Cour des comptes

Le

0 4 MAI 2016

Le Premier prsident

Monsieur Michel Sapin

Ministre des finances et des comptes publics
Monsieur Christian Eckert
Secrtaire d'tat charg du budget

Rf.: S 2016-1210-1

Objet : Le logement des douaniers par la Masse des douanes

En application des dispositions des articles L. 111-1 et L. 111-3 du code des juridictions
financires, la Cour a examin les comptes et la gestion de l'tablissement public national
caractre administratif de la masse des douanes, pour les exercices 2008 2014.
La Masse des douanes est, depuis 1998, un tablissement public national caractre
administratif aprs avoir t gre par un service de la direction gnrale des douanes et
droits indirects (DGDDI). Elle est place sous la tutelle du ministre charg des douanes avec
la mission de pourvoir au logement des agents de cette adm inistration. L'tablissement a
pour origine l'obligation de casernement impose aux agents de la DGDDI affects aux
tches de surveillance, exigence qui a t supprime en 1980 mais qui n'a pas entran la
disparition du parc immobilier dont elle tait la justification et qui reste aujourd'hui gr par la
Masse des douanes . L'existence d'un tablissement public administratif agissant comme
un bailleur de logements est sans quivalent au sein de la sphre publique.

-=oOo=-

l'issue de son contrle, la Cour m'a demand, en application des dispositions de

l'article R. 143-1 du mme code , d'appeler votre attention sur les observations suivantes :

13 ru e Cambon 75100 PARIS CEDEX 0 1 T +33 1 42 98 95 OO www.ccomptes.fr

Cour des comptes - Rfr n S 2016-1210

1.

2/5

UN TABLISSEMENT LOGEANT DE MOINS EN MOINS DE DOUANIERS

ET POURTANT PRENNIS EN 2015

L'tablissement est dtenteur d'un parc de logement remis en dotation par l'tat. Il peut
aussi, par conventions passes avec des bailleurs privs, rse rver des logements afin
d'adapter son offre aux besoins identifis. Il possdait, en 2014, 3 324 logements domaniaux
et offrait 968 places en logement locatif rserves auprs de bailleurs privs.
La Cour avait constat, en 2006, dans un rfr adress au ministre de l'conomie, des
finances et du budget et au ministre dlgu au budget et la rforme de l'tat, de
nombreuses vacances dans le parc immobilier, un taux d'occupation par les agents des
douanes en diminution et une prsence significative de locataires qui n'taient pas des
douaniers en exercice. Depuis cette date, la situation s'est encore dgrade : la Masse des
douanes ne logeait, en 2014, que 1 968 douaniers en activit et leurs familles sur un
effectif total pour la direction gnrale de 16 665 agents, soit un peu moins de 12 % de ces
derniers. Le taux d'occupation des immeubles par les douaniers en activit, en diminution
rgulire, n'est plus que de 59 % en 2014. Ce pourcentage est constat alors mme que la
Masse des douanes n'a pas, contrairement aux organismes de logement social ,
dtermin un seuil maximal de rmunration au-del duquel le demandeur n'est plus ligible
ce type de logements. Pour l'anne 2014, au moins 20 % des logements ont ainsi t
attribus en le-de-France des agents de catgorie A.
La Masse des douanes tente, depuis longtemps, de compenser ce faible tau x
d'occupation en permettant des retraits de la DGDDI mais aussi des personnes
prsentant un lien avec la DGDDI et des agents publics d'accder son parc de logement.
Cette politique n'a pas russi ramener le taux d'occupation un niveau approchant la
moyenne nationale qui s'tablit, selon l'INSEE, 93 % de l'ensemble du parc immobilier et
plus de 97 % pour le parc immobilier social. Si on tient compte de l'ensemble des occupants,
c'est--dire des douaniers et des personnes extrieures la douane qui bnficient de ces
logements le taux global d'occupation est, en effet, de 72 % en 201 4. Il n'est mme que de
68 % pour le seul parc domanial. Le taux de logements vides , domaniaux ou locatifs, est
particulirement lev en province. titre d'exemple, le taux d'occupation (douaniers et
non-douaniers) n'est que de 32 % Leymen (Haut-Rhin), de 40 % Honfleur (Calvados), de
30 % Veigy-Foncenex (Haute-Savoie), de 25 % Delle (Territoire de Belfort) et de 49 %
Ars (Gironde).
Cette situation rsulte la fois des transformations de l'activit et de l'implantation
gographique de la douane et de l'volution des attentes des agents. La forte ba isse du taux
d'occupation et la proportion dcroissante de douaniers logs sont rvlateurs de
l'inadquation profonde entre l'offre et la demande. La consquence est une attrition lente du
parc qui a diminu de 12 % en dix ans pour le parc domanial et de 31 % pour le parc locatif.
Le nombre de logements est ainsi pass de 4 075 en 2004 3 324 en 2014.
En dpit de cette volution, dont rien ne permet de penser qu 'elle soit amene se ralentir,
la Masse des douanes a t non seulement maintenue mais juridiquement renforce. Le
dcret n 2015-462 du 23 avril 2015 portant statut de la Masse des douanes est venu, en
effet, prenniser cet tablissement et rendre lgale la pratique ancienne et la rgement
rpandue avant la publication de ce texte qui consiste loger des personnes n'appartenant
pas la DGDDI , au sein des immeubles de la Masse des douanes . Il est rappel que,
dans leur rponse la Cour du 2 mai 2006, les deux ministres en charge des douanes se
prononaient en faveur d'une diminution rgulire du nombre de tiers logs par
l'tablissement. Le choix inverse revient donner la Masse des douanes une
comptence gnrale en matire de logement puisque son activit dpasse le seul champ
du logement des douaniers.

