Calidad de La Democracia en Chile

80 mm
14 mm
SERIE ESTUDIOS
VOLUMEN I
Pblicas corresponde al primer volumen de la Serie Estudios con

que el Ministerio Secretara General de la Presidencia, a travs de
Calidad de la Democracia,
Transparencia e Instituciones
Pblicas
su Divisin de Estudios, inaugura una poltica editorial destinada

a publicar selecciones de textos que den cuenta de la diversidad
de estudios elaborados por investigadores provenientes tanto
VOLUMEN II
Estrategias de Desarrollo y
Proteccin Social
VOLUMEN III
de instituciones de educacin superior como de centros de

investigacin independientes realizados para esta Divisin de
Estudios.
La mayor parte de los trabajos incorporados en este volumen

examinan temas cardinales para la calidad de la democracia
Participacin y Nuevos Desafos

Poltico-institucionales
chilena y de las instituciones pblicas, en tanto que otros centran

su anlisis en las polticas de probidad y transparencia, y en la
modernizacin del Estado. Los autores de cada trabajo otorgan
VOLUMEN IV
especial importancia a la revisin cuidadosa de la experiencia
Economa, Instituciones y Poltica
en Chile
comparada en polticas institucionales y normativas que en

sus respectivos temas existen en los pases de democracias e
institucionalidades ms avanzadas, contribuyendo con ello a
mejorar la calidad del debate temtico nacional y legislativo
y, por consiguiente, al diseo e implementacin posterior de
mejores polticas pblicas.
2544 - Calidad de la Democracia - TAPA.indd 1
CALIDAD DE LA DEMOCRACIA, TRANSPARENCIA E INSTITUCIONES PBLICAS
Calidad de la Democracia, Transparencia e Instituciones
CALIDAD DE LA
DEMOCRACIA,
TRANSPARENCIA E
INSTITUCIONES
PBLICAS
Los profesionales que integran o

integraron la Divisin de Estudios
que actuaron como contraparte de la
totalidad de los trabajos del perodo
2006-2009 son:
Ernesto guila, Ignacio Balbontn,

Jos Miguel Cabezas, Viviana Cceres,
Sergio Contreras, Mireya Dvila, Gloria
de la Fuente, Eolo Daz-Tendero,
Fernando Estenssoro, Hernn Frigolett,
Marcela Fuentes, Carolina Garrido,
Paulo Hidalgo, Daniela Moreno, Jaime
Ruiz-Tagle y Julio Sau.
Serie
Estudios
Volumen I
Divisin de Estudios
08-10-2009 16:27:38
I - Calidad de la Democracia FINAL.indb 2
01-10-2009 9:30:16
Gloria de la Fuente Sergio Contrer as

Paulo Hidalgo Julio Sau
(editores)
Jos Ignacio Porras Fabin Pressacco Cristbal Aninat

Felipe del Solar Pablo Celhay Diego Gil Mauricio Olavarra
Vernica Figueroa Miguel ngel Lpez Pedro Figueroa
Alejandro Salinas Andrs Dockendorff Gustavo Martnez
Serie Estudios
Volumen 1
00 - Primeras pginas FINAL.indd 3
21-09-2009 17:30:27
Calidad de la democracia, transparencia e instituciones pblicas

Ministerio Secretara General de la Presidencia,
isbn: ----
rpi: .
Edicin:
Gloria de la Fuente
Sergio Contreras
Paulo Hidalgo
Julio Sau
www.minsegpres.gob.cl
Diagramacin e Impresin:
LOM ediciones
Concha y Toro
Santiago, Chile
Impreso en Chile / Printed in Chile
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ndice
Agradecimientos
Presentacin
Jos Antonio Viera-Gallo Quesney, Ministro Secretario General de la Presidencia

Edgardo Riveros Marn, Subsecretario General de la Presidencia
Prlogo
11
Paulo Hidalgo Aramburu, Jefe Divisin de Estudios

Ministerio Secretara General de la Presidencia
Reforma y modernizacin del Estado en Chile.

Hitos y logros de un proceso abierto
13
Jos Ignacio Porras Martnez
Descentralizacin regional: aprendizajes de la experiencia comparada
37
Fabin Pressacco
Polticas de probidad y transparencia para el Estado de Chile
105
Cristbal Aninat y Felipe del Solar
Experiencia comparada en acceso a la informacin pblica
147
Pablo Celhay y Diego Gil
Agencia de evaluacin de polticas pblicas: el caso chileno

y experiencia internacional comparada
173
Mauricio Olavarra y Vernica Figueroa
Experiencia internacional en regulacin y autorregulacin

de encuestas polticas y electorales de opinin pblica.
Lecciones para Chile
221
Miguel ngel Lpez, Pedro Figueroa, Alejandro Salinas

Andrs Dockendorff y Gustavo Martnez
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agr adecimientos
La publicacin de estos volmenes ha sido posible gracias a la

colaboracin de quienes trabajan y han trabajado en la Divisin de
Estudios del Ministerio Secretara General de la Presidencia, tanto
en aspectos administrativos como de asesora e investigacin, en el
perodo 2006-2009.
El aporte de los profesionales que estuvieron o estn vinculados
laboralmente a la Divisin de Estudios ha sido esencial en el
desarrollo de este esfuerzo editorial. Sus nombres son los siguientes:
Ernesto guila, Ignacio Balbontn, Jos Miguel Cabezas, Viviana
Cceres, Sergio Contreras, Mireya Dvila, Gloria de la Fuente,
Eolo Daz-Tendero, Mario Drago, Fernando Estenssoro, Jorge
Fbrega, Hernn Frigolett, Marcela Fuentes, Carolina Garrido,
Manuel Hadjiconstantis, Paulo Hidalgo, Ren Jofr, Christian Luco,
Fernando Mercado, Daniela Moreno, Diego Nez, Eugenio Ortega,
Marcela Palacios, Jaime Ruiz-Tagle y Julio Sau.
Agradecemos en forma especial los aportes de Alicia Brcena,
Secretaria Ejecutiva de la CEPAL; de Felipe del Solar, Secretario
Ejecutivo de la Comisin de Probidad y Transparencia, y de Hernn
Frigolett, gerente de ASERTA, as como la participacin de Danae
Mlynarz, Presidenta de la Comisin Asesora Presidencial para la
Proteccin de los Derechos de las Personas, como contraparte de uno
de los trabajos publicados.
Nuestro especial reconocimiento a Clara Luengo, Pablo Oyarce,
Ivanka Pausic y Ana Luz Zurita, por la responsabilidad y compromiso
adquiridos con esta tarea.
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Presentacin
El Ministerio Secretara General de la Presidencia, en su tarea de coordinar el desarrollo y cumplimiento de la agenda programtica y legislativa del Gobierno, realiza
permanentemente anlisis y estudios externos destinados a obtener informacin relevante para la toma de decisiones.
Considerando el aporte que han efectuado diversas instituciones y profesionales
durante el gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet, as como la decisin del
Gobierno de avanzar en transparencia activa, hemos decidido poner a disposicin
de la comunidad acadmica, los centros de pensamiento e investigacin, los medios
de comunicacin, los partidos polticos y la comunidad en general, un conjunto de
volmenes que contiene una seleccin de dichos estudios. Las opiniones expresadas
en ellos corresponden solamente a los puntos de vista de sus respectivos autores, incluso cuando stos son profesionales que trabajan en el propio Ministerio Secretara
General de la Presidencia, y no representan en ningn caso la posicin ocial de
dicha institucin.
Los textos escogidos para integrar los volmenes de esta Serie Estudios se agrupan
en cuatro ejes temticos, que corresponden a los ttulos de cada libro, a saber: Calidad de la Democracia, Transparencia e Instituciones Pblicas; Estrategias de Desarrollo y
Proteccin Social; Participacin y Nuevos Desafos Poltico-institucionales; y Economa,
Instituciones y Poltica en Chile. Los artculos que componen el corpus editorial de
cada uno de los tres primeros volmenes constituyen el producto de licitaciones
pblicas realizadas ya sea en forma directa por el Ministerio Secretara General de
la Presidencia o por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD),
mediante un convenio de cooperacin suscrito por dicha organizacin internacional
con el Ministerio. El cuarto volumen incluye ponencias presentadas por distintos autores al Seminario Pensando Chile en el Bicentenario, efectuado en forma conjunta
con el Instituto de Asuntos Pblicos de la Universidad de Chile, adems del aporte
que ha realizado la Secretaria Ejecutiva de la CEPAL, Alicia Brcena, y de artculos
escritos para este volumen por profesionales de la Divisin de Estudios.
No tenemos duda que este esfuerzo constituir una contribucin al debate nacional que se produce en ocasin del bicentenario de nuestra vida como nacin y ser
un aporte signicativo a las reexiones sobre la calidad de nuestra democracia.
Jos Antonio Viera-Gallo Quesney
Ministro Secretario General de la Presidencia
Edgardo Riveros Marn
Subsecretario General de la Presidencia
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Prlogo
A aos de la recuperacin de la democracia en Chile y de su ya lograda consolidacin, han ido emergiendo progresivamente nuevas temticas centradas en la
preocupacin por la profundizacin del rgimen poltico que hemos logrado asentar.
Por esta razn, el primer volumen de esta serie se ocupa de un tema sustantivo para
el funcionamiento de nuestra sociedad como es la calidad de nuestra democracia y
de los mecanismos para dotar de mayor transparencia al accionar del aparato pblico y sus instituciones, en el contexto de un esfuerzo constante por modernizar el
Estado.
El hilo conductor de todos los trabajos que aqu se presentan est conformado por
dos procesos que deberan desarrollarse en forma paralela: la necesidad de fortalecer
la arquitectura institucional del Estado y el imperativo por robustecer los recursos
y competencias de la sociedad civil. Se trata de distintos estudios que reconocen los
ideales democrticos ms clsicos que les coneren legitimidad a los poderes pblicos para actuar, pero en la medida que exista una creciente e importante interaccin
con los ciudadanos.
El libro que presentamos se inicia con un trabajo sobre la reforma del Estado.
All se resean los sentidos que asumen los cambios institucionales en funcin de
la generalizacin de una lgica de mercado, de los impulsos de la globalizacin y de
una concepcin cada vez ms arraigada de la participacin de los ciudadanos en las
rutinas de la democracia. Luego se abordan secuencialmente las distintas iniciativas
de reforma y modernizacin del Estado, que incluyen cmo el tema se incorpora a
la agenda pblica y los cambios que se efectan con el paso de los aos. Este estudio
permite la constatacin de los enormes logros que ha obtenido el pas en modernizar
y reformar al Estado fortaleciendo sus capacidades en todos los planos, lo que se
puede observar en la creacin de nuevas instituciones, la puesta en vigencia de la Ley
de Transparencia, los mritos del Sistema de Alta Direccin Pblica, los avances del
gobierno electrnico y las reformas sectoriales en salud, justicia y educacin junto
a las polticas orientadas a la descentralizacin. Todo ello muestra que la Reforma
del Estado en Chile ha sido una poltica sostenida y permanente que, con diversos
nfasis, ha logrado cambiar sustantivamente el rostro a la organizacin y las competencias del ente estatal.
A rengln seguido, se presenta un estudio sobre la descentralizacin regional, el
que indaga sobre los avances que sobre la materia ha realizado el pas, estableciendo
un contrapunto con los casos de Colombia y Francia. El caso chileno es abordado
exhaustivamente, dando cuenta de los procesos que ha vivido el pas en estos aos,
considerando tambin una mirada a la historia larga. En el contexto de la restauracin de la democracia se analizan la descentralizacin poltica, la econmica y la
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administrativa. Cabe destacar el anlisis que efecta el texto de las diversas posturas
de actores polticos y de Gobierno en torno a la marcha de la descentralizacin en
el pas. En lo fundamental, se concluye que en contraste con los procesos desconcentradores de Colombia y en especial de Francia, Chile todava debe transitar un
camino ms efectivo que le otorgue mayores grados de autonoma y vigor a sus instituciones subnacionales. Aunque se enfatiza el mpetu permanente de los diversos
gobiernos por llevar a cabo reformas que les concedan cada vez ms atribuciones a
las autoridades locales y regionales.
En tercer lugar, se expone un estudio sobre polticas de probidad y transparencia
que examina, a la luz de la experiencia comparada, los avances que ha tenido Chile
en la materia, examinando tres mbitos especcos de propuestas en torno a: acceso
a la informacin pblica, regulacin del lobby e implementacin de cdigos de tica
para el sector pblico. Con posterioridad a la redaccin de este artculo entr en
vigor la Ley de Acceso a la Informacin Pblica, en abril de 2009.
Siempre en el mbito de la transparencia, dentro del cual el Acceso a la Informacin Pblica ha constituido una de las polticas ms relevantes de la actual Administracin, el siguiente texto aborda la experiencia con esta legislacin en seis pases,
a saber: Mxico, Nueva Zelanda, Reino Unido, Irlanda, Estados Unidos y Canad.
Sus resultados adquieren especial trascendencia a la luz de los desafos que enfrenta
esta incipiente legislacin en Chile, por cuanto muestra que el xito de esta iniciativa
se sostiene tanto en la arquitectura institucional que la sustenta como en el empoderamiento de la sociedad civil respecto al tema.
En quinto lugar, se presenta un estudio que aborda la importancia de la evaluacin de las polticas pblicas mediante la creacin de una agencia para tales efectos.
Para ello se realiza un diagnstico de las prcticas de evaluacin de polticas pblicas
llevadas a cabo en Chile por distintas reparticiones estatales, abordando, adems,
la experiencia internacional en la materia, para realizar recomendaciones para su
implementacin en Chile tanto en sus aspectos tcnicos como polticos. El anlisis
destaca la necesidad de pasar de un esquema de evaluacin de las inversiones pblicas a uno que contemple una Sistema Nacional de Evaluacin de Polticas Pblicas,
donde se integren y articulen diversas entidades que realizan evaluacin en las distintas etapas del ciclo de las polticas pblicas.
Por ltimo, considerando la relevancia que han adquirido las encuestas polticas
y electorales en los ltimos aos en nuestro pas, el artculo nal de este volumen
aborda, mediante el anlisis de la experiencia internacional y la opinin de expertos
en la materia, algunas recomendaciones y lineamientos generales a considerar para
crear un marco regulatorio destinado a mejorar la calidad de las encuestas en Chile
y con ello fortalecer nuestra democracia.
Paulo Hidalgo Aramburu

Jefe de la Divisin de Estudios
Ministerio Secretara General de la Presidencia
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Reforma y modernizacin del Estado en Chile.

Hitos y logros de un proceso abierto
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Jos Ignacio Porras. Doctor en Ciencia Poltica por la

Universidad Complutense de Madrid, Director de la consultora ARSChile y Coordinador del Magster en Gobierno
Electrnico de la Universidad Tecnolgica Metropolitana,
Chile. Consultor de organismos internacionales y de agencias gubernamentales en gestin de redes de polticas
pblicas, participacin ciudadana y fortalecimiento del
capital social. Docente en programas de postgrado en Chile, Espaa y Uruguay. Autor de varias publicaciones sobre
redes sociales en revistas cientficas de Amrica Latina y
Europa.
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Reforma y modernizacin del Estado en

Chile. Hitos y logros de un proceso abierto1
Jos Ignacio Porras Martnez
Reforma y modernizacin del Estado. Una discusin necesaria

Los Estados, como parte de sus procesos de adaptacin a la incertidumbre del entorno, estn constantemente sometidos a modicaciones superciales y, slo en casos
puntuales, requieren de un proceso de cambios ms profundo que se identica como
reforma. Por tal deben entenderse aquellos cambios que, al afectar al sistema, orden
de valores y principios de la estructura estatal, implican modicaciones profundas
en trminos de esa misma estructura y organizacin. Por el contrario, la denicin
de modernizacin viene dada por aquellos cambios a travs de los cuales el Estado
se adapta a un conjunto de cambios continuos que operan en todo sistema poltico,
hacindolo adaptable ante circunstancias fundamentalmente externas, sin alterar su
esencia (Garca-Pelayo, 1977).
Sobre el concepto modernizacin algunos autores arman que es extremadamente ambiguo y complejo porque, entre otras cosas, como proceso conlleva la introduccin de elementos tcnicos, econmicos, culturales y humanos que si bien son
positivos para aspectos claves del quehacer humano, en ocasiones han acentuado
Este trabajo es una versin compendiada y actualizada del estudio titulado Consultora sobre
el proceso de reforma y modernizacin del Estado de Chile, perodo 1990-2007. Propuesta de
actualizacin del sitio web: <www.modernizacion.cl>, que fue realizado por la Sociedad Anlisis
de Redes Sociales para la Divisin de Estudios del Ministerio Secretara General de la Presidencia.
Actu como contraparte de dicha Divisin, Ernesto guila.
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elementos un tanto negativos como la burocratizacin, la excesiva racionalidad y

egocentrismo en las administraciones pblicas. Adems, la justicacin de la necesidad del proceso modernizador se sustenta en argumentos como la adaptacin a
nuevas condiciones externas referidas, en primer trmino, a las modicaciones de las
condiciones econmicas y al desplazamiento de los bloques de poder econmico a
escala mundial y, en segundo lugar como consecuencia de lo anterior, el mantenimiento de las obligaciones del Estado de bienestar de cara a las nuevas condiciones econmicas tanto del entorno como en el mbito interno del Estado.
Hoy da se acepta, con ms o menos acuerdo, que la relacin entre modernizacin y reforma ocurre en muchos contextos de modo recursivo: la reforma implica
modernizacin de procesos que, a su vez, se revierten sobre el proceso de reforma.
Esto ha posibilitado la construccin de una suerte de marco de anlisis de procesos
de modernizacin que se origina de la observacin de los componentes de tales procesos. Con nes analticos es posible identicar los siguientes objetivos como parte
de un proceso de modernizacin:
1. Hacia la eciencia administrativa. Lo que supone la reduccin de gastos,
incremento de la productividad a travs de medidas concretas como reduccin de plantilla, re-concentracin y privatizacin de algunas actividades,
agenciacin y subcontratacin. Todas estas medidas conducen a un inevitable re-planteamiento de cules son las actividades de naturaleza y dominio
estrictamente pblicos.
2. Hacia la racionalizacin de las actividades de la administracin de recursos
humanos. Objetivo perseguido a travs de ajustes en la plantilla del personal, rediseo de perles, propuestas de programas de recuperacin de
recursos humanos y de capacitacin, la incorporacin de evaluaciones del
desempeo y de los cargos disponibles en el manejo de los recursos humanos, entre otras.
3. Hacia la introduccin de nuevas tecnologas en el manejo del Estado. Este
propsito implica desde la incorporacin de mecanismos de procesamiento
de datos a travs de computadores conectados por redes internas hasta el
acceso remoto de los ciudadanos a informacin del Estado y de sus dependencias a varias escalas territoriales a travs del uso de redes de comunicacin externas. En suma, mediante la construccin de estrategias de gobierno
electrnico y democracia electrnica.
4. Hacia la reduccin de la burocracia. Supone la simplicacin de trmites
administrativos, sinceramiento de procesos y reduccin en los tiempos de
espera de los ciudadanos.
Modernizacin y reforma suelen asociarse indistintamente con la bsqueda de la
innovacin en las administraciones pblicas. Sin embargo, la introduccin de modicaciones en las pautas administrativas no siempre pasa por la innovacin, siendo
en ocasiones tan slo el resultado de la adaptacin de experiencias exitosas en otros
contextos geogrcos, o tambin en otros sectores pblicos dentro de un mismo pas
o regin.
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Porras Reforma y modernizacin del Estado en Chile
Con relacin a este punto, es posible distinguir en trminos de las acciones modernizadoras dos categoras:
a) Acciones institucionales: referidas a cambios importantes en el diseo,
objetivos y funcionamiento de las instituciones. Esto es, cambios en la forma
en que el Estado organiza y articula su accionar hacia el entorno sociopoltico
para planicar e implementar polticas pblicas.
b) Acciones sustanciales: referidas a cambios profundos en el sentido y objetivos
de la accin pblica, afectando procesos pero no de modo privilegiado.
Entre el primer grupo de acciones se encuentran, por ejemplo, la reorganizacin
de los procesos de recaudacin de impuestos o de realizacin de trmites administrativos por parte del ciudadano, en donde acciones como la simplicacin de los
trmites administrativos y el establecimiento de lneas telefnicas de atencin ciudadana, concurren como estrategias y herramientas facilitadoras del proceso. En el
segundo grupo de acciones se encuentran, por ejemplo, las disposiciones enmarcadas
en los planes nacionales cuando estos afectan, de modo importante, el sistema y
orden de valores que desde la sociedad se ha construido para el Estado.
De esta suerte las acciones sustanciales necesariamente implican acciones institucionales para adecuar el aparato del Estado a los nes que se han decidido operen
en l, mientras que las acciones institucionales pueden operar sin una vinculacin
previa con una accin sustancial. Nuevamente observamos aqu el elemento recursivo entre reforma y modernizacin.
El Estado en Chile. Entre la reforma y la modernizacin

El Estado de Chile ha transitado durante las ltimas dos dcadas por un avanzado
y acelerado proceso de reforma y modernizacin. Una accin sustancial orientada
a readecuar la organizacin y funcionamiento del aparato estatal al contexto congurado por la convergencia de tres procesos. Por un lado, el reposicionamiento del
mercado como principal mecanismo de generacin y distribucin de la riqueza, lo
que implica repensar al Estado, replanteando sus responsabilidades y funciones en la
economa, como ente promotor de ella. Por otro lado, un proceso de globalizacin
que plantea nuevos desafos al Estado chileno en la medida que le fuerza a tomar
mayor intensidad y protagonismo en su actuacin en el escenario internacional, pero
por otro plantea ciertas restricciones a sus capacidades. Por ltimo, el Estado redene sus funciones en el escenario abierto con la crisis del sistema poltico democrtico representativo. ste necesita no slo legitimarse democrticamente por el acto
electoral en su origen, sino tambin, y adems, por la accin y los resultados. La
democracia tradicional y representativa se complementa y necesita de la democracia
participativa, la cual tiene a su vez diversas manifestaciones.
La modernizacin del Estado en Chile acontece, al igual que en otros pases, a
partir de la sucesin de iniciativas entrelazadas y guiadas por agendas coyunturales,
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pero que a lo largo del tiempo han ido produciendo un efecto de acumulacin en
pos de este objetivo. Con nes analticos, es posible desglosar este proceso en cinco
grandes etapas:
1 etapa. Formacin de agenda modernizadora. La reforma y modernizacin
del Estado se inicia como un proceso intuitivo que no tarda en ir siendo sistematizado. Su punto de partida es la asuncin, tras el retorno de la democracia en Chile,
de la existencia de un Estado mermado tanto en la capacidad como en la calidad
de los servicios que puede prestar a la ciudadana y que debe adecuarse a un nuevo
contexto marcado por profundas transformaciones econmicas, sociales, polticas y
culturales. Durante esta etapa se crean instituciones con el n de coordinar las polticas pblicas, se establecen metas ministeriales, se estimulan servicios pblicos para
mejorar su desempeo. Durante esta etapa tambin se encauza un nuevo impulso al
proceso de descentralizacin del pas.
2 etapa. Consolidacin del proceso modernizador. Corresponde al perodo en que se impulsan y coordinan los esfuerzos de modernizacin de la gestin
pblica, mediante la elaboracin de propuestas y la creacin de los instrumentos
necesarios para su implementacin, seguimiento y evaluacin. Asimismo, se produce
lo que se conoce como inculturacin. Lo que supone, por un lado, la denicin de
misiones institucionales y, por el otro, la realizacin de seminarios internacionales
para conocer y sistematizar experiencias comparadas, talleres, y la edicin de guas
metodolgicas. Paralelamente, se desarrollan los nuevos instrumentos de gestin;
indicadores, compromisos de modernizacin, planicacin estratgica; mediante la
consolidacin de las experiencias piloto exitosas, Plan Piloto de Modernizacin de
la Gestin de los Servicios Pblicos, y se hacen cambios pilotos en la gestin de recursos humanos. Todo lo anterior para instaurar un lenguaje comn entre todos los
actores involucrados y la ciudadana, estandarizando las formas de operar en y con
el Estado.
3 etapa. Hitos emblemticos en el proceso de modernizacin y reforma.
Durante esta etapa se abordan diversas dimensiones de la modernizacin del Estado,
contando con planes de accin concretos para cada rea y las polticas pblicas, consolidando y coordinando los instrumentos de gestin central. La idea de esta etapa es
vincular de manera explcita la gestin al presupuesto, maximizando los elementos
de eciencia del recurso humano. En paralelo, la capacitacin se materializa como
parte del fortalecimiento de los agentes modernizadores, centrales y descentralizados. El tema de la modernizacin cruza la agenda poltica para ser traspasado a la
ciudadana y los acentos se ponen en la transparencia y calidad.
4 etapa. Institucionalizacin de la modernizacin del Estado. Se hace
posible que las acciones modernizadoras incluyan las formas de organizacin y funcionamiento de toda la gama de instituciones, ministerios y reparticiones del servicio
pblico. Por otra parte seala que el sentido de la modernizacin implica preocuparse
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de las modalidades y calidad de sus prestaciones, la planicacin de sus actividades y

los resultados de las mismas, as como de la adecuada organizacin y preocupacin
por los recursos humanos encargados de desarrollarlas. El perodo comprende una
reforma llamada gerencial que profundiza lo sealado en la etapa anterior. As es
posible contar con una Divisin de Modernizacin, en donde las lneas de accin
son incorporadas en un plan estratgico, a travs del cual se denen prioridades y
objetivos en coherencia con la denicin de principios de probidad, igualdad y no
discriminacin, eciencia, ecacia y gestin participativa. La elaboracin de prioridades, plazos y responsabilidades se realiza en el marco de un ejercicio participativo
con los actores que son parte del proceso modernizador. Durante esta etapa se pone
en marcha el Proyecto de Reforma y Modernizacin del Estado (PRYME), dependiente del Ministerio Secretara General de la Presidencia. El proyecto comprende
dos lneas bsicas de diseo e intervencin, la primera referida a transformaciones
en la estructura del sector pblico y la segunda centrada propiamente en la gestin
de dicho sector.
5 etapa. Grandes reformas sociales. Esta ltima etapa se caracteriza por
el protagonismo que toman las llamadas reformas sociales en reas como la educacin, la previsin social o la salud. Se trata, no obstante, de reformas cuya data de
inicio es muy anterior a esta etapa, pero que terminan culminando en ella. Dada la
dimensin social y poltica de los temas involucrados en estas reformas, aparecen
como resultado de procesos donde toman parte una amplia variedad de actores, se
consensan intereses y se ritualizan los logros con importantes escenicaciones.
La modernizacin desde un enfoque sectorial

Una vez presentado un marco longitudinal de anlisis, que permite comprender la
naturaleza evolutiva y abierta del proceso de reforma y modernizacin del Estado,
en el presente apartado se da cuenta de una mirada sectorial que permita identicar
y profundizar determinados hitos.
Nueva institucionalidad
La nueva institucionalidad reere al propsito de generar nuevos organismos al interior del sector pblico que hicieron posible la formulacin e implementacin de
polticas pblicas de carcter prioritario. Pero tambin convertir al Estado chileno en
una estructura exible que facilite la coordinacin intragubernamental.
Tras el retorno de la democracia, y con el propsito de fortalecer la capacidad
operativa del Estado guiada por una nueva agenda de prioridades gubernamentales,
se crea un conjunto de nuevos organismos que fueran capaces de llenar vacos institucionales en materias de coordinacin y polticas, en particular en el rea social. As
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se crearon el Ministerio de Planicacin y Cooperacin (MIDEPLAN) y el Servicio

Nacional de la Mujer (SERNAM), cuya directora tiene rango de Ministra.
En el nivel de los servicios, se crearon organismos dependientes del nuevo MIDEPLAN, como es el Instituto Nacional de la Juventud (INJUV), el Fondo de
Solidaridad e Inversin Social (FOSIS), la Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena (CONADI) y la Agencia de Cooperacin Internacional (AGCI). Adems
se promulg la Ley de Bases del Medio Ambiente, que dio origen a la Comisin
Nacional de Medio Ambiente (CONAMA) en 1994.
En 1991 se fortalece al MINSEGPRES con funciones especcas de coordinacin programtica, explicitadas el ao 1995 para cada ministerio. El mecanismo
llamado Metas ministeriales tiene como objetivo la orientacin estratgica de los
ministerios, as como detectar posibles dicultades de orden legal, presupuestario,
de gestin o coordinacin.
En el ao 1993 se inicia un Plan Piloto de Modernizacin de la Gestin en
Servicios Pblicos desde la Direccin de Presupuestos, con el objeto de mejorar la
gestin de los recursos pblicos y establecer mediciones del desempeo, a travs de
un compromiso entre la Direccin de Presupuestos y siete servicios pblicos, para
disear e implementar un sistema de control para la gestin.
En 1994 se crea el Comit Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica. Su principal objetivo fue impulsar y coordinar los esfuerzos modernizadores
de los ministerios y servicios del Estado, adems de disear y proponer polticas
generales en esta materia y los instrumentos necesarios para su implantacin, seguimiento y evaluacin.
La planicacin estratgica, el monitoreo interno, el desarrollo de proyectos de
modernizacin, el diseo de un sistema de control de gestin y la instauracin de
convenios de desempeo fueron seis mdulos denidos como objetivos especcos
para alcanzar en el proceso de modernizacin de la gestin, ejecutados en un plan
piloto para once servicios pblicos. El foco de la gestin en las instituciones se aboc
hacia la obtencin de resultados y el desempeo.
En el ao 1997 es creada la Divisin de Modernizacin de la Gestin Pblica en
la Secretara General de la Presidencia, en la cual se ubica a la Secretara Ejecutiva
del Comit Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica, desde donde
se ordena la agenda pblica en la materia y se introducen nuevos ejes temticos en
el Plan Estratgico de Modernizacin de la Gestin Pblica, hasta el ao 2000. Las
lneas de accin que se denen son: gestin estratgica, tecnologas de la informacin
y comunicacin, transparencia y probidad de la gestin pblica, calidad de servicio
y participacin ciudadana, recursos humanos, institucionalidad del Estado y comunicaciones y extensin.
A partir del ao 2000 se puso en marcha el Proyecto de Reforma y Modernizacin del Estado (PRYME), dependiente del Ministerio Secretara General de la Presidencia. Su n constituyente es la creacin de un Estado al servicio del ciudadano.
El primer mbito de accin del PRYME apunt a la generacin de una nueva institucionalidad en cinco reas de relevancia en el gobierno central: institucionalidad
central, econmica y productiva, social, del territorio y cultural. El segundo mbito
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se relaciona con la gestin pblica, en trminos de hacerla eciente, transparente

y que fomentara la participacin ciudadana. Por lo tanto los ejes transformadores
estuvieron en los siguientes mbitos: recursos humanos, calidad de los servicios y
perfeccionamiento en los instrumentos de gestin. El Comit Interministerial antes
mencionado deja de funcionar dada la creacin del PRYME.
En el ao 2003 se crea el Consejo Nacional de la Cultura, culminando de esta
forma un proceso iniciado en 1998. El sentido del Consejo es apoyar el desarrollo de
las artes y la difusin cultural de manera equitativa en todas las regiones, provincias
y comunas del pas. La Ley N 19.891 que crea dicho Consejo fue aprobada en el
ao 2003.
Tambin en el ao 2003 se hace posible un acuerdo poltico con los parlamentarios de oposicin, dando origen a los Acuerdos polticos-legislativos para la modernizacin del Estado, la transparencia y la promocin del crecimiento. Como consecuencia de dicho acuerdo se estableci una agenda de modernizacin del Estado,
cuyos mbitos incluidos fueron: Gestin Pblica, Gestin de Recursos Humanos,
Gestin Financiera y Descentralizacin. Una agenda de transparencia que contiene
los mbitos de: Financiamiento de la Poltica, labor Parlamentaria, Institucionalidad
y Probidad. Y nalmente una agenda de promocin del crecimiento, ms conocida
como Agenda Pro Crecimiento. El mismo ao, y en el marco del rediseo de ministerios y servicios se institucionaliza el propsito de mejorar la gestin y desarrollo
de los recursos humanos pblicos.
Transparencia y probidad
La transparencia es referida tanto a la publicidad de las prcticas gubernamentales,
como la oportuna disposicin de la informacin, ya sea para los usuarios o para los
funcionarios de gobierno. A su vez por probidad se entiende el sentido de rectitud
ante las normas y funciones, exigido a los funcionarios pblicos, contrario a la corrupcin. El objetivo de incorporar cambios en esta materia es lograr la legitimidad
institucional y promover la auditora interna y externa del gobierno a nivel ministerial y regional, as como generar mecanismos para fortalecer los derechos y garantas
ciudadanas frente a las acciones pblicas.
Desde el retorno a la democracia se ha buscado introducir reformas que tienden
a una mayor transparencia en el aparato pblico y a seguir bajo el principio de probidad en la administracin pblica. El primer hito de este propsito se produce en
1994 con el desarrollo de un programa de auditora gubernamental que incluy la
constitucin de una red de auditores ministeriales coordinados desde la Presidencia
de la Repblica, la preparacin de pautas para el desempeo de dichos auditores y
programas anuales de auditora, focalizados en reas especcas de la gestin gubernamental. Adems, se dictan las 49 medidas formuladas por la Comisin de tica
Pblica.
Con posterioridad, en 1999 se busca ordenar la aplicacin del principio de probidad y transparencia con la promulgacin de la Ley de Probidad que busca regular
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el acceso a la informacin pblica. Adems, se estableci la declaracin de intereses,

denida como la individualizacin de las actividades profesionales y econmicas en
que participe un funcionario pblico.
En el ao 2001 se realizaron diversas acciones con el n de capacitar a los actores
relacionados con la aplicacin de esta ley. Ese mismo ao se cre la comisin asesora
presidencial para la proteccin de los derechos de las personas. El 2002 se incorporan
acuerdos internacionales contra la corrupcin en la Ley N 19.829.
En un escenario marcado por una serie de denuncias sobre irregularidades en el
uso de fondos pblicos, se suscribe el ao 2003 una serie de reformas que impulsan
de manera denitiva la agenda de transparencia y probidad gracias a los ya mencionados Acuerdos polticos-legislativos para la modernizacin del Estado, la transparencia y la promocin del crecimiento. Se promulga la Ley N 19.884 que regula la
transparencia, lmite y control del gasto electoral. Se busca regular la relacin entre
el funcionario pblico y el ciudadano. Lo importante es que se incorpora un control
sobre los gastos en que incurren los candidatos a cargos pblicos, estableciendo un
lmite que asegure una competencia entre candidaturas con iguales posibilidades de
ganar.
La creacin, en ese ao, de la Alta Direccin Pblica supone la instauracin de un
sistema de reclutamiento y gestin para los jefes de servicio y para el segundo nivel
jerrquico de dichos rganos, que comenz a aplicarse en 2004. Se busca regular las
caractersticas que deben cumplir las personas que ocupan puestos pblicos, con el
n de entregar servicios de calidad a travs de funcionarios altamente capacitados,
de este modo se busca asegurar el debido gasto de recursos pblicos.
El ao 2005 se ingresaron nuevas reformas constitucionales, mediante la Ley N
20.050, las cuales proveen de un nuevo marco jurdico en materia de publicidad y
acceso a la informacin y, adems, sealan inhabilidades parlamentarias.
El ao 2006 se lanza la Agenda de Probidad, Transparencia, Eciencia y Modernizacin del Estado, junto con un Instructivo Presidencial sobre transparencia
activa y pblica de la informacin de la administracin del Estado, que tiene como
nalidad transparentar la informacin pblica, combatir las irregularidades y faltas
a la probidad administrativa, perfeccionar los mecanismos de control y los sistemas
de contratacin, todo lo cual se inserta en el proceso de consolidacin del sistema
democrtico en nuestro pas.
A mediados del ao 2008 es aprobada por el Congreso la Ley N 20.285 sobre
Transparencia de la Funcin Pblica y Acceso a la Informacin de la Administracin
del Estado. Esta ley regula el ejercicio de este derecho respecto de los rganos de la
administracin del Estado, los que estn en virtud de ella obligados a responder las
solicitudes de informacin de los ciudadanos (Transparencia Pasiva), y a mantener
en sus pginas web una serie de antecedentes de inters general a disposicin permanente del pblico (Transparencia Activa). Adems, establece modalidades especcas
para los rganos autnomos constitucionalmente, las empresas pblicas, el Poder
Legislativo y el Poder Judicial. Uno de sus principales aportes es la creacin de un
rgano independiente que resolver los conictos en la entrega de la informacin
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entre los peticionarios y los rganos de la administracin central y municipalidades,

denominado Consejo para la Transparencia.
El gobierno electrnico
Por gobierno electrnico se entiende, siguiendo la denicin establecida por el Banco Mundial (2003), el uso de tecnologas de informacin por parte de las agencias
gubernamentales que tienen la habilidad de transformar las relaciones entre los ciudadanos, los negocios y otros brazos del gobierno La denicin denota la importancia que adquiere actualmente el valor instrumental del avance gobierno electrnico
como herramienta transversal que permite el logro en los objetivos marcados por el
proceso de modernizacin del Estado.
Chile es reconocido internacionalmente como un caso exitoso en el desarrollo del
gobierno electrnico (Global e-Government Readiness Report, 2005). El gobierno
electrnico en Chile empez a dar sus primeros pasos en 1991 con la creacin de un
proyecto cuyo primer hito es la creacin del Grupo Informtico del Ministerio del
Interior. Su trabajo se orient a entregar un diagnstico de la presencia de la tecnologa en el sector pblico, evidenciando crecimiento desigual en software y hardware,
falta de coordinacin y estandarizacin entre los servicios, automatizacin incompleta, obsolescencia de sistemas y falta de capacitacin del personal.
En 1994, con la creacin del Comit Interministerial de Modernizacin de la
Gestin Pblica, se impulsa la masicacin de la tecnologa en los servicios pblicos
mediante la confeccin de un Plan Informtico General. Al ao siguiente aparecen
los primeros sitios web en organismos pblicos como el Servicio de Impuestos Internos (SII) o el Registro Civil. Ya en 1999 el SII pone a disposicin de la ciudadana
la declaracin de renta, obtencin de giro, la emisin de boleta electrnica y otros
tipos de servicios en lnea a travs de su web. Tambin en 1999 se crea la intranet
gubernamental, mediante la rma de un Decreto Supremo.
Un ao antes, en 1998 se cre la Comisin Nacional para las Nuevas Tecnologas
de Informacin y Comunicacin, cuya misin fue hacer anlisis prospectivos sobre
el desarrollo de las tecnologas de informacin en Chile y sobre eso elaborar una
propuesta para potenciar su difusin. Producto del trabajo de esta comisin fueron
la legalizacin del documento electrnico y la rma digital, una red que interconect
ministerios, servicios y organismos pblicos y la puesta en marcha del Sistema de
Informacin de Compras y Contrataciones del Estado.
En mayo del ao 2001 se formaliza el uso ocial del trmino Gobierno Electrnico, establecindose la obligacin para los organismos pblicos de asignar recursos
para proyectos en este mbito, a travs de un Instructivo Presidencial N 005. En
este perodo se crea el portal www.tramitefacil.cl, el cual fue premiado como uno de
las cinco mejores iniciativas de gobierno electrnico del mundo en el ao 2003. El
ao 2002 Chile se convierte en el primer pas de Amrica Latina en establecer una
agenda amplia para el desarrollo del gobierno electrnico. Tambin se asegura el
funcionamiento de aquellos documentos y rmas digitales, adems de reconocer ju-
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rdicamente el valor de los documentos electrnicos, con la promulgacin de la Ley

No 19.799 sobre Documento electrnico, rma digital y servicios de certicacin
de dicha rma.
Al incluirse el mbito gobierno electrnico al Programa de Mejoramiento de
la Gestin (PMG) en el ao 2003 se reconoce la importancia de las iniciativas de
gobierno electrnico para todas las instituciones pblicas. El mismo ao se crea la
gura del coordinador gubernamental de las tecnologas de la informacin, con el
objetivo de ordenar y facilitar el uso de stas en todo el pas. El ao 2004 se instala
el portal Chilecompra que se constituye como un espacio virtual que rene al sector
privado y pblico para la realizacin de licitaciones transparentes.
El ao 2003 es nombrado el Coordinador Gubernamental de Tecnologas de
Informacin, y el ao 2004 se lanza la Agenda Digital 2004-2006, la que busca
consolidar una red nacional de infocentros, masicar y extender el acceso a internet,
la formacin en tecnologas digitales, trmites electrnicos, adems del uso de las
tecnologas de la informacin y comunicacin (TIC) en comunas, personas y empresas. En cuanto a los gobiernos locales, el ao 2005, se inicia el proyecto de ventanilla
nica de trmites municipales. Los resultados de las iniciativas de gobierno electrnico y la coordinacin que eso signica en los servicios pblicos han permitido
que las instituciones pblicas trabajen coordinadas para agilizar los trmites de los
usuarios.
En el ao 2007 se culmina el proceso de institucionalizacin del proyecto de
incorporar a Chile, y tambin a su Estado, a la sociedad de la informacin y el conocimiento con la creacin del Comit de ministros para el desarrollo digital. Su
funcin es denir las lneas de accin que seguirn los ministerios y servicios pblicos en relacin a las tecnologas de informacin, a travs del Instructivo Presidencial
N 001. Durante este mismo ao se encuentra en elaboracin la Agenda digital
2.0 (2007-2010).
Reformas sectoriales: Salud, Justicia y Educacin
Tras el retorno de la democracia, la salud aparece como uno de los servicios ms carentes y deteriorados de los prestados por el Estado. Ante esta situacin en la agenda
de las nuevas autoridades aparece como tema prioritario avanzar en una reforma de
la salud que permita logros sustantivos en el acceso y la calidad de los servicios prestados por el Estado. Pero tambin cambios para mejorar la gestin y ganar eciencia
en la gestin de los recursos disponibles, as como tambin fortalecer la capacidad
de control que ejerce el Estado sobre los entes privados que proveen salud a la ciudadana.
Los datos presupuestarios dan cuenta que desde comienzos de los noventa se ha
producido un progresivo aumento de los recursos destinados por el gobierno en el
mbito de salud. El primer objetivo fue sacar al sistema hospitalario y a la atencin
primaria del dcit en que se encontraba, tratando de mejorar las remuneraciones de
los mdicos y al personal de salud y dotar de nuevos equipos, necesarios en los hos-
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pitales. Posteriormente los esfuerzos se concentraron en modernizar la institucionalidad del sector, actualizar su gestin a la realidad, modicar los marcos regulatorios
para dar paso a nuevos conceptos en salud. Posteriormente, en 1999, comienzan a
hacerse modicaciones a las regulaciones del Fondo Nacional de Salud (FONASA),
al marco laboral de los mdicos y al estatuto de atencin primaria de salud municipal (al decreto de Ley N 2.763). Pero ser el ao 2000 cuando se marca un hito en
el proceso de reforma del sector salud con la creacin de la comisin Reforma.
La reforma implica cambios en el marco jurdico chileno, de esta manera el 2003
se regula la proteccin de las personas que estn aliadas a las ISAPRES, mediante la
ley corta de ISAPRES. Otras iniciativas destacadas de este perodo estuvieron orientadas a terminar con las largas esperas por atencin en los consultorios y reducir los
tiempos de espera para la atencin mdica, adems de extenderse la hora de atencin
en los consultorios a las 20 horas. En el ao 2004 se regula sobre las reas principales
de accin: a) autoridad sanitaria, la cual residir en el Ministerio de Salud; y b) red
asistencial. Adems se crean los hospitales autogestionados y la Superintendencia de
Salud, la cual es la sucesora de la Superintendencia de ISAPRES.
El 1 de julio del 2005 entra en vigor la ley de Acceso Universal a Garantas Explcitas (AUGE) que garantiza el acceso a la atencin de salud oportuna, de calidad
y con proteccin nanciera a toda una serie de patologas. El 2006 se incorporan
40 patologas ms en el AUGE, entrando en vigencia el 2 rgimen de dicho plan.
Para el ao 2007, se agregan 56 patologas garantizadas, adems de establecerse una
agenda de accin que dene las prioridades, entrando en vigencia el rgimen 3
AUGE.
La educacin aparece como uno de los pilares bsicos sobre el que se sustenta
el desarrollo de un pas. Por este motivo desde comienzos de los noventa las autoridades democrticas en Chile han impulsado un proceso de reforma educacional.
Un proceso que comprende una serie de transformaciones al sistema educacional
chileno con un n modernizador que pretende afectar paulatina y en forma global
todas las dimensiones del sistema: las formas de ensear y aprender, los contenidos
de la educacin, la gestin de los servicios educativos, los insumos tanto de materiales educativos (biblioteca, informtica educativa) como de infraestructura escolar, el
nanciamiento del sector, as como el mejoramiento sostenido de las condiciones de
trabajo de los docentes, principales artces y protagonistas de la reforma. Sus objetivos son mejorar la calidad de los procesos de enseanza y fomentar la igualdad de
oportunidades de las personas, sin importar su condicin socioeconmica. Detrs de
esta reforma se encuentra el intento por parte del Estado de modicar el rol subsidiario en que lo situaron los cambios llevados a cabo en materia educativa durante
el rgimen militar, y asumir un papel promotor.
Entre el ao 1991 y el ao 1995 se modica el estatuto docente, que busca una
regulacin adecuada para mejorar el desarrollo de la profesin docente; este proceso
culmina con la Ley N 19.410 en 1995. De forma paralela se han creado las comisiones nacionales en temas especcos. Primero se crea la comisin de educacin sexual
en el sistema escolar que se mantuvo en ejercicio desde el ao 1992 a 1996. En 1994
se crea la Comisin Nacional de Modernizacin de la Educacin, la cual tuvo como
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objetivo entregar un diagnstico y propuestas de cambio; adems esta comisin dene las grandes tareas nacionales en materia de educacin entre el gobierno, los
dirigentes polticos, empresariales y educacionales.
En 1996 se crea el Sistema Nacional de Evaluacin de Desempeo que evala
a los establecimientos subvencionados y les entrega una asignacin a los profesores
pertenecientes al 25% de los establecimientos mejor evaluados, adems de bonos por
antigedad y condiciones de desempeo difcil. En 1997 se realiza un acuerdo para
modicar la Constitucin y as lograr el nanciamiento de la jornada escolar completa. En el ao 2001 se crea la evaluacin de desempeo individual de los docentes.
Adems se crea la Comisin Nacional de Evaluacin Docente y temas de desarrollo
profesional. Proceso que se regula el ao 2004, cuando se aprueba una ley que regula
la evaluacin docente (Ley N 19.961).
Se extiende la enseanza obligatoria de 8 a 12 aos el ao 2003, con lo cual el
Estado se compromete a nanciar y tener las condiciones necesarias para que cualquier nio y/o joven pueda terminar su enseanza media. Este mismo ao se crea un
Sistema de Aseguramiento de la Calidad de la Gestin Escolar (SACGE) con el propsito de mejorar prcticas en las instituciones mediante una autoevaluacin. El ao
2004 se crea la Jornada Escolar Completa para que los establecimientos alarguen
su jornada y aprovechen el tiempo en los establecimientos educacionales en labores
educativas y tambin recreativas, a travs de la Ley N 19.979.
En abril del 2009 se marca un hito en el proceso de reforma educacional iniciado
tras el retorno de la democracia con la aprobacin por parte del Congreso de la
nueva Ley General de la Educacin. Una ley marco que reemplaza a la Ley Orgnica
Constitucional de la Enseanza (LOCE) y que trae consigo cambios orientados a
la generacin de condiciones que favorezcan una mejora sustantiva de la educacin.
Esta reforma implica nuevas exigencias a los sostenedores de los establecimientos
educacionales y mecanismos de control. Asimismo, la creacin del Consejo Nacional
de Educacin que reemplazar al antiguo Consejo Superior de Educacin, creado
durante el rgimen militar. El nuevo consejo representativo (de todos los actores del
sistema escolar, con una clara vocacin por escuchar la voz de la sociedad) estar a
cargo de denir el currculo, los estndares de calidad y la evaluacin de los distintos
sectores educativos.
Para asegurar la preeminencia del Estado de Derecho se hace imprescindible una
administracin de justicia que sea capaz de responder de forma ecaz y exible a las
demandas de la ciudadana, as como transparentar su actuar. Con este horizonte,
desde inicios de la dcada de los noventa, se han llevado a cabo toda una serie de reformas en la justicia chilena que tiene entre sus principales hitos la reforma procesal
penal.
Las primeras iniciativas en la reforma de la justicia se concentran en mejorar la
calidad de los recursos humanos disponibles. Con este propsito se crea en 1994 la
Academia Judicial, con personalidad jurdica, patrimonio propio y bajo la supervigilancia de la Corte Suprema, todo ello en virtud de la promulgacin de la Ley N
19.346.
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Desde mediados de los noventa se empiezan a poner en marcha diferentes tipos

de iniciativas que anteceden una reforma ms amplia. Entre estas iniciativas cabe
destacar la ley que introduce la conciliacin obligatoria y el nuevo estatuto para el
arbitraje o la propuesta que fomenta el uso de la mediacin, medidas que buscan
agilizar la labor de los tribunales ltrando la llegada solamente a aquellas causas que
realmente requieran la intervencin de los jueces. Otra medida importante de este
perodo es la Ley de Adopcin y el Proyecto que modica la legislacin de menores
y crea los Tribunales de Familia.
En 1997 se crea el Ministerio Pblico, encabezado por un funcionario elegido
por el Presidente de la Repblica entre cinco candidatos propuestos por la Corte Suprema y raticado por el Senado. Durante el mismo ao se introducen cambios en la
composicin de la Corte Suprema y en las formas de designacin de sus miembros.
En 1999 se termina con el sistema inquisitivo de enjuiciamiento criminal y se
implementa uno acusatorio, centrado en el proceso de investigar, acusar y juzgar. El
Ministerio Pblico asume la responsabilidad de investigar, coordinando el trabajo de
Carabineros e Investigaciones, procediendo posteriormente, a acusar y fundamentar
la accin penal pblica, mediante juicios orales, lo cual agiliza el procedimiento.
En el ao 2000 se establecen la composicin, competencias y organizacin de los
Juzgados de Garanta y Tribunales Orales en lo penal, necesarios para implementar
la Reforma Procesal Penal en Chile, mediante la Ley que reforma el Cdigo Orgnico de Tribunales, N 19.665. Se crea adems una Comisin de Coordinacin de la
Reforma Procesal Penal para realizar estudios y proposiciones tcnicas que faciliten
la puesta en marcha del nuevo sistema procesal penal, as como para hacer el seguimiento y evaluacin del proceso de implementacin de dicha reforma.
El mismo ao se reemplaza el juicio escrito (sistema inquisitivo) por uno oral
(sistema acusatorio), a travs de la aprobacin del nuevo Cdigo de Procesamiento
Penal, Ley N 19.696. Con l se separan las tareas de investigacin, acusacin y
fallo que anteriormente se concentraban en la gura del juez del crimen y ahora son
atribuidas a otros rganos como el Ministerio Pblico (investigacin y acusacin); el
Juez de Control que vela por el cumplimiento de las garantas de la investigacin y el
juzgamiento queda bajo competencia del Tribunal de Juicio Oral. El procedimiento
penal est constituido por una instancia nica. Se eliminan las apelaciones, la casacin y los recursos extraordinarios slo son procedentes ante una sentencia dictada
por un Tribunal de Juicio Oral.
La implementacin del proceso de Reforma Procesal Penal est a cargo de la
Corporacin Administrativa del Poder Judicial.
En el 2001 se crea la Defensora Penal Pblica (Ley N 19.718) con la nalidad
de proporcionar defensa tcnica a los acusados o imputados de infraccin penal que
carezcan de abogado. Esta Defensora asiste gratuitamente a las personas que carezcan de recursos econmicos y en el caso en que el acusado disponga de recursos,
puede ser asistido por un defensor pblico siempre que pague un arancel jado por
la ley. La Defensora Penal Pblica es un rgano descentralizado y autnomo que
cuenta con patrimonio propio. En cada regin se tiene previsto designar un Defensor Regional, mediante concurso pblico a nivel nacional.
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El ao 2004 entran en vigencia los Tribunales de Familia con el n de contribuir

a facilitar los procesos relacionados con todas las causas de asuntos de familia y a
resolverlos en una sola instancia. Con la creacin de los Tribunales de Familia se pasa
de 51 jueces de Menores a 258 jueces de Familia, agrupados en 60 tribunales especializados. A ello se suman 77 jueces de Letras que tienen competencia de Familia.
Los Juzgados de Familia empiezan a funcionar en todo Chile en el ao 2005.
El 2005 entra en vigencia en la Regin Metropolitana la Reforma Procesal Penal,
cumplindose as la quinta y ltima etapa del proceso de implementacin. La Regin
Metropolitana rene cerca del 50% de las causas criminales del pas. En materia
de oferta de justicia, se tiene previsto disponer en la Regin Metropolitana de 371
jueces de garanta y jueces orales, slo para juzgar materias criminales, los cuales
desempean labores de investigacin, de acusacin y sentencia; se dispone adems de
276 scales del Ministerio Pblico dedicados a investigar los delitos y 56 defensores
pblicos, en principio, para garantizar una defensa profesional y de calidad a los
imputados, cualquiera sea su condicin socioeconmica.
Al 2006 se busca fortalecer a los Tribunales de Familia, aumentando el nmero
de jueces profesionales y personal administrativo en los Juzgados de Familia, adems
de fortalecer la labor de las Corporaciones de Asistencia Judicial y del sistema de mediacin. La iniciativa considera el aumento en el nmero de jueces de 258 a 289; la
incorporacin de 25 nuevos consejeros tcnicos; 99 nuevas plazas para las Unidades
de Cumplimiento y 310 nuevos funcionarios destinados a labores administrativas.
Las modicaciones propuestas buscan enfrentar las demoras que se registran en los
Tribunales de Familia debido a una demanda muy superior a la proyectada.
El ltimo hito de la reforma de la justicia es la entrada en funcionamiento a partir
de marzo del 2008 de una nueva justicia laboral, segn dispone la Ley 20.164 de
enero 2007. La nueva justicia laboral se caracteriza por la oralidad, la publicidad y
la concentracin de causas, y se inspira en los principios de la inmediacin, la actuacin procesal de ocio, la celeridad, la buena fe, la bilateralidad de la audiencia y la
gratuidad.
La reforma del servicio pblico
La capacidad del Estado para entregar un servicio adecuado, oportuno y de calidad a
la ciudadana se encuentra condicionada por la capacidad profesional de sus recursos
humanos. Por este motivo no puede extraar que uno de los ejes de la modernizacin del Estado chileno se haya centrado en dotarlo de un servicio pblico acorde
a los retos que debe afrontar. Los principales temas de agenda en esta rea han sido
el aumento de las proyecciones en la carrera administrativa; la generacin de un
cambio cultural en la administracin en funcin de una actitud proactiva en los
trabajadores para mejorar la calidad en el servicio pblico; y el establecimiento de la
funcin directiva profesional.
Una lnea maestra del plan para la mejora de los recursos humanos del Estado
ha sido implementar polticas para la capacitacin orientada al cambio cultural que
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contribuya al desarrollo personal y al perfeccionamiento profesional y tcnico de

los funcionarios. El propsito ha sido estimular la adhesin e inters por el servicio
pblico a travs de polticas de incentivos al desempeo tanto individual como colectivo. Es as como en el ao 1998 se establecen los Programas de Mejoramiento de
la Gestin (PMG), en el cual se estimula el cumplimiento de los objetivos de gestin
a incentivos en las remuneraciones para los funcionarios de cada servicio pblico,
incentivos monetarios que pueden ser percibidos al ao siguiente.
En el ao 2001 se rma un acuerdo complementario entre la Asociacin Nacional de Empleados Fiscales (ANEF) y gobierno, mediante el cual se establecen
mecanismos de cooperacin y consulta que permiten el rediseo institucional de
ministerios y servicios. A partir de dicho protocolo de acuerdo se promulga la Ley
del Nuevo Trato Laboral, N 19.882.
Los puntos centrales de esta nueva poltica institucional son:
i) Creacin de la Direccin Nacional del Servicio Civil
ii) El Sistema de Alta Direccin Pblica
iii) Modernizacin y profesionalizacin de la carrera funcionaria
iv) Poltica de remuneraciones
La Direccin Nacional del Servicio Civil se convierte en el organismo rector de
la administracin civil del Estado en materias de gestin y desarrollo de las personas,
y en administrador del Sistema de Alta Direccin Pblica. Se relaciona con el Presidente de la Repblica a travs del Ministerio de Hacienda. Le corresponde, entre
otras materias, participar en el diseo de las polticas de gestin del personal del
sector pblico, promover reformas y medidas tendientes a su mejoramiento, prestar
asesoras en materias de personal a las autoridades y jefes de servicios, fomentar y
apoyar la profesionalizacin y desarrollo de las unidades de personal de los ministerios y servicios.
El Sistema de Alta Direccin Pblica est constituido por altos cargos directivos
encargados de dirigir los organismos que prestan atencin directa a la ciudadana.
Su objetivo es contar con ejecutivos altamente calicados y de conanza de las autoridades superiores, que gestionen las instituciones con eciencia, ecacia y sentido
innovador, centrado en la satisfaccin de las necesidades de la ciudadana y que ejerzan un liderazgo participativo. La modernizacin y profesionalizacin de la carrera
funcionaria busca perfeccionar los sistemas de ingreso, promocin y egreso de los
funcionarios pblicos, mediante un sistema de concursabilidad transparente, basado
en la idoneidad y el mrito.
La poltica de remuneraciones, por ltimo, se reere a que a las remuneraciones
jas se le adiciona una parte variable asociada al desempeo institucional y colectivo
de unidades de trabajo dentro de los servicios. A ello se agrega el premio a la excelencia institucional, que se entrega anualmente al servicio que obtenga el primer lugar
en materia de gestin.
El ao 2006, a travs de un instructivo presidencial se implementa el Cdigo
de Buenas Prcticas Laborales y No Discriminacin para la Administracin Central
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del Estado, promoviendo la paridad de gnero. Este instrumento busca disminuir

las desigualdades en el mundo del trabajo, especialmente las relacionadas con remuneraciones y discriminacin al momento de contratar personal. Asimismo propone
polticas que contribuyen a mejorar el acceso, capacitacin y desarrollo de la carrera
profesional de la mujer y la conciliacin entre la vida laboral y familiar para trabajadores de ambos sexos. Durante el ao 2006 la Direccin Nacional del Servicio Civil
pone en marcha el sistema de postulacin en lnea para cargos de altos directivos
pblicos. El nuevo mecanismo incorpora las postulaciones a cargos de primer y
segundo nivel jerrquico que antes se hacan por papel, al conjunto de trmites en
lnea agrupados por el proyecto de gobierno electrnico. Junto con esto el ao 2007
se inicia una segunda fase de desarrollo de este sistema de cargos de concursos pblicos, adelantando la instalacin completa del sistema de seleccin de alta direccin
pblica, incorporando 99 nuevos servicios y organismos previstos para realizarse el
2010.
Modernizacin de las finanzas pblicas
Las nanzas pblicas aparecen como un elemento transversal que recorre todos los
componentes de la gestin pblica, de ah la relevancia de su modernizacin en el
propsito de reformar y modernizar el Estado. En este sentido, las iniciativas llevadas
a cabo en Chile desde el retorno de la democracia se han orientado a evaluar el desempeo en relacin a los objetivos denidos, de tal manera de producir un impacto
en el mejoramiento de la calidad de la gestin pblica mediante el presupuesto por
resultado. El objetivo de la modernizacin de las nanzas pblicas ha sido generar
mayores niveles de transparencia, efectividad en la gestin institucional y eciencia
en el uso de los recursos, con iniciativas para evaluar el desempeo en funcin de
objetivos denidos.
Con este propsito se han establecido un conjunto de herramientas orientadas
a monitorear y evaluar el desempeo de los servicios pblicos. Desde el ao 1997
se establece que todos los servicios pblicos deben informar acerca de sus objetivos,
metas de gestin y resultados a travs de la Ley de Presupuesto. Se comienzan a incorporar diferentes lneas de evaluacin ex post, tales como la Evaluacin de los Programas Gubernamentales (EPG). Con ese n el decreto del Ministerio de Hacienda
N 47 crea los Balances de Gestin Integral (BGI) en 1999, a travs de los cuales se
informa de dichos resultados como cuenta pblica al Congreso Nacional.
A partir del ao 1998 se da inicio al desarrollo de Programas de Mejoramiento a
la Gestin (PMG) en los servicios pblicos a travs de la Ley N 19.553. Los programas permiten realizar incrementos anuales en las remuneraciones de los funcionarios
de los respectivos servicios, en tanto el ao anterior hayan cumplido los objetivos de
gestin a los que se comprometieron. El PMG ha ido modicndose con el paso del
tiempo. Es as como en el 2001 se establece un conjunto de diversas reas y etapas
mnimas de desarrollo de la institucin, llamado Programa Marco Bsico. A partir
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del ao 2005 se incorporan nuevas etapas para cada rea, transitando gradualmente
hacia un modelo de acreditacin externa (segn norma ISO 9001:2000).
En el rea de transparencia scal, se regulan los gastos reservados, estableciendo
un listado restringido de los rganos que pueden contar con ese tipo de recursos. Por
otro lado, y con base en la Ley N 19.875, se le otorga un carcter permanente a la
Comisin Especial Mixta de Presupuesto, cuyo propsito es realizar un seguimiento
de la ejecucin presupuestaria.
Mediante la Ley N 19.896 se establece el ao 2003 el Sistema de Informacin
Administrativa y Financiera (SIGFE), el cual busca entregar informacin de calidad
y de manera oportuna sobre la gestin nanciera del sector pblico. A partir del ao
2006 la mayora de las instituciones que conforman el gobierno central acordaron
entrar a la plataforma SIGFE, entregando la Contralora General de la Repblica
instrucciones para el rea nanciera-contable de todos los programas de mejoramiento de la gestin. Una clara constatacin de la consolidacin del SIGFE como
herramienta de gestin es que durante el ao 2007 se haban evaluado la totalidad
de los indicadores de desempeo, a diferencia de otros aos (2004 y 2005), dando
cuenta de un mayor desarrollo del sistema de informacin de gestin de las instituciones. Por otro lado, los resultados estn incorporados en los BGI de los servicios
pblicos.
Descentralizacin
Una denicin consensuada sobre descentralizacin nos lleva a identicarla como
el proceso de transferencia de competencias, recursos y responsabilidades desde los
organismos centrales del Estado hacia sus entidades territoriales, sean estas regionales o municipales. Todos los pases, en mayor o menor medida, han emprendido
durante las ltimas dcadas procesos de descentralizacin bajo la premisa de que el
sostenimiento y la existencia de un Estado centralizado es incompatible con el logro
de mejoras en la ecacia y eciencia de la gestin pblica por la lejana que establece
entre l y el ciudadano. Pero tambin incompatible con la asuncin de un fortalecimiento de los mecanismos de participacin y control ciudadano.
Desde el retorno de la democracia se ha producido un proceso gradual y sostenido de traspaso de competencias, funciones y facultades, desde el nivel nacional
a los niveles regional y local. Las dos principales lneas de accin seguidas desde el
proceso de descentralizacin han sido: 1) la creacin de gobiernos regionales con
mayor capacidad de accin; y 2) modicacin del sistema de administracin comunal. Todo ello acompaado de una importante transferencia de recursos nancieros
desde el centro hacia las regiones. Una constatacin de este proceso es que desde el
ao 1990 hasta el 2006 el porcentaje de inversin pblica que las regiones deciden
en forma autnoma ha aumentado substancialmente a travs, entre otros medios, del
Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR).
La Ley Orgnica Constitucional sobre Gobierno y Administracin Regional,
Provincial y Comunal establece la eleccin democrtica de todos los alcaldes del
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pas, por sufragio universal, jndose una duracin de cuatro aos en el cargo con
la posibilidad de ser reelegido. El 28 de junio ao 1992 se realizan las primeras elecciones municipales en democracia. Adems se determina que pueden ser sometidas
a plebiscito las materias de administracin local relativas a inversiones especcas de
desarrollo comunal.
Gradualmente, se genera un nivel de descentralizacin intermedio, llamado Gobiernos Regionales (GORE) a partir del ao 1993, los cuales tienen la misin de ser
los principales articuladores de la gestin regional.
En 1995 se reforma la Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades, planteando quines deben ser los miembros del Consejo Econmico y Social Comunal
(CESC), fomentando as la participacin ciudadana. Adems se inici la instalacin
de las plantas de los Gobiernos Regionales y la denicin desde el nivel central de
acciones especcas de apoyo a esta institucin. En el ao 1996 se dene a la organizacin comunitaria funcional como aquella con personalidad jurdica y sin nes
de lucro, que tenga por objeto representar y promover valores e intereses especcos
de la comunidad dentro del territorio de la comuna o agrupacin de comunas respectiva.
Posteriormente se ha avanzado en las formas en que se debe asumir la participacin de la comunidad local en las actividades municipales, con modicaciones a la
Constitucin Poltica de la Repblica en el ao 1997. A partir del 2000 se priorizan
acciones tendientes a aumentar los niveles de descentralizacin para los gobiernos
regionales y el avance hacia una gestin territorial integrada a los servicios pblicos
del territorio.
El ltimo hito en el proceso de descentralizacin se produce el ao 2006 cuando
la Cmara de Diputados realiz el ltimo trmite constitucional de la ley que crea
dos nuevas regiones, a saber: XIV, Regin de Los Ros; y XV, Regin de Arica y
Parinacota, siendo constituidas el ao 2007.
Participacin ciudadana
Los gobiernos democrticos de Chile han puesto especial preocupacin por promover la participacin ciudadana desde el supuesto que la democracia necesita de una
sociedad civil fuerte y organizada para ser la contraparte del Estado en el proceso de
toma de decisiones en todas las materias del desarrollo y el bien comn. La participacin ciudadana es entendida como la movilizacin de los intereses de las personas,
grupos organizados, en denitiva la sociedad civil, en las actividades pblicas. Su
principal objetivo es que el proyecto modernizador tenga sentido para las personas,
permitindoles constituirse en protagonistas de la modernizacin y no sujetos de
ella. Es decir, dotarlas de las capacidades para inuir en la marcha de sus destinos
personales y colectivos.
Durante la dcada de los 90 el Estado realiza los primeros esfuerzos por darle un
carcter participativo a la modernizacin, impulsndola sobre la base de instancias
de coordinacin e interlocucin: reparticiones pblicas, funcionarios, representantes
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del mbito privado, el mundo acadmico y del conjunto de la sociedad civil. Es as

como el Plan Estratgico de Modernizacin del ao 1997 pone como uno de sus
principios la gestin participativa.
Esto signica que se generan espacios de participacin tanto de los funcionarios
pblicos como de los usuarios para mejorar los servicios y desarrollar la capacidad
de responder satisfactoriamente a sus diversas necesidades. Por tanto las transformaciones realizadas buscan servir mejor a la gente, proponindose proyectos como el
premio a la calidad; programa de innovaciones; Ocinas de Informaciones y Reclamos (OIRS); simplicacin de procedimientos a partir de ventanillas nicas y cartas
de derechos ciudadanos de cada servicio orientadas a mejorarlos e introducir una
cultura de calidad y responsabilidad en funcionarios y directivos. A estos esfuerzos
se suma la incorporacin de procesos participativos en la evaluacin de impacto ambiental incorporados en la Ley N 19.300 sobre Bases del Medio Ambiente, lo que
constituye un esfuerzo innovador en materia de polticas pblicas nacionales.
Si bien las acciones antes descritas son focalizadas en sectores, en el ao 2000
la participacin ciudadana se constituye como un eje orientador y articulador de la
gestin pblica. Se incorpora en este carcter al programa modernizador del Estado
y sus caractersticas principales son: buen trato, transparencia en la gestin pblica,
igualdad de oportunidades para la participacin, respeto a la autonoma y diversidad
de las organizaciones de la sociedad civil, y orientacin al ciudadano, priorizando la
participacin de los destinatarios nales de las polticas, programas y servicios.
En julio de mismo ao se convoca al Consejo Ciudadano para el Fortalecimiento de la Sociedad Civil, compuesto por 28 ciudadanos miembros de diversas
organizaciones sociales. La misin encomendada a dicho consejo fue la de elaborar
un diagnstico y hacer propuestas normativas relativas al nanciamiento, fortalecimiento institucional y relacin Estado-sociedad civil. A partir del documento emanado del consejo antes mencionado, en mayo del 2001 se da a conocer el Plan de
Fortalecimiento de la Sociedad Civil en el que se plantean cinco reas temticas:
desarrollo de un marco jurdico, nanciamiento, fortalecimiento institucional de
las organizaciones, promocin del trabajo voluntario, y cooperacin entre Estado y
sociedad civil.
En septiembre del ao 2000 se enva al Congreso el Proyecto de Reforma Constitucional que permitira la creacin del Defensor del Ciudadano. Esta institucin
pretende perfeccionar la forma en que el Estado y los particulares desarrollan actividades destinadas a satisfacer las necesidades de la comunidad, dndole a esta ltima
mecanismos modernos para el resguardo de sus derechos frente a tales actividades.
Mientras el proyecto se encuentra en el Parlamento, y considerando la necesidad
de acelerar la creacin de la institucin cuanto antes, el gobierno rm un decreto
en mayo del 2001 que crea la Comisin Asesora Presidencial para la Defensa de los
Derechos de las Personas.
La participacin en las polticas pblicas es un objetivo estratgico que cre la
necesidad de que el sector pblico generara espacios, entregara informacin y estableciera mecanismos para acoger las preocupaciones, necesidades y propuestas provenientes de la ciudadana, jando polticas y criterios sobre los cuales cada repar33
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ticin pblica deba fomentar la participacin. Todo lo anterior se materializ en el

Instructivo Presidencial sobre Participacin Ciudadana en diciembre del ao 2000.
Se constituyeron as las redes de Encargados de Participacin en el nivel central
y regional, integradas por funcionarios/as del sector pblico de nivel intermedio
y directivo, ocialmente nombrados por las entidades pblicas involucradas, que
trabajan bajo la coordinacin del Ministerio Secretara General de Gobierno, encargados de concretar los compromisos de participacin ciudadana establecidos en el
mencionado Instructivo, traducindolos en metas concretas.
El 2001 se crea la Comisin Asesora Presidencial para la Proteccin de los Derechos de las Personas, que pretende desembocar en la creacin de la gura del Defensor Ciudadano, cuyo proyecto de ley se encuentra en el Congreso. La idea inicial
se remonta a la Comisin de Verdad y Reconciliacin del gobierno del ex Presidente
Patricio Aylwin Azcar.
Por otra parte, se constituyeron trece redes regionales de participacin y una de
nivel central para articular la oferta de participacin de los distintos sectores, tanto
del mbito nacional como regional. stas, adems, realizan junto al Sistema de Registro y Monitoreo de la Participacin Ciudadana en Polticas Pblicas de la Sociedad Civil (SIRMON) el seguimiento de los compromisos asumidos sobre la base
del Instructivo Presidencial, mediante una plataforma informtica que constituye
un observatorio para medir la participacin de usuarios en los servicios pblicos. A
partir de sus resultados, se realiz una propuesta de cambios para ser implementados
en los programas pblicos.
Se elaboraron doce planes regionales de participacin ciudadana relacionados
con las estrategias de desarrollo regional, los que fueron difundidos a cerca de 4.800
miembros de organizaciones sociales.
Con el n de crear una institucin que apoyara el desarrollo de las organizaciones de la sociedad civil y que administrara los fondos concursables del Ministerio
Secretara General de Gobierno se enva al Congreso Nacional el proyecto de ley
sobre Asociaciones y Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica, en junio de
2004. El proyecto simplica y facilita la obtencin de la personalidad jurdica, institucionaliza el fondo concursable de las organizaciones de desarrollo de la sociedad
civil que, administrado a nivel regional, transferir recursos del Estado para que sean
distribuidos con mejores niveles de focalizacin, control y participacin de los ciudadanos, proyecto que es aprobado por la Cmara de Diputados en el 2007.
Adems, se establecen canales de interlocucin entre el Estado y la sociedad
civil a travs del uso de las nuevas tecnologas, como son: www.portalciudadano.cl,
www.chileparticipa.gov.cl y www.participemos.cl.
El 29 de septiembre de 2006 se da a conocer la Agenda Pro Participacin Ciudadana, la que contiene un conjunto de iniciativas orientadas a promover la participacin, el ejercicio de los derechos ciudadanos, la asociatividad y el respeto a la
diversidad. Sus ejes principales estn referidos a la gestin pblica participativa, al
acceso de la ciudadana a informacin pblica oportuna, al fortalecimiento de la
asociatividad y al respeto a la diversidad y no discriminacin.
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Durante el ao 2007 se realiza la Evaluacin de Programas Gubernamentales

(EPG) al Programa de Participacin Ciudadana de la Divisin de Organizaciones
Sociales (DOS), en la cual se consider el anlisis de la ejecucin programtica y
presupuestaria del Programa Participacin Ciudadana implementado durante el perodo 2003 y 2006.
Conclusiones
Si durante los aos ochenta y buena parte de los noventa hubo una prevalencia de las
posturas que establecan una correlacin negativa entre Estado y desarrollo, en la actualidad pareciera existir un amplio consenso sobre la valorizacin del Estado como
instrumento para el logro del desarrollo sustentable de las sociedades. Pero para que
el Estado pueda cumplir esta funcin instrumental aparece como requerimiento
ineludible adecuar su organizacin y funcionamiento a un nuevo escenario donde
sus tareas se redenen en funcin de la preeminencia del mercado en la economa,
el impulso del proceso de globalizacin a escala planetaria y el aanzamiento de la
gobernabilidad democrtica como forma de accin de gobierno
A lo largo de este artculo se ha buscado presentar una visin casi panormica
del recorrido emprendido por el Estado en Chile en este propsito de adecuarse a
las nuevas circunstancias tras el retorno de la democracia. Al momento de llegar a la
etapa conclusiva, nos parece importante jar algunos pilares sobre los que se construye el xito de los procesos de Modernizacin y Reforma del Estado:
1. Tal y como muestra Morin (2004), el imperativo de la modernizacin no
debe ser aplicado a ciegas, requiere una contextualizacin y replanteamiento
desde lo local y desde aquellos espacios involucrados en los procesos propuestos.
2. Tanto el proceso de Reforma como el de Modernizacin deben contar con
equipos claramente identicables por el ciudadano que transmitan a ste su
comprensin de que estos procesos no slo involucran cambios institucionales o de prcticas administrativas, sino que estn conscientes de que se trata
tambin de inducir cambios en el pensamiento y losofa de las organizaciones y funcionarios involucrados.
3. La Reforma y la Modernizacin deben contar tambin con nes y metas
claros, estableciendo hitos en puntos intermedios de los mismos que permitan medir resultados esperados y corregir distorsiones.
4. Los procesos de Reforma y de Modernizacin deben contribuir a encauzar
procesos de regeneracin de la tica, responsabilidad y solidaridad pblicas.
5. Los procesos de Reforma y Modernizacin deben, necesariamente, ser
acompaados de procesos profundos de educacin y aprendizaje en instituciones y en ciudadanos que garanticen la construccin de un piso de prcticas sociales desde el cual se harn sustentables.
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Bibliografa
Banco Mundial (2003). Road Map for e-government development. Washington
D.C.
Garca-Pelayo, Manuel (1977). Las transformaciones del Estado contemporneo.
Madrid: Ariel.
Morin, Edgar (2004). Podemos reformar la administracin pblica?. IX Congreso Internacional del CLAD sobre Reforma del Estado y la Administracin Pblica, Madrid, 4-5 noviembre.
Naciones Unidas (2005). Global e-Government Readiness Report. Nueva York:
UN.
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Descentr alizacin regional: aprendizajes

de la experiencia compar ada
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Fabin Pressacco. Politlogo, Director del Departamento

de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la
Universidad Alberto Hurtado.
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Descentr alizacin regional: aprendizajes

de la experiencia compar ada1
Fabin Pressacco
Balance del proceso de descentralizacin regional en Chile

Introduccin
Desde un punto de vista conceptual, el debate sobre la descentralizacin se inserta en
el contexto de uno ms amplio sobre la forma jurdica del Estado. Tradicionalmente,
ello ha signicado situar el anlisis entre dos extremos claramente diferenciados: el
Estado unitario y el Estado federal.
Sin embargo, la claridad con que se pretende distinguir ambas opciones se aleja
de la realidad en donde el federalismo y el unitarismo se presentan matizados por
al menos dos datos propios del proceso poltico. Por un lado, el Estado federal ha
experimentado, durante gran parte del siglo XX, procesos de centralizacin que han
debilitado la autonoma poltica y administrativa de los gobiernos subnacionales.
Proceso ste claramente observable en aquellos sistemas polticos que avanzaron en
la construccin del Estado de bienestar. Por otro lado, el Estado unitario, incluso
aquellos altamente centralizados, ha conservado un espacio de autonoma al menos
en el nivel del gobierno municipal.
Este trabajo es una versin compendiada y actualizada del estudio titulado Descentralizacin:
una aproximacin comparada, que fue realizado por la Universidad Alberto Hurtado para la
Divisin de Estudios del Ministerio Secretara General de la Presidencia. Actu como contraparte
por dicha Divisin, Sergio Contreras.
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Actualmente, esta distincin entre Estado federal y unitario se ha desdibujado

cada vez ms al punto que, por ejemplo, sera muy difcil encontrar diferencias signicativas entre las competencias y atribuciones de los lnders alemanes y las comunidades autnomas espaolas.
De todas maneras, las diferencias existen. El Estado federal se caracteriza por
contar con un rgimen poltico que asegura la participacin de sus estados miembros
en las instituciones del gobierno central al tiempo que un espacio de autonoma para
resolver sobre los asuntos que la Constitucin dene como propios. De los mltiples
argumentos a los que se puede recurrir para precisar el elemento que distingue al
Estado federal, son tres los que marcan la diferencia: la inexistencia de controles de
tutela, la existencia de rganos jurisdiccionales autnomos y la existencia de mecanismos de colaboracin, que garantizan la participacin de los poderes subnacionales
en los poderes nacionales, por medio de la existencia de una cmara donde estn
representados paritariamente los estados miembros de la federacin; por ejemplo, el
Senado estadounidense (Nogueira, 1990).
Complementariamente, el Estado federal se caracteriza por: a) distribucin constitucional de competencias que dene con precisin el espacio del gobierno federal
dejando un amplio margen para el despliegue de la autonoma estadual; b) existencia
de un ordenamiento constitucional que reconoce la existencia de poderes autnomos
en el mbito judicial, legislativo y ejecutivo de los Estados miembros; c) denicin
de mecanismos o instancias judiciales que puedan resolver las contiendas entre el
Estado federal y los estados miembros (Valls, 2007).
Por el contrario, los estados unitarios son considerados simples en la medida
que no es posible distinguir una multiplicidad de entidades polticas y administrativas y slo existe un nico centro importante de toma de decisiones que reconoce, en
la mayora de los casos, solamente a entes locales con un grado relativo de autonoma
administrativa.
Ahora bien, en la medida que la sociedad y la poltica se han complejizado, las
posibilidades de asegurar una gobernabilidad democrtica desde un esquema tan
simple se han ido deteriorando. stas y otras razones como las relacionadas con la
crisis scal y las interpretaciones que se elaboran desde la tesis de la sobrecarga del
Estado de bienestar europeo o del Estado desarrollista latinoamericano y que estn en la base de las orientaciones neoliberales y neoconservadoras han presionado
por impulsar procesos de reordenamiento del esquema de distribucin territorial del
poder.2
En tal sentido, los sistemas polticos han avanzado en el fortalecimiento y/o
creacin de gobiernos subnacionales (en algunos casos, donde se verica un grado
elevado de fraccionamiento municipal, esto ha sido acompaado por un proceso
Revisar el interesante anlisis sobre los vasos comunicantes entre las ideas neoliberales y los
contenidos de la nueva gestin pblica aplicado al mbito local-regional en Quim Brugu y Ricard Gom (compiladores), Gobiernos locales y polticas pblicas, Ariel, Barcelona, 1998.
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Pressacco Descentralizacin regional: aprendizajes de la experiencia comparada
de agrupacin de municipios) por medio del desarrollo combinado de procesos de

descentralizacin y desconcentracin.
Si bien en los procesos concretos no encontramos procesos puros de descentralizacin o de desconcentracin, es importante jar las distinciones conceptuales para
luego analizar los procesos concretos. Desde el punto de vista conceptual, la descentralizacin corresponde a un proceso en donde se traspasan competencias desde
el nivel central a los niveles subnacionales dotados (o dotndolos) de autarqua y de
personalidad jurdica y patrimonio propio. Esta descentralizacin de carcter administrativo (que puede ser territorial o funcional) se distingue de la descentralizacin
poltica ya que esta supone, adicionalmente, una redistribucin vertical del poder en
el sentido de fortalecer los entes subnacionales, la generacin de las autoridades mediante algn procedimiento considerado democrtico y la posibilidad de desarrollar
funciones normativas de carcter obligatorio.
El concepto central en el proceso de descentralizacin poltica es el de autonoma, nocin que alude a la capacidad de los entes subnacionales descentralizados
polticamente de generar sus propias normas, las cuales son reconocidas por el gobierno central.
Al contrario de la descentralizacin (en cualquiera de sus variantes), la desconcentracin es un proceso exclusivamente administrativo mediante el cual se trasladan funciones desde la cspide de una organizacin hacia su base con el objetivo de
acercar la realizacin de las tareas del gobierno a los ciudadanos-usuarios de los servicios pblicos. El concepto central es el de delegacin ya que al existir una relacin
jerrquica, el rgano delegante conserva la responsabilidad sobre las decisiones que
tome el rgano desconcentrado.3
Esta claridad conceptual se diluye cuando analizamos los procesos de reforma de
las relaciones intergubernamentales. All conviven componentes descentralizadores
de tipo administrativo y poltico con elementos desconcentradores tal como podemos observar en el proceso de descentralizacin regional en Chile.4
Dependiendo de la manera en que se combinen estas diferentes posibilidades, se
constituye uno u otro esquema de relaciones intergubernamentales: a) Autonoma:
(monopolio institucional distribuido) en este caso, los entes subnacionales gozan de
autonoma competencial y econmica, sin un claro diseo de atribuciones y con
controles limitados por parte del gobierno central; b) Agencia: (monopolio del nivel
central) los entes subnacionales son denidos como agencias que desarrollan las polticas del gobierno central, lo cual se garantiza por medio de una detallada legislacin,
Otros autores preeren, como Rondinelli, hablar de devolucin para enfatizar el carcter autnomo del ente descentralizado y para dar cuenta de la pre-existencia de entes a los cuales el Estado
central les arrebat sus competencias originales; Dennis Rondinelli y otros, Descentralization in
developing countries: a review of recent experiences, Word Bank Sta Working Papers, N 581,
Washington, 1984.
Esto no es una excepcin. Un anlisis comparado de quince pases europeos (que reeja la importancia que ha tenido la reforma de las relaciones intergubernamentales) permite observar elementos semejantes; ver Josep Maria Colomer (director), La poltica en Europa, Ariel, Madrid, 1995.
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regulacin y mecanismos de control. No existe espacio para que los gobiernos subnacionales desarrollen su autonoma y la mayora de los recursos son transferencias
del nivel central; c) Interaccin: (pluralismo institucional) es un modelo complejo en
donde la esfera central y local se dene mediante una compleja trama de relaciones
cuya caracterstica central es la inuencia mutua y la cooperacin (Jordana, 2001).
El proceso de reforma regional en Chile

