Anda di halaman 1dari 31

Dasar Awam

BAB 2
TEORI-TEORI DASAR AWAM

OBJEKTIF BAB
Selepas mengikuti bab ini, anda seharusnya boleh:
1. Memahami teori-teori utama dalam proses pembuatan dasar
awam.
2. Menyenaraikan ciri-ciri utama dalam setiap teori yang
dibincangkan.
3. Menganalisis kepentingan setiap teori dalam proses pembuatan
dasar awam.
4. Mengenal pasti kewajaran penggunaan teori-teori tersebut dalam
proses pembuatan dan pelaksanaan sesuatu dasar awam.
2.1

PENGENALAN

Dalam bab ini kita akan membincangkan tentang teori-teori dalam


pembuatan dan pelaksanaan dasar awam. Amat penting bagi kita untuk
memahami, menganalisis dan menilai bagaimana setiap teori yang akan
kita bincangkan di bawah digunakan dalam proses pembuatan dasar
awam sehingga ke peringkat penilaian semua sesuatu dasar awam.
Perlu diingat bahawa teori-teori ini bertujuan untuk menerangkan,
mengadili, memandu dan memberi panduan terutama kepada pihak yang
berminat dalam bidang pengkajian atau disiplin ilmu dasar awam, yakni
berhubung sesuatu tindakan yang diambil sama ada secara benar atau
mempunyai maksud tertentu. Pemahaman terhadap teori-teori model
kuasa sangat penting untuk mengelak sebarang kekeliruan dan kesulitan
dalam memahami proses penggubalan, pelaksanaan, penilaian dan
analisis dasar awam.

11

Dasar Awam

2.2

TEORI-TEORI DASAR AWAM (MODEL KUASA)

Sebenarnya dasar awam yang dapat kita hayati dan teliti pada masa
dahulu dan sekarang telah menyediakan satu rangka kerja (framework)
berhubung keputusan tertentu yang dibuat oleh individu atau
sekumpulan individu yang berkisar kepada semua aspek kehidupan
makhluk politik (masyarakat). Jadi, keputusan yang dibuat itu disifatkan
sebagai suatu dasar. Dalam proses pembuatan dasar awam, terdapat
beberapa teori yang boleh diaplikasikan seperti yang telah dibincangkan
oleh Thomas R. Dye (1972) dalam bukunya Understanding Public Policy
iaitu teori institusional, teori kelompok, teori elit, teori sistem, teori
rasional, teori incrementalisme dan teori permainan. Kesemua teori ini
berasaskan model politik (deskriptif). Selain teori-teori tersebut, kita juga
akan membincangkan tentang teori neo-institusional dan teori anarki
terancang.
Menurut Thomas R. Dye (1972:19) pengkajian terhadap teori-teori ini
bertujuan memberikan pemahaman tentang dasar awam. Antaranya, ialah
(i)
(ii)
(iii)
(iv)
(v)

Untuk memudahkan (simplify) dan menerangkan (clarify) pemikiran


kita terhadap kerajaan dan politik.
Untuk mengenal pasti (identify) tenaga politik yang penting dalam
masyarakat.
Menghubungkan (communicate) pengetahuan-pengetahuan yang
relevan tentang kehidupan (politik).
Untuk pertanyaan secara langsung mengenai politik.
Bagi mencadangkan (suggest explaination) beberapa pernyataan
terhadap peristiwa-peristiwa politik dan kesannya (outcomes)
kepada masyarakat.
SOALAN DALAM TEKS

1. Dalam mengkaji dan menganalisis dasar awam,


mengapakah pemahaman terhadap sesuatu teori
sangat penting?
Semak jawapan anda di akhir bab ini.

12

Dasar Awam

2.2.1

Teori Institusionalisme: Polisi Sebagai Aktiviti yang


Institusional

Sains Politik merupakan satu disiplin ilmu yang secara umumnya


mengkaji tentang institusi-institusi kerajaan seperti parlimen, kongres,
presiden, perdana menteri, kerajaan negeri, kerajaan tempatan, parti-parti
politik dan sebagainya, termasuklah kegiatan individu atau kelompok
yang diarahkan oleh institusi-institusi kerajaan (Dye, 1978: 20).
Sebenarnya Sains Politik ialah satu disiplin ilmu yang sangat luas yang
turut merangkumi bidang pentadbiran dan pengurusan. Selain itu, Sains
Politik juga turut membincangkan tentang bidang kuasa dan
pemerintahan.
Institusi-institusi kerajaan bertanggungjawab dalam menentukan,
melaksana dan menguatkuasakan dasar awam sama ada dalam bentuk
peraturan, program, rancangan dan projek terhadap keseluruhan lapisan
masyarakat dengan kuasa atau autoriti yang diberikan oleh kerajaan.
Dasar yang digubal tidak akan menjadi realiti sehinggalah ia telah
dilaksanakan, digunakan dan dikuatkuasakan oleh beberapa institusi
kerajaan (Dye, 1978: 20). Oleh sebab itu, institusi-institusi kerajaan dan
dasar awam mempunyai hubungan yang sangat rapat.
Mengikut Dye (1978:20), institusi-institusi kerajaan telah memberi dasar
awam kepada tiga ciri yang berbeza, tetapi ia berkaitan. Antaranya, ialah
(i)

Kerajaan mendapat legitimasi atau pengesahan kepada polisi


tertentu. Dasar-dasar yang telah digubal, dilaksanakan dan
dikuatkuasakan dianggap sebagai obligasi yang sah dari segi
undang-undang sesebuah negara yang berkehendakkan kepada
kesetiaan rakyat (common the loyalty of citizens) (Ahmad Atory
Hussain, 1992: 15). Dasar awam itu tidak dapat mencapai
matlamatnya jika rakyat tidak menyokong dan setia kepada
kerajaan yang melaksanakan sesuatu dasar melalui institusiinstitusi kerajaan yang berkenaan. Contohnya, larangan merokok
di tempat awam memerlukan sokongan semua pihak seperti yang
telah dikuatkuasakan oleh Kementerian Kesihatan melalui
Jabatan Kesihatan. Institusi ini berhak mengenakan hukuman
kepada sesiapa yang melanggar peraturan tersebut.

(ii)

Hanya polisi kerajaan sahaja yang terlibat secara menyeluruh atau


universal (universality). Walaupun kelompok-kelompok lain seperti
persatuan perniagaan, koperasi dan organisasi profesional
mempunyai dasar tersendiri, tetapi hanya dasar kerajaan sahaja

13

Dasar Awam

yang akan melebar atau sampai kepada semua lapisan masyarakat


atau rakyat. Ini berbeza sekali jika dibandingkan dengan dasar
daripada kelompok di atas yang hanya tertumpu kepada
kelompok tertentu sahaja dalam masyarakat yang boleh
memberikan manfaat kepada mereka.
(iii)

Kerajaan berkuasa dan mampu memonopoli sepenuhnya


masyarakat dan berupaya untuk mengenakan paksaan terhadap
rakyat (Dye, 1978: 20). Kerajaan berkuasa untuk mengambil
tindakan undang-undang dan mengarahkan rakyat patuh kepada
peraturan yang telah dikuatkuasakan melalui institusi-institusinya.
Contohnya, seorang lelaki telah ditangkap oleh pihak polis kerana
mencuri dan akan didakwa di mahkamah. Mahkamah membuat
keputusan lelaki itu didapati bersalah dan dijatuhi hukuman
penjara selama tiga tahun. Dalam kes ini, tiga institusi kerajaan
terlibat secara langsung iaitu polis, mahkamah dan penjara. Selain
daripada tiga institusi ini, persatuan-persatuan lain, pertubuhan
dan organisasi tidak boleh menjatuhkan hukuman atau
mengenakan undang-undang kepada sesiapa walaupun berlaku di
permis mereka sendiri. Contohnya, pihak sebuah pasar raya tidak
boleh menjatuhkan hukuman kepada pencuri di pasar raya
mereka kecuali dirujuk kepada pihak polis untuk tindakan
selanjutnya.

