Corrupção Pública e Privada - Quatro Aspectos PDF

CORRUPO PBLICA E PRIVADA
QUATRO ASPECTOS
tica no Servio Pblico, Contratos,
Financiamento Eleitoral e Controle
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PGINA EM BRANCO
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Salomo Ribas JUnior
CORRUPO PBLICA E PRIVADA

QUATRO ASPECTOS
tica no Servio Pblico, Contratos,
Financiamento Eleitoral e Controle
Belo Horizonte
2014
21/07/2014 11:49:13
2014 Editora Frum Ltda.

proibida a reproduo total ou parcial desta obra, por qualquer meio eletrnico,
inclusive por processos xerogrficos, sem autorizao expressa do Editor.
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Lcio Delfino
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www.editoraforum.com.br editoraforum@editoraforum.com.br
R482c
Ribas Junior, Salomo

Corrupo pblica e privada: quatro aspectos: tica no servio
pblico, contratos, financiamento eleitoral e controle / Salomo Ribas
Junior. Belo Horizonte : Frum, 2014.
348 p.
ISBN 978-85-7700-927-5
1. Direito administrativo. 2. Direito constitucional. 3. Direito
eleitoral. I. Ttulo.
CDD: 341.3
CDU: 342.9
Informao bibliogrfica deste livro, conforme a NBR 6023:2002 da Associao

Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT):
RIBAS JUNIOR, Salomo. Corrupo pblica e privada: quatro aspectos: tica no
servio pblico, contratos, financiamento eleitoral e controle. Belo Horizonte:
Frum, 2014. 348 p. ISBN 978-85-7700-927-5.
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DEDICATRIA
Dedico este livro a Olinda e Salomo,

meus saudosos pais.
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PGINA EM BRANCO
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AGRADECIMENTOS
O poeta Fernando Pessoa disse h anos, Deus quer, o homem

sonha, a obra nasce. Ouso repeti-lo com duas pequenas alteraes:
Deus quer, a pessoa sonha, muitos ajudam, a obra nasce.
Eu no teria concludo esta obra sem a ajuda, o estmulo e
apoio de muitos, a comear pelos que trataram do objeto em estudo
no passado remoto e recente, e na atualidade. A todos eles, a minha
gratido.
A mesma que devo aos meus familiares e em especial aos mais
prximos: Chola, minha companheira de quase meio sculo, meus
filhos Marcel e Ricardo, minhas noras Giseli e Giselli e aos meus netos
Amanda, Antnio e Sabrina.
Agradeo aos Tcnicos, Auditores, Conselheiros e Procuradores
dos Tribunais de Contas do Brasil, com lugar destacado para o Tribunal
de Contas do Estado de Santa Catarina e aos meus colaboradores mais
prximos, Bartira Nilson Bonotto, Clarice Stahl, Iara Cristina Bonelli,
Iliete Pereira da Silva, Ricardo Andr Cabral Ribas, Trcia Munari
Pereira, Valria Gouva Ghanem e Yan Cherem e, em especial, a
Ctia Regina Sch que me ajudou desde a primeira hora em todos os
aspectos do doutorado, a Carlos Tramontin pelas preciosas discusses
e orientao e Karel Batista pela formatao e digitao da verso final
traduzida pela Sra. Noriko Yamashita.
Universidade de Salamanca, pela qual publiquei originalmente
a tese Corrupo pblica e privada: quatro aspectos: tica no servio pblico,
contratos, financiamento eleitoral e controle, que deu origem a este livro
que ora se apresenta, aprovada com a classificao sobresaliente cum
aludem na rea do Direito, em 23 de outubro de 2013, orientada pelo
Professor Doutor Pedro Toms Nevado-Batalla Moreno, e aprovada
pela banca examinadora cujos membros foram:
Presidente: Professor Doutor Nicols Rodrigues Garcia (USAL)
Vocales: (Membros): Professores Doutores
Mrio Cesar Barreto Moraes (UDESC)
Jos-Antonio Chamorro y Zarza (USAL)
Pilar Jimenez Rius (Tribunal de Contas da Espanha)
Secretrio: Roberto Fernndez llera (USAL).
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Agradeo, tambm, em especial ao Sndico da Sindicatura de

Cuentas del Principado de Asturias, Antnio Arias Rodrguez, antigo
dirigente universitrio, e aos Professores Doutores Nicols Rodrguez
Garcia, Maria Beln Lozano Garcia e Pedro Toms Nevado-Batalla
Moreno, este meu paciente orientador e maior estimulador.
22/07/2014 09:51:19
Epgrafe
En las democracias, los escndalos de corrupcin se

hallan frecuentemente asociados a la financiacin de
las campaas polticas.
Una forma particularmente intolerable de corrupcin
poltica se produce cuando los polticos aceptan
contribuciones ilegales para sus campaas y despus
las utilizan para comprar votos.
(ROSE-ACKERMAN, Susan. La corrupcin y los
gobiernos: causas, consecuencias y reforma)
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PGINA EM BRANCO
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SUMRIO
LISTA DE ABREVIATURAS.................................................................................. 17
PREFCIO
Algunas reflexiones sobre corrupcin y tica del

bien comn
Prof. Dr. D. Pedro Toms Nevado-Batalla Moreno.......................................... 21
CAPTULO I
Introduo.................................................................................................... 31
1.1
1.2
1.3
1.4
Contextualizao do problema............................................................. 31
Objetivos gerais....................................................................................... 32
Objetivos especficos.............................................................................. 33
Abordagem geral.................................................................................... 33
CAPTULO II
Corrupo....................................................................................................... 39
2.1
2.2
2.3
2.3.1
2.4
2.4.1
2.4.2
2.4.3
2.4.4
2.4.5
2.5
2.5.1
2.5.2
2.6
2.6.1
2.6.2
2.7
2.7.1
Corrupo nos dicionrios.................................................................... 42