Antecedentes del proceso
El debate sobre la forma de Estado ha sido parte de la construccin del Estado nacional. En Amrica Latina, este debate dio lugar a conictos de diversa intensidad
a lo largo del siglo XIX los cuales concluyeron (en algunos casos, tras largas guerras
civiles) deniendo la forma unitaria o federal del Estado.
Chile no fue una excepcin. Si bien tempranamente (nales de la dcada del
20 en el siglo XIX) el ordenamiento constitucional opt por la forma unitaria y
altamente centralizada de Estado, las demandas de las localidades y provincias no
desaparecieron del todo. Se mantuvieron, para decirlo de alguna manera, en estado
latente expresndose de manera intermitente (incluso de manera violenta como lo
evidencian las revueltas de 1851-1852 y de 1859) para denitivamente instalarse
como asunto de debate pblico a partir de 1860.
Resultado de ello es la sancin de la Ley de la Comuna Autnoma (1891) que modica la Ley Orgnica de Municipalidades de 1854. Pese a su denominacin, se trata
de cuerpos legales que apuntan ms bien a reforzar el control del Estado central sobre
los poderes locales. De todas maneras, abre un espacio que tambin ser aprovechado
por la ciudadana y movimientos polticos y sociales emergentes para introducir demandas democratizadoras en un sistema poltico marcadamente oligrquico. As lo
evidencian iniciativas como la Junta de Reforma Municipal (1908), la Liga de Accin
Cvica y el Consejo Permanente del Gobierno Local (Salazar, 1998).
Si bien en la ley de 1891 se modicaba el esquema de gobierno y administracin
interior del Estado, es recin con la aprobacin de la Constitucin de 1925 que el
debate sobre la descentralizacin deja de estar focalizado en el mbito municipal
para incorporar el nivel provincial. En el captulo VIII y IX de la Constitucin de
1925, se distingue entre el rgimen de gobierno interior del Estado y el rgimen administrativo interior. En lo que se reere al primero, se establece que el territorio de
la repblica se divide en provincias, departamentos, subdelegaciones y distritos, los
cuales estarn a cargo de un intendente, un gobernador, un subdelegado y un inspector respectivamente. El intendente es nombrado por el Presidente, el gobernador
es nombrado por el Presidente a propuesta del respectivo intendente, el subdelegado
por el gobernador y los inspectores por el subdelegado (Asociacin Chilena de Municipalidades, 2004).
En lo que se reera al rgimen administrativo interior, el territorio se divide en
provincias y las provincias en comunas. La administracin de cada provincia estar
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a cargo del intendente, asesorado por una asamblea provincial integrada por representantes designados por las municipalidades de la provincia.
Las asambleas provinciales nunca se constituyeron y el impulso de la Constitucin del 25 fue opacado por la conformacin de una nueva matriz de relacin entre
Estado y sociedad de carcter estadocntrica que dar lugar a los proyectos desarrollistas, de carcter nacional-popular, que coparn la escena poltica nacional y latinoamericana hasta la irrupcin de los regmenes autoritarios de inicios de los 70.
Nuevamente, el debate sobre la descentralizacin entrar en estado de latencia.
Slo la renovacin de las ideas relativas a la planicacin, el ordenamiento territorial
y el impulso a las polticas industrializadoras pondrn tmidamente el asunto en el
debate durante el gobierno de Frei Montalva.
Luego, en la dcada de los 70 con el rgimen autoritario militar, se observa que la
estrategia diseada planteaba el desafo de la descentralizacin con un carcter eminentemente geopoltico donde, junto al dibujo del nuevo mapa territorial, se crean
nuevos organismos subnacionales, a manera de organizaciones intermedias entre el
Estado y las personas. Las autoridades establecidas a la cabeza de estas nuevas entidades, el intendente en la regin, el gobernador en la provincia y el alcalde en el municipio, eran de conanza exclusiva del jefe de Estado, que para cumplir sus funciones
tuvieron a su disposicin los recin creados Fondos Nacional de Desarrollo Regional
y Comn Municipal. Asimismo, se crea un aparato de administracin pblica desconcentrada a travs de la instalacin de las Secretaras Regionales Ministeriales y de
las Direcciones Regionales de diversos servicios pblicos. La participacin tambin
fue objeto de reforma, al crearse dos organizaciones de integracin corporativa para
representar los intereses de la comunidad: el Consejo Regional de Desarrollo (COREDE) en el nivel regional y el Consejo de Desarrollo Comunal (CODECO) en el
nivel municipal, ambos con funciones slo consultivas. Resalta de este perodo el gran
impulso que se le entreg al nivel local como agente de desarrollo, adquiriendo nuevas
responsabilidades, en donde destaca la municipalizacin de la salud primaria y la educacin bsica (Aylwin, 1988; Balbontn, 1984; vase tambin Irarrzaval, 1993).
Tambin deja congurada una nueva divisin territorial, con trece nuevas regiones y 54 provincias. Adems, la Constitucin de 1980 establece la estructura, funciones y competencias del gobierno regional: dene un intendente designado por el
Presidente de la Repblica y un Consejo Regional de Desarrollo (COREDE) que, de
manera semejante a los Consejos de Desarrollo Comunal (CODECOS) en el mbito
municipal, instalaban una estructura de participacin ciudadana de tipo estamental
con exclusin de los partidos polticos (vase Boisier, 2000).
Ya recuperada la democracia (1990), la preocupacin del primer gobierno de la
Concertacin en esta materia fue redemocratizar el gobierno local tal como ya lo
haba propuesto, entre otros, el Grupo de los 24. Ello condujo a la reforma de la
Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades (N 18.695) que adems de reestablecer la eleccin democrtica de alcaldes y concejales, consagraba dos mecanismos o instancias de participacin ciudadana, los plebiscitos comunales y el Consejo
Econmico y Social Comunal (CESCO).
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Pero la reforma municipal signic, dada la presin de la oposicin, abrir el debate al mbito regional, asunto que inicialmente no estaba en los planes del gobierno
de Patricio Aylwin. El resultado fue que la reforma constitucional incluy modicaciones al Captulo XIII de la Constitucin Poltica y la posterior sancin de la Ley
Orgnica sobre Gobierno y Administracin Regional (N19.175) en 1991 (Lira y
Marinovic, 1999).
En ella se establece que el Consejo Regional ser presidido por el intendente (que
desde este punto de vista, es el presidente del Consejo Regional) y ser integrado por
consejeros elegidos por los concejales municipales de los municipios de cada provincia. Se elegirn dos consejeros por provincia. En las regiones que tengan menos de
un milln de habitantes se elegirn diez consejeros adicionales y las que tengan ms
de un milln, catorce adicionales, distribuidos proporcionalmente en funcin de la
poblacin de cada provincia.
El intendente contar con un gabinete integrado por los gobernadores provinciales de la regin y por los secretarios regionales ministeriales (SEREMI), rgano
desconcentrado de los respectivos ministerios (a excepcin de los de Relaciones Exteriores, Defensa y Secretara General de la Presidencia) cuyo responsable es nombrado por el Presidente de la Repblica y elegido de una terna conformada por el
intendente, habiendo escuchado el parecer del Ministro respectivo. Entre los cambios contemplados en la nueva ley, se establece la existencia de un gobernador elegido
y libremente removido por la Presidencia de la Repblica. En el mbito provincial,
se consagra el Consejo Econmico y Social Provincial, con miembros elegidos por
distintos estamentos y otros por derecho propio.
Se destaca tambin el establecimiento de la planta de funcionarios, as como
nuevos instrumentos de gestin y de inversin como los convenios de programacin
y los ISAR e IRAL5. Es esta plataforma la que permitir notables avances en materia
de Inversin de Decisin Regional, la cual se increment de 13,7% en 1990 a 54,3%
en 2007. El notable incremento de los recursos de decisin regional se contrapone
con las limitaciones del rgimen poltico regional, cuya legitimidad se ve restringida
por el proceso de constitucin del Consejo Regional.
Los recursos de la inversin de decisin regional tiene su origen en: los recursos de los Programas de Inversin Regional (FNDR y provisiones), la Inversin Sectorial de Asignacin Regional
(ISAR; inversin que corresponde a estudios preinversionales, programas y proyectos de inversin
que siendo de un ministerio o servicio especco, se deban realizar en una regin particular (PMB
y Programa de Agua Potable Rural); las Inversiones Regionales de Asignacin Local (recursos
del nivel central que son decididos por los gobiernos regionales, de acuerdo a la priorizacin
de los gobiernos municipales y de manera coherente con la Estrategia Regional de Desarrollo
(PMU y los Programas de Desarrollo Social y de Apoyo a Actividades Econmicas de FOSIS);
los Convenios de Programacin, acuerdos formales entre ministerios y regiones que denen las
acciones relacionadas con los proyectos de inversin; Pavimentos Participativos, Proyectos MOP y
Fondo Nacional del Deporte y otros programas (Programas Defensas Fluviales y Fondo Nacional
del Deporte) y subsidios (Programa Chile Barrio, Subsidios PET y Subsidio Estndar Mnimo,
SUBDERE, Evolucin y Anlisis de la Inversin de decisin regional (IDR), 1990-2007, Subdere,
Santiago, 2008. Revisar, tambin, el estudio de Dagmar Raczynski y Claudia Serrano (editoras),
Descentralizacin: nudos crticos, CIEPLAN/Asesoras para el Desarrollo, Santiago, 2001.
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A partir de la dcada de los noventa la descentralizacin entendida ahora como

forma de organizar la administracin del Estado, hacer ms eciente el alcance de
polticas, planes y programas y de acercar el Estado a las personas, se ha manifestado en un conjunto de reformas legales y en la creacin de diversos instrumentos
descentralizadores, que han ido conformando un cierto marco general que, no obstante, se encuentra condicionado por los siguientes aspectos: a) En trminos polticoculturales, el planteamiento del Estado unitario como marco inamovible del proceso
descentralizador condiciona el traspaso de competencias, funciones, atribuciones y
recursos desde el nivel central hacia los organismos subnacionales; b) El carcter
fuertemente presidencialista del rgimen poltico delimita la dispersin del poder
poltico, la cultura centralista se resiste en distintas esferas a avanzar en procesos
de descentralizacin; c) La estructura centralizada de los partidos polticos y el sistema binominal de elecciones, marcan la tendencia hacia la creacin de dos bloques
polticos, lo que entorpece el diseo de escenarios poltico-partidistas que sean un
efectivo reejo de la realidad de los territorios; d) En trminos normativos, nuestro
cuerpo legal distingue entre los conceptos de Gobierno y administracin del Estado,
en donde la facultad de gobernar slo puede desconcentrarse y es la administracin
del Estado la que se descentraliza.
Con todo, es posible argumentar que a partir de los noventa, el proceso ha sido
gradual y selectivo, sin una referencia explcita a un modelo particular de descentralizacin. Ms an, la modernizacin y la reforma del Estado que marcan particulares
desafos para toda Amrica Latina aparecen como los nicos elementos orientadores
del proceso. Ello signica que el marco general expresado ms arriba es el resultado
de iniciativas que han sido capaces de plasmarse en reformas bajo particulares condiciones favorables. En efecto uno de los grandes hitos en materia de descentralizacin,
cual es la creacin de los Gobiernos Regionales, surge como una reforma legal complementaria a la original que deseaba democratizar a travs de elecciones directas las
autoridades al nivel municipal.
El proceso de descentralizacin en Chile en la ltima dcada surge entonces
desde un anhelo por mayor eciencia, por mayor democracia y participacin, anhelos todos que enfrentan el desafo de avanzar en un Estado unitario, pero descentralizado. La imagen pas que el documento de poltica pblica El Chile descentralizado
que queremos (Subdere, 2002) intent plasmar era el de un pas moderno, ecaz
y transparente, capaz de interpretar las aspiraciones de desarrollo de cada una de
sus regiones y comunas, contribuyendo efectivamente a su realizacin. Es decir, el
debate que reposiciona al Estado nacional como conductor de desarrollo, agente de
gobernabilidad y cultura cvica sirve tambin de fundamento a este proceso.
Descentralizacin poltica
La llegada de la democracia permiti hacer efectivo un proceso de descentralizacin
poltica, entendindola en dos sentidos: como un traspaso de poder de decisin
desde el nivel central hacia los niveles subnacionales, y como la democratizacin de
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la eleccin de las autoridades territoriales. La reforma constitucional de 1991 abre las

puertas para la creacin de las leyes orgnicas constitucionales regional y municipal.
Esta reforma representa un hito, puesto que da forma a un sistema de administracin
que debe resolver en tres niveles efectivos de administracin: el nacional, el regional
y el local.
Clave result tal como se seal ms arriba en el diseo de esta nueva institucionalidad descentralizada, la creacin de los Gobiernos Regionales, aun cuando
es objeto de permanente crtica lo compartido de sus competencias con otros sectores del nivel nacional y la escasez de funciones y atribuciones para gestionarlas.
En el nivel local, por su parte, la democratizacin en la eleccin de sus autoridades
a nivel de concejales primero y de alcaldes posteriormente, s permite dar cuenta de
una gestin ms autnoma y descentralizada.
El Gobierno Regional (GORE) es una institucin descentralizada y como rgano de administracin superior de la regin debe velar por su desarrollo econmico,
social y cultural, para lo cual cuenta con funciones en materia de ordenamiento
territorial, de fomento productivo y de desarrollo social y cultural. Est conformado
por dos rganos: el Intendente, quien es el ejecutivo del GORE adems de representar al Presidente de la Repblica en la regin, y el Consejo Regional (CORE), rgano
que se conforma adems del intendente por consejeros regionales que son electos en
forma indirecta por los concejales de la regin constituidos para tales efectos en colegios provinciales, por un perodo de cuatro aos, pudiendo ser reelectos; el nmero
de consejeros regionales vara en la regin dependiendo de su nmero de habitantes:
se eligen dos consejeros regionales por provincia independiente del nmero de habitantes; diez consejeros en las regiones de hasta un milln de habitantes y catorce
en aquellas regiones con una cifra superior de habitantes. El propsito del CORE es
hacer efectiva la participacin de la comunidad regional, y cuenta para tales nes con
facultades normativas, resolutivas y scalizadoras.
Los requisitos, inhabilidades e incompatibilidades para ser electo consejero regional son los siguientes: a) ser ciudadano con derecho a sufragio; b) tener la mayora de
edad; c) haber completado la enseanza media o su equivalente; d) residencia en la
regin, lugar de la eleccin, durante un plazo no inferior a dos aos.
El cargo de consejero regional es incompatible con los siguientes cargos y funciones: a) senadores y diputados; b) ministros de Estado, subsecretarios, intendentes, gobernadores, alcaldes, concejales, miembros del Consejo Econmico y Social
Comunal, secretarios regionales ministeriales, directores de servicios regionales; c)
funcionarios pblicos de exclusiva conanza del Presidente de la Repblica o del intendente respectivo, funcionarios de planta o en comisin de servicio en el Gobierno
Regional; d) funcionarios de la Contralora General de la Repblica y los miembros
del Consejo del Banco Central; e) miembros del Poder Judicial, scales del Ministerio Pblico, miembros del Tribunal Constitucional, del Tribunal Calicador de
Elecciones y de los Tribunales Electorales Regionales y los miembros de las Fuerzas
Armadas, carabineros e investigaciones.
Dentro de las inhabilidades para ejercer el cargo de consejero regional, se encuentran: a) personas que tengan vigente o suscriban, por s o por terceros, contratos
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o cauciones con el Gobierno Regional o quienes tengan litigios pendientes con el

Gobierno Regional; b) personas condenadas por algn crimen o simple delito.
En trminos de descentralizacin poltica, el Gobierno Regional es un rgano de
administracin superior de la regin, careciendo por tanto de funciones de gobierno
propiamente tal. Aun cuando tiene la facultad de elaborar polticas regionales las
cuales se enmarcan en las estrategias de desarrollo regional, stas no tienen validez
por sobre lo que una poltica pblica del nivel nacional establece para un determinado sector. Por su parte, sus facultades normativas se limitan a aprobar y modicar
las normas reglamentarias regionales que le encomienden las leyes.
Resulta importante destacar aqu que la estructura poltica de apoyo que tiene el
intendente para su gestin est constituida por la administracin pblica desconcentrada del nivel regional, la cual para estos efectos se organiza en el gabinete regional,
el cual integran las siguientes autoridades regionales.
Por un lado, el Secretario Regional Ministerial (SEREMI; Ley Orgnica Constitucional sobre Gobierno y Administracin Regional N 19.175), es la autoridad
desconcentrada del sector en la regin, adems de ser representante del Ministro,
es colaborador directo del intendente, por lo que se subordina a su autoridad para
la elaboracin de polticas, planes, proyectos, programas y presupuestos referidos a
su sector en particular. Los secretarios regionales ministeriales son nombrados por
el Presidente de la Repblica, a partir de una terna que le presenta el intendente,
oyendo al ministro respectivo. Tiene funciones de planicacin, de gestin y presupuestarias. Dentro de las de planicacin destacan las de elaboracin de polticas
y programas para el desarrollo de su sector; en las de gestin se encuentran las de
coordinar o supervigilar las funciones que desarrollan las instituciones de su sector
que operan en la regin, y las presupuestarias se reeren a la elaboracin del presupuesto de su sector.
Por otro lado, est la gura del gobernador, el cual: a) tiene a su cargo la administracin de su respectiva provincia; b) preside el Consejo Econmico y Social Provincial; c) tiene atribuciones para supervisar programas y proyectos de desarrollo que
elaboren los servicios pblicos regionales; proponer al intendente proyectos de desarrollo de su provincia; asesorar a las municipalidades de su jurisdiccin; promover
la participacin del sector privado en el desarrollo, entre otras. La gura del gobernador cuenta con un rgano de participacin de carcter consultivo en la provincia,
el Consejo Econmico y Social Provincial CESPRO. ste se constituye por
los representantes de las organizaciones sociales de la provincia y por miembros por
derecho propio, estos ltimos provienen de las reas de Salud y Fuerzas Armadas.
A pesar de que la gura del gobernador es importante en regiones de alta dispersin geogrca y poblacional, no es menos cierto que el nivel provincial ha logrado
poca relevancia en la denicin de los ejes de desarrollo en la mayora de las regiones
del pas. Un claro ejemplo de ello es el permanente cuestionamiento acerca de la eciencia y ecacia posibles de alcanzar en este nivel. El argumento que aparece como
el ms razonable para la mantencin de la provincia y sus respectivas autoridades,
reside en la necesidad del Estado de llegar lo ms cerca posible al nivel local en el
proceso de transferencia de polticas y recursos desde el nivel central. Por su parte,
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muchas SEREMI cuentan con escasa infraestructura de gestin y dotacin de personal para desarrollar ecientemente su labor.
En suma, el gabinete regional constituye ciertamente un espacio de reexin
integrada para resolver los desafos que el desarrollo econmico, social y cultural
impone a una regin, desafos a los que se suma el dotar de ms infraestructura orgnica los propios espacios institucionales que para estos efectos ha creado la Ley.
A modo de balance, es posible argumentar que la existencia de dos lneas de
gobierno (la de Interior, en la gura del intendente; y la regional, en el GORE)
dicultan una coordinacin de la gestin en la regin. A este escenario adverso se
suma la falta de legitimidad del CORE originada en su eleccin indirecta, los escasos espacios de participacin y de control de la comunidad regional, la existencia
de numerosas si no todas competencias compartidas con otros sectores y el
presidencialismo en el rol y gura del intendente. Con todo, resalta la funcin de
distribucin de la inversin regional descentralizada, como la ms importante en
este nivel. No obstante, se observa una necesidad de profundizar la democracia y
perfeccionar el sistema de representacin en este nivel, as como la incorporacin de
mecanismos de control tales como la cuenta pblica.
Por ltimo se encuentran, como desafos pendientes, el diseo de mecanismos
efectivos para la administracin de territorios de especiales caractersticas tales como
las reas metropolitanas y las zonas extremas o especiales. Respecto a estas ltimas ha sido el nivel central el que permanentemente ha debido dar respuestas a las
urgencias y necesidades de los habitantes de tales territorios a travs de diversos
esfuerzos sectoriales, en general, y del Comit Interministerial de Zonas Especiales
(CIDEZE), en particular.
Descentralizacin econmica
La descentralizacin econmica o scal, entendida como la forma de asignar recursos pblicos por parte de los niveles subnacionales, es un factor crtico para el avance
del proceso de descentralizacin. En nuestro pas ha tomado la forma de la asignacin de recursos por parte del nivel nacional hacia el regional y el local, a travs de
transferencias.
Desde la propia creacin del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), el
modelo ha optado por una descentralizacin del gasto, en donde la premisa ha sido
que el gasto sea ejecutado en el nivel ms cercano a las preferencias de las personas,
lo que se traduce en que son los sectores quienes entregan sus recursos a las regiones
para gastarlos en funcin de sus intereses.
Con todo, los esfuerzos ms signicativos en materia de aumento de la descentralizacin scal, en los ltimos quince aos, han apuntado a fortalecer el instrumento
Inversin de Decisin Regional (IDR), a efectos de que sean las regiones las que
mayormente participen en el destino de los recursos previstos en sus presupuestos.
La IDR corresponde a: la inversin de los Gobiernos Regionales, la inversin sectorial de asignacin regional, la inversin regional de asignacin local, los convenios
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de programacin y otros proyectos y programas que pueden variar anualmente. Se

calcula mediante la siguiente expresin:
Inversin regionalizada
Inversin pblica nacional
100
El detalle de estos componentes se describe a continuacin:

a) Recursos de Inversin de los programas de inversin regional, que corresponden
bsicamente al Fondo Nacional de Desarrollo Regional y las provisiones
sectoriales.
b) Inversin Sectorial de Asignacin Regional (ISAR) que corresponde a estudios
de preinversin, programas y proyectos de inversin de un Ministerio o
Servicio, que va a ser ejecutado en una regin especca y cuyo impacto se
concentra en un determinado territorio; ejemplos de ISAR son los programas
de mejoramientos de barrios (PMB) y el programa de agua potable rural.
c) Inversin Regional de Asignacin Local (IRAL), corresponde a recursos de
inversin que desde el nivel central se ponen a disposicin de las regiones para
sus respectivas comunas. Predene sectores relevantes de inversin, los cuales
se centran en el cumplimiento de la Estrategia de Desarrollo Regional (EDR).
Son los Concejos Municipales quienes deciden los proyectos a favorecer con
estos recursos. El IRAL se compone de: programa de mejoramiento urbano y
equipamiento comunal (PMU) y los programas de apoyo social del FOSIS.
d) Convenios de Programacin, estos son protocolos de acuerdos entre uno o ms
sectores y uno o ms gobiernos regionales, por los cuales se deciden acciones
relativas a proyectos de inversin en un plazo determinado.
e) Pavimentos Participativos, es un programa del Ministerio de Vivienda y
Urbanismo que requiere de la participacin activa y efectiva de los vecinos.
f ) Proyectos del Ministerio de Obras Pblicas y Fondo Nacional del Deporte.
g) Otros programas y subsidios.
La IDR como instrumento que mide la descentralizacin econmica ha crecido
como se seal antes, en el perodo correspondiente entre los aos 1990-2007 a un
porcentaje de 54,3%. Si bien es cierto que tanto los instrumentos medidos por este
concepto como los montos asociados a los mismos han aumentado en el perodo
mencionado, existen discrepancias respecto a su efectivo impacto. Uno de los argumentos indica que en su medicin se incorporan los montos aprobados en la Ley
de Presupuesto de la nacin, no ajustndose posteriormente a los cambios que sta
tiene en su perodo de aplicacin. Otro aspecto que rescata la discusin es que los
niveles de decisin respecto a los montos de los componentes de la IDR son muy
variables; en efecto, la decisin sobre proyectos de inversin del FNDR que son de
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libre disposicin, sin embargo, un importante porcentaje corresponde a proyectos de

inversin que se encuentran condicionados por el sector que origina dichos recursos. Por otro lado, numerosos estudios de la Subsecretara de Desarrollo Regional y
Administrativo arman que la decisin de inversin de los gobiernos regionales es
signicativamente alta respecto a proyectos especcos.
Por lo anterior, variadas reexiones apuntan a generar nuevos instrumentos que
fortalezcan efectivamente el proceso de descentralizacin scal. Entre ellos destacan
los Anteprogramas Regionales de Inversin (ARI) y los Programas Pblicos de Inversin en la Regin (PROPIR), que representan el conjunto posible de inversin en
una regin y es en el Gobierno Regional en donde se discuten como anteproyectos
de inversin.
Fernndez y Jara (2008) muestran la evolucin de la Inversin de Decisin Regional y de sus componentes. El grco 1 permite observar la relativa disminucin
de los ISAR, IRAL y convenios de programacin en el perodo comprendido entre
1990 y 2007. Por otra parte, si bien es cierto que las provisiones asociadas al FNDR
han aumentado, tambin lo es que lo han hecho bajo la forma de nanciamiento
condicionado de las mismas.
Grfico 1. Evolucin de los componentes de la IDR perodo 2002-2007

(En millones de pesos de cada ao)
1.200.000
1.000.000
MONTOS
800.000
600.000
400.000
200.000
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
AOS
PAVIMENTOS PARTICIPATIVOS
PROGRAMAS DE INVERSIN REGIONAL

ISAR
OTROS PROGRAMAS
IRAL
OTROS PROYECTOS
CONVENIOS DE PROGRAMACIN
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El mecanismo a travs del cual se llega a distinguir la IDR, comienza naturalmente en el proceso de elaboracin presupuestaria en cada regin, que se inicia
durante el primer trimestre de cada ao6, con la formulacin del anteproyecto de
inversin regional, para la formulacin presupuestaria y de actividades para el ao
siguiente. Este anteproyecto de inversin regional constituye una verdadera carta de
navegacin presupuestaria; en su diseo y a partir de las deniciones de las Estrategias de Desarrollo Regional, participan representantes del Consejo Regional, de
los Secretarios Regionales Ministeriales y de las Direcciones Regionales de los Servicios que operan en la regin. De esta manera son los propios Ministerios los que,
a partir de este detalle, deben hacer llegar la informacin requerida para su sector,
siendo esta instancia el mecanismo de comunicacin entre lo que un sector estima en
trminos de planes, programas y recursos para una regin y lo que la propia regin
le representa como necesidad. Producto de este trabajo se elabora un proyecto de
presupuesto lo ms ajustado posible a las necesidades de la regin, el que es remitido
nalmente a los respectivos Ministerios para que se consideren en la formulacin de
sus propios presupuestos.
El proyecto de presupuesto de la regin tiene a lo menos dos componentes: un
presupuesto de gastos de funcionamiento del Gobierno Regional y otro de inversin.
Este proyecto es remitido al CORE por parte del intendente para su aprobacin;
dentro de sus facultades el CORE puede aprobarlo o sustituirlo.
Descentralizacin administrativa
Entendida como transferencia de competencias en general y de funciones y atribuciones en particular, la descentralizacin administrativa aparece como un mecanismo que delega competencias del nivel central en niveles subnacionales, pero que
mantiene la supervigilancia sobre las mismas.
Destaca el hecho de que la Ley Orgnica Constitucional sobre Gobierno y Administracin Regional (LOCGAR) establece en su artculo n 67 la posibilidad de
que un Gobierno Regional solicite al Presidente de la Repblica el traspaso de competencias y recursos que estn a cargo de un Ministerio o Servicio, adjuntando en
dicha peticin todos los estudios correspondientes que avalen dicha peticin y que
demuestren la aptitud para asumir tales nuevas competencias. Esta peticin, seala la ley, debe ser analizada por el propio sector involucrado, emitiendo un informe
que deber ser revisado por el Presidente de la Repblica para su decisin. Si esta
peticin prospera, el artculo 107 de la mencionada ley establece la celebracin de
un convenio como mecanismo de traspaso de la competencia desde el sector hacia
el Gobierno Regional.
Ley 19.175 Orgnica Constitucional sobre Gobierno y Administracin Regional.

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Cabe preguntarse entonces por qu a pesar de lo explcito del procedimiento, la

historia constata lo difcil de su implementacin, pudindose levantar al respecto
dos hiptesis:
a) La propia percepcin del Gobierno Regional como una organizacin dotada
de una institucionalidad poco capaz de actuar como receptora de nuevas competencias. A este respecto, recordando lo dispuesto en la ley, se establecen slo
dos divisiones en la estructura del Gobierno Regional, la de administracin y
nanzas, que tal como su nombre lo indica se encarga de las gestin administrativa y nanciera, de los servicios generales y de la ejecucin del presupuesto,
y la de anlisis y control de gestin, a cargo de los proyectos de inversin,
principalmente. ltimamente, se ha permitido la generacin de una tercera
divisin, la de desarrollo, preocupada de aspectos de planicacin y desarrollo
de la regin.
b) Analizando esta estructura del Gobierno Regional, dispuesta por ley, es posible
entender que su funcionamiento se encuentra claramente acotado a aspectos
administrativos y de acompaamiento de procesos, ms que a funciones de
liderazgo estratgico en la regin.
c) Una segunda hiptesis indica que una nueva competencia para el Gobierno Regional requerira un lugar en trminos de estructura donde traspasarla. Considerando que el que hace efectivo el traspaso es el Presidente de la
Repblica, debiendo radicar necesariamente la competencia en el Gobierno
Regional, se requerir de una reforma legal orgnica constitucional para hacer
efectivo el traspaso al Gobierno Regional como institucin descentralizada.
De hecho esa ha sido la frmula para traspasar algunos aspectos de la planicacin del territorio materializados en los futuros Planes Regionales de
Ordenamiento Territorial (PROT) que tendrn la particular caracterstica de
ser slo indicativos.
Es necesario considerar que la Constitucin Poltica de Chile consagra un sistema de distribucin de las competencias pblicas, no de separacin de poderes del
Estado. En contraposicin, la descentralizacin administrativa implica una redistribucin del poder del Estado, con un matiz: reconocer qu nivel del Estado est ms
preparado para hacerse cargo de una determinada materia.
En efecto, avanzar en la descentralizacin administrativa permitira eliminar la
tendencia a disear polticas pblicas homogneas, potenciara los liderazgos territoriales, favorecera la modernizacin de la gestin pblica y facilitara el aprendizaje
entre instituciones.
La idea de problematizar aquello que funciona bien centralmente y aquello que
podra funcionar mejor regionalmente, ha de centrarse en fortalecer las actuales
competencias de gobiernos regionales y municipios, de modo que sus decisiones sean
efectivamente autnomas.
Por su parte la realidad local se centra en un escenario de eterna promesa de mayores facultades para constituirse en verdaderos motores del desarrollo en sus territorios. Los municipios cuentan con un gran nmero de funciones (superpuestas entre
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s y con otros niveles del Estado) y con menores atribuciones para llevarlas a cabo.
Dado lo anterior urge la necesidad de fortalecer las competencias locales para que se
constituyan como prestadores de servicios sociales, sean promotores del desarrollo
econmico o bien el conjunto de competencias a traspasar aseguren un mnimo de
calidad en las prestaciones municipales.
El traspaso de funciones y atribuciones de una competencia del nivel central
hacia niveles subnacionales debera considerar el traspaso de recursos asociados a
ciertos tipos de servicios pblicos: a) privilegiar reas de administracin pblica con
abundantes recursos humanos e institucionales; b) enfatizar reas donde existe un
gran nmero de ellos; c) estimar el costo/benecio y las economas de escala; d) examinar reas de gestin deciente; e) considerar reas geogrcas priorizadas.
El traspaso de competencias y funciones como parte del proceso de descentralizacin administrativa es clave en el proceso descentralizador, puesto que de esta
manera se fortalece a las instancias subnacionales para asegurar un desempeo eciente y ecaz.
Para el caso de las entidades locales, podra darse el principio de subsidiariedad
entre niveles, en donde el nivel local pueda traspasar funciones de las que no pueda
hacerse cargo a los niveles regional o nacional.
Si la propuesta en materia de traspaso de competencias es sobre la base de competencias compartidas y eventualmente transferibles entre los distintos niveles de la
Administracin del Estado, tres son los temas claves a tener en cuenta: a) denicin
clara y precisa de las funciones que corresponder asumir a cada nivel, con sus respectivas atribuciones; b) la coordinacin entre la gestin de los tres niveles de modo
de lograr eciencia y control, evitando las disfuncionalidades y duplicidades de recursos; c) la colaboracin o cooperacin, que se vincula a la idea de apoyo interinstitucional y forma de relacin que partiendo del respeto por la autonoma, permite la
ejecucin de procedimientos y acciones en conjunto.
El proceso de descentralizacin colombiano desde la perspectiva

de los departamentos
Antecedentes de la descentralizacin en Colombia
La Carta Constitucional de 1886 deni a Colombia como un Estado centralizado
polticamente y descentralizado administrativamente. Esto se manifest mediante
una relacin vertical de poder, donde los actos de una autoridad eran refrendados
por la autoridad inmediatamente superior, siendo as, que el Presidente era en ltima instancia el responsable de todos los actos del gobierno. La descentralizacin
territorial era bsicamente administrativa, en la medida en que para la prestacin de
servicios en los distintos departamentos, adems de la responsabilidad en el cobro de
algunos impuestos, el ejecutivo dena y decida respecto de dicha desconcentracin
funcional.
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En materia de competencias scales, la Ley 14 de 1983 permiti elevar el nivel de

recaudos territoriales mediante la simplicacin y racionalizacin del sistema impositivo de los departamentos y municipios. A su vez, tambin ampli la base gravable
sobre todos los predios registrados en las ocinas de catastro. Estas medidas scales,
se adoptaron justamente en el momento en que se evidenciaba un grave deterioro en
las nanzas del gobierno nacional, producto del aumento del gasto, la deuda interna
y externa y los altos niveles de corrupcin7.
Adicionalmente, la Ley 12 de 1986, aument el porcentaje del IVA que se traspasaba a los municipios, mientras que dichos recursos deban ser asignados a la atencin de gastos de funcionamiento e inversin en las entidades territoriales. Sin embargo, la autonoma local respecto del manejo de estos recursos era cuestionable, en
la medida en que la ley dena explcitamente la destinacin de los mismos, adems
de condicionar las transferencias a la capacidad de recaudo, como sucedi con el
impuesto predial (Rojas, 1987: 46).
En 1986 se dio uno de los mayores pasos en materia de descentralizacin poltica,
al establecerse la eleccin popular de alcaldes, que pese a que coincide con el reparto
de cuotas de poder mediante la participacin del cuadro ampliado de las lites de
los partidos tradicionales en el mbito local, tambin abri un nuevo espacio en el
que los ciudadanos podan participar mediante la toma de decisiones en asuntos de
su inters. Esta reforma democrtica buscaba, en teora, reducir la distancia entre
gobernantes y gobernados y as mismo fortalecer el vnculo de responsabilidad entre
ambos e, incluso, inducir al manejo eciente de los recursos a nivel local (Wiesner,
1992).
La dcada del 90 comenz con una profunda crisis scal, producto de diversos
factores, como los altos niveles de deuda interna y externa, el aumento del gasto
pblico y la corrupcin, entre otros. Adicionalmente, era evidente el crecimiento de
grandes problemas de pobreza y marginalidad urbana y rural, a causa de la incapacidad del Estado por atender las demandas sociales y del mercado por absorber la
creciente mano de obra. El narcotrco y la violencia poltica a partir de la lucha
entre la fuerza pblica, grupos guerrilleros y paramilitares, tambin fueron otros
agravantes de esta crisis.
En medio de este complejo panorama de zozobra y una crisis poltica e institucional, se convoc a una Asamblea Nacional Constituyente, en la que fue muy importante la participacin de un gran componente plural ciudadano por fuera de los
partidos tradicionales, para la expedicin de la nueva Constitucin Poltica de 1991.
Por medio de esta iniciativa, se busc recuperar la credibilidad de las instituciones,
dar mayores espacios de participacin en la toma de decisiones a todos los sectores
Al respecto, pese a que un informe nal de la misin sobre nanzas intergubernamentales en

Colombia (Bird, 1981), recomend modicar el sistema de transferencias como medida necesaria
para salir del dcit scal de la Nacin, permitiendo gracias a un gran esfuerzo scal, el autonanciamiento de municipios grandes para que estos a su vez nanciaran a los pequeos, el gobierno a
la cabeza del Presidente Turbay Ayala, no adopt ninguna reforma importante sobre descentralizacin scal, sin embargo, s se tomaron algunas medidas para desconcentrar funciones.
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sociales y hacer ms eciente la administracin pblica, con la insercin de una serie

de herramientas de control y tcnicas del sector privado, dirigidas a generar el cambio de un sistema burocrtico-racional, por uno gerencial8.
La nueva Constitucin, y posteriormente sus normas reglamentarias, han determinado el desarrollo y situacin actual del proceso de descentralizacin, principalmente en la medida en que incrementa el volumen de transferencias del nivel
central hacia los Departamentos y Municipios y, adems, redene las funciones de
los distintos niveles de Gobierno, as como tambin aumenta las responsabilidades
de las entidades territoriales9.
Las reformas econmicas introducidas en los 90, estaban principalmente dirigidas a insertar al pas en la dinmica econmica neoliberal, mediante la apertura
del mercado nacional. Adems, se adoptaron una serie de recomendaciones para el
ajuste scal de la Nacin, las cuales fueron hechas por organismos multilaterales
como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional y que contemplaban
privatizaciones, exibilizacin laboral, reduccin del aparato del Estado y desregulacin econmica, entre otras medidas, condicionadas al pago de la deuda externa y
las posibilidades de obtener nuevos crditos.
En estas condiciones, lo local hace parte del inters del capital transnacional en
aras de permitir la expansin del mismo. Se crea entonces un espacio en el que los
poderes locales slo son simples mediadores y receptores pasivos frente a las polticas
nacionales y el gran capital.
Sin embargo, todas estas reformas iniciadas en los aos 90, independientemente
del tipo de intencin, negociacin o espacio de afectacin, han tenido hasta la fecha
una fuerte determinacin estructural del sistema econmico, social y poltico del
pas y la regin, en la medida que j los marcos actuales para el ejercicio de derechos ciudadanos y la democracia, al tiempo que j tambin las caractersticas de
los procesos de descentralizacin en cuanto a los niveles de autonoma y desarrollo
local generados.
El objeto especco de anlisis del trabajo es analizar el rol del departamento
como ente territorial de la nacin a la luz del desarrollo del proceso de descentralizacin, razn por la cual no se ahondar mucho en aspectos generales del proceso.
Dentro de esta serie de reformas a la administracin pblica del pas, se incorporaron herramientas como la Reingeniera (usualmente asociada al concepto de reestructuracin en el sector pblico) y que consiste en un enfoque de gestin por procesos, as como el sistema de calidad total
y las Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin-TIC. Todas ellas generaron ciertos niveles
relativos de progreso en la gestin pblica, sobre todo respecto al mejoramiento en la atencin al
ciudadano.
En el campo poltico, con la Constitucin de 1991 se instaur la eleccin popular de gobernadores como cabeza del gobierno departamental, lo que inclua tambin el tarjetn, la nanciacin
de campaas y las consultas populares en las entidades territoriales (Departamento Nacional de
Planeacin, 1991).
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Estructura poltico-administrativa del departamento

La Constitucin de 1991 establece en su artculo 1: Colombia es un Estado social
de derecho, organizado como repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de
sus entidades territoriales, participativa y pluralista, etc.. De esta manera, el grado
de legitimidad del sistema poltico y por ende, la estabilidad de las instituciones
democrticas, depende en un alto grado de que todos estos enunciados ms all de
lo formal, sean objeto de estricto desarrollo, en el que por un lado exista un alto
grado de autonoma de las entidades territoriales en la determinacin y atencin de
sus propios intereses y por otro, la generacin de consensos ciudadanos en torno a la
legitimidad del mismo sistema.
Los departamentos como entidades territoriales son unidades poltico-administrativas derivadas de la Revolucin Francesa, en las cuales ha sido dividido el territorio nacional, para facilitar funciones bsicas como la gestin de la poltica pblica
y la planicacin. Adems, estas unidades tienen como nes, entre otros, la intermediacin entre los municipios y el Estado, la formulacin de planes de desarrollo y
de ordenamiento territorial, la generacin de procesos productivos, la coordinacin
y conduccin de obras pblicas de gran inters y velar por la preservacin del medio
ambiente (Mendoza, 2003).
La Constitucin en los artculos 286 y 287, establece como entidades territoriales
a los departamentos, distritos, municipios y distritos indgenas10, determinando para
ellos autonoma en la gestin de sus intereses dentro de los lmites de la Constitucin y la ley. De esta manera en virtud de tales atribuciones, stos tienen derecho a
gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que le correspondan,
administrar los recursos, establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de
sus funciones y participar en las rentas nacionales.
Adicionalmente, la Constitucin deja la puerta abierta a la posibilidad de conformar como entidades territoriales con reconocimiento de persona jurdica a las
regiones y provincias que se constituyan en los trminos de la Constitucin y la ley11
(el desarrollo real y los obstculos para el ejercicio de estos derechos y facultades ser
10
11
Respecto de la posibilidad de creacin de los territorios indgenas, en la actualidad stos como entidad territorial con autonoma poltico-administrativa, no existen. El pas cuenta con alrededor
de 638 resguardos indgenas, conformados a partir de la responsabilidad del Estado de garantizar
el acceso a la tierra, as como el respeto y defensa de los derechos de estas comunidades. Estas
poseen cierto grado de autonoma en cuanto a la planeacin y uso del territorio, posiblemente
y como lo demandan, tendran un sistema judicial propio segn sus usos y costumbres, pero
segn lo dispuesto por el artculo 330 de la Constitucin Poltica, no estn conformadas como
entidades territoriales con autonoma en el recaudo y distribucin de sus recursos, en el diseo y
elaboracin de planes y programas de desarrollo econmico y social, ni tampoco en la promocin
de inversiones pblicas de su territorio.
Al respecto se plantea que dos o ms departamentos pueden constituirse en regiones administrativas de planicacin con personera jurdica, autonoma y patrimonio propio, cuyo objeto central
ser el desarrollo econmico y social del respectivo territorio. Por ejemplo, el departamento de
Cundinamarca, la ciudad de Bogot y los municipios contiguos, podran asociarse en una regin
administrativa y de planicacin especial, conservando su identidad poltica y territorial.
56
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analizado en el ltimo apartado), con el n de fortalecer los procesos de planicacin y desarrollo de los distintos territorios.
La creacin de departamentos en el pas, puede entenderse como un proceso en
el que, durante un perodo de casi 100 aos, ha ido aumentando poco a poco la
cantidad de stos, por divisiones de grandes regiones o el reconocimiento de regiones apartadas como entidades territoriales en iguales condiciones. La Constitucin
de 1886, decret la divisin del pas en nueve Estados soberanos, basado en un
sistema polticamente centralista y administrativamente descentralizado de carcter
unitario rgido. En 1904, tras la prdida de Panam, el general Rafael Reyes decret
una nueva distribucin territorial compuesta por 25 departamentos, una intendencia
y un territorio nacional. En 1936, una reforma cre con rango constitucional las
intendencias y comisaras, dividiendo ahora el territorio en departamentos, intendencias y comisaras.
Finalmente, la Constitucin Poltica de 1991 con el n de adecuar el Estado a
las nuevas realidades sociales y econmicas, particularmente en aspectos como la
descentralizacin administrativa y la modernizacin del Estado, cambi mediante
el artculo 309, en razn de criterios de equidad y justicia redistributiva, un total
de nueve intendencias y comisaras por departamentos (Departamento Nacional de
Estadsticas-Colombia, 2008).
En la actualidad el pas se encuentra distribuido en 32 departamentos, 1.101
municipios, 10 distritos, incluido el Distrito Capital de Bogot12, el cual si bien es
municipio, est sujeto a un rgimen especial. La extensin del territorio nacional es
de 1.141.748 km. La supercie total de Colombia, incluida la soberana martima de
928.660 km2, es de un total de 2.070.408 km2 .
Autoridades
El departamento como entidad territorial est integrado por municipios, distritos y
territorios indgenas, mientras que la estructura del gobierno departamental la conforma el gobernador y la asamblea departamental integrada por diputados.
Dentro del inicio del proceso de descentralizacin en Colombia, se destaca como
elemento clave en la entrega de poder poltico a los distintos territorios, la primera
eleccin de alcaldes para el ao de 1986 y de gobernadores para 1993, ya que antes de
la promulgacin de la Constitucin de 1991, los gobernadores aunque igual hacan
parte del Poder Ejecutivo, eran delegados por el Presidente de la Repblica para ser
los mximos representantes del departamento13.
12
13
La Constitucin de 1991, tambin crea el distrito turstico y cultural de Cartagena de Indias, el

distrito turstico, histrico y cultural de Santa Marta y el distrito especial industrial y portuario
de Barranquilla.
Mediante decreto 1822 de 1986, fue expedido el Rgimen departamental, posteriormente derogado expresamente por el artculo 380 de la Constitucin de 1991, por medio del cual la gestin
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Los gobernadores son elegidos popularmente por la poblacin habilitada para

ejercer el derecho al voto en la respectiva circunscripcin territorial, para un perodo
de cuatro aos, sin posibilidad de ser reelegidos para el perodo siguiente. Son los
jefes de la administracin seccional, representantes legales del departamento y como
agentes del Presidente de la Repblica, tienen a cargo el mantenimiento del orden
pblico y la ejecucin de la poltica pblica.
La Ley 617 del ao 2000 j, en base a la poblacin y monto de los ingresos corrientes de libre destinacin, percibidos por cada tanto de los departamentos como
municipios, una categorizacin de la cual dependen los gastos de funcionamiento
de las Contraloras, Concejo y Personeras. En cada uno de los departamentos del
pas hay una corporacin administrativa de eleccin popular denominada Asamblea Departamental, la cual ejerce control poltico sobre los actos del gobernador,
secretarios de despacho14, gerente y directores de institutos descentralizados. A su
vez, est integrada por siete (7) miembros para el caso de las comisaras erigidas
departamentos con la Constitucin de 1991 y en los dems departamentos por no
menos de once (11) miembros ni ms de treinta y un (31) miembros (artculo 299
de la Constitucin). El perodo de los diputados es de cuatro aos sin posibilidad de
reeleccin inmediata y stos tienen la calidad de servidores pblicos.
La Constitucin establece cules son las atribuciones tanto del gobernador como
de las asambleas departamentales, mientras que la Ley 617 del ao 2000, sobre descentralizacin y competencias, establece el conjunto de reglas tendientes a garantizar
la transparencia en la gestin departamental, a travs de una serie de disposiciones
en relacin al conjunto de inhabilidades e incompatibilidades de los gobernadores y
diputados de las asambleas departamentales.
Atribuciones
Al gobernador como autoridad cabeza del departamento le corresponde hacer cumplir la ley, decretos del gobierno y ordenanzas de las asambleas, as como dirigir la
accin administrativa como gestor y promotor del desarrollo de su territorio, a travs
de la presentacin de planes, proyectos y programas econmicos, culturales, sociales
de obras pblicas y presupuesto. Tambin crear, suprimir o fusionar empleos de las
dependencias a su cargo, nombrar y remover a gerentes y directores de establecimientos pblicos y empresas industriales y comerciales del Estado. Finalmente, debe velar
por la exacta recaudacin de las rentas departamentales, de las entidades descentralizadas y las que sean objeto de transferencias por la nacin.
A los diputados de las asambleas departamentales les corresponde expedir disposiciones, planes y programas relacionados con la planeacin, el desarrollo econmico
14
del gobernador como agente del ejecutivo, se da por delegacin directa del Presidente de la Repblica, el cual tiene tambin la facultad de nombrar y removerlo de su cargo.
stos hacen parte de las instancias de direccin en el manejo del gobierno departamental en carteras como la de educacin, salud y transporte entre otras.
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y social, el apoyo nanciero y crediticio a los municipios, turismo, transporte, medio ambiente, obras pblicas, vas de comunicacin y el desarrollo de sus zonas de
frontera. Tambin, decretar los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales, crear y suprimir municipios y determinar
la estructura de la administracin departamental, las funciones de sus dependencias
y las escalas de remuneracin. Finalmente, crear los establecimientos pblicos y las
empresas industriales o comerciales del departamento y autorizar la formacin de
sociedades de economa mixta.
Rgimen de inhabilidades e incompatibilidades
Tanto para gobernadores como para diputados, las inhabilidades para el ejercicio del
cargo son: haber sido condenado en cualquier poca por sentencia judicial a pena
privativa de la libertad excepto por delitos polticos o culposos, haber ejercido como
empleado pblico o intervenido en gestin de negocios de entidades pblicas del
nivel departamental o celebracin de contratos con las mismas, tener vnculo por
matrimonio, unin permanente, o de parentesco en segundo grado de consanguinidad, primero de anidad o nico civil, con funcionarios que dentro de los doce
meses anteriores a la eleccin hayan ejercido autoridad civil, poltica, administrativa
o militar en el respectivo departamento. En el caso del gobernador, haber desempeado el cargo de contralor departamental o procurador delegado en el respectivo
departamento durante un perodo de doce meses antes de su eleccin.
Las incompatibilidades para ambos guardan relacin con la prohibicin de participar en partidos polticos, celebrar o intervenir en contratos y procesos, desempearse simultneamente en otros cargos pblicos o ser apoderado o gestor ante entidades o autoridades administrativas. Adicionalmente, para los diputados, participar
como miembros de juntas o consejos directivos del sector central o descentralizado.
Mecanismo de revocatoria de mandato
En relacin a la revocatoria al mandato, el artculo 6 de la Ley 134 del ao 1994
sobre mecanismos de participacin ciudadana establece la posibilidad de que los ciudadanos en pleno ejercicio de sus derechos polticos den por terminado el mandato
que le han conferido a gobernadores y alcaldes por insatisfaccin con la gestin o
incumplimiento del programa de gobierno. Para adelantarse a esta accin, un nmero no menor al 40% del total de votos emitidos para la eleccin del mandatario,
puede solicitar ante la Registradura Nacional del Estado Civil la convocatoria a la
votacin para la revocatoria del mandato, en la cual slo pueden participar quienes
eligieron al mismo15.
15
Se considerar como revocado el mandato cuando este mecanismo sea aprobado por mnimo el
60% del total de los votos, siempre que el nmero de sufragios no sea inferior al 60% de la vota59
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Desde la promulgacin de la norma ha habido varias iniciativas ciudadanas de

revocatoria al mandato en el pas, de las cuales no se ha materializado ninguna. Esto
se debe a la falta de informacin en el trmite a seguir, la dicultad en la recoleccin
de rmas por parte de los mismos ciudadanos, largos tiempos de convocatoria a
votaciones por entes del Estado (hasta dos meses) y los bajos niveles de participacin
en las votaciones16. Sin embargo, pese a este panorama, hay que reconocer que existe
el espacio para hacerlo y tambin los mecanismos para gestionarlas. Habra entonces
que mejorar por un lado los sistemas de informacin y coordinacin entre entidades
y ciudadanos, al igual que promover estos mecanismos de participacin entre los
ciudadanos, de cara a una gestin ms eciente por parte de sus gobernantes.
Alcance de la autonoma poltica
La democratizacin de la vida poltica mediante la eleccin popular de mandatarios
locales y departamentales a partir del ao 1986, as como la creacin de una serie de
mecanismos de participacin ciudadana, consagrados en la Constitucin de 1991,
permitieron la ampliacin del espacio de poder histricamente centralizado. A partir
de la eleccin de representantes a nivel del territorio, se buscaba generar un mayor
acercamiento entre el Estado y la sociedad con el n de identicar y atender ms
ecientemente las necesidades sociales y fortalecer los espacios de participacin.
Esta entrega de poder en el territorio nacional se materializ, distribuyendo mdicas cuotas de poder poltico partidista a las nuevas lites locales, mediante la conformacin de cuadros ampliados de representacin de los partidos polticos nacionales
tradicionales a nivel local, los cuales son legitimados democrticamente por el pueblo.
A su vez, con la enunciacin de los mecanismos de participacin, se llev a cabo la
entrega, al menos formal, de herramientas para el mejoramiento en comunicacin
entre el Estado y los ciudadanos, con el n de contribuir a mejorar la eciencia en su
gestin.
Histricamente, los niveles subnacionales han sido considerados como menores
de edad sin capacidad para incidir en las condiciones socioeconmicas de su comunidad. Inicialmente, porque no disponen de recursos sucientes y la dinmica local
despierta intereses voluntariosos, caciquiles o poltico-partidistas; y, segundo, porque no poseen mrgenes de maniobra, siendo que las autoridades locales se limitan
a representar instancias nacionales.
16
cin registrada el da que se eligi al respectivo gobernador o alcalde. Adems, slo podrn votar
quienes lo hayan hecho ese da (Artculo 67, ley 134 de 1994).
A principios del ao 2006 los ciudadanos de Cali se dieron a la tarea de entablar una accin de
revocatoria contra el alcalde Apolinar Salcedo elegido en el 2003, por presuntos actos de corrupcin, para lo cual se deba recolectar un mnimo de 72.294 rmas correspondientes al 40% de los
votos que lo eligieron. De 119.000 rmas recogidas slo 38.000 fueron validadas, por distintas
razones como fueron: informacin incompleta, rmas electrnicas y no fsicas, errores de diligenciamiento de formularios e incorrecta elaboracin de los mismos por parte de la Registradura.
Razn por la cual la revocatoria qued sin piso y no pudo materializarse.
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El nivel nacional se concentra en planear, disear y supervisar las polticas y

programas, mientras que los niveles subnacionales funcionan en torno a la implementacin y control de los programas y proyectos, en los que esta perspectiva pasiva
y subsidiaria dada al nivel local sobre los asuntos econmicos y la planicacin,
hicieron que el desarrollo dependiera del gobierno nacional.
Las plantas burocrticas locales empobrecidas en su capacidad tcnica y administrativa, estn a la orden del da. La escasez de recursos y el poco inters por
profesionalizarlas se convierten en un obstculo para la eciente gestin pblica. La
situacin de las plantas de personal de los departamentos es bastante heterognea.
Algunos cuentan con buen nivel de recursos, amplias nminas y manejan bajo ciertos mrgenes mayores criterios de eciencia administrativa y modernizacin en la
gestin. Por el contrario, en los departamentos pobres, son comunes los bajos niveles
de profesionalizacin al igual que sus limitadas capacidades tcnicas y administrativas, que a su vez se convierten en presa fcil para la corrupcin y el clientelismo.
Sin embargo, en el campo poltico los avances del proceso de descentralizacin se
reejan en la existencia de una serie de mecanismos amparados constitucionalmente
y que, fundamentalmente, buscan generar a travs de la participacin ciudadana el
espacio para la entrega de poder poltico a la sociedad. Pese a que histricamente
ha existido una fuerte presencia y representacin de los partidos tradicionales (liberal y conservador), factores como la violencia en las regiones, nexos con grupos
armados ilegales, crisis de legitimidad asociada a la incapacidad para materializar las
demandas sociales y recientes divisiones al interior de los partidos, las que generan
desconanzas y segmentaciones en su interior (Ungur y Arvalo, 2004: 54-56), han
debilitado las estructuras de los mismos, al punto de no determinar su desaparicin,
pero s de recongurar la escena poltica con la aparicin y fortalecimiento de nuevas
formas polticas como partidos de izquierda o tambin, en menor grado, de movimientos sociales.
Competencias
Tal como lo establece la Constitucin en el artculo 298, los departamentos tienen
nicamente funciones administrativas, entre las que estn las de coordinacin y
complementariedad de la accin municipal e intermediacin con el Estado central.
En cuanto a la facultad de las entidades territoriales, especcamente el departamento, para la creacin o modicacin de leyes que se relacionan con asuntos de su
inters, stos se encuentran impedidos constitucionalmente para hacerlo. Existen,
por ejemplo, normas tributarias territoriales que fueron establecidas sin tener en
cuenta la diversidad econmica y geogrca de las diferentes regiones del pas.
En ese caso, aunque sobre el tema scal profundizaremos ms adelante, hay algunos impuestos que no tienen ninguna aplicabilidad prctica, pero no pueden ser
sustituidos por un nuevo tributo, dada la restriccin legislativa de las entidades territoriales. El impuesto de vehculos, por ejemplo, no puede ser recaudado en lugares
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como el departamento del Choc o la Regin Amaznica, donde el principal medio

de transporte es la lancha.
En un verdadero esquema tributario descentralizado se debe otorgar un alto
grado de autonoma legislativa a los territorios para que puedan crear y eliminar
impuestos de acuerdo a sus caractersticas y necesidades de nanciamiento (Bonet,
2006: 1-49).
Por otro lado, en la actualidad existe entre los niveles nacional y territorial falta
de claridad en la denicin de las competencias. Esta ausencia de claridad se maniesta a la hora de asumir responsabilidades por la deciencia en sectores en los que
no existe claridad, como son vivienda, acueducto y alcantarillado.
La Ley 60 del ao 1993, por medio de la cual se establece el situado scal y, posteriormente, la Ley 715 del ao 2001, que crea el Sistema General de Participaciones,
jan claras competencias de la Nacin, los departamentos y municipios en materia
de salud, educacin y agua potable, pero en cuanto a los dems sectores sociales que
corresponden a los de propsito general, la nacin hace la entrega de recursos, pero
tambin el municipio invierte en estos sectores dada la insuciencia de los mismos,
crendose as una duplicidad en el gasto y ausencia de claridad respecto de las competencias.
Frente al rol del departamento, es de aclarar que ste es subsidiario y complementario de las acciones del municipio. La Ley 715 establece claramente la responsabilidad del departamento en la administracin de recursos de salud y educacin de
los distintos municipios que no estn certicados a su cargo, los cuales son girados
directamente al departamento17. Adems, al departamento le corresponden los recursos del sistema general de participaciones, los cuales son de destinacin forzosa
e incluyen tambin las inversiones en otros sectores, pero que son bajos teniendo
en cuenta este rol subsidiario y complementario que cumple, frente al principal de
ejecutor que adopta el municipio.
En relacin a los sistemas de salud, educacin e inversin en otros sectores, sus
acciones deben converger en algunas en las que el municipio no cuenta con los recursos necesarios, prestando apoyo tcnico, administrativo y nanciero para as facilitar
la prestacin de los servicios a cargo del municipio, donde en ltima instancia, el
departamento es el responsable ante el nivel central del buen funcionamiento, oportunidad y calidad de los mismos.
Sin embargo, la misma ley es ambigua en la medida que ja los porcentajes de
entrega de recursos al departamento en estos sectores de manera forzosa y sin claridad en el criterio de gasto, dejando a su vez grandes espacios de discrecionalidad en
la intervencin, que en la prctica no se enmarca bajo criterios de equidad o nece-
17
Para la entrega de recursos del SGP en salud y educacin son certicados los Departamentos y
distritos. Para los municipios, estos para certicarse debern contar con una poblacin superior
a 100 mil habitantes y cumplir con los requisitos que seala la ley respecto de capacidad tcnica,
administrativa y nanciera que demuestren que tienen la capacidad de administrar los servicios
(Artculo 20, Ley 715 de 2001).
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sidad real, sino que est sujeta a criterios de negociacin poltica o favorecimientos
electorales.
La estructura de gastos del departamento se centra en el pago de gastos de funcionamiento de su misma planta y adems en la construccin, mantenimiento y
reparacin de obras de infraestructura en salud, educacin o vial, as como pago de
nminas y prestaciones sociales en las que el municipio no posee recursos sucientes
y que corresponde al 17% de los recursos del SGP de propsito general girados a
cada departamento. En este tipo de intervenciones y dada la ausencia de claridad
de competencias en sectores distintos a educacin y salud, es comn la duplicidad
en la inversin o el gasto, por convergencia de dos niveles en la misma intervencin,
tambin la no atencin de la misma por ningn nivel o la evasin de la misma so
pretexto de no estar establecida claramente la competencia en la ley.
La estructura de gastos del gobierno nacional tambin muestra, tanto en el presupuesto de funcionamiento como en el de inversin, que se encuentran partidas para
atender gastos de entidades territoriales, como son los recursos asignados a los planes
de desempeo territorial, los fondos de conanciacin18 y los recursos destinados a
proyectos locales especcos.
Persiste tambin una duplicidad en el gasto entre la nacin y las entidades territoriales en sectores como vas, agropecuario, ambiental y atencin a poblacin infantil,
pero a pesar de esta duplicidad de funciones, el gobierno nacional sigue incluyendo
dentro de su proyecto de inversin una gran cantidad de proyectos de carcter regional, los cuales de acuerdo con la Ley 60 no le corresponden.
La solucin a este problema de competencias entre los niveles central y descentralizado debe empezar por el establecimiento de un estatuto de descentralizacin
claro, en el que se establezcan reglas generales para entregar competencias frente a
cada uno de los sectores y que permita tambin la especializacin de cada nivel de
gobierno. As mismo, se deben establecer mecanismos de coordinacin intersectorial
para los proyectos de gran impacto y desarrollo, en los que sea necesaria la participacin de distintos niveles.
Adicionalmente como veremos al nal de este trabajo al estudiar la propuesta y
los costos de la creacin de regiones, que segn lo dispuesto en el artculo 288 de
la Constitucin, urge la necesidad de implementar una Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial (LOOT), en la que se establezca de manera clara la distribucin
espacial de la nacin sobre el territorio, las conguraciones geogrcas, las comunidades humanas, las unidades poltico-administrativas y los usos del suelo, urbanos y
rurales, existentes y propuestos.
18
Al respecto, los fondos de conanciacin se constituyen en bolsas de recursos, las cuales usan los
congresistas como medio de negociacin poltica para la nanciacin de proyectos de su inters
en determinadas regiones.
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Sistemas de control
En la gestin, los mandatarios y miembros de corporaciones pblicas de eleccin
popular a nivel departamental estn sujetos a cuatro tipos de controles:
1. Control poltico: es ejercido directamente por las Asambleas Departamentales sobre la gestin del gobernador.
2. Control scal: lo ejercen las Contraloras Departamentales respecto de la
gestin de los recursos pblicos en manos de funcionarios del Estado o de
particulares.
3. Con la Ley 20 de 1975, se establece un sistema de control scal previo,
concomitante y posterior a todos y cada uno de los procesos nancieros.
ste, como sistema numrico legal, se converta en un obstculo para el
normal funcionamiento de la administracin pblica, haciendo engorrosos
los procesos y dilatando la toma de decisiones. Con la Constitucin del 91
(art. 267) se da un giro de 180 grados, eliminando el sistema numrico legal
y pasando a uno selectivo y posterior, el cual introduce criterios de eciencia
y exibilidad al sistema de control.
4. Control disciplinario: adelantado por las Procuraduras Regionales o la Procuradura General de la Nacin segn su competencia jurisdiccional, en
cuanto a presuntas omisiones, faltas o extralimitaciones en las actuaciones
de funcionarios y servidores pblicos.
5. Control ciudadano: la Constitucin de 1991 introduce una serie de herramientas de participacin, cuyo n es permitir el ejercicio de derechos ciudadanos, pero tambin ejercer control sobre la gestin pblica a manera de
contrapeso, en aras de permitir una mayor eciencia y transparencia en sus
actuaciones, a la vez que mejorar la relacin Estado-ciudadano.
Como consecuencia de la debilidad de los movimientos sociales, de la participacin ciudadana y la poca cultura del control social, el mecanismo de control privilegiado o de fcil realizacin es el legal-institucional. Estos sistemas adoptados desde y
para el mismo Estado, aunque parecieran funcionar relativamente bien, necesitan ser
equilibrados a partir de la participacin de la sociedad mediante acciones de control,
con el n de darle mayor transparencia a la gestin pblica e impulsar la distribucin
de poder del Estado.
Adems, teniendo en cuenta que el departamento acta dentro del sistema como
una bisagra, siendo intermediario entre la nacin y los municipios bajo criterios de
subsidiariedad y complementariedad, obtiene y recibe por tanto pocos recursos, los
cuales en este esquema descentralizado son menos susceptibles de ser sujetos de control y, por ende, pueden ser ms fcilmente desviados que en el nivel nacional. Urge
la tutela de quienes, por cercana con la dinmica, pueden llegar a ser directamente
afectados. La inexistencia de un sistema de participacin ciudadana fuerte que equilibre y ejerza control sobre los centros de poder, tambin habilita los fenmenos de
corrupcin.
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Descentralizacin fiscal y departamento

La Constitucin de 1991, en el artculo 356, deni mediante la creacin del situado
scal19, el destino y las pautas de distribucin de los recursos transferidos desde el
nivel central entre los distintos departamentos y municipios, los cuales hacia el ao
1994 correspondan al 34,1% de los ingresos corrientes de la nacin y llegaron a
alcanzar un total de 45,4% hacia el ao 2001.
A nales de los aos noventa, el proceso de descentralizacin se enfrent a una
de las ms severas crisis econmicas y scales del pas. Lo anterior inuy para que
muchos de los trabajos sobre el tema estuvieran orientados a analizar el impacto del
proceso en la crisis scal existente en ese momento (Junguito, Melo y Misas, 1995).
Los estudios coincidieron en armar que el incremento en las transferencias a las
regiones tendi a aumentar el dcit del gobierno central, en especial porque las
mayores transferencias a las entidades territoriales no eran compensadas con una
reduccin del gasto del nivel central.
Las recomendaciones propuestas para enfrentar la crisis scal identicaron la
necesidad de desligar las transferencias de los ingresos nacionales, ya que ese vnculo
creaba inestabilidad en los recursos transferidos y le quitaba capacidad de maniobra
al gobierno nacional en el frente scal.
En este nuevo marco, la Constitucin de 1991 fue modicada mediante la creacin del sistema general de participaciones, en el que las transferencias existentes de
la Ley 60 de 1993 por concepto de situado, participacin en los ingresos corrientes
de la nacin y transferencias, se reunieron en una sola; de esta forma, se dict la Ley
715 de 2001 en aras de reducir el dcit scal y generar niveles estables y continuos
en el giro de recursos a las entidades territoriales, jando unos porcentajes de transferencias forzosas de ley para educacin, salud y propsito general20.
Las transferencias del gobierno nacional al territorial, es decir, a los departamentos municipios y distritos, se establecieron a partir de tres componentes: el sistema general de participaciones (SGP), las regalas y el sistema de conanciacin.
El componente ms importante es el del sistema general de participaciones, el cual
represent el 88% del total de transferencias en el 2004, mientras que las regalas
representaban tan slo el 11% y los recursos de conanciacin el 1%.
19
20
La ley 60 de 1993 por medio de la cual se cre el situado scal, estableca que el 15% de los recursos se deba repartir en partes iguales entre los departamentos, el distrito capital y los distritos de
Cartagena y Santa Marta. El 85% restante deba ser distribuido teniendo en cuenta criterios como
la demanda actual y potencial de los servicios de salud y educacin, adems del esfuerzo scal y
la eciencia administrativa de la entidad territorial. Adicionalmente, esta ley distribua el situado
scal en un 60% en educacin, 20% en salud y otro 20% en inversin social segn las necesidades
de cada regin, al igual que jaba claramente las competencias claras de educacin, salud y otros
sectores entre los distintos niveles.
Del total de las transferencias, el 58,5% debe ser destinado al sector educacin, 24,5% a salud y
17% a propsito general. Este ltimo corresponde a recursos tambin de destinacin especca en
recreacin y deporte, cultura, inversin y gastos de funcionamiento de manera restrictiva.
65
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Adicionalmente a la disminucin de los recursos de explotacin de regalas y de

conanciacin, el problema fundamental radica en que el sistema de transferencias
como sistema de compensacin scal, se encuentra desarticulado. Los tres componentes poseen criterios en los que el mtodo de distribucin y su destino no estn
armonizados, generando as inequidad entre regiones y tambin ineciencia en el
gasto.
Un impacto de este sistema desarticulado ha sido cierta contribucin a la creacin de infraestructura en algunas regiones del pas con el n de promover el desarrollo. Sin embargo, esto no ha sido suciente para promoverlo en regiones rezagadas
ni para potenciarlo integralmente en las ms avanzadas.
Bajo el nuevo y limitado sistema en la entrega de transferencias, las distintas
entidades territoriales deben ocuparse de la ejecucin de los planes, programas y proyectos jados desde el nivel central, con la restriccin de destinar los recursos a los
sectores y en los montos establecidos por la ley. Este condicionamiento, por el que al
sistema de transferencias le fueron atadas un conjunto de rentas de destinacin especca, ha generado ineciencia econmica por la sobrenanciacin y el gasto, debido
a que las entidades territoriales no podan invertir en sus necesidades reales, sino en
los criterios jados desde arriba, situacin que si bien aumentaba el endeudamiento
para poder asumir responsabilidades, tambin aument el gasto en el cumplimiento
de estas mismas.
En este sistema, los recursos pertenecen al gobierno nacional y su asignacin debe
hacerse bajo los objetivos de su poltica, ya sean stos de redistribucin de ingreso o
provisin de bienes pblicos bsicos como educacin y salud 21.
Para la asignacin de recursos, se introdujo una frmula de congelacin, en la
que el Sistema General de Participaciones durante el perodo comprendido entre los
aos 2002 y 2008, aument en un porcentaje igual a la inacin causada, ms un
2% para los aos 2002 a 2005 y un 2,5% entre el 2006 y 2008. Este ajuste gener
que las transferencias durante ese perodo y hasta el ao 2007, no tuvieran ningn
aumento, restringiendo an ms los escasos recursos de las entidades territoriales.
Finalmente, tras grandes protestas sociales y la inconformidad de las administraciones locales, mediante el Acto legislativo 01 de 200722 se llev a cabo otra reforma a
21
22
La distribucin de los ingresos corrientes de la nacin entre las regiones tendra ms carcter
descentralizado real, si los gobiernos regionales fueran los propietarios del impuesto y el gobierno
nacional solo fuera quien lo recauda. Alesina (2000) plantea cmo los gobiernos nacionales tienen
una ventaja comparativa en el recaudo y administracin de impuestos, especialmente en pases en
desarrollo donde las regiones rezagadas tendran gobiernos locales poco ecientes. En Colombia
esto se podra hacer como funciona en Chile, donde existe una institucin nacional de recaudo
tributario, que permita conservar la heterogeneidad en las tarifas, mayor transparencia y eciencia
en la tributacin, adems de reducir las posibilidades de corrupcin y evasin.
Este Acto Legislativo busc darle un alivio al sistema de transferencias a los entes territoriales, ya
que como consecuencia del Acto Legislativo 01 de 2001 y como medida de control del dcit scal, hubo un congelamiento de dichos recursos. Durante los aos 2008 y 2009 el SGP aumentar
en un porcentaje igual a la tasa de inacin causada, ms tasas de crecimiento real de 4 y 3% hasta
el ao 2016, lo que mantiene la poltica de aumento de los recursos de transferencias, dentro de
un esquema de descentralizacin centralizado.
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las transferencias, la cual increment los porcentajes de participacin sobre el crecimiento real de los ingresos corrientes de la nacin y no el promedio de los mismos
como se vena haciendo.
El criterio de redistribucin de los recursos para educacin y salud se hace con
base en la poblacin atendida y por atender, la eciencia administrativa y scal y,
para el caso de otros sectores, con base en la eciencia administrativa, scal y la
pobreza relativa. Bajo este nuevo esquema, para la distribucin de las transferencias
se emplean criterios como la poblacin atendida y por atender en condiciones de
eciencia y equidad. Este ltimo corresponde al ndice de pobreza certicado por el
Departamento Nacional de Estadsticas.
Sin embargo, pese al establecimiento de criterios objetivos de distribucin y de
asignacin de estos recursos, existen grandes inconsistencias. Por ejemplo, para la
asignacin de los rubros en salud y educacin, se estableci un costo promedio nacional por persona a atender bajo criterios de eciencia y no sobre el costo real de
prestar ese servicio atendiendo criterios como las condiciones geogrcas, capacidad
instalada, heterogeneidad cultural, capacidad tcnica entre otros factores especcos
del territorio.
Adicionalmente, para la asignacin de recursos de propsito general, la Ley 715
tiene en cuenta criterios de eciencia, que pueden ser a su vez de dos clases: eciencia
scal, entendida como el crecimiento promedio de los ingresos tributarios per cpita de las tres ltimas vigencias scales, y eciencia administrativa, como incentivo
para los municipios que aumenten la inversin en relacin a los ingresos corrientes
propios.
Por un lado la capacidad de recaudo de municipios y departamentos no est
slo atada a que stas eviten la pereza scal, sino que tambin, como veremos ms
adelante, stos no tienen capacidad de generar ingresos propios, situacin que no
depende en muchos casos de ellos, sino del sistema tributario imperante, que les
entrega poca capacidad de obtener ingresos y de crear impuestos ms exibles y de
acuerdo a sus necesidades. Por otro lado, el criterio de eciencia administrativa es
bastante inconsistente dado que los recursos de propsito general son escasos, no hay
libre destinacin sobre los mismos y los ingresos propios son insucientes. Razn por
la cual los distintos municipios y departamentos no invierten en infraestructura y
desarrollo, dada la escasez de recursos.
En la asignacin de recursos del Sistema General de Participaciones con criterio
de equidad para el ao 2006, ste slo corresponde al 11% del total de la asignacin,
es decir, teniendo en cuenta condiciones como pobreza relativa y necesidades bsicas
insatisfechas (Consejo Nacional de Poltica Social-CONPES; 2006), aspecto que
demuestra que en la asignacin de recursos priman criterios como la demanda de
usuarios, el pago de nminas y en algn grado el aumento de cobertura, sin tener en
cuenta aspectos ms equitativos como son la capacidad de generar ingresos propios,
niveles de infraestructura y desarrollo y plantas administrativas profesionalizadas,
entre otros.
En cuanto a los ingresos por transferencias entre los departamentos se identic
una concentracin espacial de los mismos. Aproximadamente, el 70% de los ingre67
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sos es recaudado por cinco departamentos: Antioquia, Atlntico, Cundinamarca,