Teori institusionalisme telah membuktikan bahawa institusi-institusi


kerajaan boleh membentuk tingkah laku individu dan kelompok dalam
masyarakat secara langsung. Ini dapat kita lihat bagaimana pusat
pemulihan dadah atau Pusat Serenti berusaha untuk menyedarkan dan
mendisiplinkan para penagih untuk mematuhi undang-undang dalam
pusat tersebut dan menyedari bahaya najis dadah kepada diri dan
masyarakat mereka. Program kesedaran dan pemulihan merupakan
sebahagian daripada dasar awam yang dilaksanakan menerusi institusi
kerajaan seperti Pusat Serenti dan Agensi Dadah Kebangsaan (ADK).
Dalam pada itu, kerajaan yang memerintah memerlukan sokongan dan
kesetiaan daripada rakyat. Kerajaan juga akan melaksanakan sesuatu
dasar untuk seluruh masyarakat yang bertujuan untuk memonopoli
penggunaan kekuasaan yang sah (legitimed) kepada individu atau rakyat
supaya boleh bekerjasama dalam menguatkuasakan undang-undang ke
dalam dasar awam (Ahmad Atory Hussain, 1992: 15). Tanpa sokongan
rakyat sudah tentu dasar kerajaan tidak akan berjaya. Misalnya,
pembayaran cukai taksiran atau pintu tidak akan berjaya jika rakyat tidak

14

Dasar Awam

menyokong atau patuh kepada arahan kerajaan yang dikuatkuasakan


melalui agensinya iaitu Pihak Berkuasa Tempatan (PBT).
Mengikut teori ini, polisi hanya kadang-kadang diterangkan, tapi jarang
sekali dianalisis. Ini masalah yang dikemukakan melalui teori institusional.
Dasar-dasar yang dilaksanakan oleh kerajaan juga turut mendatangkan
beberapa faedah kepada golongan-golongan tertentu dalam masyarakat
yang memegang faedah-faedah tersebut daripada kepentingan lain.
Contohnya, Dasar Perindustrian Negara akan menyediakan banyak
peluang kepada pelabur-pelabur dan usahawan-usahawan untuk turut
terlibat dalam sektor perindustrian dan perkilangan. Dengan wujudnya
banyak industri dan kilang, ia menyediakan banyak peluang pekerjaan
kepada rakyat di negara kita. Kejayaan dan kelemahan dasar ini tidak
pernah dianalisis sejauh mana ia telah berjaya.
Mengikut Dye (1978: 21), pendekatan institusional ini tidak perlu terlalu
sempit (narrow) atau deskritif sifatnya, iaitu kita boleh bertanya apakah
hubungan antara peraturan-peraturan institusi dengan kandungan polisi
awam tersebut. Contohnya di suatu kawasan perbandaran (municiple)
mempunyai masalah seperti setinggan, kebersihan, kesesakan lalu lintas,
perumahan dan pencemaran sungai. Apakah bentuk dasar yang akan
digubal, dilaksana dan dikuatkuasakan bagi mengatasi masalah-masalah
tersebut? Terdapat beberapa institusi kerajaan yang bertanggungjawab
menyelesaikan masalah tersebut seperti Majlis Perbandaran, Jabatan
Kesihatan, Jabatan Kerja Raya, Jabatan Alam Sekitar dan sebagainya.
Bagi menangani masalah setinggan, PBT dan Kementerian Perumahan
dan Kerajaan Tempatan (KPKT) perlu menyediakan petempatan baru
dengan membina rumah kos rendah bagi golongan yang kurang
berkemampuan untuk memiliki rumah sendiri.
Berdasarkan perbincangan di atas, jelas menunjukkan dasar merupakan
satu kegiatan institusi-institusi kerajaan yang terlibat secara langsung
dalam proses perancangan, pembuatan, pelaksanaan dan penguatkuasaan
dasar. Institusi-insitusi ini mempunyai kuasa yang sah bagi melaksanakan
dasar yang telah diluluskan oleh pihak kerajaan. Jika sesuatu dasar belum
dilaksanakan lagi dan dikuatkuasakan oleh institusi-institusi kerajaan, ia
tidak boleh dianggap sebagai satu dasar. Melalui institusi-institusi
tertentu, kerajaan berupaya menyalurkan agar dasar yang telah
dilaksanakan sampai kepada semua lapisan masyarakat.

15

Dasar Awam

SOALAN DALAM TEKS

2.

Dalam sesebuah negara, kenapa hanya institusi


atau agensi kerajaan sahaja yang mempunyai kuasa
dalam melaksana dan menguatkuasakan dasardasar awam (kerajaan)?

Semak jawapan anda di akhir bab ini.


2.2.2

Teori Neo-Institusionalisme

Neo-institusionalis merupakan aliran baru dalam bidang pengkajian dasar


awam yang berdasarkan pembangunan analitikal yang sofistikated.
Penyumbang utama terhadap teori ini termasuklah Theodore J. Lowi,
Randall B. Ripley, Grace Franklin, Robert Salisbury, John Heinz, Dean
Schooler, Jr., dan Michael Hayes. Golongan ini menyifatkan dasar awam
merupakan subsistem dalam proses pembuatan dasar. Justeru, dasar telah
diklasifikasikan kepada empat jenis iaitu pengagihan semula, pengagihan,
peraturan dan kawalan.
Dalam aspek pengagihan semula, kuasa diagihkan ke seluruh politi (polity)
berdasarkan skala atau ukuran asas yang tertentu. Dasar pengagihan
semula ini mungkin lebih bersifat ideologi dan emosional bagi sesetengah
kelompok kerana ia akan melibatkan percanggahan atau konflik
kepentingan antara kelompok dalam masyarakat. Misalnya, konflik antara
orang kaya dan orang miskin kerana kepentingan dan permintaan yang
berbeza. Biasanya percanggahan atau konflik seperti ini melibatkan aspek
birokrasi dalam pentadbiran. Lowi menyifatkan dasar pengagihan semula
mesti mengambil kira tidak menggunakan harta-benda tetapi harta
benda itu sendiri, bukan layanan yang sama rata, tetapi milikan yang sama
rata, bukan tingkah laku tetapi manusia itu sendiri (not use of property but
property itself, not equal treatment but equal possession, not behavior but being) dan
percaya disebabkan proses pembuatan dasar pengagihan semula ini
terselindung atau dirahsiakan, menyebabkan ia kurang dikaji oleh ahli
sains sosial.
Dasar pengagihan pula memberi faedah secara langsung kepada individu,
tetapi tidak melibatkan kos yang jelas. Sebaliknya dasar kawalan pula

16

Dasar Awam

berbeza dengan dasar pengagihan, iaitu ia melibatkan kos kepada


kelompok tertentu. Dasar peraturan pula memberi kesan secara langsung
kepada manusia sebagai aktor politik, tetapi dasar ini tidak memilih
secara individu sama ada untuk menjatuhkan hukuman atau memberikan
ganjaran. Sebaliknya, ia lebih kepada usaha untuk meletakkan semula nilai
politik dan ekonomi melalui struktur sosial ia sendiri.
Jadual 2.1
Model Neo-institusionalisme dalam Pembuatan dan Pelaksanaan Dasar Awam
SASARAN PAKSAAN KERAJAAN
Kelakuan Individu

Bidang Dasar Pengagihan

Bidang Dasar Peraturan

Tingkah laku politik dan ciriciri:

Tingkah laku politik dan ciriciri:

Contoh: Subsidi pertanian

Lambat

Terpencar (decentralized)
Pertentangan (Disaggregated)
Tempatan
Penyokong/pengundi
Logrolling
Pemusatan undang-undang

Kebarangkalian Bidang Dasar Kawalan


Paksaan
Contoh: Menghapuskan penipuan
Kerajaan
dalam pengiklanan

Cepat

Kelakuan Sistem

Tingkah laku politik dan ciriciri:

Terpencar
Pertentangan (Disaggregated)
Tempatan
Kepentingan istimewa
Tawar-menawar di kalangan
kelompok
Birokrasi terpusat

Contoh: Pembahagian semula


undang-undang

Terpusat (centralized)
Keseluruhan (Systemic)
Nasional
Ideologi
Penyokong/pengundi
Logrolling
Pemusatan undang-undang

Bidang Dasar Pengagihan


Semula

Contoh: Cukai pendapatan yang


progresif

Tingkah laku politik dan ciriciri:

Terpusat
Keseluruhan
Nasional
Ideologi
Kepentingan istimewa
Tawar-menawar di kalangan
kelompok
Birokrasi terpusat

Pendekatan neo-institusionalis ini membuat ramalan berdasarkan dua


dimensi. Pertama, kebarangkalian paksaan (probability of coercion) dan
kedua, sasaran paksaan (target coercion). Kebarangkalian paksaan mungkin
lambat (remote) atau cepat (immediate). Contohnya, kebarangkalian paksaan
mungkin cepat kerana orang yang melanggar undang-undang

17

Dasar Awam

Persekutuan mungkin dihukum secara individu. Manakala sasaran


paksaan pula boleh jadi dikenakan secara individu atau secara
keseluruhan.
Dalam dasar peraturan dan pengagihan semula, kerajaan cuba untuk
memanipulasikan pelaksanaan sistem itu sendiri. Contohnya, melalui
perubahan dalam kadar cukai kenderaan import akan memberi kesan
yang besar terhadap tahap pelaburan dalam sektor perindustrian
automobil di negara berkenaan. Namun, dasar tersebut tidak memilih
secara individu sebagai sasaran untuk paksaan sama ada mahu membuka
syarikat pemasaran kenderaan import atau membeli kenderaan. Lowi
membahaskan bahawa daripada bidang polisi ini yang dikenal pasti
melalui sasaran dan kebarangkalian paksaan kerajaan, wujud jenis tingkah
laku politik tertentu yang boleh dibezakan. Contohnya, dasar pengagihan
lebih berkemungkinan untuk menggabungkan kecenderungan politik
secara pemilihan (electoral) dan pemencaran (decentralising), sedangkan
dasar pengagihan semula mempunyai penyokong yang rendah dan lebih
terpusat.
Kesimpulannya, teori neo-institusionalis menitikberatkan kepada
institusi-institusi politik tertentu terutamanya terhadap penjanaan
ramalan teoritikal tentang sesuatu bentuk dasar berkaitan dengan
institusi-institusi kerajaan, politik keseluruhan dan jenis-jenis tingkah laku
politik yang terhasil daripada pelaksanaan dasar-dasar kerajaan.
2.2.3