Cincias sociais e a corrupo............................................................... 44
Corrupo e as leis penais..................................................................... 47
O direito penal internacional................................................................ 52
Corrupo na perspectiva internacional............................................. 54
Cooperao internacional para combater a corrupo..................... 55
Organizao dos Estados Americanos (OEA).................................... 57
Unio Europeia e a corrupo.............................................................. 60
OCDE e as recomendaes aos setores pblico e privado............... 60
A Conveno da ONU........................................................................... 62
A economia e a corrupo..................................................................... 64
Causas econmicas da corrupo......................................................... 65
Consequncias da corrupo na economia......................................... 68
Corrupo na viso sociolgica............................................................ 69
Corrupo negra, branca e cinza.......................................................... 70
Corrupo, nepotismo e clientelismo.................................................. 71
Corrupo na opinio popular............................................................. 76
Opinio pblica....................................................................................... 77
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2.7.2
A cor da corrupo na viso popular................................................... 78
2.8
Corrupo pblica.................................................................................. 81
2.8.1
Corrupo poltica.................................................................................. 84
2.8.1.1 Caso Collor.............................................................................................. 85
2.8.1.2 CPI do oramento................................................................................... 86
2.8.1.3 Ncleos de poder e esquemas descobertos........................................ 87
2.8.1.4 Esquema das empreiteiras..................................................................... 90
2.8.1.5 Subvenes sociais.................................................................................. 91
2.8.1.6 O caso Mensalo................................................................................. 92
2.8.1.6.1 Da negativa justificativa...................................................................... 93
2.8.1.6.2 Ministrio Pblico investiga Mensalo........................................... 93
2.8.1.6.3 Para entender o processo (Ao Penal n 470/MG)............................ 94
2.8.1.6.4 Os crimes em apreciao....................................................................... 95
2.8.1.6.5 Recursos ilegais identificados............................................................... 96
2.8.1.6.6 Os outros casos do Mensalo............................................................ 97
2.8.2
Corrupo administrativa e improbidade.......................................... 98
2.8.2.1 Sanes por improbidade.................................................................... 109
2.8.2.2 Improbidade e crimes dos Prefeitos.................................................. 109
2.8.2.3 Crimes fiscais......................................................................................... 110
2.8.2.4 Crimes e infraes na Lei de Licitaes............................................. 112
2.8.3
Corrupo eleitoral............................................................................... 114
2.8.3.1 A Lei da Ficha Limpa........................................................................... 119
2.8.3.2 Fraudes em eleies.............................................................................. 122
2.8.3.3 Movimento de Combate Corrupo Eleitoral............................... 123
2.8.3.4 Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil...................................... 124
2.8.3.5 Movimentos regionais......................................................................... 125
2.8.3.6 Conferncia Nacional sobre Transparncia e Controle Social
Consocial................................................................................................ 125
2.8.3.7 Amigos Associados de Ribeiro Bonito (AMARRIBO)................... 126
2.8.3.8 O que voc tem a ver com a corrupo............................................. 127
2.9
Corrupo privada............................................................................... 128
2.9.1
Corrupo na Europa........................................................................... 131
2.9.2
Lobby e a corrupo............................................................................... 138
2.9.2.1 Atividades confundidas com o lobby................................................. 143
2.9.3
Perspectivas de aprovao da regulamentao do lobby................. 155
2.10
Corrupo endmica............................................................................ 156
2.10.1 Corrupo no futebol........................................................................... 158
2.10.1.1 O caso da CBF....................................................................................... 158
2.10.2 A mfia do apito.................................................................................... 159
2.10.3 O caso da FIFA...................................................................................... 160
2.10.4 Corrupo no futebol italiano............................................................. 162
21/07/2014 11:49:14
2.10.5. Rede de corrupo................................................................................ 162

2.10.6 Operao Sanguessuga........................................................................ 164
2.10.7 Operao Vampiro................................................................................ 164
2.10.8 Desvios de acordo com a mdia.......................................................... 165
2.10.9 Percepo e tolerncia popular........................................................... 170
2.11 Medir a corrupo................................................................................ 171
2.12
Os indicadores da Transparncia Internacional............................... 172
2.13 ndice de Percepo da Corrupo.................................................... 173
2.14
Outras tentativas de medir a corrupo............................................ 176
2.15
Outro mtodo de medio.................................................................. 180
2.16
Pequenas corrupes............................................................................ 181
CAPTULO III
tica.................................................................................................................... 185
3.1
Breve definio de tica....................................................................... 186
3.2
tica aristotlica.................................................................................... 186
3.3
tica em Kant........................................................................................ 187
3.4
A dupla tica de Weber........................................................................ 187
3.5
A inveno e o renascimento da tica................................................ 188
3.6
tica e Direito........................................................................................ 189
3.7
tica e a economia................................................................................ 189
3.8
Excluso e justia social....................................................................... 190
3.9
tica e o meio ambiente....................................................................... 190
3.10
tica, Administrao e poltica........................................................... 191
3.11
tica profissional................................................................................... 195
3.11.1 tica dos mdicos................................................................................. 195
3.11.2 tica dos advogados............................................................................. 197
3.11.3 tica dos jornalistas.............................................................................. 198
3.11.4 tica no servio pblico....................................................................... 200
3.11.4.1 Conduta da Alta Administrao......................................................... 207
3.12
tica no plano internacional................................................................ 209
3.12.1 Cdigo de tica da INTOSAI.............................................................. 212
3.13
tica nos negcios privados................................................................ 213
3.13.1 Cdigo Olivencia e Informe Aldama................................................. 216
3.13.2 Boa governana no Brasil.................................................................... 217
CAPTULO IV
Democracia, eleies e corrupo......................................... 221
4.1
4.2
4.3
Democracia............................................................................................ 222
Financiamento dos partidos polticos................................................ 223
Financiamento nas Amricas Central e do Sul................................. 225
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4.4
4.4.1
4.5
4.6
4.7
4.8
Financiamento pblico........................................................................ 228

Fundo Partidrio................................................................................... 234
Financiamento privado........................................................................ 235
Limites de doaes e controle............................................................. 237
Campanhas eleitorais e limites........................................................... 238
Os custos indiretos das eleies.......................................................... 239
CAPTULO V
Compras governamentais e contratos.............................. 243

5.1
5.2
5.3
5.4
5.5
5.6
5.7
5.8
Os contratos na Administrao Pblica............................................ 245

Conceitos do contrato administrativo............................................... 247
O ciclo da contratao pblica............................................................ 249
Atos iniciais........................................................................................... 251
O edital de licitao.............................................................................. 252
Modalidade de licitao....................................................................... 253
Tipos de licitao.................................................................................. 256
Defeitos e impropriedades do edital................................................. 258
5.9
5.10
5.10.1
5.10.2
5.10.2.1
5.11
Controle dos contratos........................................................................ 261