Santander, Valle y Bogot. Estos representan tambin aproximadamente el 64% del
producto interno bruto del pas y el 53% de la poblacin nacional (Bonet, 2004:
1-50) y concentran el 61% del total de gastos de los departamentos.
En particular entonces, las transferencias no cumplen su papel redistributivo para
corregir la inequidad horizontal observada en los ingresos tributarios, los que segn
el grado de rezago y teniendo sus capacidades de generar recursos deben asignarse.
De otro lado, dentro del proceso de descentralizacin, los departamentos han
generado mayor dependencia respecto de las transferencias del nivel central. Mientras que hacia 1984, los ingresos propios de los departamentos ascendan al 97% de
sus gastos, esta proporcin baj en el 2000 a tan solo el 45%, situacin que muestra
cmo se ha reducido la capacidad de stos para generar ingresos propios y adicionalmente reeja la dependencia creada respecto de las transferencias del nivel central.
En un estudio realizado en 1999 por un grupo de asesores del Banco de la Repblica para cada uno de los departamentos del pas, se determin el porcentaje de
ingresos por transferencias como porcentaje de los ingresos totales, identicando de
esta forma tambin el nivel de dependencia de las mismas.
Estructura tributaria departamental
Como anteriormente habamos dicho, el sistema scal colombiano se encuentra ms
cerca de un modelo centralizado dada la incapacidad que tienen los gobiernos departamentales y municipales para establecer nuevos impuestos o darles distinto destino
a los preexistentes. Adicionalmente, la representacin de stos frente al recaudo de
impuestos nacionales es mnima, existen muchos impuestos inoperantes, dicultades en el cobro y adems los impuestos de estos gobiernos son los menos dinmicos
y de poca elasticidad.
En el caso colombiano, la descentralizacin scal fue un proceso gradual en el
que a partir de 1991, el gobierno central ha ido concentrando los tributos con mayor elasticidad en el ingreso, como son el IVA, impuesto a la renta, tributos sobre
el comercio exterior y las nminas salariales. La estructura tributaria subnacional
demuestra cmo el proceso de descentralizacin no logr entregarle a las distintas
entidades territoriales facultades sucientes, tanto en la introduccin de nuevos gravmenes como en la determinacin de bases imponibles, e incluso en el destino de
los recursos.
Adems, la importancia de estos impuestos ante su participacin en el PIB y la
generacin de recursos es mnima. Mientras que para 1987 el recaudo de impuestos
departamentales ocupaba el 9,7% y los impuestos municipales el 7,2% del total del
PIB, para el ao 2003 la participacin del departamento se redujo tan solo a 6,4%
frente a un 81,4% recaudado por parte de la nacin.
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En la actualidad, los departamentos administran doce impuestos23 de los cuales slo son representativos cinco. En los departamentos, durante el perodo 19962004, los principales tributos fueron el impuesto a la cerveza (35%), licores (33%),
cigarrillo y tabaco (15%), registro y anotacin (9%) y timbre y vehculos (8%). Slo
los impuestos a la cerveza, licores, cigarrillo y tabaco suman el 83% de los ingresos
tributarios departamentales.
Acosta y Bird (2005), consideran que la estructura tributaria departamental es
inadecuada e inexible, puesto que los impuestos tienen tasas muy altas, bases relativamente pequeas y serios problemas de contrabando estimulado por las altas
tasas al igual que la falsicacin de estampillas. Al respecto, tambin recomiendan
eliminar el monopolio estatal sobre las licoreras departamentales y permitir el mercado libre de los mismos, ampliando su produccin y distribucin en diferentes departamentos, adems de realizar el cobro del impuesto en las empresas productoras
y no en los lugares de distribucin para hacer ms eciente el cobro. En el caso del
impuesto al cigarrillo, es necesario aclarar la base del impuesto considerando el precio de venta en el territorio de distribucin.
Asignacin de regalas
La distribucin de las regalas tiene tres objetivos: primero, que el activo que desaparece al explotar un recurso natural no renovable se convierta en otro activo, segundo, fortalecer el proceso de descentralizacin mediante el aumento de la inversin
regional y municipal y tercero, lograr un uso ms eciente de los recursos nacionales
y regionales, incluyendo el medio ambiente.
Los artculos 360 y 361 de la Constitucin Poltica de 1991 plantean la explotacin y destino de los recursos de las regalas y la Ley 141 de 1994 desarrolla el marco
regulador para el reparto de las regalas y las compensaciones monetarias derivadas
de la explotacin de recursos no renovables de propiedad estatal. En el pas actualmente reciben dinero por concepto de regalas, 28 departamentos y 328 municipios,
pero el 80% de estos recursos se distribuye en 6 departamentos y algunos de sus
municipios, mediante una forma de distribucin en la que no se tienen en cuenta
criterios de equidad, sino que se sigue un patrn de localizacin geogrca.
Debido a la presencia de yacimientos de petrleo en sus territorios, los departamentos de Arauca y Casanare, son los de mayor asignacin de regalas por habitante
en el perodo 1996-2003. En ellos, no se reeja una relacin directa entre los ingresos
23
Estos impuestos constituyen las rentas departamentales y se clasican en impuestos directos e

indirectos. Entre los directos estn el de vehculos automotores y el de registro. Los impuestos
indirectos son el impuesto al consumo de cigarrillos y tabacos, impuesto al consumo de cerveza y
sifones, impuesto al consumo de licores, vinos y aperitivos, impuestos sobre premios de loteras,
fondo cuenta, degello de ganado mayor, sobretasa a la gasolina, sobretasa al ACPM, arrendamientos y publicaciones (Parra, 2004).
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percibidos y el nivel de desarrollo y tampoco las regalas se convierten en un sistema

de compensacin a la inequidad horizontal observada en los ingresos tributarios.
Las regalas se reparten en dos grandes grupos, un porcentaje se destina a los departamentos y municipios productores y/o municipios o distritos portuarios, segn
sea el producto; el resto se destina al Fondo Nacional de Regalas (FNR), constituido
por la Ley 141 para la nanciacin de proyectos especcos en el resto de las entidades territoriales. La mencionada ley tambin cre la Comisin Nacional de Regalas
(CNR), como entidad adscrita al Ministerio de Minas y Energa cuya funcin es la
de controlar y vigilar la correcta ejecucin de los recursos provenientes de las regalas. Los recursos del FNR deben ser destinados en un 15% a nanciar proyectos
regionales en inversin de energa, 12,65% para proyectos de destinacin especca,
10% para la Corporacin Autnoma del Magdalena y el resto para la promocin de
la minera, preservacin del medio ambiente y proyectos regionales cuya eleccin es
denida por la CNR.
Respecto de la distribucin de estos recursos, se critica que existe una amplia
variedad de porcentajes de reparto segn cada actividad y no existe al igual que en
el SGP la denicin de criterios de distribucin equitativa. Es claro que existe una
excesiva asignacin comprometida a cambio de favores polticos y, adems, una fragmentacin de los recursos del FNR que favorece slo a ciertas regiones, al tiempo
que disminuye los montos a repartir.
Cofinanciacin
En los aos 90, con la expedicin de la Ley 60 de 1993, se incentiv el mecanismo de
conanciacin desarrollado mediante la creacin de los Fondos de Inversin Social
(FIS), de Desarrollo Rural (DRI), de Infraestructura Urbana (FIU) e Infraestructura Vial (FIV), pero al nalizar la misma dcada y como consecuencia del dcit
scal y el poco impacto generado mediante la asignacin de estos recursos, la conanciacin pas de una participacin del 11% en el sistema de transferencias, a tan
solo el 1% en el ao 2004.
Mediante la conanciacin, el gobierno central nancia programas y proyectos
de inters nacional, pero de responsabilidad territorial. De esta manera, se pueden
eventualmente aprovechar las externalidades de los proyectos, adems de apalancar
el gasto local, y fortalecer las instituciones territoriales. Los recursos de la conanciacin no son reembolsables y tienen carcter complementario, puesto que para
otorgarse es necesaria la concurrencia de recursos por parte de las entidades territoriales, las cuales a su vez son responsables de la presentacin y ejecucin de los respectivos programas y proyectos, pero que debido al tamao y costo de los mismos
no pueden realizarlos de manera autnoma. Los montos proceden del Presupuesto
General de la Nacin y la determinacin del monto a distribuir es potestad del
gobierno central.
En la actualidad, el proceso de denicin de los cupos departamentales dentro
de los distintos fondos de conanciacin est sujeto a un proceso arbitrario carac-
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terizado por presiones polticas y conictos entre congresistas, gobernadores, alcaldes y el Departamento Nacional de Planeacin. Se han creado incluso dentro del
Presupuesto General de la Nacin unas partidas globales que incluyen asignaciones
equivalentes hasta el 20% de los recursos programados, sobre cuya prioridad deciden
los parlamentarios.
Endeudamiento
Posterior al ao de 1991 y como consecuencia de las nuevas responsabilidades asumidas por las entidades territoriales, el gasto aument signicativamente, particularmente el gasto corriente. Adems, gracias a los mayores recursos administrados
por los departamentos y municipios, estos se convirtieron en clientes de bancos, al
permitirse la pignoracin de rentas futuras como garanta de los prstamos (apalancamiento nanciero). Ambas circunstancias condujeron al incremento del endeudamiento interno de las administraciones centrales territoriales, el cual se triplic en
trminos nominales entre 1993 y 1999.
Segn datos de la Contralora General de la Nacin, en 1993 la deuda pblica
total de los departamentos era en millones de pesos de 314.829 y para el ao de 1999
ascendi a 2.194.713, aumentando as casi siete veces.
A pesar del aumento de los niveles de endeudamiento, las cifras agregadas no reejaban la situacin particular de las entidades territoriales, pero a nivel desagregado
de cada uno de los departamentos, muestran las grandes diferencias entre ellos, y que
los gobiernos ms endeudados son los de mayor tamao y solvencia 24.
Hasta el ao de 1993, el endeudamiento de las entidades territoriales se regulaba
por los cdigos del rgimen municipal y departamental. As, las entidades territoriales no podan realizar operaciones de crdito interno cuando el servicio total de
la deuda pblica correspondiente (intereses ms amortizaciones) representaba, en la
vigencia scal respectiva, una suma superior al 30% de sus rentas ordinarias, incluyendo el nuevo emprstito.
Con la aprobacin de la Ley 358 de 1997 sobre endeudamiento territorial, cuyo
objetivo principal era regular y disminuir los altos niveles de endeudamiento y restringir el acceso al crdito, se logr vincular la capacidad de endeudamiento a la
capacidad de pago, sobre la base de la proporcin del pago de intereses de la deuda
y el ahorro operativo (ingresos corrientes menos gastos corrientes, excluidos los intereses).
La ley denominada semforo estipula que si en la aplicacin de dicha relacin,
la entidad territorial presenta una proporcin menor al 40%, sta no tiene ninguna
restriccin al endeudamiento (semforo verde). Lo mismo ocurre si dicha proporcin
oscila entre el 40 y 60% siempre y cuando el saldo de la deuda de la vigencia anterior
24
Para 1999, cinco departamentos (Antioquia, Cundinamarca, Valle, Santander y Atlntico) concentraban el 72% de la deuda departamental, mientras que los municipios de Medelln, Cali,
Bogot y Barranquilla representaban el 46% del la deuda municipal total.
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no se incremente en una tasa superior a la inacin proyectada por el Banco de la

Repblica para la vigencia.
Si el incremento resulta superior a la inacin proyectada, entonces la entidad
deber solicitar autorizacin al departamento bajo la condicin de un plan de desempeo o al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico si se trata de municipios
capitales, distritos o departamentos.
Ninguna entidad puede contratar nuevos crditos sin la autorizacin del Ministerio, cuando la proporcin de intereses de la deuda sobre ahorro operacional
sea mayor al 60% (semforo amarillo) y en ningn caso podr contratar cuando la
proporcin sea mayor al 80% (semforo rojo).
En la actualidad y gracias a los controles sobre el endeudamiento territorial introducidos por esta reglamentacin y a la Ley 819 de 200325, que j de manera
obligatoria mediante un marco scal de mediano plazo la proyeccin de los pagos
de la deuda por parte de las entidades territoriales, los niveles de endeudamiento han
logrado disminuir en los municipios de un 3% en el ao 2000 a un 2,5% y en los
departamentos de un 1,5% a un 1% del PIB en el 2006.
Sin embargo, estas restricciones al crdito no signican necesariamente eciencia
scal, sino, por el contrario, que muchos municipios y departamentos, dada la escasez de recursos va transferencias y la imposibilidad de asumir de forma responsable
nuevas competencias ante su poca capacidad scal, se vean atados a obtener crdito
en aras de garantizar su funcionamiento, impulsados por una lgica paternalista
en la que cuando los gobiernos locales gastan de ms, el gobierno nacional termina
asignando mayores recursos a n de no permitir el sobreendeudamiento de los territorios.
Propuesta de regionalizacin en Colombia

Dentro de este trabajo, analizar la propuesta de la viabilidad de un posible proceso
de regionalizacin en el pas, debe ser vista desde dos nes. El primero, que a pesar
de que el departamento pareciera, a nivel del proceso de descentralizacin, jugar
un papel relevante como canal de intermediacin y articulacin de esfuerzos entre
la nacin y el municipio, podra establecerse un nivel macro que logre agrupar los
distintos departamentos con base en elementos comunes en aras de potencializar el
desarrollo y, segundo, entender que lo implcito en la propuesta de regionalizacin
en el pas es la denicin a partir de una Ley Orgnica de Ordenamiento territorial,
como aspecto ms relevante de un proyecto de reorganizacin del poder poltico,
para posteriormente tambin establecer claramente los usos del suelo y del territorio,
la sostenibilidad del medio ambiente, el desarrollo de la poblacin y el funcionamiento ecaz del gobierno. En este ltimo aspecto, se hace necesaria la denicin
25
Esta ley j de manera obligatoria mediante un marco scal de mediano plazo a diez aos, la
proyeccin de los pagos de la deuda por parte de las entidades territoriales.
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clara de competencias entre niveles y entrega de mayor autonoma local, con el n

de fortalecer realmente el proceso de descentralizacin.
La teora de la regionalizacin en el pas surge a nales de los aos setenta, a
partir de una teora de investigacin de campo, traducida en una propuesta de
reorganizacin territorial en provincias de naturaleza econmica 26. Sobre el aspecto econmico este autor no hace mayor precisin, en el sentido que no apoya
sus opiniones con cifras y datos estadsticos, pero como socilogo, propone crear
regiones que identiquen la cultura y la sociedad colombiana, a diferencia de la
actual estructura departamental, la cual responde nicamente a divisiones polticogeogrcas.27
La Constitucin de 1991 en el artculo 286, gracias a la participacin de un amplio componente plural ciudadano, dej abierta la puerta a la creacin de regiones
para que pudieran elevarse como entidad territorial, pero coexistiendo con los departamentos y no como un ente totalmente unicado. A la fecha, en Colombia no se
han establecido regiones como entidades territoriales, sino se han establecido cinco
divisiones geogrcas por regiones segn ciertas caractersticas climticas, fsicas y
en algunos casos culturales similares28.
Existen diversas posiciones a favor de mantener el departamento, en contra de la
creacin de las regiones, al igual que tambin a favor de la propuesta de creacin de
las mismas.
Quienes estn a favor de mantener el departamento y no crear regiones (Zafra,
2002), sostienen que la regin no sera ms que otro nivel administrativo, el cual
scalmente demandara ms recursos y requerira la ampliacin del aparato burocrtico. Al respecto, plantean que nicamente deben existir tres niveles, uno local, un
nivel intermedio que cumpla funciones de intermediacin y coordinacin y arriba la
nacin como nivel de formulacin de polticas.
Los avances logrados luego de la Constitucin de 1991, la cual busc darle mayor capacidad y representacin al departamento, a partir de cambios introducidos
dentro de la profundizacin del proceso de descentralizacin podran ser seriamente
amenazados por la coexistencia de estos distintos niveles.
Conclusiones
Ya han transcurrido ms de 15 aos de iniciado el proceso de descentralizacin en
Colombia. Los avances y obstculos que se pueden observar a manera de conclusiones son los que se presentan a continuacin.
26
27
28
Fals, O., La insurgencia de las provincias, Siglo XXI Editores, Bogot, 1988.
Fals Borda plantea que la reorganizacin socio-poltica del territorio propuesta resultara defectuosa o inecaz si no se inspira en la fuerza que proviene del conocimiento de lo autctono, de lo
especial de nuestro entorno social y ecolgico.
Estas regiones son: Amazona, Orinoquia, Pacca, Atlntica y Andina.
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Entre los avances del proceso encontramos:

a) El mayor logro a nivel de descentralizacin poltica ha sido la eleccin popular
de alcaldes y gobernadores, la que sin lugar a dudas entrega a los ciudadanos
la posibilidad de elegirlos segn sus intereses.
b) Aunque en la prctica hayan sido pocos los mecanismos de participacin
materializados, la insercin de ellos en la Constitucin de 1991 abre un espacio
real y bastante ambicioso para el ejercicio democrtico, el que es desarrollado
en el campo jurdico ms que en el poltico, ante la incapacidad del Estado
por garantizarlos. La revocatoria al mandato de los gobernadores, aunque no
se ha concretado, ya tiene varios ejercicios en los que la iniciativa ciudadana
ha salido fortalecida por su existencia.
c) Es evidente dentro de este proceso, la aparicin lenta sobre la escena poltica
territorial, de nuevos partidos de izquierda y movimientos sociales al margen
de los partidos polticos tradicionales, los cuales tienen una fuerte vinculacin
con la comunidad y refuerzan los procesos de participacin.
d) Los sistemas de transferencias por regalas y de conanciacin, pese a ser tan
inequitativamente redistribuidos, ser botines electorales y no estar articulados,
han logrado contribuir en cierta medida a la creacin de infraestructura de
servicios necesaria para promover el desarrollo territorial.
Entre los obstculos y limitantes estn:
a) Poca capacidad tcnica y administrativa en las entidades territoriales y bajos
niveles de profesionalizacin de los funcionarios, especialmente en los municipios y algunos departamentos, dada la escasez de recursos o la falta de inters
por mejorar esta situacin.
b) Los niveles subnacionales, incluyendo el departamento, han adoptado una
perspectiva subsidiaria en la que se convierten en simples ejecutores y controladores de los programas y proyectos. No tienen margen de maniobra en la
implementacin de propuestas propias para as generar mayor impacto en las
polticas pblicas mediante el gasto social y la inversin productiva.
c) Persiste un impedimento legal de los departamentos y municipios para la creacin o modicacin de leyes relacionadas con asuntos de su inters, como
son el cobro de impuestos que no se acomodan a necesidades o realidades del
territorio o el manejo de las tarifas de los mismos.
d) Falta de claridad en competencias entre los distintos niveles en sectores sociales, ya que en materia de salud y educacin la ley ja dichas competencias.
Adems, persiste duplicidad del gasto impulsada por inversin en el presupuesto nacional y por el mecanismo de conanciacin en sectores como agropecuario, ambiental y atencin a poblacin infantil. Para tal n debe crearse
un estatuto de descentralizacin y ms especcamente la LOOT.
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e) Se privilegian los sistemas de control institucionales y no los ciudadanos. No

existen acciones y polticas claras en los distintos niveles territoriales por vincular a los ciudadanos en la administracin con el n de que stos velen por el
debido uso de los recursos pblicos.
f) El Sistema de Compensacin Fiscal (SGP, regalas y conanciacin) se encuentra desarticulado. No cumple el n de introducir equidad scal en los
territorios y as impulsar el desarrollo en las regiones ms rezagadas. Las frmulas de asignacin no tienen en cuenta criterios de justicia redistributiva.
g) Si bien las transferencias garantizan recursos para la prestacin de servicios de
salud y educacin mediante el sostenimiento del sistema y la ampliacin de
cobertura, no se tiene en cuenta la calidad en la prestacin de los servicios.
Adicionalmente, las trasferencias crean dependencia de las entidades territoriales respecto al nivel central y tambin generan pereza scal.
El proceso de descentralizacin francs desde la perspectiva

de las regiones
Antecedentes de la descentralizacin en Francia
Cuando en 1982 se aprob la Ley relativa a los Derechos y Libertades de las Comunas, de los Departamentos y de las Regiones (Loi n 82-213 du 2 mars 1982 relative
aux droits et liberts des comunes, des dpartaments et des regions publie au Journal
ociel du 3 mars 1982), se cerraba un largo camino de reformas parciales e innovaciones legislativas que Francia haba experimentado desde nales del siglo XIX.
Francia, un pas marcado por la doble inuencia de las ideas jacobinas de la
Revolucin de 1789 y por el legado de los Borbones, y reforzado por la inuencia
napolenica, haba introducido tmidamente reformas en su ordenamiento poltico
y administrativo pero se haba resistido a profundizar dichas iniciativas.
Ya a comienzos del siglo XX, y motivado fundamentalmente en razones de tipo
econmico, se haban denido diecinueve regiones (1919). Si bien esta reforma qued
sin efecto durante la Segunda Guerra Mundial, fue sobre este esquema que se constituyeron las veintids regiones de programas (1956); con nes de planicacin
consultiva en 1958 pasarn a constituir 21 circunscripciones de accin regional sobre
la base de la agrupacin de departamentos y bajo la responsabilidad de un prefecto
coordinador.
Es de destacar la importancia de la reforma de 1964 ya que en ella se refuerza
el rol de las regiones en la planicacin y se constituyen tres rganos regionales: el
prefecto regional, representante del Estado que tiene por misin ejecutar la poltica
de desarrollo econmico y ordenamiento territorial, la Conferencia Administrativa
(de apoyo al prefecto) y el CODER (Comisin de Desarrollo Econmico Regional),
rgano consultivo integrado por los estamentos profesionales y la autoridades lo75
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cales: la funcin del prefecto regional era simplemente la de informar al gobierno

central sobre los intereses econmicos que en la regin se generaban, y para ello
presida la reunin de los distintos prefectos de la regin. Ello le otorgaba el papel
de interlocutor ante el gobierno central, a la vez que contribua activamente en la
elaboracin del plan regional. () Sobre l, en un principio, recay la misin de
coordinar la actividad de los servicios civiles del Estado y establecimientos pblicos
que no posean carcter nacional. () Adems, algunos prefectos asumieron las
funciones que fueron competencias de los antiguos IGAME en ocho de las nueves
regiones militares, sobre todo, en materia de seguridad pblica. Como se puede ver,
el prefecto era una institucin con carcter eminentemente tcnico, cuyas funciones
se fueron delimitando en funcin de las necesidades que surgan. En ningn momento fue un superior jerrquico del resto de los prefectos de los departamentos a su
cargo (Antona, 2004: 189).
El primer intento de reforma integral y superadora del plano administrativo, se
lleva a cabo en 1969. El gobierno de De Gaulle presenta un paquete de reformas
constitucionales destinadas a transformar a la regin en una nueva colectividad territorial, las cuales somete a un referndum que nalmente no obtiene los votos
necesarios en el Congreso. El fracaso de esta reforma genera un regreso a la idea largamente predominante de las regiones como entes administrativos, perfeccionando
la institucionalidad regional (establecida en 1964), mediante la aprobacin de la Ley
72-619 (1972) que agrega al prefecto regional, dos nuevos organismos: a) el consejo
regional, integrado por los parlamentarios de la regin y representantes de las colectividades locales; b) el comit econmico y social, integrado por los representantes
de la sociedad civil regional.
El panorama cambiar sustancialmente con el ascenso al poder de los socialistas
tras las elecciones de 1981 bajo el liderazgo del Presidente Mitterrand, el Primer Ministro Mauroy y el Ministro Deere; en la agenda de la coalicin triunfante ocupaba
un lugar fundamental el impulso a la reforma descentralizadora. El camino estaba
congurado desde 1979 cuando las bancadas socialistas en la Asamblea Nacional y
el Senado, haban presentado dos proyectos de ley: por un lado, una ley constitucional que creaba la regin como colectividad territorial; por otro lado, la modicacin
de la composicin del Senado de tal manera que las nuevas regiones tuviesen all un
espacio de representacin. Estas dos reformas abriran paso a un conjunto de reformas ordinarias.
Sin embargo, la estrategia inicial debi modicarse debido a la ausencia de mayora en el Senado, lo cual impuls una reforma gradual y pragmtica, por etapas,
impulsada por dos locomotoras que arrastran un tren de leyes. Las locomotoras son: a) la ley del 2 de marzo de 1982 que establece tres grandes novedades: el
principio de autoadministracin (Los municipios, los departamentos y las regiones
se administran libremente por consejos elegidos, artculo 1), la transferencia del
Poder Ejecutivo a las autoridades regionales elegidas mediante el sufragio popular y,
nalmente, el reconocimiento de la regin como colectividad territorial; b) la ley de
enero de 1983 (Ley del 7 enero de 1983 relativa a la reparticin de competencias entre las comunas, los departamentos, las regiones y el Estado, publicada el 9 de enero
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de ese ao) que dene los criterios para la transferencia de competencias en materias
especcas y la inexistencia de tutelas entre las diferentes colectividades territoriales.
Dos aspectos adicionales a destacar en esta ley: la transferencia de competencias
incrementa las competencias de cada colectividad territorial pero no las reordena y
obliga a acompaar las nuevas competencias de sus correspondientes contrapartidas
presupuestarias (Calonge, 1991).
Varios aspectos hacen de la regionalizacin francesa un proceso particular. Por
un lado, se construye sin cuestionar al menos abiertamente al Estado unitario
en el marco de un proyecto de profunda reforma estatal orientado a reducir el peso
del Estado central y aumentar el poder de las colectividades territoriales en el marco
de una marcada crisis econmica y por el cuestionamiento de la capacidad de planicacin y regulacin del Estado; por el otro, no es el resultado de una reivindicacin
autonomista (como lo es, parcialmente, el proceso espaol) y ms bien responde al
sentido de oportunidad de una lite que desde el poder central impone autoritariamente, y sin mayor debate ciudadano, el nuevo esquema (Meyson-Renoux, 1994).
Estructura poltico-administrativa de la regin
La Constitucin francesa tiene su origen en la Revolucin de 1789, y en ella se establece el carcter unitario del Estado (artculo 2 de la Constitucin de 1958) y que
su poder se ejerce para el conjunto de sus habitantes; el nivel central del Estado se
atribuye la exclusividad de la competencia legislativa.
La Constitucin de la Quinta Repblica fue aprobada por un referndum pblico el 28 de septiembre de 1958. Desde su implementacin ha fortalecido favorablemente la autoridad del Poder Ejecutivo en relacin con el Parlamento. Bajo
la Constitucin, el Presidente es electo directamente por un perodo de cinco aos
(originalmente eran siete aos). El arbitraje del Presidente asegura el funcionamiento
regular de los poderes pblicos y la continuidad del Estado. El Presidente designa al
Primer Ministro, quien preside el gabinete, comanda a las fuerzas armadas y concluye tratados.
La Asamblea Nacional es el principal cuerpo legislativo. Sus diputados son electos directamente por un trmino de cinco aos y todos los asientos son votados en
cada eleccin. Los senadores son elegidos por un colegio electoral por trminos de
nueve aos y un tercio del Senado es renovado cada tres aos. Los poderes legislativos del Senado son limitados, la Asamblea Nacional es quien posee la palabra nal
de ocurrir una disputa entre ambas cmaras. El gobierno posee una fuerte inuencia
sobre la forma de la agenda parlamentaria.
Pese a ello, el artculo 72 dene la existencia de corporaciones territoriales (las
comunas, los departamentos y los territorios de ultramar) y deja en manos del legislador la creacin de otras corporaciones, como ser el caso de las regiones. Ello establece una diferencia no menor, aunque de efectos poco concretos en el desarrollo del
proceso de descentralizacin, al momento de analizar el estatus de las regiones en
comparacin con el de las otras corporaciones territoriales: mientras aqullas tienen
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garantizada su existencia como componentes constitutivos del orden constitucional,

las regiones dependen de la voluntad del legislador, lo cual potencialmente las sita
en un marco de mayor fragilidad.
El artculo 72 agrega: las corporaciones territoriales de la Repblica son administradas por los representantes elegidos. Los representantes gubernamentales en los
departamentos y los territorios de ultramar garantizan que los intereses nacionales
ejercen el control administrativo y supervisan el cumplimiento de las leyes.
El sistema poltico y administrativo francs reconoce, inicialmente, dos niveles
principales. Por un lado, las comunas que tienen garantizada su existencia desde la
ley de 1884, gobernada por un alcalde elegido por un concejo municipal, a su vez,
elegido directamente por la ciudadana. Gozan de amplias competencias (incluso
atribuciones policiales) aunque, hasta la reforma de 1982, con un cierto grado de
control por parte del prefecto, el que poda derogar alguna de las decisiones municipales, en tanto otras requeran de su aprobacin y otras se daban por aprobadas si
tras quince das el prefecto no se pronunciaba: en la prctica, el prefecto haca uso
de sus derechos moderadamente, pues le interesaba tener una relacin uida con el
alcalde para poder imponer las directrices centrales ms fcilmente. Tambin los
alcaldes, que a menudo entablaban buenas relaciones con los cargos gubernamentales, aspiraban a tener un vnculo favorable con el prefecto, a n de hacer valer sus
intereses ante la autoridad central. Por lo tanto, en la red de dependencias mutuas,
el prefecto desempeaba frecuentemente el papel de mediador y de rbitro entre las
entidades locales y centrales (Mller, 1995:13).
Por su parte, desde 1871, los departamentos son reconocidos como corporaciones
territoriales, con personalidad administrativa, que contaban con un consejo general
elegido por sufragio popular: es cierto que la autoridad deliberante, el consejo general, se elige desde 1848 por sufragio universal directo en elecciones cantonales ()
pero, por el contrario, la autoridad ejecutiva del departamento era el prefecto, es decir,
una autoridad nombrada por el gobierno y que era, al mismo tiempo, la autoridad
desconcentrada del Estado en el nivel departamental y la autoridad ejecutiva del departamento como colectividad descentralizada distinta del Estado (Bon, 2002: 3),
con autoridad para derogar las decisiones fundado tanto en la supuesta ilegalidad o
inoportunidad de ellas.
Con la reforma de 1982 se conserva la existencia de un consejo elegido democrticamente, el cual ahora tiene injerencia en materias relativas a la administracin
de bienes departamentales, la red de comunicaciones, la promocin de los territorios
rurales y el desarrollo urbano. El consejo elega al presidente y a un comit permanente. En paralelo se situaba el prefecto, designado por el Estado central, como el
rgano ejecutivo del departamento y jefe administrativo con capacidad para hacer
aprobar y ejecutar las decisiones.
En lo que se reere al esquema general de gobierno y administracin, una nueva
reforma constitucional impulsada por el Primer Ministro Raarin y aprobada en
2003, introduce tres cambios signicativos: a) reconoce constitucionalmente la existencia de la regin como colectividad territorial; b) introduce mayor exibilidad
tanto en lo que se reere a los tipos de regiones de ultramar como en la adaptacin
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de las normas que regulan su funcionamiento, permitiendo la participacin, en dicho proceso, de las sociedades locales; c) matiza el principio acumulativo vigente
respecto a que la creacin de nuevas colectividades territoriales no poda suprimir
las ya existentes y se abre a considerar que nuevas colectividades reemplacen una o
varias de las ya existentes.
En la actualidad, en Francia, en un territorio de 552 mil kilmetros cuadrados
hay 36.778 comunas (muchas de ellas con menos de 500 habitantes), 96 departamentos continentales y 22 regiones continentales, 329 provincias, 3879 cantones, 4
regiones de ultramar (Guadalupe, Martinica, Guayana Francesa e Isla Reunin) y 4
departamentos de ultramar, 13 comunidades urbanas, 169 comunidades de aglomeracin y 2400 comunidades de comunas. A ello se agregan las cuatro colectividades
de ultramar creadas el 2003 (Polinesia, Mayotte, Wallis et Futuna y Saint Pierre et
Miquelon) y el estatus especial de Nueva Caledonia. Como se puede observar, un
amplio abanico de formas organizativas, lo cual genera enormes complejidades y, tal
como lo sealan algunos analistas, duplicaciones y descoordinaciones.
Autoridades
Los rganos de las regiones francesas son el consejo regional y el ejecutivo de la
regin; el primero es un rgano con funciones scalizadoras, normativas y resolutivas, elegido por votacin popular directa de la ciudadana regional. El segundo es
un rgano colegiado elegido por el consejo regional, cumple funciones de ejecutivo
regional y est integrado por el presidente, los vicepresidentes y eventualmente otros
miembros: el presidente del consejo regional y el ejecutivo de la regin dispone de
las atribuciones de administrar la regin y el patrimonio regional, lo que comprende
la representacin judicial de la regin. Conjuntamente con el comisario de la repblica, en la regin coordina las actividades de los servicios regionales con los del Estado. l convoca al consejo regional y ja la tabla de sus reuniones, preside y ejecuta
sus decisiones, nombra a los funcionarios regionales (Nogueira, 1990: 74).
Los consejeros regionales son elegidos a razn de uno por cada cantn (territorio
electoral) para un perodo de seis aos y son reelegibles de manera indenida; la
eleccin se realiza tomando como distrito electoral al departamento mediante un sistema electoral de listas cerradas con un mtodo de representacin proporcional a la
ms fuerte media, sin combinacin ni preferencias. El umbral de votacin para obtener representacin en el consejo regional es de un 5% y se renuevan ntegramente
al nal de cada perodo (artculo 192 del Cdigo Electoral). El gobierno central se
reserva el derecho a disolver al consejo regional en caso de imposibilidad de funcionamiento por medio de un decreto del Consejo de Ministros.
En el mbito regional y heredero de una larga tradicin de representacin social,
se conforma un rgano consultivo denominado Consejo Econmico y Social, integrado por representantes de organizaciones empresariales, profesionales, sindicales
y por personalidades que participan del desarrollo de la regin, cuyo dictamen obligatorio en relacin a los planes y presupuestos puede ser solicitado e incluso emitido
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por iniciativa propia, en cualquier materia que forme parte de las competencias regionales (Vandelli, 1992: 86).
Atribuciones
El consejo regional tiene atribuciones para establecer su reglamento interior, elegir
su presidente, aprobar el plan regional y su presupuesto y administrar y reglar las
materias regionales, adems de promover el desarrollo econmico, social, sanitario,
cultural y cientco de la regin y la habilitacin del territorio y para asegurar la
preservacin de su identidad en el respeto de la integridad, de la autonoma y de las
atribuciones de los departamentos y de las comunas.
Es importante destacar que pese a la profundidad de la reforma, las regiones francesas no alteran la exclusividad que conserva el Estado central en materia legislativa,
reservando a la nueva colectividad territorial un carcter administrativo.
Rgimen de inhabilidades e incompatibilidades
La ley del 7 de enero de 1983 modica el captulo III del Cdigo Electoral que
determina los requisitos e incompatibilidades para el cargo de consejero regional.
En el artculo 194 se establece el requisito de un mnimo de dieciocho aos para ser
elegido consejero (antes era de veintin aos) estableciendo que es elegible para el
consejo cualquier ciudadano inscrito en el registro electoral y que est domiciliado
en el departamento o que, sin residir, pague contribuciones o haya heredado un bien
raz a partir del 1 de enero del ao en que se lleve a cabo la eleccin.
En el artculo 195 de Cdigo Electoral se establece un conjunto de incompatibilidades para quienes quieren ser candidatos al consejo regional. En un detallado
listado de dichas incompatibilidades se destacan:
a) El prefecto del departamento en ejercicio y hasta tres aos despus de dejar
el cargo.
b) Los subprefectos, secretarios generales, jefe del estado mayor del prefecto o
subprefecto a cargo de la misin de un prefecto y jefe de secretarios de subprefectura en el departamento en ejercicio y hasta un ao despus de dejar el
cargo.
c) Jueces de tribunales superiores, jueces y scales de los tribunales de apelacin
de la jurisdiccin de la corte, donde ejercen y hasta seis meses despus de dejar
el cargo.
d) Miembros de los tribunales administrativos y magistrados y secretarios
generales de las cmaras regionales de cuentas, dentro de la jurisdiccin de la
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corte donde ejercen y hasta seis meses despus de dejar el cargo.

e) Ociales del ejrcito, la marina y el aire y miembros activos del cuerpo de
polica en la circunscripcin donde ejercen mando territorial y hasta despus
de seis meses de dejar el cargo.29
Por otro lado, el cargo de consejero regional es incompatible con el ejercicio de un
conjunto de cargos propios de la administracin pblica departamental (tales como
arquitectos e ingenieros de Obras Pblicas del Estado, empleado de las ocinas de la
Prefectura o Subprefectura) y con respecto a los funcionarios de tiempo completo de
los servicios sanitarios, hospitales, servicios sociales, residencias de ancianos, centros
de rehabilitacin social, etc. tal como lo detalla el artculo 2 de la Ley 86-33 de 9 de
enero de 1986.
Todo consejero regional que por una causa sobreviniente a la eleccin corresponda
a alguna de las incompatibilidades previstas, ser destituido por el representante del
Estado en el departamento salvo reclamacin ante el tribunal administrativo dentro
de los diez das siguientes a la noticacin.
Sin embargo, pese a este extenso listado de inelegibilidades e incompatibilidades
que afectan a funcionarios pblicos, la legislacin francesa no impide que una misma
persona ocupe simultneamente varios cargos de representacin popular. Como sostiene Mller, la acumulacin de cargos pblicos es una prctica muy extendida en
Francia. Los miembros de los consejos comunales y los alcaldes pueden ser representados simultneamente en el consejo departamental, el consejo regional y el Senado.
As, en 1983, el 93% de los miembros del Senado y el 82% de los miembros de la
asamblea nacional eran titulares de varios mandatos. Cerca de dos tercios de los
miembros del consejo departamental tambin estaban representados en el consejo
comunal; aproximadamente la mitad era alcalde (Mller, 1995: 30).
Fortalecimiento de la ciudadana y descentralizacin
A diferencia de lo que se puede observar en el anlisis del proceso de descentralizacin colombiano, en el caso francs la incorporacin de mecanismos de participacin
ciudadana es bastante ms modesta. Tres principios ordenan las relaciones entre la
ciudadana y la administracin: a) derecho de audiencia; b) principio de informacin
recproca; c) principio de igualdad.
La reforma constitucional aprobada el 28 de marzo de 2003 (Ley Constitucional
n 2003.276 de marzo de 2003, relativa a la organizacin descentralizada de la Repblica) modic la legislacin relativa a la organizacin de la Repblica e introdujo
29
El mismo artculo incluye en el listado de incompatibilidades, al jefe de ingenieros, ingenieros y

jefe asistente de ingenieros de caminos y puentes, de minas, los rectores de institutos acadmicos
del departamento y los inspectores de las academias y de las instituciones de educacin primaria,
los directores e inspectores de los servicios de telecomunicaciones y los funcionarios contables que
tengan responsabilidad directa o indirecta en el pago de los gastos pblicos de cualquier tipo; para
todos ellos, esta restriccin se aplica en el departamento donde trabajan y hasta despus de seis
meses de dejar el cargo.
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un conjunto de derechos y mecanismos de participacin ciudadana, ahora expresamente reconocidos en el mbito de las colectividades territoriales:
a) Derecho de peticin: los votantes de cada autoridad local pueden, por el
derecho de peticin, solicitar la inclusin en el orden del da de la asamblea
deliberante de la comunidad el debate sobre un asunto que est dentro de su
jurisdiccin (art. 72-1 al. 1).
b) Iniciativa de referndum: si bien el referndum existe en la legislacin nacional
y en el plano de las colectividades territoriales como mecanismo de consulta
no vinculante, la reforma de 2003 hace objeto de referndum a cualquier
asunto que sea motivo de debate por parte del consejo (artculo 72-1 al.
2). Las materias que pueden ser sometidas a referndum son aquellas que
corresponden al campo de competencias de la colectividad territorial y su
resultado es aplicable si es aprobado por al menos la mitad de los votantes
inscritos que participaron en las elecciones, y si obtienen la mayora de los
votos emitidos.
Competencias
Como ya se ha sealado, es la ley del 7 de enero de 1983 la que dene los criterios
para la distribucin de competencias. En su artculo 7, arma: la distribucin de facultades entre las corporaciones territoriales y el Estado se realiza, en lo posible, con
la separacin entre las competencias propias del Estado y las que se transeren a las
comunas, departamentos y regiones, respectivamente, de manera que cada mbito
de competencia por separado, con sus correspondientes fuentes de ingresos, recaen
uniformemente en el Estado, comunas, departamentos y regiones respectivos.
El reparto de competencias por bloques intenta ordenar de manera sencilla el
nuevo esquema con el objetivo de evitar conictos y superposiciones. Con tal aspiracin, a las comunas se les asigna la gestin de proximidad y las competencias en
asuntos relativos al urbanismo (permisos de construccin), escuelas bsicas, programas locales de vivienda y centros comunales de accin social.
A los departamentos se les entregan competencias en materias tales como accin
social (ayuda a la infancia, proteccin maternal, tercera edad, discapacitados), vivienda, ayuda directa a empresas, escuelas, infraestructura rural, transporte escolar,
vialidad interdepartamental, puertos comerciales y de pesca, deporte y turismo.
En el nuevo panorama, las regiones a diferencia de las comunas, por ejemplo se denen como colectividades territoriales especializadas. Ello quiere decir
que a ellas slo se les pueden transferir las competencias que expresamente seale la
ley y su marco de actuacin enfatiza su rol programtico especialmente en el campo
del desarrollo econmico (disponiendo de amplias funciones en materia de fomento
productivo, reestructuracin de empresas y empleo), de la planicacin y ordenamiento territorial (transporte), educacin y cultura (liceos, universidades, formacin
profesional, conservacin del patrimonio) y salud (infraestructura sanitaria).
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Finalmente, el Estado central se reserva la gestin de las universidades, la construccin y conservacin de autopistas y rutas nacionales y tren de alta velocidad.
Sobre la base de este nuevo esquema y recogiendo un complejo y diverso conjunto de herramientas acumuladas a lo largo de la historia del pas, y con el objetivo
de contener la potencial fragmentacin (tngase en cuenta la enorme cantidad de
municipios) el proceso de descentralizacin francs ha creado o mantenido diferentes formas organizativas.
Por un lado, merecen mencin la existencia de asociaciones comunales. Creadas
por primera vez al alero de la ley de 1890, los denominados Sindicatos Intercomunales de Vocacin nica (SIVU) dieron paso a los Sindicatos Intercomunales de
Vocacin Mltiple (SIVOM) de 1959, para nalmente, ampliar el cuadro de guras
asociativas con un SIVOM a la carta mediante el cual una comuna puede adherir
parcialmente a un sindicato.
A las anteriores se agregan dos nuevas formas asociativas: las instituciones pblicas de cooperacin intermunicipal (EPCI), con scalidad propia, que agrupa a un
conjunto de comunas que han optado por desarrollar una serie de servicios comunes
como el transporte y la recoleccin de basura o elaborar proyectos de desarrollo
econmico, de ordenamiento territorial y urbanismo o denir el esquema de coherencia territorial o SCOT30; del pas, se trata en este caso de una gura que viene a
relativizar la divisin administrativa para instalar una mirada del desarrollo desde
la perspectiva de proyectos suprarregionales, de coordinacin de iniciativas entre los
mltiples actores involucrados bajo diferentes guras (coordinacin no burocrtica,
pactos, acuerdos, contratos). El objetivo de tales guras es recomponer la accin
pblica superando las rigideces de las divisiones administrativas sobre la base de una
lgica que combina subsidiaridad y coparticipacin (o partenariado) no slo entre
entes pblicos sino tambin entre estos y el sector privado.
Ellas se desarrollaron especialmente tras la aprobacin de la Ley Chevenement de
Orientacin de Ordenamiento y Desarrollo Constante del Territorio (julio de 1999)
y permitieron la reagrupacin de ms de 20 mil comunas en poco menos de 2 mil
agrupaciones con scalidad propia31. Todas estas guras han permitido controlar
los negativos efectos de la fragmentacin comunal, gestionar de mejor manera los
recursos y hacer frente a las necesidades de la sociedad.
30
31
En Francia, el esquema de coherencia territorial o SCOT es un documento de planicacin que

establece, a travs de varios municipios o grupos, las organizaciones de la Organizacin del territorio y el desarrollo de las zonas urbanas a un equilibrio entre las zonas urbanas, industriales,
turismo, agrcolas y naturales. Establecido por la ley SRU, de 13 de diciembre de 2000, establece
los objetivos de diferentes polticas pblicas para la vivienda, el desarrollo econmico, los viajes.
Para crear un EPCI debemos tener el consentimiento de consejeros municipales que representan
a 2/3 del total de la poblacin, o 2/3 de concejales municipales, que representan la mitad de la
poblacin. Estas estructuras intercomunales tienen derecho a recaudar impuestos, en forma de
impuesto adicional que se paga por los municipios o, en algunos casos, asumir la responsabilidad
de recaudar un impuesto comunal como el relativo a las actividades profesionales. Las comunidades de comunas, las comunidades de aglomeraciones (que agrupan entre 50.000 y 500.000 y las
comunidades urbanas para grupos de ms de 500.000 habitantes son ejemplos de EPCI.
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En materia de ordenamiento territorial, la Delegacin de Planicacin y Accin

Regional (DATAR) creada en 1963 fue reemplazada por la Delegacin Interministerial para el Desarrollo y la Competitividad de los Territorios (DIACT) el 2005, como
unidad dependiente del Primer Ministro, disponible para el Ministerio del Medio
Ambiente, la Energa, el Desarrollo Sostenible y la Planicacin, y el Secretario de
Estado de Planicacin Fsica. Sus tareas son: a) elaborar estrategias nacionales de
competitividad econmica, cohesin social y desarrollo sostenible; b) llevar a cabo
programas de acompaamiento de las transformaciones econmicas; c) coordinar
polticas sectoriales; d) desarrollo y promocin de la asociatividad.
La ya citada reforma de 2003 represent un cambio orientado a introducir mayor exibilidad estableciendo el derecho de las colectividades territoriales a derogar,
experimentalmente, con un objeto y duracin limitadas y dentro del campo de sus
atribuciones, las disposiciones reglamentarias o legislativas que regulan sus competencias.
Sistemas de control
La ley de 1982 elimin los controles de tutela sobre la regiones y en su reemplazo,
estableci controles de legalidad y presupuestarios. La legislacin establece que le
corresponde al comisario de la Repblica velar por el cumplimiento de las leyes en el
mbito regional, por el adecuado ejercicio de las competencias del gobierno regional,
quien debe informarle de todas sus decisiones. En caso de detectar alguna irregularidad, el comisario puede requerir el concurso de un juez administrativo, mecanismo
que pueden poner en marcha los propios ciudadanos o el consejo regional.
En Francia, una prefectura es la ciudad capital de un departamento. Por extensin, es tambin el nombre de uno de los rganos de gobierno del departamento y
tambin del edicio que alberga tal rgano de gobierno. En Francia, el prefecto es un
funcionario pblico representante del Estado en un departamento o una regin, los
cuales son a la vez una divisin administrativa y colectividades locales. El prefecto
dirige directamente el distrito administrativo, subdivisin del departamento donde
se encuentra la prefectura, delegando sus competencias al Secretario General de la
Prefectura, que hace las veces de subprefecto para el distrito.
Los otros distritos son dirigidos cada uno por un subprefecto, que reside en la
sub-prefectura o capital del distrito. El prefecto del departamento donde se encuentra la capital del distrito de la regin tiene la responsabilidad de vigilar los lmites de
las competencias regionales.32
32
Las tareas del prefecto departamental son: a) la expedicin de documentos de identidad, pasaportes, licencias, permisos de conducir; b) gestin de permisos de residencia para extranjeros;
c) la legalidad de las acciones de las autoridades locales; d) coordinacin interministerial de los
departamentos del Estado; e) gestin de los fondos de la UE; f) la proteccin y la seguridad civil;
g) la organizacin de las elecciones.
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Por otro lado, hay un control de cuentas en manos de la Cmara Regional de

Cuentas que tiene la responsabilidad de vericar la regularidad de cada gasto e ingreso y sus respectivas justicaciones. Esta cmara tiene facultades para imponer
multas a las personas responsables de dichos procesos en las colectividades territoriales y sus decisiones pueden ser objeto de un recurso de revisin.
La creacin de las regiones y el fortalecimiento de sus competencias no han sido
lo sucientemente slidas como para generar un repliegue del Estado y su capacidad
de control sobre las entidades territoriales y de imponer, especialmente en situaciones
de crisis, su parecer incluso en contra de las decisiones regionales. A ello se reere Regina Mller (1995) cuando describe las numerosas tutelas que ejercen los ministerios
y los entes desconcentrados en materia social, de desempleo, agrcola, hospitalaria y
de la vivienda.
Descentralizacin fiscal: comunas, departamentos y regiones

El esquema francs de nanciamiento de las colectividades territoriales dene un
conjunto de ingresos propios para cada uno de los tres niveles de administracin.
Para el caso de los departamentos y comunas, sus principales fuentes de ingresos son
tres tipos de impuestos: el territorial, el habitacional y el industrial. Le corresponde
a la comuna la determinacin de las tasas tributarias. De acuerdo a lo sealado por
Mller, en el reparto de estos ingresos, son las comunas las que se quedan con ms
de dos tercios del total.
Adems de estos impuestos, comunas y departamentos cuentan con dos tipos
adicionales de ingresos. Por un lado, las tasas por servicios e impuestos a los espectculos. Por el otro, transferencias: a) transferencias incondicionales que tienen su origen en recursos captados; b) transferencias para gastos de inversin; c) transferencias
para gastos de administracin.
La reforma iniciada en 1982 fortalece la dotacin de recursos disponibles agregando a los ya establecidos, nuevos ingresos sobre la base de cuatro grandes criterios:
simultaneidad de la transferencia de competencias y recursos, los recursos transferidos por el Estado central a las regiones son equivalentes al gasto real realizado por
el Estado al momento de la transferencia, combinacin de potestades tributarias y
transferencias (dotaciones) y autonoma de las colectividades territoriales para jar la
tasa de los impuestos transferidos.
En el caso de las comunas y departamentos, desde 1983 se agregaron a los ingresos tributarios las competencias tributarias y para determinar las tasas tributarias
sobre los siguientes temes: vehculos, herencias y donaciones de edicaciones habitacionales y terrenos destinados a nes no habitacionales. El impuesto sobre la adquisicin de terrenos es recaudado por la autoridad central; los departamentos y comunas
participan con un aumento de 1,6% y 1,2% respectivamente (Mller, 1995: 22).
Para el caso de las regiones, se benecia de la tasa sobre los permisos de conducir
(ley del 5 de julio de 1982, artculo 17), pudiendo establecer tasas adicionales a las
patentes de vehculos motorizados (artculo 968 del Cdigo General de Impues85
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tos), a la tasa de publicidad nanciera, a los derechos de registro sobre la propiedad

inmueble y los derechos inmobiliarios (artculo 1595 del mismo cdigo), a los impuestos locales (tasa de habitacin, tasa profesional, tasas hipotecarias a las propiedades edicadas y no edicadas). Adems, la regin dispone de toda la tasa sobre los
certicados de inscripcin (cartas grises) de los vehculos motorizados (Noguiera,
1990: 123).
La regin tambin recibe recursos en funcin de sus competencias en materia de
formacin profesional y aprendizaje, los cuales constituyen un fondo administrado
por el consejo regional y que recoge fondos que provienen de crditos del Estado,
crditos aprobados por el consejo regional y todo otro recurso destinado para ese n.
El nuevo esquema de nanciamiento reordena el conjunto de las antiguas transferencias constituyendo la dotacin global del Estado, la cual se desagrega en tres
grandes dotaciones especcas:
a) Dotacin global de funcionamiento: el monto total de esta dotacin se distribuye entre las comunidades y grupos interesados (municipios, EPCI, departamentos, regiones) por la comisin de nanzas local de acuerdo a lo establecido
en la Ley de Finanzas. La asignacin aumenta de acuerdo a los siguientes criterios: un 75% en funcin de la supercie y cantidad de poblacin y un 25%
correspondiente a los ingresos mnimos garantizados. El 75% se incrementa
en hasta un 50% con nes compensatorios.
b) Dotacin global de equipamiento: estos recursos benecian a los departamentos y comunas (no a las regiones) y su distribucin corresponde al prefecto departamental. Gran parte de estos recursos se orientan a reconocer la inversin
real de las comunas y departamentos.
c) Dotacin global de descentralizacin: recursos destinados al nanciamiento
de las competencias traspasadas y que no son cubiertas por los ingresos generados a partir de los impuestos transferidos. El artculo 102 de la Ley de 2 de
marzo de 1982, indica que siempre que se verique un aumento de las cargas
resultantes de la transferencia de competencias del Estado a las comunidades
locales, stas se vern compensadas por una transferencia de recursos. La Ley
de 7 de enero 1983 declar que la transferencia simultnea de recursos, por
lo menos la mitad de la transferencia de los impuestos estatales y el saldo mediante el pago de un presupuesto: es la asignacin general descentralizacin
(DGC).
Estas innovaciones no han evitado que la participacin de los ingresos scales
propios en el total de los recursos descentralizados haya bajado desde un 54% en
1995 para situarse actualmente en menos de un 50%: 37% para las regiones, 43%
para los departamentos y 48% para los municipios (Bon, 2002).
Otro aspecto abordado por la reforma de 2003 es el relativo al fortalecimiento de
la autonoma nanciera de las colectividades territoriales, al menos en tres sentidos:
a) Ampla las facultades tributarias de las colectividades territoriales la cuales no
solo podrn (como ya estaba establecido) participar de los ingresos impositivos
del Estado y en la jacin de la tasa sino que podrn crear nuevos impuestos.
b) Especica las relaciones scales entre el Estado y las colectividades territoriales
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estableciendo que sus ingresos propios (ya sea que provengan de impuestos
propios o de participacin en transferencias no condicionadas de impuestos
estatales) deben representar una parte determinante (que los analistas sitan
en el orden del 50% a la espera de lo que determine la ley).
c) Destaca la existencia de desigualdades territoriales y establece la necesidad de
corregirlas mediante mecanismos de compensacin.
Conclusiones
Tras la reforma de 1982 hay un conjunto de aspectos positivos que vale la pena
destacar.
a) La reforma de 1982 tiene un doble signicado: es un punto de cierre de un
largo proceso iniciado a principios del siglo XX y es, al mismo tiempo, el
inicio de un recorrido que ha modicado profundamente el esquema de
gobierno y administracin de la Repblica francesa, moderando hasta casi
hacer imperceptibles las huellas del sistema revolucionario y napolenico.
b) El proceso de descentralizacin francs ha superado las rigideces tanto
del sistema antiguo como de aquellas resultantes del nuevo ordenamiento
administrativo regional por medio de la creacin de nuevas formas
organizativas basadas en la coordinacin (algunas novedosas y otras antiguas)
como las diversas comunidades, sindicatos, entidades de coordinacin o los
pases de proyecto.
c) Otro avance signicativo es el relativo a la ampliacin de los espacios
democrticos. Inicialmente por la eleccin popular de los rganos regionales,
comunales y departamentales y, ms recientemente, por la aprobacin de los
referndum locales as como por la mayor preocupacin por garantizar el
derecho ciudadano a informacin y peticin.
d) La reforma introdujo un fuerte dinamismo en el sistema administrativo; la
regionalizacin impuls mejoras en los resultados de servicios traspasados
como en educacin, urbanismo, vivienda y desarrollo econmico, mejorando
la imagen ciudadana del Estado por la va de los buenos resultados de las
colectividades territoriales.
e) La combinacin, en el plano de las responsabilidades scales, de autonoma
impositiva con impuestos propios para las colectividades territoriales y
mrgenes para incrementar los impuestos que permanecen en manos del
Estado central con la mantencin de un conjunto de fondos que provienen
del nivel central orientados a asegurar equidad interterritorial.
f ) Un aspecto relevante que potencialmente puede dinamizar el proceso de
regionalizacin en Francia es la constitucin del comit de las regiones, tal como
lo establece el artculo 263 del Tratado de la Comunidad Europea (Maastritch,
1992), rgano de carcter consultivo y con miembros proporcionales a la
cantidad de habitantes de cada pas y que ha ido fortaleciendo su rol en el
sentido de aumentar los asuntos sobre lo cuales emite dictmenes prescriptivos
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y sobre los cuales se le debe consultar, as como el reconocimiento del derecho

de las colectividades territoriales a recurrir al tribunal de justicia europeo
en defensa de sus atribuciones y del principio de subsidiaridad en aquellas
materias que requieren la consulta del Comit de las Regiones.
g) Un ltimo aspecto positivo es, al menos desde un cierto punto de vista,
el equilibrio entre las atribuciones del Estado central y las colectividades
territoriales. El Estado central, lejos de desaparecer, ha mantenido un importante
rol tanto en lo que dice relacin con la transferencias pero fundamentalmente
con la promocin e incentivos a la innovacin (Ortega, 2004).
En el plano de los aspectos negativos, es preciso indicar:
a) Sistema demasiado complejo, sin claridad respecto de las competencias o, directamente, superposicin de responsabilidades. El amplio abanico de alternativas organizativas, que desde una perspectiva representa un esfuerzo innovador, signica de otro lado, un incremento signicativo de la complejidad. Pero
no slo ello. El que el sistema genere diversas instancias de coordinacin no
signica que los distintos actores del sistema tengan las mismas oportunidades
en la negociacin de sus intereses con las otras entidades.
b) Ya lo decamos, la regionalizacin no ha hecho nfasis en la participacin
ciudadana. No slo ha mantenido un esquema de incompatibilidades laxo
que permite la acumulacin de cargos de representacin sino que tambin ha
democratizado los gobiernos departamentales y regionales bajo una lgica de
concentracin de poder en los niveles ejecutivos y de menor relevancia para los
rganos colegiados que disponen de la facultad de aprobar o de amonestar.
c) El proceso de desconcentracin de funciones termina por debilitar la transferencia de competencias a las colectividades territoriales; la extensa desconcentracin de las funciones signica obligatoriamente una limitacin de
la autonoma econmico-nanciera de las corporaciones territoriales individuales. La participacin de varios niveles en las decisiones originalmente
comunales, departamentales o regionales demanda una gran cantidad de
tiempo y costos. La falta de transparencia en la distribucin de funciones
impide un control ecaz de las decisiones pblicas por parte de los ciudadanos (Mller, 1995: 28).
d) Una debilidad del proceso es el todava poderoso rol del Estado central que pese
a eliminar los controles de tutela tanto entre el nivel central y las colectividades
territoriales como entre las mismas colectividades territoriales, conserva la
capacidad de intervenir en sectores tales como salud y vivienda. Ello, adems
de la facultad de disolucin del consejo regional en caso de imposibilidad de
funcionamiento. La autonoma de las regiones en la elaboracin de los planes
de su competencia se debilita cuando requieren ser aprobados por el gobierno
central para recibir recursos.
e) Una importante dicultad es la que se desprende de las insuciencias de
recursos, proceso que se explica al menos parcialmente por el descenso de las
transferencias que obliga a las corporaciones territoriales a cubrir gastos no
nanciados.
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Balance del proceso de descentralizacin regional en Chile:

las percepciones de los actores
Uno de los objetivos de la investigacin es detectar, por medio de la aplicacin de
metodologas cualitativas (especcamente, aplicacin de entrevistas semiestructuradas), potenciales obstculos a la profundizacin y perfeccionamiento del proceso de
descentralizacin regional, especialmente cuando la agenda legislativa incluye uno
de los puntos centrales sobre los cuales hay un amplio consenso pero sobre el que ha
sido muy costoso avanzar: el rgimen poltico del gobierno regional. El anlisis de las
entrevistas realizadas se desarrolla a partir de las siguientes dimensiones: descentralizacin como proceso, en trminos scales y en el mbito poltico; cada una de las
dimensiones tiene un primer acercamiento relativo a las reexiones expresadas por los
entrevistados y luego se establecen los desafos mencionados para cada una de ellas.
Durante la segunda quincena del mes de noviembre de 2008, el equipo responsable
realiz un total de siete entrevistas a diferentes autoridades pblicas, con el objetivo
de recoger sus percepciones sobre el proceso de descentralizacin regional. Las siete
entrevistas fueron seleccionadas considerando tres dimensiones: pertenencia a una de
las grandes coaliciones (Concertacin o Alianza), autoridades del Poder Ejecutivo o
Legislativo y la dimensin territorial (capital o regiones). Considerando estas dimensiones, nalmente se entrevist a: a) consejera regional de la Regin Metropolitana
(provincia Chacabuco), diputado de oposicin, senador de oposicin, ex jefe de servicio de la SUBDERE, ex-intendentes (2) y ex Subsecretario de Desarrollo Regional.
La descentralizacin como proceso
En trminos generales, todos los entrevistados coinciden en que los avances en materia de descentralizacin son escasos y que ms bien nos encontramos frente a hitos
como la creacin de los gobiernos regionales y algunos avances en materia scal,
pero que el nfasis ha estado en el mbito local y no en el regional.
Ello ha generado que la incorporacin de la descentralizacin regional en la
agenda poltica haya estado guiada por el predominio de aspectos formales y/o institucionales en materia de descentralizacin. Dicho de otra manera: hay un amplio
consenso en la necesidad y los benecios que tiene para el pas profundizar dicho
proceso (todo los actores polticos y sociales destacan las bondades de la descentralizacin y que dicho proceso mejora el proceso de toma de decisiones, hacindolas ms
ecientes, efectivas y pertinentes, pero escasa concrecin en materia de atribuciones,
recursos y autonoma).
Todos los entrevistados coinciden en destacar que el pas ha avanzado signicativamente en esta materia destacando la creacin misma de los gobiernos regionales
como un paso fundamental en este proceso.
A la valoracin de este cambio institucional contribuyen dos argumentos: en
primer lugar, la trayectoria fuertemente centralista del pas provoca que cambios que
pudieran ser menores en otros contextos, sean valorados como pasos signicativos.
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Se seala, y con razn, que Chile constituye un pas con un Estado tempranamente
organizado y que parte de esa organizacin se vincula con capacidad de resolver las
tensiones entre la capital y las provincias con mucha ms anticipacin que algunos
de sus vecinos enfrascados en largas guerras civiles. En tal sentido, la creacin de los
gobiernos regionales es un paso muy importante:
Lo que se hace en el ao 93 con el envo de la Ley 19.175, es crear una gura completamente novedosa en la legislacin chilena, que son los Gobiernos Regionales; que son
gobiernos y a la vez administracin. Don Arturo Aylwin dice que los gobiernos regionales
tienen mucho de administracin y nada de gobierno, lo que efectivamente es as, pero
la gura es gobierno y administracin. Qu es lo importante de esta gura? Que por
ser una gura jurdica, entrega personalidad jurdica propia, es decir, ninguno de los
gobiernos regionales acta bajo la personalidad jurdica de otra entidad pblica. Por lo
tanto, tiene plena potestad de su responsabilidad jurdica administrativa, para efectos del
gobierno y la administracin regional. Para efectos de gobierno interior depende bajo la
gura jurdica del Ministerio del Interior a travs de la Subsecretara de Interior. Pero en
tanto y cuanto gobierno y administracin tienen una personalidad jurdica y patrimonio
propio. (Ex Jefe de servicio SUBDERE).
En segundo lugar, se trata de un cambio signicativo porque se hace sobre las

reformas introducidas desde 1974 por el rgimen autoritario. La regionalizacin es
un tema del cual se apropia el gobierno militar y que es visto con desconanza por
parte importante de la Concertacin que asume el gobierno en marzo de 1990, especialmente si se considera que el esquema de gobierno y administracin regional
consagrado en la Constitucin del 80 era corporativista y autoritario.
Los antiguos CODERE, que eran las guras de representacin o de participacin en los
aspectos de decisin de la regin estaban conguradas por gremios, por entidades corporativas. () Por lo tanto, no es un tema menor desde el punto de vista de la democracia, y
desde el punto de vista del perfeccionamiento de las instituciones para que funcionen en
democracia. Se modic el CODERE y se gener los Consejos Regionales y estos Consejos
Regionales, que a diferencia del municipal es un consejo con S, es decir en el sentido
de consejo, se establece un mecanismo de democracia indirecta en ellos, lo cual permite, no
siendo el ptimo, permite que sean un rgano efectivamente de conformacin, de origen
poltico ciudadano, se conforman a travs de la eleccin de los concejales. Los concejales se
convierten en cuerpo electoral, que eligen a los consejeros regionales. (Ex Jefe de servicio
SUBDERE).
Finalmente, los avances no son menores si se considera que el gobierno instalado

en 1990 enfrenta desafos centrales propios de un proceso de transicin pactada que
conserva elementos de continuidad institucional y, a juicio de los actores de la poca,
posibilidades ciertas de regresin autoritaria.
pero en el momento en que se hace la modicacin y de acuerdo a como es la coyuntura poltica del momento (...) venamos saliendo de la dictadura, recomponiendo las
instituciones democrticas, este logro es importante desde el punto de vista de la conguracin. (Ex Jefe de servicio SUBDERE).
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En estos juicios positivos hay consenso en el conjunto de los entrevistados pero,

al mismo tiempo emerge una valoracin negativa sobre la velocidad del proceso que
es relativamente ms fuerte en el caso de los entrevistados de la Alianza.
No ha habido real voluntad poltica de avanzar en esta materia slo se ha avanzado
en temas de desconcentracin, porque la descentralizacin es dotar de autonoma y poder
de decisin a los territorios y eso no ha ocurrido... No es posible hablar de autoridades
regionales, hoy las autoridades tales como el Intendente y Seremis son designadas por el
Presidente de la Repblica. (Senador de la Alianza por Chile).
Estas crticas apuntan, por supuesto, al rgimen poltico (las atribuciones y forma
de eleccin de intendente y consejo regional) pero tambin a la debilidad de la autonoma scal y presupuestaria y a las carencias de la sociedad civil y los partidos
polticos.
Claramente, los entrevistados coinciden en que hace falta mayor decisin en esta
materia para avanzar en la mejora de la gestin regional y aun cuando el tema est
instalado es necesario dotar a los gobiernos regionales de mayores recursos, competencias y personal idneo para ejercer la labor de liderar el desarrollo en las regiones
del pas:
Pienso que en algn punto vamos a llegar a una descentralizacin mayor porque es polticamente correcto, pero no porque la gente est plenamente convencida. Si eso hubiera
pasado, te aseguro que ya habramos logrado una descentralizacin mucho mayor. (Ex
Intendente).
Tambin existe una opinin compartida en que el gobierno regional no es una

institucin de gobierno, sino slo de administracin y el eslabn ms dbil lo constituye el CORE, porque adems de no estar legitimado por una eleccin directa,
cuenta con demasiada capacidad para incidir en el proceso de toma de decisiones
sobre la asignacin de los recursos.
Tanto el diputado como el senador de la Alianza, estn de acuerdo en dos aspectos con sus pares de la Concertacin:
Que la autoridad poltica surja de la regin, con votacin directa de consejeros regionales, con base electoral en la provincia; la provincia es el territorio que cuenta con ms
identidad en el territorio y ello hay que reconocerlo al menos en la eleccin de los consejeros regionales y que de entre sus miembros elijan al presidente del Consejo Regional.
(Diputado de la Alianza por Chile).
Transferir competencias desde el nivel central, con el respectivo nanciamiento, y que
dichas transferencias lleguen a servicios pblicos regionales. La peticin de estas transferencias desde la regin al nivel central debera tener el respaldo de 2/3 del Consejo
Regional; si la decisin no es tomada a tiempo en el nivel central, debe denir el Senado
su traspaso. En cualquier caso deberan ser competencias claras y precisas, por lo que los
servicios pblicos regionales deben tambin tener funciones especcas. (Senador de la
Alianza por Chile).
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Por lo tanto, el desafo est en cmo denir el equilibrio en la gestin de un

Estado unitario descentralizado, puesto que para todos los entrevistados el traspaso
de poder real tiene que ver con el traspaso de recursos hacia las regiones y ninguno
cuestiona la necesidad de seguir avanzando en materia de descentralizacin.
Siendo la capacidad tcnica y de gestin tanto del gobierno regional como del
Consejo Regional los aspectos que ms dicultan avanzar en descentralizacin,
existe el reconocimiento de que ciertos instrumentos y/o instancias de gestin estn
siendo subutilizadas. Una de ellas es la estrategia de desarrollo regional:
No se valora y/o utiliza de manera adecuada la estrategia es a la regin lo que la
partitura es a una orquesta sinfnica () por ejemplo, si a m me aumentaban el FNDR
en un 20%, que era imposible, o en un 100% (ms imposible), no se resolvan los temas,
pero si yo, como lo hice, organizaba una mesa presupuestaria en que el FNDR, a travs
mo vena como un auente de un ro ms grande pero tambin se sentaban, obras pblicas, agricultura, educacin, salud. (Ex Intendente).
La dimensin fiscal
En general, existe coincidencia en sealar la importancia de la creacin de instrumentos de inversin y de decisin del gasto que incrementan el protagonismo de
las regiones. Desde este punto de vista, la creacin del FNDR y el aumento de los
recursos por esta va distribuidos a las regiones as como el porcentaje de Inversin
de Decisin Regional (IDR) muestra incrementos que lo sitan en la actualidad en
ms del 50% de los recursos invertidos en las regiones.
Una cuestin importante es la creacin de otros instrumentos de asignacin regional,
como las inversiones sectoriales de asignacin regional, las inversiones regionales de asignacin local. Hay muchos instrumentos que antes no existan. (ex Subsecretario de
Desarrollo Regional).
Sin embargo, estos porcentajes que tienden a crear la percepcin de un importante volumen de recursos decididos regionalmente, tiene mucho de espejismo. Por
un lado, y si bien los convenios de programacin crean incentivos para que los Gobiernos Regionales y los Ministerios acten de manera cooperativa, dicha negociacin se desarrolla en un marco de asimetra en donde el Ministerio tiene mayor
capacidad de, nalmente, imponer su criterio.
Es que mira, yo te dira lo siguiente, son dos cosas, una son los Convenios de Programacin, que hoy da existen, que son difciles, pero que son para m fundamentales, un
tema no slo por sacar adelante las grandes obras, sino porque eso le da una dignidad a
la regin respecto del nivel central muy importante. Yo te pongo y el que pone la plata
pone la msica. Pero lo otro que me parece muy signicativo es que habiendo recursos en
el nivel central, no puedan aplicarse en una regin, sin estar previamente concordado con
la regin. (Ex Intendente).
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Porque t podras ponerme el puente y yo no poner ni un peso, pero la prioridad de

puente me lo pone en este ro y no en este otro, en estas pasarelas y no en estas otras,
porque yo soy el responsable de esta regin. Y como responsable de esta regin, llegamos,
conversamos, como seres civilizados, y llegamos al acuerdo que la prioridad va a venir por
aqu o por ac, eso lo tiene que dar la regin, salvo que t me demuestres que hay una
razn de Estado, si a usted le gusta mucho, poquito o nada, porque tengo que pasar hasta
la sptima, la octava y la novena, con un camino que va por la costa y si usted no me lo
prioriza quedo con un camino cortado en el pas. (Ex Intendente).
Por otro lado, se trata de un proceso que conserva una serie de resguardos que
garantizan y refuerzan el poder del Ejecutivo central:
Contra el proceso de descentralizacin nanciera, acta Hacienda. O sea, una cosa est
en el discurso, pero parte del aumento, es un aumento sumamente digitado, controlado
por presupuesto, por la DIPRES, por Hacienda. Dicho en estricto rigor, de todas las platas, que te permiten hablar de este 58%, la plata verdaderamente descentralizada, en el
sentido que es una plata disponible, para que la autoridad regional y su consejo regional
dispongan de ella a su arbitrio, es slo el FNDR. Todo lo dems, claro, es de aplicacin
regional, es de decisin regional en un mbito ms estrecho. Pero no es posible un ISAR
de agua potable, cambiarlo a hospitales. Lo bueno del ISAR de agua potable, es que el
gobierno regional decide dnde se usar el dinero del ISAR de agua potable. Lo mismo
el ISAR de salud, te permite que el gobierno regional decida si la ambulancia es para
Carahue o para Teodoro Schmidt, pero all est la ambulancia. Entonces la primera
aprehensin es por el control de Hacienda y la DIPRES de cada peso. (Ex Subsecretario
de Desarrollo Regional).
Otro aspecto relevante a considerar son los nulos avances en materia de descentralizacin scal, especialmente si se compara al nivel regional con el municipal. Los
municipios tienen y puede generar ingresos propios, lo cual marca una diferencia en
su cuota de poder respecto del nivel regional.
Eso, uno podra decir, mira a nivel regional, ciertos impuestos como el territorial ms
amplio (es que ese lo tienen los municipios), pero un porcentaje de las patentes, qu s yo,
pero en eso Hacienda, ah se expresa un centralismo muy fuerte, que tiene seguramente
ventajas, de orden de no s qu cosa, pero tambin tiene el elemento de que en la regin
es muy difcil que eso se asiente en la regin si lo que administra es la mesada. Que es
como el nio, el cabro joven que t le das la mesada, usted haga lo que quiera para que
lo gaste en el mes o que usted me genera su platita y usted ver como la gasta tambin.
(Ex Intendente).
La descentralizacin scal si bien aparece como un aspecto clave para avanzar

en el proceso de descentralizacin se aprecia como estancada, tanto en lo relativo
a traspaso de recursos de libre disposicin al Gobierno Regional, como en la posibilidad de instalar algn instrumento que le permita generar recursos propios a los
gobiernos regionales.
Se reconoce que el destino del FNDR es ms local que regional y que por tanto
es un instrumento ineciente. De acuerdo al senador Jaime Orpis, uno de los prin-
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cipales desafos y que tambin fue objeto de estudio del senador fue el relativo a la
composicin y forma de gasto del FNDR:
Hoy el 70% de los proyectos que nancia el FNDR son locales, y el tem que integra los
otros tipos de gastos cada da crece ms () el FNDR tiene escaso impacto directo en la
inversin netamente regional, conformando un fondo capturado por los intereses de los
municipios y de los sectores en el componente provisiones, por lo tanto no nancia efectivamente inversiones regionales. (Senador de la Alianza por Chile).
Otro representante de la Alianza va ms all y plantea derechamente que sera

mejor traspasarlo directamente a los municipios.
En cualquier caso, existe consenso entre los entrevistados en destacar que los
avances que se puedan producir en materia de rgimen poltico o de descentralizacin scal y presupuestaria deben ir acompaados de una mejora sustancial en
la capacidad tcnica de las plantas regionales y de los consejos regionales. Sin esa
capacidad tcnica, no ser posible avanzar en un adecuado uso de los recursos asignados y esas ineciencias justican el no avanzar en el proceso de descentralizacin
regional.
Es imprescindible mejorar las plantas de personal de los gobiernos regionales en
el momento de su constitucin.
los Ministerios aprovecharon la ocasin para sacarse de encima a aquellos funcionarios y funcionarias que no les interesaba mucho mantener. (Ex Jefe de Divisin
SUBDERE).
La dimensin scal tiene, nalmente, otra dimensin: la de los lmites de la autonoma regional y el rol del Estado. Es claro, como sostiene el teorema de la descentralizacin scal, que el escenario ptimo es aquel en el que la sociedad que habita
un territorio especco tenga la posibilidad y capacidad para generar los recursos que
nancien la produccin de los bienes pblicos que se consideran fundamentales para
una vida digna y respetuosa de los derechos humanos.
Sin embargo, este ptimo es imposible de lograr en la mayora de los territorios.
Si esto es as en las regiones y municipios de los pases desarrollados ms lo es an en
pases como los nuestros, atravesados por profundas desigualdades territoriales.
En tal sentido, se debe repensar el rol del Estado en materia de compensacin y
subsidio a la produccin de bienes pblicos en regiones con carencias tales que les
impidan generar los recursos bsicos.
Y de intervencin directa del Estado en esos territorios. Lo que se presupone hoy es que
los gobiernos regionales deben hacerse cargo de eso, de territorios extremos y aislados. Lo
que pasa es que por poblacin y por importancia, pasan a la cuenta de los los de la regin,
porque hay que priorizar los recursos y los recursos se destinan a donde hay ms poblacin,
en donde hay ms necesidades, en donde hay ms demanda y hay ms capacidad de protesta por ltimo. Lo que se propona ah era que hubiera un mnimo garantizado para
todos los chilenos que habitan el territorio nacional, respecto a servicios y a un mnimo de
vida de calidad, y eso garantizado por el Estado. Eso independiente de lo que hiciera la
comuna o la regin. (Ex Jefe de Divisin SUBDERE).
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Este ltimo punto abre un debate acerca de una de las caractersticas del proceso
de descentralizacin chileno tanto en lo local como en lo regional: su excesiva homogeneidad y rigidez. Otros procesos de descentralizacin son ms exibles en la
prctica (el caso francs) o en las normas que regulan el proceso de construccin de
las regiones. El caso espaol, uno de los ms claros en este segundo ejemplo, dene
un punto de llegada que potencialmente, puede ser igual para todas las comunidades
autnomas. Pero los avances de cada una de ellas dependern de sus posibilidades
y del resultado de las negociaciones entre el gobierno central y el gobierno autonmico. Eso es lo que genera que las diversas comunidades autnomas tengan distintas
competencias.
Por el contrario, en el proceso chileno, no hay diversidad en el marco normativo e
institucional (o muy mnimas) con lo que algunas regiones son sobrepasadas por las
competencias asignadas por la ley y otras perciben que dicho marco es insuciente
de acuerdo a sus capacidades.
La dimensin poltica
En trminos de descentralizacin poltica, y si bien se comprende que era tal vez la
mejor frmula en el contexto del proceso de transicin, considerando la desconanza que el tema generaba en la Concertacin y la falta de experiencia en la materia,
destaca la necesidad por parte de todos los sectores de cambiar la forma de eleccin
de los consejeros regionales.
Y se reconoce adems que ello tiene directa relacin con las competencias, la
eciencia y transparencia que tienen los consejos regionales para asignar recursos. El
problema de los consejos regionales radica en la forma en que son electos, problema
que an no ha sido resuelto por el legislador, quien ve en el consejo regional electo
directa y democrticamente por la ciudadana a un futuro competidor por un silln
en el Parlamento.
ellos entregan obras, lo cual constituye una clara competencia para los parlamentarios,
quienes no estn dispuestos a legislar a favor de una nueva autoridad que luego le compita en las elecciones. En consecuencia, no hay eleccin directa de Consejero Regional,
porque para el mundo parlamentario que ha debido legislar, al tener un consejo regional
elegido directamente por la ciudadana, incluso en un mbito provincial como colegio
electoral, es un tipo claramente, pero claramente, de competencia del parlamentario.
en mi opinin la nica fortaleza de legitimidad es la eleccin directa(lo cual) est sper
acotado... lo acotaron por la va de la inhabilidad. (Ex Subsecretario SUBDERE).
T comprenders que en una regin que escoja directamente a sus consejeros regionales
por ejemplo, perfectamente puede ocurrir que un consejero regional tenga ms votos que
un diputado y ms votos que un senador, lo mismo ocurre con la eleccin de un presidente
regional. Por lo tanto la importancia poltica de un consejero o de un intendente o un
ejecutivo del gobierno regional, pasa a tener un rol preponderante versus el parlamentario
de la regin. (Ex Jefe de Divisin SUBDERE).
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Si bien la eleccin directa de consejero regional es percibida como una necesidad

fundamental, una reforma de este tipo no asegura cambios en el rol del Consejo
Regional tal como est denido hasta este momento:
Mira yo siempre lo graco como que somos los cajeros automticos, si bien no nos pasan
una tarjeta nos entregan una cha ah, que poco dice y tenemos dos opciones, aprobar o
rechazar. Ni siquiera es rechazar sino que es no aprobar. Claramente tenemos atribuciones mnimas, en donde somos muy decorativos, desde el minuto en que las iniciativas son
presentadas por el Ejecutivo, nosotros no tenemos capacidad de iniciativa. (Consejera
regional).
Resulta interesante que ninguno de los entrevistados haya reparado en el hecho

de que los parlamentarios son de la Repblica y por tanto autoridades nacionales, no
territoriales y que dicha labor se encuentra fuera del mbito de competencia que ha
dispuesto la ley. Por lo que la labor de lobby que hoy puede generar un CORE que
convive con autoridades regionales es superior a la de un parlamentario, pero ms
importante que eso, es legtima.
Por eso se ha dado muchas veces la garanta o se ha pedido la garanta que esto sea limitado por circunscripciones o modelos de circunscripciones, y eso es un estudio que nosotros
hicimos, porque nos pareca que lo importante era elegir y no poner en riesgo el liderazgo
de nadie y se busc una estructura de eleccin, de electores, que no se superpusiera ni a las
circunscripciones ni a los distritos, y se jug por una lgica provincial, en una lgica provincial cuando t los eliges por provincias no corresponde ni a una regin ni a un distrito,
y muchas veces en una provincia hay dos o ms distritos. Solamente en dos casos en Chile
coinciden provincia y distrito, por tanto ese argumento se caa en contra de los consejeros
regionales, porque la conguracin era distinta. (Ex Jefe de Divisin SUBDERE).
Aun cuando existe consenso en que es necesario avanzar hacia una mayor descentralizacin, hay dos lmites que contienen el proceso: la idea del Estado unitario
y la disciplina scal. En la fortaleza de ambos aspectos contribuye la experiencia
comparada de Amrica Latina en donde (aunque sobre este punto cabe sealar que
el diagnstico sobre el cual se basa el anlisis requiere ms detalles) pases federales
(como Argentina) han enfrentado profundas y reiteradas crisis econmicas e institucionales, o como Colombia que, para el caso del nivel municipal, constituye
un ejemplo de las consecuencias de la falta de responsabilidad scal por la va del
endeudamiento.
La fortaleza del centralismo se explica porque para muchos ha sido uno de los
componentes centrales de nuestra vida republicana.
de alguna manera, hasta el ms crtico de este centralismo, encuentra que en algn
punto Chile ha sido ordenado, de alguna manera, a partir de ese control fuerte central.
(Ex Intendente).
Es por ello que no es parte de la discusin dejar de lado el Estado unitario y

constituir un Estado Federal.
Claro que es lo que congura habitualmente lo que constituye un Estado Federal, en los
aspectos formales es la adhesin al pacto, y en los aspectos operativos es la capacidad para
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generar leyes, la capacidad para generar impuestos y la capacidad plena de tomar decisiones en un territorio determinado. Ninguno de esos elementos est en juego en el proceso de
descentralizacin chileno. (Ex Jefe de Divisin SUBDERE).
Adems los Estados federales no existen como no existen los Estados unitarios, desde el
punto de vista qumicamente puro. Hoy la modernidad establece un equilibrio entre
procedimientos unitarios y procedimientos federales en los pases. De modo que no estoy
propiciando un federalismo para nada, por el contrario, estoy propiciando un pas integral profundamente descentralizado, lo que hace ms potente a ese pas integral. Espaa
era un Estado unitario muy potente y ms potente desde que derram autonomas y hoy
existen las 17 comunidades autnomas regionales, ms los 5 territorios con estatuto especial. Sin embargo la unidad de Espaa es ms fuerte, porque es muy potente cada uno de
los miembros del Estado. (Ex Intendente).
Ese es otro elemento, bastante fuerte, que tiene que ver con el concepto de Chile, Estado
Unitario. Entonces esto se ha probado, cuando una parte de la opinin pblica, de la
dirigencia poltica, ha planteado la eleccin directa de los intendentes. Ah ha habido un
rechazo sper transversal, porque ah se coloca en cuestin el Estado unitario, viendo al
intendente hoy da, como representante del Presidente de la Repblica. (Ex Subsecretario SUBDERE).
Sobre este punto hay una cierta controversia. Para algunos, avanzar en la profundizacin de la autonoma regional no es obstculo para mantener una estructura
descentralizada representada por los intendentes. Para otros,
la expresin de una real descentralizacin tiene un punto decisivo y denitivo: que la
eleccin de los intendentes sea por la ciudadana en la regin correspondiente y no sean
desconcentrados del poder central. (Ex Intendente).
Hay dos aspectos adicionales que tenemos que considerar para explicar las dicultades del proceso. En primer trmino, el proceso de descentralizacin no es una
prioridad para la sociedad chilena (ni siquiera para las sociedades regionales) y ello
tiene una posible explicacin en la debilidad de la sociedad civil.
Muy dbil, ha sido muy dbil, porque podemos hablar de la sociedad civil en su conjunto, pero eso s es algo mucho ms de fondo. Tiene que ver con un modelo que tiene una
cierta dimensin hacia la conducta personal y es ms bien de la sociologa o de la sicologa
social. Pero en lo concreto no hay fuerza. El CORE, en trminos de presin, tiene ms
fuerza en regiones que en Santiago, pero no hay fuerza, salvo en unas zonas del pas con
tradicin de mayor autonoma o de mayor identidad, en el caso concreto Concepcin,
Valdivia, Magallanes por su aislamiento. Valdivia es un ejemplo cuya materializacin es
la regin. Ellos pelearon desde los ochentas, yo not ah una identidad evidente, fuerte,
que adems se construa sobre la rivalidad con Osorno, la rivalidad con Puerto Montt,
pero nalmente result. (Ex Subsecretario SUBDERE).
La debilidad de las sociedades civiles regionales explica la falta de cumplimiento

de compromisos polticos orientados a profundizar la descentralizacin pero que
nunca se cumplen.
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Entonces ah yo creo que hay un proceso que falta, que es el que la ciudadana empiece
a exigir los compromisos polticos que se toman. Porque el compromiso de los parlamentarios fue amplio a favor de una agenda completa de descentralizacin. Hasta ah quedamos y este gobierno, yo dira, tena como la puerta abierta a un proceso que ya tena
valor de construccin de proceso y tena valor ciudadano agregado y haba sido discutido
en todo el pas, que traa organizaciones detrs de esto, tenas un ablandamiento de la
clase poltica. (Ex Jefe de Divisin SUBDERE).
Pero tampoco es una prioridad para los partidos polticos. Se podra pensar que
en un contexto de tan amplia centralizacin y de presidencializacin de la poltica,
los partidos de oposicin y de la denominada izquierda extraparlamentaria, seran
los ms interesados en multiplicar los espacios democrticos del sistema poltico y,
con ellos, sus posibilidades de ampliar sus oportunidades de obtener espacios de
representacin. Sin embargo, predomina, a juicio de los entrevistados, una dinmica
de todo o nada
O sea, es una lgica poltica. La experiencia espaola, frente a Aznar, el PSOE se
mantuvo en las autonomas que controlaba, desde ah hizo poltica. El caso de Chile es
un escaln ms bajo, el municipio. Pero nadie explcitamente ha llevado el argumento
a eso. Ni la Concertacin, previendo la derrota, ni la derecha, viendo las derrotas que
ha tenido. Porque en trminos de votos, la derecha hoy tendra 4 5 intendentes. Es
decir, hay un peso de la noche ms fuerte, el Estado unitario. (Ex Subsecretario SUBDERE).
Yo creo que se repite el mismo esquema centralista a nivel de los partidos, el centralismo
corre a nivel de los partidos muy fuerte. Al seor Teillier, por mucho que tenga una mirada, seguramente, su regional del PC en Copiap, debe ser tan dbil (y a los comunistas
les va mejor para el norte que para el sur), te lo pongo, en Temuco, el Partido Comunista
en Temuco, para que lograra sacar un consejero regional tendra que haber ganado no
s cuntos concejales en no s cuntas comunas para llegar a tener un consejero regional,
eso no existe, si les cuesta tener concejales que son por eleccin directa, ya la indirecta que
muchos concejales que deben votar por un consejero regional, eso ya est tan lejos, es una
pelea que yo no doy. Me voy al municipio, trato de tener algn concejal, algn alcalde,
alguna alianza, que me permita estar presente localmente. (Ex Intendente).
Incluso algunos opinan que, ms all de los partidos, debiera ser rol de los parlamentarios regionales instalar el asunto en la agenda pblica.
Porque quienes tambin tendran que encargarse de eso son los parlamentarios y ellos
tambin ven en eso un peligro. Por ejemplo Navarro, el rey de las peleas, yo nunca he
visto a Navarro peleando por autonoma, la agenda de que la regin de Concepcin de
Bo-Bo, va a tener autonoma, son gente que nalmente son escuchadas en los medios,
que tendra vocera, y la sociedad civil en este pas es dbil, entonces, ah todas las voces, entonces, las juntas de adelanto, no s cmo se llamaban las juntas de adelanto, los
herederos de la junta de adelanto de Arica para que sea regin, pelearon la regin, los
de de Valdivia pelearon la regin fuertemente. Son los dos movimientos que yo conozca
ciudadanos. Pero pelear la regin no tiene tanta signicacin. (Ex Intendente).
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El escaso protagonismo de los partidos polticos y de los parlamentarios en el debate sobre el proceso de descentralizacin tiene, a juicio de uno de los entrevistados,
races ms profundas que apuntan al deterioro de la poltica chilena y el debilitamiento de lo que podramos denominar su capacidad de crear proyectos de pas.
Es que es la poltica la que est mediocre. La poltica chilena entr a un proceso de vaco,
de crisis, de sequa tremenda, y hablar de eso sera muy largo. Yo tengo ah una opinin:
Chile es un pas sin partidos polticos. Lo que hay son remedos, pero en realidad lo que
hay son agencias de benecio, a travs de cargos, de puestos, pero el partido poltico, desde
una perspectiva aristotlica, que deben ser pulmn y cerebro de la sociedad. Anda a mirar
t el pulmn, como respiran los partidos polticos. Y anda a ver qu cerebro tienen. Anda
a preguntarle a un partido poltico, desde la UDI al Partido Comunista, si tienen un
proyecto de pas. (Ex Intendente).
Desde este punto de vista, las carencias de los partidos y de los parlamentarios
en lo relativo a la descentralizacin, tienen su origen no slo en los clculos de corto
plazo sino en la ausencia de un proyecto y un discurso poltico que integre en el
plano del modelo de pas que se quiere construir, una nueva relacin entre la capital
y las regiones. En denitiva, se trata de entender que el proceso de descentralizacin
regional avanzar en la medida que la sociedad y los partidos polticos constituyan
un nuevo sentido.
En el marco de un proceso en donde se observan importantes avances, y ms
all de los dcit en materia de rgimen poltico y de descentralizacin scal, hay
tambin rezagos importantes que es urgente abordar: a) la gestin de los zonas especiales, lo cual implica una redenicin del rol del Estado central; b) un mecanismo
de diseo de la divisin poltica del pas ms exible que vaya ms all de la consideracin del tamao del territorio y que tenga en cuenta otras variables tales como
la capacidad econmica y productiva y la dimensin identitaria; c) la gestin de las
reas metropolitanas; d) el ordenamiento territorial como factor crtico del desarrollo en el territorio; e) la creacin de servicios pblicos regionales dependientes del
Gobierno Regional.
Conclusiones
Es posible argumentar que el proceso de descentralizacin en Chile se encuentra en
permanente actividad, y es que, a partir del nuevo escenario democrtico de principios de los noventa, nuestro pas ha mostrado innumerables esfuerzos por profundizar un proceso de descentralizacin enmarcado en primera instancia en la modernizacin del Estado y en el ajuste institucional despus. Con todo, a partir del anlisis
de las entrevistas a los actores claves del presente estudio, an resta mucho para dar
un paso signicativo que dote de efectivo poder a los gobiernos regionales y a los
municipios, les entregue mayor capacidad de gestin y aumente su autonoma scal.
Lo anterior, en la conviccin de que la descentralizacin adems de ser un proceso
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polticamente correcto se entiende como una herramienta ecaz para alcanzar el

desarrollo equitativo de los territorios del pas.
Al observar la experiencia colombiana en materia de descentralizacin, especcamente a partir de la reforma de su Constitucin Poltica en 1991, ya la propia
envergadura legal del marco que determina un nuevo pacto social da cuenta de
una profunda intencin por dotar de mayor credibilidad a las instituciones, aumentar la participacin de la comunidad en el proceso de toma de decisiones y hacer
ms eciente la gestin pblica. A partir del anlisis de los avances y experiencia
colombiana resalta el hecho de que contar con un marco legal constitucional permite
profundizar efectivamente un modelo descentralizador que transere competencias
desde el nivel central al subnacional y legitima tanto en trminos de gestin como de
participacin su estructura institucional subnacional. En efecto, los departamentos,
los distritos, los municipios y distritos indgenas unidades poltico administrativas en la cual se divide el territorio tienen derecho de gobernarse por autoridades
propias, ejercer las competencias que le correspondan, administrar sus recursos, establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y participar
en las rentas nacionales.
El caso colombiano resulta particularmente interesante puesto que los gobernadores (autoridad poltica del departamento) son electos popularmente, pero tambin
gestionan como agentes del Presidente de la Repblica, teniendo por ello a cargo el
mantenimiento del orden pblico y la ejecucin de la poltica pblica. La participacin ciudadana, por su parte, tambin se encuentra altamente valorada toda vez que
existen mecanismos consagrados constitucionalmente dentro de los cuales destaca el
de revocatoria de mandato, accin por la cual un nmero no menor al 40% del total
de votos emitidos para la eleccin del mandatario puede solicitar la convocatoria a la
votacin para revocar el mandato de la autoridad en ejercicio.
Comparativamente, el caso colombiano diere del chileno y constituye un potencial referente bsicamente por los siguientes factores: marco constitucional que
consagra una serie de principios descentralizadores que dan cuenta de un modelo a
alcanzar; eleccin democrtica directa y popular de todas las autoridades del nivel
departamental smil del regional nuestro; rol del nivel departamental como
intermediario entre el gobierno central y el municipio, subsidiario y complementario
del accionar del nivel local; por ltimo, el amplio espectro de controles de la gestin
pblica.
Por su parte, el caso francs, adems de ostentar un amplio espectro de formas
organizativas, tiene un claro modelo de transferencia de competencias, el que distribuye facultades entre el Estado y las corporaciones territoriales, separando las
centrales de las subnacionales con sus respectivas fuentes de ingresos. Este principio
resulta un referente a observar desde la experiencia chilena, en donde el conjunto de
iniciativas en esta materia estn lejos de unir la estrategia institucional con la autonoma scal, tal relacin claramente establecida en el modelo francs evita superposiciones asumiendo ecientemente tanto los principios de subsidiariedad como el de
proximidad en la gestin subnacional.
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Otro aspecto a considerar es el hecho de que en Francia, la apuesta por el desarrollo tiene una mirada suprarregional: los mltiples modelos asociativos intentan
superar la rigidez burocrtica y apuestan por la subsidiariedad y coparticipacin,
en tanto en Chile, el desafo por llevar hacia el desarrollo territorios deprimidos ha
sido exactamente el contrario: modicando la divisin poltico-administrativa se
crean comunas y regiones en respuesta a la heterognea composicin competitiva de
nuestros territorios.
En base a lo expuesto en los captulos de este estudio, el proceso de descentralizacin en Chile enfrenta un escenario institucional subnacional decitario tanto en
trminos de competencias, como de gestin, en donde la falta de autonoma scal,
de legitimidad poltica del nivel regional y de demanda ciudadana desde las regiones
por ms descentralizacin hace ms lenta la instalacin de iniciativas que intentan
llevar el proceso un paso ms all. Si a lo anterior se suma la an no clara pero necesaria reforma del Estado a partir de la crisis econmica global, nuestro pas enfrenta
el desafo de decidir un nuevo pacto en esta materia.
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Polticas de probidad y tr ansparencia

par a el Estado de Chile
01-10-2009 9:30:30
Cristbal Aninat. Investigador Asociado de IPP