Teori Kelompok:
Kumpulan

Polisi

Sebagai

Satu

Perimbangan

Andaian asas yang dikemukan dalam teori kelompok1 iaitu interaksiinteraksi yang wujud antara kelompok dalam masyarakat berkaitan
dengan fakta utama yang berpusat dalam politik (the central fact of politics).
Tuntutan dan permintaan merupakan interaksi-interaksi yang wujud
dalam kelompok-kelompok masyarkat yang melibatkan soal politik.
Interaksi-interaksi inilah yang akhirnya memberi kesan sehinggalah dasar
awam itu digubal dan dilaksanakan. Perkembangan ini secara langsung
melibatkan ahli-ahli politik di parlimen atau kabinet untuk membuat
keputusan, iaitu apakah bentuk dasar yang sesuai bagi memenuhi
tuntutan dan permintaan kelompok-kelompok tertentu dalam
masyarakat. Dalam masa yang sama pula, wujud kumpulan-kumpulan
yang berpengaruh dan tidak berpengaruh yang sama-sama akan
mendapat faedah daripada dasar yang dilaksanakan oleh kerajaan.

18

Dasar Awam

Dalam teori ini, individu-individu disifatkan mempunyai kepentingan


bersama (common interests) sama ada secara formal atau tidak. Mereka akan
membuat tekanan (press their demands) atau mendesak kerajaan bagi
memenuhi permintaan mereka (Ahmad Atory Hussain, 1992: 17). Oleh
itu, David B. Truman (1951: 37) mengatakan bahawa satu kelompok
yang berkepentingan (group interests) merupakan satu kelompok yang
berkongsi sikap yang sama (shared attitude) akan membuat beberapa
tuntutan tertentu khususnya kepada pemerintah. Truman menambah
bahawa kelompok-kelompok tersebut akan menjadi lebih bersifat politik
(political) apabila atau jika mereka membuat tuntutan melalui atau
terhadap mana-mana institusi kerajaan.
Individu ialah aktor penting dalam politik. Mereka boleh bertindak
sebagai sebahagian atau mewakili (bagi pihak) kelompok yang
berkepentingan. Dalam hal ini, kelompok akan menjadi penghubung
utama (essential bridge) antara individu dan kerajaannya (Dye 1972:23).
Oleh itu, Dye menyifatkan politik merupakan perjuangan di kalangan
kelompok dalam mempengaruhi dasar awam. Kelompok-kelompok yang
berkepentingan akan memperjuangkan hak dan kepentingan masingmasing. Oleh sebab itu akan menyebabkan berlakunya konflik antara
kelompok dalam masyarakat. Jika berlaku keadaan demikian, maka sistem
politik bertanggungjawab dalam menguruskan konflik kelompok (manage
group conflicts) melalui beberapa langkah. Antaranya, ialah
(i)
(ii)
(iii)
(iv)

Mewujudkan peraturan tertentu dalam kelompok yang berjuang.


Mengatur dan menyelaras kompromi dalam mengimbangi
kepentingan kelompok-kelompok tersebut.
Mengenakan kompromi dalam bentuk dasar awam.
Menguatkuasakan semua kompromi-kompromi tersebut.
Rajah 2.1
Model Kelompok atau Kumpulan
Pengaruh
Pengaruh
Kumpulan
B
Awam
Dasar
Kedudukan
dasar alternatif

Dasar
berubah
Equilibrium
(Perimbangan)

Sumber: Thomas R. Dye. (1978: 23).


19

Pengaruh
Kumpulan
A

Dasar Awam

Berdasarkan perbincangan tadi, kita boleh mengambil contoh usaha


pemimpin-pemimpin politik negara kita dalam memperjuangkan
kemerdekaan yang diwakili oleh tiga parti utama iaitu UMNO, MCA dan
MIC yang masing-masing mewakili kaum Melayu, Cina dan India.
Ketiga-tiga parti ini bersatu membentuk perikatan. Dalam usaha
mencapai kemerdekaan, ketiga-tiga parti ini telah bersetuju untuk
berkompromi dalam beberapa perkara seperti perlembagaan,
kewarganegaraan, bahasa, agama, kerusi pilihan raya dan lain-lain.
Konsensus dan kompromi antara ketiga-tiga parti ini berjaya kekal hingga
ke hari ini yang merupakan kaedah yang boleh menyatukan kelompok.
Jika kaum Cina misalnya membuat sesuatu tuntutan kepada pihak
kerajaan, maka kerajaan akan mempertimbangkan tuntutan itu dan perlu
mengambil kira kepentingan kelompok lain seperti orang Melayu, India,
Iban dan lain-lain. Apa yang penting, kerajaan perlu mewujudkan
keseimbangan (equilibrium) dan toleransi antara semua kelompok supaya
kelompok-kelompok tersebut boleh hidup dalam keadaan yang baik,
harmoni, aman, bersatu-padu dan saling menghormati antara satu sama
lain.
Dalam hal ini, dasar awam merupakan perimbangan yang dicapai antara
kelompok-kelompok yang berjuang. Perimbangan ini ditentukan oleh
pengaruh kelompok-kelompok berkepentingan yang relatif sifatnya2.
Wujudnya anjakan atau perubahan untuk mengimbangi tuntutan
daripada kelompok lain agar ia sama adil dan baik kepada kelompok yang
lain pula.
Earl Latham (1956: 239) dalam bukunya The Group Basis of Politics
mengatakan dasar awam terhasil kesan daripada pertarungan antara
kelompok dan akan berlaku bila-bila masa. Dasar awam akan mewakili
satu keseimbangan kelompok yang berjuang yang berharap keputusan
kerajaan akan menyebelahi mereka. Jika tidak berjaya, kumpulan
berkenaan gagal mempengaruhi penggubal dasar yang bertindak sebagai
pengadil dalam perjuangan kelompok ini. Kegagalan dalam
mempengaruhi pembuat dasar ini untuk menyebelahi kelompok mereka
mungkin akan terus mencetuskan konflik antara kelompok. Jika berlaku
konflik antara kelompok, maka pihak kerajaan perlu bertindak
menyelesaikannya dengan cara yang paling berkesan dan berusaha
mewujudkan perimbangan antara kumpulan. Tidak akan berlaku konflik
jika penggubal dasar dapat mengadili tuntutan kelompok-kelompok
tersebut dengan baik dan saksama. Dasar awam merupakan penyelesaian
yang difikirkan paling berkesan, cekap dan menguntungkan semua pihak
yang berkonflik tadi.

20

Dasar Awam

Pengaruh kelompok dalam masyarakat boleh diukur dari segi bilangan,


kekayaan, kekuatan organisasi, kepimpinan, mempunyai hubungan yang
mudah dengan pembuat dasar dan kesepaduan (keutuhan) dalaman. Ini
jelas dapat kita lihat dalam organisasi parti politik di negara kita amnya
dan Barisan Nasional (BN) khasnya yang terdiri daripada pelbagai parti
komponen dari Semenanjung Malaysia termasuk Sabah dan Sarawak.
Teori ini menyifatkan satu kelompok akan bangkit menentang kelompok
yang lain jika ia menggugat perseimbangan dan mengancam mereka.
Dalam menyelesaikan masalah ini, perlu ada proses tawar-menawar,
hormat-menghormati dan bersikap toleransi antara semua kelompok
khususnya dalam masyarakat majmuk seperti di Malaysia. Jadi, kerajaan
akan melaksanakan dasar untuk kepentingan semua pihak kerana bagi
kerajaan tidak ada majoriti atau minoriti dalam melaksanakan dasar awam
seperti Dasar Pendidikan Kebangsaan, Dasar Ekonomi Baru, Dasar Belia
Negara dan lain-lain.
SOALAN DALAM TEKS

3.

Apakah pendekatan yang terbaik dalam


menyelesaikan konflik antara kelompok dalam
masyarakat majmuk seperti dalam sistem politik
Malaysia?

Semak jawapan anda di akhir bab ini.


2.2.4

Teori Elit: Polisi Sebagai Pilihan Elit

Salah satu teori penting dalam penggubalan dasar awam ialah teori elit.
Elit yang dibincangkan dalam bahagian ini merujuk kepada elit politik.
Siapa elit politik? Menurut Harold D. Lasswell et al. (1952:13)3, elit
politik merupakan golongan yang mempunyai kuasa dalam sistem politik
dalam sesebuah negara. Elit politik terbahagi kepada dua iaitu elit
tradisional (elit agama, golongan bangsawan dan golongan bangsawan
bertanah) dan elit baru atau moden (mengikut tempat lahir, pendidikan,
umur dan pekerjaan ibu bapa).