Caminhos da corrupo nos contratos............................................. 263
Contrato de obras e servios............................................................... 263
Uma pesquisa pioneira na Alemanha................................................ 264
As fases finais........................................................................................ 267
Preparao da licitao........................................................................ 269
CAPTULO VI
Controle......................................................................................................... 271
6.1
Controles pblicos................................................................................ 272
6.2
Outros aspectos do controle................................................................ 277
6.3
Controles hierrquicos e finalsticos.................................................. 278
6.4
Controle quanto ao momento............................................................. 279
6.4.1
Controle concomitante......................................................................... 279
6.4.2
Controle a posteriori.............................................................................. 280
6.4.3
Controle legislativo e Comisses Parlamentares de Inqurito...... 281
6.5
Fiscalizao contbil, financeira e oramentria.............................. 282
6.5.1
Os Tribunais de Contas........................................................................ 283
6.5.1.1 O Controle pelos Tribunais de Contas............................................... 283
6.5.1.2 O dever de prestar contas.................................................................... 286
6.5.1.3 Competncias do Tribunal de Contas da Unio.............................. 287
6.5.1.4 Os Tribunais de Contas no contexto mundial.................................. 290
6.5.1.5 Declarao de Lima INTOSAI......................................................... 291
6.5.2
Ministrio Pblico de Contas.............................................................. 293
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7.5.3
6.6
6.7
6.8
6.9
6.10
6.11
6.11.1
6.12
Ciclo da fiscalizao............................................................................. 296

O sistema de controle........................................................................... 298
Quase um sistema de controle............................................................ 299
Contabilidade e oramentos............................................................... 300
Licitaes e contratos........................................................................... 301
Lei de Responsabilidade Fiscal........................................................... 302
A viso de sistema do PROMOEX..................................................... 303
Primrdios do PROMOEX.................................................................. 304
Controle social....................................................................................... 307
CAPTULO VII
Consideraes finais........................................................................... 313

7.1
O que a corrupo?............................................................................ 313
7.2
Como e onde existe?............................................................................. 317
7.3
Quais as causas?.................................................................................... 319
7.4
Consequncias....................................................................................... 321
7.5
Pode ser medida?.................................................................................. 323
7.6
H nexo entre corrupo em contratos e financiamento
eleitoral?................................................................................................. 324
7.7
Pode ser combatida?............................................................................. 326
7.8
Por quais meios?................................................................................... 328
7.9
O que se est fazendo?......................................................................... 330
7.10
O que falta fazer?.................................................................................. 333

REFERNCIAS...................................................................................................... 337
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PGINA EM BRANCO
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Lista de abreviaturas
ABINEE Associao Brasileira da Indstria Eltrica e Eletrnica

ABRACOM Associao Brasileira dos Tribunais de Contas dos Municpios
ADCT Ato das Disposies Constitucionais Transitrias
AMARRIBO Amigos Associados de Ribeiro Bonito
ATRICON Associao dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
BIRD Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento
BNDS Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
CBF Confederao Brasileira de Futebol
CCEAAF Cdigo de Conduta tica da Alta Administrao Federal
CE Conselho Europeu
CEIS Cadastro Nacional de Empresas Inidneas e Suspensas
CEMIG Companhia Energtica de Minas Gerais
CESP Companhia Energtica de So Paulo
CGU Controladoria Geral da Unio

CNBB Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil
CNC Confederao Nacional do Comrcio
CNCP Conselho Nacional de Combate Pirataria
CNJ Conselho Nacional de Justia
CONAB Companhia Nacional de Abastecimento
CONAMP Conselho Nacional do Ministrio Pblico
CONSOCIAL Conferncia Nacional sobre Transparncia e Controle Social
CONURB Companhia de Desenvolvimento e Urbanizao
CPI Comisso Parlamentar de Inqurito
CPL Comisso Permanente de Licitao
CPMI Comisso Parlamentar Mista de Inqurito
CUT Central nica dos Trabalhadores
CVM Comisso de Valores Mobilirios de So Paulo
DASP Departamento Administrativo do Servio Pblico

DECOMTEC Departamento de Competitividade e Tecnologia
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DNIT Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes
DSE Fundao Alem para o Desenvolvimento Internacional
EFS Entidades de Fiscalizao Superior

ENCCLA Estratgia Nacional de Combate Corrupo e Lavagem de
Dinheiro

FCPA Foreign Corrupt Practices Act
FECOMRCIO-RJ Federao do Comrcio do Estado do Rio de Janeiro

FIA-USP Fundao Instituto de Administrao da Universidade de
So Paulo

FIESP Federao das Indstrias do Estado de So Paulo

FIFA Federao Internacional de Futebol
FMI Fundo Monetrio Internacional
FNA Federao Nacional dos Arquitetos e Urbanistas
FUNDASP Fundao So Paulo

GAECO Grupo de Atuao Especial e Represso ao Crime Organizado
GD Grupo Deliberativo
GRECO Grupo dos Estados contra Corrupo
GT Grupo Tcnico
IBOPE Instituto Brasileiro de Opinio Pblica e Estatstica
IBGC Instituto Brasileiro de Governana Corporativa
ICC Indicador Agregado de Controle da Corrupo
IDH ndice de Desenvolvimento Humano
IPC ndice de Percepo da Corrupo
IRB Instituto Rui Barbosa
LDO Lei de Diretrizes Oramentrias
LOA Lei Oramentria Anual
LRF Lei de Responsabilidade Fiscal

MCCE Movimento de Combate Corrupo Eleitoral
MPC Minstrio Pblico de Contas

MPOG Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto
NAG Normas de Auditoria Governamental

OAB Ordem dos Advogados do Brasil
OCDE Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos
OCEX rgo de Controle Externo
OEA Organizao dos Estados Americanos

ONGs Organizaes No Governamentais
ONU Organizao das Naes Unidas
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OSCIP Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico
PAC Programa de Acelerao do Crescimento
PDT Partido Democrtico Trabalhista
PETROBRAS Petrleo Brasileiro S/A

PF Polcia Federal
PIB Produto Interno Bruto
PL Partido Liberal
PMDB Partido do Movimento Democrtico do Brasil
PMN Partido da Mobilizao Nacional
PP Partido Progressista
PPA Plano Plurianual
PPC Produto Per Capita
PR Partido da Repblica
PRE Procuradoria Regional Eleitoral
PROMOEX Programa de Modernizao dos rgos de Controle Externo
PSC Partido Social Cristo
PSDB Partido da Social Democracia Brasileira
PT Partido dos Trabalhadores
PTB Partido Trabalhista Brasileiro
SABESP Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo
SEBRAE Servio de Apoio s Pequenas e Mdias Empresas
SICONV Sistema de Convnio do Governo Federal
SIVAM Sistema de Vigilncia da Amaznica