Expansiva-UDP, Universidad Diego Portales.
Felipe del Solar. Secretario Ejecutivo de la
Comisin de Probidad y Transparencia del Ministerio
Secretara General de la Presidencia. Es periodista
por la Universidad de Chile y egresado del Magster
en Ciencia Poltica de la Pontificia Universidad
Catlica de Chile. Antes de asumir su actual cargo se
desempe como profesor de la Escuela de Gobierno
de la Universidad Adolfo Ibez y Jefe de Estudios de
Chile Transparente, Captulo Chile de Transparencia
Internacional.
01-10-2009 9:30:30
Polticas de probidad y tr ansparencia par a

el Estado de Chile1
Cristbal Aninat y Felipe del Solar
Louis Brandeis, Ministro de la Corte Suprema de Estados Unidos, arm en 1913

en una cita hoy clebre que la luz del sol es el mejor desinfectante. El contexto de esta frase ha tendido a olvidarse pero es reveladora respecto del origen de las
nociones de transparencia que conocemos y aceptamos hoy. Brandeis se refera a la
escasa informacin que las empresas entregaban a sus accionistas poniendo en riesgo
sus inversiones. La crisis de 1929 fue un punto de inexin y tras ella se aprobaron la
Securities Act (1933) y la Securities Exchange Act (1934). La evolucin de las normas
de transparencia nanciera, scal y de contabilidad de las empresas han sido la base
de los criterios de transparencia poltica. El inters y promocin de prcticas ms
transparentes en los procesos de toma de decisin y de elaboracin de polticas pblicas comienza despus de la Segunda Guerra Mundial y se consolida tras el n de la
Guerra Fra. A partir de entonces la transparencia adquiere progresivamente mayor
relevancia como herramienta para la rendicin de cuentas (accountability) al generar
las condiciones para un activo escrutinio pblico de la gestin del Estado.
En Chile la evolucin hacia una mayor transparencia ha sido importante en reas
como la poltica scal y presupuestaria (Aninat y Vial, 2005) pero ha sido decitaria
en gestin, elaboracin de polticas pblicas y rendicin de cuentas. Luego de tres
Este trabajo es una versin compendiada y actualizada del estudio titulado Mejoramiento de los
niveles de transparencia del Estado de Chile, que fue realizado por la Universidad Adolfo Ibez
para la Divisin de Estudios del Ministerio Secretara General de la Presidencia. Actu como
contraparte por dicha Divisin, Eolo Daz-Tendero.
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agendas de transparencia y probidad que han recomendado hacer accesible la informacin en manos del Estado, todava en Chile no existe una ley de acceso a informacin pblica. Un proyecto de ley sobre la materia que considera la creacin de un
organismo autnomo ingres al Congreso a nes de 2006.2 Un diseo institucional
de estas caractersticas puede generar progresos importantes en el funcionamiento
del Estado, la eciencia del gasto pblico, la conanza en las instituciones, adems
de una limitacin importante de la corrupcin y el clientelismo.
Sin embargo, a pesar de existir un alto grado de consenso internacional respecto
de la importancia y benecios asociados a la transparencia, esta no ha recibido la
atencin necesaria (Bellver y Kaufmann, 2005) y se la ha confundido conceptualmente con el reverso de la corrupcin.
La situacin ha tendido a cambiar en los ltimos aos. Los Indicadores Mundiales de Gobernabilidad (IMG) del Banco Mundial se basan en seis dimensiones.
Una de ellas es Control de Corrupcin y otra distinta se reere a la transparencia
y libertad de expresin: Voz y Rendicin de Cuentas. En Control de la Corrupcin
Chile presenta mejores resultados que en Voz y Rendicin de Cuentas. De hecho
en Control de la Corrupcin se ubica en niveles similares a los pases de la OCDE,
no as en Voz y Rendicin de Cuentas. En comparacin con los pases de Amrica
Latina, sin embargo, Chile presenta mejores niveles en ambas dimensiones.
Por otra parte, siendo innegable la importancia de la transparencia en la gestin
pblica, las polticas pro transparencia tienen mejores resultados cuando son aplicadas como reformas de segunda generacin. Polticas de transparencia tienen una baja
ecacia en ambientes altamente corruptos. Resulta adecuado implementarlas una
vez que se ha avanzado sea de forma signicativa o relativa en la reforma del
Estado. Las polticas de transparencia parecen ms ecientes y coherentes cuando
se cuenta con un contexto institucional con alta capacidad operativa y respeto al
Estado de derecho.
Algunos pases han regulado el lobby y el acceso a informacin pblica, y han
denido cdigos de tica en sistemas polticos altamente corruptos sin haber implementado reformas sobre polticas de recursos humanos en el Estado, simplicacin
de trmites, inclusin de indicadores de gestin o regulacin del nanciamiento
poltico. Es posible esperar un bajo impacto de dichas regulaciones en un sistema
poltico de tales caractersticas.
Chile ha avanzado, precisamente, en reas propias del control de la corrupcin,
no as en polticas de transparencia. Tras un proceso de reforma del Estado reciente
se dan las condiciones para el diseo e implementacin de medidas de transparencia
que a su vez profundizan los procesos de reforma del Estado ya iniciados. Los principales cambios institucionales de reforma se implementaron a partir de los casos
de corrupcin de 2002 y estuvieron orientados a mejorar la calidad de la burocracia
estatal, perfeccionar la calidad de los altos directivos pblicos, disminuir la politi-
Posterior a la redaccin del informe que da origen a este artculo, en enero de 2008, la ley fue
aprobada crendose el Consejo para la Transparencia. La ley entra en vigencia en abril de 2009.
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Aninat y Del Solar Polticas de probidad y transparencia para el Estado de Chile
zacin de la burocracia estatal, limitar el efecto del dinero en la poltica y disminuir

el clientelismo.
Las nuevas propuestas de poltica pblica se orientan a regular los conictos de
inters, perfeccionar la publicidad de las declaraciones de patrimonio, transparentar
las votaciones en el Congreso, regular el lobby. En denitiva, crear las condiciones
para una mayor autonoma del mundo poltico de la inuencia directa del dinero y
disminuir las oportunidades de captura por parte de grupos de inters sobre el proceso de formacin de polticas pblicas.
La transparencia permite mayor exibilidad en la toma de decisiones del sector
pblico, particularmente a nivel local. Sin embargo, para entregar mayores niveles
de autonoma a los niveles burocrticos inferiores es necesario aumentar los niveles
de transparencia y accountability a su gestin. Es decir, limitar la discrecionalidad.
Como indica Allen Schick (1998), los nuevos sistemas de administracin nanciera,
basados en resultados ms que en procedimientos, utilizan a la transparencia como
una herramienta para aumentar el costo poltico de ineciencia presupuestaria. En
el mismo sentido Cristbal Aninat y Joaqun Vial (2005) muestran que la introduccin de indicadores de desempeo durante los diez ltimos aos en Chile ha llevado
a importantes mejoras en los niveles de transparencia y eciencia del gasto. Es en
este contexto donde se enmarcan propuestas de mayor transparencia en la gestin
del Estado: por una parte, contribuir con nuevas medidas a limitar el espacio para la
corrupcin, pero tambin por otra, mejorar las condiciones para una gestin pblica
ms eciente. Limitar el objetivo de la transparencia slo al control de la corrupcin
impide enfocar la denicin de polticas en toda su amplitud y potencial.
Las principales propuestas desarrolladas en este informe son consistentes con las
propuestas sobre transparencia denidas por Daniel Kaufmann (2006) en lo referido al acceso a informacin pblica y la regulacin del lobby. Se incluye tambin
una seccin sobre la elaboracin de cdigos de tica con particular nfasis en el sistema de cdigos de tica e integridad desarrollado por el Reino Unido.
En lo que sigue se plantean propuestas para perfeccionar la legislacin chilena
sobre acceso a informacin pblica, regular las actividades de lobby e implementar
cdigos de tica para el sector pblico.
Acceso a informacin pblica

Literatura especializada
La transparencia ha demostrado ser una excelente herramienta de regulacin. En
el mbito medioambiental ha sido particularmente ntido (Fung, Graham y Weil,
2003; Florini, 1998). En 1986 el Congreso de Estados Unidos aprob la Emergency
Planning and Community Right-to-Know Act, mediante la cual las empresas deban
informar sobre algunas de sus emisiones contaminantes. Entre 1988 y 1999 las emi-
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siones de los compuestos incluidos en dicha ley haban disminuido cerca de 45% sin
que se hubieran dictado normas adicionales.
La poltica matriz de la transparencia es el acceso a informacin pblica. Transparencia es signicativamente ms que slo informacin pero el instrumento ms
ecaz y el fundamento esencial para todas las normas y polticas de transparencia
es un acceso real y efectivo a la informacin en manos del Estado. Tara Vishwanath
y Daniel Kaufmann (1999) y Kaufmann (2006) entienden transparencia como el
acceso uido y oportuno a informacin conable, relevante y vericable. Como sostiene Transparency International es el principio que permite a quienes son afectados
por determinadas decisiones conocer no slo los hechos y las cifras, sino tambin los
mecanismos y los procesos. A travs de ella se favorece la predictibilidad.
Aportar informacin oportuna, dedigna, comprensible y pertinente no slo es
preferible desde el punto de vista normativo. Como han demostrado Archon Fung,
Mary Graham y David Weil (2003), la sustentabilidad de las normas pro transparencia est directamente relacionada con la legibilidad y comprensibilidad de la
informacin. En la medida que no se aseguran comprensibilidad y relevancia las polticas de transparencia tienden a deteriorarse. Como arma Ann Florini (1998): la
transparencia funciona slo si se cumplen dos condiciones: i) las instituciones estn
dispuestas y son capaces de entregar la informacin demandada; y ii) quienes reciben la informacin tienen la capacidad de utilizarla para evaluar a las instituciones
respectivas de acuerdo a un criterio estndar de comportamiento.
Por tanto, en lo que sigue entenderemos transparencia como un proceso de
ujo de informacin oportuna, conable, inteligible y relevante.
El acceso a informacin pblica (AIP) es el derecho a recibir en forma ecaz y
oportuna cualquier informacin que haya sido elaborada, recibida o procesada con
fondos pblicos. En la medida que aumenta la disponibilidad de la informacin en
poder del Estado se generan las bases para una gestin transparente.
Informacin pblica es toda informacin que posee un organismo o institucin
pblica, sin importar el formato, la fecha en que fue creada, quin la cre o si ha
sido clasicada o no. Esta informacin puede ser proactiva o reactiva. Informacin
proactiva es aquella que una institucin debe tener publicada de manera permanente
y sin mediar requerimiento expreso de un ciudadano. La informacin reactiva, por
su parte, es aquella que una entidad mantiene, pero que no est obligada a publicar
proactivamente y no cae bajo ninguna categora de excepcin o reserva. La informacin de carcter secreto o reservado debe determinarse segn criterios preestablecidos legalmente, debe estar acotada a situaciones especcas y siempre sujeta al test
del inters pblico o el dao (Mendel, 2005).
El concepto de informacin no debe limitarse a documentos o archivos. La
informacin puede estar contenida en distintos documentos o archivos y en diferentes soportes o formatos. Adems, la divulgacin de documentos o archivos ilegibles o
irrelevantes puede contradecir el criterio fundamental de informacin. Este criterio
debe estar en concordancia con la necesidad de la transparencia de aportar informacin comprensible y vericable.
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Como principio, la transparencia resulta siempre admirable y deseable pero,

como arman Fung, Graham y Weil (2003), su implementacin y, particularmente,
su sustentabilidad resultan complejas. Al existir concentracin de costos y benecios
difusos en el ejercicio de la transparencia se produce una tendencia hacia el deterioro
de las polticas de transparencia y una situacin de retorno a condiciones de secreto.
Joseph Stiglitz (2002) sostiene que deben implementarse polticas que aseguren la
existencia de una demanda creciente por informacin que supere los incentivos de
toda fuente de informacin en favor del secreto. Seala tambin que todo agente
tomador de decisiones se enfrenta a la eventualidad de errores u omisiones. Por ello
tiende a preferir procedimientos secretos y limitados a un nmero mnimo de participantes. Cuando se trata de decisiones relevantes existe adems el riesgo de ltraciones. Para evitarlas los actores reducen todava ms el nmero de participantes en los
procesos de decisin, privndose de fuentes diversas de informacin relevante, con el
consecuente efecto negativo en la calidad de las polticas pblicas. Ya desde Stigler
(1961) se ha demostrado la ineciencia asociada a la falta de informacin, particularmente como producto de la facilidad del engao. El costo del engao aumenta
en la medida que aumenta la capacidad de contar con mayor y mejor informacin.
Adems, la informacin pblica aquella elaborada con fondos pblicos no est,
en denitiva, cubierta por ninguna medida de propiedad intelectual. Es un bien
pblico. En la medida que existen menores costos para su utilizacin mejora el rendimiento de todo el sistema.
La economa poltica de la transparencia ha demostrado que se requiere una reforma institucional no slo para que los cambios se produzcan sino para que sean
tambin sustentables. Como arma Kaufmann (2005): no tiene sentido contar con
una ley de acceso a informacin pblica si no existe un mecanismo claro y efectivo
que permita a los ciudadanos aplicar la ley, y si los contenidos y benecios de la ley
no han sido difundidos masivamente.
Adems de promover una asignacin ms eciente de recursos la transparencia
genera una mejor redistribucin. Como demostraron Ritva Reinikka y Jacob Sevensson (2003) mediante una campaa de difusin del acceso a informacin desarrollada por el gobierno de Uganda fue posible disminuir el porcentaje de captura de
fondos para escuelas pblicas desde 80% en 1995 a slo 20% en 2001, aumentando
la eciencia de dichos recursos. Algo similar se observa cuando es posible vericar la
validez de la informacin. Dean Yang (2005) mostr que la recaudacin arancelaria
creci entre 6% y 8% en aquellos pases que contrataron los servicios de empresas
privadas para realizar inspecciones a los envos antes de ser transportados. A travs
de dichas empresas fue posible mejorar signicativamente la disponibilidad y abilidad de los datos sobre los bienes y productos importados.
Finalmente, es importante indicar que el Estado como ente regulador y como
cliente tiene una gran importancia para el sector privado. Como arma Stiglitz
(2002), el aporte de actores diversos mejora la calidad de las polticas pblicas. Tambin mediante procesos de contratacin y licitacin ms transparentes se privilegia
un uso ms eciente de los recursos pblicos. Esto se ve reejado en las cifras de
solicitudes de acceso a informacin. En Inglaterra hubo cerca de 120.000 solicitudes
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de acceso a informacin pblica en 2005, de las cuales 20% provenan del sector
privado3. En Estados Unidos se procesaron 1.959.959 solicitudes de acceso a informacin a nivel federal en 2000. Alrededor de 500 mil provinieron del sector privado.
En el caso de Canad en 2001 el 43% de todas las solicitudes fueron hechas por el
sector privado (World Bank Institute, 2003).
En denitiva, en la medida que se extiende la facilidad para acceder a informacin pblica se restringe el mbito de la corrupcin, el trco de inuencias, la
incidencia del dinero en la poltica y el clientelismo. La dicultad y el desafo radican
en disear e implementar polticas de acceso a informacin pblica que sean sustentables y capaces de revertir la tendencia hacia el secreto.
Legislacin chilena sobre acceso a informacin pblica
Los cambios institucionales a favor de la transparencia y la modernizacin del Estado tienden a tomar relevancia en la agenda poltica a partir de escndalos de corrupcin. Chile no ha sido la excepcin. Desde el retorno a la democracia en 1990
se han acordado tres agendas de transparencia y modernizacin del Estado. La primera la constituy el Informe de la Comisin de tica Pblica de 1994, seguida del
Acuerdo Poltico-Legislativo para la Modernizacin del Estado, la Transparencia y
la Promocin del Crecimiento (Agenda de Transparencia) de 2003 y la Agenda de
Transparencia, Modernizacin y Mejoramiento de la Calidad de la Poltica (Agenda
de Probidad) de 2006. En todas ellas se ha recomendado garantizar el acceso a informacin pblica (AIP).
La primera norma que se reere a la transparencia de la informacin es el Decreto
Supremo (D.S.) N 680 del Ministerio del Interior, de 1990, que dispuso la creacin
de las Ocinas de Informacin, Reclamos y Sugerencias en toda la administracin
del Estado. Por medio de esta norma se estableci la obligacin de publicar informacin referida al servicio aunque sin denir los procedimientos para solicitar y obtener
la que no est disponible en forma inmediata.
La materializacin de las recomendaciones de la Comisin de tica Pblica sobre
AIP se produjo con la aprobacin en 1999 de la Ley de Probidad (Ley 19.653)4. All
se estableci el principio de transparencia de la gestin pblica, determin inhabilidades e incompatibilidades para ejercer cargos pblicos y regul la declaracin de
intereses de los funcionarios pblicos, entre otras materias. Sin embargo, en materia
de acceso a informacin esta ley tena serias falencias. El artculo 13 dice que las
nicas causales en cuya virtud se podr denegar la entrega de los documentos o
antecedentes requeridos son la reserva o secreto establecidos en disposiciones legales o reglamentarias. De acuerdo a este texto, el Ministerio Secretara General
3
4
Vase The Economist, 19 de diciembre de 2006.

Esta ley modic la Ley N 18.575 Orgnica Constitucional de Bases Generales de la Administracin del Estado. Su texto refundido y actualizado se public en 2001 mediante el DFL-1-19653
del Ministerio Secretara General de la Presidencia.
112
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de la Presidencia (SEGPRES) dict en 2001 el D.S. N 26 sobre secreto y reserva

donde autoriz que los servicios determinaran autnoma y discrecionalmente la informacin que permanecera bajo secreto. Entre 2001 y 2005 cerca de noventa servicios dictaron resoluciones con este n. Moiss Snchez (2005) examina las materias
transversales que quedaron cubiertas por el secreto. Determina que se emiti un
total de 373 resoluciones en siete materias diferentes. En orden decreciente segn
el nmero de resoluciones por materia, ellas son informes y estudios, licitaciones,
carpetas de vida personas, sumarios administrativos, correspondencia ocial, remuneraciones, denuncias y demandas.
En 2003 se promulg la Ley 19.880 Orgnica Constitucional de Procedimiento
Administrativo de los rganos del Estado. En su artculo 13 establece el principio
de transparencia y publicidad de los actos administrativos. Sin embargo, no contraviene la vigencia de las limitaciones impuestas por el D.S. N 26.
Conocidos los casos de corrupcin que afectaron al Ministerio de Obras Pblicas, a diputados de la Repblica y el reconocimiento de suplementos de sueldos a ministros a travs de fondos reservados, en 2003 se dene la Agenda de Transparencia.
Aqu nuevamente se propone asegurar el acceso a informacin pblica. Si bien en
este aspecto los avances de esta agenda fueron limitados, s existieron avances importantes en otras reas de control de la corrupcin y la modernizacin del Estado. Se
regul el nanciamiento de la actividad poltica, se cre el Sistema de Alta Direccin
Pblica, la Direccin Nacional del Servicio Civil, se cre la Comisin Permanente
de Presupuesto en el Congreso, se estableci la declaracin de patrimonio de funcionarios pblicos y parlamentarios, entre otras. Como seala Rehren (2006), muchas
de estas medidas ya haban sido contempladas por la Comisin de tica Pblica. El
acceso a informacin sigui como tema pendiente.
En materia de AIP el cambio ms importante se produce en 2005 con la aprobacin de la reforma a la Constitucin de 1980. Un nuevo artculo 8 consagr el principio de transparencia de la gestin pblica. Este principio es aplicable ahora a todos
los poderes del Estado y los rganos autnomos. Estableci adems que slo una ley
de qurum calicado podra determinar la reserva de informacin. El nuevo artculo
8 de la Constitucin exiga la derogacin del D.S. N 26, la cual se materializ en
enero de 2006 a travs del D.S. N 134 de la Secretara General de la Presidencia.
En enero de 2005 los senadores Hernn Larran y Jaime Gazmuri presentaron un
proyecto de ley sobre acceso a informacin pblica. Este proyecto propuso reformas
a la Ley de Bases Generales de la Administracin del Estado para garantizar la transparencia. En diciembre de 2006, la Presidenta Michelle Bachelet enva al Congreso
una indicacin sustitutiva de este proyecto proponiendo una ley especial sobre la
materia. La matriz de este proyecto de ley provena de la recomendacin que hiciera
el Comit de Expertos5 convocados por la propia Presidenta Bachelet, a propsito de
los casos de corrupcin conocidos en 2006. Entre los aspectos ms relevantes de este
Contenido en el Informe Sobre Medidas para Favorecer la Probidad y Eciencia de la Gestin

Pblica encargado por S. E. la Presidenta de la Repblica.
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proyecto de ley se encuentra la creacin de un organismo autnomo especializado

para garantizar el acceso a informacin pblica.
En paralelo a este proceso se present una demanda contra el Estado de Chile
ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos por denegacin de acceso a
informacin. Esta corte fall a favor de los demandantes en el caso Marcel Claude
Reyes y otros vs. Chile, obligando a Chile a entregar la informacin sobre un proyecto de inversin forestal. La informacin haba sido solicitada en 1998 y todas las
instancias judiciales chilenas, incluida la Corte Suprema, desestimaron la demanda.
Es el primer fallo de una corte internacional en materia de acceso a informacin
pblica.
En diciembre de 2006 el gobierno promulg el Instructivo Presidencial N 8
sobre transparencia que obligaba a todos los servicios pblicos a disponer de forma
permanente en sus sitios web la siguiente informacin: i) adquisiciones y contrataciones de bienes y servicios; ii) nminas de los funcionarios de planta, contrata y
honorarios; iii) transferencias de fondos a terceros; iv) marco normativo que regula
al servicio; y v) actos y resoluciones del servicio con efectos sobre terceros.
Adems, se dispuso que la informacin fuera presentada de acuerdo a patrones
estndares de publicacin que permitieran su fcil identicacin y resultara comparable entre instituciones. Para ello se cre el banner Gobierno Transparente accesible
desde las pginas web de todas las instituciones pblicas. Este elemento de estandarizacin del formato de publicacin es un factor determinante para generar transparencia efectiva pues facilita su comprensibilidad, accesibilidad y comparacin.
Esta medida es consistente con lo propuesto por el Comit de Expertos a la Presidenta Bachelet en septiembre de 2006 en cuanto a estndares internacionales sobre principios, procedimientos y criterios relativos a acceso a informacin pblica:
principios de presuncin de apertura y mxima divulgacin, y la limitacin a las
excepciones.
En 2008 el Congreso aprob el proyecto de ley enviado por el gobierno en 2006.
La Ley 20.285, promulgada en agosto de 2008, sobre acceso a informacin pblica,
recoge los principios planteados por el Comit de Expertos y las propuestas desarrolladas en este estudio.6
Lecciones para Chile de la legislacin comparada sobre acceso a

informacin pblica
La primera ley de acceso a informacin pblica en el mundo se aprob en Suecia
en 1766; Colombia dict la suya en 1888; Finlandia en 1951; Estados Unidos, en
1966, aprob la ley federal de acceso a informacin. En las dcadas del 70 y 80 se
sumaron Dinamarca, Noruega, Francia, Australia, Nueva Zelanda, Canad, Austria
Vase la ley referida en: <http://www.bcn.cl/leyes/pdf/actualizado/276363.pdf >.

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y Filipinas. A partir de 1990 el aumento es explosivo alcanzando al 2006 cerca de

70 pases en total.
Por su parte, las convenciones internacionales de derechos humanos han consagrado este derecho desde mediados del siglo XX. El derecho de acceso a informacin
pblica es considerado un componente fundamental de la libertad de expresin.
Este derecho fue reconocido por primera vez en 1946, en la Asamblea General de
las Naciones Unidas. Dos aos ms tarde, en 1948, la misma asamblea adopt la
Declaracin Universal de Derechos Humanos. En 1993 se cre la agencia del Relator Especial de la ONU para la Libertad de Opinin y Expresin. El artculo 13
de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos (CADH), suscrita en 1969
y raticada por Chile en 1990, reconoce la libertad de pensamiento y expresin. La
Declaracin de Chapultepec, adoptada por la Conferencia Hemisfrica sobre Libertad de Expresin (1994), reconoce la libertad de informacin como un derecho fundamental. El ao 2000 la Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH)
de la OEA aprob la Declaracin de Principios sobre Libertad de Expresin que declara el acceso a la informacin en poder del Estado como un derecho fundamental
de los individuos. Esto fue reiterado por la OEA en la Declaracin de la Asamblea
General de 2005. La Convencin de Naciones Unidas Contra la Corrupcin recomienda tambin medidas para el libre acceso a la informacin.
La tendencia pro transparencia y acceso a informacin pblica tambin ha alcanzado a los organismos internacionales. Entidades como Global Transparency Initiative
y el Bank Information Center promueven y monitorean la transparencia de instituciones internacionales como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, las
Naciones Unidas, la OMC y el BID, entre otros.
De acuerdo a los estndares internacionales y la legislacin comparada, los principios que deben inspirar las normas de acceso a informacin son los siguientes:
Concepto amplio de informacin: Es pblica toda informacin que posee un organismo o institucin pblica, sin importar el formato, la fecha
en que fue creada, quin la cre o si ha sido clasicada o no. El criterio de
acceso debe sobrepasar a cualquier norma previa sobre secreto.
Libertad de informacin: Toda persona goza del derecho a informacin
pblica con la excepcin de aquella legtimamente reservada, siempre sometida al test de inters pblico o dao.
Presuncin de apertura: Toda la informacin en poder del Estado es o
se presume pblica salvo excepciones claras y legtimas.
Mxima divulgacin: La informacin debe entregarse siempre en los trminos ms amplios posibles. De existir informacin legtimamente condencial contenida en un documento, debe protegerse slo aquella parte pero
no el documento completo.
Facilidad de acceso a la informacin: Tanto los mecanismos como los
costos no deben inhibir el acceso. Los costos del acceso no deben superar el
costo marginal de procesar y reproducir la informacin requerida.
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No discriminacin: La informacin debe estar disponible para todas las

personas en igualdad de condiciones y no debe exigirse la expresin de causa
o motivo para la solicitud.
Prohibicin de silencio: El Estado siempre debe responder las solicitudes
de informacin, y omitir una respuesta oportuna debe ser sancionado.
Fiscalizacin y revisin independiente: Debe existir una instancia autnoma para resolver conictos, adems de promover, difundir y garantizar
el derecho de acceso a la informacin.
Toda excepcin debe ser siempre susceptible de ser sometida al test del inters
pblico y dao. En particular las excepciones no deben ir mas all de lo establecido
en los siguientes criterios: i) que pueda perjudicar la seguridad nacional, la defensa
nacional, el orden pblico, la salud pblica nacional, las relaciones internacionales o
los intereses econmicos del pas; ii) que su publicacin implique un riesgo para la
vida, seguridad, salud o a las legtimas expectativas de privacidad de una persona;
iii) que sea obtenida de un tercero con carcter de condencial; iv) que perjudique
la aplicacin de las leyes, especialmente en lo relativo a la prevencin, investigacin
y prosecucin de un crimen; v) informacin comercial y nanciera de terceros que
merezca proteccin; y vi) deliberaciones previas a la adopcin de una resolucin,
medida o poltica, si ello impide la ecacia del proceso de elaboracin de polticas
pblicas, sin perjuicio de la publicidad de los fundamentos de la resolucin, medida
o poltica nalmente adoptada.
Segn Mendel (2003, 2005) para asegurar que toda excepcin est sometida al
test del inters pblico, al analizar el establecimiento de cualquier excepcin se debe
utilizar un procedimiento en tres etapas: i) La informacin reservada debe demostrar que cae dentro de alguna de las categoras de excepcin; ii) La publicidad debe
producir, o razonablemente tender a producir, un dao sustancial al principio protegido por la excepcin; y iii) El dao debe demostrar ser mayor que el inters pblico
por conocer dicha informacin.
Un complemento indispensable es la existencia de una instancia de revisin y
aplicacin oportuna y coherente del test del inters pblico. Kaufmann (2005, 2007),
Mendel (2003, 2005) y Rehren (2006), entre otros, recomiendan la creacin de
organismos autnomos especializados en acceso a informacin. Sus funciones, sin
embargo, no deben limitarse a la revisin de conictos y apelaciones sino tambin
a funciones activas para asegurar la sustentabilidad de las normas de acceso a informacin.
Irlanda, Inglaterra, Canad, Escocia, Francia, India, Italia, Portugal y Mxico,
entre otros, cuentan con un organismo con atribuciones referidas al acceso a informacin pblica. Existe variedad de caractersticas, funciones, atribuciones y composicin. Los organismos de acceso a informacin pblica deben tener dos caractersticas fundamentales: autonoma poltica y nanciera, y competencia sobre toda
la estructura del Estado. Adems debe tener atribuciones para scalizar el cumplimiento de las disposiciones legales y aplicar sanciones en caso de incumplimiento o
de denegacin injusticada a un solicitante por parte de un organismo del Estado.
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Dadas estas condiciones el organismo que garantice el acceso a la informacin

pblica podr cumplir las siguientes funciones:
Monitoreo del cumplimiento de la ley.
Crear una infraestructura para el acceso efectivo a informacin pblica.
Formular proposiciones sobre transparencia activa.
Disear modelos, patrones y estndares de publicacin para asegurar legibilidad.
Capacitar a los funcionarios pblicos.
Difundir y promover el derecho de acceso a informacin.
Resguardar la reserva de datos condenciales, especialmente los datos personales.
Preparar informes y estadsticas peridicas.
Formular recomendaciones para perfeccionar el sistema.
El principal objetivo de una institucin de esta naturaleza es superar la barrera
que imponen los costos de organizacin de la demanda por informacin para hacer
el proceso sustentable. Si bien los progresos en materia de transparencia en cualquier
rea nanciera, poltica, administrativa, de salud, etc. se producen preferentemente en situaciones de crisis, la posibilidad de experimentar retrocesos es alta.
Es necesario crear tres condiciones fundamentales: espacios de competencia entre
agencias, hacer visibles y claros los benecios a los usuarios, y permitir o generar
benecios reputacionales (Fung, Graham y Weil 2003). No slo evitar retrocesos,
sino adems permitir que el sistema se perfeccione, requiere de subsidios a los costos
de organizacin. Al menos en una primera etapa.
Por ejemplo, al obligar a las empresas de alimentos en Estados Unidos a entregar
informacin nutricional para disminuir los costos scales asociados al tratamiento
de enfermedades cardiovasculares, diabetes y cncer, stas se resistieron inicialmente.
Al iniciarse la provisin de informacin se observ una importante heterogeneidad
de formatos lo cual dicultaba la comprensibilidad por parte de los consumidores.
Fue necesario crear desde el Estado patrones estandarizados de entrega y difusin de
informacin. Pronto esto gener espacio para la competencia por productos saludables. A partir de entonces la transparencia sobre los aspectos nutricionales super la
primera etapa de sustentabilidad.
Sin embargo, para toda agencia que est obligada a difundir informacin sus
costos aumentan a medida que aumenta la cantidad de informacin publicitada,
mientras que sus benecios disminuyen. Los avances tecnolgicos han permitido
superar en gran medida esta situacin. Los costos scales del acceso a la informacin
son variables. En el caso de Inglaterra el procesamiento de las 120.000 solicitudes en
el primer ao de vigencia de la ley (2005) fue de 35,5 millones7. El procesamiento
de las 21.625 solicitudes de informacin en Canad en 2001 tuvo un costo para el
sco de ms de US$ 23 millones, unos 80 centavos por habitante. En el caso de
Estados Unidos, el costo fue de US$ 286 millones para procesar casi dos millones
The Economist, 19 de diciembre de 2006.

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de solicitudes en 2000. Es decir, alrededor de un dlar por habitante (World Bank

Institute, 2003).
Resulta extremadamente complejo estimar los retornos en eciencia del gasto
pblico asociado a la mayor transparencia. Las cifras de solicitudes provenientes del
sector privado hacen suponer un efecto positivo en promover mayor competencia,
por ejemplo, en procesos de licitacin y contratacin pblica. Ana Bellver y Daniel
Kaufmann (2005) recomiendan precisamente a Chile perfeccionar los procedimientos de licitacin cerrada o de un solo proveedor.
Por otra parte, la informacin debe considerarse como un bien pblico, para lo
cual el gobierno debe asignar recursos para su provisin efectiva. De lo contrario
se estara haciendo uso limitado y eventualmente privado de un bien pblico
(Stiglitz, 2002).
Contar con una instancia revisora o de apelacin para los ciudadanos a los que
les es denegado el acceso a informacin promueve la transparencia. Dada la relacin
entre el nmero total de solicitudes y las que debieron ser revisadas por el rgano
autnomo es posible suponer un efecto disuasivo frente a la opacidad. En Inglaterra
el 2005, de las 120 mil solicitudes, 2.385 fueron revisadas por el Access to Information Commissioner. En Irlanda el mismo ao fueron revisadas 360 de un total de
18.000 (2%). Australia, si bien no cuenta con un organismo especializado, permite
la apelacin ante el ombudsman o ante un tribunal especial (sta es por lo dems la
situacin en diversos pases, donde tanto el ombudsman como otro organismo tienen
atribuciones de revisin). El ombudsman revis 275 solicitudes y el tribunal especial
otras 142, es decir, el 0,7% y el 0,3% respectivamente del total de 39.265 solicitudes
presentadas en 2005.
Tambin es relevante destacar las funciones de difusin que cumplen estos rganos autnomos y especializados. Funciones que el ombudsman no puede cumplir.
Se trata de otra funcin de organizacin de la demanda que es necesario cubrir para
hacer sustentable la transparencia.
La generacin de patrones estandarizados de procesamiento y publicacin de informacin, el desarrollo de sistemas de archivo y clasicacin, entregar las herramientas de gestin y administracin de informacin a los funcionarios son labores esenciales para la sustentabilidad de estos cambios. Tambin permiten, como ha observado
Heyer (2006) en el caso del Instituto Federal de Acceso a Informacin de Mxico,
establecer una cierta coherencia de las decisiones entre distintos rganos del Estado.
En pases con sistemas jurdicos de common law dicha necesidad puede ser menor.
Regulacin del lobby

Literatura especializada
En una democracia todos los ciudadanos tienen derecho a representar sus propios
intereses individuales o colectivos ante la autoridad poltica y tienen derecho a or118
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ganizarse en torno a esos mismos intereses. El lobby consiste en realizar gestiones

de representacin de intereses ante autoridades pblicas en forma directa y privada.
El carcter privado y directo de esta actividad requiere de una norma que facilite el
conocimiento pblico de sus acciones y obligue a quienes las realizan distintos
sectores u organizaciones a cumplir con ciertos requisitos de procedimiento que
garanticen igualdad de oportunidades de representacin. Lo que busca proteger una
ley de lobby es la igualdad poltica mediante la transparencia de las gestiones que
realizan entidades que tienen un poder de inuencia signicativamente mayor al de
otros.
La inuencia de los grupos de inters en la poltica ha sido extensamente estudiada. Dos son las principales vas de inuencia de dichos grupos en el sistema
poltico: el nanciamiento de la actividad poltica y el lobby. Los grupos de inters
pueden adems recurrir al nanciamiento y al lobby como herramientas complementarias. Literatura reciente ha demostrado que los grupos de inters con mayor
capacidad de organizacin y recursos econmicos concentran sus esfuerzos en el
lobby, muy por sobre sus gastos en campaas. La literatura sobre grupos de inters es
relevante para comprender su comportamiento y evaluar las mejores polticas para la
regulacin de sus acciones.
Las causas de la conformacin de agrupaciones de individuos que persiguen intereses comunes han encontrado distintas explicaciones. La tesis sobre el natural
carcter gregario del hombre ha dado paso al anlisis de los benecios asociados a la
participacin en grupos organizados. Arthur Bentley, en The Process of Government,
argument que formaba parte de la naturaleza del hombre el asociarse y actuar junto
a otros por promover sus intereses. Por su parte, en The Governmental Process, David
Truman propuso la teora de la perturbacin segn la cual toda accin del gobierno
implicaba una consecuencia sobre los ciudadanos. En la medida que dichas consecuencias fueran negativas ellos se movilizaran para inuir sobre el gobierno con el
objetivo de restaurar el equilibrio previo o lograr uno nuevo. Para Mancur Olson
estas teoras eran agrupables bajo la categora de la lgica del instinto, aadiendo con
ello slo palabras, no una explicacin (Olson, 1965: 19).
Los individuos responderan a la oferta de incentivos materiales selectivos para
actuar en forma coordinada con otros (Olson, 1965), pero tambin se movilizaran
y ambas hiptesis no son excluyentes por incentivos no tangibles tales como la
sensacin de aportar a una causa (incentivos de propsito o purposive), como sentir
algn grado de satisfaccin directa por sus acciones (incentivos solidarios) (Clark y
Wilson, 1961; Salisbury, 1969), o actuaran sobreestimando el valor de su participacin por falta de informacin (Moe, 1980).
El objetivo del actuar colectivo es obtener uno o ms de estos benecios. Si ellos
se obtienen como consecuencia de la coordinacin de sus miembros o mediante la
accin directa frente al Estado como proveedor de bienes y servicios dependera del
grado de control sobre los free riders (actores o miembros que obtienen los mismos
benecios sin realizar las acciones necesarias o sin asumir los costos). Grupos con
altos incentivos selectivos, nmero limitado de miembros y alto control sobre el free
riding (Olson 1965) o aquellos que son liderados por un empresario de grupos cuya
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funcin es ofertar benecios a sus asociados (Salisbury, 1969) tenderan a realizar

lobby de forma ms activa.
Existen dos interrogantes fundamentales respecto del lobby. Una se reere a su
legitimidad, la otra a su denicin. Respecto de la primera persiste la tensin entre
una perspectiva benigna donde la inuencia de los grupos de presin es parte de la
democracia y una mirada crtica que lo considera peligrosamente cercano a cualquier
forma de corrupcin. Unto Tanzi (2006) propone que la corrupcin puede observarse en actividades privadas que sin ser ilegales en su intencin o en sus resultados
no dieren de actos explcitos de corrupcin, como realizar acciones de lobby para
obtener decisiones favorables para sus intereses pero que son perjudiciales para los
ciudadanos. Por ejemplo, arma Tanzi, la aprobacin de un medicamento riesgoso.
Cuando se transgrede el inters general se produce lo que Kaufmann (2006) denomina la privatizacin de las polticas pblicas. En este mbito las polticas pblicas
orientadas al control de la corrupcin tienden a alejarse de las sanciones penales y a
orientarse ms bien hacia la ampliacin de la transparencia.
Respecto de la denicin y conceptualizacin del lobby las dicultades han tenido impacto tanto en la investigacin acadmica como sobre las decisiones de poltica pblica respecto de su regulacin. Como arman William Crotty et al. (1994),
Franck Baumgartner y Beth Leech (1998) y Allan Cigler y Burdeth Loomis (2002),
entre otros, la literatura sobre lobby y grupos de inters est llena de contradicciones. Una denicin funcional a la discusin sobre la regulacin se reere al lobby
como cualquier accin dentro de la ley cuyo objetivo es tanto inuir directamente
sobre el Estado sobre una materia en particular como ampliar las bases de apoyo
para futuras batallas legislativas o de regulacin (Hojnacki y Kimball, 1998). Esta
denicin tiende a acotarse todava ms al entender una accin de lobby como el
contacto directo entre el representante de un grupo de inters y un funcionario pblico, incluidas las realizadas por grupos diversos coordinados por una organizacin
superior. Finalmente, toda denicin de lobby aparece como arbitraria, en cierta medida. Otros estiman que las campaas de prensa y relaciones pblicas, los contactos
con el gobierno y el nanciamiento de la actividad poltica, entre otras, constituyen
acciones de lobby o las restringen a algunas acciones especcas como la movilizacin
de grupos sociales y de inters a favor de una determinada posicin (el llamado grass
roots lobbying), adems de las gestiones directas ante las autoridades.
Accountability y UN Global Compact (2005) denen el lobby como el intento
de inuenciar las ideas de parlamentarios y funcionarios pblicos en pro o en contra
de determinados temas especcos. Puede realizarse a travs de la preparacin de
propuestas alternativas a proyectos de ley, la contratacin de lobbyistas profesionales,
pertenecer a agrupaciones que realizan lobby por determinados temas o intereses colectivos de sus miembros, campaas a nivel de ciudadanos y organizaciones de base
para que enven cartas a las autoridades y representantes, etc.
Para algunas organizaciones empresariales que promueven mayor transparencia
en la gestin de los intereses frente al Estado, el lobby puede tomar alguna de las
siguientes formas (The Conference Board of Canada, 2006):
120
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Inuir en el destino o forma de un proyecto de ley;

Inuir en la forma en que los reguladores aplican las leyes existentes;
Inuir en las polticas pblicas en general, ya sea a nivel local, nacional o
internacional (por ejemplo a travs de Naciones Unidas o la OMC);
El apoyo sea directo o indirecto a organizaciones tales como gremios
industriales y empresariales, cmaras de comercio, think-tanks o centros de
estudio y ONG que buscan inuir en las decisiones pblicas;
Desarrollar relaciones corporativas con funcionarios pblicos, parlamentarios o miembros del poder judicial; y
El apoyo a candidatos en campaas electorales ya sea a travs de aportes en
dinero u otras formas de colaboracin.
En trminos de denicin orientada a la regulacin, el lobby tiende a restringirse

a aquellas acciones especcas de grupos de inters orientadas a incidir en polticas
pblicas que tienen efectos sobre ellos. Pero algunas normas, como la ley federal de
Estados Unidos, que se analiza en detalle ms adelante, incorporan las acciones de
preparacin para la inuencia como parte del lobby y no slo las acciones mismas.
Milbrath (1963), en uno de los primeros estudios sobre la inuencia de los grupos de inters contemporneos, deni a los lobbyistas como comerciantes de informacin. Pero dicha informacin no consiste slo en datos sino tambin en la
comunicacin de poder, en la medida que el lobbyista es capaz de hacer coincidir sus
preferencias con las del electorado del representante. Una extensa literatura (Gable,
1953; Herndon, 1980; Wright, 1985, 1990; Langbien, 1986; Hall y Wayman, 1990;
Austen-Smith, 1995; Berry, 1997; Ansolabehere et al., 2002) ha observado que el
nanciamiento de campaas juega un rol importante y no tendra como objetivo
principal necesariamente lograr votaciones favorables en el Congreso o en otro setting poltico, sino obtener, aumentar o garantizar acceso a dichas instancias de decisin. Esto signica que el aporte de campaas busca facilitar el camino a futuras
acciones de lobby.
Obtener acceso signica movilizar lo que muchos autores denominan recursos
legislativos: Promover o entorpecer proyectos de ley, negociar acuerdos en secreto,
presentar indicaciones favorables o bloquear las desfavorables, hacer lobby sobre otros
parlamentarios, o presentarse a la votacin para manifestar su apoyo al inters del
grupo (Hall y Wayman, 1990: 802), o asegurar que las fuentes adecuadas sean
convocadas a presentar su posicin a las comisiones (Denzau y Munger, 1986: 91).
A partir de los cambios a la regulacin del lobby en Estados Unidos en 1995
fue posible darle mayor visibilidad. Una primera observacin fue la proporcin de
recursos econmicos destinados a l en comparacin con el nanciamiento poltico.
Stephen Ansolabehere et al. (2002) observ que en una muestra de empresas de
tabaco, farmacuticas, de telecomunicaciones, defensa y computacin los gastos en
lobby eran veinte veces superiores a los destinados a campaas. La rentabilidad por
obtencin de polticas favorables sera considerablemente ms alta en el lobby. Jerey
Drope y Wendy Hansen (2004) estimaron que un aumento de US$ 1 milln en gas-
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tos polticos por parte de una empresa aumenta en 10% las posibilidades de obtener
un fallo favorable por antidumping en Estados Unidos.
Una segunda observacin fue la disparidad en la capacidad de inuencia de empresas de un mismo sector. La estructura del lobby muestra una tendencia hacia la
concentracin. John Figueiredo y Emerson Tiller (2000) observaron que las empresas ms grandes tienen mayor capacidad de hacer valer su posicin incluso con prescindencia del gremio. En cambio, para las ms pequeas es el gremio o nada. Un
factor adicional es el riesgo de ltracin de informacin estratgica de una empresa a
travs del gremio. Esto supone una desventaja para las de menor tamao.
Finalmente, el grado de discrecionalidad genera sin duda incentivos adicionales
para realizar acciones de lobby en determinadas reas. Un ejemplo es el earmarking
en Estados Unidos. Mediante este mecanismo los parlamentarios pueden asignar
fondos en forma discrecional y annima. Durante el ao scal 2005 se realizaron
13.497 earmarks por un total de US$ 18.917.823.000.8 Figueiredo y Silverman
(2002) han demostrado que mediante acciones de lobby es posible aumentar considerablemente la posibilidad de asignacin de recursos va earmarking. Sus datos
provinieron de la asignacin del fondo para investigacin que se entrega a las universidades. Aquellas que haban realizado acciones de lobby y que adems contaban con
un parlamentario de su distrito en la Comisin de Presupuesto, obtenan una mayor
asignacin de dicho fondo.
Como arman Margaret Brinig, Randall Holcombe y Linda Schwartzstein
(1993), la regulacin del lobby impone mayores costos a los grupos que buscan polticas que los favorezcan. Considerando que los legisladores son potenciales oferentes
de polticas para obtener recursos para nanciar sus campaas, en la medida que la
regulacin del lobby se vuelve ms estricta, las demandas de los grupos de presin
tienen menor ecacia. Para los legisladores, la publicidad del lobby aumenta sus costos por movilizar sus recursos legislativos como respuesta a presiones u ofertas. En
consecuencia, los legisladores responderan positivamente slo a aquellos grupos con
mayores recursos, aquellos que pueden hacer aportes de campaa superiores a los
costos que supone poner en movimiento sus recursos legislativos. Segn este enfoque
la regulacin del lobby tendra algunos efectos negativos como la disminucin del
nmero de grupos de inters que participaran como lobbyistas en el proceso legislativo. Es decir, dicha regulacin impedira que nuevos grupos se crearan y tuvieran
alternativas reales de incidir en la legislatura. Este efecto tambin es sealado por
Scott Ainsworth (1993), David Lowery y Virginia Gray (1997), quienes sin embargo
refutan esta idea al demostrar que el nmero de grupos de inters que realizan lobby
no se ve restringido de forma signicativa por la regulacin y ms bien es funcin
del desarrollo econmico. El nmero de grupos de inters aumenta a medida que
crece la economa.
Datos del Oce of Management and Burget. Disponible en <http://www.whitehouse.

gov/omb/earmarks/public-site-preview/by-state/summary.html>.
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Por otra parte, como ha demostrado Cynthia Opheim (1991), una regulacin
ms estricta o ms laxa del lobby estara relacionada con la cultura poltica de cada
Estado9. Culturas ms conservadoras tendran regulaciones ms exigentes, mientras
en sociedades ms individualistas se observara el caso opuesto. Adems, una norma
ms estricta sera percibida como ms necesaria en aquellas legislaturas donde las
remuneraciones a los parlamentarios son ms bajas y su capacidad tcnica y de asistencia legislativa es menor. En esos casos sera necesaria una regulacin ms estricta
del lobby como una forma de contrapesar la debilidad de la instancia legislativa para
superar las brechas y asimetras de informacin. Una legislatura ms profesionalizada est mejor capacitada para contrastar informacin de los grupos de inters que
hacen lobby. Una regulacin que obligue a los lobbyistas a registrarse y entregar
informacin sobre sus actividades puede tener como efecto limitar dicha asimetra
de informacin (Ainsworth, 1993).
En conclusin, el efecto del lobby muchas veces es difuso dada la complejidad
del proceso de formacin de polticas pblicas en general y del proceso legislativo en
particular. En la medida que dichas acciones ocurren fuera de la vista del pblico sus
resultados tienden a favorecer intereses particulares en perjuicio del inters general.
La inuencia tiende adems a concentrarse en aquellos grupos que tienen mayor capacidad de organizacin y movilizacin. Es posible aumentar los niveles de garanta
de respeto del inters general a medida que aumenta la publicidad de las acciones
de lobby. Mediante la publicidad se limita la discrecionalidad y el comportamiento
oportunista.
Legislacin del lobby en Chile
En Chile no existe una norma que regule las acciones de lobby. Se ha manifestado
su necesidad tanto en el Informe de la Comisin de tica Pblica de 1994 como en
la Agenda de Transparencia de 2003. En noviembre de ese mismo ao ingres al
Congreso un proyecto de ley enviado por el Ejecutivo para regular esta actividad.
El proyecto se encuentra hoy en segundo trmite constitucional. En la seccin correspondiente se realizan observaciones y sugerencias respecto del articulado de este
proyecto de ley.
En una materia conexa se ha regulado en Chile el post-empleo de funcionarios
pblicos con la aprobacin en 1999 de la Ley de Probidad (Ley 19.653)10. En su
artculo N 57 se determinan tanto las incompatibilidades propias del ejercicio de
funciones pblicas como las que aplican luego de dejar el cargo. Respecto de lo ltimo las restricciones son aplicables a ex autoridades o ex funcionarios de entidades
10
Todas las investigaciones mencionadas en este prrafo se realizaron analizando las variaciones de
las leyes de lobby existentes en los 50 estados de Estados Unidos.
Esta ley modic la Ley 18.575 Orgnica Constitucional de Bases Generales de la Administracin del Estado. Su texto refundido y actualizado se public en 2001 mediante el DFL-1-19653
del Ministerio Secretara General de la Presidencia.
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scalizadoras e implican la prohibicin de desempear funciones en entidades privadas sujetas a la scalizacin del mismo servicio durante un perodo de seis meses.
En diciembre de 2006 el Ejecutivo envi al Congreso el Proyecto de Ley que Establece Impedimentos para Ocupar Cargo en Instituciones Privadas Sujetas a Fiscalizacin por el Funcionario Respectivo (Boletn N 4186-07). En el texto se propone
subsanar las debilidades de la Ley de Probidad: i) carcter inespecco respecto del
rango del funcionario al cual aplica la incompatibilidad; ii) limitacin a las entidades
que tienen funciones scalizadoras (de acuerdo al D.L. N 3.551); iii) perodo de incompatibilidad demasiado breve; y iv) falta de capacidad sancionatoria. El proyecto
propone aumentar el plazo a un ao y asignar una compensacin a los funcionarios.
Pero la prohibicin se extiende por dos aos para desarrollar actividades de lobby
respecto de las entidades del sector privado sujetas a la scalizacin del rgano en
que se desempeaban. Esta prohibicin se aplicar tambin a los otros organismos
incorporados en la ley: la Comisin Nacional del Medio Ambiente (hoy con rango
de ministerio), la Comisin Nacional de Energa, la Subsecretara de Transportes, la
Subsecretara de Telecomunicaciones y la Subsecretara de Pesca. Quienes no cumplieran estas normas debern restituir los fondos compensatorios recibidos y quedarn inhabilitados en forma perpetua para ejercer cargos pblicos.
El proceso de discusin sobre la regulacin del lobby en Chile ha sido particularmente complejo. El Ejecutivo envo un proyecto de ley al Congreso en 2003. Este
proyecto recoga algunos elementos de una mocin parlamentaria sobre la materia.
El proyecto se estructuraba en cinco partes que abarcan los elementos propios de una
regulacin de esta actividad:
. Definicin de LOBBY: El proyecto original dene el lobby como aquella actividad, remunerada o no, que tenga por objeto promover, defender o representar
cualquier inters legtimo de carcter individual, sectorial o institucional, en
relacin con cualquier decisin que deban tomar los rganos del Estado o el
Congreso.
. Definicin de lobbyista: El proyecto propone dos deniciones. La primera
se reere a los lobbyistas en general y luego distingue a los llamados lobbyistas
profesionales. Estos ltimos son aquellos que representan intereses de terceros,
lo realizan de forma habitual y reciben una remuneracin por esta actividad.
Los lobbyistas no profesionales realizan las mismas actividades pero no reciben
remuneracin o realizan esta actividad de forma no habitual.
. Registros de lobbyistas: El proyecto establece la creacin de registros donde
quienes realicen lobby de forma profesional deben estar inscritos. Quienes sean
lobbyistas profesionales y registrados debern informar peridicamente respecto
de sus contactos con autoridades, detallando la autoridad contactada, el tema
tratado y el inters representado.
. Definicin de las excepciones: Se denen aquellas actividades que no constituyen lobby aunque s son acciones de inuencia. Se excluyen de la categora
de lobby todas las gestiones que tienen carcter pblico (discursos, columnas
de opinin), las que tienen un registro pblico que las contiene (presentaciones
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ante comisiones del Congreso) o las que slo buscan benecios personales de
carcter social.
. Incompatibilidades: Se determinan las incompatibilidades con la realizacin
de actividades de lobby o promocin de intereses particulares. Por ejemplo, se
establece la prohibicin de nanciar campaas o partidos polticos. Adems se
determina que quienes ejercen cargos pblicos o de representacin popular no
podrn realizar acciones de lobby.
. Autoridades que son objeto de LOBBY: Se denen aquellas autoridades respecto de las cuales se exige a los lobbyistas profesionales cumplir con todas las
normas y regulaciones de su actividad. Son las siguientes:
o En la Administracin Central: el Presidente de la Repblica; los Ministros y Subsecretarios; los Jefes de Servicios; los Embajadores; los Jefes
de Divisin o Departamento de un ministerio o servicio pblico; los
Consejeros del Consejo de Defensa del Estado.
o En la administracin regional, provincial y comunal: los Intendentes;
los Gobernadores provinciales; los Secretarios regionales ministeriales;
los Consejeros regionales; los Alcaldes; los Concejales municipales.
o En la Contralora General de la Repblica: el Contralor General; el Sub
contralor; los Jefes de Divisin y el Fiscal.
o En el Banco Central: el Presidente del Banco; el Vicepresidente; los
Consejeros; el Gerente General; el Fiscal.
o En las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad Pblica: los Ociales
Generales y Superiores y los niveles jerrquicos equivalentes en las Fuerzas de Orden y Seguridad.
o En las empresas pblicas creadas por ley o en las cuales el Estado o
sus organismos tengan participacin: el Presidente del Directorio; los
Miembros del directorio, y el Gerente General.
o En el Congreso Nacional: los Diputados y Senadores; los Secretarios
de Comisin.
A estas mismas autoridades se les exige que dejen registro pblico de todas
aquellas reuniones o audiencias o comunicaciones que hayan sostenido con un
lobbyista ya sea profesional o no profesional. En dicho registro deber indicarse
el da, el tema tratado y los participantes.
. Sanciones: Se determinan las sanciones por el no cumplimiento de las obligaciones e incompatibilidades establecidas en la ley. Se consideran amonestaciones, suspensin del ejercicio de la actividad o inhabilidad permanente, adems
de sanciones civiles y penales. Tambin se establecen sanciones a los funcionarios pblicos.
Este proyecto de ley fue aprobado por el Congreso en 2008 pero fue objeto de un
veto por parte del ejecutivo. El veto propona modicar la denicin de lobby y lobbyista, un aspecto medular de la regulacin aprobada. El Congreso haba aprobado
una denicin restrictiva, asociada exclusivamente a la remuneracin o compensacin por dichos servicios. De esta forma las normas seran aplicables nicamente a
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las personas o empresas que realizaran lobby como servicios para terceros. Esto dejaba fuera del mbito de la ley a otros actores que ejercen inuencia sobre las polticas
pblicas sin recurrir a servicios de terceros y sin una remuneracin explcita.
El veto propona una denicin de lobby y lobbyista basada tanto en la eventual
remuneracin como en la habitualidad. Es decir, si una persona o institucin realiza
un nmero determinado de gestiones de lobby en un perodo especco sera objeto
de la regulacin. De esta forma se propona una denicin ms comprehensiva que
lograra efectivamente los objetivos de este tipo de normas11.
Lecciones para Chile de la legislacin comparada sobre regulacin

del lobby
Internacionalmente, existen distintas normas para regular la accin de los grupos de
inters en el proceso de formacin de polticas pblicas. La heterogeneidad de dichas
regulaciones es muy amplia. Algunas cubren slo a uno de los poderes generalmente el legislativo mientras otras lo hacen respecto de todos. Algunas tienen
procedimientos muy estrictos respecto de la obligacin de registro de los lobbyistas,
mientras otras operan sobre la base de incentivos para obtener mejor acceso a instancias de decisin. Adems, algunas regulaciones establecen la obligacin de reportar
peridicamente los contactos realizados, otras exigen informar sobre los gastos.
Las normas existentes en Estados Unidos y Canad son las ms comprehensivas.
En esta seccin se describen brevemente algunos modelos de regulacin y se analiza
en mayor detalle el caso estadounidense.
Las normas vigentes en Holanda y Francia pueden describirse como mediante
incentivos. No existen instancias scalizadoras ni capacidad sancionatoria pero s se
establecen procedimientos de registro voluntarios o semi voluntarios que facilitan el
acceso a instituciones pblicas, particularmente el Congreso. En Holanda los representantes de organizaciones pueden obtener pases diarios y, en ocasiones especiales
hasta de dos aos, para acceder al parlamento, realizar contactos con los parlamentarios y consultar documentos. En Francia los grupos de presin que quieran acceder
al Senado deben solicitar a la Presidencia del Senado o al College de Quaestors que
se les concedan pases de acceso a dependencias donde encontrarn a los parlamentarios.
En Alemania, cualquier grupo u organizacin que quiera defender sus intereses
ante el Bundestag o el gobierno federal debe registrarse. El registro debe contener el
nombre de la organizacin y su sede, la composicin de su directorio, su rea de inters, nmero de miembros, entre otros datos. Si bien la norma no tiene capacidad
sancionatoria, los grupos de inters registrados obtienen el derecho a ser consulta-
11
Al momento de redactar este trabajo, el proyecto todava se encontraba en el proceso de tramitacin legislativa en el Congreso.
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dos de forma automtica en el caso de cualquier materia dentro de su mbito de

intereses. Con todo, el Bundestag puede tomar decisiones arbitrarias como eliminar
a un grupo del registro o invitar a grupos u organizaciones para ser escuchados
incluso sin estar registrados.
El caso del Parlamento Europeo amerita una descripcin mayor. Tras la propuesta
de los europarlamentarios Ford y Nordmann se determin el marco regulatorio en
el cual debe desarrollarse el lobby. Segn esta propuesta, el College of Quaestors,
rgano compuesto por cinco miembros senior del Parlamento, deben administrar
la entrega de pases permanentes a todas aquellas personas que deseen informar a
los parlamentarios sobre materias que estn dentro del marco de su actividad. As,
se garantiza el ingreso de los lobbyistas a cambio de que estos respeten el cdigo
de conducta que rige con respecto a su funcin en el Parlamento y se inscriban en
un registro pblico. Tales pases son vlidos por un ao y pueden ser revalidados al
siguiente.
En 2005 la Comisin Europea tom la decisin de iniciar el proceso de regulacin del lobby mediante la elaboracin de un green paper sobre transparencia. Hace
pocos meses propuso un procedimiento de registro voluntario tambin mediante un
sistema de incentivos donde los grupos registrados podrn recibir de forma proactiva
alertas respecto de materias de inters que estn siendo discutidas en instancias de la
Unin Europea. Sin embargo, el proceso de formulacin de una poltica global sobre
lobby y transparencia no ha concluido.
Australia, por su parte, es el nico caso a nivel mundial de un pas que regul el
lobby y luego elimin dicha regulacin. La norma fue promulgada en 1983 y derogada en 1996. En su reemplazo se estableci una dbil norma basada en un cdigo
de conducta, como consecuencia de las dicultades que encontr la ley para hacerse
efectiva. En vez de perfeccionar la ley de lobby, Australia opt por eliminarla. En
Inglaterra existen un cdigos de tica tanto para miembros del Parlamento, funcionarios pblicos y Ministros para orientar las pautas de conducta al relacionarse con
lobbyistas.
Estados Unidos aprob la Federal Regulation of Lobbying Act en 1946. Esta norma
obligaba a los lobbyistas a inscribirse en un registro pblico y declarar sus gastos.
Pero demostr ser una regulacin insatisfactoria. Segn un informe de la General
Accounting Oce de 1991, de los 13.500 individuos y organizaciones incluidos en
el Washington Representatives Directory casi 10.000 no aparecan registrados como
lobbyistas (Issues of Democracy 1998). Adems no se consideraba la regulacin del
llamado grass roots lobbying, no exista la obligacin de informar respecto de las gestiones realizadas ante el Ejecutivo. En 1995 se modica la regulacin mediante la
aprobacin de la Lobbying Disclosure Act (LDA).
De acuerdo a la LDA existen lobbyistas que realizan sus labores dentro de una
organizacin llamados in-house lobbyists y quienes lo realizan como asesores
externos de una organizacin, ya sean personas naturales o empresas dedicadas al
lobby. Los lobbyistas in-house son aquellas personas que realizan uno o ms contactos de lobby en un perodo de seis meses, dedican a lo menos el 20% de su jornada
a la realizacin de actividades de lobby dentro del mismo lapso y cuyas entidades
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empleadoras destinan a lo menos US$22.500 a estas actividades durante los mismos

seis meses12. Dentro de esta cifra se incluyen los montos utilizados para contratar a
un lobbyista externo o una empresa de lobby.
El lobbyista externo se dene como aquella persona o empresa que realiza ms de
un contacto de lobby para un cliente dentro de un perodo de seis meses y que recibe
una compensacin igual o superior a US$5.500 en el mismo lapso.
Un contacto de lobby es cualquier comunicacin oral o escrita establecida con
cualquiera de las autoridades cubiertas por la ley y cuando el objetivo de dicho contacto es la formulacin, modicacin o adopcin de una norma, regulacin, ley o
poltica. Las autoridades del Poder Ejecutivo cubiertas por la ley son: el Presidente, el
Vice Presidente, cualquier funcionario o empleado dentro de la Ocina Ejecutiva de
la Presidencia, cualquier empleado o funcionario de los niveles superiores de la administracin, los miembros de las fuerzas armadas que reciben una remuneracin sobre
un determinado umbral13 y otros funcionarios determinados de cierta relevancia14.
En el Congreso son: Los parlamentarios, los funcionarios elegidos de cualquiera
de las dos cmaras, los asesores de los parlamentarios, los asesores de las comisiones y
las presidencias de ambas cmaras, los asesores de las comisiones mixtas, los asesores
de bancadas y otros funcionarios relevantes15.
La ley tambin dene las actividades de lobby que son aquellas que se llevan a
cabo en preparacin para la ejecucin de contactos de lobby. Los contactos de lobby realizados frente a autoridades, parlamentarios o funcionarios estatales no estn
cubiertos por esta ley federal. Los 50 estados de Estados Unidos cuentan con leyes
de lobby especcas.
Existen dos registros de lobbyistas, uno en la Secretara del Senado y otro en la
Oce of the Clerk de la Cmara de Diputados. Todo lobbyista debe registrarse en
ambos registros dentro de los 45 das siguientes a la realizacin de un contacto de
lobby y debe incluir a lo menos la siguiente informacin:
12
13
14
15
La identicacin del lobbyista.

La identicacin del empleador o el cliente (si se trata de un lobbyista externo).
La identicacin de cualquier organizacin que contribuya con ms de
US$10.000 al desarrollo de las actividades de lobby dentro de un perodo
de seis meses.
La identicacin de cualquier entidad extranjera que controle ms del 20%
de la propiedad del cliente, controle las actividades del cliente o sea una lial
interesada del cliente.
Un listado de los temas en los cuales tiene intereses y sobre los cuales ha realizado contactos de lobby en el paso ya sea para su cliente o su empleador.
Las cifras y montos establecidos en la ley son reajustables anualmente.

United States Code section 201 of title 37 above O-7.
United States Code title 5 section 7511(b)(2).
Nombrados de acuerdo a la Ethics in Government Act of 1978 (5 U.S.C. App.) section 109(13).
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Adems, todo lobbyista debe realizar un reporte semi anual de sus actividades, el
que debe contener a lo menos la siguiente informacin:
La identicacin del lobbyista y su cliente o empleador.
Los temas sobre los cuales ha realizado lobby.
Un informe de los gastos estimados en lobby que superen los US$10.000.
Si bien la ley establece la existencia del grass roots lobbying o movilizacin de organizaciones de la sociedad civil y de los ciudadanos a favor de una determinada causa
o inters, no es necesario informar respecto de dichas acciones. Adems, aquellos
lobbyistas y grupos de inters que slo realizan grass roots lobbying no tienen obligacin de registrarse.
La ley establece, adems, una serie de excepciones, es decir, acciones de contacto con autoridades cubiertas por la ley que no constituyen lobby dado su carcter
eminentemente pblico. Entre ellas se cuentan las exposiciones ante comisiones de
Congreso y los informes o documentos que se entreguen a solicitud de una autoridad
o parlamentario.
Adems, la ley establece ciertas reglas especiales para organizaciones de la sociedad civil y ONG, particularmente aquellas que tienen algn tipo de benecio
tributario o son destinatarios de fondos pblicos. Las organizaciones de caridad,
religiosas y educacionales cuyas donaciones estn exceptuadas de impuesto para los
donantes (entidades US Code Section 501 (c)(3)) no pueden realizar contactos
de lobby. Sin embargo, existe una serie de excepciones a esta prohibicin que en la
prctica se los permite. Adems, existe un fallo de la Corte Suprema de Estados Unidos que determin que pueden crear organizaciones subsidiarias del tipo US Code
Section 501 (c)(4) para realizar acciones de lobby.
Las asociaciones de veteranos de guerra entidades US Code Section 501 (c)
(19) no tienen limitacin alguna para realizar acciones de lobby aunque sus donantes tengan benecios tributarios.
En la ley de 1995 se estableci que las organizaciones de inters social entidades
US Code Section 501 (c)(4) no pueden realizar acciones de lobby si reciben fondos pblicos o son contratadas con fondos pblicos. Sin embargo, mediante la Simpson Amendment se elimin la restriccin para las organizaciones que son contratadas
con fondos pblicos y se permiti que crearan liales de la misma categora US Code
Section 501 (c)(4) y tampoco tuvieran como limitacin para hacer lobby el recibir
fondos pblicos de cualquier tipo. De acuerdo a la Byrd Amendment, sin embargo, las
organizaciones que reciben fondos pblicos no pueden realizar lobby en materias relacionadas directamente con los contratos o convenios mediante los cuales obtuvieron
fondos pblicos.
Los sindicatos y organizaciones agrcolas entidades US Code Section 501 (c)
(5) y las asociaciones gremiales y cmaras de comercio entidades US Code
Section 501 (c)(6) estn exentas de impuestos pero no tienen restriccin alguna
para realizar lobby.
La legislacin canadiense tiene caractersticas muy similares a la de Estados Unidos aunque no exige la informacin respecto de gastos. S obliga al registro con
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informacin detallada respecto de la organizacin, sus representantes, las reas de

inters y sus actividades.
Tanto Estados Unidos y Canad tienen sistemas de registro y reporte electrnicos
en internet. En el caso de la Comisin Europea se ha creado una instancia de registro
voluntario con el n de compartir informacin entre distintas organizaciones de la
sociedad civil.16
Alternativas para Chile y condiciones para su implementacin

En la determinacin de los criterios adecuados para una regulacin ecaz del lobby
deben considerarse tres elementos: i) una adecuada denicin de lobby y lobbyista; ii)
requisitos sucientes y efectivos de transparencia; y iii) la aplicacin de sanciones.
Mediante la denicin de lobby y lobbyista se establece el mbito de aplicacin
de la ley. Una denicin restrictiva incluye slo a algunos lobbyistas creando una
situacin de desigualdad, adems de crear incentivos para canalizar las demandas a
travs de entidades no reguladas.
Una norma preferible es aquella que establece requisitos equivalentes para todo
tipo de instituciones y grupos de inters que realizan acciones para inuir en las
polticas pblicas.
Mediante los requisitos de transparencia es posible disuadir prcticas y acciones
oportunistas o colusivas. Adems se reducen los costos de informacin para la ciudadana respecto de las acciones de los grupos de inters y sus contactos con autoridades y representantes. De este modo las acciones de lobby de todos los grupos de
inters se realizan bajo un mayor escrutinio pblico y de la observacin de grupos
con intereses contrapuestos o divergentes.
A travs de la aplicacin de sanciones se hace efectiva la aplicacin de la norma.
Al contar con sanciones sucientemente disuasivas pero aplicables en la prctica se
refuerza uno de los elementos de mayor debilidad de una regulacin del lobby: la
scalizacin.
Los objetivos de la regulacin del lobby son:
16
Garantizar igualdad poltica a todos los ciudadanos y grupos.

Garantizar el mayor grado de autonoma en las decisiones de autoridades y
representantes.
Promover la competencia entre intereses particulares.
Los modelos electrnicos pueden ser revisados en los siguientes sitios electrnicos: Estados Unidos, Oce of the Clerk of the House of Representatives <http://lobbyingdisclosure.house.gov/>,
Secretary of the Senate <http://www.senate.gov/>; Canad: The Oce of the Registrar of Lobbyists <http://www.orl-bdl.gc.ca/epic/site/lobbyist-lobbyiste.nsf/en/home>; Comisin Europea European Commission and Civil Society (CONECCS) <http://ec.europa.eu/civil_society/coneccs/
index_en.htm>.
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Profesionalizar una actividad legtima que, desarrollada en forma transparente, conlleva ms benecios que perjuicios.
Se propone estructurar una norma que regule a todas las personas o instituciones
que realicen acciones de inuencia sobre autoridades y parlamentarios con independencia de la existencia de remuneracin, considerando adicionalmente el criterio
de habitualidad. Todos los lobbyistas deben inscribirse en un registro pblico que
entregue a lo menos la siguiente informacin actualizada:
La identicacin del lobbyista.