21

Dasar Awam

Teori elit menjelaskan bahawa dasar awam merupakan pilihan dan nilai
elit yang memerintah. Teori ini menyifatkan rakyat sebagai apati (mati
rasa dan tidak kisah), iaitu mereka tidak begitu mengambil tahu tentang
maklumat lengkap mengenai dasar awam. Rakyat tidak kisah dan tidak
bersungguh-sungguh untuk mengetahui apa yang dibuat oleh kerajaan.
Sebaliknya, rakyat akur dengan keputusan yang dibuat dan dilaksanakan
oleh kerajaan selagi ia tidak membebankan dan baik untuk mereka.
Kepekaan dan respon rakyat terhadap dasar-dasar kerajaan sangat
rendah.
Rajah 2.2
Menunjukkan Bagaimana Elit Mempengaruhi Pembentukan Dasar Awam

ELIT

Arahan
Dasar

PEGAWAI DAN
PENTADBIR
Pelaksanaan
Dasar

A
R
A
H
A
N

RAKYAT
Sumber: Thomas, R. Dye. (1978: 26).

Dalam sistem politik sesebuah negara, pengaruh kumpulan elit sangat


besar. Mereka boleh membentuk pandangan dan pendapat ramai
berkaitan dengan sesuatu dasar. Malah dasar yang dibuat dan
dilaksanakan itu lebih mencerminkan kepentingan elit politik itu sendiri.
Bagi melaksanakan dasar, elit politik akan memberikan arahan kepada
para pentadbir (birokrat). Di sini, dasar-dasar awam bukanlah
berdasarkan kepada tuntutan dan permintaan rakyat, sebaliknya demi
kepentingan elit itu sendiri untuk terus berkuasa. Sementara itu, pentadir
pula bertindak sebagai jentera dan penghubung antara kerajaan dengan
rakyat, iaitu mereka menerima arahan daripada pemerintah bagi
melaksanakan dasar kerajaan.
Dalam teori ini, arahan yang dikeluarkan mengalir dari atas ke bawah.
Orang atasan (kerajaan) akan memberikan arahan kepada orang bawahan

22

Dasar Awam

(jentera kerajaan) untuk melaksanakan dasar sehingga dasar tersebut


sampai kepada rakyat seperti dalam Rajah 2.2.
Terdapat beberapa unsur penting dalam membincangkan tentang teori
elit. Antaranya, ialah
(i)

Kuasa Dalam sesebuah negara ada yang berkuasa dan dikuasai.


Mereka yang berkuasa mampu mempengaruhi dan membentuk
nilai-nilai masyarakat melalui dasar awam, tetapi rakyat terbanyak
yang lain tidak menentukan dasar.

(ii)

Jumlah Hanya segelintir (minoriti) sahaja yang berkuasa,


berbanding bilangan yang diperintah (majoriti). Bilangan yang
memerintah tidak melambangkan jumlah yang diperintah.

(iii)

Mobiliti Pergerakan golongan bawahan (bukan elit) untuk


mencapai kedudukan elit bergerak secara perlahan dan berterusan
untuk memelihara kemantapan dan mengelakkan revolusi. Hanya
mereka yang menerima pendapat elit yang asas boleh diterima ke
dalam lingkungan elit.

(iv)

Elit berkongsi pendapat ramai berhubung nilai-nilai asas dalam


sistem sosial dan bagi pengekalan sistem tersebut.

(v)

Nilai elit Dasar awam melambangkan nilai-nilai elit dan


bertujuan untuk mengekalkan nilai-nilai elit itu sendiri, tetapi
bukan merupakan permintaan daripada rakyat. Rakyat tidak
mempengaruhi elit politik, tetapi elit mempengaruhi rakyat.

(vi)

Darjah apati Keaktifan dan keghairahan golongan elit


bergantung kepada darjah apati orang ramai. Semakin apati
rakyat, maka lebih mudah elit menguasai dan mempengaruhi
rakyat.

Berdasarkan perbincangan di atas, kita boleh melihat beberapa kesan


daripada teori elit untuk analisis dasar awam. Antaranya, ialah
(i)

Dasar awam hanya melambangkan pilihan dan kehendak


golongan elit bukan kehendak orang ramai. Jadi, untuk
mengekalkan sistem ini maka perubahan perlu dilakukan secara
incremental atau penambahan, tetapi bukan secara revolusi.

23

Dasar Awam

(ii)

Mengikut teori ini, dasar awam hanya dibuat beberapa pindaan


atau pengubahsuaian, tetapi jarang sekali diganti. Jika keadaan
terdesak dan akan mengancam kedudukan dan sistem politik
yang sedia ada, maka elit politik akan mengambil langkah atau
tindakan demi kepentingan mereka sendiri, termasuk
memperbaharui dasar yang sedia ada untuk memelihara
kedudukan dan sistem yang mereka amalkan bagi mengekalkan
status-quo mereka dalam sistem politik yang sedia ada.

(iii)

Dasar yang dibuat bukan tanggungjawab rakyat, tetapi


tanggungjawab golongan elit demi kepentingan elit itu sendiri.

(iv)

Semakin apati dan pasif rakyat, maka lebih tinggi monopoli dan
manipulasi golongan elit kepada orang ramai. Orang ramai tidak
mampu mempengaruhi nilai elit, tetapi elit yang mempengaruhi
nilai mereka.

(v)

Rakyat tidak menentukan sebarang bentuk dasar awam, tetapi


ditentukan oleh elit politik untuk dilaksanakan kepada rakyat.

(vi)

Peranan rakyat hanya pada ketika tertentu sahaja seperti dalam


pilihan raya. Pada masa ini rakyat berpeluang dan berperanan
untuk memilih dan menentukan siapa yang akan berkuasa.

(vii)

Kestabilan dan kelangsungan sistem elit bergantung kepada suara


orang ramai. Rakyat berkuasa untuk mengekalkan pemimpin atau
kerajaan yang sedia ada dan terus memberikan sokongan serta
terus memilih mereka (elit) dalam pilihan raya yang akan datang.

Selain unsur-unsur seperti tolak ansur, persefahaman politik dan


kerjasama di kalangan elit politik, konsensus (persetujuan) politik amat
penting di kalangan golongan elit itu sendiri. Elit politik perlu
bekerjasama sesama mereka jika mahu terus berkuasa dan memerintah
dalam masa yang lama seperti kerajaan Barisan Nasional di Malaysia yang
kekal hingga kini. Dalam politik Malaysia, perlembagaan, sistem
demokrasi berparlimen, sistem raja berperlembagaan dan lain-lain
dianggap sebagai konsensus (Ahmad Atory Hussain, 1997: 25).
Golongan elit bersatu dan berkompromi dalam banyak perkara atau halhal yang penting untuk kepentingan mereka sendiri.

24

Dasar Awam

SOALAN DALAM TEKS

4.
5.

Bagaimanakah elit politik menyalurkan segala


dasar untuk disampaikan kepada semua lapisan
masyarakat?
Apakah kepentingan teori elit digunakan dalam
pembuatan dasar awam?

Semak jawapan anda di akhir bab ini.


2.2.5

Teori Rasionalisme: Polisi Sebagai Pencapaian Matlamat


yang Paling Cekap

Rasional bermaksud sesuatu yang waras, bijak, mengambil kira pelbagai


aspek dan yang terbaik pada pendapat golongan pemerintah. Dasar
awam digubal dan dilaksanakan setelah mengambil kira kepentingan dan
pertimbangan semua pihak. Dalam teori ini, yang paling utama ialah
pengambilan keputusan yang rasional secara menyeluruh (rational
comprehensive decision making) sebelum sesuatu dasar awam itu dilaksanakan.
Ini merupakan satu pendekatan yang sistematik untuk menyelesaikan
sesuatu masalah yang dihadapi oleh rakyat.
Pendekatan sistematik ini berhubung dengan pengetahuan tentang
hakikat daripada masalah yang dihadapi, pengumpulan fakta dan data
yang sesuai dengan masalah yang dihadapi; analisis masalah dengan
menggunakan data dan fakta yang telah diperoleh; mengenal pasti setiap
pilihan sehingga menemui pilihan yang rasional. Inilah yang dikatakan
sebagai proses pengambilan keputusan yang rasional (Ramanathan, K.
1993: 193). Dalam model rasional, nilai pertalian yang objektif
disenaraikan mengikut kepentingan, iaitu perkara utama dan besar
kepentingannya didahulukan, berbanding yang kurang keutamaannya.4
Mengikut perbincangan Thomas R, Dye (1978: 28) dan Ahmad Atory
Hussain (1992: 25) yang mengatakan bahawa satu dasar yang rasional
ialah satu-satunya model yang merangka untuk memaksimumkan
Pencapaian Nilai Bersih (Net Value Achievement). Dengan NVA, nilainilai relevan dalam masyarakat diketahui dan jika terdapat mana-mana
perjuangan dalam satu atau lebih nilainya dikehendaki oleh satu dasar.