STF Supremo Tribunal Federal
STN Secretaria do Tesouro Nacional
SUDENE Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste
TC Tribunal de Contas
TCE Tribunal de Contas do Estado
TCM Tribunal de Contas do Municpio
TCU Tribunal de Contas da Unio
TI Tecnologia da Informao
TO Tocantins
TRE Tribunal Regional Eleitoral
TSE Tribunal Superior Eleitoral
UFMG Universidade Federal de Minas Gerais
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PGINA EM BRANCO
24/01/2014 10:57:38
PREFCIO
Algunas reflexiones sobre

corrupcin y tica del bien comn
Las malas prcticas administrativas o su evolucin ms nociva y

reprochable, la corrupcin pblica, se ha convertido en un denominador
comn en la gestin pblica de una inmensa mayora de los pases. Pocas
naciones pueden exhibir, no sin tremendo orgullo, que sus estructuras
de gobierno y administracin no padecen este tipo de patologas y por
lo tanto su sistema poltico, su democracia, se encuentra saneada.
Esta referencia a la extensin prcticamente global del problema
no supone un vano intento de difuminarlo o diluirlo en la totalidad,
simplemente se trata de realizar una primera aproximacin a la
magnitud de esta realidad y a la extensin que alcanza su larga sombra.
Si establecemos en un sumatorio la dimensin cuantitativa y
cualitativa del problema, el tiempo que llevamos padeciendo en muchos
pases esta patologa, junto a los relativamente escasos avances en la
solucin del problema (sobre todo desde la perspectiva del ciudadano
medio), podemos entender que por mucho que se haya escrito y
estudiado, an no conocemos de manera completa muchos de los
aspectos de este desviado proceder en el mbito, esencialmente, pblico
o que, partiendo del sector privado, llega a alcanzar las fronteras de
lo pblico.
Gravedad cuantitativa pero mucho ms significada, desde
nuestro punto de vista, cualitativa ya que supone un impacto directo a
la lnea de flotacin que la confianza de los ciudadanos generan ante sus
instituciones y representantes. Dicho en otras palabras, los problemas
de malas prcticas y especialmente de corrupcin, desde un punto
de vista jurdico no plantean mayor dificultad que la de solicitar una
previsin normativa adecuada y la correcta aplicacin de sta. As, los
casos de corrupcin conocidos y juzgados pueden ser identificados
21/07/2014 11:49:14
22
Salomo Ribas JUnior

CORRUPO PBLICA E PRIVADA QUATRO ASPECTOS...
como casos de xito en cuanto a aplicacin del Derecho. Pero el dao

que la corrupcin provoca no es posible sanearlo, sin ms, a travs de
una sentencia o, en su caso, mediante una actuacin administrativa. La
prdida de confianza y legitimidad ante el ciudadano cuesta mucho
recuperarla (podra incluso decirse que es generacional) y es la esencia
del propio sistema democrtico. Se est afectando al elemento medular
del sistema de tal forma que no puede ser considerado un bien jurdico
ms que resulta ser digno de proteccin. Es el bien de bienes de una
democracia.
Pero an ms, el problema de la corrupcin desde la perspectiva
de la legitimidad y credibilidad del sistema no slo horada el sistema
desde su epicentro o punto de localizacin, no es posible acotarlo. La
corrupcin extiende tambin su toxicidad a mbitos o sectores pblicos
donde el desempeo de la funcin es correcto en trminos de legalidad
y acertado para el inters general. Esto es, la corrupcin lanza un velo
de desconfianza o suspicacia que, de manera muy injusta, cae sobre
todos teniendo el nocivo efecto de la falta de credibilidad en el conjunto
del sistema. Pensar que ante la corrupcin y su prctica todos son
iguales es una patologa democrtica peligrosa que lleva a que baje
la estima y el apoyo ciudadano a la democracia generando un espacio
poltico donde afloren movimientos contrarios a la propia democracia.
Por tanto, redundando en la idea ya expuesta, hay que desentraar
las races del problema, seguir avanzando en el estudio de esta patologa
que tanto afecta a la salud democrtica de un pas, de tal forma que
el pleno conocimiento nos lleve a mejores prcticas que prevengan,
minimicen y, en su caso, respondan de manera determinante y ejemplar.
En el sentido apuntado, el trabajo del Doctor Salomn Ribas Jr.
abunda en el tema con un estudio que ana los pilares bsicos de un
trabajo solvente: el rigor tcnico y la experiencia de quien ha vivido
en primera persona diferentes actividades profesionales cuyo objetivo
era fortalecer valores como la igualdad, la libertad, la transparencia,
el fortalecimiento institucional o el respeto a la legalidad. En sntesis,
una intensa vida profesional dedicada la democracia y el Estado de
Derecho, precisamente los rompientes naturales de la corrupcin
pblica. Podemos afirmar que esta obra es una autntica destilacin de
conocimiento terico y prctica profesional tamizado por el esfuerzo
y el estudio.
No es por tanto esta obra un trabajo ms, ni por el ya apuntado
perfil profesional y curricular de su autor, el Doctor Ribas Jr., ni tampoco
por los temas que estructuran la obra: tica en el servicio pblico,
contratos, financiacin electoral y control. Cuatro frentes donde, sin
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PREFCIO
ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE CORRUPCIN Y TICA DEL BIEN COMN
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lugar a dudas, se libra la batalla contra la corrupcin pblica, pero

tambin, como muy acertadamente indica el autor, frente a la corrupcin
de naturaleza privada.
Cualquiera de estos temas tiene un carcter capital para cualquier
operador o interesado en la materia y as se encarga de evidenciarlo
el Doctor Ribas Jr.
La tica como fundamento de quien va a ser titular de compe
tencias y potestades cuyo ejercicio slo puede estar orientado al inters
general pero tambin de todos los ciudadanos.
La contratacin pblica, donde tenemos presente gestin y
recursos pblicos, siendo repetido escenario de no pocas malas prcticas
administrativas y gravsimos casos de convergente corrupcin pblica
y privada a travs de lo que SOTIROPOULOS D. identifica como
clientelismo at the bottom refirindose al control interesado que cierta
burocracia poltica llega a ejercer frente a quienes desarrollan funciones
vinculadas a la contratacin pblica.
La financiacin electoral o financiacin de los partidos pol
ticos, idntico escenario, por habitual y extendido, de corrupcin
y modulacin del inters general en beneficio de los denominados
intereses de partido confirmndose la idea plasmada, entre otros,
por el Profesor NIETO de la existencia de una descarnada lucha por
el poder y su botn1 en la que no importa alterar el orden de prelacin
de los intereses a satisfacer, tratando de influenciar polticamente a la
burocracia administrativa, parametrizando sus decisiones en aquellas
materias de especial trascendencia econmica como es la contratacin
pblica a la que antes nos referimos.
El control de la actividad pblica, fundamental instrumento
que garantiza y, en su caso, defiende el propio sistema garantizando
el acierto y legalidad de las decisiones pblicas. Control que en pocas
ocasiones ha sido objeto de una intencionada voluntad de pretericin
o, directamente de elusin justificada y entendida desde la traslacin
del centro de gravedad de toda accin pblica en el bien comn, hacia
otro punto o puntos particulares o clientelistas, espurios a dicho bien
comn o general.
Cualquiera de estos temas resulta de un inters sobresaliente
que el Doctor Ribas Jr. satisface de manera plena en los diferentes
captulos de su libro, pero de manera muy somera, quisiera detenerme
Pueden consultarse, entre otros, los trabajos La corrupcin en la Espaa democrtica y