La identicacin del empleador o el cliente (si se trata de un lobbyista externo).
Un listado de las materias en las cuales tiene intereses y sobre las cuales ha
realizado o realizar contactos de lobby ya sea para un cliente o en forma
directa (es decir, sin contar con servicios externos).
Dicha informacin deber ser pblica y encontrarse en un sitio web centralizado.

All debe ser posible obtener informacin con facilidad y realizar cruces de informacin. Por ejemplo, conocer todos aquellos grupos o personas que se encuentran
registrados y deenden un inters o rea de inters comn.
En este registro debern inscribirse todas las organizaciones empresariales, las
empresas privadas, las ONG, los sindicatos, las fundaciones y corporaciones privadas, y los colegios profesionales que tengan como objetivo en a lo menos una de sus
gestiones ante las autoridades la bsqueda de una modicacin legal o regulatoria,
o la participacin en una licitacin pblica o privada. Las autoridades de la administracin respecto de las cuales ser aplicable esta norma sern las mismas sobre las
que rigen la declaracin de intereses y de patrimonio. En aquellos casos en que la
autoridad o funcionario advierta que existe un conicto de inters deber informarlo
y el sistema deber contar con las herramientas para sealar claramente la existencia
de un contacto donde existi un conicto de inters real o potencial.
Las empresas que realicen y ofrezcan servicios de gestin de intereses a terceros
o que acten en representacin de otras personas jurdicas debern inscribirse bajo
una categora especial que los identique. Podrn ser empresas de comunicaciones
que gestionen intereses de sus clientes, ocinas de lobby, ocinas de abogados o consultoras. Para estas entidades existir un registro especial donde debern publicar la
nmina de aquellos clientes para los cuales hayan realizado alguna gestin de intereses o accin de lobby en los ltimos seis meses.
Cualquier autoridad al momento de acceder a recibir o comunicarse con el representante de un grupo de inters deber haber vericado previamente su registro
en el sistema. Si dicho grupo, organizacin, entidad o empresa no se encuentra debidamente registrado deber informar de ello a la entidad que intenta comunicarse
con ella y solicitarle se registre como condicin para mantener comunicaciones en
el futuro.
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Adicionalmente, las autoridades y funcionarios cubiertos por esta norma debern

informar la nmina de aquellas organizaciones que hayan tomado contacto con l
o ella.
Deber establecerse explcitamente la categora de entidades y organizaciones que
quedarn exceptuadas de esta norma, tales como juntas de vecinos y otro tipo de
organizaciones de menor tamao.
Cdigos de tica
Normas relativas a la tica de funcionarios pblicos existentes
actualmente en Chile
En Chile no existen cdigos de tica para funcionarios pblicos. La nica institucin
pblica en Chile que parece tener un cdigo de tica es la Polica de Investigaciones
que lo deni el 16 de abril de 2002. Las normas chilenas que incorporan conceptos
ticos y de integridad son: la Ley de Probidad (Ley N 19.653) que modic la Ley
Orgnica Constitucional de Bases Generales de la Administracin del Estado (Ley
N 18.575) y la Ley N 19.800, que Establece Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los rganos de la Administracin del Estado. Esta
ltima, en su artculo 4, dene los principios del procedimiento administrativo:
Principio de Escrituracin: exige que los procedimientos administrativos se

expresen por escrito;
Principio de Gratuidad: establece que salvo expresa disposicin legal, los
procedimientos sern gratuitos para los interesados;
Principio de Celeridad: establece que los funcionarios debern, por iniciativa propia, hacer expeditos los trmites que debe cumplir removiendo todo
obstculo que diculte su decisin;
Principio Conclusivo: establece que todo procedimiento administrativo
tiene como n dictar un acto decisorio pronuncindose sobre la cuestin de
fondo y expresando su voluntad;
Principio de la Economa Procedimental: exige a la administracin responder a la mxima economa de medios con ecacia, evitando trmites dilatorios;
Principio de Contradictoriedad: establece que los interesados podrn en
cualquier momento aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio;
Principio de Imparcialidad: establece que la administracin debe actuar con
objetividad, respetando el principio de probidad consagrado en la legislacin;
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Principio de Abstencin: establece ciertas circunstancias bajo las cuales los

funcionarios deben abstenerse, tales como tener conictos de inters en el
asunto, por motivos personales, de parentesco, amistad o enemistad;
Principio de la No Formalizacin: establece que el proceso debe desarrollarse con sencillez y ecacia, utilizando slo las mnimas formalidades que
sean necesarias;
Principio de Inexcusabilidad: establece la obligacin de la Administracin
de dictar resolucin expresa en todos los procedimientos y a noticarla;
Principio de Impugnabilidad: establece que todo acto administrativo puede
ser impugnado por el interesado mediante los recursos que estipule la ley;
Principio de Transparencia y Publicidad: establece que el procedimiento se
realizar con transparencia y, salvo excepciones establecidas por la ley, sern
pblicos los actos administrativos.
A su vez, el artculo 17 establece ciertos derechos de las personas en su relacin

con la administracin pblica, tales como los derechos a:
Conocer en todo momento el Estado de la tramitacin de los procedimientos en los que tenga condicin el interesado;
Identicar a las autoridades responsables de la tramitacin de los procedimientos;
Eximirse de presentar documentos que no corresponden al procedimiento;
Ser tratados con respeto y deferencia;
Formular alegaciones y aportar documentos previo al trmite de audiencia;
Exigir responsabilidades al personal de la administracin pblica;
Obtener informacin acerca de los requisitos que se impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se proponga realizar.
Por su parte, la Ley de Probidad modic la Ley de Bases de la Administracin

incorporando los principios de responsabilidad, eciencia, ecacia, coordinacin,
iniciacin de ocio del procedimiento, impugnabilidad de los actos administrativos,
control, probidad, y transparencia y publicidad administrativas. En su artculo 13
dice que son pblicos los actos administrativos de los rganos de la Administracin
del Estado y los documentos que les sirvan de sustento o complemento directo y
esencial. La prctica ha demostrado que este principio no se cumple.
El artculo 19 prohbe al personal de la administracin del Estado realizar cualquier actividad poltica dentro de la Administracin. El artculo 44 se reere a la
forma en que se iniciar la carrera funcionaria y establece que se har por concurso
pblico y la seleccin de los postulantes se efectuar mediante procedimientos tcnicos, imparciales e idneos que aseguren una apreciacin objetiva de sus aptitudes
y mritos.
El artculo 52 obliga a las autoridades a dar cumplimiento al Principio de probidad Administrativa que dene como: Observar una conducta funcionaria intachable y un desempeo honesto y leal de la funcin o cargo, con preeminencia del
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inters general sobre el particular. Su inobservancia acarrear responsabilidades y

sanciones. Finalmente el artculo 62 detalla algunas conductas que violan el Principio de la Probidad Administrativa:
Usar en benecio propio o de terceros la informacin reservada o privilegiada a que se tuviere acceso en razn de la funcin pblica que se desempea;
Hacer valer indebidamente la posicin funcionaria para inuir sobre una
persona con el objeto de conseguir un benecio directo o indirecto para s
o para un tercero;
Emplear, bajo cualquier forma, dinero o bienes de la institucin, en provecho propio o de terceros;
Ejecutar actividades, ocupar tiempo de la jornada de trabajo o utilizar personal o recursos del organismo en benecio propio o para nes ajenos a los
institucionales;
Solicitar, hacerse prometer o aceptar, en razn del cargo o funcin, para s
o para terceros, donativos, ventajas o privilegios de cualquier naturaleza. Se
exceptan aqu los donativos ociales y protocolares. El millaje de las lneas
areas no podr ser utilizado en actividades o viajes particulares;
Intervenir, en razn de las funciones, en asuntos en que se tenga inters
personal o en que lo tengan el cnyuge, hijos, adoptados o parientes hasta
el tercer grado de consanguinidad y segundo de anidad inclusive. Asimismo, participar en decisiones en que exista cualquier circunstancia que
le reste imparcialidad. Las autoridades y funcionarios debern abstenerse de
participar en estos asuntos, debiendo poner en conocimiento de su superior
jerrquico la implicancia que les afecta;
Omitir o eludir la propuesta pblica en los casos que la ley la disponga, y
Contravenir los deberes de eciencia, ecacia y legalidad que rigen el desempeo de los cargos pblicos, con grave entorpecimiento del servicio o del
ejercicio de los derechos ciudadanos ante la Administracin.
Lecciones para Chile de la legislacin y estndares relativos a cdigos de

tica en el Reino Unido
En esta seccin se analiza la experiencia del Reino Unido en materia de elaboracin
de cdigos y estndares ticos aplicables a funcionarios pblicos. Se ha seleccionado el modelo ingls dadas sus caractersticas de exibilidad, dinamismo y perfectibilidad. El modelo britnico ha concebido una institucionalidad que contiene un
funcionamiento eminentemente exible. Esto es, permite un mbito de decisiones
respecto de cambios institucionales de forma ejecutiva y con revisin permanente.
El proceso de revisin anual de su institucin principal se hace cargo del carcter
dinmico de las problemticas de integridad funcionaria. Y mediante este mismo
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procedimiento de revisin anual se hace cargo de la perfectibilidad de toda norma

sobre transparencia, tica y probidad.
Inglaterra cre en 1994 el Committee on Standards in Public Life. Se trata de
una comisin de carcter permanente cuyos miembros son elegidos por perodos de
tres aos con posibilidad de reeleccin, a excepcin del presidente. La comisin est
formada por su presidente ms nueve miembros, de los cuales seis son elegidos en
base al mrito y los otros tres son representantes de los partidos polticos.
La creacin del Committee on Standards in Public Life fue la principal reaccin
al llamado Cash for Questions Aair cuando un reportaje periodstico revel que
el lobbyista Ian Greer haba sobornado a los Miembros del Parlamento, Neil Hamilton y Tim Smith, para que hicieran preguntas en las sesiones de la Cmara de los
Comunes sobre temas de inters del empresario Mohammed Al Fayed. Este caso potenci discusiones sobre el comportamiento de algunos Miembros del Parlamento,
el nepotismo en la designacin de algunos funcionarios y la falta de regulacin del
xodo de funcionarios de alto nivel que se incorporaban a los directorios de empresas
privadas.
En respuesta, el Primer Ministro John Major solicit a Lord Nolan que asumiera la presidencia de la Comisin (dicha primera instancia es conocida como la
Comisin Nolan). El mandato inicial de Lord Nolan fue: examinar las actuales
preocupaciones sobre los estndares de conducta de todos los funcionarios pblicos,
incluyendo acuerdos relacionados con actividades comerciales y nancieras, y hacer
recomendaciones para todo cambio al estado actual de las cosas que pudieran ser
necesarias para asegurar lo ms altos estndares de probidad en el mbito pblico17.
As, desde su inicio, la Comisin tuvo un carcter de revisin permanente. Anualmente elabora un informe con recomendaciones sobre polticas que son perfectibles
y con una cuenta de los temas y reas que haya investigado a lo largo del ao. En
1997, el Primer Ministro Tony Blair ampli el mbito de trabajo de la Comisin
al tema del nanciamiento de los partidos polticos. En su informe anual de 1998
hizo una serie de recomendaciones al respecto. Para el Committee on Standards in
Public Life su mandato obligaba a todos quienes ejercen funciones pblicas, los que
incluyen: i) ministros, funcionarios pblicos y asesores; ii) miembros del parlamento
y ciudadanos ingleses miembros del parlamento europeo; iii) funcionarios y altos
directivos de todas las entidades descentralizadas y los servicios de salud; iv) funcionarios no ministeriales, v) funcionarios y altos directivos de cualquier otra entidad
que cumple funciones con fondos pblicos; y vi) cargos electos y altos directivos de
los gobiernos locales.
En su primer informe en 1994 la Comisin Nolan iniciaba el documento con una
declaracin indicativa del razonamiento que la creaba: No podemos armar que los
estndares de la vida pblica han decado. S podemos decir que el comportamiento
de los funcionarios y servidores pblicos hoy est bajo un escrutinio pblico mayor,
que el estndar exigido por la poblacin es alto y que la gran mayora de quienes
17
Vase la direccin electrnica: <http://www.public-standards.gov.uk>.

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ejercen funciones pblicas cumplen con dichos estndares. Esta armacin deja
espacio para conjeturar que los niveles de escrutinio pblico pueden aumentar en el
futuro y por lo tanto ese debe ser el criterio bajo el cual abordar los estndares ticos
de la gestin pblica. Es por tanto un proceso dinmico en esencia. Como armaba
el Primer Ministro John Major en el anuncio de la creacin de la Comisin Nolan,
su tarea consista no solamente en claricar aquellos aspectos decitarios sino actuar como una instancia permanente de referencia, como una suerte de taller tico
que proponga correcciones en el camino18.
El informe propone a continuacin identicar las debilidades del sistema, proponer mejoras y proporcionar a los funcionarios herramientas para identicar con
claridad las fronteras entre comportamientos aceptables e indeseables. La Comisin
tiene atribuciones para realizar indagaciones (inquiry) incluso de gran escala de ser
necesario, pero no est autorizada a realizar investigaciones (investigations) que tengan caractersticas judiciales. Sus decisiones y recomendaciones se preparan sobre la
base de evidencia por lo que es habitual citar a funcionarios y expertos para conocer
en detalle los problemas y requerimientos.
Para cada perodo la Comisin dene en forma autnoma los temas o reas en
los cuales orientar su tarea y luego informa al Cabinet Secretary, quien acta en
representacin del Primer Ministro. Todas las indagaciones que realiza son pblicas
y todos sus informes se encuentran ntegramente publicados en su sitio web en la
forma del Committee Inquiry Report el que es presentado al Parlamento, a travs del
Primer Ministro.
Como primera medida la Comisin cre los Siete Principios de la Funcin
Pblica, los que deban ser interpretados y adaptados en cada servicio o reparticin.
Los principios son:
18
Altruismo: El funcionario pblico actuar nicamente en funcin del inters pblico.

Integridad: El funcionario pblico no deber contraer ninguna obligacin
nanciera o de otro tipo con alguna organizacin o individuo que pudiera
buscar inuenciarlo en el accionar de sus obligaciones ociales.
Objetividad: Al cumplir funciones pblicas, incluyendo hacer nominaciones pblicas, suscribir contratos o recomendar individuos para premios y
benecios, los funcionarios pblicos deben tomar todas sus decisiones basadas en el mrito.
Accountability: Los funcionarios pblicos son responsables de sus decisiones
ante la ciudadana y deben someterse a cualquier escrutinio que sea apropiado a su puesto.
Transparencia: Los funcionarios pblicos deben ser tan transparentes como
sea posible en todas las acciones y decisiones que tomen. Deben dar razones
Committee on Standards in Public Life, 2001: The rst seven reports: a review of progress.
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por sus decisiones y slo restringir informacin cuando el mayor inters

pblico as lo requiera.
Honestidad: Los funcionarios pblicos tienen el deber de declarar cualquier
inters privado relacionado con sus deberes pblicos y dar los pasos necesarios para resolver cualquier conicto que surja, con el n de proteger el
inters pblico.
Liderazgo: Los funcionarios pblicos deben promover y apoyar estos principios a travs de su liderazgo y ejemplo.
A continuacin cada entidad pblica deba desarrollar sus propios cdigos de

tica donde estuvieran incorporados los siete principios. Adems, los sistemas internos de evaluacin de su cumplimiento deban ser objeto de auditora externa y
deban disearse mecanismos de induccin, gua y capacitacin.
A travs de los sucesivos informes anuales, la Comisin identic reas donde deban perfeccionarse los mecanismos y estndares, realizaba recomendaciones y solicitaba informes respecto de su cumplimiento. En el perodo 1994-2000 la Comisin
haba desarrollado 308 recomendaciones.
En su primer informe propuso perfeccionamientos en los estndares ticos de los
Miembros del Parlamento, los Ministerios, el Servicio Civil (funcionarios pblicos),
las Entidades Autnomas y el Servicio Nacional de Salud.
En reportes posteriores hizo recomendaciones para las agencias de presupuestos
locales, las instituciones educacionales, las asociaciones habitacionales, los gobiernos
locales, los rganos locales de ejecucin del presupuesto, el nanciamiento de los
partidos polticos y la Cmara de los Lores, entre otras. Como consecuencia de las
recomendaciones de la Comisin se han creado en Inglaterra una serie de instituciones y cdigos especcos entre los que se cuentan:
The Electoral Commission

The Ethical Standards Framework for Local Government
Ministerial Code: A Code of Ethics and Procedural Guidance for Ministers
Propriety and Ethics Team
Advisory Committee on Business Appointments
Oce of the Commissioner for Public Appointments (OCPA)
Code of Conduct for Special Advisers
Code of Conduct and Guide to the rules relating to the conduct of members
Committee on Standards and Privileges.
Frente a cada informe de la Comisin la entidad conminada a tomar acciones e

implementar las recomendaciones debe entregar un informe dando cuenta del cumplimiento al cabo de un ao. La Comisin evala lo reportado y hace nuevas recomendaciones. En el intertanto puede convocar a expertos y funcionarios, realizar
indagaciones y solicitar informes.
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Todas las sesiones de la Comisin son pblicas y est autorizada adems su transmisin en directo por radio y televisin.
En su sexto informe la Comisin hizo una revisin global de las recomendaciones
que realizara en el primero y recomend, entre otras materias, revisar el Cdigo de
Conducta de los Ministros, la aprobacin de la Ley del Servicio Civil, limitar el
nmero de asesores y desarrollar un cdigo de conducta especial, y establecer que
todos los Ministros y funcionarios dejaran registro de todos sus contactos con lobbyistas.
El Servicio Civil cumpli con la recomendacin hecha por la Comisin al denir
y publicar el Cdigo de Conducta para funcionarios pblicos de dicha categora.
En 2004 y 2006 la Comisin encarg encuestas de opinin pblica para evaluar
las expectativas de la poblacin respecto de los estndares ticos y de integridad
de los funcionarios pblicos. Entre los hallazgos del estudio estuvo la dicultad
lingstica que los siete principios contienen para la poblacin general. Actualmente,
la Comisin espera los resultados de un anlisis por parte de expertos sobre una consideracin general sobre el contenido de los siete principios y una revisin especial
sobre el lenguaje utilizado en ellos.
En 2005 el Civil Service del Reino Unido conform un equipo de trabajo entre
el Gobierno y los Comisionados del Servicio Civil para proponer un cdigo de conducta que reemplazara al original denido en 1996. Los objetivos del trabajo de este
grupo eran: i) revisar la pertinencia de los principios, valores, cobertura, la audiencia,
el tono o lenguaje y su estatus; ii) revisar su aplicabilidad a la realidad actual del
Servicio Civil y cun relevante y accesible les resultaba; y iii) considerar si ameritaba
su revisin.
El equipo propuso un borrador para un nuevo Cdigo de Conducta el que fue
sometido a consulta de todos los funcionarios pblicos regidos por l a travs de una
encuesta electrnica y por correo. La encuesta se realiz entre el 26 de enero y el 21
de abril de 2006. Fue respondida por 2.155 personas, de las cuales 2.141 eran funcionarios pblicos, nueve stakeholders, tres ciudadanos y dos parlamentarios.
Los resultados revelaron un alto grado de conocimiento del cdigo vigente y la
percepcin de que se trataba de un documento importante. Sin embargo, la mayora consideraba que no haca una diferencia o tena una implicancia relevante
para su trabajo diario. El 86% de los encuestados consider mejor el nuevo texto
(33% un poco mejor, 40% mejor, 13% mucho mejor). Un 90% consider que
los conceptos y el texto del nuevo cdigo eran claros, un 89% dijo que los valores
principales contenidos en l estaban bien descritos y un 88% opin que ahora les
otorgaba un lineamiento ms preciso respecto de lo que podan y no podan hacer
en el desempeo de sus funciones.
Los principales cambios del Cdigo de Conducta para el Servicio Civil fuera
del contenido especco son la consideracin de la formacin de un comisionado
especial independiente para recibir quejas directamente de un funcionario, y el contenido del Cdigo forma parte integral del contrato mediante el cual el funcionario
adquiere tal calidad.
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Estos cambios fueron el resultado de la iniciativa de la comisin de realizar estudios de opinin respecto de las expectativas de los ciudadanos respecto del comportamiento tico de los funcionarios de todo nivel. En ella se revel la necesidad de
utilizar un lenguaje ms claro y comprensible. Adems, el Civil Service acogi esta
formulacin y decidi iniciar este proceso de revisin con el mismo objetivo.
Ahora, esta comisin ha recomendado transformar dicho Cdigo de Conducta
en ley. A continuacin, reproducimos los aspectos principales de dicho cdigo:
A. Valores del Servicio Civil
1. El Servicio Civil es parte clave e integral del gobierno del Reino Unido. Presta
apoyo al Gobierno de turno en el desarrollo e implementacin de sus polticas y
en la prestacin de servicios pblicos. Los funcionarios del Servicio Civil rinden
cuenta a los Ministros, quienes a su vez rinden cuenta al Parlamento.
2. Como funcionario del Servicio Civil usted es elegido mediante un procedimiento competitivo transparente y justo sobre la base del mrito. Se espera de
usted que desempee sus funciones con dedicacin y compromiso con el Servicio Civil y sus valores fundamentales: integridad, honestidad, objetividad e
imparcialidad. En este cdigo:
Integridad signica sobreponer las obligaciones del servicio pblico a sus
intereses personales;
Honestidad implica ser transparente y conable;
Objetividad quiere decir fundar su consejo y decisiones en un anlisis
riguroso basado en evidencia; e
Imparcialidad es actuar slo de acuerdo a los mritos de cada situacin y
servir con igual dedicacin a los Gobiernos cualesquiera sea la orientacin
poltica de ellos.
3. Estos valores fundamentales contribuyen a un buen funcionamiento del Ejecutivo y aseguran el cumplimiento de los estndares ms altos en todo aquello que
realiza el Servicio Civil. Esto contribuye a que el Servicio Civil obtenga y mantenga el respeto de los Ministros, el Parlamento, la ciudadana y sus clientes.
4. Este Cdigo dene los estndares de conducta que se esperan de usted y de
todos los miembros del Servicio Civil y estn basados en los valores fundamentales. Diferentes reparticiones y servicios pueden tener sus propias declaraciones
de misiones y valores basados en los valores fundamentales, incluyendo los estndares de comportamiento que son deseables al lidiar con sus colegas.
B. Estndares de desempeo
B.1. Integridad
1. Usted debe:
Cumplir sus funciones y obligaciones con responsabilidad;
Actuar siempre en forma profesional y garantizar la conanza de todos
quienes trabajan con usted;
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Asegurarse de que los dineros y cualquier otro recurso pblico sean utilizados de forma adecuada y eciente;
Relacionarse con la ciudadana siempre y en la mayor medida posible
en forma justa, eciente, expedita, efectiva y comprensiva;
Utilizar la informacin de la forma ms transparente posible dentro del
marco legal;
Cumplir la ley y apoyar la administracin de justicia.
2. Usted no debe:
Hacer mal uso de su posicin, por ejemplo no utilizar aquella informacin
que usted recibe en el desempeo de sus funciones para sus intereses personales o los de terceros;
Aceptar regalos, prebendas o benecios cuando ello pueda razonablemente
ser percibido afectando su capacidad de juicio y su integridad; y
Divulgar informacin sin autorizacin. Esta obligacin contina siendo
vlida una vez que usted abandona el Servicio Civil.
B.2. Honestidad
1. Usted debe:
Establecer los hechos y los asuntos importantes de forma veraz, y corregir
cualquier error de la forma ms rpida posible;
Utilizar recursos pblicos slo para aquellos objetivos para los cuales estn
destinados.
2. Usted no debe:
Engaar o concientemente llamar a engao a los Ministros, Parlamentarios y otros; o
Ser inuenciado por presiones impropias de otros o por la perspectiva de
algn benecio personal.
B.3. Objetividad
1. Usted debe:
Entregar informacin y consejo incluyendo el consejo a los Ministros
sobre la base de evidencia y presentar de forma precisa los hechos y las
opciones;
Tomar decisiones sobre la base del mrito del caso; y
Considerar debidamente los consejos profesionales y de expertos.
2. Usted no debe:
Ignorar datos que parezcan inconvenientes o consideraciones relevantes al
momento de dar consejos y opiniones o tomar decisiones; o
Entorpecer la implementacin de cualquier poltica fundada en una decisin ya sea por la va de declinar realizar o abstenerse de realizar aquellas
acciones que se derivan de dichas decisiones.
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B.4 Imparcialidad
1. Usted debe:
Desarrollar sus responsabilidades de forma justa, equitativa, responsable
y que reeje el compromiso del Servicio Civil con la igualdad y la diversidad.
2. Usted no debe:
Actuar de modo que injusticadamente perjudique o favorezca a personas
o intereses particulares.
B.5 Imparcialidad poltica
1. Usted debe:
Servir con todas sus capacidades al Gobierno cualquiera sea su tendencia
poltica y actuar con imparcialidad poltica, en cumplimiento de los lineamientos de este Cdigo.
Actuar de modo que d conanza a los Ministros al mismo tiempo que
garantizar que actuar de igual forma cuando deba servir a un futuro
Gobierno; y
Respetar todas las restricciones que se imponen a sus actividades polticas
personales.
2. Usted no debe:
Actuar de acuerdo a sus motivaciones polticas o partidarias, ni utilizar
recursos pblicos con nes polticos o partidarios; o
Permitir que sus preferencias polticas determinen sus consejos o sus acciones.
C. Derechos y Responsabilidades
1. La institucin en la cual usted se desempea tiene la obligacin de darle a
conocer este Cdigo de Conducta y sus valores. Si usted piensa que se le est
solicitando actuar de un modo reido con este Cdigo su institucin tiene
la obligacin de escuchar su preocupacin y asegurarse de que usted no sea
penalizado por plantearlo.
2. Si usted tiene una duda debe conversar con su superior directo. Si por alguna
razn usted considera que esto no es posible entonces debe plantear su preocupacin a la persona que ha sido nombrada para aconsejar a los funcionarios
respecto de la aplicacin de este Cdigo.
3. Si usted conoce de acciones de otros funcionarios que estn en conicto con lo
establecido en este Cdigo usted debe reportarlo a su superior directo o puede
buscar consejo con la persona que ha sido nombrada para aconsejar a los funcionarios respecto de la aplicacin de este Cdigo. Si conoce de delitos o actos
criminales usted debe informar a la polica o a las autoridades pertinentes.
4. Si usted ha realizado las acciones propuestas en los prrafos 15 al 17 y no ha
recibido lo que considerara una respuesta razonable, usted puede informar
a los Comisionados del Servicio Civil. Los Comisionados tambin pueden
recibir informacin de forma directa. Su direccin es [].
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5. Si el problema no puede ser solucionado siguiendo los procedimientos establecidos arriba y usted siente que no puede cumplir con las instrucciones que se
le han dado, usted tendr que renunciar al Servicio Civil.
6. Este Cdigo es parte de la relacin contractual entre usted y su empleador.
Este dene los altos estndares de conducta que se esperan de usted dada su
posicin en la vida pblica nacional como funcionario pblico. Usted puede
sentirse orgulloso de cumplir con dichos estndares.
Procedimiento para definir un cdigo de tica para Chile y condiciones
para su implementacin
Tras el anlisis de las normas vigentes en Chile y la revisin de la experiencia inglesa
se propone iniciar el proceso de denicin de un cdigo de tica para funcionarios
pblicos. Tan importante como su contenido debe ser el procedimiento mediante el
cual se elabora y el grado de participacin de los funcionarios.
Se propone la convocatoria de un grupo de expertos para la denicin de los
conceptos centrales que deben formar parte de la estructura de un cdigo de tica.
Convocar a esta instancia a la ANEF, la Direccin Nacional del Servicio Civil, el
Sistema de Alta Direccin Pblica y otras organizaciones sindicales relevantes. Finalmente proponer un borrador de cdigo que reciba los comentarios, observaciones
y sugerencias de los funcionarios pblicos mediante un procedimiento similar al
descrito en Inglaterra, incluyendo instancias de capacitacin.
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Experiencia compar ada en acceso

a la informacin pblica
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Pablo Celhay. Ingeniero Comercial por la Universidad

de Chile. Master en Polticas Pblicas por la Universidad
de Chicago. Investigador del Observatorio Social de la
Diego Gil. Abogado, Universidad de Chile. Coordinador del
rea de Estudios Legislativos del Observatorio Social de la
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Experiencia compar ada en acceso a la

informacin pblica1
Pablo Celhay y Diego Gil
Introduccin
Contexto y fundamento de las leyes de acceso a la informacin pblica
(LAIP)
Con la publicacin, el 20 de agosto de 2008, de la Ley 20.285 sobre Acceso a la
Informacin Pblica, que entr en vigencia el 20 de abril del ao 2009, Chile se inserta en la tendencia mundial de legislaciones que promueven la transparencia de la
funcin pblica. Segn un estudio de Ackerman y Sandoval, al ao 2005, 62 pases
tenan aprobadas legislaciones de acceso a la informacin (2005: 22). La mayora de
estas leyes se concentran en pases desarrollados, pero en los ltimos aos ha habido
una ola de aprobacin de estas normas en pases del mundo en desarrollo; en particular, de pases de Europa central y oriental, y pases de Amrica Latina.
Por otra parte, un trabajo del Departamento Constitucional de la University
College of London del ao 2006 seala que han existido tres corrientes de aprobacin de LAIP (Glover et al., 2006: 8 y stgs.): la primera, se inicia el ao 1966
con la dictacin de la ley de libertad de informacin de los Estados Unidos y dur
Este trabajo es una versin compendiada y actualizada del estudio titulado Experiencia comparada en acceso a la informacin pblica, que fue realizado por el Observatorio Social de la
Universidad Alberto Hurtado para la Divisin de Estudios del Ministerio Secretara General de
la Presidencia. Actu como contraparte en representacin de dicha Divisin, Felipe del Solar.
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hasta 1970, fecha en que se aprueban las leyes de Dinamarca y Noruega; la segunda
corriente corresponde a la dcada de los 80, e incluye la suscripcin de este tipo de
legislaciones en pases como Australia, Nueva Zelanda y Canad; la ltima corriente
comienza en los 90 y se extiende hasta hoy. Entre estas fechas se aprobaron las LAIP
de Reino Unido (2000), Irlanda (1997) y Mxico (2002).
Las LAIP forman parte de lo que se conoce como sistema de rendicin de cuentas
del gobierno o sistema de control de los actos del Estado (government accountability).
Su fundamento normativo dice relacin con dos grupos de ideas centrales. Por un
lado, tiene que ver con el derecho que tienen los ciudadanos de acceder a la informacin pblica. Segn algunos autores, este derecho se deriva de una interpretacin
amplia de la clsica libertad de expresin y opinin. Otros sostienen que el derecho
de acceder a informacin pblica deriva de los derechos de participacin poltica. La
rendicin de cuentas supone que el pueblo tiene conocimiento del funcionamiento
del gobierno, por lo que las LAIP ayudan a la sintona que una democracia exige
entre el Estado y la sociedad civil.
El segundo grupo de ideas centrales, que fundamentan normativamente las
LAIP, tiene que ver con aspectos estructurales de un sistema democrtico. El acceso
a la informacin, acompaado de otras leyes de transparencia, permite que los ciudadanos pasen de un rol pasivo a uno activo en las tareas de control de los gobernantes,
del diseo de polticas pblicas y mejorando el proceso de toma de decisiones de los
funcionarios pblicos, obligndolos a actuar con mayor responsabilidad.
En nuestro sistema jurdico, el derecho de acceso a la informacin pblica garantizado por la LAIP encuentra su fundamento en disposiciones constitucionales.
Dos normas aparecen claramente vinculadas con este derecho: en primer lugar, el
derecho de libertad de expresin y opinin establecido en el art. 19, N 24, que,
como se sealara anteriormente, tiene una dimensin positiva que se vincula con el
derecho de acceso a los registros pblicos; en segundo lugar, el art. 8, incorporado en
la Constitucin Poltica por la reforma constitucional del ao 2005, seala:
El ejercicio de las funciones pblicas obliga a sus titulares a dar estricto cumplimiento al principio de probidad en todas sus actuaciones. Son pblicos los actos y
resoluciones de los rganos del Estado, as como sus fundamentos y los procedimientos que los utilicen. Sin embargo, slo una ley de qurum calicado podr establecer
la reserva o secreto de aqullos o de stos, cuando la publicidad afectare el debido
cumplimiento de las funciones de dichos rganos, los derechos de las personas, la
seguridad de la Nacin o el inters nacional.
Ahora bien, ms all de su fundamento normativo, las LAIP tambin responden

a situaciones coyunturales que motivan tendencias a favor o en contra de una mayor
transparencia y control de los actos pblicos. Normalmente, el surgimiento de este
tipo de legislaciones se debe a situaciones polticas en que la sociedad civil demanda
nuevos estndares de actuacin de los funcionarios pblicos. En Mxico, por ejemplo, la aprobacin de la LAIP fue parte de la agenda del Partido Accin Nacional
(PAN) cuando asumi el gobierno, despus de 70 aos de hegemona del Partido
Revolucionario Institucional (PRI) envuelto en varias situaciones de opacidad y corrupcin. En Chile, la suscripcin de la LAIP tambin coincidi con una ola de exi150
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Celhay y Gil Experiencia comparada en acceso a la informacin pblica
gencias de nuevos estndares ticos al ejercicio de los cargos pblicos, a propsito de

algunos casos de alta connotacin pblica en que funcionarios pblicos incurrieron
en conductas reidas con la legalidad y con la tica pblica.2
En el pas, los primeros pasos en materia de acceso a la informacin comenzaron
a darse el ao 1994 cuando una comisin gubernamental dict algunos lineamientos en la materia. Pero no fue sino hasta el ao 2003, cuando se estableci la Agenda
de Probidad y Transparencia, donde se empezaron a dar las primeras seales concretas hacia esta nueva institucionalidad. En ese ao surgi el nuevo sistema de compras
pblicas (con la consiguiente creacin del portal Chilecompra) y el sistema de la
alta direccin pblica, que profesionalizaba e independizaba el sistema de eleccin
de cargos pblicos de relevancia. El ao 2005 se dio un paso muy relevante con la
reforma constitucional que consagr, en el mximo nivel de la pirmide normativa,
el principio de probidad y publicidad de los actos estatales (art. 8, citado arriba).
Despus de esta reforma, y a partir de nuevos esfuerzos de la agenda del gobierno y
del impulso de dos senadores3, pertenecientes a los dos sectores ms representativos
del espectro poltico, se empieza a trabajar en la redaccin de esta nueva institucionalidad, que termin de promulgarse el ao 2008.
Para terminar con el contexto de la nueva institucionalidad de acceso a la informacin pblica, vale la pena mencionar dos estudios empricos realizados el ao
2005, antes de la aprobacin de la LAIP, que muestran algunas luces sobre la materia
que motivaron la suscripcin de la ley.
El primero es un estudio realizado en conjunto por la Fundacin de la Prensa y
el Centro de Investigaciones de Periodismo y Publicidad de la Universidad Diego
Portales, denominado Barmetro de Acceso a la Informacin: La opinin de periodistas
(2005). Sus objetivos eran conocer la percepcin de periodistas sobre los mecanismos
ms efectivos para acceder a la informacin y su evaluacin sobre 51 instituciones
respecto de su disponibilidad para entregar la informacin que se les solicita. Se trat
de una encuesta on line contestada por 121 periodistas entre agosto y septiembre de
2005. Algunas conclusiones que se obtienen del estudio son: i) los mecanismos de
contacto directo (informal) con las fuentes de informacin son preferidos por periodistas por sobre los mecanismos ms institucionalizados; ii) las fuentes informativas
donde es ms difcil obtener informacin son el Poder Judicial, las grandes empresas
privadas y las empresas estatales; iii) existe peor percepcin sobre la disponibilidad a
entregar informacin que sobre la conabilidad de sta; iv) las instituciones relacio-
Para una comparacin del contexto sociopoltico mexicano y chileno, vanse las exposiciones de
Juan Pablo Guerrero, comisionado del Instituto Federal de Acceso a la Informacin de Mxico, y
de Rafael Blanco, secretario ejecutivo de la Agenda de Probidad y Transparencia del Gobierno de
Chile, en el seminario organizado por la Fundacin Preacceso denominado: Hacia una nueva institucionalidad de acceso a la informacin pblica en Chile, realizado en noviembre del ao 2007.
Disponible en: <www.proacceso.cl>.
Los impulsores fueron los senadores Jaime Gazmuri y Hernn Larran, pertenecientes a las dos
coaliciones polticas representadas en el Senado.
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nadas con el quehacer poltico son menos conables, y v) las instituciones pblicas
son mejor evaluadas que las privadas (Barmetro de Acceso a la Informacin, 2005).
El segundo estudio fue realizado por la Corporacin Participa y el Open Society
Institute, llamado Estudio acceso a la informacin pblica en Chile (2005), cuyos
resultados fueron publicados en mayo de 2005. El objetivo del estudio era evaluar
las condiciones para ejercer el derecho de acceso a informacin pblica de acuerdo
a los estndares nacionales e internacionales en la materia. La metodologa fue diseada por el Open Society Institute y aplicada, simultneamente, a diez pases
(Chile, Bulgaria, Macedonia, Argentina, Francia, Rumania, Per, Espaa, Sudfrica y Armenia). Se realizaron 140 solicitudes de informacin pblica, presentadas
por 7 voluntarios con distintos perles (2 periodistas, 2 ONG, 1 empresario, 1 estudiante universitario, 1 empleado mapuche). Los requerimientos de informacin
fueron presentados a 18 instituciones: 6 ministerios, 2 instituciones del Poder Judicial, 8 municipalidades y 2 empresas privadas prestadoras de servicios pblicos. Se
solicit informacin rutinaria, informacin cuya recopilacin supona algn grado
de dicultad e informacin sensible desde un punto de vista poltico. Se consider
que la respuesta antes de los 10 das hbiles era aceptable, entre 11 y 20 das hbiles
era tarde y pasado los 20 das hbiles como requerimiento no respondido. De la investigacin se pudieron obtener varias conclusiones: en el 69% de los casos el requerimiento fue considerado no respondido; slo en el 17% de las solicitudes se accedi
a la informacin demandada; la mayora de las instituciones se pasaba del plazo de
los 10 das hbiles. Se percibi que la categora del requerimiento (rutinaria, difcil
o sensible) no era el factor relevante a la hora de su respuesta, y que las instituciones
no estaban organizadas para entregar en forma expedita la informacin. La mayora
de los funcionarios pblicos no conoca el derecho de acceso a la informacin y sus
implicancias; de los 10 pases estudiados, Chile qued en el ltimo lugar en materia
de cumplimiento de estndares internacionales de acceso a la informacin (Acceso a
la Informacin Pblica, 2005).
Estos dos estudios aportan interesantes antecedentes empricos acerca del contexto en que surgi la LAIP.
Caractersticas de las LAIP
Las legislaciones de acceso a la informacin pblica permiten que los ciudadanos por
su sola voluntad pidan informacin estatal sin justicar la razn por la que la solicitan, asumiendo que toda la informacin que est en poder de organismos estatales es
pblica, salvo que por ley se declare lo contrario (Ackerman y Sandoval, 2005: 20).
Las excepciones, es decir, aquella informacin que es declarada indisponible para
los ciudadanos, es la clave de este tipo de legislaciones, porque permite determinar
qu tan profunda es la institucionalidad de acceso a la informacin en un pas determinado. En general, las excepciones de todos los pases coinciden en las materias
que se excluyen de la posibilidad de conocimiento por el pblico: defensa nacional,
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relaciones internacionales, informacin personal, investigacin criminal, etc. (Losen, 2007: 2).
Segn Ackerman y Sandoval (2005), citando un trabajo de Toby Mendel, los
principios centrales que deben informar cualquier construccin de una institucionalidad en materia de acceso a la informacin pblica son:
Apertura Mxima: las LAIP deben permitir la mayor apertura informativa
posible.
Obligacin de Publicar: las instituciones deben estar obligadas a publicar
peridicamente informacin relevante relativa a su funcionamiento.
Promocin de Gobiernos Abiertos: las instituciones pblicas deben propiciar el funcionamiento abierto de su gobierno.
Alcance Limitado de las Excepciones: las excepciones deben estar establecidas en forma restrictiva y someterse a pruebas de dao social o inters
pblico.
Eciencia en el Acceso a la Informacin: las solicitudes deben canalizarse en
procedimientos ecientes y expeditos.
Costos: no se debe desalentar la posibilidad de exigir informacin por medio de altos costos econmicos.
Reuniones Abiertas: las reuniones de las instituciones pblicas deben ser
pblicas y abiertas.
El Principio de Apertura debe ser Prioritario.
Proteccin para Informantes: los ciudadanos que quieran colaborar con informacin gubernamental deben ser cuidadosamente resguardados (Ackerman y Sandoval, 2005: 20 y sgts.).
Si bien estos principios dicen relacin con una institucionalidad ideal, la realidad
legislativa de los pases presenta una variedad de formas y diseos en sus LAIP. Para
analizar, entonces, la experiencia de acceso a la informacin pblica en cada pas
debe analizarse, por un lado, el marco normativo que congura la institucionalidad
existente (captulo II), y por otro lado, y en dilogo con lo anterior, la informacin
que da cuenta de cmo en la prctica ha funcionado esa institucionalidad (captulo
III). Slo as es posible obtener recomendaciones para el caso chileno (captulo IV).
Anlisis normativo comparado

Marco normativo chileno
Hasta 1999 no exista regulacin alguna respecto de la transparencia de los actos
estatales, dictndose ese ao la Ley 19.653 sobre Probidad Administrativa, modicatoria de la Ley 18.575 de Bases Generales de la Administracin del Estado, que
consagra como regla general la publicidad de los actos administrativos. El ao 2003
se promulga la Ley 19.880, que establece las bases de los procedimientos administrativos de los rganos del Estado (Reyes, 2004). La primera norma legal estableci la
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publicidad de los actos administrativos y la obligacin de las autoridades de proporcionar informacin a quien la solicitara. Para ello, el reglamento que complement
la regulacin legal oblig a mantener un registro y un ndice de todos los actos y
documentos emanados por el servicio pblico respectivo. A pesar de estas reglas
generales, la ley permita que determinados actos fuesen declarados secretos o reservados por el jefe del servicio. Las causales por las que se permita la declaracin
de secreto de un determinado acto pblico eran: i) cuando disposiciones legales o
reglamentarias establecan el secreto, en atencin a materias especialmente sensibles,
como la seguridad de la Nacin, el mantenimiento del orden pblico, la proteccin de intereses privados, etc.; ii) cuando se afectaban las funciones de los rganos
pblicos requeridos; iii) cuando exista oposicin de terceros; iv) cuando se afecta
sensiblemente derechos de terceras personas; v) cuando la publicidad afecte el inters
o seguridad nacional. Para el cumplimiento de estas prescripciones, la ley estableci
un procedimiento de amparo.La segunda norma legal vino a complementar lo regulado por la anterior. Esta ley, que regula los procedimientos administrativos, seala
que esos procedimientos deben realizarse bajo el principio de transparencia, por lo
que todo ciudadano que tenga algn inters podr tener acceso a la informacin que
sustenta dicho acto.
Con la reforma constitucional del ao 2005, se incorpor un nuevo artculo 8
a la Constitucin vigente que establece el principio de probidad y publicidad de los
actos gubernamentales fundamentando normativamente el derecho de acceso a la
informacin pblica de los ciudadanos.
Este conjunto de normas contenan la regulacin de la publicidad de los actos estatales hasta la entrada en vigencia de la nueva ley.4 Segn Reyes (2004), las
principales falencias de estas normas fueron: a) la carencia de un cuerpo legal independiente que sistematizara toda la regulacin sobre la materia, b) la falta de una
denicin de informacin pblica que permitiera denir el mbito de aplicacin de
la ley, c) las amplias potestades que se entregaban a los respectivos jefes de servicios
para declarar determinados actos administrativos como reservados, y d) la existencia
de requisitos formales que impedan el acceso expedito a la informacin pblica
(Rajevic, 2008). A lo anterior se suma la ausencia de un sistema de administracin
de informacin y la inexistencia de un organismo con potestades para limitar los
alcances de las reservas establecidas por las autoridades pblicas.
Estos son los problemas que la Ley N 20.285 sobre Acceso a la Informacin
Pblica, publicada el 20 de agosto de 2008 y que entr en vigencia el 20 de abril
del ao 2009, intenta solucionar. Algunos factores que inuyeron en la tramitacin
de esta ley fueron las objeciones que plante la Contralora General de la Repblica
al sistema anterior, la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
que declar que Chile infringi el Pacto de San Jos al negar informacin pblica a
particulares relativa a un proyecto de inversin, y algunos fallos del Tribunal Consti-
Una descripcin de las principales caractersticas de la nueva ley, con una breve referencia a la
regulacin anterior, puede encontrarse en Enrique Rajevic, 2008.
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tucional que empezaron a hablar de un acceso a la informacin pblica. A continuacin se describirn algunos aspectos relevantes del contenido de esta ley.
La nueva legislacin fue pensada para la Administracin Pblica. Por eso, los
sujetos obligados corresponden a todos los departamentos que pertenecen a la Administracin del Estado. El organismo de control, a pesar de sus importantes atribuciones, tambin fue diseado como perteneciente a la Administracin Pblica. El
resto de los organismos pblicos qued fuera de la regulacin de esta ley, pero junto
con la aprobacin de sta se dictaron otras normas que modicaron los cuerpos legales de los dems poderes del Estado con el objeto de introducir con ms fuerza el
principio de publicidad de los actos pblicos y el derecho de acceso a la informacin.
En una situacin intermedia quedaron la Contralora General de la Repblica, el
Banco Central y las empresas pblicas creadas por ley y las empresas en que el Estado tenga una participacin accionaria superior al 50% o mayora en el directorio,
pues respecto de estas instituciones se aplican las normas de la ley que expresamente
las vincule.
El artculo 5 de la ley dene informacin pblica como los actos y resoluciones
que emanan de la Administracin del Estado, sus fundamentos, los documentos que
sustentan esos actos, y los procedimientos por medio de los cuales se dictan, considerando tambin como informacin pblica toda otra informacin elaborada con
presupuesto pblico y toda informacin que est en manos de los rganos estatales,
en cualquier soporte. La ley tambin establece como obligacin para los rganos
estatales mantener a disposicin permanente de los ciudadanos en sus sitios electrnicos antecedentes del servicio pblico respectivo, lo que se denomina transparencia
activa.5
El nuevo cuerpo normativo establece una serie de principios que informan el
derecho de acceso a la informacin pblica (art. 11). Esta lista incluye: a) el principio
de relevancia de la informacin pblica, b) el principio de libertad de informacin,
c) el principio de apertura o transparencia de toda informacin en poder de la Administracin, d) el principio de mxima divulgacin de la informacin por los rganos
estatales, e) el principio de la divisibilidad de la informacin, que consiste en que un
documento puede tener partes reservadas y otras sin exencin, f) principio de facilitacin para acceder a la informacin, g) principio de la discriminacin en el acceso
a la informacin, h) el principio de la oportunidad de las respuestas, i) el principio
de control sobre el cumplimiento de las normas, i) el principio de la responsabilidad
por el incumplimiento de estas normas y j) el principio de gratuidad en el acceso a
la informacin pblica.
Adems se regula la oposicin de terceros a la entrega de la informacin (art. 20)
y las causales de secreto o reserva en virtud de las cuales se puede denegar la informacin, similares a las establecidas en la anterior regulacin del derecho6. Estas ma-
Entre estas materias est el marco normativo, su estructura orgnica y funciones, las contrataciones, transferencias de fondos pblicos, informacin sobre benecios, etc.
Las causales son bsicamente cinco: i) cuando la publicidad del acto afecte sustancialmente el debido cumplimiento de las funciones del rgano; ii) cuando la publicidad afecte los derechos de las
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terias slo pueden mantenerse en reserva por cinco aos (salvo que se prorrogue por
otros cinco o que haya sido declarado secreto por una ley de qurum calicado, caso
en el cual se necesita otra ley que derogue la anterior); despus de ello pertenecen al
dominio pblico. Slo puede permanecer bajo reserva indenida la informacin que
pueda afectar la integridad territorial del pas, el cumplimiento o interpretacin de
tratados internacionales en materia de lmites o la defensa internacional y la poltica
exterior.
En materia de costos, la LAIP slo permite el cobro de costos directos de reproduccin y los dems que autorice una ley. Por otro lado, los plazos de cada servicio
pblico para pronunciarse sobre un requerimiento de informacin son de veinte das
hbiles (comn en la legislacin comparada) con prrroga por otros diez das hbiles
en caso que la informacin sea de difcil recoleccin. Vencido el plazo, el requirente
puede acudir ante el organismo de control.
En este sentido, la ley crea el Consejo de Transparencia dedicado a velar por el
acceso a la informacin pblica. Integrado por cuatro consejeros nombrados por el
Presidente de la Repblica con aprobacin del Senado, la institucin funciona de
manera autnoma y sus principales funciones son scalizar, con facultades sancionatorias, que las normas de la nueva ley se cumplan, y promover la transparencia de la
gestin pblica, junto con actuar como mecanismo de amparo para los ciudadanos
respecto a sus derechos de acceso a la informacin pblica. En caso que el Consejo
resuelva denegar el acceso se puede recurrir a la Corte de Apelaciones a travs de un
reclamo de ilegalidad. Rajevic (2008) calica a este organismo como sui gneris,
pues a pesar de pertenecer a la Administracin Pblica su funcin es scalizar a otros
organismos pblicos, obligarlos a entregar informacin y eventualmente sancionarlos (ibd.: 4). Se trata de un organismo autnomo de la Administracin del Estado,
con fuertes potestades y que, a diferencia de otros organismos de este tipo, no tiene
reconocimiento institucional en la Constitucin Poltica.
Regulacin Comparada
Si bien, en general, todas las LAIP han sido diseadas para otorgar un amplio acceso
a la informacin pblica, el contenido especco de cada una de ellas vara segn las
distintas tradiciones a las que responden y segn amplitud en que se quiere congurar el derecho de acceso a la informacin.
Tambin hay que considerar, como sealan Bellver y Kaufmann (2005), que el
solo hecho de tener una legislacin especial destinada al derecho de acceso a la informacin pblica no garantiza que, en los hechos, los ciudadanos tengan un amplio
margen de disponibilidad sobre la informacin estatal (Kaufmann y Bellver, 2005).
personas; iii) cuando se afecte la seguridad de la Nacin; iv) cuando se afecte el inters nacional;
v) cuando una ley de qurum calicado declare reservado un determinado acto.
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El cuadro I reeja la idea de que las LAIP slo son efectivas si lo es el sistema del
que forma parte. Es decir, el marco normativo que regula el acceso a los documentos
gubernamentales es slo un primer paso hacia un gobierno transparente. Para tener
un control ciudadano efectivo de la gestin pblica se requiere un esfuerzo institucional mucho mayor.
Como seala Ackerman y Sandoval (2005), son cuatro los aspectos donde se
hallan diferencias ms signicativas entre las legislaciones comparadas (Ackerman y
Sandoval, 2005: 24 y sgts.). El primero es el que denominan cobertura, y que para
efectos de este trabajo hemos vinculado con los sujetos obligados por sus normas. Se
reere a las instituciones que se ven obligadas por las disposiciones de la ley.
El segundo aspecto diferenciador es el que denominan facilidad de acceso, que
los autores caracterizan como aquellos documentos que deben estar permanentemente a disposicin de los ciudadanos y los costos que pueden cobrarse a quien
solicite informacin pblica. El tercer aspecto se reere a las excepciones, y que
consiste en las materias que quedan fuera del mbito de acceso de los ciudadanos.
Por ltimo, como cuarto aspecto aparece la supervisin y seguimiento, y alude a la
institucionalidad de control que disponen las distintas normativas. En base a estos
cuatro aspectos diferenciadores se realizar un anlisis de Canad, Estados Unidos,
Irlanda, Mxico, Nueva Zelanda y el Reino Unido.
Cuadro I. Implementacin de LAIP vs. calidad de acceso a la informacin pblica

Sin LAIP
Procesando LAIP
Con LAIP
Buena
informacin
del gobierno.
Bahrain, China,
Gambia, Hong-Kong,
Luxemburgo, Malasia,
Mali, Mauritania,
Marruecos, Singapur,
Suiza, Taiwn, Tnez,
Emiratos rabes.
Chile, Alemania,
Ghana, Namibia,
Zambia.
Australia, Canad, Dinamarca,

Finlandia, Islandia, India, Irlanda,
Japn, Holanda, Nueva Zelanda,
Noruega, Suecia, Sudfrica, Reino
Unido, Estados Unidos.
Mediana
informacin
del gobierno.
Algeria, Costa Rica,

Chipre, Jordania,
Macedonia, Madagascar,
Malta, Vietnam.
Botswana, Brasil, El
Salvador, Indonesia,
Kenya, Malawi,
Mozambique, Nigeria,
Sri Lanka, Uganda.
Austria, Blgica, Colombia, Estonia,

Francia, Grecia, Israel, Jamaica,
Corea del Sur, Lituania, Mxico,
Filipinas, Portugal, Eslovaquia,
Eslovenia, Espaa, Tailandia,
Trinidad y Tobago.
Pobre
informacin
del gobierno.
Chad, Egipto,
Venezuela, Zimbabwe.
Argentina,
Bangladesh, Bolivia,
Etiopa, Guatemala,
Honduras, Nicaragua,
Paraguay, Rusia,
Tanzania, Uruguay.
Angola, Bosnia-Herzegovina, Bulgaria, Croacia, Repblica Checa, Repblica Dominicana, Ecuador, Georgia,
Hungra, Italia, Latvia, Pakistn,
Panam, Per, Polonia, Rumania,
Serbia, Turqua, Ucrania.
Fuente: Ackerman y Sandoval (2005).
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. sujetos obligados
En general, los organismos obligados por la LAIP son aquellas entidades que conforman el Poder Ejecutivo, es decir, Departamentos, Corporaciones de Gobierno,
Administracin Pblica, Secretaras, Agencias, Comisiones, Consejos, Juntas, etc.
Adems, por regla general, tambin se incluyen los servicios de inteligencia de cada
pas y las fuerzas armadas y de polica. Slo en la legislacin irlandesa se consagran
expresamente como sujetos obligados a las empresas en las que el Estado posea la
mayor parte de sus acciones. En los casos de Nueva Zelanda y Canad, la ley obliga
tambin a la Corona y a la familia real a dar acceso a los documentos que contengan
la informacin solicitada.
Salvo Canad (en parte) y Mxico, las autoridades que forman parte del Poder
Judicial no estn reguladas bajo la LAIP. En el caso canadiense, se incluyen ciertos
tribunales especiales. El Poder Legislativo es otra de las reas de comn exclusin de
estas legislaciones, salvo el Reino Unido y Mxico7.
En general, la normativa que establece una mayor libertad de informacin y, por
lo tanto, una mayor poltica de apertura de gobierno, es la mexicana, pues obliga a
todos los poderes del Estado, en conjunto con los rganos constitucionales autnomos, la Procuradura General y el Consejo de la Judicatura Federal, a entregar la
informacin que mantengan en su poder y que ha sido solicitada por las personas,
mediante un procedimiento legalmente establecido. El matiz en la regulacin mexicana es que la institucionalidad de control del derecho de acceso slo rige para el
Poder Ejecutivo Federal. En esta parte se parece a la normativa chilena, pues los procedimientos e instituciones de control de la LAIP tambin fueron diseados como
parte de la estructura orgnica de la Administracin Pblica.
En el otro extremo se encuentra Estados Unidos, debido a que su normativa
slo compele a las Agencias Pblicas Federales a entregar informacin. El trmino
agencies incluye a todos los departamentos del Ejecutivo, los departamentos militares
y las corporaciones del gobierno, pero no queda cubierta la informacin mantenida
por las agencias locales o estatales. En todo caso, la mayora de los Estados norteamericanos han dictado sus propias leyes de acceso para promover el control ciudadano de los actos estatales.
. facilidad en el acceso
Esta materia dice relacin con dos cuestiones claves para el xito de las legislaciones.
El primero es el que en Chile se llama Transparencia Activa. El segundo punto trata sobre los costos econmicos en el acceso a la informacin pblica como eventuales
barreras de entrada.
El concepto de Transparencia Activa corresponde a la informacin que debe estar en permanente disposicin al pblico. Tales registros no slo hacen ms expedito
Si bien la LAIP otorga el deber al Poder Judicial y Legislativo de entregar la informacin que
mantengan en su poder, ambos poseen un amplio margen de auto regulacin.
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y rpido el acceso, sino que tambin benecian a las autoridades pblicas evitando la
atencin de un gran nmero de solicitudes. De las seis legislaciones LAIP, slo dos de
ellas, Reino Unido e Irlanda, no imponen el deber a los sujetos obligados de publicar
ciertas materias de forma permanente. Para las normativas que s lo contemplan,
se agrega adems la tarea de actualizar y/o completar tales informaciones de forma
peridica8.
Las materias que comnmente deben ponerse en conocimiento pblico va internet corresponden a la estructura, funciones, responsabilidades de los organismos,
descripcin general de las categoras de documentos mantenidos, descripcin de los
manuales o instrumentos generales usados por los empleados, que contienen reglas
o principios, adems de las instrucciones necesarias para que el pblico obtenga
informacin ocial. En el caso de Mxico por ejemplo, debe permanecer pblica
la informacin relativa a remuneraciones mensuales de cada uno de los empleados,
metas y objetivos de los organismos, informacin presupuestaria, resultados de auditoras, contratos celebrados, informes generados y cualquier otra informacin que
pueda ser de utilidad a la gente.
La cantidad de dinero a cobrar por entregar informacin pblica, es un punto
delicado y de disidencia entre las distintas legislaciones de los pases estudiados. A
travs de su manipulacin se podran producir efectos restrictivos o de apertura, en
relacin a la transparencia de los gobiernos respecto a sus actuaciones (Glover et al.,
2006: 19).
En lo que nos concierne, la regla general de las seis normativas es la de cobrar el
acceso a la informacin pblica. La excepcin la constituye Nueva Zelanda al hacer
optativo el cobro de tales montos9.
Las maneras ms simples de tratar el tema se encuentran en los casos del Reino
Unido, Mxico e Irlanda. El primero contempla que cada autoridad establece sus
propios aranceles de costo, segn el tipo de informacin entregada, teniendo como
techo el monto mximo regulado por la ley. En el caso de Mxico, slo se hacen exigibles el dinero correspondiente a los materiales de reproduccin de la informacin y
el de su envo. En Irlanda, el cobro incluye el precio de la bsqueda, la recuperacin
del registro y las copias que deban obtenerse. Canad y Estados Unidos estipulan
un sistema de mayor complejidad en cuanto al cobro de la informacin. Por ltimo,
existen legislaciones como Canad, Estados Unidos e Irlanda, en las que se autoriza
la exencin del pago de tales costos en el caso de demora en la entrega o si se considera el acceso a la informacin de relevancia nacional.
Dentro del mbito de la facilidad de acceso tambin debera sealarse el sistema
de gestin de la informacin pblica. Si bien se trata de una materia que no es
En el caso de Nueva Zelanda, la informacin debe complementarse cada dos aos, en Canad ese
tiempo se reduce a la mitad, y para Estados Unidos y Mxico tal lapso no se consagra.
En el caso en que la autoridad decida exigir una cantidad de dinero por la entrega de informacin,
sta deber ser equivalente a la suma de los cargos jos, la mano de obra y los materiales que se
utilizaron en su bsqueda.
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normada en las LAIP propiamente tales, su existencia es fundamental a la hora de

garantizar en forma efectiva el derecho de acceso.
. excepciones
Las excepciones son las que, nalmente, acotan el mbito de accin de los solicitantes de la informacin pblica y el ejercicio de su derecho, pues establecen aquellas
materias que los funcionarios pblicos pueden dejar fuera del mbito de conocimiento de los ciudadanos. Su justicacin es evitar daos o cierta clase de perjuicios
que se produciran si se llegaran a revelar tales registros.
Estas excepciones pueden ser de dos tipos: i) Absolutas, son aquellas en las que
si se cumplen sus requisitos, no se entrega el acceso a la informacin y; ii) Calicadas, en las que antes de aplicar la excepcin, se lleva a cabo un examen de inters
pblico o de produccin de daos (ibd.: 19). Esto quiere decir que la aplicacin de
la excepcin requiere una justicacin en orden a que la exhibicin de determinados
documentos puede ser perjudicial para el inters pblico.
Todas las regulaciones de los distintos pases consagran un nmero indeterminado de excepciones, y en todas ellas existe un ncleo fundamental. As, las repetidas en todas las LAIP son: la defensa nacional, las relaciones internacionales,
investigaciones administrativas o judiciales, informacin proveda en condencia,
ejecucin de la ley, dao a la economa del pas, polticas policiales y la conduccin
de asuntos pblicos.
Existen dos casos para destacar. El primero, lo encarna la legislacin mexicana,
al establecer slo dos materias como condenciales: la entregada a la autoridad en tal
carcter por los particulares y los datos personales. Las dems materias se estipulan
como documentos reservados. La segunda experiencia, que debe ser destacada, es la
establecida en la legislacin estadounidense. Si bien esta legislacin pertenece a la
primera ola de creacin de las leyes LAIP, con el tiempo y los cambios polticos ha
tomado una faceta ms bien restrictiva en cuanto al acceso a la informacin. Despus
de los acontecimientos del 11 de septiembre de 2001, las autoridades norteamericanas han realizado una serie de modicaciones a la Ley de Libertad de Informacin,
entre las que deben recalcarse la inclusin de una nueva excepcin: perjuicio a la
seguridad nacional. Adems de aqullo, se han restringido las personas autorizadas
a solicitar acceso, privando de tal derecho a los gobiernos extranjeros, sus representantes u organismos intergubernamentales.
Como se aprecia a simple vista, las excepciones enumeradas anteriormente no son
de gran especicidad, por lo que la capacitacin de los funcionarios que las aplican es
fundamental en el cumplimiento de los objetivos que se plantearon con su creacin.
En todo caso, la palabra nal al respecto la tienen los organismos de control, ya sea
un rgano autnomo, como en Mxico, o un tribunal ordinario, como en Estados
Unidos. Estos organismos sern los que en denitiva sentarn la jurisprudencia de lo
que puede entenderse como exceptuado del acceso por parte de los ciudadanos.
160
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. supervisin y seguimiento (institucionalidad de control)

Las LAIP normalmente contemplan dos tipos de organismos. El primer tipo de
instituciones se encarga de vigilar que las entidades estatales cumplan con las prescripciones legales establecidas en la LAIP. Estos son los organismos de control que,
si no son parte del Poder Judicial, se trata de instituciones con bastante autonoma.
El segundo tipo de organismos normalmente se inserta dentro de la estructura de
los sujetos obligados, y se encargan de que stos tengan los recursos y herramientas
necesarias para enfrentar las demandas de informacin.
Los organismos de control se preocupan fundamentalmente de promover y difundir el ejercicio del derecho de acceso a la informacin, resolver sobre las negativas
de acceso de solicitudes o la demora excesiva de las mismas, proteger los datos personales y velar por el cumplimiento del deber de mantener informacin en permanente
publicacin.
En Mxico se cre como institucin de control el Instituto Federal de Acceso a
la Informacin Pblica (IFAI), rgano de la Administracin Pblica con autonoma
operativa, presupuestaria y de decisin. Adems de las funciones mencionadas en el
prrafo anterior, este organismo est encargado de interpretar administrativamente
la ley, establece criterios de custodia de informacin y orienta a los particulares en
sus solicitudes de informacin. Se trata de un organismo que es parte de la Administracin Pblica pero que goza de un amplio margen de autonoma. En materia de
seguimiento, cada organismo pblico obligado por la ley mexicana presenta dentro
de su estructura una Unidad de Enlace y un Comit de Informacin, ambos entes
encargados de regular y velar por el adecuado desempeo de sus funcionarios dentro
de los marcos que la normativa establece.
En Estados Unidos, es la Corte Distrital la encargada de velar que la Ley de
Libertad de Informacin sea respetada. Su funcin primordial es revisar las denegatorias de informacin y rechazarlas cuando stas sean fruto de decisiones caprichosas
y que no se ajustan a las excepciones establecidas en la ley. Si hubo arbitrariedad en
la aplicacin de la norma, se inicia un procedimiento sancionador de carcter administrativo, seguido por el Special Council. Respecto al seguimiento de la LAIP
cada Agencia Pblica debe designar un Jefe de la Ocina de Acceso a la Informacin
que se encarga del cumplimiento de la ley en ese organismo determinado. El General Attorney y su Departamento de Justicia (Ministerio de Justicia) tambin tienen
importantes atribuciones de seguimiento e implementacin de la ley en cada una de
las agencias pblicas. De hecho, cada agencia debe mandar anualmente un reporte
del estado de cumplimiento de la LAIP al Ministerio. Adems, existe la Government Accountability Oce que puede realizar auditorias de la implementacin de
la LAIP. En suma, en los Estados Unidos las potestades de control de las normas de
acceso recaen en los tribunales de justicia y las potestades de seguimiento y gestin
de la LAIP en el Ministerio de Justicia y otros organismos pertenecientes al Poder
Ejecutivo.
La gura del Comisionado de la Informacin es una de las que ms se utiliza por
la legislacin comparada. Es as en el caso del Reino Unido, Canad e Irlanda. En el
primero, el comisionado tiene la tarea de crear y suministrar cdigos de buenas prc161
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ticas dirigidos a todos los sujetos obligados, adems de entregar recomendaciones

referentes a las actuaciones de las autoridades pblicas. Los reclamos por la demora o
la negativa de solicitudes de informacin se pueden interponer ante un Tribunal de
la Informacin (tribunal especial).
En el caso de Irlanda, el Comisionado de la Informacin es el encargado del control de la aplicacin de la ley, y slo en los puntos que se reeran a aspectos jurdicos
sus resoluciones pueden ser revisadas por un Tribunal Superior.
Las funciones del Comisionado de la Informacin canadiense alcanzan puntos
como la revisin de decisiones que tengan relacin con el establecimiento de tasas
de cobro o perodos de prrroga poco razonables. Slo en cuanto a las decisiones de
negativa de informacin es competente para revisarlas el Tribunal Federal.
Nueva Zelanda cuenta con la gura del Defensor del Pueblo, ente que posee
las facultades sucientes para resguardar el derecho de acceso a la informacin y
promover el buen funcionamiento de la ley, a travs de decisiones referentes a la
supresin de cierta informacin requerida o a la imposicin de condiciones de uso
de los documentos. El Defensor del Pueblo realiza recomendaciones a las respectivas
autoridades, las que podrn ser examinadas por el Tribunal Superior, el que es supervigilado por el Tribunal de Apelacin. Los temas relativos a la informacin personal
son competencia del Comisionado de la Privacidad.
La regla general es que los antes aludidos organismos entreguen un informe en el
que se contengan las funciones por ellos realizadas. Ese es el caso del Reino Unido,
Irlanda, Canad y Estados Unidos. En este ltimo caso, como se mencionaba arriba,
cada agencia designa a un Jefe de Acceso a la Informacin, el que est encargado de
realizar un informe anual y entregarlo al Fiscal General.
Anlisis comparado de la implementacin de las LAIP

El anlisis estadstico para la implementacin de la LAIP se centrar en una caracterizacin de la demanda de solicitudes, los tipos de recursos y el presupuesto destinado en la implementacin de una Ley de Acceso a la Informacin para el caso de
Canad, Estados Unidos, Irlanda, Mxico, Nueva Zelanda y Reino Unido10.
10
Todas las estadsticas se obtuvieron de registros ociales de las instituciones de acceso a la informacin pblica de cada pas. De esta forma para Canad se consultaron las estadsticas ociales de Oce of the Information Commissioner, disponibles en <http://www.infocom.gc.ca/
reports/default-e.asp>. Para Estados Unidos se consultaron las estadsticas ociales de United
State Department of Justice, disponibles en <http://www.usdoj.gov/oip/04_6.html>. Para Irlanda
se obtuvieron de informes ociales de Oce of the Information Commissioner, disponibles en
<www.oic.irlgov.ie/en/Publications/AnnualReports>. Para Mxico se consultaron las estadsticas ociales en informes del Instituto Federal de Acceso a la informacin Pblica, disponibles
en <http://www.ifai.org.mx/>. Para Nueva Zelanda se consultaron las estadisticas ociales de
la Oce of the Ombudsmen, disponibles en <http://www.ombudsmen.parliament.nz/internal.
asp?cat=100011>. Para el Reino Unido se consultaron las estadsticas ociales en informes de la
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Requerimientos de informacin
El estudio de la demanda de informacin para los pases objeto de anlisis ayuda
a reconocer la existencia de patrones comunes en trminos del tipo de solicitante,
tipo de solicitud, evolucin de la demanda y otros indicadores relevantes a tomar en
cuenta para la implementacin de la LAIP en Chile.
Estos indicadores permiten tambin, a grandes rasgos, evaluar el desempeo que
ha tenido la implementacin de una Ley de Acceso. Es necesario destacar que estos
indicadores deben contextualizarse dentro de los procesos de implementacin de
la LAIP en cada uno de los pases de estudio y que su comparacin entre pases
puede ser confusa puesto que en cada uno de ellos las bases de medicin pueden ser
bastante distintas. Se destaca que para el anlisis estadstico se tom Mxico como
pas de referencia pues es el pas que a nuestro criterio entregaba ms informacin
respecto a la implementacin de la LAIP.
. demanda por tipo de solicitud
Para el anlisis de la demanda por tipo de solicitud se construyeron indicadores sobre
los requerimientos totales por materia (datos personales, no personales, gastos, etc.)
para cada uno de los aos utilizados en cada pas en este informe.
En el caso de Mxico, desde que entr en vigencia la LAIP, se han recibido un
total de 266.892 solicitudes de informacin, 96% por medios electrnicos y 4% por
medios manuales, dando como promedio aproximadamente 53.400 solicitudes por
ao. De este total, la mayor parte de solicitudes han estado enfocadas a informacin
generada11 por las entidades acerca de trmites, concesiones, estadsticas y resultados
de encuestas (34%), actividades de la institucin como programa de trabajo, resultados de actividades sustantivas y agenda de servidores pblicos (18%) y, en tercer
lugar, contratos de obras y servicios y datos personales (10%).
Para este mismo indicador, en el caso de Irlanda la informacin no se encuentra
con el nivel de desagregacin de Mxico. Como se puede ver, las solicitudes de informacin se dividen tanto en informacin personal como no personal, con la primera
correspondiendo a un 54% del total de las solicitudes demandadas. Un alto porcentaje de la demanda de informacin en ambos pases es de carcter personal.
Es ms, para Mxico, a lo largo de los cinco aos, la necesidad de informacin ms
demandada est relacionada con los productos de cada entidad, es decir, corresponde
a informacin generada por la institucin. La demanda por informacin en Mxico
ha sido ms bien estable, presentando leve crecimiento en el caso de los datos persona-
11
Information Commissioner Oce, disponibles en <http://www.ico.gov.uk/tools_and_resources/

document_library/freedom_of_information.aspx#research_and_reports>. Para un anlisis ms
detallado de las estadsticas vase el estudio: Experiencia Comparada en Acceso a la informacin
Pblica: Informe Final elaborado por los autores para la Secretara General de la Presidencia.
Por informacin generada debe entenderse aquellos documentos que son elaborados por el mismo
servicio con el objeto de ordenar los programas que disean y ejecutan.
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les y la informacin generada por las instituciones, esta ltima representando el mayor
nmero de solicitudes para cada uno de los aos de estudio. En el caso de Irlanda,
en promedio la informacin de carcter personal ha sido la ms solicitada. En el caso
de Mxico la informacin personal ha tenido un crecimiento sostenido para los aos
de anlisis.
. caracterizacin de las solicitudes
Un anlisis de las solicitudes de informacin permite identicar tanto a solicitantes de informacin como instituciones ms solicitadas. As, en el caso de Mxico
se puede ver que del total de demandantes que se han identicado al momento de
entregar su solicitud, la mayor proporcin corresponde a acadmicos (21%) y a empresarios (11%). Los medios de comunicacin (6%) y Gobierno (7%) representan
tambin una parte importante de la demanda de informacin en Mxico. Los informes para Canad muestran que las solicitudes en su mayora vienen del mundo de
los negocios y el pblico general, seguido por los medios de comunicacin, diversas
organizaciones y acadmicos.
En general los resultados revisados para Mxico, Canad, Irlanda y Nueva Zelanda, muestran una gran participacin en el total de la demanda de informacin
de los medios de comunicacin, el mundo acadmico y el mundo empresarial. Adems, esta participacin es activa en el tiempo, pues son los mismos solicitantes en
la misma cantidad cada ao. A diferencia de los datos agregados, la desagregacin
por aos permite ver si es que estos grupos se mantienen como los ms relevantes en
el tiempo. Una primera mirada a estos datos nos dice que efectivamente al parecer
son los mismos los que demandan informacin cada ao y de la misma forma. Es
decir, para cada solicitante hay poca variabilidad en los indicadores de demanda de
informacin. Una segunda mirada, sera la de comparar y hacer inferencia respecto
a si son siempre los mismos entre pases, si es que existe algn tipo de patrn comn
del cual podamos rescatar informacin vlida para la implementacin de la LAIP
en Chile. Un patrn observado en los datos sostiene lo mencionado ms arriba: la
presencia de los medios, gobierno, empresarios y en algunos casos acadmicos en la
participacin sobre el total de la demanda de informacin es relevante y parece ser
comn tanto en el tiempo como entre pases.
Por otro lado, al revisar las instituciones sujetas a la LAIP de cada pas, los informes para Mxico identican a las veinte instituciones que han sido ms requeridas
de informacin. De ellas, las principales son el Instituto Mexicano de Seguro Social
(9,9%), Secretara de Educacin Pblica (4,8%), Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico (4,3%), Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales (3,2%), Secretara de Gobernacin (2,9%) y Secretara de Salud (2,9%). Dichas veinte instituciones componen el 28% del total de solicitudes, como se muestra a continuacin.
En el caso de Canad, dentro de las instituciones ms solicitadas de acuerdo a los
informes del Comisionado para la Informacin estn las de Ciudadana e Inmigracin (30,6%), Salud (5,8%), Defensa (5,8%), Agencia Tributaria (5,4%) y Archivos
Nacionales (5,1%).
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Para Nueva Zelanda, los informes anuales del Ombudsman identican distintas instituciones solicitadas para rendir informacin. De ellas, las principales son
la Polica (9,8%), Departamento de Salud (4,7%), Ministerio de Desarrollo Social
(4,2%), Departamento de Trabajo (3,7%) e instituciones educacionales (3,7%). Dichas instituciones componen ms del 25% del total de solicitudes. En el caso de
Irlanda, los informes de la Ocina del Comisionado para la Informacin identican
al Departamento Educacin y Ciencia (12%), Departamento de Justicia (4%), Departamento de Comunidad Social y Asuntos Familiares (4%), y el Departamento de
Salud (3,8%), como las principales instituciones requeridas.
El anlisis anterior permite ver que en ningn pas hay instituciones preponderantes y que las solicitudes de informacin, si bien se concentran en algunas
instituciones, esta concentracin no supera el 20%, salvo para Canad con su departamento de Inmigracin y Ciudadana (ms del 30%). En lo que se reere a la
demanda por solicitudes y su caracterizacin, hay una participacin concentrada por
tipo de solicitante: medios de comunicacin, gobierno y empresarios; stos tienden
a ser los mismos para los aos de anlisis y en la mayora de los pases analizados
no se ve una gran concentracin de instituciones solicitadas. Con esto, los mismos
solicitantes (la misma tipologa) tienden a repetirse pidiendo informacin de varias
instituciones pblicas.
. la demanda de informacin a travs de su implementacin
Dados los propsitos de este estudio, revisar la tendencia en el nmero de solicitudes
de informacin demandada desde la implementacin de las LAIP es un anlisis necesario. Contando con informacin para todos los pases bajo estudio podemos ver
el comportamiento de la demanda de solicitudes en el tiempo. En algunos casos tenemos informacin desde el perodo de implementacin y en otros slo para algunos
aos, los ms recientes en la mayora de ellos. La comparabilidad puede ser confusa,
pues estos datos deben contextualizarse en los perodos de implementacin y en los
distintos aos de vida de cada una de las LAIP.
El objetivo de la ley es abrir al pblico la posibilidad de acceso a la informacin,
por lo que las solicitudes que entren en este marco deben ser atendidas. En este
sentido, se puede evaluar la brecha como signo de ecacia en el tiempo de la ley de
acceso. Es decir, si la brecha aumenta entre la cantidad de solicitudes atendidas y
recibidas, podra tomarse como una prdida de su ecacia.
Para el caso de Mxico, el nmero de solicitudes atendidas acompaa en el crecimiento al total de ellas. La relacin entre solicitudes recibidas y atendidas bordea
el 89% para todo el perodo analizado. Al ver la tendencia de la demanda por solicitudes para Estados Unidos, se nota un fuerte aumento en sta entre los aos 1997
y 2005, tanto en las atendidas como en las recibidas. En el tiempo vemos tambin
cmo la brecha ha ido disminuyendo, reejando una mayor ecacia en el proceso. Si
bien el aumento es sostenido en todos los servicios, es mayor en algunos casos particulares, como el Departamento de Inmigracin, el FBI y el Homeland Security.
Un caso interesante es el del Reino Unido, en donde se puede observar la situacin antes y despus de la implementacin de la ley. En los aos previos a la imple165
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mentacin de la LAIP, la demanda de solicitudes se ubicaba alrededor de las 10 mil

solicitudes. En el ao 2004 las solicitudes crecen a cerca de las 20 mil y en el ao
2007, ltimo ao de anlisis, el nmero de solicitudes bordeaba las 25 mil al ao.
Es interesante tambin ver cmo la brecha entre las solicitudes atendidas y recibidas disminuye una vez que se implementa la LAIP en el Reino Unido. Entre el 2000
y el 2003, alrededor de un 25% de las solicitudes no fueron atendidas o acumuladas
al siguiente ao, situacin que cambia para los aos siguientes; la relacin entre atendidas y recibidas es de poco menos de 100%. Para Canad, el crecimiento de solicitudes de informacin ha sido constante en el tiempo, con una relacin notoria entre
solicitudes recibidas y atendidas por ao. Por ltimo, el caso de Irlanda se asemeja
a lo que tericamente se espera pasara con las solicitudes de informacin pblica.
Un crecimiento explosivo para los primeros aos de implementacin, alcanzando un
mximo para luego descender y establecerse en niveles similares para el resto de los
aos en adelante. As, el crecimiento de solicitudes de informacin tuvo un boom a
los inicios de la reforma, alcanzando su mximo en el 2002 para luego descender en
los siguientes aos. Se observa una brecha entre las solicitudes atendidas y recibidas
para la mayora de los aos de la ley. Sin embargo esta relacin se revierte para los
ltimos aos, evidencia de una acumulacin de solicitudes no atendidas de aos
anteriores.
Gobierno electrnico y LAIP

La demanda por informacin puede darse en muchos sentidos y formatos. La imagen ms tpica puede ser la de la solicitud directa en las ocinas buscando en carpetas de directorios u otros tipos de almacenamientos realizados por las instituciones
pblicas.
Otra forma de responder a la solicitud de informacin es recurrir a portales de
internet. Organizar la informacin mediante formato virtual disminuye los costos de
transaccin (costo de transporte a la ocina pblica, costos de tiempo, entre otros)
en la adquisicin de informacin. Una forma de ver la calidad de la organizacin
pblica en formato virtual son los indicadores de e-governance12. Este indicador resume en un ndice los servicios que el gobierno ofrece a travs de portales de internet
para facilitar el uso y mejorar la informacin sobre la innidad de programas que
realiza.
12
El ranking, hecho por el Center for Public Policy de Brown University, se bas en la revisin de
portales de instituciones pblicas (congreso, parlamento, ministerios, cortes, etc.) sobre tpicos
como salud, servicios humanos, impuestos, educacin, economa, asuntos extranjeros, recursos
naturales, transporte, inversin y asuntos militares, entre otros.
166
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Cuadro II. Ranking de e-governance