25

Dasar Awam

Secara umumnya, definisi rasionaliti sering berubah dengan konsep


kecekapan. Kecekapan ialah nisbah antara input yang dinilai dan output
yang dinilai (Kecekapan = INPUT: OUTPUT).
Dasar itu dikatakan rasional apabila ia sangat cekap, iaitu nisbah antara
nilaian yang dicapai dan nilaian-nilaian yang ia korbankan itu positif dan
lebih tinggi daripada mana-mana alternatif polisi (Ahmad Atory Hussain,
1992: 25). Idea kecekapan menurut Dye (1972: 28) melibatkan perkiraan
semua nilai termasuk politik, ekonomi dan sosial atau nilaian yang dicapai
oleh satu-satu dasar awam dan tidak hanya boleh ditukarkan kepada
simbol yang bersifat kuantitatif.
Pembuat polisi perlu mengambil kira beberapa perkara untuk membuat
dasar yang rasional. Antaranya, ialah
(i)
(ii)
(iii)
(iv)

Mengetahui semua nilaian dan pemilihan-pemilihan masyarakat


dan juga pertimbangan-pertimbangan yang relatif.
Mengetahui semua alternatif dasar yang tersedia.
Mengetahui semua kesan bagi setiap dasar alternatif tersebut.
Memilih dasar yang paling cekap sebagai satu keseluruhan yang
boleh diketahui dan dipertimbangkan.

Dalam teori ini juga ditekankan perlu ada maklumat lengkap tentang
dasar-dasar alternatif, bijak meramal dan menghitung dengan betul akan
nisbah kos-untung. Akhirnya, dasar rasional berkehendakkan satu sistem
membuat keputusan yang memudahkan rasionaliti dalam pembentukanpembentukan polisi awam (Ahmad Atory Hussain, 1992: 26).
Dalam memilih dasar yang rasional, pembuat dasar mesti tahu semua
nilai keistimewaan dan kepentingan masyarakat. Mereka juga perlu tahu
semua pilihan polisi yang didapati, kesan daripada setiap pilihan
(alternatif) polisi dan mengira kadar yang dicapai (hasil) untuk
mengorbankan nilai dalam tiap-tiap pilihan polisi. Pembuat dasar juga
mesti memilih cara polisi yang paling berkesan. Banyak model keputusan
rasional didapati dalam pelbagai bidang seperti ekonomi, sains politik,
pengurusan, pentadbiran dan belanjawan negara. Salah satu contoh
pendekatan rasional ditunjukkan dalam Rajah 2.3.

26

Dasar Awam
Rajah 2.3
Model Keputusan Rasional Dibentuk daripada Penyerapan Input-Input
untuk Menjadi Output
IN PU T
Segala
punca
keluaran
yang
diperlukan
Segala
data-data
yang
diperlukan
untuk
proses
rasionaliti

1. M atlamat
beroperasi
3. P enyediaan
dasar-dasar
alternatif
yang
lengkap
2. Inventor dan
nilai-nilai
yang
lengkap dan
sumber

4. P enyediaan
ramalanramalan
lengkap
mengenai
untung dan
kos-kos
bagi tiaptiap
alternatif

5. P erhitungan
jangka
bersih bagi
tiap-tiap
alternatif

6. B andingan
jangkaan dan
indentifikasi
alternatifalternatif

O
U
T
P
U
T

Sumber: Ahmad Atory Hussain. (1992: 27).

Sebenarnya terdapat banyak halangan terhadap pendekatan rasional,


tetapi jarang berlaku dalam semua kerajaan. Walau bagaimanapun, model
ini dianggap boleh membantu dalam mengenal pasti halangan-halangan
kepada rasional tersebut. Pendekatan ini dapat membantu dalam
menjawab mengapa berlakunya proses pembuatan polisi itu tidak
rasional. Pelbagai halangan utama yang boleh kita hipotesiskan.
Antaranya, ialah
(i)

(ii)

(iii)
(iv)

Tidak ada nilai masyarakat yang selalu dipersetujui. Hanya


sebahagian sahaja nilai-nilai kelompok atau individu tertentu
dalam masyarakat yang boleh diterima, manakala nilai yang lain
sentiasa berkonflik.
Banyak isu yang berkonflik tidak boleh dibanding atau
dipertimbangkan. Misalnya, sukar untuk membandingkan nilainilai kejujuran seseorang yang menerima pakai undang-undang
yang telah dilaksanakan oleh kerajaan.
Pengaruh persekitaran pembuat-pembuat dasar menyulitkan
mereka melihat secara tepat banyak nilai dalam masyarakat
terutamanya nilai-nilai yang tidak aktif atau tidak kuat.
Pembuat-pembuat dasar tidak didorong untuk memaksimumkan
pencapaian nilai bersih (net goal achievement), tetapi semata-mata
untuk memuaskan permintaan untuk kemajuan. Mereka tidak
menyelidik sehingga mereka memperoleh jalan-jalan yang paling
baik, tetapi memberhentikan penyelidikan mereka apabila mereka
mendapati alternatif-alternatif yang memungkinkan mereka akan
bekerja.

27

Dasar Awam

(v)

(vi)

(vii)
(viii)

(ix)
(x)

(xi)

Pelaburan-pelaburan yang besar untuk melaksanakan program


dan polisi pada masa lalu merupakan kos hangus yang
menghalang pembuat polisi daripada menimbangkan semula
alternatif yang telah dibuat dahulu.
Banyak halangan dalam usaha mengumpulkan semua maklumat
yang diperlukan untuk mengetahui semua alternatif polisi yang
mungkin dan kesan-kesan bagi tiap-tiap alternatif tersebut,
termasuk kos pengumpulan maklumat-maklumat tersebut.
Kapasiti sosial ataupun sains kelakuan tidak mampu untuk
membantu pembuat dasar untuk memahami secara tepat bagi
tiap-tiap alternatif tersebut.
Walapun dibantu dengan teknik komputer, pembuat dasar tidak
mempunyai keupayaan yang cukup untuk menghitung nisbah
kos-untung dengan tepat jika wujud kepelbagaian dalam sistem
politik, sosial, ekonomi dan kebudayaan yang berbagai-bagai.
Pembuat polisi juga mempunyai keperluan peribadi dan
kekurangan yang boleh menghalang mereka daripada
menjalankan sesuatu yang benar-benar rasional.
Ketidaktentuan mengenai akibat-akibat alternatif polisi yang
berubah-ubah menyebabkan pembuat-pembuat dasar untuk
mengenakan seberapa mungkin polisi-polisi yang terdahulu untuk
mengurangkan kemungkinan
daripada soal-soal yang
mengganggu dan menyusahkan serta akibat-akibat yang tidak
dijangka.
Polisi yang begitu banyak dalam birokrasi dan ramainya pakar
menyebabkan sukar diselaraskan keputusan-keputusan tersebut
sehingga keputusan menjadi tinggal keputusan.

Apa yang dapat kita rumuskan, pendekatan ini berkait rapat dengan
proses pengambilan keputusan yang rasional, iaitu ia merupakan satu
pendekatan sistem analisis pengambilan keputusan berdasarkan prinsipprinsip kajian dan penyelesaian masalah secara saintifik. Charles E.
Lindblom menjelaskan model pengambilan keputusan rasional yang
menyeluruh mengandungi lima ciri utama iaitu mengenal pasti nilai-nilai
yang sedia ada; membuat analisis melalui analisis cara dan penyudahnya
(means-end analysis); membuat pilihan yang sesuai untuk mencapai tujuan
terakhir; membuat analisis secara menyeluruh; dan membuat analisis
berdasarkan teori-teori (K. Ramanathan, 1993: 193). Daripada ciri-ciri
yang dikemukakan tersebut, amat sukar untuk menentukan sesuatu
keputusan itu benar-benar rasional kerana ia begitu kompleks untuk
dianalisis.

28

Dasar Awam

Penyelesaian masalah dasar awam yang kompleks, besar kemungkinan


tidak boleh diselesaikan secara berkesan dengan peraturan rasional
menyeluruh kerana pelbagai perkara dan alternatif perlu dipertimbangkan
sebelum penggubal dasar memutuskan mana-mana dasar yang lebih baik
atau rasional. Penggubal dasar kerap kali beroperasi di bawah tekanan
seperti masa yang diperuntukkan dan kepakaran yang terhad. Dalam
pada itu, dasar yang dipilih mungkin tidak sesuai dilaksanakan pada
pandangan umum walaupun baik pada pendapat penggubal dasar. Jadi,
keputusan yang adil dan tepat amat penting dalam menentukan sesuatu
dasar mengikut pendekatan rasional dalam apa-apa bidang sekali pun.
Rasionalisasi ini dikira dapat mengetahui dan mempertimbangkan
keutamaan polisi, tetapi itu tidaklah mencukupi. Oleh itu, ia juga mesti
memilih cara polisi yang paling berkesan dan meliputi kefahaman nilai
sosial supaya tidak timbul konflik yang boleh menjejaskan alternatifalternatif dasar yang dipilih.
Rajah 2.4
Langkah-Langkah Pengambilan Keputusan Rasional
Kenal pasti atau
diagnosis masalah

Menentukan alternatif-alternatif bagi


penyelesaian

Menyiasat dan menganalisis faktafakta yang berkaitan dengan tiap-tiap


alternatif
Membuat perbandingan bagi
penyelarasan tiap-tiap alternatif

Membuat pemilihan untuk


penyelesaian

Sumber: Diubahsuai daripada K. Ramanathan. (1993: 199).

