobierno. De esta manera, la proclamada
Revolucin Agraria es un aspecto prioritario dentro de la propuesta del Gobierno de Evo
Morales. Es un tema central que incorpora viejas demandas de los sectores indgenas y
campesinos, y que forma parte fundamental del proceso de cambios polticos, sociales y
econmicos que se viven en el pas. Pero este proceso de cambio en el sector agropecuario
se encuentra atrapado en una confrontacin que hasta ahora ha logrado detener el curso
de las transformaciones buscadas e, incluso, ha llegado a poner en riesgo la gobernabilidad
democrtica, debido a la exacerbacin de la contradiccin tnico-regional entre Occidente
y Oriente.

Lo evidente es que, despus de ms de medio siglo, Bolivia contina inmersa
en una reforma agraria cuyos resultados an estn lejos de ser los finales. Existe una serie
de desafos que todava estn pendientes. La reciente promulgacin de la Constitucin
Poltica del Estado brinda la posibilidad de reencaminar el proceso; sin embargo, para ello
se requiere de un desarrollo normativo que, de alguna manera, significa revisar los pactos
logrados hasta la fecha. En todo caso, queda claro que las condiciones tericas para su
conclusin estn dadas. Ahora nicamente resta la voluntad poltica de un gabinete de
Estado que se autodefine como Gobierno de cambio.
12. REFERENCIAS
Constitucin Poltica del Estado Plurinacional de Bolivia de 2009.
Constitucin del Estado de Bolivia de 1967. [Constitucin derogada]
Ley 3464 de 1953. Ley de la Reforma Agraria.
Ley 1333 de 1992. Ley de Derecho del Medio Ambiente.
Ley 1700 de 1996. Ley Forestal.
Ley 1715 de 1996. Ley del Instituto Nacional de la Reforma Agraria.
Ley 1777 de 1997. Cdigo de Minera.
Ley 3545 de 2006. Ley de la Renovacin Social para el Alquiler de la Reforma Agraria.
Ley 3545 de 2007. Ley de Reconduccin Comunitaria de la Reforma Agraria.
Instituto Nacional de la Reforma Agraria (INRA)
2006 Informe Anual. Fecha de consulta: 19/09/2009. <http://www.inra.gob.bo>.
2007 Informe Anual. Fecha de consulta: 20/09/2009. <http://www.inra.gob.bo>.
Urguidi, Arturo
1976 Temas de reforma agraria. La Paz: Juventud.
Este informe se realiz en el marco del componente de investigacin

que impulsa la Coalicin Internacional para el Acceso a la Tierra en
Amrica Latina, el cual es coordinado por el Centro de Investigaciones
Sociolgicas, Econmicas, Polticas y Antropolgicas (CISEPA PUCP),
miembro de la Coalicin.
Coalicin Internacional para el Acceso a la Tierra

Secretara
Via Paolo di Dono, 44
00142 Roma, Italia
Tel: +39 065459 2445
Fax: + 39 065459 3628
info@landcoalition.org
americalatina@landcoalition.info
Sitio web global: www.landcoalition.org
Sitio web para Amrica Latina: http://americalatina.landcoalition.org

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Serie Marcos Legales de Acceso a la Tierra.

2011 Coalicin Internacional para el Acceso a la Tierra

4 SERIE MARCOS LEGALES

| Serie Marcos Legales de Acceso a la Tierra. Estudio BOLIVIA

sobre los marcos nacionales de acceso a la tierra en diversos pases latinoamericanos. La

Serie Marcos Legales de Acceso a la Tierra. Estudio BOLIVIA |

1. LA CONSTRUCCIN NORMATIVA CONSTITUCIONAL

2. TIERRA Y TERRITORIO EN LA NUEVA CONSTITUCIN POLTICA DEL

4. EL PRINCIPIO RECTOR DEL TEMA TIERRA

5. LOS TIPOS DE PROPIEDAD DE LA TIERRA

6. LAS FORMAS DE ACCESO

7. PROHIBICIONES Y LIMITACIONES AL USO DE LA TIERRA

8. LAS EXCEPCIONES PARA LA APLICACIN DE LA NORMA

9. LOS INSTRUMENTOS JURDICOS PARA LA RECUPERACIN DE TIERRAS

10. LAS EXIGENCIAS CONSTITUCIONALES PARA LA ADECUACIN DE LA

10.1. De la propiedad agraria

para el desarrollo rural

10.11. De los derechos de la mujer

| Serie Marcos Legales de Acceso a la Tierra. Estudio BOLIVIA

Constitucin Poltica del Estado

Serie Marcos Legales de Acceso a la Tierra. Estudio BOLIVIA |

| Serie Marcos Legales de Acceso a la Tierra. Estudio BOLIVIA

Serie Marcos Legales de Acceso a la Tierra. Estudio BOLIVIA | pgina 2

| Serie Marcos Legales de Acceso a la Tierra. Estudio BOLIVIA

Serie Marcos Legales de Acceso a la Tierra. Estudio BOLIVIA | pgina 4

| Serie Marcos Legales de Acceso a la Tierra. Estudio BOLIVIA

2. TIERRA Y TERRITORIO EN LA NUEVA

Serie Marcos Legales de Acceso a la Tierra. Estudio BOLIVIA | pgina 6

| Serie Marcos Legales de Acceso a la Tierra. Estudio BOLIVIA

el trmino exclusividad, si bien resuelve un problema de explotacin indiscriminada en

Serie Marcos Legales de Acceso a la Tierra. Estudio BOLIVIA | pgina 8

4. EL PRINCIPIO RECTOR DEL TEMA TIERRA

pgina 9 | Serie Marcos Legales de Acceso a la Tierra. Estudio BOLIVIA

Serie Marcos Legales de Acceso a la Tierra. Estudio BOLIVIA | pgina 10

5. LOS TIPOS DE PROPIEDAD DE LA TIERRA

pgina 11 | Serie Marcos Legales de Acceso a la Tierra. Estudio BOLIVIA

Serie Marcos Legales de Acceso a la Tierra. Estudio BOLIVIA | pgina 12

6. LAS FORMAS DE ACCESO

pgina 13 | Serie Marcos Legales de Acceso a la Tierra. Estudio BOLIVIA

Serie Marcos Legales de Acceso a la Tierra. Estudio BOLIVIA | pgina 14

pgina 15 | Serie Marcos Legales de Acceso a la Tierra. Estudio BOLIVIA

8. LAS EXCEPCIONES PARA LA

Serie Marcos Legales de Acceso a la Tierra. Estudio BOLIVIA | pgina 16

9. LOS INSTRUMENTOS JURDICOS

pgina 17 | Serie Marcos Legales de Acceso a la Tierra. Estudio BOLIVIA

10. LAS EXIGENCIAS CONSTITUCIONALES PARA

10.1. De la propiedad agraria

Las exigencias resultantes

Este precepto garantiza

Serie Marcos Legales de Acceso a la Tierra. Estudio BOLIVIA | pgina 18

10.2. De la clasificacin de la propiedad agraria

Las exigencias resultantes

Ms all de las protecciones,

II. La pequea propiedad

Para el caso exclusivo de las

III. El Estado reconoce,

pgina 19 | Serie Marcos Legales de Acceso a la Tierra. Estudio BOLIVIA

Serie Marcos Legales de Acceso a la Tierra. Estudio BOLIVIA | pgina 20

10.3. De la distribucin de tierras

Las exigencias resultantes

II. Se prohben las dobles

II. Quedan prohibidas la

III. Por ser contraria al inters

pgina 21 | Serie Marcos Legales de Acceso a la Tierra. Estudio BOLIVIA