Poblacin al ao
2005
Estados Unidos
296.507.000
Promedio de
solicitudes desde
el ao 2000
Promedio de
solicitudes por
cada 10 mil
habitantes
Ranking de
e-governance
104,796
3,53
Reino Unido
60.226.000
16,922
2,81
Canad
32.312.000
23,902
7,40
4.159.000
4.134.000
103.089.000
14,312
1,048
53,378
34,41
2,54
5,18
11
19
50
16.295.000
88
Irlanda
Nueva Zelanda
Mxico
Chile
Fuente: Center for Public Policy de Brown University. Elaboracin propia.
La importancia de este ndice para el caso del acceso a la informacin pblica

viene del hecho o la hiptesis de que las solicitudes de informacin formales, peticiones directas a ocinas y con esto el nmero de recursos interpuestos ante los intermediarios, debieran disminuir en pases que tienen un mejor ndice de e-governance.
El cuadro anterior muestra el ranking de e-governance para cada uno de los pases
estudiados junto con el promedio de solicitudes por ao. Junto con esto se ajusta
el nmero de solicitudes totales por la poblacin vigente al 2005, segn datos del
Banco Mundial.13 As, el pas que tiene el mayor nivel de solicitudes por cada 10 mil
habitantes es Irlanda, 34 solicitudes por cada 10 mil habitantes. En este sentido, no
es clara la relacin entre la cantidad de solicitudes y el ranking. Se podra esperar que
un pas mejor rankeado, en trminos de gobierno virtual, tuviese un menor nmero
de solicitudes formales, sin embargo el cuadro anterior no logra apoyar esto. Ahora
bien, el ejercicio sera ms robusto ampliando nuestra muestra de pases para poder
sacar mejores conclusiones al respecto.
Lo que sugiere el cuadro es que este indicador nos puede estar diciendo algo
respecto a la implementacin de la LAIP en Chile siendo que es uno de los pases
peor calicados en trminos de gobierno virtual. En este sentido, la implementacin
de la LAIP junto con una mejora en la calidad del gobierno virtual en Chile puede
resultar til y ms efectiva que destinar recursos para el acceso presencial a la informacin en instituciones pblicas. En este mismo sentido tener un buen sistema de
informacin y de registro de esta informacin.
13
Como no se encontraron datos segregados de requerimientos manuales y electrnicos, se utiliz

el promedio del total de solicitudes.
167
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Observaciones finales: recomendaciones para el caso chileno

A partir de la informacin reunida, es posible obtener algunas conclusiones a modo
de recomendaciones para la implementacin de la LAIP en el escenario chileno.
Estas recomendaciones no deben interpretarse como pautas a seguir en trminos
estrictos, sino como ciertas materias que deben ser especialmente consideradas dada
la experiencia comparada:
1. Ms de la mitad de las LAIP han sido aprobadas en la ltima dcada. En
consecuencia, si bien faltan estudios que orienten en forma precisa las polticas en materia de acceso a la informacin, existen datos actuales y experiencias interesantes a nivel comparado que vale la pena estudiar.
2. El perodo de implementacin de la LAIP es una etapa esencial para garantizar el buen funcionamiento de la institucionalidad. Dada esta consideracin, resulta extrao que, mientras en el Reino Unido se dieron un
plazo de cinco aos para preparar el sistema de acceso, en Chile se optara
por un plazo de ocho meses. Todo indica que ese tiempo ser insuciente y
es probable que el sistema comience con varios aspectos no adecuadamente
organizados. Es fcil pensar en varios aspectos que requerirn tiempo, como
un sistema de administracin de informacin pblica eciente y de fcil
manejo, un plan de difusin a la ciudadana de los derechos y procedimientos establecidos en la LAIP, capacitacin adecuada a todos los servicios
pblicos en todos los niveles (central, regional y municipal, etc.). Debiera
considerarse en forma seria un perodo de marcha blanca de la ley.
3. La literatura especializada indica que el sistema de registro pblico es un aspecto crucial en la implementacin de la LAIP. En la medida que no exista
un sistema eciente de registrar los actos y documentos pblicos, y una
cultura funcionaria que acompae este sistema, muchas de las demandas
de informacin resultarn insatisfechas. El problema es que no slo es relevante el sistema que se utilice de aqu en adelante, sino, y sobre todo en los
primeros aos, ser muy relevante la posibilidad real de acceder a registros
pasados. sta debiese ser una de las reas prioritarias en la implementacin
de la nueva legislacin. En todo caso, esta es una materia que tambin ha
causado problemas en la experiencia comparada. Por eso, una mirada a los
sistemas informticos desarrollados en pases con mejor institucionalidad
que la nuestra puede ser un paso relevante a seguir (vase Losen, 2007: 4-5),
como por ejemplo el software canadiense denominado Coordinacin de Acceso al Sistema de Solicitudes de Informacin, CAIRS, que ha sido elogiado
a nivel comparado (Glover et al., 2006: 45 y sgts.).
4. A nivel comparado existen sistemas centralizados y descentralizados de acceso a la informacin. Los primeros suponen que todas las demandas llegan
a travs de un mismo procedimiento, la mayora de las veces electrnico,
que permite coordinar entre todos los departamentos pblicos la respuesta a
la solicitud. Los sistemas descentralizados se caracterizan porque los requerimientos llegan por distintas vas a las distintas unidades. Tambin se dis168
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5.
6.
7.
8.
tinguen los sistemas de una pista o multipista; los primeros tratan todas las
solicitudes en forma igual y por orden de llegada, mientras que los segundos
tratan en forma distinta a los requerimientos simples y complejos.
La capacitacin de los funcionarios pblicos es otro de los aspectos necesarios a tomar en cuenta. En los Estados Unidos, por ejemplo, la Ocina de
Informacin y Privacidad ha tomado en serio el tema del entrenamiento de
los funcionarios, y recomienda el perodo de un ao para aprender el trabajo
de responder en forma adecuada a los requerimientos de informacin (d.).
Un plan estratgico del Gobierno en conjunto con el Consejo de Transparencia resulta particularmente importante. Al menos a nivel de prensa no
se ha dado a conocer cul es el programa de capacitacin que el Gobierno
chileno llevar a cabo. Hay que tener en cuenta que este plan de capacitacin debe incluir a todos los niveles de la Administracin Pblica, incluido
el ms lejano municipio.
Dado que la literatura comparada seala que la regulacin de las excepciones es el tronco de una LAIP, el rol del Consejo de la Transparencia en la
interpretacin de las causales ser un factor crucial a la hora de establecer
el justo balance entre la proteccin del derecho de acceso a la informacin
de los ciudadanos y las posibilidades reales de la Administracin Pblica de
proporcionar la informacin sin perjudicar las funciones que constitucionalmente le han sido asignadas. En este punto, el anlisis jurdico a nivel
acadmico resultar de vital importancia como insumo de informacin crtica que pueda contribuir a ir precisando la jurisprudencia del Consejo.
De la sistematizacin y anlisis de los datos encontrados, se han establecido
varios indicadores que podran ser tiles en la medicin y seguimiento de
los niveles de cumplimiento de los objetivos de la LAIP. Aqu la experiencia
comparada plasmada en los reportes pblicos de las instituciones de control
constituye un muy buen insumo. Desde ya, el Consejo de la Transparencia,
con la participacin del Gobierno, debera establecer ciertos indicadores y
metas por las que se va a evaluar la nueva institucionalidad, considerando
las dicultades de su implementacin.
El anlisis estadstico arroja ciertas tendencias que es importante tomar en
cuenta. En materia de solicitantes de informacin, la informacin comparada seala que un gran nmero de requerimientos provienen de los medios
de comunicacin y de agentes empresariales. Es probable que un grado de
elitismo en la utilizacin de la nueva institucionalidad sea inevitable. Es
probable tambin que pocas instituciones sean las que demanden recurrentemente informacin al Estado. Como sealaba Juan Pablo Guerrero, comisionado del IFAI de Mxico, en la conferencia citada arriba, en su pas, de
las miles de solicitudes interpuestas durante el funcionamiento de la LAIP,
el 25% corresponden a 450 usuarios. En consecuencia, hay que pensar en
estrategias para motivar al ciudadano comn y corriente a participar en este
mecanismo diseado para que el pueblo participe en los actos de gobierno.
Sin difusin y sin procedimientos abiertos y de fcil utilizacin, el ciuda169
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9.
10.
11.
12.
13.
14.
dano quedar excluido en la prctica de los mecanismos de control que la

LAIP le entrega. No obstante, al menos en los primeros aos uno debera
esperar algn grado de concentracin de las instituciones solicitantes.
Otra de las tendencias que se destaca en el anlisis de los datos es que no
hay una concentracin clara en las instituciones pblicas recurridas de informacin. En otras palabras, es bastante diverso el espectro de organismos
a los que se solicita informacin, por lo que es difcil predecir qu organismos tendrn uso prioritario en la nueva institucionalidad. Esto obliga a que
deban prepararse todas las reparticiones pblicas.
Respecto al ujo de requerimientos de informacin, las tablas por pas permiten ver que en los primeros aos existe una alta tasa de solicitudes, que se
va normalizando en el tiempo. No es posible predecir nmeros exactos de
solicitudes que la institucionalidad chilena debieran esperar, pero es probable que en los primeros aos, una vez que se inicie el sistema, los nmeros
sean mayores a los de aos posteriores.
Existen costos de transaccin en las peticiones de informacin tanto para
el que demanda como para las instituciones que entregan informacin pblica. La informacin que se pide mediante procesos formales puede tener
altos costos que se pueden reducir mediante una mejora en la calidad de los
sistemas de informacin virtual del gobierno. Si bien hace falta una mayor
profundidad en el anlisis estadstico, al parecer los pases con mejores ranking de gobierno virtual medido por el e-governance index tienen una menor demanda de solicitudes de informacin. Los usuarios acceden mediante
otros mecanismos sin tener que hacer peticiones formales.
Dicho lo anterior, un aspecto clave para reducir los costos de implementacin puede ser la aplicacin de una mejora en los sistemas de informacin
virtuales de las instituciones cubiertas por la LAIP en Chile. Una mejora en
la calidad de e-governance reducira la cantidad de informacin solicitada
por medios formales, disminuyendo los costos de estos procesos y agilizando el acceso a la informacin.
La tendencia hacia el libre acceso a la informacin pblica est expuesta
a las contingencias sociales y polticas. En consecuencia, es necesaria una
cultura cvica fuerte que tenga la conviccin de que estos mecanismos son
tiles para un sistema democrtico abierto y participativo. Sin una sociedad
civil empoderada, la LAIP no tendr el impacto que se espera.
En suma, la experiencia comparada demuestra que el xito de la LAIP depende crticamente de la arquitectura institucional que la sustente y del nivel de empoderamiento de la sociedad civil. Hacia ambos objetivos debieran
dirigirse las polticas pblicas en la materia.
170
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Agencia de evaluacin de polticas pblicas: el caso

chileno y experiencia internacional compar ada
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Mauricio Olavarra Gambi. Profesor Asociado del Instituto de Asuntos Pblicos de la Universidad de Chile. Doctor
en Polticas Pblicas por la Universidad de Maryland, Estados Unidos, Magster en Estudios Internacionales por la
Universidad de Chile, Licenciado en Ciencias del Desarrollo
por ILADES y Administrador Pblico por la Universidad de
Chile.
Vernica Figueroa Huencho. Profesora Asistente del Instituto de Asuntos Pblicos, Universidad de Chile. Ph.D. en
Management Sciences (ESADE), Administrador Pblico por
la Universidad de Chile. Profesora de la Universitat Oberta
de Catalunya (UOC) de Espaa.
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Agencia de evaluacin de polticas pblicas:

el caso chileno y experiencia internacional
compar ada1
Mauricio Olavarra Gambi y Vernica Figueroa Huencho
La instalacin de una agencia de evaluacin de polticas pblicas, aunque es una

idea novedosa, tiene antecedentes en el desarrollo institucional chileno y base en la
experiencia internacional comparada. La nalidad de toda prctica de evaluacin
es establecer si el uso que se le da a los recursos pblicos permite generar mayor
bienestar para los ciudadanos, resolver problemas pblicos o, al menos, reducirlos o una mayor efectividad del Estado. As, en la actualidad, la preocupacin por
el adecuado uso de los recursos pblicos enfatiza las consecuencias que las intervenciones del Estado tienen sobre las comunidades a las que van dirigidas. En pocas
pretritas, de esa preocupacin surgi la necesidad de establecer controles formales,
reglamentarios, contables y prcticas de scalizacin y auditora, que hoy se inscriben como prcticas bsicas de la gestin del Estado. La aparicin de las nuevas
formas en las que se expresa esta preocupacin por el uso de los recursos pblicos ha
estado centralmente asociada al avance que se ha registrado en las ciencias sociales,
las que mediante sus desarrollos conceptuales, esquemas de anlisis, tcnicas de investigacin y la disponibilidad de herramientas y tecnologas de apoyo al trabajo de
investigacin, han ido permitiendo orientar la preocupacin sealada hacia el efecto
de las intervenciones pblicas en los ciudadanos y comunidades. Este recorrido se
observa tanto en Chile como en las diversas experiencias internacionales.
Este trabajo es una versin compendiada y actualizada del estudio titulado Agencia para la
evaluacin de las polticas pblicas: experiencia comparada y propuesta de proyecto de ley, que
fue realizado por el Instituto de Asuntos Pblicos de la Universidad de Chile para la Divisin de
Estudios del Ministerio Secretara General de la Presidencia. Actu como contraparte por dicha
Divisin, Eolo Daz-Tendero.
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El anlisis que se presenta en este trabajo se enfoca en la evaluacin de polticas

pblicas en Chile, la experiencia comparada y la opinin de actores relevantes en el
proceso de las polticas pblicas. El anlisis de la evaluacin de polticas pblicas en
Chile considera tanto la evolucin que ha tenido el tema en el pas, como el examen
del esquema de evaluacin vigente en la dcada del 2000. Para ello se ha recurrido a
literatura relevante, proveniente de artculos y textos acadmicos, e informes y documentos de organismos pblicos. El examen de la experiencia comparada se ha hecho
en base a dos matrices analticas que permiten efectuar una comparacin tanto desde
el punto de vista de variables (la primera matriz), como desde el punto de vista del
foco, tipo y mtodos aplicados por las agencias analizadas en la evaluacin (la segunda matriz). Con la nalidad de recoger aquellas experiencias y lecciones que puedan dar luces acerca de los fundamentos y prcticas de una Agencia de Evaluacin,
se construy una muestra intencionada de 11 pases que ya presentan trayectoria en
el mbito de la evaluacin de polticas y programas pblicos. Asimismo, se confeccion una muestra intencionada de actores relevantes en el sistema poltico y con
cercana a la discusin, formulacin, implementacin y/o evaluacin de polticas pblicas, a los que se entrevist con la nalidad de recoger sus percepciones sobre cmo
se ha desenvuelto la evaluacin de polticas y programas en Chile, cmo debera ser
y constituirse una Agencia de Evaluacin de Polticas Pblicas en el pas.
Luego de esta introduccin, el documento presenta brevemente el marco conceptual del estudio, seguido por la seccin que presenta la evaluacin de polticas pblicas en Chile, un anlisis comparado de la experiencia internacional en evaluacin
de polticas pblicas y luego una seccin que recoge la opinin de actores relevantes
en el proceso de polticas pblicas. La seccin nal presenta las conclusiones e implicancias que uyen del trabajo.
La evaluacin en el proceso de las polticas pblicas

La evaluacin es una prctica que se da a lo largo del proceso de la poltica pblica y que tiene por nalidad aportar informacin vlida a la toma de decisiones
acerca de los rendimientos de la intervencin. Las evaluaciones son investigaciones
llevadas a cabo para afectar el desarrollo de las polticas pblicas, para inuir y dar
forma al diseo e implementacin de las intervenciones del Estado, para mejorar la
administracin de ellas, para identicar los resultados alcanzados, para estimar su
contribucin a las metas gubernamentales y la eciencia, efectividad e impacto de los
emprendimientos estatales en los que se expresan tales intervenciones.
Conceptos bsicos
La poltica pblica puede ser vista como una intervencin del Estado orientada a
abordar un problema pblico, que se expresa en una decisin o conjunto de deci-
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Olavarra y Figueroa Agencia de evaluacin de polticas pblicas
siones de una autoridad pblica, que considera un anlisis tcnico-racional para un

tema determinado y una nalidad especca, que sigue un procedimiento formal,
todo lo cual se da en el contexto de un intenso proceso poltico de confrontacin
y articulacin de intereses (Olavarra, 2007a). Las polticas pblicas buscan resolver, aminorar o contener problemas pblicos, pero la identicacin de stos es una
cuestin subjetiva, que se relaciona con los intereses y motivaciones de los actores
de poder que participan del proceso. Por ello, en cualquier sistema poltico hay una
cierta sensibilidad a ponderar, evaluar y balancear demandas que pueden ser, incluso, contradictorias.
De este modo, la prctica de la evaluacin de polticas pblicas se ubica en el
centro de una red en la que convergen diversos intereses, necesidades, visiones contrapuestas y enfoques diversos. En este contexto, el rol del evaluador es el de un
testigo experto que testica acerca del grado de efectividad en que una intervencin
del Estado cumple con las metas denidas por las autoridades polticas. As, la evaluacin pasa a ser un ingrediente dentro del proceso poltico en el que las polticas
pblicas son decididas, implementadas y juzgadas.
La nocin de poltica pblica hace referencia a intervenciones del Estado que
abordan problemas pblicos, pero estas intervenciones toman, en los hechos, diversas formas. Una jerarqua comnmente usada identica polticas, programas, proyectos y actividades, en la que poltica pblica es la unidad mayor que contiene a
las dems, las que, a su vez, representan jerarquas sucesivamente inferiores hasta
llegar a la idea de actividades que es la unidad ms bsica. Dado que la nocin de
poltica pblica hace referencia a intervenciones genricas, de amplio espectro, que
se expresan en programas, proyectos y actividades orientadas a abordar un problema
pblico, la expresin evaluacin de polticas pblicas debe entenderse, entonces, referida a la evaluacin de programas, proyectos y actividades.
As, la evaluacin de polticas pblicas puede ser entendida como el anlisis sistemtico de una intervencin del Estado que se hace o que se debe hacer a
travs de todas las etapas del proceso que sigue la poltica pblica. Joan Subirats
(1994: 139), la considera como el mtodo de investigacin sistemtica sobre la conguracin de un programa o poltica determinada, y sobre su implementacin y
efectividad. Para Peter Rossi y Howard Freeman (1993) es la aplicacin sistemtica de procedimientos y mtodos de investigacin social para evaluar y sopesar la
conceptualizacin, diseo, implementacin y utilidad de programas de intervencin
social. Asimismo, Thomas Dye (2002: 54) argumenta que la evaluacin de polticas
pblicas permite a los formuladores de la poltica pblica, como tambin a personas
y grupos inuyentes, darse cuenta si la intervencin est logrando o no los resultados previstos, a qu costos y con qu impactos en la sociedad. En otras palabras, los
evaluadores usan metodologas de investigacin social para juzgar, analizar, evaluar
y mejorar las formas en que las polticas pblicas son llevadas, desde las etapas ms
tempranas de denicin y diseo, hasta las etapas de implementacin y resultados
e impactos.
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Tipos de evaluacin2
Dado que la poltica pblica sigue un cierto proceso, que se estructura en etapas, las
que van desde las ms tempranas, como el reconocimiento del problema y el diseo
de la intervencin, hasta las de implementacin y resultados, la evaluacin es una
prctica que se da en diversas etapas del proceso de la poltica pblica. De acuerdo a
esta perspectiva, la evaluacin puede ser ex ante, intermedia o ex post.
Las evaluaciones ex ante son evaluaciones que se llevan a cabo antes de la decisin
de implementacin y puesta en prctica de una intervencin. Este tipo de evaluaciones permite anticipar dicultades que podran aparecer en la ejecucin del proyecto
o programa y generar las correcciones necesarias con anterioridad a la puesta en
prctica de la iniciativa y, adicionalmente, establecer si la intervencin generar un
benecio cierto (neto) en la realidad en que se implementar. Para ello es necesario
identicar tanto los benecios que reportar, como los costos en que se incurrir.
Tambin permite identicar, entre varias, aquella iniciativa o alternativa que reporta
los mayores benecios netos, con lo que se transforma en una herramienta valiosa
para la toma de decisiones sobre seleccin de programas y proyectos que pasarn a
la etapa de implementacin. Dos son los tipos de evaluacin ex ante que recurrentemente se ejecutan: evaluacin de diseo y evaluacin de eciencia. Esta ltima, a su
vez, puede implementarse a travs de evaluaciones costo-benecio y/o evaluaciones
costo-efectividad.
La evaluacin de diseo corresponde al juicio que se hace sobre la coherencia
entre el problema identicado, el contexto en que se dar la intervencin y la organizacin interna del proyecto o programa. Entre estos ltimos elementos se cuentan el
marco conceptual, los objetivos, mtodos, cronogramas de trabajo, recursos asignados, acciones emprendidas o a emprender, y jerarqua, secuencia y vinculacin entre
esas actividades. La evaluacin del diseo busca responder la pregunta de si hay razones para pensar que el programa, tal como ha sido diseado, podr razonablemente
resolver el problema o, al menos, aminorarlo.
Las evaluaciones de eciencia se orientan a establecer la relacin entre los resultados alcanzados o previstos y los recursos invertidos en el programa. Los ejemplos
de este tipo de evaluacin son las evaluaciones costo-benecio y evaluacin costoefectividad. Cuando estas evaluaciones son realizadas ex ante su nalidad es poder
identicar la alternativa de intervencin, entre todas las disponibles, la que maximiza los resultados minimizando los costos. Cuando se realizan ex post su nalidad
es identicar la relacin de costos y resultados, y si ella diverge de las expectativas
iniciales que se tenan cuando se decidi la intervencin.
La evaluacin intermedia hace referencia a las evaluaciones efectuadas durante
la implementacin de la intervencin. Su nalidad es constatar el estado de avance,
identicar reas y situaciones crticas, corregir problemas y, si fuera el caso, enmendar rumbos. La evaluacin intermedia se conduce a travs de estudios de monito-
Una exposicin detallada acerca del concepto, tipos y mtodos de evaluacin puede encontrarse
en Olavarra (2007b), tambin disponible en <www.inap.uchile.cl>.
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reo o seguimiento, es una actividad esencial en la gestin misma del programa y

su propsito es poder identicar si hay circunstancias que estn impidiendo que la
intervencin marche como se prevea o que se cumplan las metas que se haban presupuestado para los distintos momentos de la ejecucin. As, este tipo de evaluacin
entrega informacin valiosa a las autoridades y gerentes de programas sobre la marcha de la intervencin, lo que les permite tomar decisiones orientadas a implementar
recticaciones oportunas y necesarias.
Las evaluaciones ex post aluden a las evaluaciones que se hacen luego de concluida
la fase de implementacin de la intervencin o, al menos, concluida una etapa del
programa. Su propsito es determinar si los objetivos establecidos a la intervencin
se han cumplido y si los cambios se pueden vericar en la realidad intervenida como
consecuencia del proyecto o programa. La nalidad ltima de este tipo de evaluacin es poder identicar lecciones y aprendizajes que se deducen del proyecto o programa que se ha puesto en prctica. Ejemplo de evaluaciones ex post son las evaluaciones de resultados y las evaluaciones de impacto. Con frecuencia tambin se hacen
evaluaciones costo-benecio y/o costo-efectividad ex post con la nalidad de estimar
la relacin entre los resultados alcanzados por una intervencin y los recursos invertidos en ella. El atractivo de las evaluaciones ex post es que permiten identicar los
resultados, impactos, efectividad y benecios netos alcanzados.
La evaluacin de resultados busca identicar el grado de cumplimiento de los
objetivos que se le establecieron al proyecto o programa. A su vez, el grado de cumplimiento de los objetivos se expresa en los indicadores que presenta la ejecucin del
proyecto. As, la evaluacin de resultados busca comparar las metas, expresadas en los
indicadores que se esperaba que el proyecto o programa alcanzara, con los indicadores
que expresan el grado de cumplimiento efectivo o resultados realmente alcanzados por
la intervencin. El Sistema Nacional de Inversiones (SNI) del MIDEPLAN (2008)
seala que el objetivo de la evaluacin de resultados es determinar la pertinencia y el
grado de logro de los objetivos planteados originalmente al programa.
El objetivo bsico de una evaluacin de impacto es producir una estimacin de
los efectos netos de una intervencin; esto es, una estimacin del impacto de la intervencin que no est contaminado por la inuencia de otros procesos y eventos que
tambin pueden haber afectado la conducta o condiciones en las cuales la intervencin (programa o proyecto) que est siendo evaluada es implementada. Ello implica
poder separar el efecto que produce el programa o proyecto en anlisis de los efectos
producidos por otras intervenciones, estmulos o variables que estn presentes en la
misma realidad en que acta la intervencin (programa o proyecto) cuyo impacto
est siendo evaluado. Los mtodos normalmente usados en la evaluacin de impacto
son los diseos experimentales y cuasi-experimentales. En las evaluaciones de impacto de programas de cobertura completa se usan mtodos basados en los llamados
controles genricos y controles sombras3.
Para una extensiva exposicin acerca de los mtodos utilizados en las evaluaciones de impacto
vase Olavarra (2007b).
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La evaluacin de polticas pblicas en Chile

Las primeras prcticas
Las prcticas de revisin, control y, en un lenguaje ms contemporneo, evaluacin
de los actos del gobierno son de larga data en el desarrollo institucional chileno. Las
primeras prcticas fueron ms bien formales, apegadas a criterios contables y legales
como eran las recomendaciones de la poca, pero a medida que fue avanzando el desarrollo conceptual, metodolgico y disciplinario de las ciencias sociales las
prcticas se fueron sosticando, dando paso a la nocin de evaluacin como una
prctica diferenciada de las actividades de scalizacin y control.
Visto en perspectiva y sin perjuicio de la diferenciacin entre scalizacin y
control, por un lado, y evaluacin, por otro lo que muestra el desarrollo institucional chileno es una constante preocupacin por el correcto uso de los recursos
pblicos. En los inicios la expresin correcta estuvo asociada al apego a la legalidad.
El avance de las ciencias sociales y su instrumental ha ido adicionando prcticas de
evaluacin a lo largo del proceso de polticas pblicas, al modo como han sido identicadas en el captulo precedente.
La primera prctica de revisin de los emprendimientos pblicos data de 1541
cuando, luego de la fundacin de Santiago, el primer Cabildo design a una comisin
compuesta por cuatro ociales con la misin de supervigilar el correcto uso de los
fondos del reino. Luego, con el asentamiento del dominio espaol sobre el territorio,
la Real Audiencia fue la institucin encargada de ejercer el control reglamentario y
de las nanzas del reino. Hacia el siglo XVIII la Contadura Mayor de Cuentas del
Reino de Chile asume la funcin de scalizacin de las nanzas. Esta institucin
se incorpora luego en la etapa republicana con el nombre de Contadura Mayor del
Estado, a la que en 1839 se le agrega la capacidad de representar al Presidente de la Repblica la ilegalidad de los actos del gobierno y si ste dictaba un decreto de insistencia el Contador Mayor deba informar al Congreso Nacional (Ruiz-Tagle, 2007). La
Contadura Mayor da paso, en 1869, a la Direccin General de Contabilidad, la que
junto a sus funciones de registro nanciero-contable inclua un Tribunal de Cuentas
con la misin de scalizar el uso de los fondos pblicos y perseguir la responsabilidad
de los funcionarios pblicos que incumplieran las normas de gasto de los recursos
estatales. Tanto la Direccin General de Contabilidad, como el Tribunal de Cuentas
formaron parte de la Contralora General de la Repblica desde sus inicios.
Un hito importante en la revisin de los actos y emprendimientos del gobierno
y los funcionarios pblicos fue la creacin de la Contralora General de la Repblica (CGR), en 1927, durante el breve gobierno del Presidente Emiliano Figueroa.
El surgimiento de la CGR se dio como consecuencia de un contexto en el que las
autoridades buscaban modernizar la gestin pblica e imprimir mayor efectividad y
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probidad a los actos y emprendimientos del gobierno, a propsito de las recomendaciones de la Misin Kemmerer4.
En esa poca, modernizacin y efectividad del Estado estaban asociados al cumplimiento de la reglamentacin, al manejo de las nanzas pblicas y scalizacin de
los fondos pblicos. La siguiente cita, tomada del DFL 400 (en Ruiz-Tagle, 2007),
que crea la CGR, es ilustrativa de ello:
[] la desorganizacin que existe en la scalizacin de los ingresos nacionales y en
la inversin de los dineros scales, ha producido una situacin que ha causado una
verdadera alarma pblica por los desgraciados y pavorosos sucesos y defraudaciones
en la recaudacin e inversin de los fondos pblicos, descubiertas en dichos servicios
[] que esto proviene de la falta de cumplimiento de las leyes y disposiciones administrativas que reglan la percepcin de las rentas y la correcta aplicacin de ellas a los
gastos nacionales [] Que esa scalizacin corresponde hoy da a diversas ocinas
que obran, en sus atribuciones legales, sin una organizacin nica que la haga ecaz,
desempendose cada una de ellas con independencia, que es perjudicial al buen
servicio [] Que es indispensable refundir esos servicios en una ocina especial
cuyo jefe tenga amplias facultades para responder al Presidente de la Repblica de la
eciencia de los servicios que se le encargan [].
Aunque las funciones desempeadas por la CGR no podran ser consideradas

hoy como prcticas de evaluacin, dada la especializacin que ha ido ocurriendo en
la segunda mitad del siglo XX y la conceptualizacin recogida en la seccin precedente, no puede dejar de reconocerse que ellas representaron esfuerzos institucionales serios por cautelar el uso de los recursos pblicos hacia los objetivos de cada
emprendimiento del Estado, que su surgimiento es consecuencia de un esfuerzo
modernizador de la gestin pblica de la poca y que ha hecho una contribucin en
el continuo proceso de dar mayor efectividad a la accin del Estado.
Entre nes de la dcada de 1920 y la de 1950 los nfasis estuvieron en el control
de las nanzas pblicas, en la evaluacin del gasto al modo de auditora y en
la revisin que las actuaciones de los funcionarios pblicos estuvieran apegadas a las
reglamentaciones, siguiendo las recomendaciones internacionales de cada momento
respecto de lo que se consideraba como modernizacin del aparato y actuaciones del
Estado. La creacin de la Ocina de Planicacin Nacional (ODEPLAN), en 1967,
como rgano tcnico de asesora directa al Presidente de la Repblica, comienza a
introducir la idea de la necesidad de un estudio previo a las decisiones de poltica
pblica que surgan desde el gobierno y un anlisis acerca de los avances y resultados
que se lograban.
ODEPLAN fue creado mediante la Ley 16.635 y concebido como un rgano
encargado de proponer al Presidente de la Repblica las orientaciones fundamentales
La Misin Kemmerer fue parte de un proceso de consejera de expertos de Estados Unidos hacia
Amrica Latina, constituida por un grupo de expertos nancieros estadounidenses, presididos
por Edwin Kemmerer. Centr su atencin en reformas institucionales que otorgarn al Estado
mayor capacidad de manejo de la poltica monetaria, de las nanzas pblicas y de la administracin pblica.
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del plan nacional de desarrollo econmico y social. Ello implic la organizacin de

un equipo altamente calicado que prestara asesora integral al Presidente en la generacin del plan de desarrollo, apoyo a la toma de decisiones sobre temas de poltica
pblica y en la identicacin y comunicacin de los resultados que se iban logrando.
Es decir, en su rol de asesora integral ODEPLAN cumpla notorias funciones de
evaluacin a lo largo del proceso de polticas pblicas, al modo como tal funcin se
entenda en la poca. Luego, ODEPLAN se transformara en ministerio mediante
la ley 18.989, con lo que su labor se congurara como la de un ministerio ms y
en la primera dcada del 2000 se concentrara en la poltica pblica orientada a la
pobreza.
En los primeros aos de la dcada del 90 el Ministerio Secretara General de la
Presidencia (MINSEGPRES) asumi labores de asesora directa al Presidente en
anlisis y seguimiento global del estado de formulacin e implementacin de polticas pblicas con alta signicacin para el gobierno. En este rol, con la cooperacin del Ministerio de Hacienda, el MINSEGPRES se encargaba de impulsar y
coordinar la denicin de las metas ministeriales5 y, luego, hacer el seguimiento de
ellas. Aunque el establecimiento de las metas ministeriales implicaron un avance
en trminos de evaluacin de polticas pblicas, porque permitan desarrollar una
visin del avance del gobierno en sus prioridades, evaluar los resultados e identicar
las metas del ao siguiente, esta prctica se habra luego burocratizado, adolecido de
ambigedad en la denicin de metas y perdido signicacin en la toma de decisiones ministeriales (Armijo, 2003). Segn Drago (2001, citado por Armijo, 2003),
pese a los esfuerzos las metas ministeriales nunca habran alcanzado relevancia en las
decisiones del Presidente, del Ministro de Hacienda, ni en la evaluacin de la gestin
o en la asignacin del presupuesto.
La dcada del 90
En la segunda mitad de la dcada de 1990, en el contexto de la Poltica de Modernizacin de la Gestin Pblica (PMGP) y luego de un acuerdo con el Congreso ante
la demanda de ste de disponer de mayor informacin de calidad para participar en
la discusin presupuestaria, en 1996 se estableci un Programa de Evaluacin de
Programas, bajo la dependencia de la DIPRES como parte del Sistema de Control
de Gestin y Presupuesto por Resultados, que incluy un rea de Evaluacin de Programas Gubernamentales y otra de Evaluacin de Impacto. En el mismo contexto,
el Plan Estratgico de Modernizacin de la Gestin Pblica (1997-2000) implic reforzar el rol de la DIPRES, incorporando crecientemente prcticas de evaluacin que
permitieran, por un lado, mejorar la gestin a travs del aprendizaje institucional de
los encargados de implementar los programas pblicos y del desarrollo de la evalua-
Estas metas identicaban las prioridades de poltica pblica que cada ministerio y luego intendencias deban cumplir cada ao en el contexto del programa y objetivos del gobierno.
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cin y anlisis de los resultados y, por otro, disponer de informacin que apoye la
gestin, el anlisis y toma de decisiones de asignacin de recursos pblicos, a la vez
que reforzar la prctica de la rendicin de cuentas pblicas (Guzmn, 2003).
El Programa de Evaluacin de Programas se inici con la Evaluacin de Programas Gubernamentales, basado en el mtodo de Juicio de Expertos, con paneles
integrados por funcionarios pblicos y profesionales externos. A partir de 1998 este
tipo de evaluacin se hizo slo con profesionales externos que deban estar inscritos
en un registro de consultores del Estado. En el 2001 se incorpor la modalidad de
Evaluacin de Impacto, que es desarrollada por consultores externos seleccionados
mediante licitacin pblica.
Adicionalmente, en el contexto de la PMGP, a mediados de la dcada de 1990
se estableci una Direccin de Asuntos de Gestin Interna General de Gobierno
con la nalidad de disponer de un mecanismo que vericara el cumplimiento de los
propsitos presidenciales y de las metas establecidas para los diversos organismos del
gobierno central; y, a partir de ello, se constituy un Consejo de Auditora Interna
General de Gobierno, con auditores ministeriales, apoyo de consultores externos y
centrada en la revisin de la marcha del gobierno, de carcter global, estratgico,
preventivo y de apoyo a la gestin (Moraga y Tllez, 1999). Aunque la actividad de
la Auditora Interna del Gobierno se concentr en actividades de control interno de
la gestin de los organismos pblicos, se aproxim a tareas de evaluacin intermedia
de seguimiento o monitoreo al proveer informacin a las altas autoridades del
gobierno acerca de la marcha de las iniciativas prioritarias y el cumplimiento de las
metas asignadas a los organismos pblicos.
La dcada de 1990 muestra una creciente preocupacin por introducir prcticas
de evaluacin de los emprendimientos del Estado y, como consecuencia de ello, se
observa una creciente sosticacin de ellas. La dcada siguiente mostrar la ampliacin de estas prcticas, aunque ellas no logran establecerse como un sistema
integrado.
La primera dcada del 2000
La evolucin reseada en los acpites anteriores ha mostrado un creciente perlamiento de un conjunto de actividades hoy denidas como de evaluacin de polticas
pblicas, aunque son pocos los rganos del Estado que realizan este tipo de actividades o inuyen en lo que se hace. Los organismos que ms directamente participan
en la evaluacin de las polticas pblicas son la Presidencia de la Repblica, MIDEPLAN y la Direccin de Presupuesto (DIPRES). El MINSEGPRES y el Congreso
tienen una participacin menor.
A partir de la dcada de 1990, la Presidencia de la Repblica ha ido congurando
equipos profesionales con creciente incidencia en decisiones relacionadas con la evaluacin de polticas pblicas. Asimismo, una importante instancia de evaluacin de
polticas pblicas la constituye el Sistema Nacional de Inversiones, administrado
conjuntamente por el MIDEPLAN, a travs de su Divisin de Planicacin, Estu-
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dios e Inversiones, y por la DIPRES del Ministerio de Hacienda. MIDEPLAN y las

Secretaras Regionales de Planicacin y Coordinacin (SERPLAC) desarrollan la
evaluacin ex ante y de resultados de las iniciativas de inversin. La evaluacin ex
ante se trata de un anlisis de la rentabilidad social de las iniciativas, para lo cual
utiliza los mtodos de anlisis costo-benecio y costo-efectividad con criterios de
maximizacin de los rendimientos sociales y no privados (MIDEPLAN, 1992).
En el SNI la DIPRES tiene a su cargo la formulacin y ejecucin presupuestaria.
La denicin y orientacin del SNI queda claramente expresada en la siguiente cita
(DIPRES 2007: 1):
El Sistema Nacional de Inversiones de Chile (SNI) tiene por objetivo contribuir a
mejorar la calidad de la inversin pblica nacional, asignando los recursos pblicos a
iniciativas de mayor rentabilidad social y econmica de acuerdo con los lineamientos
de la poltica de Gobierno. Se entiende por inversin pblica el aporte del Sector
Pblico al aumento del stock de capital que permite expandir las posibilidades de produccin y, por consiguiente, el ingreso nacional. La eciencia en la inversin pblica
se logra generando oportunamente una cartera de iniciativas de inversin, analizadas
y evaluadas de acuerdo a estndares tcnicos.
En este contexto, la Presidencia de la Repblica, DIPRES y MIDEPLAN son los

rganos pblicos que muestran ms actividad de evaluacin de polticas, programas
y proyectos pblicos, aunque es la DIPRES la de mayor incidencia. A continuacin
se revista la incidencia de los organismos pblicos en actividades relacionadas con la
evaluacin de polticas pblicas.
La Presidencia de la Repblica. Desde mediados de la dcada de 1990, ha ido
construyendo equipos altamente calicados alrededor de la gura presidencial con
la nalidad de proveerle informacin estratgica para la toma de decisiones acerca de
las iniciativas de poltica pblica sobre las cuales es necesaria una decisin y acerca de
la marcha de aquellas que estn en fase de implementacin y que requieren de atencin presidencial. En la administracin del ex Presidente Ricardo Lagos se instituy
en la Presidencia de la Repblica una unidad de Asesora en Polticas Pblicas (APP),
constituida por un reducido equipo profesional con altas calicaciones acadmicas
y uidas relaciones polticas. La APP trabaj en la preparacin, asistencia y seguimiento de las reuniones del Presidente, en el seguimiento de las polticas pblicas
segn la decisin del Presidente, en la redaccin de textos para el Presidente
y en la recopilacin de informacin de prensa nacional o internacional en temas
de inters o polmica (Lahera, 2005; Martn, 2005). En el mismo sentido, Martn
(2005: 7), un miembro del equipo de Asesora Presidencial en Polticas Pblicas,
seala que la APP abord la formulacin y seguimiento de las polticas pblicas y se
vincul con los actores gubernamentales, polticos o sociales relacionados con stas,
considerando los elementos de viabilidad tcnica, poltica y nanciera de las nuevas
polticas a implementar. Jorge Frei Toledo (2005: 7), otro miembro de la APP, expresa que el Jefe del equipo se rene semanalmente [con el Presidente] para discutir
un documento de trabajo sobre las metas prioritarias y el estado de situacin de las
polticas pblicas... [As,] con los compromisos claros, deniciones acotadas y metas
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precisadas la APP puede darle seguimiento a la implementacin de las polticas pblicas seleccionadas.
Esta breve resea muestra que la APP desarroll funciones de evaluacin orientadas tanto a la toma de decisin presidencial sobre iniciativas en anlisis y que
podran ser impulsadas como poltica pblica por el Gobierno, como al seguimiento
y monitoreo de decisiones de poltica pblica ya adoptadas y de alta incidencia
en la agenda gubernamental con la nalidad de establecer si se estn cumpliendo
las prioridades presidenciales, en trminos de implementacin de las instrucciones y
cumplimiento de plazos asignados, e identicar dicultades y conictos que requeran de la intervencin del Presidente. Eugenio Lahera (2005: 9), el Jefe de la APP,
seala que dado que el tiempo del Presidente es el activo ms importante y ms
escaso del gobierno los temas de poltica pblica que llegan a l requieren de preparacin. Por ello, agrega, que las preguntas que normalmente se haca la APP eran:
qu de lo prioritario est maduro para una decisin?, se hizo el trabajo previo con
el MINSEGPRES y el Ministerio de Hacienda, o hay una imposibilidad de adelantar sin la intervencin del Presidente?.
Visto desde el rol y lugar de la evaluacin en el proceso de la poltica pblica,
la APP desarroll, en primer trmino, un tipo de evaluacin ex ante orientado a
cerciorarse que se dispusieran los antecedentes necesarios para la decisin y, adicionalmente, vericar la concurrencia de las condiciones polticas necesarias para
la decisin. Adicionalmente, la APP desarroll un tipo de evaluacin que consisti
en vericar qu polticas pblicas que tenan una alta prioridad en la agenda del
gobierno se estuvieran implementando al menos en una fase crtica inicial del
modo como haba sido establecido por el Presidente.
Mideplan. Este Ministerio participa activamente del esquema actual de evaluacin
de polticas pblicas al analizar las iniciativas de inversin del Estado comprendidas
en el Subttulo 31 de la Ley de Presupuesto, presentadas por organismos del Gobierno Central, Gobiernos Regionales, municipalidades y empresas pblicas, en temas
referidos a estudios bsicos, programas y proyectos de inversin. Las iniciativas de
inversin pblica que caen fuera del mencionado Subttulo 31 son evaluadas por la
DIPRES. Otras iniciativas de inversin en los niveles subnacionales son desarrolladas por los gobiernos regionales.
En este esquema de evaluacin ex ante, una herramienta de gran relevancia es el
Banco Integrado de Proyectos (BIP), que es un sistema de informacin que recoge
antecedentes, mediante la Ficha de Estadsticas de Inversin (EBI), acerca de todas
las iniciativas que solicitan nanciamiento pblico a travs del SNI. A travs del BIP
los organismos que han presentado iniciativas al SNI pueden enterarse de las evaluaciones recibidas por sus propuestas. Dado que las iniciativas presentadas al SNI son
incorporadas a una pgina de Internet, cualquier ciudadano puede enterarse acerca
de los datos ms relevantes de ellas.
Un rea de accin del MIDEPLAN es la evaluacin ex ante de las iniciativas
incluidas en el SNI. MIDEPLAN desarrolla la metodologa de evaluacin e imparte
las instrucciones tcnicas de aplicacin de tales metodologas; los rganos sealados
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en el prrafo anterior realizan las evaluaciones de sus iniciativas y, luego, MIDEPLAN a travs de su Departamento de Inversiones y SERPLAC revisa que las
metodologas e instrucciones hayan sido aplicadas correctamente. La evaluaciones
que hace MIDEPLAN se entregan bajo la forma del Resultado del Anlisis Tcnico
Econmico (RATE), que puede arrojar una Recomendacin Sin Observaciones o
Favorable (RS), Pendiente por Falta de Informacin (FI), No Recomendado por
Otras Razones (OT), o un pronunciamiento que la iniciativa Incumple Normativas
(IN). Finalmente, las iniciativas que reciben RS estn habilitadas para solicitar nanciamiento a la DIPRES.
Adicionalmente, MIDEPLAN, en una muestra seleccionada aleatoriamente,
realiza una revisin de iniciativas que fueron recomendadas favorablemente. La nalidad de esa revisin es ver si ellas mantienen los criterios que originaron la recomendacin.
En el mbito de la evaluacin ex ante, en el ao 2005 se presentaron al SNI
11.388 iniciativas, de las cuales 7.110 fueron aprobadas, aunque 5.281 fueron nanciadas con un monto total de $892.110 millones, a 2.299 les faltaba informacin,
1.561 fueron rechazadas (Jimnez, 2007) y 418 no registran antecedentes acerca del
resultado de la evaluacin.
Los datos aportados por la DIPRES (2007) muestran, en general, un esquema de
evaluacin ex ante que funciona, pero que es necesario que siga mejorando. Segn
esos datos, al 30 de noviembre de cada ao entre 96 y 99% de las iniciativas presentadas al SNI cuentan con RATE, de los cuales los RATE favorables representan
entre 52 y 59% de las iniciativas propuestas. Los mismos datos expresan que entre
el 2003 y el 2006 las iniciativas que lograron un RATE favorable pero que no cumplan con los estndares tcnicos requeridos descendieron del 20 al 15%, que entre
el 2003 y el 2005 un 11% de iniciativas sin RATE favorable obtuvieron nanciamiento pblico dada su importancia poltica (5.000 proyectos en el perodo), que del
total de la inversin pblica del ao 2003 slo un 68% se canaliz a travs del SNI
y que esa proporcin baj a un 65% en el 2005 y a un 60% en el 2006.
El SNI desarrolla una evaluacin tcnico-econmica de las iniciativas presentadas basada en los mtodos del anlisis costo-benecio y/o costo-efectividad (MIDEPLAN, 1992). Para ello prepara las normas que regirn el proceso, los trminos
de referencia, las metodologas de preparacin y evaluacin de proyectos, clculo y
actualizacin de los precios sociales usados en las propuestas, y anlisis de los proyectos. De la revisin efectuada no se ha logrado detectar que, en el contexto del
SNI, se haga una evaluacin del diseo de los programas, entendida sta como la
consistencia entre el problema pblico que el proyecto aborda y su diseo6.
Aparte de las evaluaciones ex ante, MIDEPLAN tambin desarrolla evaluaciones
ex post, de resultados, con la denominacin de evaluacin ex post simplicada. Esta es
La evaluacin de diseo expresada en los documentos de la DIPRES hace referencia a la identicacin de los objetivos y a la consistencia que presentan stos con las actividades que se emprendern en el programa o proyecto.
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una evaluacin que se concentra en el corto plazo y se orienta a determinar el grado

de cumplimiento de los objetivos previstos y la validez de las proyecciones ex ante.
El MIDEPLAN participa en el proceso de consultas que se desarrolla para identicar los programas que se evaluarn en el marco del Programa de Evaluacin de
Programas de la DIPRES, pero con un rol limitado que se circunscribe a proponer
programas susceptibles de ser evaluados y es la DIPRES la que decide conforme a sus
propios criterios las orientaciones y luego ejecuta el programa.
Dipres. La Direccin de Presupuesto del Ministerio de Hacienda es la que concentra la mayor cantidad y variedad de actividades de evaluacin de polticas pblicas.
Estas acciones de evaluacin se han ordenado en torno al ciclo presupuestario, lo que
implica que cada uno de los aspectos operativos identicacin de los programas y
proyectos a evaluar, seleccin de consultores, ejecucin de la evaluacin, recepcin
de los informes de evaluacin, vericacin del cumplimiento de los compromisos
institucionales estn asociados a las fechas establecidas en el proceso presupuestario del gobierno y al debate parlamentario de la Ley de Presupuesto.
Como ya se ha dicho, la DIPRES aborda las evaluaciones ex ante de las propuestas
de inversin pblica que quedan fuera del Subttulo 31 de la Ley de Presupuesto.
A raz de un acuerdo suscrito entre el Ministerio de Hacienda y el Congreso, a
partir del 2002, la DIPRES desarrolla la evaluacin comprehensiva del gasto7, a travs de lo cual tambin hace evaluacin intermedia (seguimiento y monitoreo). La denicin dada por la DIPRES (Guzmn, 2003: 37) indica que la evaluacin comprehensiva del gasto utiliza como informacin bsica las prioridades gubernamentales,
las deniciones de misin institucional del Ministerio o institucin en evaluacin y
sus objetivos estratgicos; los objetivos estratgicos de los distintos Servicios, o unidades de trabajo que forman parte del Ministerio o Institucin respectivamente; los
productos (bienes o servicios) relevantes ligados a cada objetivo denido; los beneciarios / usuarios / clientes de cada uno de los productos relevantes o estratgicos; los
indicadores que dan cuenta del desempeo en la produccin de los bienes y servicios
identicados; y los gastos asociados a la provisin de dichos productos.
La evaluacin ex post desarrollada por la DIPRES se concentra en la Evaluacin
de Programas Gubernamentales, tanto en la lnea de evaluacin de resultados como
en la de evaluacin de impacto. En la nomenclatura de la DIPRES (2007) la evaluacin ex post se da a travs de la evaluacin ex post simplicada y evaluacin ex post en
profundidad. La evaluacin simplicada es ms bien una evaluacin de resultados
de corto plazo, en tanto que la evaluacin en profundidad busca integrar la evaluacin de resultados de corto, mediano y largo plazo, la evaluacin de eciencia y
la evaluacin de la gestin de los programas (Guzmn, 2003: 36). Segn Guzmn
Esta evaluacin tiene por nalidad identicar la consistencia entre la misin institucional del Ministerio, sus objetivos estratgicos, su estructura y distribucin funcional, y los bienes y servicios
que produce; su capacidad de implementar las polticas pblicas encomendadas y los resultados
que alcanza en trminos de ecacia, eciencia, calidad y nivel de recursos comprometidos en sus
logros (DIPRES, 2003).
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(ibd.: 37), la evaluacin de impacto que realiza la DIPRES se centra principalmente

en evaluar la ecacia de los programas, su cobertura es la misma que la de la evaluacin en profundidad, excepto que no investiga los aspectos institucionales ni de gestin de los programas, y utiliza los mismos esquemas metodolgicos. De acuerdo a
esto, la evaluacin de impacto sera un subconjunto de la evaluacin en profundidad,
requiriendo un tiempo menor de realizacin y, tambin, sera de menor costo8.
La evaluacin de impacto es desarrollada a partir del 2001, primeramente
a travs de paneles de expertos, a las que luego se sumaron la aplicacin de diseos
cuasi-experimentales. Estas evaluaciones son desarrolladas por consultores externos
seleccionados mediante licitacin pblica. Los respectivos trminos de referencia del
proceso de seleccin de evaluadores incluyen la identicacin de la metodologa con
la que se evaluar el impacto de los programas y proyectos.
De acuerdo a un informe del Banco Mundial (2005) entre 1997 y 2004 el Programa de Evaluacin de Programas analiz 172 programas pblicos, 158 a travs del
rea de Evaluacin de Programas Gubernamentales y 14 evaluaciones de impacto.
El mismo informe seala que entre los aos 1997 y 2003 los programas evaluados
por las dos reas sumaban US$ 2.540 millones, equivalente al 64% del gasto presupuestario del perodo 19972004. Los sectores del gobierno que concentran mayor
cantidad de programas evaluados son Educacin, Planicacin, Economa y Salud,
y desde el punto de vista del gasto que representan esos programas la evaluacin de
programas sociales representa el 89,6% versus el 8,7% del gasto involucrado que
representan los programas de los sectores econmicos.
Una cuestin interesante es vericar el resultado que han tenido las evaluaciones
de impacto. El cuadro N1, a continuacin, muestra los efectos que sobre los programas evaluados ha tenido ese tipo de evaluacin.
Este modo de denir la evaluacin de impacto podra implicar una cierta variacin o integracin
terminolgica de lo que normalmente reconoce la literatura especializada como evaluacin de
impacto y monitoreo. La evaluacin de impacto normalmente es denida como aquella investigacin que busca identicar los cambios que se han producido en la realidad como consecuencia de
la implementacin de un programa o proyecto. Ello implica anlisis que se extienden en el tiempo, con sosticadas metodologas y exigente requerimientos de informacin, todo lo cual normalmente redunda en que los costos de este tipo de evaluaciones no son bajos. Tambin ocurre que
las evaluaciones de impacto son complementadas con evaluaciones de monitoreo, con la nalidad
de averiguar si los impactos logrados o no logrados por el programa estn relacionados con el
modo como se gestion o implement la iniciativa. La denicin de la evaluacin en profundidad
dada por la DIPRES parece incluir estas dos modalidades de evaluacin.
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Cuadro 1. Evaluacin de impacto de programas gubernamentales.

Efectos
Efectos menores
Modificaciones en el diseo y/o gestin
Rediseo sustantivo del programa
Reubicacin institucional
Finalizacin o reemplazo ntegro del programa
TOTAL
2000 2007
23%
37%
26%
6%
8%
100 (152)
2007
14%
22%
50%
7%
7%
100 (14)
Fuente: Tomado de Heidi Berner (DIPRES, 2008).
Los mayores efectos se ubican en las modicaciones en el diseo y/o gestin o

rediseo sustantivo del programa, aunque la cantidad de programas con este tipo de
evaluacin que se reportan son un pequeo nmero del total de programas implementados.
Otros rganos pblicos. Intervienen en el esquema de evaluacin de polticas
pblicas, pero con roles limitados. El Ministerio Secretara General de la Presidencia
aparece con un bajo grado de participacin en las evaluaciones de polticas pblicas,
no obstante su funcin de asesora a la Presidencia de la Repblica en su rol colegislativo, en la relacin con el Parlamento y grupos de inters, en el anlisis y seguimiento
de las negociaciones polticas con diversos actores polticos, y en la coordinacin y
el seguimiento programtico de la gestin del Ejecutivo a travs de su participacin
en la elaboracin y monitoreo de la agenda de trabajo gubernamental (MINSEGPRES, 2008). Junto al MIDEPLAN y la DIPRES, el MINSEGPRES forma parte
del Comit Interministerial del Programa de Evaluacin, aunque el Comit es presidido por la DIPRES. Este Comit, al igual que MIDEPLAN, propone a la DIPRES
programas que podran ser evaluados en el contexto del Programa de Evaluacin
de Programas Gubernamentales. El MINSEGPRES tambin participa del Comit
Triministerial del Programa de Mejoramiento de la Gestin, junto al Ministerio del
Interior y al de Hacienda. Este comit, a propuesta de cada Ministerio, aprueba los
Compromisos de Gestin y su evaluacin.
El rol del Congreso tambin aparece limitado en el esquema de evaluacin de
las polticas pblicas. El informe del Banco Mundial (2005: 11) seala que desde
el punto de vista de su participacin en el Programa de Evaluacin, el Congreso se
ha limitado generalmente a recomendar muy pocos programas para evaluar [y] no
parecen utilizar esta informacin ni aportar creativamente al PE (por ejemplo, con
ms propuestas de programas que ellos consideran que deberan ser evaluados o
con opiniones sobre la calidad de los programas evaluados) en la medida que estn
posicionados para hacerlo. Aunque la opinin expresada en el informe es dura hacia el rol que ejerce el Parlamento en la evaluacin de Polticas Pblicas y mayores
antecedentes debern recogerse en futuras investigaciones, como tambin reacciones
del Congreso, al menos desde el punto de vista de la prctica analizada, el Congreso
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no aparece institucionalmente ligado al esquema de evaluacin de polticas pblicas

reseado, ms all del debate parlamentario de la Ley de Presupuesto.
Visto en perspectiva, tres rganos aparecen con mayor incidencia en la evaluacin de polticas pblicas en Chile: la Presidencia de la Repblica, MIDEPLAN y la
DIPRES. Pero de ellos la DIPRES aparece como el rgano pblico que concentra la
mayor parte de la actividad de evaluacin, cuyos informes y resultados los aplica a
sus decisiones de administracin del proceso presupuestario.
La opinin de actores relevantes

Esta seccin recoge, a travs de entrevistas en profundidad, la percepcin de personeros relevantes en el debate de polticas pblicas. Las entrevistas han versado acerca
del nivel de las evaluaciones, de cmo debera ser la evaluacin de las intervenciones
del Estado y cul sera su visin acerca de la posible creacin de una Agencia encargada de implementar un sistema de evaluacin de polticas pblicas. Los actores
entrevistados son personas que en diversos momentos han desempeado cargos polticos relacionados con alguna etapa del proceso de las polticas pblicas, en diversos
poderes y diversos niveles del Estado, o personas vinculadas al mbito acadmico
o centros de estudios que regularmente hacen contribuciones al debate de polticas
pblicas.
En las entrevistas se ha aplicado un cuestionario de respuesta abierta. El listado
de entrevistados (anexo) es una muestra intencionada de personas y organizaciones
con reconocidos roles en el debate y/o proceso de polticas pblicas. Las entrevistas
fueron grabadas, transcritas y, luego, analizadas a travs de dos matrices analticas.
La primera recoge los testimonios de cada entrevistado en categoras de anlisis
denidas y la segunda integra los testimonios por cada categora de anlisis. Los
resultados del anlisis son reportados en esta seccin.
Percepcin sobre el estado de la evaluacin
Visin acerca de las prcticas actuales. El anlisis de las entrevistas revela que
entre los entrevistados hay un extendido y espontneo consenso respecto que
la evaluacin de las intervenciones del Estado que se desarrollan en la actualidad
cubre aspectos parciales, es limitada, insuciente, focalizada en el propio proyecto
o programa, sin una visin de mayor integralidad y/o intersectorialidad, excesivamente centrada en aspectos nancieros y que tampoco tiene un sustantivo efecto en
las decisiones de las autoridades. Los entrevistados sealan que para los estndares
internacionales, yo dira, que es un nivel de evaluacin insuciente, que slo una
parte menor de la inversin pblica es evaluada, que se realiza una evaluacin muy
parcial, que los mecanismos institucionales de evaluacin de las polticas pblicas
son muy limitados (y considero que) la evaluacin es pobre.
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La insuciencia, parcialidad y limitacin de las prcticas de evaluacin residen

en la percepcin de los entrevistados en que ellas slo cubren algunos aspectos
y etapas del proceso de la poltica pblica, y que no logran identicar los efectos
conjuntos de las intervenciones sobre la poblacin objetivo de la evaluacin. Las opiniones expresan que lo que tampoco hacemos regularmente es el seguimiento; adems, hace falta un esfuerzo intersectorial de evaluacin, que lo que hay no es una
evaluacin de impacto comprehensiva, ni tampoco hay una evaluacin selectiva,
que no hay mucha preocupacin por parte de la agencia ejecutora (subsecretara, direccin) sobre la calidad del gasto y que lo que hay es una evaluacin de la gestin
de implementacin de polticas pblicas, de las dicultades que pueden ir teniendo
stas y la generacin de reacciones que constituyen un tipo de evaluacin; (adems
de) una evaluacin ex post tradicional a los resultados e impactos, ejecutada por la
Direccin de Presupuesto. Tambin se seala que la sensacin es que no hay una
medicin anada de impacto de las polticas pblicas, o de ecacia de los resultados
de las polticas, de los programas y de los proyectos [] uno no ve una metodologa
anada [] y que [...] las evaluaciones estn muy focalizadas a los programas, a sus
objetivos, a la distribucin de sus recursos, pero no se observa un enfoque hacia una
ptica ms amplia de cmo distintos programas e instituciones interactan hacia
objetivos mayores de poltica pblica.
El anlisis de las entrevistas tambin deja ver que las prcticas de evaluacin
tendran una concentracin, algo excesiva, en el aspecto nanciero, lo que le restara
visibilidad a otros aspectos tan importantes como aqul. Uno de los entrevistados
seala que: Hoy da casi todo lo que es evaluacin se realiza en Hacienda, y no est
mal que lo haga, pero Hacienda siempre va a poner el acento en lo nanciero; lo
que falta es el acento en el impacto social, que hoy en da es muy incipiente, (lo que
reeja que) no hay una entidad que responda completamente a esa cuestin. Otro
entrevistado seala que existe una fuerte preeminencia de lo econmico, y est bien,
pero lo que no es del todo claro es el tema de evaluacin de las polticas pblicas
como lo dice su nombre integradas, por la sustentabilidad de un objetivo y el
para qu estn hechas. Otro de los entrevistados agrega que: [] Hay un tema
que no es menor: analizar cmo funciona la estructura hoy. Porque lo que el Ministerio de Hacienda hace con todos los ministerios y con todos los sectores es hacerle
evaluacin de cumplimiento de gasto y los evala segn su cumplimiento de gasto;
o sea, un ministro y un subsecretario son ecientes en la medida que cumpli todo
el gasto, no importa en qu; slo se mide el cumplimiento del gasto propiamente
tal: si le asignaron 100 de presupuesto y se gast 99,9 cumpli, pero si gast 98 es
un ministerio que est mal, y eso mismo pasa con los intendentes []. Para otro
entrevistado no existe un mecanismo independiente y autnomo de evaluacin de
polticas pblicas, sino que es el Ministerio de Hacienda el protagonista en la materia []. Hay un sistema de evaluacin de polticas, pero siempre muy orientado a lo
nanciero, al ejercicio contable y al gasto de los recursos.
El sesgo de la evaluacin hacia lo presupuestario podra, por un lado, restar prioridad al anlisis del logro de los nes sustantivos de las polticas pblicas y, por otro,
consolidar un esquema de evaluacin y consecuentes decisiones sin contrapeso
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para la DIPRES. Otro de los entrevistados lo expresa del siguiente modo: No observo en el Estado ninguna Agencia efectivamente interesada en la ejecucin plena
del presupuesto. Considero que la Direccin de Presupuesto tiene un inters relativo
sobre esto porque nalmente es un modo tambin de cortar programas que (a ella)
no le han resultado prioritarios, que (a ella) le resultan costosos y que (ella) termina
no creyendo en ellos.
El escaso nfasis de la evaluacin en los nes sustantivos de las polticas pblicas
podra, tambin, estar relacionado con el escaso impacto en las decisiones de poltica
pblica que varios de los entrevistados le atribuyen a las evaluaciones. Uno de ellos
seala que no existe, desde mi punto de vista, en los mecanismos de evaluacin, una
lgica de las autoridades orientadas a usarlos como lineamientos para tomar decisiones, que es el pilar de la evaluacin. Otro entrevistado argumenta que es en esta
materia donde las decisiones deberan ser dadas por organismos de carcter tcnico,
pero estn hechas por organismos de carcter poltico y no se le puede pedir a este
tipo de organismo que realicen evaluaciones tcnicas porque no estn capacitados
para ello ni viceversa []. En un lnea similar, otro entrevistado seala lo siguiente:
Ahora, el estado actual de evaluacin de las polticas, yo no s si ser muy serio el
trabajo de evaluacin que se hace, no s si habr una evaluacin muy potente y que
hecha esa evaluacin produzca resultados positivos o negativos, en el sentido de que
quien hace mal una cosa no la siga haciendo, no s si existir un mecanismo as, creo
que no.
Organismos participantes en la evaluacin. MIDEPLAN y la DIPRES son
los organismos reconocidos con roles en la evaluacin de polticas pblicas, aunque
con distintas signicacin y preponderancia. La DIPRES es vista como el organismo
con el rol preponderante y el que ha impulsado la evaluacin de polticas pblicas en
Chile. La preponderancia de la DIPRES en el esquema de evaluacin, en opinin de
los entrevistados, est relacionada con el nfasis nanciero y la falta de visibilizacin
de los nes sustantivos en la evaluacin. Adicionalmente, varios entrevistados asignan un rol limitado al Congreso en la evaluacin de polticas pblicas.
Fortalezas y debilidades de la evaluacin actual. Las fortalezas que se
le reconocen al esquema de evaluacin se ubican en las capacidades tcnicas que
se disponen y en los avances logrados hasta ahora, aunque hay expectativas de mayores progresos. Segn uno de los entrevistados, Chile cuenta con instrumental
evaluador mucho mejor que el resto de Latinoamrica, pero este instrumental tiene
muchsimo ms potencial del que es usado tanto por los actores polticos como por
los actores de las instituciones. Otro entrevistado expresa lo siguiente: Yo creo que
hemos progresado, por lo que he ledo y escuchado, pero est bastante acotado a la
Direccin de Presupuesto y queda mucho por avanzar en eso.
Las debilidades mencionadas apuntan a la institucionalidad de la evaluacin. Para
uno de los entrevistados, las evaluaciones son selectivas, son algunos programas, y
lo que hemos observado es que no han producido suciente efecto en mejorar la calidad de las polticas pblicas. La insuciencia principal est en el diseo institucional
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del mecanismo de evaluacin, ms que en la calidad individual de los evaluadores.

Para otro de los entrevistados se ha introducido un collage de instrumentos que no
estn orientados a un objetivo. Hemos cumplido con los requerimientos formales
de tener un instrumental bsico para evaluar, pero que est siendo construido desde
una mirada de cmo voy a utilizar los instrumentos y no desde una mirada de cmo
voy a aprender de los procesos para la toma de decisiones.
Las debilidades anotadas tendran como consecuencia que reas o grandes polticas hayan quedado sin evaluar. En este contexto, uno de los entrevistados se reere
al Sistema Nacional de Inversiones: El Sistema Nacional de Inversiones es una evaluacin ex ante que dene qu programas de inversin se hacen o no. Me llama la
atencin que en veinte aos de evaluacin nunca se haya dado el paso para evaluar
el programa mismo. Eso lo echo de menos, as como extrao una evaluacin ex post
en inversin.
El acento de la evaluacin en la calidad de las decisiones y de las polticas pblicas
surge como la necesidad del momento actual. Ello requiere expandir, institucionalizar y sistematizar las prcticas de evaluacin, de modo que cubran las diversas etapas
del proceso de la poltica pblica. La siguiente cita resume las impresiones que se
recogen del anlisis de las entrevistas:
Creo que con el tipo de Estado que tenemos, estamos complicados para seguir avanzando al ritmo de los aos anteriores. Cada vez, vamos a correr ms riesgos de malas
polticas pblicas, ineciencia del gasto y una tercera consecuencia muy relevante,
que es el tema de la probidad.
Requerimos una mejor Agencia de Control de Polticas Pblicas y eso da cuenta que
para el ao 1990 tenamos un presupuesto de gasto pblico de 6 mil millones de dlares y hoy da Chile gasta, en su ltimo presupuesto, 37 mil millones de dlares. En
ese sentido, el aumento del gasto social no ha sido acompaado por una estructura
de seguimiento.
Lineamientos de un sistema de evaluacin

Aspectos institucionales. El anlisis de las entrevistas revela la existencia de una
idea comn entre los entrevistados de establecer un sistema de evaluacin de
polticas pblicas. Ello implica evolucionar respecto de la situacin actual, caracterizada en las secciones precedentes de este trabajo como esquema de evaluacin de polticas pblicas. Mientras el esquema es caracterizado por la existencia de organismos
que desarrollan prcticas de evaluacin, con bajos grados de institucionalizacin,
con ms dbil e inestable articulacin, concentrado en los aspectos operativos de la
evaluacin y con poca relacin al diseo de las polticas y su correspondencia con el
problema pblico al que deben orientarse, el sistema implica orientacin a la efectividad y, por tanto, adquiere importancia la relacin problema-poltica, articulacin
sinrgica e institucionalizacin, capacidad para identicar resultados e impactos en
diversos mbitos, incorporacin de los aprendizajes y capacidad de introducir correcciones.
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La idea de establecer un sistema de evaluacin surge con fuerza. Uno de los entrevistados expresa: Concibo la evaluacin como sistemas de evaluacin permanentes.
[] Adems, se deben considerar tres elementos: el primero es la aprobacin de un
presupuesto global, segundo Hacienda determina los lmites, pero no las asignaciones y tercero se establece una pre-aprobacin de proyectos con un sistema de seguimiento trimestral y una cuenta anual de resultados. En la misma lnea argumental
otro entrevistado seala lo siguiente: Lo lgico sera establecer un sistema de evaluacin en los distintos momentos de la poltica pblica y que obligue a concretizar
ciertos ajustes [] Considero que podra haber una Agencia de Polticas Pblicas
ms amplia para desarrollar una evaluacin ms completa. Lo que me preocupa es
que en esta discusin no pensemos en una evaluacin tradicional ex post y creo que
mucha de la discusin ha estado puesta en esos trminos, los cuales no logran asumir
la dinmica que tiene la identicacin, el diseo, la implementacin y modicacin
de polticas pblicas ya que muchas veces stas no tienen un cierre determinado.
Para otro entrevistado el sistema de evaluacin de las polticas pblicas de gobierno
debiera permitir determinar qu programas se aumentan, qu programas siguen y
darle un insumo al proceso presupuestario en el Congreso.
El tema de la organizacin del sistema de evaluacin, su institucionalizacin y la
articulacin de sus componentes surge con recurrencia entre los entrevistados, aunque no hay opiniones necesariamente convergentes. Para uno de los entrevistados las
polticas diseadas a nivel Ministerial deben tener una contraparte de evaluacin de
esos diseos. El sistema de evaluacin, segn otro entrevistado, podra tener una expresin institucional o en un sistema de indicadores: Yo creo que el punto hoy da es
saber denir realmente para qu se quiere institucionalizar el tema de la evaluacin,
y si no sera ms conveniente establecer en cada rea de comportamiento del Estado
y objetivos del Estado alguna serie de indicadores que permitieran despus llegar a
realizar evaluacin, si no yo creo que va a ser muy costosa y difcil de legitimar. En
esta lnea, para otro entrevistado es importante consagrar el acceso a la informacin
para poder realizar las evaluaciones: Considero que es necesario denir quin es el
usuario de la informacin. Otro entrevistado opina que otro enfoque es tambin
que los gobiernos tienen el pleno derecho de tener una evaluacin externa, que no
necesariamente pueda ser del rgano de control superior, sino tambin puede ser una
evaluacin externa que de manera aleatoria alimente o se constituya como un insumo aleatorio de vericacin del cumplimiento de sus decisiones polticas y por eso
que creo que es sano que los gobiernos lo hagan por s mismos y no es un problema
de la Contralora General.
Acerca de las caractersticas de la evaluacin. Las entrevistas expresan con
claridad que las evaluaciones deberan ser obligatorias, aunque aleatorias [porque]
no hay capacidad para evaluarlas todas. Respecto de los aspectos a evaluar los entrevistados mencionan que la evaluacin debera desplegarse a lo largo del ciclo de
la poltica pblica y concentrarse en aquellas intervenciones que demandaron mayor
cantidad de recursos o que se ubican en reas ms signicativas. As, tambin, los
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entrevistados expresan que las evaluaciones deben incluir una dimensin de estudios
prospectivos y que deberan considerar los efectos de mediano y largo plazo.
Respecto de los resultados de las evaluaciones un grupo expresa la necesidad de
que ellas sean vinculantes. Otro grupo duda que ello sea necesario y que debera
haber derecho a rplica sobre la evaluacin efectuada. Hay, en todo caso, una expresin extendida que los informes de evaluacin y la rplica deberan ser hechos
pblicos, por una necesidad de transparencia del sistema de evaluacin.
Visin acerca de la agencia de evaluacin
La casi totalidad de los entrevistados manifest opiniones a favor de la existencia de
una agencia de evaluacin de polticas pblicas, aunque con variaciones respecto
de la visin. Tres opiniones expresan que una agencia de evaluacin de polticas
pblicas no sera necesaria, al menos no por ahora.
En trminos generales, la agencia es percibida como parte de un proceso de reforma mayor que involucra un cierto rediseo institucional del aparato administrativo del Estado. Un argumento en esta lnea seala que:
[] hay que considerar que una Agencia de este tipo no se puede construir si es que
no se van modernizando en paralelo los sistemas de control en la administracin,
porque hoy da estos sistemas, sobre todo el control de la Contralora, es un control
formal de legalidad y de gasto, pero es un control ex ante. MIDEPLAN realiza un
control de mrito a nivel de los proyectos, enmarcado en ciertas metodologas; adems realiza un control de rentabilidad social. La DIPRES, en tanto, realiza control
de mrito, control nanciero y control de viabilidad sin siempre tener las competencias adecuadas para hacerlos. Entonces, tengo la impresin de que este diseo
requiere en paralelo discutir cmo se empiezan a redisear los elementos de control,
porque no es llegar y establecer de inmediato lo que tenemos hoy da. Lo lgico sera
que esta Agencia integrara al Banco Integrado de Proyectos, es decir, la evaluacin
de la rentabilidad social debera irse a esta Agencia. Adems debera incorporarse a su
funcionamiento toda la gama de evaluaciones que tiene la DIPRES. Tambin, convendra establecer relaciones claras entre el rol de esta Agencia y la autoridad poltica
porque en denitiva para la evaluacin ex ante no podra tener poder vinculante, a mi
juicio, debido a que el Presidente puede tener capacidad legal y poltica para decidir
los diseos de evaluacin de polticas, pero stos deben ser evaluados por la Agencia
con la nalidad de entregarle recomendaciones. Creo que lo vinculante lo hara ex
post, no ex ante.
En el contexto de la reforma sealada, se indica, por un lado, que ella debe ser
el resultado de un acuerdo poltico: Creo que esta Agencia debe ser pensada y diseada por la clase poltica entre el Congreso y el Ejecutivo.
Dependencia. Dos posiciones surgieron, con claridad, respecto de la dependencia
de la Agencia. Una opta por una agencia autnoma e independiente y la otra por
hacerla depender de la Presidencia de la Repblica o del Poder Ejecutivo, aunque
con capacidad de accin. Las razones que se esgrimen para plantear la autonoma de
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esta agencia apuntan a la credibilidad e independencia que requerira la evaluacin

y a la necesidad de desvinculacin de criterios polticos que debera tener su trabajo.
Las opiniones que se inclinan porque la agencia dependa del Poder Ejecutivo argumentan acerca de la necesidad de un apoyo tcnico a la Presidencia de la Repblica
para la toma de decisiones superiores o disponer de los antecedentes necesarios para
eventuales reformas.
Direccin superior y organizacin del trabajo. Una idea que es expresada,
con alta recurrencia, por los entrevistados es que la agencia sea dirigida por un consejo integrado por personas de alto prestigio. Las opiniones expresan cierta variacin
en el nmero de integrantes y modo de integrar el consejo. Tambin se hace nfasis
en que sea una institucin pequea, gil y con gran capacidad profesional, que no
debera hacer ella misma las evaluaciones, sino que debera externalizarlas, actuando
la agencia como mandante y contraparte calicada de evaluadores expertos.
Perfil del personal. Los entrevistados expresan que tanto el personal como el
directivo superior deberan tener altas capacidades tcnicas y experiencia en el mbito de las polticas pblicas, que el equipo de trabajo debera ser multidisciplinario,
desde un punto de vista profesional y, aunque uno de los entrevistados expres la
idea que el (la) director(a) fuera nombrado polticamente: Una persona de exclusiva
conanza del Presidente de la Repblica, pero autnoma. La casi totalidad opt por
nombramientos a travs de la alta direccin pblica.
Sntesis: perfil de la agencia
El anlisis de las entrevistas arroja, por un lado, una visin crtica entre los actores
consultados del Estado y prcticas actuales de la evaluacin de polticas pblicas en Chile y, por otro, describe un perl de agencia. La visin crtica expresa los
siguientes aspectos:
Slo una parte muy menor de las intervenciones pblicas polticas, programas o proyectos son evaluadas.
Las pocas intervenciones que son evaluadas lo son slo en alguna etapa del
ciclo de la poltica pblica.
Las evaluaciones tienen una concentracin, algo excesiva, en los aspectos
nanciero-presupuestarios y un foco, algo dbil, en los nes sustantivos de
la poltica pblica.
Las evaluaciones son poco consideradas en la toma de decisiones sobre poltica pblica.
Inestabilidad de la articulacin, baja institucionalizacin y baja retroalimentacin al diseo de intervenciones nuevas o existentes.
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La actual situacin debera dar paso de acuerdo al anlisis de las entrevistas

al establecimiento de un sistema de evaluacin de polticas pblicas, en que resaltan
las siguientes caractersticas:
Institucionalizacin del sistema y articulacin estable entre los rganos que

lo componen.
El sistema es permanente y evala las intervenciones a lo largo del ciclo de
las polticas pblicas.
Las evaluaciones deben considerar aspectos presupuestarionancieros,
pero centrarse en los aspectos sustantivos de las polticas pblicas.
Aunque no todas las polticas pblicas pueden evaluarse paralelamente, el
sistema debe ser capaz que toda intervencin, obligatoriamente, incorpore
mecanismos de evaluacin en diversas etapas del ciclo de la poltica.
Los informes de evaluacin deben ser pblicos y los organismos que implementan las polticas pblicas evaluadas deben responder a los informes, y
sus respuestas tambin deben ser pblicas.
Las evaluaciones deben tener efecto en la toma de decisiones de poltica
pblica.
En este contexto, el anlisis de las entrevistas arroja el siguiente per l de la agencia de evaluacin:
La agencia dirige el sistema de evaluacin, articula a los rganos que la componen y establece los parmetros y gua metodolgica del sistema.
Debe ser un organismo pequeo, gil, con capacidad profesional para actuar de contraparte experta y que externaliza las evaluaciones.
La agencia debe asegurar la transparencia del sistema de evaluacin: debe
recibir las evaluaciones, las respuestas y asegurar la publicidad de los resultados del proceso.
La agencia debe informar de los resultados del proceso de evaluacin a los
poderes pblicos llamados a tomar las decisiones de poltica pblica.
Las evaluaciones desarrolladas por la agencia externalizadamente deberan concentrarse en evaluaciones ex post, pues ello tambin implica generar juicios sobre las etapas ex ante e intermedia de la evaluacin.
Sin perjuicio de lo anterior, hay insistencia en expresar que la agencia debe
prestar especial atencin a las intervenciones de mayor signicancia. La signicancia puede estar determinada por la cuanta de los recursos invertidos,
por la poblacin objetivo del programa, por lo novedoso de la intervencin
o por la importancia poltica que reviste la poltica pblica.
La agencia tambin debera desarrollar un trabajo de anlisis prospectivo e
informar de sus resultados a los poderes pblicos.
Dos alternativas de dependencia surgen para la agencia: una dependiente
del Poder Ejecutivo y, otra, como organismo autnomo.
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La gura de un organismo colegiado, con integracin plural en el origen de

los nombramientos de sus integrantes, aparece con un extendido consenso
como rgano de direccin superior de la agencia.
Hay consenso en que los directivos superiores deberan tener altas capacidades profesionales, experiencia en polticas pblicas y ser nombrados a travs
del Sistema de Alta Direccin Pblica.
Tambin hay consenso en que el personal profesional de la agencia debe
tener altas capacidades profesionales y tener una composicin multidisciplinaria.
Anlisis comparado de la experiencia internacional en evaluacin

de polticas pblicas
Antecedentes
Una revisin cualitativa de las tradiciones existentes en algunos pases respecto a
la evaluacin de polticas pblicas, nos muestra con gran amplitud la importancia
que le otorgan a este tipo de evaluacin as como a las actividades que son sujetas al
alcance de esta evaluacin, a los sectores gubernamentales implicados, a los sistemas
de evaluacin implicados, o, nalmente, al foco de atencin sobre el cual se centran
los esfuerzos de evaluacin de las polticas pblicas.
Es por ello que uno de los temas que mayor debate genera en torno a la implementacin de un sistema de evaluacin de polticas pblicas, se relaciona con la
institucionalidad adecuada que permita llevar adelante este proceso con criterios de
objetividad, transparencia e independencia, pero sin perder de vista la utilidad que
la evaluacin tiene para todo el sistema poltico.
En ese sentido, es posible sealar que no existen modelos nicos de institucionalizacin de los mecanismos de evaluacin ya que la diversidad de los organismos relacionados con la evaluacin presenta todo tipo de planteamientos orgnicos y competenciales, dependiendo en gran medida de variables sociales, polticas, culturales o
econmicas de cada pas. Es por ello que resulta relevante contar con parmetros que
permitan una comparacin entre diferentes institucionalidades creadas para evaluar
polticas pblicas en diferentes contextos, con el n de extraer experiencias signicativas que faciliten la denicin e implementacin de una agencia de evaluacin de
polticas pblicas para el caso chileno.
A partir de la realizacin de un benchmarking primario, se han identicado una
serie de agencias de evaluacin de polticas pblicas existentes en diferentes pases,
que pueden compartir similaridades o no, pero que s aportan experiencias interesantes de ser conocidas en nuestro contexto. La muestra de once pases se constituy
de manera intencionada, buscando obtener informacin relevante respecto de los
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principales factores que las distintas agencias de evaluacin han tomado en aspectos
organizativos y condicionantes para la evaluacin, los que inuyen en aspectos como
deniciones estratgicas, atribuciones, actuaciones, etctera. Los pases y agencias de
evaluacin participantes son:
Cuadro 2. Pases y agencias de evaluacin investigadas

Pas
Agencia de Evaluacin
Estados Unidos
Government Accountability Office
Espaa
Agencia de Evaluacin de las Polticas Pblicas y la Calidad de los

Servicios
Alemania
Tribunal Federal de Cuentas

Degeval (Gesellschaft fr Evaluation)
Francia
Comit Interministerial de la Evaluacin (CIME)

Comit Interministerial de Auditora de Programas (CIAP)
Consejo Cientfico de Evaluacin (CSE)
Fondo Nacional para el Desarrollo de la Evaluacin (FNDE)
Tribunal de Cuentas
Reino Unido
National Audit Office

UKES (United Kingdom Evaluation Society)
Suecia
Riksrevisionen (Swedish National Audit Office, SNAO)
Brasil
Tribunal de Contas da Uniao
Canad
Office of the Auditor General of Canad
Holanda
Consejo de Ministros
Japn
Administrative Evaluation Bureau
Nueva Zelanda
SPEAR (Comisin para la Evaluacin e Investigacin de la Poltica

Social).
A continuacin se presentan los principales resultados:
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plisado
plisado
Tabla I. Matriz comparativa por pases: variables organizativas.