29

Dasar Awam

SOALAN DALAM TEKS

6.

Kenapakah sesuatu dasar itu dikatakan sebagai


sangat rasional?

Semak jawapan anda di akhir bab ini.


2.2.6

Teori Incrementalisme

Dasar awam menurut teori incrementalisme dilihat sebagai penerusan atau


sambungan daripada aktiviti kerajaan yang lalu dengan hanya membuat
beberapa penambahan atau pengubahsuaian (Dye, 1978: 32). Charles E.
Lindblom seorang ahli ekonomi buat pertama kali membentangkan teori
ini sebagai kritikan terhadap teori rasional. Menurut Lindblom, pembuat
keputusan perlu menyemak semula keseluruhan polisi yang dicadangkan
disebabkan mereka tidak mengenal pasti matlamat-matlamat masyarakat,
perlu mengkaji nisbah kos-untung dengan alternatif polisi dalam
mencapai matlamat masyarakat tersebut dan memilih matlamat-matlamat
yang berkaitan (Dye, 1978: 32).
Dalam menggunakan pendekatan ini untuk membuat keputusan,
terdapat beberapa konstren-konstren yang boleh menghalang pembuat
dasar untuk mengenal pasti dengan penuh alternatif dasar dan kesankesannya seperti masa, kebijaksanaan dan kos. Manakala, konstren politik
pula boleh menghalang pembentukan matlamat masyarakat dengan jelas
dan perhitungan nisbah-untung yang tepat.
Incremental ialah konservatif dalam program-program yang wujud, polisipolisi perbelanjaan dipertimbangkan sebagai satu asas dan perhatian
dipusatkan kepada program-program baru, iaitu polisi sama ada untuk
ditambah atau dikurangkan atau mengubahsuaikan program-program
yang terkini seperti yang ditunjukkan dalam Rajah 2.5.

30

Dasar Awam
Rajah 2.5
Model Incrementalisme
Kenaikan
dasar

Komitmen
dasar yang
lalu

1910

1920

1930

1940

1950

1960

Sumber: Ahmad Atory Hussain. (1992: 31).

Pendekatan incremental digunakan dalam pembuatan dasar kerana


(i)

(ii)
(iii)

(iv)

Pembuat dasar tidak mempunyai banyak masa, kurang


pengetahuan dan pengalaman, tidak cukup pintar dan kos yang
diperlukan untuk mengumpul semua maklumat adalah terlalu
besar serta mereka tidak mampu meramal dengan tepat.
Pembuat dasar menerima legitimasi (keabsahan) polisi-polisi yang
lalu kerana ketidaktentuan tentang kesan atau akibat yang
keseluruhannya baru atau polisi-polisi itu berbeza.
Mewujudkan satu dasar yang baru atau radikal memerlukan kos
atau pelaburan yang besar, iaitu pelaburan mungkin dalam bentuk
wang, bangunan-bangunan atau item-item yang berat, amalan
pentadbiran dan sebagainya.
Incremental secara politiknya adalah bijak. Konsensus akan lebih
mudah dicapai dalam pembuatan keputusan apabila item yang
diperlukan dalam keadaan bertelagah atau berkonflik hanya
ditambah atau dikurangkan dalam perbelanjaan atau
pengubahsuaian kepada program-program yang wujud tersebut.

Jadi, pembuat dasar berpendapat lebih selamat bagi mereka meneruskan


dasar yang sedia ada dengan hanya melakukan sedikit penambahan atau
pengurangan atau pengubahsuaian. Ini kerana mereka tidak
berkeupayaan untuk meramal kesan terhadap polisi yang baru.
Meneruskan dasar yang sedia ada akan lebih berkesan kepada mereka. Di
samping itu, pendekatan ini dianggap penting untuk mengurangkan

31

Dasar Awam

konflik dan memelihara kestabilan dan mengekalkan sistem politik itu


sendiri. Konflik akan lebih tinggi apabila pembuat dasar menumpukan
kepada polisi-polisi utama sahaja yang melibatkan keuntungan atau
kerugian yang besar atau tidak ada apa-apa dasar yang dibuat.
Kita juga perlu tahu bahawa ciri-ciri pembuat dasar itu sendiri
menyokong model ini, iaitu jarang sekali manusia bertindak untuk
memaksimumkan semua nilai, tetapi lebih kepada memuaskan
permintaan-permintaan tertentu. Manusia dikatakan pragmatik kerana
mereka jarang menyiasat untuk mencari jalan terbaik dan akan
mengakhiri penyelidikan mereka apabila mereka telah menemui satu jalan
atau cara yang boleh dibuat oleh mereka.
SOALAN DALAM TEKS
7. Nyatakan mengapakah penggubal dasar menggunakan
pendekatan incrementalisme dalam pembuatan sesuatu
dasar awam?
Semak jawapan anda di akhir bab ini.
2.2.7

Teori Permainan: Polisi Sebagai Pilihan Rasional dalam


Permintaan yang Berasingan

Teori permainan merupakan kajian kepada keputusan yang rasional.


Dasar dianggap sebagai pilihan yang rasional dalam permintaan yang
berasingan bagi pembuat-pembuat dasar. Pembuat-pembuat dasar
dirujuk sebagai pemain, iaitu keputusan rasional yang dibuat bergantung
kepada keadaan. Dalam proses tersebut, terdapat dua atau lebih para
peserta (pemain) yang mempunyai pilihan-pilihan dalam mewujudkan
hasil yang bergantung terhadap pilihan-pilihan yang dibuat oleh tiap-tiap
peserta itu.
Bagi memudahkan pemahaman kita tentang kenyataan di atas, setiap
pemain (pembuat dasar) masing-masing mempunyai dua atau lebih
cadangan yang dikemukakan, tetapi keputusan dalam memilih cadangan
yang rasional bergantung kepada peserta lain dalam kumpulan tersebut
sama ada boleh diterima atau tidak (Ahmad Atory Hussain, 1992: 33).
Perlu diingat bahawa dalam suatu kumpulan itu ada peserta yang mampu

32

Dasar Awam

mempengaruhi peserta lain, tetapi pilihan-pilihan yang dibuat bergantung


antara satu sama lain. Setiap pemain mesti menyesuaikan idea (pendirian)
dan kebolehannya dengan pemain-pemain lain. Tujuannya supaya
pemain itu boleh menjangka akan tindakan yang dibuat oleh pemainpemian lain. Pilihan terbaik merujuk kepada pilihan-pilihan yang boleh
memberi kesan atau tidak iaitu hasil daripada pelaksanaan dasar pilihan
yang telah dibuat.
Dye (1978: 35) menyifatkan teori ini abstrak sifatnya dalam membuat
dasar kerana teori ini tidak menerangkan bagaimana rakyat benar-benar
terlibat dalam membuat keputusan, tetapi lebih kepada bagaimana
mereka pergi ke arah membuat keputusan dalam persaingan-persaingan
jika mereka betul-betul rasional. Justeru, teori ini digunakan dalam situasi
yang kesan (outcomes) kepada dua atau lebih peserta kumpulan yang
mengambil bahagian.
Rajah 2.6
Gambaran Pilihan dalam Teori Mainan
Pemain A
Alternatif A1
Alternatif B1

Alternatif A2

HASIL

Pemain B
Alternatif B2

HASIL

HASIL

Sumber: Ahmad Atory Hussain. (1992: 34).