El desgobierno de lo pblico.
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Salomo Ribas JUnior

en el punto relativo a la tica en el desempeo de funciones pblicas

y tambin privadas.
Y es que sin nimo de ser reiterativo en cuanto al fenmeno de
la corrupcin como magnitud de gran escala en todos los sentidos,
entendemos que en su etiologa la raz del problema podemos
encontrarla en la ausencia de tica. Afirmacin que por s misma no
supone una gran aportacin pero que, si abundamos un poco en el
tema, encierra en s misma una serie de interrogantes que no resulta
sencillo responder.
Qu mueve a altas magistraturas de un Estado a seguir la
sinuosa y oscura senda de la corrupcin?
Qu le pasa por la mente a un Diputado o un alto cargo de la
Administracin para hacer un mal uso de fondos pblicos en beneficio
propio?
Qu razonamiento desarrollan un grupo de Diputados para
dejarse sobornar?
Por qu el Presidente de una Comunidad Autnoma o un Estado
federal con un currculo impecable tanto poltico como profesional
opta por descuidar sus obligaciones como garante del inters genera
en provecho propio?
Todos estos casos y otros cientos que podra mostrarnos el
mapa judicial que trazan las sentencias (generalmente penales y las
causas abiertas an sub iudice) tienen adems el denominador comn
de mostrar una corrupcin, llammosla, grosera, de poca elaboracin
(si es que se puede admitir algn desarrollo intelectual o tcnico en la
materia, en todo caso, reprochable y de necesaria proscripcin) que
incluso atenta la inteligencia o conocimientos medios de cualquier
ciudadano. Es, en muchas ocasiones, un proceder sin empacho de
simple saqueo de fondos, muy habitualmente pblicos, tan burdo que,
como decamos lneas atrs, llega incluso a sorprender por los perfiles
de los sujetos activos involucrados.
Podran apuntarse varias causas de este intencionado mal
gobierno o mala administracin en inters propio que, nada tiene que
ver con lo que tambin, siguiendo a Nieto, identifica como la errnea
fijacin de polticas pblicas o la incorrecta ejecucin de stas por
razones de incapacidad o negligencia (que tambin hay ejemplos).
Pues bien, una primera causa, podra ser la ausencia de una
normativa ms rigurosa y depurada. Nosotros entendemos que no. Si
en algo se ha caracterizado la evolucin legislativa de los pases sujetos
a un Estado democrtico y de Derecho, es la elaboracin de una serie
de bloques normativos que cualquier especialista en la materia podra
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PREFCIO
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evaluar de manera muy positiva en cuanto a la previsin de tcnicas

preventivas, de actuacin ex ante, control, transparencia incluso de
reaccin a travs de la exigencia de responsabilidades administrativas
o penales de indudable efecto disuasorio.
Se mire por donde se mire los ejemplos son elocuentes. Sin
ningn nimo de exhaustividad y a modo meramente ejemplificativo
podemos identificar, en un mnimo muestreo, variados y muy notables
referentes normativos: el Estatuto Anticorrupcin de Colombia; las
sucesivas modificaciones en materia de contratacin pblica en Espaa;
la muy loable y paradigmtica Lei de Improbidade Administrativa de
Brasil; la severa normativa antisobornos en Reino Unido (Bribery
Act); en Argentina la Ley de tica en la funcin pblica; la normativa
peruana en materia procesal y de reparacin civil a favor del Estado en
caso de procesos seguidos sobre delitos de corrupcin; el desarrollo de
la funcin constitucional de transparencia y control social del Ecuador;
la Ley contra la Corrupcin y el Enriquecimiento Ilcito en la Funcin
Pblica, de Costa Rica; la relativamente reciente Ley Anticorrupcin
francesa; etc., etc.
Y todo ello, como podr apreciar el lector en esta obra, sin
perjuicio de las Convenciones y Tratados internacionales suscritos
sobre la materia.
Como podemos apreciar, entre normas y modelos legislativos
comparados hay para elegir, pero el problema est en su seguimiento y
aplicacin. Si hiciramos una valoracin del rendimiento normativo en
la materia, salvando el mbito estrictamente penal, podramos afirmar
el nivel medio bajo de los resultados obtenidos. Y, nuevamente, ah
tenemos el elemento humano, la actitud de quien tiene las titularidades
activas, las competencias para ejercerlas y, sin duda, quien est dentro
del mbito subjetivo de aplicacin de la norma, como el factor ms
dbil de la ecuacin.
La existencia de muchas normas con un escaso rendimiento,
son malas variables para una buena gobernanza. Algo que, si se me
permite la licencia, ya le expuso D. Quijote a Sancho recin nombrado
ste Gobernador de la nsula Barataria:
No hagas muchas pragmticas (Decretos), y si las hicieres, procura que
buenas, y sobre todo que se guarden y cumplan, que las pragmticas
que no se guardan lo mismo es que si no lo fuesen, antes dan a entender
que el prncipe que tuvo discrecin y autoridad para hacerlas no tuvo
valor para hacer que se guardasen; y las leyes que atemorizan y no se
ejecutan, vienen a ser como la viga, rey de las ranas, que al principio
las espant, y con el tiempo la menospreciaron y se subieron sobre ella.
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Salomo Ribas JUnior