Pas
Estados
Unidos
Antecedentes del Organismo

Nombre: Government Accountability Office.
Dependencia
rgano de carcter unipersonal.
Fiscalizadora, consultiva y didctica.

Suministra informacin y asesora al Congreso en temas econmicos y presupuestarios. Realiza auditoras para determinar si las
operaciones de los fondos federales se estn gastando de manera eficiente y eficaz; investiga las denuncias de actividades ilegales
e impropias; realiza informes sobre la forma y los programas de gobierno y las polticas de cumplimiento de sus objetivos; anlisis
de polticas y recomendaciones para la consideracin del Congreso, y emisin de resoluciones y dictmenes jurdicos. Fiscaliza
fondos pblicos federales. Propone cambios en polticas y programas federales.
Ministerio de Administraciones Pblicas.
La promocin y realizacin de evaluaciones y anlisis de impacto de las polticas y programas pblicos, as como el
impulso de la gestin de la calidad de los servicios, favoreciendo el uso racional de los recursos y la rendicin de cuentas
a la ciudadana.
Entre sus objetivos se encuentran:
Promover cultura y prcticas de evaluacin.
Elaborar metodologas y sistemas de informacin e indicadores.
Fomentar la calidad de los servicios como compromiso con la ciudadana.
Analizar las actividades y servicios prestados a los ciudadanos por las Agencias Estatales.
La Agencia de Evaluacin tiene un Consejo Rector con representantes de los Ministerios de Administraciones Pblicas,
Economa y Hacienda, Presidencia y Asuntos Exteriores y Cooperacin, de las organizaciones sindicales y profesionales
independientes de reconocido prestigio.
La Agencia de Evaluacin se encargar de valorar los resultados de las polticas pblicas y la calidad de los servicios. Este organismo servir para conocer mejor los efectos y resultados de las polticas y programas pblicos, as como para mejorar la rendicin
de cuentas a la ciudadana. Se trata de suministrar valoraciones tcnicas independientes, con recomendaciones argumentadas y
rigurosas, para que quienes deciden lo hagan en mejores condiciones.
Tribunal Federal de Cuentas: Goza de autonoma jurdica. Es independiente en sus acciones

y en la planeacin de sus actividades. Informa al
Parlamento (a la Comisin de Fiscalizacin), que
es una subcomisin de la Comisin de Presupuesto) acerca de sus conclusiones.
Tribunal Federal de Cuentas: Es el rgano supremo de control de cuentas. Realiza el control del gobierno federal
y de los organismos subordinados en cuanto a su gestin financiera. Adems tiene que asesorar al Bundestag sobre
la base de su fiscalizacin, apoyarle en su trabajo legislador as como en su tarea de controlar al gobierno federal. Se
centra principalmente en aspectos financieros de las polticas de cada organismo pblico.
Tribunal Federal de Cuentas: Est integrado por nueve Departamentos con un total de 49 Divisiones de fiscaTribunal Federal de Cuentas: Tiene atribuciones fiscalizadoras y consultivas. Informa al Parlamento al trmino del ejercicio
lizacin. La Divisin presidencial desempea funciones administrativas. Las Oficinas Regionales de Auditora estn
fiscal respecto de la correcta utilizacin de los recursos a nivel Federal, de acuerdo a informes emitidos por el Ministerio Federal de
sometidas al Tribunal. La toma de decisiones del Tribunal Federal de Cuentas compete a los rganos colegiados. Por
Finanzas. Es un organismo independiente para garantizar un control financiero eficaz.
norma general, se trata de rganos colegiados bipersonales, integrados por el Director de Departamento y el Jefe de
Divisin competente. En algunos casos se establecen rganos tripersonales (o sea, el rgano colegiado bipersonal ms el
Presidente o el Vicepresidente). Todas las decisiones requieren unanimidad. El Gran Senado, integrado por los dos Presidentes, los Directores de los nueve Departamentos y varios Jefes de Divisin, decide en asuntos de relevancia horizontal
o de especial trascendencia (por ejemplo asuntos relacionados con el Informe Anual). Sus acuerdos se adoptan por la
mayora de los asistentes.
Degeval: es una asociacin sin fines de lucro,

inscrita en el registro de asociaciones. Se encuentra fuera del aparato pblico.
Degeval: Persigue la profesionalizacin y la institucionalizacin de la evaluacin de polticas pblicas, unificando

criterios y perspectivas de evaluacin, promoviendo la informacin y el intercambio.
Degeval: Se estructura en un comit ejecutivo y en comisiones especializadas de acuerdo a la poltica a evaluar. Se

compone de 465 profesionales independientes y por 84 miembros institucionales.
Degeval: Ayuda y mejora la teora, la prctica, los mtodos, la comprensin y la utilizacin de la evaluacin de las polticas pblicas y
su contribucin para la formacin de una opinin pblica.
Introduccin, actualizacin y apoyo en el proceso de desarrollo de la prctica de la evaluacin y definicin de estndares.
Promueve el intercambio de experiencias con otros pases y agencias de evaluacin.
Los resultados de sus evaluaciones no son vinculantes, si bien son solicitadas muchas veces por el Ejecutivo, slo tienen carcter
consultivo.
CIME: Acta como instancia de coordinacin de las evaluaciones del Ejecutivo y, en este sentido, recibe las proposiciones de evaluacin de los ministerios. Tambin pueden presentarle propuestas de evaluacin el Consejo de Estado, el
Tribunal de Cuentas y el Defensor del Pueblo.
CIME: Est presidido por el Primer Ministro y rene a los principales ministerios del gobierno. Acta como instancia de
coordinacin de las evaluaciones del Ejecutivo, y en este sentido recibe las proposiciones de evaluacin de los ministerios. Tambin pueden presentarle propuestas de evaluacin el Consejo de Estado, el Tribunal de Cuentas y el Defensor
del Pueblo.
CIME: Est presidido por el Primer Ministro y rene a los principales ministerios del gobierno. Acta como instancia de coordinacin
de las evaluaciones del Ejecutivo, y en este sentido recibe las proposiciones de evaluacin de los ministerios. Tambin pueden presentarle propuestas de evaluacin el Consejo de Estado, el Tribunal de Cuentas y el Defensor del Pueblo. Es, sin embargo, el CIME
el rgano que tiene la autoridad formal para tomar una decisin final y, en este sentido, afectar los recursos previstos en el Fondo
Nacional para el Desarrollo de la Evaluacin.
CIAP: Su misin es auditar la calidad de la informacin y los anlisis presentados en los proyectos e informes anuales
de resultados asociados a los programas ministeriales, as como de las modalidades de gestin elegidas para la materializacin efectiva de los programas en las respectivas administraciones.
CIAP: El Comit interministerial, presidido por un inspector general de finanzas, est formado por representantes de los
servicios de inspeccin y control de los distintos Ministerios.
CIAP: Est encargado de conducir dos tipos de auditoras:

Las auditoras iniciales, que se realizan de forma previa a la presentacin de los programas ante el Parlamento y que pretenden
corregir las posibles desviaciones.
Las auditoras de realizacin, que se efectan una vez que han comenzado a ejecutarse los programas para verificar que todo se
est realizando de acuerdo a lo acordado previamente.
En la fase de las auditoras iniciales, los criterios de calidad que utiliza el Comit se refi eren a la coherencia de la propuesta del
programa, de los objetivos que se les asignan, de los indicadores asociados, de los sistemas de informacin que producen estos
indicadores, de los niveles de accin definidos para estos objetivos, del sistema de control de las redes as como del sistema de
control de gestin que permite el control de los recursos y costes.
En la fase de auditoras de realizacin, los criterios de calidad se centran en la fiabilidad de los resultados calculados as como
en la garanta de objetividad y exhaustividad de los comentarios relativos a las divergencias constatadas entre los objetivos y las
realizaciones.
El procedimiento de auditora se basa en una gua metodolgica que es aplicada por el Comit Interministerial y los Ministerios respectivos. Asimismo, las auditoras se concluyen a travs de un dictamen que emite el Comit sobre la base del informe de auditoria y
la respuesta que el Ministerio ha emitido respecto de la misma.
CSE: Es nombrado por el Presidente de la

Repblica.
CSE: Su mandato es por un perodo de seis aos, no renovable, y su funcin consiste en proporcionar asesoramiento
cientfico al CIME.
CSE: Se compone de 11 miembros, nombrados por el Presidente de la Repblica, entre acadmicos y altos funcionarios
de reconocido prestigio cientfico y/o administrativo.
CSE: Concretamente, el CSE emite dos dictmenes sobre cada proyecto de evaluacin: uno, antes que el Primer Ministro y el CIME
decidan sobre la aprobacin de un proyecto, y otro, despus que la evaluacin haya sido realizada. En este segundo dictamen, que se
publica al mismo tiempo que el contenido de la evaluacin, el CSE expresa su opinin sobre la calidad de los trabajos realizados.
FNDE: Depende del CIME.
FNDE: Entregar recursos para la realizacin de evaluaciones.
FNDE: Es controlado por el Primer Ministro a travs del CIME. La legislacin establece, sin embargo, una reserva de
hasta un 20 por 100 del Fondo para evaluaciones cuya iniciativa sea adoptada por el Consejo Econmico y Social. La
utilizacin de esta reserva por parte de este organismo requiere a su vez la autorizacin previa del Consejo Cientfico de
la Evaluacin.
FNDE: La legislacin establece una reserva de hasta un 20 por 100 del Fondo para evaluaciones cuya iniciativa sea adoptada por el
Consejo Econmico y Social. La utilizacin de esta reserva por parte de este organismo requiere a su vez la autorizacin previa del
Consejo Cientfico de la Evaluacin.
Tribunal de Cuentas: Desde el ao 2001

la Constitucin garantiza la independencia del
Tribunal de Cuentas.
Este organismo es independiente del Ejecutivo y
del Parlamento (a diferencia del modelo anglosajn) y sus magistrados (Presidentes del Tribunal
y Consejeros) son inamovibles.
Tribunal de Cuentas: Su misin es controlar de forma independiente las finanzas pblicas, en un rol de contrapoder.
Debe acreditar el buen uso de los recursos fiscales.
Tribunal de Cuentas:
Est compuesto de 650 personas, entre magistrados, funcionarios y personal administrativo. Su trabajo se organiza a
partir de una segmentacin consistente en 7 cmaras, cada una de las cuales se preocupa de un sector de la actividad
relativa a los recursos pblicos. El Tribunal de Cuentas francs tambin cuenta con un departamento u rgano dedicado
exclusivamente a las auditoras legales, de modo que su estructura institucional y el foco de sus auditoras y trabajo de
fiscalizacin se asemeja a las atribuciones de la CGR en Chile.
Tribunal de Cuentas: Sus atribuciones ms importantes se refi eren al control de la gestin de la administracin pblica y de los
organismos y servicios pblicos nacionales. Debe analizar y certificar las cuentas pblicas del Estado francs (el presupuesto), y las
cuentas del Rgimen de Seguridad Social.
Entre sus atribuciones tambin est la de proponer y solicitar reformas y transformaciones en la administracin pblica, en los
servicios, organismos y entidades pblicas (entre los cuales se incluyen los ministerios), imponiendo criterios de eficiencia y transparencia en la utilizacin y el gasto de los recursos pblicos asignados.
El Tribunal de Cuentas Francs est facultado tambin para controlar algunos organismos y empresas privadas.
Fecha de creacin: 2007.

Autoridad: Consejo Rector / Presidente de la Agencia.
Tipo de Organismo: Agencia del Ejecutivo. El Consejo de
Ministros aprobar anualmente los programas y polticas pblicas
correspondientes a la Administracin General del Estado, que la
Agencia examinar. Tambin podr evaluar polticas y programas
gestionados por las Comunidades Autnomas a travs de convenios de colaboracin voluntarios.
Alemania
Nombre: Existen varios organismos de evaluacin. Entre los

dependientes del Ejecutivo se encuentran:
Tribunal Federal de Cuentas y
Degeval (Gesellschaft fr Evaluation).
A stos se suman otras instancias a nivel sectorial y regional
(lander).
Fecha de creacin:
Tribunal Federal de Cuentas.
Degeval (Gesellschaft fr Evaluation): 1997.
Autoridad: Presidente del Tribunal de Cuentas /Presidente
comit ejecutivo (Degeval).
Tipo de Organismo: El Tribunal de Cuentas es un organismo
centralizado a nivel federal.
Degeval es una asociacin sin fines de lucro.
Francia
Atribuciones
Apoyar al Congreso en el cumplimiento de sus responsabilidades constitucionales y ayudar a mejorar el rendimiento y

garantizar la rendicin de cuentas del gobierno federal para el beneficio del pueblo americano.
La labor de este organismo se realiza a peticin del Congreso a travs de los comits o subcomits. Tambin realiza
investigaciones en virtud de la autoridad que le compete como Contralora General. Aconseja al Congreso y a los jefes de
las agencias ejecutivas acerca de las formas de hacer el gobierno ms eficiente, eficaz, tico, equitativo y con capacidad
de respuesta. Su trabajo da lugar a las leyes y actos de gobierno tendientes a mejorar las operaciones.
Autoridad: Contralor, dura 15 aos en el cargo y es nombrado

por el Presidente de una lista sugerida por los parlamentarios.
Tipo de Organismo: Agencia nacional independiente.
Nombre: Agencia de Evaluacin de las Polticas Pblicas y la
Calidad de los Servicios.
Estructura interna
Congreso.
Espaa
Definiciones estratgicas
Nombre: En Francia existen desde 1990 instancias responsables CIME: Primer Ministro.
del proceso de evaluacin de las polticas pblicas:
Comit Interministerial de la Evaluacin (CIME)
Comit Interministerial de Auditora de Programas (CIAP)
Consejo Cientfico de Evaluacin (CSE)
Fondo Nacional para el Desarrollo de la Evaluacin (FNDE)
Tribunal de Cuentas.
CIAP: Primer Ministro.
Autoridad:
CIME (Primer Ministro)
CIAP (Inspector General de Finanzas)
CSE (Presidente del Consejo)
FNDE (Primer Ministro).
Tipo de Organismo:
CIME/CIAP/CSE/FNDE son rganos del Ejecutivo.
Tribunal de Cuentas es independiente.
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Pas
Antecedentes del Organismo
Reino Unido
Nombre:
- National Audit Office
- UKES (United Kingdom Evaluation Society).
Fecha de creacin:
- National Audit Office: siglo XII. En su forma actual, desde
1983.
- UKES: 1994.
Autoridad:
- National Audit Office: Contralor y Auditor General. Es oficial de
la Cmara de los Comunes, designado por la Reina a propuesta
del Primer Ministro con el acuerdo del presidente del Comit de
Cuentas Pblicas y aprobado por la Cmara de los Comunes.
Tipo de Organismo:
- National Audit Office: Independiente. Responde ante el
Parlamento.
- UKES: Asociacin independiente.
National Audit Office: Parlamento.
National Audit Office: Su funcin es promover los ms altos estndares en la gestin financiera y la presentacin de
informes, la correcta conduccin de los asuntos pblicos y la prestacin de servicios pblicos.
National Audit Office: Los ejecutivos senior de la National Audit Office son miembros del Management Board y
permanecen en sus posiciones durante el tiempo que duren sus responsabilidades en la oficina. Este Board es dirigido
por el Contralor y Auditor General, y est compuesto por un Non-Executive Director quien dirige la Audit Comit, el
Deputy Controller y el Auditor General, adems de siete auditores generales que actan como asistentes.
Los diferentes pases del Reino Unido tienen sus auditoras distintas:
Escocia Audit Scotland: La auditora es para controlar que los fondos pblicos se utilicen de una manera buena,
eficiente y efectiva. http://www.audit-scotland.gov.uk/.
Gales - Wales Audit Office: Los mandatos de esta oficina son mejorar la gestin financiera y evaluar el uso del
dinero pblico en Gales. http://www.wao.gov.uk/home.asp.
Irlanda del Norte - Northern Ireland Audit Office: Efecta control interno para que haya una gestin efectiva
del presupuesto pblico al nivel local. http://www.niauditoffice.gov.uk/
National Audit Office: Sus atribuciones tienen como objetivos la eficiencia y eficacia del gasto pblico. Est encargada de revisar
los estados financieros de todos los departamentos gubernamentales y agencias, y muchos otros cuerpos pblicos para informar al
Parlamento de su adecuado uso. Sus actividades se extienden a todos los organismos pblicos incluyendo la Comisin de servicios
jurdicos y las agencias de desarrollo regional. Tambin son responsables de revisar todas las cuentas del fondo de prstamos nacionales, revisando sobre 500 cuentas por ao. Esta revisin se refi ere al gasto, a la correcta utilizacin de los recursos, a verificar
que cuenten con la correspondiente autorizacin parlamentaria. Sus informes son considerados por el Comit de Cuentas Pblicas
de la Cmara de los Comunes.
UKES: Asociacin independiente sin fines de

lucro.
UKES: Su misin es promover y mejorar la teora, la comprensin de la prctica y la utilizacin de la evaluacin de las
polticas y su contribucin al conocimiento pblico.
UKES: 150 miembros, entre personas naturales e instituciones.
UKES: El consejo de UKES ha definido una estrategia basada en tres pilares fundamentales:
- Convertirse en una fuente creble y legitimada de informacin que puede pronunciarse sobre la evaluacin de las polticas pblicas
en el Reino Unido.
- Proveer la capacitacin y promover el aprendizaje respecto de la evaluacin entre los principales actores gubernamentales.
- Situarse en el mbito poltico como un referente vlido respecto de la evaluacin de polticas pblicas.
Suecia
Nombre: Riksrevisionen (Swedish National Audit Office, SNAO).

Autoridad: Auditores generales propuestos por el Parlamento.
Tipo de Organismo: Independiente, de acuerdo a la Constitucin sueca. Los auditores son propuestos por el Parlamento y
duran 7 aos en sus cargos.
El Parlamento y el gobierno son los destinatarios

finales de los resultados de sus intervenciones.
Las intervenciones se utilizan para apoyar decisiones, para establecer responsabilidades y para
promover la discusin pblica informada.
Su principal cometido es realizar una evaluacin de las polticas pblicas y de la actuacin de la administracin pblica
para contribuir al uso econmico de los recursos y a una administracin eficaz y eficiente.
Los auditores generales constituyen el ejecutivo de este organismo, los que se apoyan en un comit compuesto por 11
miembros. Los auditores generales deciden por s mismos qu polticas auditarn y a qu servicios pblicos recurrirn,
cmo se llevarn adelante las auditoras y las conclusiones de las mismas.
Realizan revisiones de las polticas pblicas en dos sentidos:

Evaluaciones financieras: El propsito de las intervenciones financieras es examinar y determinar si los informes financieros anuales
de las agencias pblicas son confiables, y si sus cuentas proporcionan una visin verdadera y justa de sus operaciones. Tambin
examinar si la gerencia superior de las agencias revisadas sigue reglas y decisiones enmarcadas en la norma.
Evaluaciones de gestin: que examinan la eficacia y la eficiencia de la administracin pblica. Se centran en materias referentes al
presupuesto del Estado, la administracin pblica, el funcionamiento y los resultados y otros cometidos pblicos. Sus propsitos son
promover el desarrollo y dar al Estado un mayor conocimiento de cmo se han utilizado los recursos en pos del bien comn.
Brasil
Nombre: Tribunal de Contas da Uniao.

rgano auxiliar del Congreso.
Fecha de creacin: Origen histrico en 1880, con el Tribunal
de Cuentas.
Autoridad: Organismo colegiado.
Tipo de Organismo: Su organizacin, atribuciones y competencias actuales datan de la Constitucin de 1988. Su sede est
en el Distrito Federal y representa a todos los Estados brasileos.
Depende administrativamente del Poder Legislativo, donde se ubica administrativamente y ejerce

competencias de asesora al Parlamento.
No obstante tiene autonoma para auditar financiera, legal, administrativamente a los rganos
o unidades administrativas de los poderes del
Estado.
Asesorar y colaborar con el Congreso en la fiscalizacin, la contabilidad financiera, y la gestin en la Unin y sus organismos y entidades, realizando un control o auditoria en el plano legal y financiero (control externo).
Se compone de 9 miembros. Tres de ellos son nombrados por el Presidente de la Repblica (un Auditor, un miembro del
Ministerio Pblico y un tercero a eleccin), los 6 miembros restantes son designados por el Congreso.
Sus principales atribuciones tienen que ver con la fiscalizacin contable, financiera y patrimonial de los rganos y entidades de la
Unin.
Deber considerar las cuentas pblicas anuales presentadas por el Presidente de la Repblica, juzgar las cuentas de los organismos
y funcionarios pblicos encargados de recursos pblicos, bienes o valores, y observar la legalidad de los actos referidos a la
contratacin de personal.
Canad
Nombre: Office of the Auditor General of Canada.

Fecha de Creacin: 1878.
Autoridad: Auditor General.
Tipo de Organismo; Oficina del Parlamento de Canad.
Depende del Parlamento.
Realizar las auditoras de los departamentos y agencias del gobierno federal, de las corporaciones ms importantes y
otras organizaciones federales.
Informa a la Cmara Baja del Parlamento las materias y asuntos que el Auditor General estime convenientes y pertinentes, reportndolas pblicamente.
Esta Oficina se compone de 650 funcionarios distribuidos en la oficina central (Otawa) y las reparticiones regionales.
Se estructura a partir de la direccin de un Auditor General, un Comit Ejecutivo compuesto por el Auditor General y 14
Asistentes encargados de la administracin y la direccin general de la Oficina.
La Oficina audita las operaciones del gobierno federal y entrega al Parlamento informacin independiente sobre el manejo de los
fondos pblicos.
La Oficina revisa las auditoras e informes contables de los departamentos y agencias federales, pronuncindose sobre la implementacin de las polticas y los aspectos financieros y legales asociados, no sobre la calidad de la poltica.
Holanda
Nombre: Consejo de Ministros.

Autoridad: Consejo de Ministros: Presidente
Tipo de Organismo: Comisiones ad hoc, dependiendo de la
poltica a evaluar. La seleccin de los programas que son objeto de
reconsideracin en cada ejercicio fiscal corresponde al Consejo de
Ministros y los resultados de las investigaciones son igualmente
discutidos por el Consejo en pleno.
Depende directamente del Ejecutivo.
Este Consejo est orientado a reconsiderar los programas y servicios realizados por los distintos organismos de gobierno, de manera de proponer alternativas a su modo de operar que redunden en un menor gasto pblico.
Para su funcionamiento, el Consejo de Ministros establece comisiones de trabajo para cada poltica pblica a evaluar,
las que son dirigidas por un representante del ministerio ms directamente afectado y, adems, suele contar con la
asistencia de un comit de altos funcionarios y representantes del Ministerio de Hacienda.
La metodologa utilizada por este organismo es conocida como el Procedimiento de Reconsideracin de las Polticas. Este procedimiento implica tres tareas: primero, describir la poltica o programa; segundo, evaluar el desarrollo del proceso de implementacin,
eficacia y eficiencia, y tercero, proponer un mnimo de cuatro alternativas que requieran menos esfuerzo presupuestario, adems de
explorar las posibilidades de privatizacin, descentralizacin y aplicacin del principio de maximizacin de los beneficios.
Japn
Nombre: Administrative Evaluation Bureau (Oficina Administrativa de Evaluacin).

Fecha de creacin: Abril 2002.
Autoridad: Ministerio de Gestin Pblica, Secretara General
nombrada por este Ministerio.
Tipo de Organismo: Oficina de coordinacin gubernamental.
Con el fin de fortalecer la rendicin de cuentas del gobierno a la
opinin pblica y lograr eficiencia de la administracin pblica,
el Gobierno del Japn ha introducido una poltica de evaluacin
que se compone de tres estndares de evaluacin: evaluacin
de proyectos, evaluacin de los resultados y la evaluacin global
(similar al programa de evaluacin)) al mismo tiempo que la
reorganizacin de los ministerios y organismos.
La Oficina Administrativa de Evaluacin, que acta

como una organizacin independiente especializada en la evaluacin y la inspeccin administrativa
dentro de las autoridades administrativas, investiga las operaciones de la Oficina del Gabinete y
los ministerios con el fin de garantizar el cumplimiento de las importantes tareas administrativas
por parte del gobierno e identificar las reformas
administrativas necesarias.
La Oficina Administrativa de Evaluacin realiza diversas tareas: promover la adecuada aplicacin de la evaluacin de
la poltica de la Oficina del Gabinete y los ministerios; garantizar que los resultados de la evaluacin de la poltica se
reflejen en los presupuestos.
La Oficina hace las recomendaciones necesarias para la Oficina del Gabinete y los ministerios con el objetivo de mejorar
las operaciones administrativas.
A los efectos de garantizar la aplicacin efectiva de las recomendaciones, la Mesa pide a los rganos administrativos que
informen sobre las medidas que han tomado en virtud de las recomendaciones. La Mesa tambin realiza exmenes de
seguimiento sobre el cumplimiento de las recomendaciones.
Las evaluaciones llevadas a cabo por la Oficina Administrativa estn sujetas a la necesaria investigacin y deliberacin
de la Comisin de Evaluacin de Polticas y Evaluacin de las instituciones administrativas independientes.
La Oficina de Evaluacin Administrativa sirve como secretara de la Comisin.
La Oficina Administrativa de Evaluacin lleva a cabo las siguientes funciones a travs de una red nacional de investigacin que incluye a las oficinas administrativas de evaluacin tanto distritales como regionales de: (i) la evaluacin de la poltica, (ii) evaluacin e
inspeccin administrativa, (iii) evaluacin de las instituciones administrativas independientes, y (iv) el asesoramiento administrativo.
Nombre: SPEAR (Comisin para la Evaluacin e Investigacin de

la Poltica Social).
Autoridad: Secretara SPEAR.
Tipo de organismo: Comisin gubernamental encargada
de supervisar la inversin del gobierno en la poltica social de
investigacin y evaluacin.
Depende directamente del Ejecutivo a travs del

Ministerio de Desarrollo Social.
Fortalecer las conexiones entre los sectores pblico, privado y sector terciario proveedores y usuarios de informacin.
Favorecer la capacidad del sector social para que entregue la informacin solicitada.
Fortalecer la calidad de la investigacin previa y de la evaluacin para la toma de decisiones.
La creacin de una Comisin como SPEAR sugiere:
El compromiso del Gobierno por mejorar los niveles de alta calidad, pertinentes para las polticas de investigacin social;
Mejora de la coordinacin de la poltica social de los organismos de investigacin, la promocin de la colaboracin en la
investigacin y adopcin de las mejores prcticas y herramientas de los enfoques de investigacin;
Mayor impulso a la investigacin en torno a la promocin de la poltica social alinendola con los objetivos, necesidades
y prioridades gubernamentales;
Mejora de la difusin de informacin y la garanta de la calidad de Gobierno sobre la poltica social, los resultados de la
investigacin, y
La creacin de un centro de coordinacin para la poltica social y de los investigadores, un vehculo para la comunicacin
con el sector de la investigacin social.
Cuenta con 17 organismos miembros. Es dirigido por un presidente independiente y cuenta con el apoyo de la Secretara
SPEAR. Tambin hay una serie de subcomits y grupos de trabajo que se renen con frecuencia para promover los
negocios en sus respectivas reas.
SPEAR de subcomits y grupos de trabajo
SPEAR Presidencia y Secretara
SPEAR organismos miembros.
SPEAR ha identificado el ahorro y el intercambio de datos como una cuestin clave para el futuro del sector y su capacidad de
investigacin.
SPEAR examina la informacin sobre las investigaciones, la tecnologa y los protocolos que estn implicados en el ahorro y la distribucin de una serie de datos e informacin. Esto incluye la investigacin de las fuentes orales, las fuentes de datos y las colecciones
de archivos digitales.
Adems, SPEAR tendr las siguientes funciones especficas:
I. Fomentar la utilizacin de la investigacin y la evaluacin de informacin en el desarrollo de polticas sociales;
II. Coordinar los departamentos de investigacin de prioridades (en relacin con Estrategias de Poltica Social Grupo de Altos
Funcionarios (SSPSOG);
III. Proporcionar un marco estratgico para el componente de investigacin social del Departamento de Investigaciones;
IV. Actuar como un vehculo para recoger opiniones sobre los organismos sectoriales de investigacin y sobre la evaluacin de los
mismos;
V Difundir informacin relevante para la poltica social del Gobierno en programas de investigacin y evaluacin;
VI. Patrocinar las iniciativas encaminadas a mejorar la capacidad de investigacin de poltica social, (incluida la agencia de investigacin y evaluacin de la prctica);
VII. Promover la utilizacin de buenas prcticas en los enfoques, herramientas y tcnicas a travs del desarrollo y / o difusin, y
VIII. Establecer relaciones de enlace con los principales del sector pblico y la poltica social acadmica de investigacin y evaluacin los interesados.
IX. Para construir una base de pruebas y el valor de la investigacin social.
Nueva
Zelanda
Dependencia
Definiciones estratgicas
plisado
Estructura interna
Atribuciones
- Prioridades Subcomit
La Subcomisin de Asuntos SPEAR Prioridades presta asesoramiento acerca de la poltica social y de las prioridades
de investigacin y evaluacin.
- Subcomit de Evaluacin
La Subcomisin de Evaluacin supervisa las actividades de evaluacin de la poltica social en los organismos gubernamentales y presta asesoramiento tcnico.
- Subcomit de Vnculos
La Subcomisin de Vnculos ofrece asesoramiento acerca de las solicitudes formuladas a la financiacin del Programa
Vnculos.
plisado
La mesa tambin lleva a cabo actividades para garantizar la objetividad y el rigor en la aplicacin de la evaluacin de la poltica de
la Oficina del Gabinete y los ministerios (por ejemplo, la supervisin y la revisin de las evaluaciones realizadas por cada oficina o
ministerio, y, como ltimo recurso, la realizacin de una poltica de evaluacin en nombre de la Oficina o ministerio correspondiente).
A continuacin, informa a los ministerios interesados y se hacen pblicos los resultados de la evaluacin.
30-09-2009 18:40:21
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Tabla II. Matriz comparativa por pases: Variables organizativas

Pas
Organismo
Foco de la evaluacin
Tipo y metodologa de evaluacin
Estados
Unidos
Nombre: Government Accountability

Office.
Eficiencia y eficacia del gasto del presupuesto

federal.
Evaluar las polticas y programas gubernamentales y el cumplimiento de los objetivos, incluso
tiene atribuciones para proponer cambios en las
polticas y los programas federales.
Fiscalizacin de los fondos pblicos y federales.
Denuncias de corrupcin en el sector pblico.
Auditoras financieras, de eficiencia, eficacia y

econmicas en general.
Evalan la eficacia y el cumplimiento de los objetivos
de los programas pblicos.
Espaa
Nombre: Agencia
de Evaluacin de las
Polticas Pblicas
y la Calidad de los
Servicios.
Los programas y polticas pblicas objeto de evaluacin en 2007, sern: el Programa Nacional de
Reformas de Espaa; los trmites administrativos
para la creacin de empresas; el registro nacional
de derechos de emisin de gases de efecto invernadero y la calidad de los servicios de los museos
de titularidad estatal.
Anlisis de la Inversin/Planificacin/ Control.
Nombre:
Tribunal Federal de
Cuentas.
Tribunal Federal de Cuentas:

El foco de la evaluacin est dado por el control
financiero.
El Tribunal se ocupa de auditar la gestin financiera del sector pblico, poniendo la atencin en
la gestin financiera de los organismos, no en el
mbito legal.
El mbito de competencia es el gobierno federal.
Tribunal Federal de Cuentas:

Debido a la dependencia ministerial de las unidades
especializadas de evaluacin, sta se concentra en
el diseo cuando se trata de requerimientos que
emanan de la autoridad ministerial. En tanto, cuando
se trata de requerimientos emanados del Parlamento,
por lo general, se mide el rendimiento presupuestario
y el impacto de la poltica, programa o plan.
Degeval (Gesellschaft
fr Evaluation).
A stas se suman
otras instancias
a nivel sectorial y
regional (lander).
Degeval (Gesellschaft fr Evaluation):

Elaboracin de recomendaciones y directrices,
eventos y publicaciones. Foro de intercambio
de informacin. Capacitacin orientada a la
profesionalizacin.
Degeval (Gesellschaft fr Evaluation):

Establecimiento y aplicacin de criterios de calidad
para la evaluacin y normas para la evaluacin.
Tambin promueve la autoevaluacin.
Evaluacin de calidad de las polticas.
Nombre:
Comit Interministerial de la Evaluacin (CIME).
CIME: Diseo de programas y resultados

obtenidos.
CIME: Metas/Objetivos, lo que se inserta en el rol

o funcin de coordinacin de las polticas pblicas
del CIME. El diseo por lo general surge de los
Ministerios sectoriales
Comit Interministerial de Auditora

de Programas
(CIAP).
CIAP: Cumplimiento de la legalidad vigente.
CIAP: Anlisis de documentos legales y de ejecucin

presupuestaria.
Consejo Cientfico
de Evaluacin (CSE)
CSE: Entrega asesoramiento cientfico y se refi ere

a la calidad de los trabajos realizados.
CSE: Concretamente, el CSE emite dos dictmenes

sobre cada proyecto de evaluacin: uno, antes que el
Primer Ministro y el CIME decidan sobre la aprobacin de un proyecto y otro, despus que la evaluacin
haya sido realizada. En este segundo dictamen, que
se publica al mismo tiempo que el contenido de la
evaluacin, el CSE expresa su opinin sobre la calidad
de los trabajos realizados.
Fondo Nacional
para el Desarrollo
de la Evaluacin
(FNDE)
FNDE: Eficiencia y eficacia de los programas.
FNDE: ex post
Tribunal de Cuentas
Tribunal de Cuentas: El foco de la evaluacin

del Tribunal de Cuentas es la auditora financiera y
legal del sector pblico. De forma similar a la CGR
chilena, el Tribunal de Cuentas francs se ocupa
al mismo tiempo del control del gasto del sector
pblico y la aplicacin de las leyes.
No obstante, y a diferencia de la CGR, el Tribunal de
Cuentas francs se ocupa de evaluar la eficiencia
del gasto de los recursos pblicos por parte de los
ministerios, servicios y rganos pblicos en general.
En sntesis, el foco de la evaluacin est puesto en
la auditora o control financiero, pero tambin en
el cumplimiento de las leyes.
Tribunal de Cuentas: Control de la gestin; anlisis y certificacin de las cuentas pblicas; impone
criterios de evidencia y transparencia en el uso de
los recursos pblicos a los ministerios, servicios y
organismos pblicos. Emite informe anual.
Alemania
Francia
Costo-Beneficio. Entre las competencias de la

Agencia se encuentra la realizacin de los anlisis y
evaluaciones del impacto normativo que se prevean
en la correspondiente normativa.
205
01-10-2009 9:30:43

Pas
Organismo
Reino Unido
Nombre:

Se enfoca principalmente en auditar la gestin
financiera a travs de los criterios de eficiencia y
eficacia del gasto pblico.
Su mbito corresponde a los departamentos
gubernamentales, agencias pblicas y organismos
pblicos.
Nacional Audit Office

El Contralor y Auditor General es jurdicamente responsable de auditar los estados financieros de todos
los departamentos del Gobierno central, agencias
y otros organismos pblicos e informar sobre los
resultados al Parlamento. A travs de este procedimiento se determina sobre la validez de los estados
financieros auditados. En caso de ser identificados
errores y/o irregularidades en las declaraciones,
el Contralor y Auditor General emite una opinin
calificada. La auditora realizada sirve adems para
recomendar mejoras a los sistemas de gestin de los
organismos auditados.
UKES
UKES
UKES intenta construir puentes entre los
diversos grupos y comunidades que participan en
la evaluacin de polticas, proporcionando un foro
para examinar las diferencias y similitudes en los
problemas que se enfrentan, por lo que constituye
un ente de articulacin y difusin de informacin
que cumple adems funciones de capacitacin a
travs de la realizacin de talleres, seminarios y
eventos dirigidos por las redes regionales de la
organizacin.
UKES
UKES realiza una conferencia anual cada ao, en
diciembre, y lleva a cabo conjuntamente seminarios y
conferencias con otras organizaciones profesionales.
Organiza talleres de capacitacin donde se debaten
los principales tpicos de la evaluacin en el Reino
Unido.
Realiza la difusin de sus eventos y publicaciones a
travs de la revista The Evaluator.
Suecia
Nombre: Riksrevisionen (Swedish

National Audit Office,
SNAO)
SNAO es responsable de la auditora de las cuentas anuales de los organismos gubernamentales

a travs de auditoras financieras, y de la eficacia
y eficiencia de las empresas del gobierno a travs
de las auditoras de resultados. SNAO tiene una
divisin internacional que coordina las diferentes
ramas de la SNAO y los compromisos internacionales incluidas las sesiones internacionales.
La ejecucin de auditoras de las circunstancias

que afectan el presupuesto nacional, la aplicacin
y los resultados de las actividades de las empresas
del gobierno. La auditora tambin puede cubrir las
actividades del gobierno y las inversiones en general.
La auditora tiene por objeto promover el progreso
hacia un eficiente y eficaz rendimiento de los gastos
del Gobierno, visto en la perspectiva del inters
pblico general. La auditora financiera tiene como
objetivo evaluar si es fiable la contabilidad y los registros contables son verdaderos y justos, y evaluar
la gestin de los organismos auditados, segn las
normativas vigentes.
Brasil
Nombre: Tribunal de
Contas da Uniao
Control externo de las cuentas pblicas. Se ocupa,

al igual que en el caso de Canad, de auditar
a los organismos federales en el plano legal y
presupuestario, como la Contralora chilena,
pero dependiente del Congreso, y sin capacidad
para emitir resoluciones o dictmenes, en un rol
meramente asesor.
Las funciones bsicas del Tribunal de Cuentas de la

Unin son de tipo consultivo e informativo, de control,
jurdicas, sancionadoras y correctoras.
La funcin de vigilancia contempla la realizacin
de auditoras por propia iniciativa o a peticin del
Congreso. Su mbito de accin es amplio y abarca
prcticamente a todos los actos administrativos. A
travs de estas auditoras se evala la gestin de los
recursos pblicos.
La funcin consultiva se ejerce aportando opiniones
tcnicas sobre las cuentas nacionales anuales
entregadas por los poderes Ejecutivo, Legislativo y
Judicial, as como por el Fiscal General de la Unin,
para apoyar el juicio definitivo que sobre este tema
debe entregar al Congreso Nacional.
206
01-10-2009 9:30:44

Canad
Pas
Nombre: Office of
the Auditor General
of Canada.
Organismo
Auditora financiera y legal.

Cumplimiento de las disposiciones legales asociadas a la utilizacin del presupuesto, la contratacin de personal y los estatutos administrativos,
observando la utilizacin de los presupuestos de
departamentos y agencias del gobierno federal,
del Poder Judicial y el Parlamento y el cumplimiento de la normativa administrativa y legal.
No se preocupa de la calidad, el mrito ni la
pertinencia de las polticas, sino de su legalidad y
su correspondencia financiera.
Las auditoras financieras responden a la
pregunta: Es adecuada la gestin de las cuentas
y registros? Es fidedigna y oportuna la presentacin de la informacin financiera?
La evaluacin, que tiene un carcter de inspeccin
especial, debe responder a las interrogantes
sogbre la proteccin suficiente de los activos
y la calidad de la gestin de los recursos y las
operaciones.
Los procedimientos de auditora pueden incluir la

comparacin de los resultados de las operaciones
con los resultados previstos, la evaluacin de la
fiabilidad de un departamento financiero de los
sistemas de control, y el control de muestras de las
transacciones y saldos.
Las inspecciones especiales son una forma de
auditora de gestin. En este procedimiento el Auditor
General ofrece una opinin sobre la gestin de la
institucin pblica en su conjunto.
Las auditoras se basan en las siguientes preguntas:
Tienen los programas que se ejecutan la debida
consideracin de la eficiencia en el gasto y el impacto
ambiental? El gobierno tiene los medios existentes
para medir su efectividad?
Las auditoras de resultados no cuestionan el fondo
de las polticas gubernamentales. En cambio, han
de examinar las prcticas de gestin del gobierno,
los controles y los sistemas de informacin con un
enfoque en los resultados. Tratan de determinar si los
programas gubernamentales se estn gestionando
con el debido respeto a la economa, la eficiencia y el
impacto ambiental, y si hay medidas en marcha para
determinar su eficacia.
La Oficina del Auditor General de Canad lleva a cabo
alrededor de 30 auditoras de desempeo de un ao
en los departamentos y organismos federales. Al
Auditor General la Ley le confiere discrecionalidad
para determinar qu reas de gobierno tomar para
examinar al realizar dichas auditoras.
Holanda
Nombre: Consejo
de Ministros.
Consiste en la reconsideracin de los programas y

servicios estudiados con el propsito de proponer
alternativas a su modo de operar que redunden en
un menor gasto pblico.
El procedimiento de reconsideracin implica tres

tareas: primero, describir la poltica o programa;
segundo, evaluar el desarrollo del proceso de implementacin, eficacia y eficiencia, y tercero, proponer
un mnimo de cuatro alternativas que requieran
menos esfuerzo presupuestario, adems de explorar
las posibilidades de privatizacin, descentralizacin
y/o aplicacin del principio de maximizacin de los
beneficios.
Japn
Nombre: Administrative Evaluation

Bureau.
Evaluacin de los organismos administrativos:

En virtud de la Ley sobre el Reglamento General
de los Organismos Administrativos esta agencia
debe evaluar el desempeo de los organismos
administrativos, en trminos de progreso hacia los
objetivos establecidos por el ministro competente,
indicando mejora en la eficiencia, mejora en la
calidad de los servicios a ser ofrecidos al pblico,
y mejora de la situacin financiera.
La Oficina cuenta con un rgano cuyas siglas son
MPHPT que funciona como una ventanilla de reclamos. En esta oficina se reciben los reclamos de los
ciudadanos en contra de supuestos abusos de las
oficinas pblicas. La oficina intermedia y promueve
la resolucin de la disputa. Este procedimiento
permite a la Agencia de Evaluacin Administrativa
central focalizar sus acciones para mejorar los
sistemas. El MPHPT recibe alrededor de 190.000
casos de asesoramiento cada ao a travs de los
Centros ubicados en las grandes ciudades; esta
red cuenta con cerca de 5000 administrativos
consejeros desplegados en los municipios.
Sobre la base de los siguientes tres mtodos de

evaluacin estndar, cada oficina del gobierno debe
seleccionar un mtodo de evaluacin y llevar a cabo
la evaluacin de conformidad con las caractersticas
de su propia poltica y la necesidad de evaluacin
para cada zona.
Evaluacin de Proyectos: proporcionar informacin til para su aprobacin o rechazo, y la seleccin
de las actividades administrativas para la realizacin
de la evaluacin previa, y para llevar a cabo la verificacin durante y despus de la aplicacin.
Evaluacin del rendimiento: para proporcionar
informacin sobre el alcance de los logros de la poltica. Esto se logra mediante el establecimiento de los
objetivos que deben alcanzarse ante la amplia gama
de esferas de la administracin, la medicin de los
resultados y la evaluacin del grado de cumplimiento
de las metas.
Evaluacin completa a fin de ofrecer una variedad
de informacin til para la solucin de problemas
mediante el establecimiento de un tema especfico, la
realizacin de evaluacin global examinando el tema
profundamente y desde varios ngulos y la bsqueda
de efectos de la poltica.
207
01-10-2009 9:30:44

Pas
Nueva
Zelanda
Organismo
Nombre: SPEAR
(Comisin para la
Evaluacin e Investigacin de la Poltica
Social).
La identificacin y difusin de los conocimientos

claves de la poltica de las necesidades sociales.
Desarrollo de la investigacin y evaluacin de
programas para atender a la poltica social identificando lagunas en el conocimiento.
La garanta de la calidad y la pertinencia de la
poltica social del Gobierno.
La integracin de la investigacin y la informacin
de las evaluaciones basadas en la evidencia en el
desarrollo de polticas.
La evaluacin de los xitos de las ltimas iniciativas para mejorar la base de conocimientos para
la poltica social.
En la prestacin de sus funciones se prev que

SPEAR realice las siguientes acciones: reunirse
peridicamente para examinar cuestiones generales;
formar sub-comits para examinar cuestiones especficas; invitar a miembros de otros organismos a los
sub-comits y consultar con los interesados externos.
Relaciones claves:
SPEAR informar a los ministros de Servicios Sociales
y Empleo y de Investigacin, Ciencia y Tecnologa
a travs del Jefe del Ejecutivo de la Secretara de
Desarrollo Social
.
SPEAR se mantendr tambin en contacto regularmente con SSPSOG adems de la identificacin y
difusin de la poltica social del Gobierno y de las
necesidades de conocimiento, de la integracin de
la investigacin y la evaluacin de informacin en la
poltica social.
Se espera que SPEAR garantice la informacin del
sector pblico y social de la poltica de investigacin
de sus actividades y, siempre que sea posible, tener
la oportunidad de participar en los debates. stos
incluyen a los principales interesados:
Comit de Ciencias Sociales de la Sociedad Real de
Nueva Zelanda;
Comit de Investigacin de Nueva Zelanda de la
Comisin de Rectora;
Fundacin para la Investigacin, Ciencia y Tecnologa;
Comisin de Educacin Superior, y
Ciencia e Innovacin Consejo Consultivo.
208
01-10-2009 9:30:44
Elementos comunes de los sistemas de evaluacin revisados

La observacin de las experiencias comparadas pone de relieve algunas tendencias.
En primer lugar, respecto del tipo de organismo, el anlisis comparativo permite
observar que no existen modelos nicos de institucionalizacin de los mecanismos
de evaluacin y que la diversidad de organismos relacionados con la evaluacin presenta todo tipo de planteamientos organizativos y relativos a su competencia. Nos
encontramos con organismos de control presupuestario, de auditoras de gasto pblico, comits interministeriales, rganos especiales para la evaluacin de polticas
sectoriales, etctera.
En trminos generales, se verica que las agencias de evaluacin revisadas pueden
ser de dos tipos: a) Independientes, las que tienen un funcionamiento autnomo,
deniendo ellas mismas sus mtodos de actuacin, las polticas a evaluar, las reas
o sectores prioritarios, etctera. En esta lnea se ubican las agencias que prestan servicios de informacin sobre polticas, ya sea al Parlamento o al Ejecutivo, pero que
no forman parte del aparato del Estado, y su nanciamiento proviene de organismos
cientcos o independientes. b) Dependientes, que son aquellas que se relacionan
principalmente con el Ejecutivo o el Legislativo.
En segundo lugar, y relacionado con lo anterior, en la mayora de los pases los
organismos de evaluacin se encuentran vinculados al Ejecutivo, aunque normalmente dotados de entidad y autonoma propias, como ya sealbamos en el punto
anterior, con adscripcin a la presidencia o distintos departamentos. En algunos
pases se visualiza una dependencia de los rganos evaluadores con el Parlamento,
del que dependen jerrquicamente y quien dene, en gran medida, el alcance de la
evaluacin que realizarn estos organismos.
En tercer lugar, respecto de sus deniciones estratgicas, todas han denido una
colaboracin para mejorar la gestin y la transparencia, ya sea realizando tareas de
promocin de actividades de evaluacin (muchas de ellas elaboran manuales y guas
que facilitan a los dems pases la implementacin de sistemas de evaluacin), ya
sea scalizando o promoviendo una cultura de calidad en el sector pblico, como
muchas de ellas sealan de manera explcita.
En cuarto lugar, se puede apreciar que no existe una nica estructura para las
agencias de evaluacin, sino que stas se organizan de acuerdo a sus deniciones
estratgicas. Es as como encontramos organismos colegiados, formados principalmente por ministros o miembros de diferentes carteras, u organismos unipersonales,
donde generalmente es un auditor quien encabeza la gestin de estas agencias de
evaluacin. En ese sentido, cabe destacar que el nombramiento de estas personas
depender de la ubicacin de la agencia (Ejecutivo o Legislativo), aunque se observa
en algunas ocasiones que concurren ambas ramas al momento de nombrar o raticar
al responsable.
En quinto lugar, respecto de las atribuciones, la mayora posee atribuciones de
scalizacin y consultivas. La scalizacin est relacionada principalmente con el
control de la legalidad de las actuaciones, donde los tribunales de cuenta juegan un
rol central, similar al de nuestra Contralora General. Sin embargo, casi todos los
209
01-10-2009 9:30:44
organismos tienen atribuciones consultivas, que sirven de apoyo a la toma de decisiones. Llama especialmente la atencin el caso francs, donde se han denido cinco
instancias distintas de evaluacin, con diferentes atribuciones, pero perfectamente
complementarias en su gestin. Sin embargo, dada las diferencias existentes entre los
diversos pases, no necesariamente esta misma frmula puede ser aplicada a Chile,
especialmente porque requiere de ajustes estructurales que implican un largo proceso de maduracin.
En sexto lugar, respecto del foco de evaluacin, se observa una alta preponderancia en la ecacia y eciencia del gasto, donde el control nanciero y presupuestario
ha constituido la base de dicha evaluacin. Sin embargo, algunos organismos han
intentado avanzar hacia una valoracin de los resultados de las polticas y de la calidad de los servicios prestados a travs de los distintos programas que componen
una determinada poltica. Para ello, ya sea el Parlamento o el Ejecutivo han previsto
diferentes instancias, siendo ellos quienes denen el foco de la evaluacin de acuerdo
a las decisiones que deban tomar o a los intereses nacionales.
En sptimo lugar, respecto del tipo y metodologa de evaluacin, se trata de auditoras nancieras, de eciencia y ecacia, aunque se verican instrumentos novedosos de evaluacin vinculados a la gestin de programas, al desempeo de los organismos pblicos, etctera. Segn sealan algunos expertos (Vlez, 2006), la necesidad
de evaluar las polticas pblicas es en todo el mundo democrtico una exigencia de
la gestin poltica actual, donde se observa una evolucin desde una preocupacin
basada fundamentalmente en el acatamiento a un principio de legalidad hacia una
progresiva preocupacin por el establecimiento de mecanismos de control y evaluacin de las polticas pblicas.
A partir de lo anterior, en trminos generales y tomando en cuenta los enfoques
utilizados para la evaluacin, se puede observar la importancia del contexto sociopoltico en el que se desarrolla la evaluacin. En la mayora de las experiencias revisadas, se asume que la evaluacin est inmersa en el proceso poltico, que no es ajena
a los valores, que no slo est afectada por ellos sino que puede modicarlos, y que,
consecuentemente, deben ser considerados en el trabajo de evaluacin. En ese sentido, las evaluaciones tienen como objeto de estudio polticas y programas pblicos.
La dinmica, los rasgos del contexto poltico en el que surgen y los procedimientos,
las estructuras y los actores que conforman este contexto inciden en su realizacin.
La evaluacin constituye una actividad poltica, puesto que en ella se ven involucrados intereses polticos contrapuestos. Las evaluaciones se realizan con el propsito de
informar y, por tanto, inuir en el proceso de toma de decisiones polticas. Adems
los resultados de las evaluaciones se utilizan en ocasiones de manera instrumental
para nes polticos.
Se deduce de lo anterior que en la evaluacin deben ser tomadas en cuenta las
especicidades del contexto poltico en el que se desarrolla la intervencin a evaluar
y las caractersticas de las instituciones y agentes implicados en su diseo, gestin y
ejecucin. La evaluacin debe adaptarse a cada contexto, a cada situacin, si quiere
fomentarse su utilidad.
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En otro mbito, respecto del tipo y metodologa de evaluacin se puede ver que
las agencias han intentado avanzar de manera paulatina desde el empleo de tcnicas
meramente cuantitativas, fundamentalmente basadas en la utilizacin del mtodo
experimental, hacia la seleccin de tcnicas propias de enfoques inductivos, principalmente tcnicas cualitativas de anlisis orientados a explorar y descubrir la lgica
de las relaciones causales partiendo de lo concreto para derivar en comportamientos
generales. En ese sentido, se han tratado de complementar ambas tcnicas.
Las experiencias revisadas muestran que, en el mbito metodolgico, la aproximacin combina el enfoque de arriba a abajo (top-down), que posibilita evaluar
el impacto total y efecto neto de la intervencin, con estudios de abajo-arriba
(bottom-up), para analizar las relaciones de causalidad y determinar el impacto de
cada medida especca a travs de la informacin recogida de los participantes y
beneciarios del proyecto.
Finalmente, es posible sealar que la evaluacin est siempre condicionada por
factores metodolgicos comunes tales como la necesidad de clasicar y cuanticar
los objetivos, la determinacin del momento de la evaluacin, y la disponibilidad de
informacin. Todos estos condicionantes hacen que ningn mtodo proporcione
por s solo una explicacin suciente de los impactos, aunque son tiles para extraer
indicios e identicar las tendencias y su direccin. De ah que se abogue por una pluralidad metodolgica que se adapte a la realidad objeto de evaluacin y donde los elementos del contexto jueguen un papel fundamental en la eleccin de los mtodos.
Implicancias para el caso chileno
En las ltimas dcadas las distintas propuestas de reforma de la gestin pblica,
como proceso de cambio institucional, han extendido el uso de la evaluacin, favoreciendo el desarrollo de procedimientos, formas organizativas y culturales ms
exibles, para conseguir actuaciones pblicas ms ecaces y ecientes en procesos
de mayor transparencia democrtica (Osuna y Mrquez, 2000). Efectivamente, los
gobiernos reconocen de manera creciente la contribucin que supone evaluar las
polticas pblicas como una ayuda importante para la buena administracin y un
medio para alcanzar niveles elevados de desempeo en el sector pblico.
La implementacin de una agenda de evaluacin en Chile, por tanto, representara un cambio fundamental en la manera de pensar, actuar y administrar dentro del
sector pblico, por lo que ser necesario cuidar, en su denicin, tanto aspectos de
diseo como de implementacin.
La revisin de las experiencias recopiladas en este trabajo indica que hay factores
crticos de xito que es posible reconocer y que pueden dar luces para el proceso que
podra iniciarse en Chile. Entre estos factores se ubican, en primer lugar, el compromiso y gestin del cambio, ya que la implantacin de una agencia de evaluacin
supone un cambio profundo de cultura en el conjunto de la administracin pblica
y en cada mbito organizativo de aplicacin.
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En segundo lugar, la implantacin de una agencia de evaluacin debe contar con

un nivel razonable de apoyo poltico y de implicacin en el proceso, pues la evaluacin se orienta a mejorar la capacidad de las organizaciones pblicas para alcanzar
principalmente objetivos de desarrollo pas que superan el marco temporal de un
gobierno. Sin una aportacin clara en este nivel y un compromiso que permita la
formulacin de estos objetivos en trminos que sean manejables ser difcil avanzar
en la direccin adecuada.
En tercer lugar, es necesario prestar especial atencin a los tiempos que supone
implementar un sistema de evaluacin de polticas, atendiendo a su condicin de
cambio cultural. En un primer momento, el que propiamente se puede denir como
implantacin, se tratara de situar elementos estructurales y competenciales. Un segundo momento, que podramos calicar de fase de maduracin y mejora continua,
se centrara en la profundizacin y en el desarrollo de todos y cada uno de los instrumentos, metodologas, etctera, y de su relacin entre ellos.
Finalmente, a estos factores crticos a considerar es imprescindible aadir una
condicin subjetiva. Los actores promotores, implicados y afectados por el sistema de
evaluacin de polticas deben percibir su implantacin como un aporte y, en ningn
caso, como una amenaza.
Conclusiones e implicancias de poltica pblica

La creacin de una Agencia de Evaluacin de Polticas Pblicas ha surgido como una
idea novedosa, aunque la preocupacin que expresa es de larga data en el desarrollo
institucional chileno. De este modo, la idea se asienta, por un lado, en una tradicin
que, en diversos momentos, ha ido dando formas institucionales a la preocupacin
por la efectividad de las intervenciones del Estado y por el adecuado uso de los recursos pblicos. Por otro lado, la idea recoge el fuerte desarrollo conceptual, metodolgico y de tcnicas analticas que se han producido en las ciencias sociales en las
ltimas dcadas y que ha permitido expandir en los pases subdesarrollados bajo el
fuerte liderazgo y pertinaz insistencia de los organismos internacionales las prcticas de evaluacin de programas, como actividades diferenciadas de la scalizacin y
auditora. Asimismo, el desarrollo institucional chileno muestra que el surgimiento
de nuevos rganos orientados a generar una mayor efectividad se produce en contextos de reforma y modernizacin del Estado y la gestin pblica, lo que surge, a su
vez, de un convencimiento de lites polticas y tecnocrticas sobre el hecho de que
las prcticas vigentes del aparato estatal no permiten procesar con efectividad los
mandatos que expresan las polticas pblicas.
Desde la dcada de 1990 se han generado importantes avances en la evaluacin
de las intervenciones del Estado. En la dcada del 2000 tres organismos aparecen
con actividades sostenidas de evaluacin de polticas pblicas: la Asesora de la Presidencia de la Repblica, MIDEPLAN y DIPRES. Los avances han sido liderados por
la DIPRES y tambin es este organismo el de mayor inuencia en este mbito.
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De este modo se ha congurado un esquema de evaluacin de polticas pblicas

en el que la Asesora de la Presidencia de la Repblica se concentra en la evaluacin poltica de las iniciativas, la evaluacin ex ante y el seguimientos de aquellas
intervenciones que son de alta prioridad para el gobierno, y en el que DIPRES y
MIDEPLAN cumplen roles de evaluacin tcnico-econmica de las inversiones del
Estado. MIDEPLAN realiza evaluaciones ex ante de una parte del Sistema Nacional
de Inversiones (SNI) y es la DIPRES la que concentra la mayor actividad de evaluacin en las diversas etapas del ciclo de la poltica pblica y propone la Ley de Presupuesto, que es donde se denen anualmente las iniciativas sometidas al SNI. En
este esquema, la DIPRES surge como el principal rgano de evaluacin de polticas
pblicas en Chile.
Dado que la DIPRES estudia y (pre)asigna el presupuesto, desarrolla la mayor
actividad de evaluacin y concentra un alto poder de decisin, se hace difcil para
cualquier servicio pblico discutir los tipos, resultados y consecuencias de las evaluaciones emprendidas. Esta situacin congura dos caractersticas del esquema de
evaluacin chileno: una es su concentracin en aspectos nanciero-presupuestarios;
la otra es que su institucionalidad raramente va ms all de las deniciones presupuestarias y de la Ley de Presupuesto. Con ello, los aspectos sustantivos de las
polticas pblicas podran estar recibiendo escasa atencin (en comparacin a los
presupuestarios).
Desde el punto de vista de las acciones de evaluacin, el anlisis documental
revela que una pequea parte de las polticas pblicas son evaluadas en alguna etapa
del ciclo, que la mayor parte de la inversiones pblicas no ha recibido una recomendacin tcnico-econmica favorable antes de su decisin de implementacin y que
las pocas evaluaciones ex post efectuadas muestran que alrededor de dos tercios de
las iniciativas analizadas entre el 2000 y el 2007 deban introducir modicaciones
en el diseo y/o gestin o redisear sustantivamente el programa. El anlisis de las
entrevistas a los actores relevantes, a su vez, muestra que las evaluaciones efectuadas
han tenido escaso peso en las decisiones y/o en el diseo de polticas pblicas.
Visto en perspectiva, lo que el anlisis expresa es la necesidad de establecer un sistema de evaluacin de polticas pblicas, con articulacin estable entre sus componentes ms all de las deniciones anuales de la Ley de Presupuesto, que aborde
tanto los aspectos sustantivos, como los presupuestarios, que expanda sensiblemente
las prcticas de evaluacin, desde el punto de vista de la cantidad de polticas evaluadas y de las etapas en que esa evaluacin se realiza, y que promueva extensivamente
una cultura de la evaluacin en todos los rganos del Estado. Para ello sera necesario
que tanto los informes como las respuestas a las evaluaciones se hicieran pblicos y
que las decisiones recogieran el resultado de este proceso.
La idea de un Sistema Nacional de Evaluacin hace referencia a que diversos
rganos desarrollen actividades de evaluacin, asociadas a las etapas del ciclo de las
polticas pblicas, pero articulados de manera estable e institucional por un nodo
central, y con mtodos de evaluacin estandarizados.
Consistente con ello, las opiniones que expresan los actores entrevistados muestran que la casi totalidad de ellos es partidario de instalar una agencia de evaluacin
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de polticas pblicas, a la vez que delinean el perl que podra adoptar. El rol que
cumplira la agencia se asocia con el de articulacin, direccin y gua metodolgica
del sistema nacional de evaluacin de polticas pblicas, de informador a los poderes
pblicos de los resultados de las evaluaciones, tanto prospectivas como en las distintas etapas del proceso de las polticas pblicas, y de asegurador de la transparencia
ante los ciudadanos y poderes pblicos. Las caractersticas que recurrentemente se
expresan hacen referencia a una agencia pequea y gil, que se concentra en evaluaciones ex post, porque ello tambin implica dar un juicio sobre las evaluaciones de
las etapas anteriores, que externaliza las evaluaciones que emprende, constituida por
un equipo de altas capacidades profesionales y multidisciplinario, y dirigida por un
rgano colegiado de conformacin plural en el origen de sus nombramientos. Respecto de la dependencia de la agencia las opiniones de los entrevistados expresaron
dos posibilidades: dependencia del Poder Ejecutivo la mayoritaria y establecerla
como un organismo autnomo.
Todo ello no implica necesariamente que los rganos que actualmente hacen
evaluaciones las transeran a la agencia de evaluacin, sino ms bien que se integren
al sistema nacional de evaluacin articulado por la agencia. De hecho, el escaso nmero de evaluaciones de impacto desarrolladas anualmente y la necesidad de expandir las evaluaciones ex post en su conjunto que sera el foco que los entrevistados
le asignan a la agencia no implicara desmembrar funciones sustantivas de los
rganos actualmente involucrados en actividades evaluadoras. Adicionalmente, al
centrar sus funciones en la evaluacin ex post, la agencia hace un cierto control por
resultados de todo el Sistema Nacional de Evaluacin de Polticas Pblicas, lo que le
permitira ajustar prcticas, normas, procedimientos y/o mtodos.
As, las prcticas de evaluacin existentes ex ante, intermedia, integral del gasto
y la gestin se integran en un Sistema Nacional de Evaluacin de Polticas Pblicas
articulado por una agencia que concentra su actividad operativa de evaluacin en la
evaluacin ex post. Ello tambin implica que las decisiones de asignacin presupuestaria, su seguimiento y la continuacin o trmino de programas y proyectos pblicos
recogen los resultados de los informes de evaluacin emanados de la agencia.
Lo anterior es posible porque Chile cuenta con un capital institucional y de conocimientos adecuado para instalar una agencia de evaluacin de polticas pblicas
ya que, si bien no ha existido una visin integrada de todo el proceso, s existen
aprendizajes en torno a diferentes momentos y nfasis en la actividad de evaluacin.
Algunos pases con una mayor tradicin evaluativa, tanto latinoamericanos como
europeos, muestran que estos nfasis constituyen un primer paso hacia un modelo
de evaluacin que considere los aspectos ms importantes. Algunos de ellos enfatizaron la importancia de la evaluacin presupuestaria, a nes de alimentarlo con
informacin considerada clave para orientar la asignacin de los recursos del sco.
Por otro lado, otros enfatizaron la etapa de planicacin, un enfoque que combina
la bsqueda de mejoras en el proceso de formulacin de polticas y en la gestin del
sector pblico con el objetivo declarado de aumentar el protagonismo de la ciudadana en el control y la scalizacin del gobierno y potenciar, por esa va, el carcter
democrtico del Estado.
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La experiencia internacional muestra una variedad de tipos de agencias, formas

organizativas y estrategias de instalacin. Tambin muestra que, ms all de la ubicacin de la agencia, resulta necesario garantizar su autonoma e independencia de
accin, de manera de avanzar hacia una mayor transparencia en la informacin de
los resultados y consecuencias de los emprendimientos del Estado. Asimismo, la implementacin de un proceso de evaluacin de polticas pblicas a travs de una agencia debe considerar, necesariamente, un proceso de ensayo y error, lo que requiere del
tiempo necesario para instaurar nuevas prcticas y cambiar o mejorar las existentes.
La experiencia comparada adicionalmente indica que la dinmica, los rasgos del
contexto poltico en el que surgen y los procedimientos, las estructuras y los actores
que conforman este contexto inciden en la marcha y los resultados que alcanza la
agencia. La experiencia internacional tambin muestra que la evaluacin de polticas
pblicas como prctica sistemtica en el sector pblico no slo no ha planteado conictos con la dinmica democrtica del Estado sino que, en algunos casos, ha sido
incluso fundamental en la intencin de aumentar la participacin de la ciudadana
y profundizar la democracia representativa, donde la introduccin de la evaluacin
se fundament en la necesidad de aumentar la eciencia y la ecacia de la gestin
pblica y de posibilitar una mejor responsabilizacin dentro del sector pblico (Ospina, Cunill y Zaltsman, 2004). Ello tambin deja ver que no puede separarse lo
poltico de lo tcnico, por lo que ser necesario considerar factores que permitan un
adecuado equilibrio entre ambos aspectos.
El anlisis comparado muestra que la instalacin de una Agencia de Evaluacin
de Polticas Pblicas requiere de condiciones mnimas que se ubican mayoritariamente en el entorno poltico, institucional y social. Al mismo tiempo, es conveniente
resaltar que la evaluacin de polticas pblicas favorece el desarrollo institucional
y la calidad de la accin pblica. Efectivamente, un mayor carcter participativo
de la evaluacin debe ser el resultado de la intervencin directa de las instancias
y responsables de las polticas pblicas, no slo suministrando informacin, sino
participando en la reformulacin de los procesos, en la obtencin y anlisis de la
informacin y en la elaboracin de informes y recomendaciones. Una evaluacin
integral requiere, adems, ampliar el acercamiento entre la poblacin objetivo y las
instituciones sociales para operar mecanismos de participacin social que garanticen
una evaluacin participativa, sistemtica e integral que impulse la articulacin de
esfuerzos institucionales y de la sociedad civil.
La instalacin de una agencia de evaluacin de polticas pblicas implica un
cambio sustantivo en el modo en que el Estado enfrenta los problemas pblicos. A
partir de la instalacin de una Agencia de Evaluacin de Polticas Pblicas ya no es
suciente slo disear e implementar intervenciones desde los rganos del Estado,
sino que el foco se traslada a la capacidad de polticas, programas y proyectos para
superar o reducir sensiblemente el problema pblico abordado. Ello implica, por un
lado, poner el acento en resultados e impactos, antes que en actividad, pero, por otro,
tambin implica cambios sustantivos en las lgicas de trabajo del aparato del Estado;
todo lo cual requiere extensos y sostenidos acuerdos y compromisos polticos.
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Bibliografa
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ANEXO
Listado de entrevistas
Entrevistas realizadas
Entrevistas rechazadas
Solicitudes de entrevistas
No respondidas
Jorge Burgos1
DIPUTADO
Camilo Escalona
PRESIDENTE PS
Jorge Schaulsohn
SECRET. GRAL. CHILE PRIMERO
Eugenio Lahera
CHILE 21
Carlos Larran2
PRESIDENTE RN
Gonzalo Duarte
DIPUTADO
Ernesto Silva
UNIVERSIDAD DEL DESARROLLO
Hernn Larran
SENADOR
Carlos Bianchi
SENADOR
Sergio Molina
EX MINISTRO
Jos Antonio Gmez

PRESIDENTE PRSD
Jos Miguel Ortiz

DIPUTADO
Rosana Costa
LIBERTAD Y DESARROLLO
Jos Auth
PRESIDENTE PPD
Edmundo Eluchans
DIPUTADO
Marco A. Gonzlez
EDITOR ADJUNTO LA TERCERA
Oscar Godoy3
UNIVERSIDAD CATLICA
Cristin Larroulet
INSTITUTO LIBERTAD Y DESARROLLO
Ramiro Mendoza
CONTRALOR GENERAL
DE LA REPBLICA
Leonidas Montes
UNIVERSIDAD ADOLFO IBEZ
Vctor Tokman
EX ASESOR PRESIDENCIAL
Mauricio Muoz
ASESOR DE LA
PRESIDENCIA DE LA REPBLICA
Fernando Flores
PRESIDENTE CHILE PRIMERO
Mauricio Villena
UNIVERSIDAD ADOLFO IBEZ
Jorge Marshall
EXPANSIVA
Rodrigo Mardones4
UNIVERSIDAD CATLICA
Alfredo Rehren
UNIVERSIDAD CATLICA
Eduardo Abedrapo
SUBSECRETARIO MIDEPLAN
Mara Luisa Brahm

INSTITUTO LIBERTAD
Sergio Melnick
PRESIDENTE ANTICIPA S.A.
Laura Gmez
JEFE DIVISIN DE INVERSIONES
MIDEPLAN
Mara Olivia Recart
SUBSECRETARIA DE HACIENDA
Julio Dittborn
DIPUTADO
Cristin Monckeberg
DIPUTADO
218
01-10-2009 9:30:45
Nicols Monckeberg
DIPUTADO
Adela Cern5
CENTRO DE ESTUDIOS
DEL DESARROLLO
Manuel Marfn
EX MINISTRO HACIENDA
CONSEJERO DEL BANCO CENTRAL
Carolina Toh
DIPUTADA
Rodrigo Egaa
EX DIRECTOR PRYME
Y EX SUBSECRETARIO SEGPRES
Enrique Correa
EX MINISTRO
1
2
3
4
5
Soledad Alvear se excusa y encarga la entrevista a Jorge Burgos.

Recomienda entrevistar a Mara Luisa Brahm.
Recomienda entrevistar a Rodrigo Mardones.
Declina la entrevista por no ser su rea de trabajo.
Sergio Micco se excusa y recomienda entrevistar a Adela Cern.
219
01-10-2009 9:30:46
01-10-2009 9:30:46
Experiencia internacional en regulacin

y autorregulacin de encuestas polticas
y elector ales de opinin pblica.
Lecciones par a Chile
01-10-2009 9:30:46
Miguel ngel Lpez, Pedro Figueroa, Alejandro Salinas,

Andrs Dockendorff y Gustavo Martnez. Investigadores
y docentes del Instituto de Asuntos Pblicos de la
Universidad de Chile.
01-10-2009 9:30:46
Experiencia internacional en regulacin

y autorregulacin de encuestas polticas
y elector ales de opinin pblica.
Lecciones par a Chile1
Miguel ngel Lpez, Pedro Figueroa, Alejandro Salinas

Andrs Dockendorff y Gustavo Martnez
Introduccin
Los estudios de opinin pblica en Chile adquieren continuidad y sistematicidad
a partir de la recuperacin de la democracia y particularmente a propsito del plebiscito de 1988. No obstante, ya en 1958 se realiz el primer estudio de opinin
pblica, conducido por el socilogo Eduardo Hamuy, trabajo que se intensic en
los 60 y comienzos de los 70 hasta el quiebre de la democracia en 1973, a partir de
lo cual la realizacin de estudios de opinin pblica es interrumpida, reactivndose
posteriormente en la segunda mitad de la dcada de 1980, cuando con motivo del
plebiscito de 1988 varias empresas e instituciones acadmicas comenzaron a estudiar
la conducta y las preferencias polticas de los chilenos2.
Actualmente, las empresas y centros de estudios que realizan encuestas se han
multiplicado as como tambin las organizaciones y personas naturales y jurdicas
Este trabajo es una versin compendiada y actualizada del estudio titulado Experiencia Internacional en Regulacin y Autorregulacin de Encuestas Polticas y Electorales de Opinin Pblica.
Lecciones para Chile, que fue realizado por el Instituto de Asuntos Pblicos de la Universidad
de Chile para la Divisin de Estudios del Ministerio Secretara General de la Presidencia. Actu
como contraparte de dicha Divisin, Jos Miguel Cabezas.
Entre las instituciones y empresas ms conocidas en las actualidad encontramos al Centro de
Estudios Pblicos (CEP), Centro de Estudios de la Realidad Contempornea (CERC), MORI,
ADIMARK, GEMINES, DESUC y TIME. A stas se agregaron en los 90: el Centro de Estudios
del Desarrollo (CED) y la Fundacin FUTURO.
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interesadas en ellas. Esto se ha visto reforzado por los avances tcnicos y metodolgicos que reducen los tiempos de realizacin y los costos de este tipo de estudios, entre
cuyas consecuencias est la proliferacin de encuestas telefnicas y la explotacin
meditica de los resultados. En la medida en que las encuestas han sido desarrolladas
para nes privados (como generalmente ocurre con la investigacin de mercados) sus
efectos pblicos han sido mnimos, pero cuando se trata de encuestas con publicidad, su capacidad para afectar la opinin de la ciudadana las ha convertido en un
aspecto fundamental de las democracias contemporneas. En tal sentido, si bien las
encuestas en s no son un issue de importancia social, su divulgacin las transforma
en un factor que s lo es. De esta forma, uno de los problemas fundamentales que
surge cuando se publican conjuntamente estudios que siguen estndares metodolgicos rigurosos e internacionales de calidad (por ejemplo: CEP, CERC, MORI, entre
otras) y otros cuyo muestreo, cuestionarios y tcnica de recoleccin de datos distan
de aquellos criterios, tiene que ver con la proliferacin y confusin de estndares,
tcnicas y resultados que muchas veces no permiten distinguir desde un punto
de vista estrictamente metodolgico entre buenas y malas encuestas. Dada esta
situacin y la centralidad que han adquirido las encuestas incluso como tcnica de
gobierno e instrumento de decisin es que resulta necesario que Chile cuente con
algn tipo de procedimiento o mecanismo que permita garantizar ciertos estndares
de calidad, sean stos legales, tcnicos o ticos.
A partir de lo sealado hasta este punto es que se justica la necesidad de discutir
y disear propuestas de poltica pblica que contribuyan al mejoramiento y calidad
de las encuestas. Para asegurar la pertinencia de estas polticas es que se recomienda
comenzar el debate a partir de la revisin de la experiencia comparada, identicando
y clasicando a los pases que cuentan con marcos regulatorios o siguen cdigos de
tica profesional orientados a velar por la calidad de las encuestas.
Este artculo corresponde a la versin resumida de un proyecto de investigacin
realizado en 2008 sobre las disposiciones legales y de autorregulacin tica aplicadas
a las encuestas de opinin en diversos pases. El objetivo general de este estudio
fue evaluar, mediante el anlisis de la experiencia internacional, la pertinencia (y
caractersticas que debera tener) una poltica de mejoramiento de los estndares
de calidad de encuestas polticas y electorales. Para ello fueron analizadas diversas
experiencias internacionales de regulacin y autorregulacin del mercado de las encuestas polticas y electorales, a partir de lo cual fueron identicados los estndares
de calidad utilizados internacionalmente para el diseo, implementacin y difusin
de los resultados de las encuestas. Estos hallazgos, junto a la opinin de los expertos
consultados sirvieron para proyectar y evaluar los lineamientos generales que debera
cumplir una poltica de mejoramiento de los estndares de calidad en el mercado de
encuestas polticas y electorales de opinin pblica en Chile.
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Lpez et al. Experiencia internacional en regulacin y autorregulacin de encuestas
Aspectos conceptuales
La investigacin a travs de la aplicacin de encuestas de opinin ha tenido un gran
impacto en las sociedades democrticas, donde la apelacin a la opinin pblica se
ha hecho cada vez ms frecuente y ha adquirido una indita centralidad en el mbito
poltico,3 permitiendo a los candidatos conocer qu piensa la gente de ellos y a los
gobiernos, incluso, enmendar el rumbo, lo que ha convertido a las encuestas en una
especie de ritual del proceso poltico democrtico (Sanders, 2003; Lipari, 1999).
Osborne y Rose (1999) sealan que los estudios de opinin pblica, y sobre todo el
fuerte desarrollo que tienen a partir de los 50 en Estados Unidos e Inglaterra, ponen
de maniesto la capacidad de crear fenmenos, ya que en algunos casos la opinin
pblica ha conseguido crear una imagen del mundo a travs de la verdad que ellas
expresan.
La investigacin sobre la opinin pblica no ha quedado al margen del proceso
de globalizacin sino que ha superado con creces el desarrollo inicial acotado a las
democracias occidentales, lo que ha conllevado no slo su exportacin y asimilacin
como parte fundamental de la vida poltica y social en pases menos desarrollados,
sino que tambin el incremento sostenido de la perspectiva cross-national en la investigacin sobre opinin pblica. En ese sentido, Heath, Fisher y Smith (2005) analizan y discuten el crecimiento de la cross-national survey (World Values Survey, Internacional Social Survey Program, European Social Survey y los distintos barmetros
internacionales), poniendo atencin en el alcance comparativo de estos estudios y
sugiriendo nalmente, la incorporacin de nuevos estndares para el mejoramiento
de estos programas de investigacin.
Kavanagh (1994) seala que existen tres tipos de encuestas en los pases occidentales: las encuestas pblicas realizadas, principalmente, por institutos, universidades
o empresas locales cuyos resultados sobre poltica contingente, posicionamiento de
candidatos, identicacin partidaria u otros tpicos de investigacin poltica y tambin social son presentados a la opinin pblica; en segundo lugar, las encuestas
privadas, encargadas por empresas o partidos a rmas o instituciones dedicadas a la
opinin pblica, y que tienen el propsito de contribuir a la planicacin estratgica
de quien las solicita, y slo en ocasiones son arregladas y presentadas, en sus resultados parciales, al pblico. Finalmente, estn las encuestas de carcter cientco, las
que dieren en varios aspectos de los otros tipos de encuestas de opinin mencionados. En el caso de las encuestas electorales4 su propsito central estara en indagar
sobre el comportamiento electoral, ms que realizar una lectura actualizada o coyuntural de la competencia poltica. En el caso de las encuestas de ndole cientca
Aun cuando ello pudiera ser slo en el plano discursivo, la apelacin a la opinin pblica o a la
voz de las encuestas se ha transformado en un recurso ampliamente utilizado.
En preciso sealar, a modo de aclaracin, que se entiende por encuestas electorales aquellas que
se realizan durante la campaa electoral, es decir desde que comienza la convocatoria formal a los
comicios, mientras que las encuestas polticas corresponderan a aquellas que se hacen antes de esa
etapa, en la prehistoria de la formacin del voto (Huneeus, 2007).
225
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se aprecia un trabajo de anlisis estadstico ms acabado y una presentacin de los

datos ms sosticada (Kavanagh, 1994).
La literatura ha constatado empricamente el rol cada vez ms protagnico que
juegan las encuestas de opinin en los diversos mbitos de la vida poltica, incidiendo en la toma de decisiones, en la relacin del Presidente de la Repblica con
el Congreso, en las polticas pblicas, en la jacin de la agenda pblica (Beal y
Kinckley, 1984; Bond, Fleisher y Northrup, 1988; Burstein, 2003) y en los procesos
de seleccin y nominacin de candidatos, reemplazando virtualmente otros mecanismos como las elecciones primarias (Bohr, 1983; Gelman y King, 1993; Garrigou,
2007). Es a partir de la dcada de los 60 cuando el uso de las encuestas de opinin
comenz a crecer en trminos exponenciales, siendo utilizadas con nes electorales
por los partidos y los candidatos. Desde entonces, el nmero de rmas, empresas e
instituciones que compiten en la realizacin de encuestas ha aumentado constantemente (Kavanagh, 1994).
Las encuestas de opinin complementan la informacin y el conocimiento sobre
los procesos polticos y su impacto en la ciudadana. En los pases democrticos las
encuestas sirven para orientar la accin, o bien como punto de referencia para quienes estn en posiciones de autoridad y toma de decisin (Huneeus, 1999). Son un
instrumento para conocer las expectativas y valoraciones de la poblacin, y si bien
no se constituyen en el indicador de la oferta y demanda de la poblacin frente al
Estado, han adquirido cada vez mayor importancia (Lpez y Martnez, 1999).
Los estudiosos han abordado el tema de los efectos de las encuestas electorales
en las actitudes y preferencias de las personas, pero en este campo la evidencia es
contradictoria, ya que una parte se inclina por sostener la primaca del efecto bandwagon tendencia a adoptar la posicin de la mayora en tanto otros respaldan el
efecto underdog inclinacin hacia asumir la preferencia de la minora, ambas en la
lgica de una creciente inuencia impersonal proyectada y amplicada por los medios de comunicacin (Ceci y Kain, 1982; Mutz, 1992; Uribe y Manzur, 2007). De
esa forma, la inuencia de las encuestas en las preferencias de los individuos est en
constante debate, y no existe un consenso o un punto de acuerdo entre los estudiosos
sobre una relacin estricta de causa-efecto. Para algunos, el impacto de las encuestas
de opinin en las preferencias de las personas dependera del tipo de eleccin, siendo
ms fuerte su incidencia en el caso del referndum y en las elecciones primarias que
en el resto de los comicios (West, 1991; Irwin y Van Holsteyn, 2002). Por otro lado,
Klor y Winter (2007) proporcionan evidencia emprica que sustentara la tesis de
los efectos fuertes de las encuestas sobre los votantes, en particular cuando se trata de
electorados divididos, incidiendo negativamente en la posicin minoritaria.
En general, las encuestas son instrumentalizadas por candidatos y pre-candidatos
como herramientas de posicionamiento, para lo cual recurren a encuestadoras fantasmas y sondeos de dudosa factura metodolgica (Uribe y Manzur, 2007), asumiendo que el efecto bandwagon existe y opera entre los electores. As, las encuestas
estn cada vez ms comprometidas en la poltica, lo que vuelve ms difusos los
lmites entre los medios y la actividad poltica, de forma tal que las encuestas van
construyendo el imaginario de la competencia electoral, convirtindola en una ver226
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dadera carrera, todo lo cual produce una espectacularizacin del sondeo, convirtindolo en noticia de primera plana (Tuesta, 2007). Lamentablemente, la forma en
que los medios reportean las encuestas, y los efectos sobre las personas que tiene la
informacin basada en los resultados de encuestas de opinin ha sido atendida slo
recientemente, y en algunos casos, en base a argumentos puramente normativos
(Pan, Abisaid et al., 2005; Crdova y Salazar, 2007).
Por otro lado, el proceso democrtico se nutre de la mayor disponibilidad y sistematicidad de informacin relativa a las percepciones y opiniones de los ciudadanos. Las encuestas de opinin pblica facilitan el conocimiento de las actitudes
y percepciones ciudadanas no slo como insumo para las campaas electorales y
el establecimiento de plataformas electorales de los candidatos, sino que tambin
como informacin relevante para la formulacin y establecimiento de prioridades
en la agenda pblica, sirviendo como plataforma para el vnculo entre las polticas
pblicas y los intereses y demandas de la ciudadana.
En Amrica Latina, pese a las dicultades y obstculos (disponibilidad de recursos materiales y tcnicos) que limitan la realizacin de encuestas, stas igualmente
han adquirido un rol protagnico en el proceso poltico de los diversos pases desde
la ola democratizadora de los 80. Las encuestas de opinin no slo han indagado
en torno a las percepciones y opiniones de las personas sobre guras polticas y candidatos, sino que han mostrado, en algunos casos con resultados desalentadores, las
actitudes hacia la democracia, los partidos y la poltica en general.
Experiencia internacional en materia de regulacin de encuestas polticas

y electorales
En esta seccin del artculo se presentan algunos de los resultados y hallazgos ms
importantes de la investigacin comparada sobre la experiencia internacional en
materia de regulacin de encuestas polticas y electorales, siguiendo la orientacin
proporcionada por la estrategia metodolgica del estudio, para lo cual se revis literatura especializada y bases de datos con informacin internacional sobre legislacin
regulatoria y autorregulacin de las encuestas de opinin. Se examinan algunos aspectos generales, que emergen de la experiencia comparada, para luego discutir la
experiencia en cada pas analizado.
En primer trmino, el patrn recurrente de la experiencia internacional se orienta
hacia el establecimiento de normas ticas y jurdicas que regulan y delimitan el
campo de actividad de las empresas e instituciones que realizan encuestas. El objetivo es reducir los errores, vicios, y manipulaciones que podran existir en el manejo
de la informacin difundida por las encuestas y los sondeos de opinin, toda vez
que esta informacin es considerada de inters pblico y su manipulacin podra
tener incidencia en la formacin de actitudes y preferencias polticas y electorales.
La postura regulatoria que propugna el establecimiento de pautas legales a las que
deben sujetarse las encuestadoras y los institutos y organizaciones que realizan estudios de opinin y sondeos electorales, de intencin de voto y polticos, surge en
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los pases europeos, particularmente en torno a la experiencia de Francia y Espaa.