13 rue Cambon 751 OO PARIS CEDEX 01 T +33 1 42 98 95 OO www.ccomptes.fr

Cour des comptes - Rfr n S 2016-1210

2.

3/5

UNE SOLUTION COTEUSE POUR LA DOUANE ET POUR L'TAT

Plusieurs facteurs se conjuguent pour faire de la Masse des douanes un tablissement

coteux.
Le rsultat prsent comme quilibr par la Masse des douanes ne reflte pas la ralit
des comptes de cet tablissement. En effet, conformment l'accord initial pass avec la
DGDDI et confirm par l'article 3 du dcret du 23 avril 2015, la Masse des douanes
bnficie du concours de personnels fonctionnaires qui lui sont affects. Or, la rmunration
des 67 agents en quivalent temps plein, pour un montant valu 5 M pour l'anne 2014,
n'est pas retrace dans ses comptes : seules figurent les dpenses lies la masse
salariale des contractuels, ce qui enlve toute signification son compte de rsultat. De
mme, le cot annuel des locaux, moyens et quipements mis disposition de
l'tablissement, estim 1,8 M, n'est pas pris en compte. En outre, le rsultat de
l'tablissement bnficie d'une subvention de 500 000 de la DGDDI, qui avait mme t
porte 1 M de 2011 2013. Enfin, l'tablissement public ne supporte aucune charge
d'emprunt ou d'amortissement au titre des immeubles remis en dotation par France
Domaine.
En raison du taux de vacance, particulirement lev, l'tablissement connat des pertes de
recettes sans que ses dpenses d'entretien soient allges, la Masse des douanes
n'ayant pas renonc raliser des travaux de rnovation dans des immeubles faiblement
occups, dont ceux mentionns plus haut titre d'exemple. En outre, la remise tardive de
certains biens totalement inoccups France Domaine a induit des cots de gardiennage et
de protection des btiments.
La vtust d'une partie du parc immobilier est problmatique : en 2014, la Masse des
douanes a mandat 6,8 M de travaux alors qu 'elle n'a encaiss que 8 M de loyers.
La pratique de trs faibles loyers entrane une perte de recettes majeure pour
l'tablissement. Ces loyers sont trs infrieurs ceux pratiqus sur le march priv : le loyer
moyen au m2 dans le parc de la Masse des douanes s'levait 4,61 en 2014 contre
14 sur l'ensemble du march locatif (priv et social), soit un montant infrieur de 67 %. Ces
loyers sont bien souvent moins levs que ceux du logement trs social (un peu plus de 6
au m 2 ) alors que la quasi-totalit des agents de la direction gnrale des douanes et droits
indirects n'aurait pas accs ce logement trs social raison de leur niveau de ressou rces.
Les donnes produites par la Masse des douanes sur 26 cits administratives en 2015
confirment cette diffrence. L'cart moyen avec le prix du parc priv est compris entre - 23 %
et - 76 % en faveur des loyers pratiqus pour les douaniers. titre d'exemple, le prix moyen
au m2 par mois est de 18,59 Marseille dans le parc priv, alors qu'il n'est que de 5,8
dans les logements de la Masse des douanes . Il est de 7,11 Metz dans le secteur
priv contre 5,44 dans le parc de la Masse des douanes . De tels carts avec les prix
de march s'apparentent un avantage en nature qui ne fait l'objet d'aucune dclaration
fiscale.
De plus, la Masse des douanes conserve un stock de loyers impays de l'ordre de
400 000 par an, soit 5 % des loyers encaisss, dont 77 % sont imputables des agents de
la direction gnrale des douanes et droits indirects et les 23 % restants des tiers.
L'agence comptable de la Masse des douanes a d faire face en 2014 des chanciers
auto-octroys par certains locataires pour leurs dettes. Si l'agence comptable a
commenc mettre en place un plan d'apurement de ces impays, ces pratiques ne sont
pas acceptables de la part d'agents de l'tat.
Enfin, la Masse des douanes confie la matrise d'ouvrage de trava ux de rnovation des
mandataires et leur octroie des avances qui, dans plusieurs cas constats par la Cour,
demeurent inemployes pendant plusieurs mois, avec un cot lev pour la trsorerie de
l'tablissement.
13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 T +33 1 42 98 95 OO www.ccomptes.fr

4/5

Cour des comptes - Rfr n S 2016-1210

3.