Pilihan-pilihan yang dibuat biasanya ditunjukkan dalam matrik, iaitu


menunjukkan pemilihan alternatif bagi setiap pemain dan semua
kemungkinan daripada permainan tersebut. Matrik two-by-two pemain
sangat mudah difahami, iaitu hanya terdapat dua pemain sahaja dan
setiap pemain hanya ada dua pilihan alternatif untuk dipilih seperti
ditunjukkan dalam Rajah 2.6.
Dye (1978: 36) menyifatkan konsep utama dalam teori permainan ialah
strategi yang merujuk kepada keputusan rasional dalam merangka satu

33

Dasar Awam

set gerakan untuk mencapai hasil optimum selepas pertimbangan sama


gerakan-gerakan penentang yang mungkin. Dalam pada itu, teori ini juga
merujuk kepada istilah-istilah minimum yang merujuk kepada strategi
yang rasional yang dirangka untuk mengurangkan kerugian-kerugian dan
menentukan atau menjamin keuntungan yang minimum daripada jika
mengalami kerugian yang besar (minimizes the maximum loss maximizes the
minimum gain). Dalam erti kata yang lebih mudah ialah lebih baik untung
sedikit daripada rugi besar. Walau bagaimanapun, kebanyakan pemain
menganggap bahawa maksimum ialah satu strategi yang terbaik.
Persoalannya, sejauh mana teori ini benar-benar membantu kita dalam
mengkaji tentang dasar awam (Ahmad Atory Hussain, 1992: 34).
Teori permainan sering dicadangkan sebagai suatu alat penganalisaan
oleh ahli-ahli sains kemasyarakatan daripada sebagai panduan yang
praktikal kepada pembuatan dasar oleh pegawai kerajaan. Hakikatnya,
keadaan teori ini jarang sekali didapati dalam kehidupan sebenar. Selain
itu, banyak halangan dalam pembuatan dasar mengikut teori ini, tetapi ia
membantu kita dalam mengenal pasti pilihan atau alternatif dasar awam
yang berkonflik (Ahmad Atory Hussain, 1992: 35).

SOALAN DALAM TEKS

8. Jelaskan kepentingan setiap pemain yang boleh


mengemukakan
pelbagai
alternatif
sebelum
keputusan diambil.
Semak jawapan anda di akhir bab ini.
2.2.8

Teori Sistem

Satu lagi pendekatan dalam proses penggubalan dasar awam ialah teori
sistem, iaitu pendekatan ini memikirkan dasar awan sebagai satu
rangsangan bagi satu sistem politik terhadap gerak kuasa persekitaran. Di
sini gerak kuasa persekitaran dianggap mempunyai peranan yang sangat
penting. Gerak kuasa itu wujud dalam persekitaran yang kemudiannya
mendatangkan kesan terhadap sistem politik5 yang dianggap sebagai
input (Dye, 1978: 37). Persekitaran dalam apa juga keadaan dianggap

34

Dasar Awam

sebagai pengaruh luaran kepada sempadan sistem politik. Dalam hal ini,
sistem politik merupakan kumpulan struktur yang saling berkait dan
proses yang berfungsi secara autoritatif untuk memperkukuhkan nilainilai sesebuah masyarakat. Output pula bagi sistem politik ialah nilai-nilai
peruntukan yang autoritatif bagi sistem tersebut dan peruntukanperuntukan ini mewujudkan dasar awam (Dye, 1978: 37). Konsep sistem
mengandaikan bahawa unsur-unsur sistem berhubungan iaitu sistem
tersebut boleh merangsang gerak kuasa dalam persekitarannya.
Tujuannya supaya dapat memelihara sistem tersebut.
Permintaan (demand) dan sokongan (demand) merupakan input-input yang
diterima ke dalam sistem politik. Permintaan berlaku apabila individu
atau kumpulan tertentu merangsang atau memberi respon terhadap
keadaan-keadaan persekitaran yang akhirnya memberi kesan kepada
dasar awam. Manakala sokongan didapati apabila individu atau kumpulan
menerima hasil pilihan raya, mematuhi undang-undang, membayar cukai
dan sebagainya mengikut apa juga keputusan-keputusan dasar.
Dalam sistem politik, yang penting ialah penyelesaian kepada tuntutantuntutan oleh individu mahupun masyarakat, iaitu rakyat bersedia
memberi sokongan kepada kerajaan jika tuntutan mereka dipenuhi. Oleh
itu, kerajaan akan mengubah tuntutan tersebut ke dalam bentuk dasar.
Input ini boleh kita sifatkan sebagai bahan mentah yang akan diproses
oleh kilang (sistem politik) dan akan menghasilkan barangan siap
(output) yang boleh digunakan oleh rakyat.
Rajah 2.7
Gambaran Proses dalam Teori Sistem
PERSEKITARAN

PERSEKITARAN
I
N
P
U
T

PERMINTAAN

KEPUTUSAN
SISTEM POLITIK

DAN TINDAKAN

SOKONGAN

PERSEKITARAN

PERSEKITARAN

Sumber: Thomas, R. Dye. (1978: 38).

35

O
U
T
P
U
T

Dasar Awam

Tidak dinafikan dasar yang dilaksanakan akan memberi kesan positif atau
negatif terhadap persekitaran dan permintaan-permintaan rakyat. Dasar
awam juga berkemungkinan akan mendatangkan kesan yang besar
terhadap sistem politik itu sendiri. Oleh itu, sistem tersebut cuba
memelihara dirinya dengan tiga cara. Antaranya, ialah
(i)
(ii)
(iii)

Mewujudkan hasil (output) yang memuaskan semua pihak.


Bergantung kepada ikatan atau peraturan yang terdapat dalam
sistem itu sendiri.
Mengenakan ancaman atau paksaan, iaitu kerajaan mampu
mengenakan tekanan kepada rakyat.

Sebagai kesimpulannya, beberapa perkara utama yang perlu kita ketahui


dalam teori sistem ini ialah
(i)
(ii)
(iii)
(iv)

Rangsangan persekitaran akan menyebabkan timbulnya tuntutan


atau permintaan dan sokongan daripada rakyat kepada kerajaan.
Kerajaan akan menilai pengaruh daripada tuntutan dan
permintaan rakyat dan keputusan akan dibuat yang dikenali
sebagai dasar untuk menyelesaikan masalah atau tuntutan.
Dasar kerajaan bertujuan memenuhi tuntutan daripada rakyat
atau kelompok walaupun tidak semuanya akan dipenuhi atau
dapat dicapai.
Pelaksanaan dasar mengikut pengaruh atau desakan persekitaran,
maka rakyat terpaksa akur dengan apa juga bentuk keputusan
yang bakal dan akan dilaksanakan oleh kerajaan. Di sini kita tahu
kerajaan ada kuasa (kuasa daripada mandat rakyat) untuk
mengenakan tekanan terhadap rakyat itu sendiri.
SOALAN DALAM TEKS

9. Bagaimanakah caranya rakyat atau kelompok


mengenakan tekanan kepada pemerintah atau
kerajaan?
Semak jawapan anda di akhir bab ini.

36

Dasar Awam

2.2.9

Teori Anarki Terancang

Model Anarki Terancang merupakan model utama selain daripada teoriteori yang telah kita bincangkan tadi dalam proses pembuatan dasar
awam yang dikemukakan oleh John W. Kingdon. Kingdon telah
mengkaji penetapan agenda dalam proses pembuatan dasar dalam dua
bidang utama iaitu kesihatan dan pengangkutan daripada 1976 hingga
1979. Kingdon menggunakan pembentukan teoritikal dalam data
empirikalnya yang mengambil kira anarki terancang yang dibentuk oleh
Michael Cohen, James March dan Johan Olsen dalam tahun 1972.
Dalam kajiannya, Kingdon mengemukakan tiga aliran dalam proses
pembuatan polisi iaitu aliran masalah (problem stream), aliran politik
(political stream) dan aliran polisi (policy stream). Dalam aliran masalah, ia
memfokuskan kepada perhatian orang awam dan pembuat polisi dalam
masalah sosial tertentu, mengenal pasti masalah, menggunakan polisi
awam yang baru untuk menyelesaikan masalah atau membiarkannya.
Proses yang terlibat dalam mengenal pasti masalah termasuklah
mengawasi data sosial secara rutin dan memfokuskan kepada peristiwa
tertentu. Masalah biasanya ditakrifkan dalam bentuk nilai (values) seperti
orientasi konservatif atau liberal; perbandingan (comparison) contohnya,
Amerika Syarikat lawan Libya; atau dari segi kategori contohnya seperti
sama ada pengangkutan orang kurang upaya itu merupakan masalah
pengangkutan atau masalah hak asasi? Oleh itu, mengkategorikan
masalah penting dalam usaha menyelesaikan sesuatu masalah.
Dalam aliran politik, agenda kerajaan dibentuk untuk menyenaraikan isuisu atau masalah untuk diselesaikan. Perumusan ini wujud sebagai hasil
daripada interaksi kuasa utama seperti national mood, perspektif dan
pengaruh kepentingan terancang dan kerajaan yang dinamik termasuk
pusing ganti pekerja, penyelesaian pertikaian perundangan di kalangan
agensi dan cawangan serta lain-lain. Peserta utama dalam agenda kerajaan
menurut Kingdon dikenali sebagai kelompok ketara (visible cluster) atau
pentadbiran termasuk pegawai politik atasan, staf presiden; ahli kongres;
media; kumpulan berkepentingan; aktor yang terlibat dalam pilihan raya,
parti dan kempen; dan pendapat umum orang awam. Persetujuan sebulat
suara dicapai dengan sikap bertolak-ansur antara peserta yang terlibat,
tetapi dalam masa yang sama wujud kesan bandwagon atau berat sebelah
(tilt) disebabkan oleh keinginan yang kuat setiap peserta untuk turut serta
dalam penyelesaian masalah dan tidak mahu dikecualikan.
Dalam aliran polisi pula, agenda keputusan atau spesifikasi alternatif
dibentuk. Agenda keputusan ialah senarai alternatif daripada polisi awam