La ley francesa es particularmente interesante ya que no slo regula las encuestas y
sondeos electorales y de intencin de voto (como sucede en buena parte de los pases
que regulan las encuestas), sino que tambin incluye los estudios relacionados directa
o indirectamente con los comicios, tanto en perodo electoral como no electoral.
Luego de esa experiencia se legisl sobre la materia en Espaa, Portugal y Blgica.
Por su parte, en la tradicin anglosajona (el al liberalismo) ha primado la autorregulacin, siendo Estados Unidos, Reino Unido y Alemania los pioneros al respecto
(Tuesta, 1999, 2007; Villanueva, 2007). En el caso de la legislacin espaola (que se
revisa en detalle en la siguiente seccin), su existencia no es fruto de la casualidad
o la creatividad de los legisladores, sino que respondi a la situacin vivida para las
elecciones de marzo de 1979, cuando se multiplicaron los sondeos y encuestas electorales poco serias y cuya objetividad era bastante cuestionable, a lo que se agreg una
percepcin generalizada de que los sondeos y estudios electorales habran incidido en
los resultados electorales. Con el propsito de resguardar la seriedad de los comicios
futuros y evitar que se repitieran escenarios como el mencionado, distintos sectores
polticos impulsaron una normativa ad hoc (Glvez, 2000). La legislacin espaola
recogi el riesgo de la falta de objetividad en la realizacin, diseo, anlisis y difusin
de las encuestas electorales, por lo que la regulacin tena por objeto proteger el derecho de los electores a obtener informacin veraz, estableciendo una serie de normas
especcas que buscaban asegurar la calidad de las encuestas (Glvez, 2000: 112).
En la legislacin de los pases europeos pioneros en esta materia (Espaa, Francia,
Blgica, Portugal, entre otros), un punto clave consiste en velar porque los datos, la
informacin y los resultados de las encuestas no estn adulterados, modicados o
manipulados de tal forma de que se altere la informacin que se entrega a la opinin
pblica. A ello se agrega la obligacin de publicar la cha tcnica con los antecedentes ms importantes de la encuesta, tales como: la empresa o institucin que realiz
la encuesta; institucin, grupo o persona que encarg la encuesta; nanciamiento;
tamao de la muestra; metodologa para seleccionar la muestra; representatividad y
cobertura geogrca. Por ejemplo, la legislacin francesa sanciona la publicacin de
encuestas que conlleven una alteracin del alcance de los resultados obtenidos o la
existencia de indicaciones engaosas. En el mismo sentido la ley belga sanciona el
error, deformacin o manipulacin de los resultados de una encuesta y la legislacin en Portugal habla de la alteracin de signicado de los resultados obtenidos.
En tanto, en Espaa la ley seala que: La Junta Electoral Central vela porque los
datos e informaciones de los sondeos no contengan falsicaciones, ocultaciones o
modicaciones deliberadas (Glvez, 2000).
Ahora bien, las regulaciones, cdigos de tica y las recomendaciones que buscan
asegurar estndares de calidad para las encuestas son de larga data. En el caso de las
regulaciones gubernamentales sobre las encuestas, stas cubren un amplio rango de
aspectos, desde ciertos requisitos tcnicos hasta fechas en las cuales presentar resultados de encuestas est prohibido.
Por su parte, las primeras autorregulaciones se impulsaron en Estados Unidos
despus de la Segunda Guerra Mundial, cuando las encuestas, sobre todo las pre228
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electorales, comenzaron a multiplicase. Tal es as, que en el Congreso de la Asociacin Americana de Opinin Pblica (AAPOR) de 1948 ya se discuta la necesidad
de establecer estndares compartidos para garantizar la calidad de las encuestas y
mejorar la percepcin del pblico. En esa misma fecha el gobierno norteamericano
estaba considerando la posibilidad de introducir un marco regulatorio a las empresas
encuestadoras.
En Europa, el Comit de Ministros del Consejo Europeo adopt la Recomendacin nm. R (99) 15 On Measures Concerning Media Coverage of Elections
Campaigns, en la que se establecieron algunos requerimientos para las encuestas de
opinin en su publicacin y difusin a travs de los medios de comunicacin. Entre
ellos se seal que los medios que difundan y/o publiquen los resultados y datos de
estudios de opinin pblica deben entregar al pblico la informacin suciente para
que ste pueda formarse un juicio de valor y mrito sobre la calidad de las encuestas
y, por tanto, la pertinencia y validez de la informacin proporcionada. La resolucin
establece que, junto con los resultados de las encuestas, la difusin debe incluir
informacin sobre el partido poltico, la organizacin o la persona que encarg el
estudio, informacin sobre la organizacin que realiz la encuesta, la metodologa
empleada para su realizacin, el tamao de la muestra, el margen de error estimado
y la fecha o perodo en que se realiz el trabajo de campo (GCFE, 2003).
En Amrica Latina algunos pases han introducido normativas legales para controlar y salvaguardar la calidad de las encuestas polticas y electorales obligando a
los encuestadores a registrar los protocolos tcnicos utilizados y quedando a disposicin de quienquiera consultarlos pero, en general, no hay disposiciones que permitan tener un organismo tcnico que controle tal actividad (Rial, 2007). Esto se
discute ms adelante, cuando se abordan los rganos y entes encargados de regular
y controlar a las encuestadoras y los estndares de la investigacin por encuestas, lo
que resulta grco en los casos de Colombia, Ecuador, Panam y Per. Como en
casi todos los temas sujetos a regulacin, un tema es la disposicin legal y otro es la
existencia de organismos que puedan cumplir ecientemente con su cometido y que
logren efectivamente impulsar estndares de calidad y objetividad en las encuestas
poltico-electorales, es decir, que cuenten con la capacidad de ejercer un control
efectivo sobre las encuestadoras.
Entre los pases de la regin que regulan la calidad de las encuestas y/o solicitan
informacin sobre el nanciamiento y otros aspectos tcnicos para la publicacin
y difusin de los resultados de las encuestas se cuentan Brasil, Colombia, Ecuador,
Mxico y Panam, mientras que un nmero ms amplio de pases (como se ver
en otra seccin de este artculo) establece prohibiciones (blackout) para la difusin
y publicacin de encuestas poltico-electorales los das o semanas previas a la realizacin de los comicios. En Argentina, desde mayo de 2004 existe un proyecto de
ley sobre rgimen de encuestas electorales donde se busca regular la difusin y publicacin de los sondeos electorales, incluyendo informacin sobre la encuestadora
y la persona o institucin que solicit la encuesta, caractersticas cientcas de la
encuesta (mtodo de muestreo empleado, tamao de la muestra, margen de error,
representatividad, cobertura, procedimiento para la seleccin de los entrevistados y
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fecha de realizacin del trabajo de campo), adems del requerimiento de publicar el

cuestionario completo. El proyecto consideraba tambin entregar la base de datos,
a objeto de evitar modicaciones, alteraciones y/o falsicaciones en los resultados.
Para dar cumplimiento a lo anterior, el proyecto contemplaba la creacin de un
comit consultivo permanente a objeto de comprobar la objetividad y consistencia
metodolgica de las encuestas que estimara pertinente.5
Uno de los principales problemas sobre este aspecto es que en los pases que carecen de regulaciones claras y precisas sobre encuestas de opinin poltica y electoral
es frecuente que este instrumento de investigacin social sea utilizado para intentar
manipular la opinin pblica, en especial de cara a un evento electoral, cuando las encuestas fantasmas se multiplican con el propsito de apoyar a tal o cual candidato,
como herramienta de comunicacin o estrategia poltica (Tuesta, 2007; Villanueva,
2007).
A continuacin se expone la experiencia internacional en base a la muestra de pases con miembros en la World Association for Public Opinion Research (WAPOR),
a los que se agreg Panam, que no tiene miembros en esta asociacin, pero s tiene
legislacin regulatoria sobre las encuestas poltico-electorales.
Descripcin y categorizacin de los marcos regulatorios de las
encuestas polticas y electorales
En este apartado de la seccin se revisan cuatro categoras o criterios referentes a la
regulacin de las encuestas de opinin, a saber: regulacin y estndares de calidad
para la difusin y publicacin de encuestas poltico-electorales (cuadro 1), la legislacin comparada relativa a los estndares de calidad en el diseo metodolgico (cuadro 2), los requisitos y disposiciones legales para las encuestadoras (cuadro 3) y, nalmente, la institucionalidad compuesta por los organismos que regulan, controlan
o scalizan la realizacin, publicacin y difusin de las encuestas poltico-electorales
en la muestra de pases (cuadro N 4).
En total, son 18 los pases que tienen legislacin en alguno o ms de los criterios
sealados. Estos son: Blgica, Brasil Canad, Colombia, Ecuador, Espaa, Francia,
Grecia, India, Italia, Mxico, Repblica Checa, Rusia, Panam, Per, Portugal, Turqua y Ucrania. En el primer cuadro se entrega informacin sobre la regulacin de
la difusin y publicacin de las encuestas y los estndares de calidad e informacin
requeridos, mientras que el segundo mdulo (cuadro 2) examina exclusivamente los
estndares de calidad en el diseo metodolgico. Se clasicaron estos dos mdulos
en forma separada para registrar en detalle la legislacin y las disposiciones referentes
a la calidad y objetividad de las encuestas, no obstante lo cual, el primer cuadro ya
recoge la temtica de la calidad al establecer requisitos de informacin (cha tcnica
Proyecto de Ley, 5 de mayo de 2004, Rgimen de Encuestas Electorales. Cmara de Diputados

de la Nacin, Mesa de Entradas, Buenos Aires, Argentina.
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y otros) para la publicacin basados en el rigor cientco y la consistencia metodolgica de las encuestas. Por ello, en la segunda categora (cuadro 2) se mencionan
slo los pases en los que se encontr legislacin que abordaba directamente el tema
de la calidad y objetividad de las encuestas en forma separada a la regulacin de la
informacin para la publicacin y difusin de ellas.
Cuadro 1. Regulacin y estndares de calidad requeridos para la difusin y publicacin

de encuestas poltico-electorales
Pas
Blgica
La legislacin establece la obligacin de informar sobre:

La persona u organizacin que solicit la encuesta
El tamao de la muestra.
Canad
La publicacin y difusin de las encuestas electorales requieren que las encuestadoras entreguen el nombre de quin solicita la investigacin, el nombre
de la empresa o institucin que realiza la encuesta, el perodo del tiempo
en el que se realiz el trabajo de campo, el margen de error, la tasa de no
respuesta y el tamao de la muestra considerada.
Colombia
El Artculo 30 de la Ley 130 (marzo 1994) establece como obligacin para la

difusin de las encuestas electorales:
1. Publicar la totalidad de la encuesta
2. Indicar quin la realiz
3. Indicar quin solicit la encuesta
4. El financiamiento
5. El tamao y caractersticas de la muestra
6. Los temas especficos que trata
7. Las preguntas formuladas
8. Las fechas del trabajo de campo
9. La cobertura de la muestra.
Ecuador
La publicacin o difusin de encuestas, sondeos y proyecciones electorales

deben contener las siguientes especificaciones tcnicas:
a) Nombre de la encuestadora y nmero de registro;
b) Fecha de realizacin; y,
c) Margen de error calculado.
Espaa
La Ley Orgnica 5/1985 referente al Rgimen Electoral General establece las

siguientes disposiciones referentes a la publicacin de encuestas electorales
en el lapso de tiempo entre la convocatoria formal a las elecciones y la realizacin de stas:
1. El nombre y la direccin de la persona, institucin, organismo o empresa que haya solicitado la encuesta y de la empresa o institucin que la
realiz;
2. Los aspectos tcnicos del estudio (tamao de la muestra, procedimiento
de muestreo utilizado, margen de error, representatividad, procedimiento
utilizado para la seleccin de los entrevistados);
3. El cuestionario as como la tasa de no respuesta (art 69).
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Francia
Para difundir las encuestas de opinin de intencin de voto debe informarse

sobre:
El nombre de la institucin o empresa que realiz la encuesta
Nombre y la calidad de quin solicit este estudio
Tamao de la muestra
Fecha(s) del trabajo de campo.
Grecia
En el artculo 30 de la Ley 3.023 de 2002, se establece que la publicacin de

los resultados de una encuesta debe incluir la persona o agencia que solicit
el estudio, las caractersticas de la muestra, el tamao y cobertura de la
misma, el nombre de la compaa que realiz la encuesta y el cuestionario
empleado.
India
Las empresas o institutos que realizan encuestas polticas y electorales, de

acuerdo a lo estipulado por la Gua para la Publicacin y Difusin de Encuestas, debern entregar informacin acerca de la organizacin (empresa o
institucin), el tamao de la muestra, la distribucin geogrfica de la muestra,
su representatividad, el margen de error estimado y la metodologa empleada.
La existencia de estos datos es requisito para la publicacin de la encuesta
por los medios.
Italia
A partir del ao 2000 se prohbe la difusin de encuestas electorales desde los

15 das anteriores a la eleccin, hasta el cierre de las mesas de votacin. Los
resultados de las encuestas difundidos en el perodo blackout pueden serlo si
son acompaados de informacin acerca de la metodologa empleada, el tamao de la muestra y la fecha en que se realiz el trabajo de campo. Estos datos
deben remitirse al Departamento de Informacin y Prensa, el que se encargar
de ponerlos a disposicin del pblico en un sitio electrnico.
Panam
El Cdigo Electoral panameo establece que la publicacin y/o divulgacin de

una encuesta o sondeo poltico deber integrar una ficha tcnica en la que se
establezcan:
La persona natural o jurdica que realiz la encuesta
Quin orden, solicit y pag el estudio
El procedimiento y la metodologa utilizada para la seleccin de la muestra
El tamao de la muestra de entrevistados
El cuestionario con las preguntas formuladas a los entrevistados
La representatividad de la muestra en relacin al universo geogrfico y poblacional
La tcnica de recoleccin de datos empleada
La fecha (s) en que se efectu el trabajo de campo
El margen de error estimado.
Portugal
La publicacin y difusin de los resultados de las encuestas requiere de la inclusin de informacin sobre la persona, institucin u organismo que encarga
la encuesta, el tamao y la distribucin geogrfica de la muestra entrevistada,
el margen de error estimado, la tasa de respuesta, la modalidad de entrevista
(encuesta cara a cara, telefnica, correo electrnico, etctera), el cuestionario
y la redaccin especfica de las preguntas.
Repblica Checa
La ley ordena que la publicacin de los resultados de encuestas de opinin

debe incluir los datos sobre la persona o la agencia que contrat el servicio y
solicit la encuesta, caractersticas del diseo muestral, tamao y cobertura.
La publicacin de encuestas electorales est prohibida desde una semana antes de la fecha programada para los comicios hasta el trmino de la votacin.
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Rusia
La Ley de Elecciones para la Presidencia rusa establece que los resultados publicados tienen que proveer la siguiente informacin: los nombres de la organizacin que solicita y/o encarga el estudio, de la organizacin o institucin
que realiza la encuesta, el nombre de la organizacin que publica los resultados de la encuesta; el espacio de tiempo en que se realiz la encuesta (trabajo
de campo); el tamao de la muestra, el alcance o segmentacin geogrfica del
estudio (en el caso que corresponda a una zona en particular, una regin o
todo el territorio nacional); el margen de error, el mtodo de recoleccin de la
informacin y las preguntas del cuestionario.
Ucrania
La Ley de Elecciones Parlamentarias (art. 53) establece que la publicacin de

encuestas electorales debe incorporar los datos de la persona que solicit o
contrat la encuesta, las caractersticas, tamao de la muestra y el margen de
error. En el caso de las elecciones correspondientes a la Cmara Baja, la norma
establece que las encuestas electorales sobre estas elecciones incluyan en
su publicacin los datos de la empresa que realiz la encuesta, el tiempo del
trabajo de campo, la tasa de respuesta, los mtodos para la recoleccin de la
informacin, las preguntas y el cuestionario.
Fuente: Elaborado a partir de la informacin obtenida de <www.aceproject.org>, <www.idea.int>; Crdoba y Salazar, 2007; European Society for Opinion and Marketing Research (ESOMAR)-WAPOR, 2003; Glvez; 2000;
GCFE, 2003; Tuesta, 1999; Villanueva, 2007.
Como se aprecia en el cuadro 1, la publicacin y difusin de las encuestas polticas y electorales en estos casos va aparejada con la obligatoriedad de la publicacin de
la cha tcnica de la encuesta, lo que tiene como norte el cumplimiento de criterios
de transparencia, al sealar la identidad de la empresa que realiza la encuesta y quin
la contrata o solicita, y los estndares tcnicos de la misma, es decir, representatividad, cobertura geogrca, tamao de la muestra, margen de error estimado, la tasa
de respuesta, fecha de realizacin del trabajo de campo, entre otras. En varios casos
tambin se requiere la publicacin ntegra del cuestionario empleado, lo que permite
vericar que las preguntas realizadas a los entrevistados no indujeron las respuestas.
De esa forma, en estos 14 pases la difusin de las encuestas requiere, en forma obligatoria, la entrega de informacin tcnica y metodolgica sobre las mismas.
Cuadro 2. Legislacin sobre estndares de calidad y objetividad para el diseo

metodolgico de las encuestas
Pas
Blgica
La legislacin busca controlar la calidad de las agencias encuestadoras, y fija

estndares de calidad asociados a evitar el error, la deformacin y la manipulacin de los resultados de un sondeo.
Colombia
El Consejo Nacional Electoral regula la calidad de las encuestas polticas y electorales, a objeto de resguardar criterios de profesionalismo. Por ejemplo, las
preguntas formuladas a los entrevistados deben cumplir requisitos metodolgicos que no induzcan o determinen las respuestas.
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Espaa
La regulacin espaola sigue los criterios establecidos por las disposiciones de

autorregulacin de ESOMAR y WAPOR (ESOMAR-WAPOR, 2003). La ley espaola
tambin dispone de una entidad reguladora, la Junta Electoral Central, que est
encargada de que los datos y la informacin que se entrega en los resultados
publicados por las encuestas no estn adulterados, que no se oculte informacin ni se modifique de forma intencionada los datos, resultados o la metodologa empleada.
Francia
Un decreto de 1980 incorpor varias exigencias relativas a la calidad de las

encuestas. Esta normativa estableci que:
1. La muestra entrevistada debe ser representativa
2. El cuestionario no debe contener preguntas de carcter tendencioso
3. Existen aspectos ticos como el consentimiento informado para el entrevistado y la obligacin para la encuestadora de informar sobre el organismo que
realiza la encuesta.
* Verificacin: la empresa y organismo encuestador debe conservar por un
mnimo de dos meses los datos de la entrevista, a objeto de poder verificarla.
Grecia
Durante el blackout pueden realizarse encuestas de intencin de voto encargadas por partidos polticos, no obstante stas no pueden publicarse ni ser difundidas, todo ello con el propsito de evitar encuestas y sondeos de intencin
de voto conducidos por organizaciones o medios de comunicacin que tienen
posiciones y preferencias polticas claramente definidas, los que publican los
resultados nicamente cuando stos son favorables a sus intereses.
Mxico
El Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales establece que

las empresas encuestadoras y las instituciones u organismos que realicen encuestas electorales debern adoptar los criterios cientficos de carcter general
que estipule el Consejo General del Instituto Estatal Electoral correspondiente.
Algunas de las legislaciones estatales establecen criterios metodolgicos, requiriendo que las encuestas estn acompaadas del sistema de muestreo, nivel
de confianza, tamao de la muestra, representatividad, procedimiento para la
seleccin de los encuestados, el cuestionario completo, la tasa de no respuesta
(estado de Hidalgo), en tanto que en otros estados el Instituto Electoral establecer los procedimientos y la metodologa para la realizacin de encuestas
electorales (Jalisco dispondra de esta informacin a travs del sitio electrnico
del Instituto), mientras que en otros como Zacatecas, el Consejo General est
facultado para solicitar informes tcnico-cientficos a universidades y entidades
especializadas. No obstante, y pese a que el Cdigo Federal establece que la
realizacin de encuestas deber seguir los criterios generales de carcter cientfico determinados por el Consejo General de los respectivos Institutos Estatales
Electorales, en muchos casos slo se pide que quien realice una encuesta en
perodo electoral entregue una copia al Instituto, situacin que se dara en
alrededor de 21 estados en los que no se establecen regulaciones especficas y
directrices metodolgicas.
Per
Las encuestas electorales deben incluir, de acuerdo con el reglamento, los

datos de la organizacin o institucin que realiza la encuesta, su nmero de
inscripcin en el registro, y la ficha tcnica, en la que se exige que se seale el
nombre de la persona natural o jurdica que encarg la encuesta, la metodologa empleada, incluyendo el tamao de la muestra, fecha de realizacin, lugar y
cobertura, representatividad de la muestra, margen de error.
234
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Portugal
La Comisin Parlamentaria controla la publicacin de las encuestas de opinin,

para lo cual requiere que las compaas y organizaciones encuestadoras, le
enven la informacin y los resultados antes de que stos sean difundidos y
publicados. La legislacin busca de esa forma garantizar la calidad y objetividad de las encuestas, evitando la alteracin de significado de los resultados
obtenidos.
Fuente: Elaborado a partir de la informacin obtenida de <www.aceproject.org>; <www.idea.int>; Crdoba y

Salazar, 2007; ESOMAR-WAPOR, 2003; Glvez, 2000; GCFE, 2003; Villanueva, 2007; Tuesta, 1999.
En los casos contemplados en el cuadro 2 se muestra la disposicin de estos

pases por garantizar la calidad y la objetividad de las encuestas de opinin, preocupndose especialmente por la calidad de los resultados arrojados en las encuestas
poltico-electorales. En algunos casos el acento est puesto en el rigor de los criterios
cientcos (Mxico) mientras que en otros el objetivo es evitar la manipulacin o
alteracin de los resultados y la informacin que proporcionan los estudios (Blgica,
Espaa, Portugal). En Francia, una de las legislaciones ms completas sobre la materia, la muestra entrevistada debe ser representativa, el cuestionario no debe contener
preguntas de carcter tendencioso y las bases de datos deben estar disponibles para
su vericacin por parte del rgano regulador. Datos como la representatividad de
la muestra seleccionada, el margen de error, la cobertura y otros, impiden o cuando
menos contribuyen a limitar las generalizaciones e inferencias metodolgicamente
inconsistentes. En algunos casos, la evaluacin de los estndares de calidad en el
diseo metodolgico se realiza ex ante, previo envo de los resultados, la base de
datos u otros antecedentes al rgano responsable, el que tras su revisin autoriza la
publicacin y difusin, como se observa en los cuadros 3 y 4.
Cuadro 3. Requisitos y disposiciones para las encuestadoras en la legislacin

comparada6
Pas
Blgica
Legislacin de fines de los 80 estableci Control de Calidad para Encuestadoras. Comisin de Expertos se encargara de fiscalizar y verificar la calidad
de las encuestadoras. Segn los expertos, esta legislacin no habra tenido
impacto.
Brasil
De acuerdo a la legislacin, las encuestas deben ser registradas en la Alta

Corte Electoral cinco das antes de ser publicadas. No obstante la opinin de
los expertos es que esta restriccin para la difusin de las encuestas carece
de relevancia e importancia en la actualidad.
En una modicacin introducida a la Ley 77- 820 en febrero de 2002 por la Ley 2002- 204 (la ley
77- 820 data de 1977).
235
01-10-2009 9:30:48
Colombia
Ecuador
Francia
Mxico
Panam
Per
Turqua
La Ley 130 asigna al Consejo Nacional Electoral la funcin de inscribir a las

empresas e instituciones encuestadoras en un registro nacional, para lo cual
deben cumplir ciertos requisitos.
El artculo 32 del Reglamento General del Control del Gasto y la Propaganda
establece que el Tribunal Supremo Electoral registrar a todas las empresas
encuestadoras y, adems, las sujetar a las normas del mismo. Dentro de los
requisitos que debe acreditar la empresa est el tener personal especializado
en investigacin social y opinin pblica.
Previo a la difusin y publicacin de los resultados de la encuesta o sondeo,
la ley establece que el organismo, institucin o empresa que haya realizado
la encuesta, debe entregar a la Comisin de Sondeos indicaciones en las que
se detalle: el objetivo de la encuesta; el mtodo de seleccin de las personas
encuestadas; el instrumento completo (cuestionario); el tipo de entrevista
(cara a cara, telefnica, etctera); la tasa de no respuesta; la representatividad de los resultados; eventualmente, el mtodo para deducir otros resultados
y conclusiones de carcter indirecto que formarn parte de la informacin que
ser difundida.
Las empresas o instituciones que realicen encuestas electorales debern
entregar copias del estudio completo al Instituto Federal Electoral.
Toda empresa o institucin debe estar registrada en el Tribunal Electoral, para
lo cual debe entregar la siguiente informacin que acredite su idoneidad:
El listado del personal idneo y capacitado para realizar el diseo y el anlisis
estadstico, acreditando su participacin en la organizacin.
El personal administrativo de apoyo.
La preparacin acadmica de los profesionales de la empresa u organizacin
(no inferior a la licenciatura universitaria) debe incluir reas afines a las
encuestas, como psicologa, sociologa, ciencia poltica, entre otras.
Copias del estado financiero de la empresa que acredite la solvencia financiera
y econmica de la empresa para la realizacin de encuestas.
El registro de la empresa deber actualizarse anualmente.
La Resolucin N 142, 2001, aprob el Registro Electoral de Encuestadoras,
base de datos donde figuran las instituciones, organismos o personas que
realizan encuestas o sondeos de opinin sobre intencin de voto, para ser
publicados y difundidos por los medios de comunicacin.
La ley establece que las empresas encuestadoras deben solicitar un permiso
del Instituto Nacional de Estadsticas.
Fuente: Elaborado a partir de la informacin obtenida de <www.aceproject.org>, <www.idea.int>; Crdoba y

Salazar, 2007; ESOMAR- WAPOR, 2003; Glvez; 2000; GCFE, 2003; Tuesta, 1999; Villanueva, 2007.
Como se puede observar en el cuadro 3, algunos pases como Colombia, Ecuador

y Panam establecen requerimientos para las encuestadoras, las que deben inscribirse en los registros dispuestos por los organismos pertinentes, para lo cual deben
presentar informacin que acredite su capacidad operativa y profesionalismo (con
especialistas en el diseo y anlisis de encuestas). Varios entes y organismos a cargo
de la inscripcin y el registro de las encuestadoras estn facultados para sancionar a
las encuestadoras que no cumplan con los requerimientos particulares de cada legislacin, en tanto que aquellas que no estn inscritas no podran realizar encuestas poltico-electorales (Colombia, Ecuador y Per). En el caso de Turqua, la ley establece
que las encuestadoras deben solicitar un permiso para la realizacin de la encuesta.
236
01-10-2009 9:30:48
En otros casos (Brasil, Francia) las encuestadoras deben entregar los estudios a los
rganos y entes a cargo de supervisar la actividad de las encuestadoras, detallando las
caractersticas tcnicas de su trabajo.
Junto con las regulaciones algunas legislaciones crean organismos encargados de
supervisar a las encuestadoras, las que tienen autonoma orgnica y funcional y estn
dotados de las atribuciones necesarias para sancionar y multar en caso de incumplimiento, como se muestra en el cuadro 4.
Cuadro 4. Organismos o entes reguladores/supervisores/reguladores en la experiencia

comparada7
Pas
Nombre organismo o ente

regulador/ fiscalizador
Rol/ funcin/ atribuciones
Blgica
Comisin de Sondeos de Opinin (grupo de expertos)
Su funcin es realizar un control de calidad de las agencias encuestadoras.
Alta Corte Electoral
Est encargada de registrar las encuestas

electorales cinco das antes de ser difundidas y publicadas.
Consejo Nacional Electoral
Supervisa a las encuestadoras para

resguardar criterios de profesionalismo y
rigor metodolgico.
Comisin de Sondeos
Previo a la difusin y publicacin de los

resultados de la encuesta o sondeo, la ley
establece6 que el organismo, institucin
o empresa que haya realizado la encuesta, debe entregar a la Comisin de Sondeos indicaciones en las que se detalle:
el objetivo de la encuesta; el mtodo de
seleccin de las personas encuestadas; el
instrumento completo (cuestionario); el
tipo de entrevista (cara a cara, telefnica, etctera); la tasa de no respuesta;
la representatividad de los resultados;
eventualmente, el mtodo para deducir
otros resultados y conclusiones de carcter indirecto que formarn parte de la
informacin que ser difundida.
Brasil
Colombia
Francia
En una modicacin introducida a la Ley 77- 820 en febrero de 2002 por la Ley 2002- 204 (la ley
77- 820 data de 1977).
237
01-10-2009 9:30:48
Tribunal Supremo Electoral
Est a cargo del registro de encuestadoras, donde se inscriben las empresas que
realizan encuestas de opinin. El Tribunal
tambin est facultado para dictar las
normas que regulan el funcionamiento de
las empresas que realizan, difunden y publican encuestas electorales y de intencin
de voto. Este Tribunal est facultado para
exigir rectificaciones a las empresas que no
cumplan con las disposiciones para la realizacin, publicacin y difusin de encuestas.
Junta Electoral Central
La JEC est encargada de que los datos y la

informacin que se entrega en los resultados publicados de las encuestas no estn
adulterados, que no se oculte informacin
ni se modifiquen de forma intencionada
los datos, resultados o la metodologa
empleada.
Comisin Electoral
Estableci la Gua para la Publicacin y Difusin de Encuestas de Opinin (exit polls),

donde se prohbe la publicacin y difusin
de los resultados de encuestas de opinin
desde 48 horas antes del comienzo de la
votacin hasta que sta acaba.
Departamento de Informacin
y Prensa
La informacin acerca de la metodologa

empleada, el tamao muestral y la fecha
en que se realiz el trabajo de campo de
las encuestas polticas y electorales debe
remitirse al Departamento de Informacin
y Prensa, el que se encarga de poner esta
informacin a disposicin del pblico en un
sitio electrnico.
Consejo General del Instituto

Estatal Electoral
El Cdigo Federal de Instituciones y

Procedimientos Electorales establece que
las empresas encuestadoras y las instituciones u organismos que realicen encuestas
electorales debern adoptar los criterios
cientficos de carcter general que estipule
el Consejo General del Instituto Estatal
Electoral correspondiente a cada Estado. En
algunos Estados, el Consejo solicita copias
de los estudios realizados.
Tribunal Electoral
Tiene la funcin de inscribir y acreditar a

las empresas que se dedican a la realizacin
de encuestas polticas y electorales, para
lo cual solicita la informacin y antecedentes que acrediten el profesionalismo y la
solvencia de la organizacin.
Ecuador
Espaa
India
Italia
Mxico
Panam
238
01-10-2009 9:30:48
Registro Electoral de Encuestadoras
Funciona como base de datos sobre las empresas y organismos encuestadores. Esto es
clave ya que, para su difusin y publicacin,
las encuestas deben, entre otros criterios
metodolgicos ya mencionados, acreditar la
inscripcin de la encuestadora o institucin
en el Registro Electoral de Encuestadoras.
Comit Parlamentario para las

Encuestas
Alta Autoridad para la Comunicacin Social
Controla la publicacin de las encuestas de

opinin, para lo cual requiere de las compaas y organizaciones encuestadoras que le
enven la informacin y los resultados antes
de que stos sean difundidos y publicados.
Instituto Nacional de Estadsticas
Las empresas y organismos encuestadores

tienen que solicitar un permiso para funcionar al Instituto Nacional de Estadstica.
Per
Portugal
Turqua
Fuente: Elaborado a partir de la informacin obtenida de <www.aceproject.org>; <www.idea.int>; Villanueva,

2007; Crdoba y Salazar, 2007; ESOMAR- WAPOR; 2003; GCFE, 2003; Glvez, 2000; Tuesta, 1999.
En esta matriz se incluyeron organismos encargados directa y exclusivamente del

control de calidad de las encuestas y el registro de las encuestadoras, los que tienen
como propsito materializar el cumplimiento de la legislacin referente a los requisitos de publicacin y difusin y a los estndares de calidad del diseo metodolgico y
rigor cientco de las encuestas polticas y electorales. Varios de estos organismos dependen del organismo o instituto de administracin electoral, lo que se explica por
el hecho de que las regulaciones y normativas referentes a las encuestas de opinin
corresponden con exclusividad a las encuestas polticas, electorales y de intencin
de voto. Ahora bien, en algunos casos existen en el diseo institucional comits y
comisiones fuera del rgano electoral (Blgica, Francia, Italia, Per, Portugal); estos
rganos resguardan el profesionalismo y el rigor metodolgico de las encuestas, para
lo cual en algunos casos exigen que las encuestadoras enven sus estudios antes de
su publicacin y difusin. Varios de ellos controlan la inscripcin y el registro de
encuestadoras, proceso en el que estas empresas e instituciones deben acreditar su
solvencia nanciera y su capital humano (personal especializado en encuestas de
opinin, metodologa y anlisis estadstico).
Blackout o el silencio de las encuestas en la experiencia comparada
El blackout consiste bsicamente en un perodo de tiempo (variable segn cada caso)
de veda para las encuestas polticas y/o electorales antes de la realizacin de los
comicios. En esta ventana est prohibida la publicacin y difusin de los resultados
de las encuestas. En ciertas legislaciones tambin se sanciona la realizacin de encuestas o sondeos, aunque sean encargadas para uso privado. En algunos casos, este
perodo de silencio coincide con las restricciones que delimitan temporalmente las
campaas electorales.
239
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Un 55% de los pases (31) con miembros aliados a la WAPOR considerados ms

Panam8 aplica un blackout para la publicacin, difusin y en algunos casos la realizacin de encuestas polticas y/o electorales previo a los comicios, mientras que un
45% (26 pases) no regulan legalmente un perodo de cierre o veda para las encuestas
antes del da de la eleccin.
Grfico 1. Porcentaje de pases con miembros en WAPOR que tienen o no tienen

blackout o perodo de silencio (n: 57)
45%
Existe blackout
No existe blackout
55%
Fuente: Elaborado a partir de los datos disponibles en <www.aceproject.org>;

www.idea.int; WAPOR- ESOMAR, 2003; Villanueva, 2007.
Dentro de los pases que establecen perodo de veda o silencio para las encuestas polticas y electorales (n: 31), un 29% lo hace slo a partir del da anterior a la
realizacin de los comicios (Argentina, Colombia, Croacia, Francia, India, Israel,
Lituania, Polonia y Portugal), un 13% tiene un blackout de 2 a 3 das antes de la
eleccin (Canad, Costa Rica, Jordania y Venezuela); un 22,5% de 5 a 7 das antes
de la eleccin (Armenia, Eslovenia, Espaa, Repblica Checa, Turqua, Uruguay);
un 16% de 8 a 10 das antes (Mxico, Panam, Suiza, Taiwn, Ucrania); un 13%
diez das antes (El Salvador, Grecia, Italia, Per) mientras que un 6,6% (Grecia y
Luxemburgo) tiene un perodo de veda de ms de 20 das, como se puede apreciar
en el grco 2.
El total de pases que tienen miembros aliados a la WAPOR es de 61, entre los que se incluye a
China, Irak, Yugoslavia, Repblica del Congo y Ghana, los que fueron excluidos de la muestra,
tanto por falta de informacin sobre la regulacin y/o autorregulacin de las encuestas polticas
y/o electorales, y por carecer de condiciones mnimas de competencia democrtica y libertades,
as como por un desarrollo limitado de la industria de la opinin pblica (China, Irak).
240
01-10-2009 9:30:48
Grfico 2. Porcentaje de das de blackout antes de la eleccin (n: 31)

35%
30%
29%
25%
22,50%
20%
16%
15%
12,90%
13%
10%
6,60%
5%
0%
1 da
antes
2-3 das
antes
5-7 das
antes
8-10 das
antes
15 das
antes
20 y ms
Fuente: Elaborado a partir de los datos disponibles en <www.aceproject.org>; <www.idea.int>;

WAPOR-ESOMAR, 2003; Villanueva, 2007.
Un 42% de los pases que regulan la publicacin y difusin de encuestas electorales tiene un blackout de 1 a 3 das, lo que se ampla a un 64% si se considera a los
pases que establecen un perodo de veda de 5 a 7 das antes de la eleccin. Es decir,
ms de la mitad de los pases que regulan el perodo de publicacin y difusin de
encuestas polticas y electorales no supera la semana previa a los comicios. En la otra
mitad, los pases que tienen las restricciones ms rigurosas en materia de publicacin, difusin y realizacin de encuestas polticas y electorales son: Luxemburgo (30
das), Ecuador (20 das), El Salvador (15 das), Grecia (15 das), Italia (15 das), Per
(15 das), Panam (10), Suiza (10), Taiwn (10) y Ucrania (10).
En tanto, entre los pases que no regulan la realizacin, publicacin y difusin de
encuestas en perodo electoral se cuenta una mayora de pases europeos (Alemania,
Austria, Blgica, Bosnia Herzegovina, Dinamarca, Estonia, Finlandia, Holanda,
Inglaterra, Irlanda, Islandia, Noruega y Suecia), que representan el 50% del total
de pases de la muestra que no tiene blackout. El 50% restante se distribuye entre
pases del Asia Pacco (Australia, Filipinas, Hong Kong, Indonesia, Japn, Malasia,
Nueva Zelanda, Sri Lanka), frica (Nigeria, Kenia y Egipto) Brasil y Estados Unidos. Esto se entiende si se anota que un 49% de los pases que conforman la muestra
de pases con miembros en WAPOR son naciones europeas.
El estudio de ESOMAR-WAPOR (2003) compara el blackout existente en 1996
y 2002 en 66 pases, la mayora de los cuales coincide con nuestra muestra de pases
aliados a la WAPOR. El cuadro 5 muestra el aumento (+) en las restricciones en
algunos pases y la disminucin (-) en otros. Algunos casos que destacan son Grecia
(aumenta de 0 a 15 das), Corea (de 0 a 23 das), mientras que Colombia y Francia
bajan el blackout de 7 a 1 da antes de los comicios, Italia baja de 28 das a 15 das
antes de las elecciones, Per y Uruguay de 15 a 7 das, Turqua de 30 a 7 das, In241
01-10-2009 9:30:49
donesia de 21 pas a eliminar el blackout, mientras que frica del Sur representa la
liberalizacin ms fuerte, pasando de 42 das del blackout a cero das de veda.9
Cuadro 5. Comparacin de restricciones - blackout para las encuestas
(1996-2002)10
Pases
Argentina
Bulgaria
Chipre
Eslovenia
Grecia
India
Israel
Macedonia
Repblica de Corea
Suiza
Taiwn
Ucrania
Canad
Colombia
Francia
Italia
Per
Polonia
Portugal
Turqua
Uruguay
Venezuela
Indonesia
Kazajistn
Nueva Zelanda
Rusia
frica del Sur
Aument (+)
Disminuy (-)
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
-
N das en 1996
0
1
0
1
0
0
0
0
0
7
0
0
3
7
7
28
15
12
7
30
15
15
21
1
1
2
42
N das en 2002
1
7
7
7
15
1
1
5
23
10
10
10
2
1
1
15
7
1
1
7
7
2
0
0
0
0
0
Fuente: ESOMAR- WAPOR (2003) y <www.aceproject.org>.
10
Los pases de la muestra del estudio ESOMAR-WAPOR que mantuvieron el blackout son; Alemania (0), Australia (0), Austria (0), Bangladesh (0), Blgica (0), Bolivia (2 das), Bosnia y Herzegovina (0), Brasil (0), Croacia (1 da), Dinamarca (0), Estonia (0), Finlandia (0), Holanda (0),
Islandia (0), Irlanda (0), Japn (0), Letonia (0) Luxemburgo (30 das), Malasia (0), Mxico (8
das), Espaa (5), Estados Unidos (0) Nigeria (0), Noruega (0), Pakistn (0), Filipinas (0), Puerto
Rico (0), Suecia (0), Tailandia (0), Emiratos rabes (0), Reino Unido (0).
Los datos disponibles en el estudio ESOMAR-WAPOR (2003) que comparan las restricciones
entre 1996 y el ao 2002, fueron cotejados en la base de datos de <ww.aceproject.org>, lo que
permiti actualizar algunas normativas y regulaciones posteriores a 2002, y que incluyen a pases
que formaban parte de la muestra del estudio citado.
242
01-10-2009 9:30:50
ESOMAR-WAPOR (2003) tambin constata que en un 83% de los pases que

regulan la publicacin y difusin de encuestas poltico-electorales antes de los comicios, agencias gubernamentales o las ocinas de administracin electoral se encargan
del cumplimiento de las normativas, mientras que en un 10% esta tarea est en manos de agencias independientes. Dentro de las razones para establecer restricciones o
blackout para las encuestas, el estudio concluye que en un 43% de los pases con veda
o prohibiciones para las encuestas stas se impusieron para proteger la seriedad y calidad del proceso democrtico, en un 21% para proteger el derecho a la privacidad,
en un 7% por razones de seguridad nacional y un 29% por otros motivos.
Opinin de los expertos internacionales

En este apartado se presentan los resultados obtenidos a partir de la aplicacin de
un cuestionario (vase anexo) autoadministrado dirigido a expertos internacionales.
El listado de expertos se construy a partir de la informacin proporcionada por
WAPOR de sus empresas y personas asociadas. Por lo tanto, la muestra se escogi
de manera intencionada y la respuesta del cuestionario estuvo condicionada a la voluntariedad del experto. Es en este contexto que las conclusiones e interpretaciones
inferidas de esta consulta estarn referidas, exclusivamente, a la calidad de expertos
y de especialistas de las personas que contestaron el cuestionario, y por lo tanto no
guardan relacin ni representan a los pases a los cuales pertenecen los entrevistados.
Sin embargo, la informacin recopilada permite analizar la experiencia que han tenido estos expertos en su trabajo con encuestas y la relacin con eventuales regulaciones o normativas que velan por la calidad de sus estudios.
Durante la segunda etapa de la ejecucin del estudio (julio de 2008) se logr
contactar a 36 expertos de 20 pases11 quienes respondieron voluntariamente un
cuestionario especialmente diseado con el propsito de contrastar la informacin
secundaria recopilada durante la primera parte del estudio. De esta manera, los datos aqu presentados permitieron precisar la informacin obtenida y otorgarle un
mayor nivel de actualizacin. En cuanto al perl de los expertos, principalmente, se
trat de acadmicos ligados a centros de estudios especializados en opinin pblica
y a prestigiadas universidades de los respectivos pases. Destacan tambin algunos
directores y jefes de proyectos de grandes empresas de marketing e investigacin de
mercados. Varias de las personas consultadas pertenecen a medios de comunicacin
que habitualmente implementan y monitorean sondeos de opinin en sus respectivos pases.
El cuestionario utilizado se estructur en base a nueve preguntas orientadas a
conocer la forma como se organizan los pases en torno a la existencia (o no) de
regulaciones que supervisan la calidad de las encuestas. En consecuencia, se les con-
11
Alemania, Australia, Blgica, Bolivia, Brasil, Chipre, Egipto, Espaa, Estados Unidos, Filipinas,
Grecia, Holanda, Hungra, Inglaterra, Italia, Mxico, Nueva Zelanda, Turqua, Repblica Checa
y Rusia.
243
01-10-2009 9:30:50
sult por la vigencia de normativas, cdigos, leyes u otro tipo de regulaciones sobre
aspectos tcnicos de las encuestas polticas, especialmente sobre las denominadas
encuestas a boca de urna. Tambin se les consult sobre la difusin de los resultados y de los aspectos tcnicos (tamao de muestras, nivel de error, etctera) de este
tipo de sondeos.
A continuacin, se presentan los principales resultados a nivel descriptivo de la
consulta a expertos internacionales.
Grfico 3. Pregunta sobre la existencia en su pas de una disposicin legal que regule
la publicacin de resultados de encuestas pre-electorales antes de una eleccin.
39%
61%
S
No
Grfico 4. Cunto tiempo antes de la eleccin existe esta prohibicin?

(Pregunta dirigida slo para quienes respondieron s a la pregunta anterior).
60%
50%
50%
40%
30%
25%
25%
1a3
semanas
otros
20%
10%
0%
1a6
das
Este grco ilustra que la mitad de los expertos sealan la vigencia de algn tipo
de normativa referente a las encuestas pre-electorales (no se especica de qu tipo de
norma se trata) y su restriccin durante algunos das antes de la eleccin. En cuanto
244
01-10-2009 9:30:50
a las alternativas sobre cunto tiempo previo a la eleccin se pueden realizar este
tipo de encuestas, llama la atencin que para el caso de Nueva Zelanda se permitira
hasta la vspera de las elecciones, pero en ningn caso durante el da de las elecciones. En Turqua, por ejemplo, el experto seal que, recientemente, se reform la
temporalidad de este tipo de encuestas pasando de una semana a dos meses antes de
las elecciones. En el caso de Filipinas, originalmente, el gobierno estableci un lmite
de 15 das para los candidatos nacionales, pero se aboli en 2001.
Para el caso de que se permita realizar exit-polls o encuestas a boca de urna en el
pas, ms del 80% de los expertos seala que en sus pases los resultados se pueden
publicar slo despus de cerradas las urnas o bien slo se pueden publicar despus de
que se han entregado los resultados ociales de la eleccin. Algunos expertos de Estados Unidos e Inglaterra, donde no existe restriccin legal para publicar resultados
de encuestas de boca de urna, indicaron que las empresas patrocinadoras de las encuestas (muchas veces medios de comunicacin) acuerdan no publicar ningn tipo
de informacin (resultados) hasta que estn cerradas todas las mesas de los diferentes
estados. Esta situacin, particularmente para el caso de Estados Unidos, es muy importante, ya que busca evitar que se afecte la votacin en la zona oeste del pas por
un tema de diferencias horarias. En Inglaterra tambin se practica la autorregulacin
que bsicamente limita la publicacin hasta que la totalidad de las mesas se cierren.
Grfico 5. En caso de que exista una prohibicin para informar los resultados de una
encuesta en algn perodo anterior a la eleccin o que se prohba la realizacin de
exit-polls o encuestas a boca de urna. Cul es la principal razn que entrega la ley?
12%
88%
Posibilidad de que la publicacin de los resultados afecte la intencin de voto
Otros
Como era de esperar y de acuerdo a la informacin secundaria recopilada en las

etapas previas, la principal razn para regular la publicacin de resultados de encuestas de boca de urna es temer que la publicacin de los resultados afecte la intencin
245
01-10-2009 9:30:52
de voto de los electores. Expertos de Nueva Zelanda enfatizan que en ese pas no se
puede realizar ninguna actividad referida a aspectos electorales.
Grafico 6. Adhiere usted o su empresa a algn cdigo de tica o de buenas prcticas

para la realizacin de encuestas. Puede responder ms de una vez (n=56)12
0%
5%
10%
15%
S, a un cdigo
interno de la empresa
20%
25%
30%
40%
27%
S, a un cdigo nacional
de buenas prcticas
34%
S, a un cdigo internacional
de buenas prcticas
Otros
35%
30%
9%
Las buenas prcticas estn fuertemente autorreguladas, tal como se aprecia en el

grco anterior, ya que los expertos indican que la mayora de las compaas apelan
a cdigos tanto nacionales como internacionales que supervisan el comportamiento
tico de las empresas encuestadoras. En general, cuando los expertos se reeren a
cdigos, principalmente mencionan a ESOMAR, WAPOR, CASRO y AAPOR.
Algunos expertos expresan que en sus pases tambin se siguen algunos cdigos que
regulan la informacin que proporcionan encuestas que trabajan temticas de investigacin en seres humanos.
12
Pregunta de seleccin mltiple.

246
01-10-2009 9:30:52
Grafico 7. Qu aspectos son regulados por cdigos de tica o por leyes

64%
En caso de las encuestas electorales se pone a disposicin

del candidato aspectos metodolgicos
25%
11%
23%
Se obliga a informar el margen de error
60%
17%
27%
Poner a disposicin de los interesados el cuestionario de la

encuesta
60%
13%
20%
Informar si la encuesta fue persona a persona, telefnica, por

correo, etc.
60%
20%
20%
Fechas del estudio de campo
63%
17%
46%
43%
Tasa de no respuesta
11%
17%
63%
Se obliga a informar sobre el tamao de la muestra
20%
23%
Se obliga a informar si la muestra es probabilstica o no
60%
17%
20%
Se obliga a informar quin encarg la encuesta
67%
13%
17%
63%
Se obliga a informar qu empresa realiz la encuesta

20%
Se establece prohibicin de informar sobre asuntos de

seguridad nacional o defensa
83%
0%
17%
64%
Se establece un perodo de no publicacin de encuestas

pre-electorales previo a una eleccin
3%
33%
0%
10%
Ley
20%
30%
Cdigo
40%
50%
60%
70%
80%
90%
No regulada
Finalmente, el grco 7 sistematiza las respuestas de los expertos en cuanto a los

aspectos especcos que son regulados en sus respectivos pases. De este modo, la
mayora (ms de dos tercios) sealan que en sus pases, en general, se autorregulan a
travs de cdigos especcos y no de leyes. Los cdigos de buenas prcticas, bsicamente, guan los procesos de informacin tanto de los aspectos tcnicos como de los
principales hallazgos que proporciona el trabajo con encuestas.
El uso de cdigos de tica profesional

En los pases anglosajones, ms all de las normativas legales que limitan principalmente los plazos de publicacin de encuestas pre-electorales, gran parte de la regulacin de las mismas viene dada por los cdigos de tica que suscriben las empresas.
Lo anterior se basa en el hecho de que las principales asociaciones que renen a
los encuestadores y a las empresas que realizan encuestas tienen como uno de sus
objetivos ms importantes promover en cada pas el derecho a conducir encuestas
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de opinin libremente. Ello, en base al artculo 19 de la Declaracin Universal de

Derechos Humanos que garantiza que: todo individuo tiene derecho a la libertad
de opinin y de expresin. Este derecho incluye el de no ser agraviado a causa de sus
opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas,
sin limitacin de fronteras, por cualquier medio de expresin. Tambin se invocan
los derechos de la libertad de prensa e informacin y disposiciones constitucionales
de cada pas. De esta manera, las asociaciones se convierten en un frente amplio para
oponerse a cualquier tipo de restriccin legal para las encuestas, como las existentes
en algunos pases vistos anteriormente.
No obstante lo anterior, tambin se reconoce que los estudios deben ser realizados
de acuerdo a criterios tcnicos y ticos adecuados por lo que en forma particular han
sido desarrollados diversos cdigos y normas de tica profesional y buenas prcticas
para la realizacin de encuestas. Esta discusin de estndares de calidad es de larga
data y ha estado centrada, principalmente, en dos aspectos. El primero de ellos dice
relacin con la presuncin de que las encuestas deben cumplir ciertos estndares de
calidad y cules deberan ser estos. En segundo lugar, muchos de los aspectos de las
encuestas requieren deniciones conceptuales comunes, por lo que se discute cules
deberan ser stas. En trminos generales, la discusin ha girado en torno al acuerdo
sobre los estndares de calidad mnimos aceptables y deniciones generales, aunque
durante el ltimo tiempo, y debido en parte al aumento de las tasas de no respuesta
de los individuos a las encuestas, tambin se han orientado a las formas de tratar de
manera cientca la no respuesta.
Entre las principales organizaciones que poseen cdigos de tica o de buenas
prcticas y guas tendientes a asegurar la calidad de las encuestas se encuentran, especcamente en el rea de opinin pblica, la World Association for Public Opinion
Research (WAPOR) y la American Association for Public Opinion Research (AAPOR).
En un rango que une el rea de opinin pblica con los estudios de mercado est
la European Society for Opinion and Marketing Research (ESOMAR) mientras que
en el rea de los estudios de mercado destacan la American Marketing Association
(AMA), la Marketing Research Association (MRA), y la Association for Consumer Research (ACR). Por su parte tambin existen las asociaciones que agrupan asociaciones
y que tambin poseen cdigos o guas, como el Council of American Survey Research
Organizations (CASRO), el Council for Marketing and Opinion Research (CMOR),
la National Council of Public Polls (NCPP), entre otras.
El propsito de estos cdigos consiste en establecer altos estndares de calidad
para la realizacin de encuestas, entre ellos, asegurar que la poblacin correcta est
siendo realmente considerada para la seleccin muestral y que sta cubra a todos los
miembros de ella, de modo que todos tengan posibilidad de ser incluidos. En otras
palabras, que el marco muestral (sampling frame) sea completo y actualizado, lo que
en este caso constituye la caracterstica ms importante para asegurar la cobertura
adecuada de la poblacin deseada.
Se recomiendan, por ejemplo, estrategias para asegurar la validez del cuestionario
tales como el fraseo, la medicin de variables a travs de preguntas y el testeo previo
del cuestionario. Se incentiva la especializacin del personal encargado de aplicar el
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cuestionario a la muestra seleccionada y chequeos de calidad en cada una de las etapas de la encuesta. Las recomendaciones ms importantes contenidas en los cdigos
de tica y sobre todo en las guas dicen relacin con la publicacin de los resultados.
Esto implica informacin sobre13:
13
Quin patrocin la encuesta y quin la realiz.

Las razones para realizar el estudio, incluyendo sus objetivos especcos.
El cuestionario utilizado, incluyendo las chas e instrucciones que se le
mostraron al entrevistado cuando se aplic el cuestionario.
La denicin del universo en estudio que es representado en la encuesta con
la descripcin del marco muestral.
Descripcin del diseo muestral incluyendo el tamao de los clusters, el
nmero de llamadas promedio a cada entrevistado, etctera.
Descripcin del proceso de seleccin muestral, entregando informacin de
los mtodos por los cuales las personas fueron seleccionadas por el investigador y dems detalles que permitan una relativamente exacta replicacin.
Tamao de la muestra y resultados de la implementacin del muestreo, lo
que implica informacin sobre el total de la muestra contactada, aquellos no
asignados o entrevistados, nmero de personas que rechazaron la entrevista,
no elegibles y cuestionarios o entrevistas completas.
Documentacin y una descripcin completa, si es aplicable, de las tasas de
respuesta y si es posible informacin de cmo los que responden podran
diferir de los que no lo hacen.
Descripcin de cualquier scoring especial, edicin, ajuste de datos o mtodos
de indexacin utilizados.
Discusin de la precisin de los resultados incluyendo, si es aplicable, estimaciones de los mrgenes de error con referencias a cualquier otra posible
causa de error.
Una descripcin de todos los porcentajes en los cuales se basan las conclusiones.
Una clara delineacin de los resultados que emanan de slo una parte de la
muestra y cules del total de ella.
Mtodos, lugares y fechas de las entrevistas, estudio de campo o recoleccin
de datos.
Caractersticas de los entrevistadores.
Copias de los manuales para el entrevistador, validacin de los resultados,
cdigos y otros.
Cualquier otra informacin que una persona necesitara para hacer una evaluacin razonable de los resultados obtenidos.
Se emplearon los standars for minimum disclosure de AAPOR como gua.

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En la siguiente tabla comparamos los distintos estndares que diversas organizaciones de estudios de opinin pblica utilizan al momento de dar a conocer sus
datos.
Tabla 1. Estndares de disclosure de organizaciones de investigacin por encuestas

WAPOR
AAPOR
CASRO
ESOMAR
Buenas Cdigo Gua Cdigo

Cdigo prcticas
NCPP
20
Gua Declaracin preguntas
Quin la realiz
Quin la encarg
Tamao muestral
Diseo muestral
Mtodo recoleccin de
datos
Cundo se realiz
Error muestral
Fraseo de preguntas
Orden de las preguntas
Universo
Factor de ponderacin
Tasa de respuesta
Sub-grupos
Entrevistadores
X
X
Propsito general
x
x
X
x
x
x
=
x= Importante
X= Muy importante.
Fuente: WAPOR. A Media Guide to Survey Research. Disponible en <http://www.unl.edu/WAPOR/journalists.doc>.
La tabla anterior muestra que los cdigos de tica y guas para la publicacin de
los resultados de las principales organizaciones generalmente cubren los aspectos
ms importantes que garantizan las buenas prcticas. Las menos consideradas son
las menos importantes y conictivas, como la informacin sobre los entrevistadores,
subgrupos y propsito general de la encuesta. La positiva inuencia de los cdigos
de tica y las autorregulaciones queda de maniesto en el hecho de que para incor-
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porarse en estas organizaciones los individuos y empresas estn obligados a suscribir

el cdigo de tica.
Hallazgos y conclusiones
Como se revis, la postura regulatoria busca el establecimiento de normas a las cuales deben sujetarse las empresas, institutos y organizaciones que realizan encuestas
electorales, de intencin de voto y en algunos casos de carcter poltico. Esta postura
nace en pases europeos como Francia, Espaa, Portugal y Blgica, donde la legislacin se preocupa de velar que los datos y resultados de las encuestas no estn adulterados, modicados o manipulados a objeto de que la informacin que se entregue a
la opinin pblica no est distorsionada. Un punto en comn en estas legislaciones
precursoras de la posicin regulatoria es la obligacin de publicar, junto con los resultados o a travs del organismo regulatorio (cuando existe), la cha tcnica de la
encuesta. En Amrica Latina tambin se observa la adopcin por parte de algunos
pases de esta postura regulatoria, entre ellos Brasil, Colombia, Ecuador, Mxico,
Panam y Per. Mientras que en Argentina, desde 2004 existe un proyecto de ley
que busca regular la difusin y publicacin de encuestas electorales, que no slo
establece el requisito de publicar la cha tcnica de la encuesta, sino que tambin el
cuestionario completo y tener disponible la base de datos; en ese proyecto se contempla la creacin de un Comit Consultivo Permanente abocado a resguardar la
objetividad y la consistencia metodolgica de las encuestas electorales.
Mientras tanto, en la tradicin anglosajona ha primado la autorregulacin y los
cdigos de tica para la prensa (difusin y publicacin) y para las empresas e institutos que realizan encuestas, siendo Estados Unidos, Inglaterra y Alemania los casos
ms relevantes, junto a pases como Noruega y Suecia.
Por otra parte, de la muestra de 56 pases con miembros en WAPOR, a los cuales
se agreg Panam (que no tiene miembros en esta entidad pero s posee legislacin
regulatoria sobre las encuestas), un total de 18 pases contempla en su legislacin la
regulacin de las encuestas electorales y polticas en alguno de los siguientes mdulos:
Requisitos de informacin y estndares de calidad para la publicacin y
difusin (14 pases).
Estndares de calidad y objetividad en el diseo metodolgico (8 pases).
Requisitos de inscripcin y registro para las encuestadoras (9 pases).
Existencia de organismos o entes reguladores-supervisores (13 pases).
a) Requisitos para la difusin y publicacin de encuestas poltico-electorales. Este aspecto considera la legislacin que establece directamente requerimientos para la difusin y publicacin de los resultados de las encuestas polticas y
electorales. En los 14 pases que regulan la publicacin y difusin de las encuestas se
requiere obligatoriamente la entrega de informacin sobre los aspectos tcnicos y el
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diseo metodolgico de las encuestas electorales y en algunos casos de las encuestas

polticas en general. En la mayora de estos 14 pases la publicacin y difusin debe
ir acompaada de la cha tcnica donde se debe sealar la identidad de la empresa
o institucin que realiz la encuesta, quin solicit o contrat los servicios, la representatividad, la cobertura geogrca, el tamao de la muestra, margen de error estimado, tasa de respuesta y las fechas en que se realiz el trabajo de campo. En varios
casos, la legislacin requiere, para publicar y difundir los resultados de las encuestas,
que se publique el cuestionario empleado y las preguntas realizadas a los entrevistados (Colombia, Espaa, Grecia, Panam, Portugal, Rusia y Ucrania).
b) Estndares de calidad y objetividad en el diseo metodolgico. Esta
categora considera la regulacin de los estndares de calidad y objetividad para el
diseo metodolgico de las encuestas polticas y electorales. En pases como Blgica,
Colombia, Espaa, Francia, Grecia, Mxico, Per y Portugal existe legislacin que
busca garantizar la calidad y la objetividad de las encuestas, preocupndose prioritariamente de las encuestas de carcter electoral, aunque en algunos casos tambin se
consideran las encuestas polticas. Mientras la legislacin espaola sigue los criterios
establecidos en las disposiciones de autorregulacin de ESOMAR y WAPOR, la
Junta Electoral Central se preocupa de que no se adulteren los datos de las encuestas
o stos sean modicados de forma intencionada, lo mismo que en relacin a la metodologa empleada para la realizacin de la encuesta. En Mxico, el Cdigo Federal
establece que las empresas encuestadores debern adoptar los criterios cientcos que
estipule cada Consejo General del Instituto Electoral Estatal. De esa forma algunas
de las legislaciones estatales establecen como requerimientos el sistema de muestreo,
el nivel de conanza, la representatividad, el tamao de la muestra, el cuestionario
empleado, entre otros, mientras que en el estado de Zacatecas el Consejo General del
Instituto Electoral est facultado para solicitar informes tcnico-cientcos a universidades o entidades especializadas a objeto de resguardar el cumplimiento de los
estndares de calidad y objetividad cuando le parezca pertinente.
En Francia, que tiene una de las legislaciones ms completas, la muestra entrevistada deber ser representativa, el cuestionario no debe contener preguntas de carcter
tendencioso y las bases de datos deben estar disponibles para ser vericadas por el
rgano regulador. Las empresas encuestadores deben conservar por dos meses las
bases de datos de la encuesta a objeto de poder ser vericadas. En el caso de Portugal,
la evaluacin de los estndares de calidad del diseo metodolgico se realiza ex ante,
ya que se exige que los resultados, la base de datos y otros antecedentes sean enviados
al ente u organismo regulador.
c) Requisitos de inscripcin y registro para las encuestadoras. En pases
como Colombia, Ecuador y Panam existen varios requisitos y requerimientos que
las encuestadoras deben cumplir para poder inscribirse o registrarse. Esta disposicin atae principalmente a las empresas que realizan encuestas electorales o de
intencin de voto, las que deben ser capaces de acreditar que cuentan con la capaci-
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dad nanciera, tcnica y profesional para la realizacin de encuestas. En los casos de

Colombia, Ecuador y Per, las encuestadoras que no estn registradas o inscritas no
podrn realizar encuestas electorales.
En otros casos, las empresas u organismos encuestadores debern registrar las encuestas, con sus aspectos tcnicos, en el organismo competente. En Francia, la empresa encuestadora deber registrar en la Comisin de Sondeos un set de aspectos
tcnicos, que aparte de los tpicos considerados en una cha tcnica completa, incluyen el mtodo para deducir otros resultados y conclusiones de carcter indirecto
que van a formar parte de la informacin difundida.
En general, el objetivo que tiene una parte de esta legislacin es obligar a las encuestadoras a acreditar ex ante su capacidad tcnica, profesional y logstica para la realizacin de encuestas de calidad, lo que debera excluir a las empresas que no cuentan
con la capacidad instalada para realizar encuestas que cumplan con los estndares de
calidad y objetividad mencionados en el punto anterior.
d) Existencia de organismos o entes reguladores-supervisores. De la muestra de pases con miembros en WAPOR ms Panam, en total trece pases tienen
organismos o entes dedicados a la regulacin y/o supervisin de las encuestas electorales y polticas, concentrados principalmente en las primeras. En general, el objetivo de esta institucionalidad regulatoria tiene que ver con el cumplimiento de la
legislacin revisada en los puntos anteriores referente a los requisitos de publicacin
y difusin, estndares de calidad en el diseo metodolgico y los requisitos de inscripcin y registro, cuando corresponde, ya sea de las encuestadoras o bien de las
encuestas realizadas, antes o despus de su publicacin. Varias de estas entidades
reguladoras, en estos trece casos, tienen dependencia directa del colegio, tribunal
o consejo electoral de cada pas, lo que da cuenta de la especial preocupacin de la
legislacin por las encuestas electorales y de intencin de voto, no obstante tambin
se consideran en algunas legislaciones las encuestas polticas. Igualmente existen
comits y comisiones que no forman parte de la institucionalidad electoral y que
tienen como objetivo supervisar el cumplimiento de estndares metodolgicos y rigor profesional en el trabajo de las encuestadoras, por ejemplo en Blgica, Francia,
Italia, Per y Portugal. Dentro de las competencias con las que cuentan los organismos y entes que forman parte de la institucionalidad regulatoria o de supervisin
en la experiencia revisada, destacan las facultades de solicitar que las encuestadoras
enven sus estudios antes de ser publicados o bien requerir las bases de datos y el
diseo metodolgico empleado a n de vericar la calidad y el cumplimiento de los
estndares metodolgicos. Tambin, y como se revis en el punto anterior, algunos
de estos organismos estn encargados de acreditar la capacidad nanciera, logstica,
tcnica y profesional de las encuestadoras.
e) Blackout o veda de las encuestas electorales. De los 56 pases con miembros en WAPOR ms Panam, en 31 existe un blackout para la publicacin, difusin
y en algunos casos para la realizacin de encuestas electorales o de intencin de
voto, en tanto que 26 pases no establecen un perodo legal de veda a las encuestas
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antes de la eleccin, e incluso algunos tampoco establecen prohibicin para realizar

encuestas de salida (exit-polls) y difundir sus resultados el mismo da de la eleccin.
De los 31 pases que establecen un blackout para las encuestas electorales, 9 pases
restringen la publicacin de las encuestas un da antes de la realizacin de los comicios. En casi dos tercios de los pases que establecen blackout, ste no supera la
semana antes de la eleccin, es decir siete das de veda para las encuestas. Ahora bien,
existe un grupo de pases en los cuales el perodo de restriccin a la publicacin y
difusin de las encuestas es mayor, por ejemplo Luxemburgo establece un blackout
de 30 das antes de la eleccin; Ecuador, 20 das; y El Salvador, Italia, Grecia y Per,
15 das. Entre los casos que no establecen prohibicin para la publicacin y difusin
de las encuestas hay una mayora de pases europeos, los que tienen ms miembros
en WAPOR.
Aspectos para incorporar en el debate y lecciones para Chile

Buena parte de la regulacin existente en la experiencia comparada se concentra en
el establecimiento de disposiciones referentes a la publicacin y difusin de encuestas electorales y en algunos casos tambin las encuestas polticas, requiriendo, en
su mayora, que la publicacin y difusin sea acompaada con la cha tcnica de
la encuesta. No obstante, algunos pases que establecen requerimientos para la publicacin (como la publicacin de la cha tcnica) no tienen disposiciones relativas
a la calidad y los estndares metodolgicos. Es decir, el que la legislacin obligue a
publicar junto con los resultados una cha tcnica no implica, necesariamente, la
existencia de disposiciones que se ocupen directamente de la calidad y el estndar
metodolgico de las encuestas. Sin embargo, la obligacin de transparentar la informacin puede constituirse en un obstculo o desincentivo para la aparicin de
encuestadoras fantasmas en perodo electoral.
El espritu que anima la normativa que regula la publicacin y difusin busca
garantizar el acceso a informacin veraz y objetiva, en lnea con los criterios de
transparencia y acceso a la informacin que se han ido instalando con fuerza en
la democracias avanzadas de la mano con un rol cada vez ms importante de los
medios de comunicacin. Pero, por otro lado, es importante tener en cuenta que la
perspectiva de la regulacin cuestiona estas disposiciones como una traba a la libertad de informacin y a la independencia de los medios y enfatiza el establecimiento
de cdigos ticos de autorregulacin para los medios en la difusin y publicacin de
los resultados de las encuestas. Cabe sealar que el debate en tal sentido no exime la
discusin de consideraciones legales, polticas, valricas e ideolgicas.
En varios pases las iniciativas destinadas a regular la publicacin y difusin de
las encuestas han generado fuertes debates en torno a la constitucionalidad de la
medida y el resguardo a ciertos derechos como la libertad de informacin y opinin,
por lo que cabe esperar que cualquier medida o iniciativa de ley destinada a regular
de alguna forma la actividad de las encuestadores o la publicacin y difusin de los
resultados de las encuestas podra ser objeto de un fuerte rechazo de una parte de las
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empresas e instituciones encuestadoras, las que lleven el debate al plano de la libertad

y el derecho de la informacin.
La existencia de organismos o entes que regulan la actividad de las encuestadoras
en democracias avanzadas como Francia, Espaa, Blgica e Italia muestra que la
regulacin de la calidad, objetividad y el estndar metodolgico de las encuestas es
consistente con los principios democrticos que garantizan las libertades y el derecho
a la libertad de informacin. Esto debe tenerse en cuenta si el debate sobre el tema se
lleva al plano de las libertades y los derechos.
En pases como Espaa, Francia, Portugal y Blgica para impulsar medidas que
regulen tanto la publicacin como la calidad y el estndar del diseo metodolgico
de las encuestas se ha argumentado sobre la base del derecho de los ciudadanos a obtener informacin veraz y objetiva, en particular en lo que se reere al mbito electoral luego de experiencias negativas con la masicacin de encuestadoras fantasmas.
Una forma de establecer un puente entre la regulacin y la autorregulacin es
la legislacin espaola, que sigue los criterios de autorregulacin establecidos por
ESOMAR y WAPOR, lo que podra facilitar la introduccin de algunas medidas
destinadas a regular las encuestas, disminuyendo la resistencia de quienes optan por
la perspectiva de la autorregulacin y obteniendo el respaldo de una asociacin con
prestigio internacional como WAPOR, por ejemplo.
En la lnea de sugerir criterios generales y aportar al debate sobre este tema relevante para el desarrollo democrtico del pas, a continuacin son presentados lneamientos que podran guiar una poltica de mejoramiento de los estndares de calidad
en el mercado de encuestas polticas y electorales de opinin pblica en Chile.
En concordancia con lo establecido anteriormente, cabe proponer como lineamientos generales que debera tener una poltica de mejoramiento de los estndares
de calidad de las encuestas polticas, los principios de transparencia y acceso a la
informacin conjugados con criterios de autorregulacin, en tanto que, en principio,
resultara difcil implementar un tipo de regulacin excesivamente rgida o coercitiva
para la realizacin de encuestas electorales. En tal sentido, resulta plausible la normalizacin, a travs de la sugerencia de la adopcin de cdigos de tica y de autorregulacin por parte de las encuestadoras, los que deberan establecer normas sobre:
Difusin y publicacin de encuestas poltico-electorales.

Calidad en el diseo de las encuestas poltico-electorales.
Disposiciones para las empresas encuestadoras.
Supervisin de la realizacin, publicacin y difusin de las encuestas poltico-electorales.
Cabe advertir que estas normas legales son generalmente rechazadas por las grandes organizaciones de estudios de opinin pblica como WAPOR o AAPOR y su
implementacin, adems de impopular, podra entrar en conicto con el artculo
19 de la Declaracin Universal de Derechos Humanos que garantiza la libertad de
opinin y con las normas que garantizan la libertad de prensa. La generalidad de los
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pases desarrollados no establecen normas legales y la calidad de las encuestas queda

en manos del mercado y en la adopcin de cdigos de tica.
Finalmente, y considerando los aspectos anteriormente sealados, se recomienda
considerar y discutir la siguiente normativa de autorregulacin para las encuestas poltico-electorales y su publicacin y difusin a travs de los medios de comunicacin
masiva en Chile, pensando desde ya que se trata de un debate necesario para elevar la
calidad de las encuestas e ineludible para el fortalecimiento de la democracia.
1. Publicacin de los aspectos tcnicos y metodolgicos de las encuestas a travs de
una cha tcnica que informe sobre las siguientes variables:
Representatividad
Cobertura geogrca
Tamao de la muestra
Margen de error estimado
Tasa de respuesta
Fecha de realizacin del trabajo de campo
Procedimiento utilizado para la seleccin de los entrevistados
Tipo de entrevistas.
2. Publicacin ntegra del cuestionario empleado, con la nalidad de permitir la
vericacin de que las preguntas realizadas a los entrevistados no indujeron las respuestas.
3. Identicacin de los actores involucrados en el estudio:
Identidad de la empresa que realiza la encuesta
Identidad del contratante y/o quin nancia la encuesta.
4. Establecemiento de estndares de calidad, tales como la adopcin de las disposiciones (o algunas de ellas) establecidas por ESOMAR y/o WAPOR. Con todo, los
estndares establecidos deberan apuntar a asegurar el cumplimiento de los siguientes aspectos:
La muestra entrevistada sea representativa
El cuestionario aplicado no contenga preguntas de carcter tendencioso
Aspectos ticos propios de la investigacin en ciencias sociales (consentimiento informado para el entrevistado y la obligacin para la encuestadora
de informar sobre el organismo que realiza la encuesta, entre otros).
5. En el caso de las encuestas pre-electorales solicitar a las empresas el envo de la
informacin incluyendo su metodologa y cuestionario y, en lo posible, la base de
datos al Servicio Electoral quien debe ponerlo a disposicin del pblico.
256
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Este libro fue impreso en los talleres de Grca Lom,

Concha y Toro 25, Santiago, Chile,
en el mes de octubre de 2009,
en una tirada de 1.200 ejemplares.
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Pblicas corresponde al primer volumen de la Serie Estudios con

su Divisin de Estudios, inaugura una poltica editorial destinada

de instituciones de educacin superior como de centros de

La mayor parte de los trabajos incorporados en este volumen

Participacin y Nuevos Desafos

chilena y de las instituciones pblicas, en tanto que otros centran

comparada en polticas institucionales y normativas que en

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CALIDAD DE LA DEMOCRACIA, TRANSPARENCIA E INSTITUCIONES PBLICAS

Calidad de la Democracia, Transparencia e Instituciones

Los profesionales que integran o

Ernesto guila, Ignacio Balbontn,

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Gloria de la Fuente Sergio Contrer as

Jos Ignacio Porras Fabin Pressacco Cristbal Aninat

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Calidad de la democracia, transparencia e instituciones pblicas

Impreso en Chile / Printed in Chile

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Jos Antonio Viera-Gallo Quesney, Ministro Secretario General de la Presidencia

Paulo Hidalgo Aramburu, Jefe Divisin de Estudios

Reforma y modernizacin del Estado en Chile.

Jos Ignacio Porras Martnez

Descentralizacin regional: aprendizajes de la experiencia comparada

Polticas de probidad y transparencia para el Estado de Chile

Cristbal Aninat y Felipe del Solar

Experiencia comparada en acceso a la informacin pblica

Pablo Celhay y Diego Gil

Agencia de evaluacin de polticas pblicas: el caso chileno

Mauricio Olavarra y Vernica Figueroa

Experiencia internacional en regulacin y autorregulacin

Miguel ngel Lpez, Pedro Figueroa, Alejandro Salinas

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La publicacin de estos volmenes ha sido posible gracias a la

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Paulo Hidalgo Aramburu

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Reforma y modernizacin del Estado en Chile.

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Jos Ignacio Porras. Doctor en Ciencia Poltica por la

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Reforma y modernizacin del Estado en

Jos Ignacio Porras Martnez

Reforma y modernizacin del Estado. Una discusin necesaria

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CALIDAD DE LA DEMOCRACIA, TRANSPARENCIA E INSTITUCIONES PBLICAS

elementos un tanto negativos como la burocratizacin, la excesiva racionalidad y

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Porras Reforma y modernizacin del Estado en Chile

El Estado en Chile. Entre la reforma y la modernizacin

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CALIDAD DE LA DEMOCRACIA, TRANSPARENCIA E INSTITUCIONES PBLICAS

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Porras Reforma y modernizacin del Estado en Chile

de las modalidades y calidad de sus prestaciones, la planicacin de sus actividades y

La modernizacin desde un enfoque sectorial

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