Una segunda causa, puede ser el descuido o la confianza excesiva,

lo cual ya nos sita de entrada ante la propia persona y su actitud ya
que, por poco cuidadoso o excesivamente confiado que sea el entorno
o el espacio en el que se desempeen funciones pblicas, cada persona
debe actuar con responsabilidad y lealtad a los intereses generales que la
legislacin concreta o, incluso, en ausencia clara de esta (supuesto ms
que improbable) lo debe dictar el sentido comn y natural inclinacin
que se deduce de una persona honesta.
No obstante, histricamente, el Derecho Pblico consciente de
la importancia del inters general y el peligro que supone para ste
la debilidad humana ha tratado siempre de establecer controles y
garantas en los que subyace una clara desconfianza hacia el gestor, no
particularizada, pero s reconocida de manera general, buscando un
indudable y beneficioso efecto preventivo. Por todas, baste sealar las
ejemplares previsiones que hace la Constitucin de Cundinamarca de
1811 en sus artculos 16 y 54 sobre las obligaciones del Poder Ejecutivo:
- Supervigilar (sic) cuidando que ni en los establecimientos
pblicos ni en los privados destinados a la instruccin de la
juventud, al fomento de la industria, a la prosperidad del
comercio y al bien general de toda la Provincia se introduzcan
abusos o prcticas contrarios a la felicidad comn.
- Establecer como primera obligacin del Poder Ejecutivo,
poner en ejecucin y dar cumplimiento en todas sus partes a esta
Constitucin, impidiendo que el transcurso del tiempo y descuido
introduzcan abusos y corruptelas contrarias a lo que en ella se dispone.
Acertadas menciones de hace ya ms de dos siglos que hoy
podramos admitirlas con aplauso en cualquier norma o Tratado de
lucha contra la corrupcin que, en definitiva, son el resultado de una
posicin realista y de lo debe ser la proteccin del inters general. Sin
duda en las antpodas de las tcnicas del gerencialismo pblico asentado
en la adopcin de tcnicas y reglas del sector privado. Movimiento de
enorme xito y acogida como punta de lanza de la nueva forma de
gobernar o de los nuevos tiempos en la vida pblica que no slo
trat de huir del Derecho Pblico y, particularmente, del Derecho
Administrativo, por poco eficaz, anticuado, incapaz de dar respuestas
a la modernizacin de las administraciones pblicas etc.; trat de
enterrarlo.
Pero no se puede ocultar la luna con un dedo y la realidad es
tozuda. La experiencia gerencialista (al menos desde el conocimiento
ms cercano a la realidad espaola) fue devastadora en trminos
de malas prcticas y corrupcin, de tal forma que a da de hoy
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los esfuerzos organizativos y normativos puestos en marcha para

recuperar la confianza de los ciudadanos y paliar los efectos de una
demoledora crisis econmica estn pasando por la racionalizacin de
la Administracin Pblica a travs de la reactivacin de principios y
reglas ya conocidas hace siglos cuyo planteamiento debera ruborizar
al que las presenta como si de una novedad o innovacin se tratara. No
hay otra cosa, casi todo est inventado y como dice Martin-Retortillo2
se trata de medidas duras, pero es que el estado real de nuestras finanzas no
permite hacer carantoas.
El Derecho es una herramienta y depende completamente de
quien lo utilice, de su aptitud y actitud. Y cuando se trata de gestionar
intereses generales, la existencia de garantas y controles debe ser lo
razonable como muy bien podr apreciar el lector en el desarrollado
estudio que hace el Doctor Ribas Jr. en esta obra.
Podramos ir desgranado algunas causas ms, pero al final, como
se ha podido ir viendo, todas ellas conducen a la decisin del individuo,
esencialmente a su actitud ms que a su aptitud o pericia que, siendo
importante, no define de manera exclusiva el comportamiento y a las
preguntas que nos hacamos lneas atrs me remito.
Y si hacemos el esfuerzo de descender an ms a la prctica
de la gestin, podemos atrevernos a decir que, en ese momento de
decisin donde el gestor no tiene observador alguno, cuando el
procedimiento establecido permite un margen de legal discrecionalidad
o, sencillamente, hay un posible espacio de impunidad, la defensa
del inters general pasa por los valores y compromiso con el bien
comn que tenga ese gestor. Lo cual puede parecer poco, pero es
mucho y debera ser ms que suficiente para que, en combinacin
con los controles y garantas establecidas, el inters general estuviera
completamente salvaguardado en beneficio de todos los ciudadanos y
la integridad del sistema.
Pero, infelizmente, es ah donde podemos identificar la gran
debilidad de la tica social del momento en el que nos encontramos. Y no
es que no haya tica o moralidad, claro que existe, se encuentra incluso
formalizada como muy bien el lector tambin puede comprobar en el
captulo correspondiente de esta obra. Nos referimos a la tica basada en
el bien comn que, como un tamiz, depura comportamientos desviados
o irregulares. La interiorizacin, convencida, connatural, de atencin
MARTIN-RETORTILLO BAQUER, L.: Crisis econmica y transformaciones administra

tivas. REDA n 153. Enero-marzo, 2012. Pag. 89-108.
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Salomo Ribas JUnior

preferente al inters general que de alguna manera ha ido perdiendo

espacio en nuestras sociedades o que no se es capaz de transmitirse,
de capilarizarse, desde la base social a las ms altas magistraturas por
cuanto, estas magistraturas, los gestores pblicos o privados, son espejo
de la propia sociedad.
tica del bien comn como fundamento, como eficaz tratamiento
contra la corrupcin, de tal forma que si el bien comn no se identifica
como algo real, si el inters general como inters de todos se considera
una mera elaboracin de corte terico-doctrinal, difcilmente podemos
construir estructuras jurdico-organizativas con la solidez necesaria
para sostener el elevado peso que genera una democracia fuerte y
desarrollada.
Democracia donde la igualdad, la libertad, la transparencia, el
meritocrtico y libre acceso a cargos y funciones pblicas, la legalidad
etc., entre otros principios o valores afectos a la gestin de los asuntos
pblicos desde una perspectiva democrtica, han de desarrollarse de
manera natural en un marco jurdico formalizado al efecto.
Ausencia o, en el mejor de los casos, debilidad de una tica del
bien comn que trastoca todo ya que, como ya decamos lneas atrs,
se provoca una alteracin del orden de prelacin de los intereses que
han de ser atendidos. Variacin del orden de valores donde el inters
general no se identifica como nico y prioritario si no que se desplaza
a puestos de inferior categora, o es, incluso, directamente apartado.
Y ello en contra, por un lado, de lo que indica la norma jurdica que
concreta de manera formal y democrtica en qu consiste ese inters
general. Pero tambin contrario, por otro, del simple sentido comn que
debera imponerse entre quienes conforman una sociedad y necesita su
cobertura para subsistir y desarrollarse adecuadamente en parmetros
de igualdad y progreso, cumpliendo el encargo comn de la prctica
totalidad de nuestros Textos constitucionales de promover la justicia
social y el bienestar de los ciudadanos.
Tal vez, lo que tratamos de exponer se resuma uno de los pensa
mientos de Ortega y Gasset sobre la propia civilizacin y su evolucin
a lo largo del tiempo:
La civilizacin no dura porque a los hombres slo les interesan los
resultados de la misma: los anestsicos, los automviles, la radio. Pero
nada de lo que da la civilizacin es el fruto natural de un rbol endmico.
Todo es resultado de un esfuerzo. Slo se aguanta una civilizacin si
muchos aportan su colaboracin al esfuerzo. Si todos prefieren gozar
el fruto, la civilizacin se hunde.
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PREFCIO
29
Actualizando este pensamiento, podemos indicar que el bien