UNE TRANSFORMATION INDISPENSABLE DE LA POLITIQUE DE LOGEMENT

DES DOUANIERS

Il est lgitime que, pour l'intrt du service et le bien tre des agents, la DGDDI se
proccupe du logement de ses agents les moins bien rmunrs, lorsqu'ils sont appels
servir dans des zones o le cot de l'immobilier est lev. Cette dmarche doit cependant
reposer sur une identifica tion des besoins rels et non sur la volont de maintenir ou de
dvelopper une politique et une structure administrative hrites du pass et devenues
profondment inadaptes.
Les contraintes professionnelles des agents des douanes, notamment lorsqu'ils ne
participent pas aux brigades de surveillance, ne sont gure diffrentes de celles des autres
fonctionnaires de l'tat. En outre, la DGDDI, dont les missions et l'implantation gographique
voluent, doit disposer d'une offre souple et modulable pour sa politique de logement de ses
personnels. La dtention d'un parc domanial que l'tablissement peine entretenir,
aggravant sa faible attractivit pour les douaniers en exercice, n'est plus, de toute vidence,
une solution adapte aux besoins des agents ni aux exigences d'une gestion publique
rigoureuse.
Par ailleurs, alors que l'tat souhaite, de faon gnrale, dvelopper le logement social et
cherche mobiliser du foncier dans cette perspective, l'absence de mise
disposition auprs de France Domaine de biens faiblement ou pas occups,
l'exemple - non exclusif - de btiments de la cit La Joliette Marseille, n'est pas
acceptable.
Les difficults structurelles rencontres par la Masse des douanes devraient donc
conduire l'tat tirer rapidement les consquences d'une situation qui ne peut que se
dgrader sous l'effet conjugu d'une vacance leve et de loyers trop faibles pou r permettre
un entretien satisfaisant des logements, et rechercher une solution tout la fois plus
efficiente et plus adapte aux besoins.
Plusieurs pistes complmentaires d'volution pou rraient cet gard tre tudies et faire
l'objet de dcisions rapides, mme si leur mise en uvre peut passer par des phases
transitoires.
La premire serait de recourir aux services de l'Association pour le logement du personnel
des administrations financires (ALPAF) qui loge plus d'un quart des agents des ministres
conomiques et financiers . Cette association fournit d'ailleurs d'ores et dj des logements
de nombreux agents des douanes et pourrait se substituer la Masse des douanes en
matire de rservation de logements.
S'agissant du parc domanial, celui-ci pourrait tre cd ou remis en gestion la Socit
Nationale Immobilire (SNI) qui gre des logements pour les ministres de la dfense, de la
justice, de la sant et de l'ducation nationale, ou un autre bailleur social.

-=oOo=-

Au terme de son contrle , la Cour formule une recommandation :

Recommandation : Concevoir puis mettre en uvre, dans un dlai de trois ans,
une politique de logement en faveur des douaniers impliquant la disparition de la
Masse des douanes .

-=oOo=13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 T +33 1 42 98 95 OO www.ccomptes.fr

5/5

Cour des comptes- Rfr n S 2016-1210

Je vous serais oblig de me faire connatre, dans le dlai de deux mois prvu
l'article L. 143-5 du code des juridictions financires , la rponse que vous aurez donne la
prsente communication 1 .
Je vous rappelle qu 'en application des dispositions du mme code :
deux mois aprs son envoi, le prsent rfr sera transmis aux commissions des
finances et, dans leur domaine de comptence, aux autres commissions
permanentes de l'Assemble nationale et du Snat. Il sera accompagn de
votre rponse si elle est parvenue la Cour dans ce dlai. dfaut, votre rponse
leur sera transmise ds sa rception par la Cour (article L. 143-5) ;
dans le respect des secrets protgs par la loi, la Cour pourra mettre en ligne sur
son site internet le prsent rfr, accompagn de votre rponse (article L. 143-1) ;
l'article L. 143-10-1 prvoit que, en tant que destinataire du prsent rfr,
vous fournissiez la Cour un compte rendu des suites donnes ses observations,
en vue de leur prsentation dans son rapport public annuel. Ce compte rendu doit
tre adress la Cour selon les modalits de la procdure de suivi annuel coordonn
convenue entre elle et votre administration.

-------io~i"f'ld~ie-r-Migaud

' La Cour vous remercie de lui fai re parvenir votre rponse sous forme dmatrialise via Correspondance JF
{https://correspondancejf.ccomptes.fr/linshare/) l'adresse lectronique suivante : greffepresidence@ccomptes.fr
(cf. arrt du 8 septembre 2015 portant application du dcret n 2015-146 du 10 fvrier 20 15 relatif la
dmatrialisation des changes avec les juridictions financires).
13 rue Cambon 751 OO PARIS CEDEX 01 T +33 1 42 98 95 OO www.ccomptes. fr