37

Dasar Awam

yang dipilih oleh pembuat polisi untuk menyelesaikan masalah. Kuasa


utama bukan dalam bentuk politik tetapi berbentuk intelektual dan
individu. Peserta utama dalam membentuk agenda keputusan ialah
kumpulan terlindung (hidden cluster) iaitu kerjaya pentadbiran awam;
akademik; penyelidik dan perunding; staf kongres; pejabat pengurusan
dan belanjawan; dan kumpulan berkepentingan (dalam analisis Kingdon,
kumpulan berkepentingan ialah aktor penting dalam kumpulan ketara
dan terlindung). Tidak seperti aliran politik, senarai pendek alternatif
polisi dibentuk bukan daripada proses tolak-ansur, tetapi dengan
menggunakan pujukan dan perdebatan secara rasional di kalangan
peserta dalam aliran polisi. Dalam aliran politik, kesan bandwagon atau
berat sebelah wujud kerana masalah yang boleh dihubungkan dengan
penyelesaian alternatif yang tidak terlalu baru atau radikal.
Hasil penggabungan tiga aliran ini, maka terhasillah dasar awam.
Kingdon memanggilnya sebagai tingkap (window). Tingkap terbuka
kerana berlakunya perubahan dalam pentadbiran, kongres, anjakan dalam
nasional mood atau bila wujud tekanan dalam masalah awam. Apabila
tingkap terbuka, ia akan menyebabkan penstrukturan agenda kerajaan
dan lazimnya terbentuk daripada kemunculan aliran masalah ataupun
aliran politik. Bagi membolehkan tingkap terbuka yang menghasilkan
penstrukturan agenda keputusan, maka ia memerlukan penglibatan tiga
aliran tersebut. Analisis Kingdon telah memberikan kita satu-satunya
penjelasan yang cukup memuaskan hati tentang proses pembuatan polisi
sebagai satu proses, tetapi analisisnya mempunyai batasan walaupun ia
cukup menyeluruh, sistematik dan empirikal.
2.3

KESIMPULAN

Tiap-tiap teori yang telah kita bincangkan di atas mempunyai kekuatan


dan kelemahan tersendiri. Walaupun teori-teori ini tidak bersifat
bersaing, tetapi mempunyai manfaat tersendiri dalam proses penggubalan
dasar awam. Tujuan kita mempelajari model-model ini ialah semata-mata
bertujuan untuk pemahaman tentang dasar awam. Melalui model-model
di atas, ia memudahkan lagi pemahaman kita tentang pengkajian tentang
dasar awam.
Dengan memahami setiap model pembuatan dasar di atas, kita akan
mendapat panduan untuk memahami proses pembuatan dasar awam
secara lebih akademik. Walaupun berbeza dan diaplikasikan mengikut
kesesuaian masa dan keadaan, tiap-tiap model di atas boleh dianggap
sebagai model terbaik dalam memahami perkara-perkara yang berkaitan
dengan dasar awam. Walaupun sesetengah dasar yang digubal

38

Dasar Awam

menampakkan satu model tertentu sahaja, kebanyakan dasar-dasar


tersebut ialah hasil satu gabungan yang rasional daripada semua modelmodel tersebut. Dalam hal ini, tidak ada model yang benar-benar mutlak
kebenarannya.
Apa yang boleh kita simpulkan dalam perbincangan kita ialah kesemua
model tersebut merupakan model yang terbaik dalam pengajian dasar
awam. Tujuannya ialah untuk memudahkan kesan berkomunikasi dan
memberi pandangan terhadap dasar awam. Dalam pada itu, apa yang
penting kita perlu mengetahui bahawa dasar awam merupakan panduan
kepada pentadbiran awam. Kejayaan sesuatu dasar itu bergantung kepada
peranan pembuat dasar dalam menyediakan satu dasar yang sesuai
terutamanya dalam negara demokrasi seperti di Malaysia. Di Malaysia,
masa depan dasar awam itu semakin lebih penting dan mencabar. Jadi,
dasar awam yang rasional mampu dalam menjamin pentadbiran yang
sistematik.
SOALAN PENILAIAN KENDIRI

1.

Thomas R. Dye menjelaskan tujuan mempelajari teori-teori dasar


awam ialah untuk memberikan pemahaman tentang dasar awam.
Sila jelaskan.

2.

Apakah peranan institusi-institusi atau agensi-agensi kerajaan


merujuk kepada teori institusionalisme?

3.

Bagaimanakah
institusi-institusi
kerajaan
menjalankan
tanggungjawab dan peranannya dalam melaksanakan dasar awam?

4.

Apakah bentuk tindakan dan keputusan yang akan diambil oleh


institusi-institusi kerajaan yang telah diberikan autonomi dan ada
keabsahan jika rakyat tidak mematuhi perintah dan peraturan yang
telah ditetapkan oleh pihak kerajaan?

5.

Jelaskan bagaimana persekitaran seperti rakyat, pertubuhan bukan


kerajaan (NGO), persatuan dan lain-lain dalam mempengaruhi
keputusan dan tindakan kerajaan dalam konteks teori sistem.

6.

Kenapa perlu wujud persefahaman, kompromi dan keseimbangan


antara kumpulan-kumpulan yang terdapat dalam masyarakat
majmuk seperti di Malaysia?
39

Dasar Awam

7.

Apakah yang dimaksudkan dengan elit politik dan bagaimana ia


membuat keputusan?

8.

Jelaskan bagaimana elit politik berusaha


mengukuhkan kuasa dan pengaruh mereka.

9.

Charles E. Lindblom telah menjelaskan model pengambilan


keputusan yang rasional dan menyeluruh kepada lima ciri utama.
Nyatakan.

10.

Kenapa teori incrementalisme perlu dan sesuai digunakan dalam


proses pembuatan dasar?

11.

Dalam teori permainan, jelaskan bagaimana mereka yang terlibat


dalam membuat keputusan berhubung sesuatu masalah yang
berlaku.

12.

Apakah yang dimaksudkan dengan permintaan dan sokongan


dalam teori sistem?

13.

Bagaimana kerajaan (sistem politik) memproses input-input


daripada persekitaran untuk membuat dasar?

mengekal

dan

Semak jawapan anda di akhir modul kursus ini.


JAWAPAN SOALAN DALAM TEKS
1.

Tujuan mempelajari dan mengkaji teori dasar awam ialah


(i)

Untuk memudahkan pemahaman dan menerangkan


pemikiran terhadap keputusan kerajaan dan politik.
(ii) Mengenal pasti mereka yang terlibat dalam proses politik.
(iii) Menghubungkan pemikiran berkaitan dengan pengetahuan
yang relevan tentang kehidupan politik.
(iv) Berkaitan dengan pertanyaan secara langsung mengenai
proses politik.
(v) Membuat beberapa cadangan berkaitan dengan tindakan
politik dan hasil-hasilnya.

40

Dasar Awam

2.

Institusi-institusi kerajaan berkuasa dalam melaksana dan


menguatkuasakan
dasar-dasar
kerajaan
kerana
telah
diperturunkan kuasa (autoriti) oleh kerajaan. Jika sesiapa yang
mengengkarinya akan dikenakan tindakan dan hukuman.

3.

Unsur-unsur penting dalam masyarakat majmuk untuk mengatasi


konflik ialah persefahaman, consensus (persetujuan), kerjasama
dan meningkatkan perpaduan di kalangan kaum serta
mengimbangi tuntutan sesebuah kelompok dengan kepentingan
kelompok yang lain.

4.

Elit politik akan menyalurkan segala dasar untuk sampai kepada


semua lapisan masyarakat melalui jentera pentadbiran (birokrasi
awam) dan agensi-agensi kerajaan.

5.

Teori elit penting dalam proses pembuatan dasar awam kerana


lebih mudah, cepat dan tidak memerlukan input-input daripada
rakyat untuk melaksanakan sesuatu demi kepentingan negara dan
masyarakat.

6.

Dasar awam yang dilaksanakan oleh kerajaan dikatakan sangat


rasional jika ia dapat menyelesaikan masalah yang berlaku dalam
masyarakat dan memberikan hasil yang optimum dan kesulitan
yang minimum.

7.

Pendekatan incrementalisme digunakan dalam proses pembuatan


dasar awam kerana aktor yang terlibat tidak mempunyai banyak
masa, kurang pengalaman, kurang pintar dan berusaha untuk
mengurangkan kos yang akan digunakan.

8.

Tujuan setiap pemain boleh mengemukakan pelbagai alternatif


supaya banyak pilihan atau alternatif yang diperoleh dan pilihan
yang terbaik dapat diambil.

9.

Rakyat boleh mengenakan tekanan kepada kerajaan dengan


mengemukakan tuntutan dan permintaan berhubung sesuatu
perkara. Kesetiaan dan sokongan rakyat kepada kerajaan akan
berterusan selagi kerajaan dapat memenuhi tuntutan mereka.

41