comn requiere el aprecio de todos, derivando sin dificultad el esfuerzo
por contribuir a l a travs de un servicio desinteresado a los dems.
Servicio que tiene como primera y ms sencilla obligacin el sujetarse
a la legalidad como manifestacin de la voluntad democrtica del
conjunto de los ciudadanos a travs de sus representantes polticos que
gozan de su confianza y completa legitimidad. No debemos olvidar
que el respeto a la ley es expresin del respeto a los legisladores y a las
autoridades que han de aplicar sus normas.
Esta podra ser una primera y rpida aproximacin a la tica del
bien comn que extendindose a todos los ciudadanos, debe ser ms
exigible an en quienes se constituyen en autoridad o representantes
de los ciudadanos cuyo ejemplo y actitud, adems de redundar benefi
ciosamente en la integridad de las instituciones, promover y facilitar
el ideal social de la tica del bien comn.
Los planteamientos expuestos son sencillos de plasmar en
unas lneas pero, infelizmente, en estos tiempos de cambios, desafos
y degradacin de la confianza ciudadana en sus instituciones no es
sencillo cristalizar en la realidad. Es ms, no puede ser un esfuerzo
aislado de juristas o de legisladores pensando que las normas pueden
tener un efecto sanatorio de eficacia inmediata. Como muchas veces
hemos repetido, las normas ayudan, disciplinan, ordenan pero no hacen
milagros generando, por ejemplo, de la noche a la maana, una cultura
de cumplimiento o de respeto al inters general.
Creemos que esta tarea requiere de una mayor educacin social,
promocin y regeneracin de valores, la existencia de ejemplos tangibles
de buenas prcticas y, sobre todo, no olvidar que la gestin debe pro
porcionar resultados que, como se deca en trminos decimonnicos,
proporcionen felicidad a los ciudadanos. Elevados objetivos que reque
rirn, si en algn momento se aprecian y existe el obligado consenso
para su puesta en prctica, el compromiso de, al menos, esta generacin,
en trabajar en aquello que han hecho todos los pueblos a lo largo de
su historia: superar crisis, aun cuando lo ideal sera que no fuera la
necesidad la que nos espolea y se actuara por convencimiento en el
sistema democrtico y el bien comn sobre el que se asienta.
Todo lo expuesto no son ms que unas reflexiones que pueden
suscitar ms o menos inquietudes al lector, el cual podr obtener mayor
claridad e incluso respuestas concretas tras la lectura de esta obra cuyo
autor, el Doctor Salomn Ribas Jr., como ya hemos anticipado, otorga
con su nombre la solvencia y seriedad intelectual que trae causa en
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Salomo Ribas JUnior

una trayectoria vital y profesional dedicada al estudio y el servicio a

los dems.
El que conoce al Doctor Ribas Jr. sabe que puede ser considerado
como uno de esos hombres ejemplares que, de vez en cuando, la
sociedad tiene la fortuna de contar con ellos para contribuir mucho y
bien al beneficio y progreso de todos.
Para quienes no lo conocen de manera tan directa, sus obras y
particularmente la que ahora tiene en sus manos, reflejan su honda
preocupacin por la democracia y el Derecho. Sin olvidar su trabajo,
siempre impecable, profesional, integrador, honesto y de elevada
lealtad institucional.
Todo ello posibilita destilar en la persona del Doctor Ribas Jr.,
como en pocos, la esencia reconocible y cercana de una tica del bien
comn de la que todos, quienes le conocemos y quienes no, debemos
aprender.
Prof. Dr. D. Pedro Toms Nevado-Batalla Moreno
Presidente del Consejo Consultivo de Extremadura
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CAPTULO I
Introduo
1.1 Contextualizao do problema

A humanidade sempre viveu perodos de expanso, em um
sentido ou outro, de suas descobertas e invenes. Na atualidade
denomina-se o processo de universalizao de condutas positivas
como globalizao. O fenmeno comeou a ser identificado como
econmico na perspectiva de que a economia de mercado seria adotada
por todos os pases aceleradamente. Isso implicaria em uma nova
espcie de domnio das foras produtoras sobre as consumidoras
de bens, produtos e servios. Os pases no mais produziriam para
o consumo de seu prprio povo, exportando os excedentes. Haveria
alguns pases que produziriam para todos os outros. Esses produtos
seriam preferencialmente os de alta tecnologia, mas tambm os
de custos mais atraentes para os consumidores. As reaes no se
fizeram demorar e foram de duas vertentes bsicas. As que surgiram
no mundo subdesenvolvido em relao aos pases ricos (norte-sul)
e as que surgiram das economias menos abertas e conservadoras
(leste-oeste). Em verdade, a acusao de que a globalizao era um
movimento no interesse do ocidente para dominar o oriente falsa.
Em outros momentos da histria, ainda que no se tenha dado a
mesma denominao, houve movimentos em sentido contrrio. Muitas
inovaes tecnolgicas, no uso das cincias e invenes, surgiram no
oriente e depois migraram para o ocidente. s olhar para a descoberta
dos nmeros e da matemtica para abrir o raciocnio e verificar essa
realidade. De qualquer maneira, apesar das reaes, a globalizao foi
crescendo e expandindo seus prprios horizontes. Perdeu a limitao da
economia para ganhar o amplo espao das ideias, dos usos e costumes,
e da construo de sociedades politicamente mais democrticas e
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32
Salomo Ribas JUnior

socialmente mais igualitrias. O movimento de bens trouxe junto os

meios de negociar, comprar e vender com eficincia e lucratividade. A
circulao mundial do dinheiro trouxe junto perverses do uso desse
mesmo recurso material.
Os negcios privados vieram com os seus inegveis benefcios
acompanhados dos seus malefcios. A fraude, o suborno, o abuso do
poder econmico tambm foram globalizados. Os conflitos entre os
negcios pblicos e privados ganharam maior escala e passaram a
ser replicados universalmente. Assim, a corrupo passou a ser uma
questo importante em um determinado momento do processo de
globalizao. Trata-se de fenmeno antigo, comum aos pases desen
volvidos e em desenvolvimento, que no vinha merecendo maior
ateno dos organismos internacionais at que se descobriram alguns
efeitos da corrupo sobre a economia (macro e micro), no princpio
apenas nos pases em desenvolvimento, atualmente em todos os pases,
inclusive nos mais desenvolvidos. Desses efeitos decorrem prejuzos
notveis para as pessoas, gerando condies sociais lamentveis.
nesse quadro geral que o mundo acadmico passou a ver a
necessidade de identificar os vrios aspectos da corrupo. Como fen
meno complexo, as respostas s indagaes seguintes so necessrias
para informar os objetivos gerais. Assim, preliminarmente, buscam-se
respostas para as seguintes indagaes: O que ? Como e onde existe?
Quais as suas causas? Quais so suas consequncias? Pode ser medida?
H nexo entre corrupo, contratos e financiamento eleitoral? Pode ser
combatida? Pode ser eliminada ou contida? Por quais meios? O que se
est fazendo para control-la? O que falta fazer?
1.2 Objetivos gerais

A presente obra tem dois objetivos gerais: (i) a realizao de
pesquisa sobre aspectos lingusticos, jurdicos, econmicos e sociolgicos
da corrupo e (ii) a divulgao para o pblico das pesquisas, anlises
e concluses delas extradas sobre o fenmeno da corrupo.
Assim, a leitura vai evidenciar que mesmo seguindo o rigor da
metodologia cientfica, para valid-la como trabalho acadmico, tambm
se adota uma linguagem, na medida do possvel, mais simplificada. O
que se pretende demonstrar se as evidncias da corrupo tem corre
lao com as teorias desenvolvidas pelos doutrinadores de reconhecido
saber em seus respectivos campos de estudo.
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CAPTULO I
INTRODUO
33
1.3 Objetivos especficos

Quatro aspectos concretos sero examinados mais atentamente
no desenvolvimento do tema corrupo pblica e privada. So eles:
tica dos servidores pblicos, contratao pblica, financiamento de
partidos polticos e controle da Administrao.
1.4 Abordagem geral

No contexto referido acima, a presente obra tem origem nos
estudos e pesquisas do antigo curso de Aspectos Jurdicos e Econ
micos da Corrupo da Universidade de Salamanca. Do conjunto de
orientaes dos seus professores, dos estudos orientados em aula e da
literatura sugerida pelo referido curso de doutorado, surgiu a proposta
ora em desenvolvimento. Dentro dos objetivos gerais e especficos
acima, pretende-se buscar definies e avaliaes adequadas para cada
um dos aspectos do tema.
O mtodo predominante na exposio o descritivo e a lingua
gem obedece a duas ordens de necessidade. Em primeiro plano a
linguagem acadmica fiel aos princpios da metodologia cientfica.
Em segundo, quando possvel, a sua simplificao para permitir, ao
final, o compartilhamento das pesquisas e das concluses com o maior
nmero de pessoas.
A pesquisa envolveu consulta ao mais variado material dispo
nvel na bibliografia clssica e na Internet, esta uma poderosa ferra
menta de apoio. A experincia acumulada no cotidiano da operao
do Tribunal de Contas de Santa Catarina tambm se constitui em
importante contribuio para fatos e atos administrativos, bem como
interpretaes no conjunto desses rgos de controle externo. Nesse
particular, destacaram-se duas pesquisas feitas para a organizao de
um programa de melhoria da qualidade do controle externo brasileiro
PROMOEX.1 A primeira das duas pesquisas bsicas foi realizada
pela FIA-USP,2 no ano de 2002, para conhecer as possibilidades e
deficincias dos Tribunais de Contas para fiscalizar a aplicao da Lei
de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101/2000). Para tanto,
de acordo com metodologia concebida por essa respeitvel instituio
Programa de Modernizao dos rgos de Controle Externo do Brasil. Desenvolvido

pelos Tribunais de Contas (atravs de suas associaes: ATRICON, ABRACON e IRB) com
financiamento do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).
2
Fundao Instituto de Administrao da Universidade de So Paulo.
1
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Salomo Ribas JUnior

34
universitria, foi consultado por entrevista e questionrios o

pblico interno desses rgos.
A segunda pesquisa foi aplicada, com metodologia assemelhada,
por tcnicos da Fundao Getulio Vargas (FGV) em 2003. Nessa opor
tunidade foi pesquisado o denominado pblico externo com os usurios
diretos e indiretos dos mecanismos de controle externo. Ambas as
pesquisas tm seus detalhes mais significativos apresentados no desen
volvimento da obra.
indispensvel reconhecer o papel da imprensa brasileira e de
outros pases no levantamento de dados e informaes sobre fraudes em
geral, crimes contra a Administrao Pblica e a corrupo em especial.
Entre os documentos informativos e tcnicos pesquisados
destacam-se os Relatrios de Auditorias dos Tribunais de Contas e os
de Comisses Parlamentares de Inqurito (CPI) da Cmara e do Senado
do Senado Federal. Na mesma linha as investigaes sobre a corrupo
realizadas pelo Ministrio Pblico e pela Polcia Federal.
No mbito do controle interno foram importantes para o trabalho
os documentos da CGU,3 bem como no mbito do controle social o
trabalho de entidades no governamentais que atuam no combate
corrupo. Entre essas entidades a Transparncia Internacional, a
Transparncia Brasil, o Movimento de Combate Corrupo Eleitoral.
Com esse material de estudos tcnicos e descritivos de casos
concretos que se alinharo as descries de conceitos, prticas e modos
de uso e controle dos recursos pblicos no Brasil. Em vrios pontos h
comparaes com a legislao e fatos de outros pases como a Alemanha,
Espanha e os EUA, no sentido de melhor avaliar a realidade brasileira
e a situao concreta em exame quando comparada coma de outros
pases. H quadros comparativos de vrios pases no financiamento de
partidos polticos e campanhas eleitorais. Tambm mereceram ateno
os estudos e solues da Unio Europeia, da ONU, da OCDE e da OEA.
Assim, o que se buscar, em primeiro lugar (cap. II), um con
ceito adequado da corrupo para os propsitos da obra. Essa busca
passa inicialmente por uma pesquisa lingustica, que colaciona os
significados de corrupo nos lxicos e uma digresso histrica sobre
as origens remotas do termo. V-se, tambm, pelos significados empre
gados historicamente, que h uma presena constante de rechao das
pessoas pela m conduta das outras em relao aos bens comuns.
Controladoria Geral da Unio (Governo Federal do Brasil), rgo central dos sistemas de
controle interno e de transparncia da gesto governamental.
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CAPTULO I
INTRODUO
35
Na mesma linha estudam-se as teorias das reas do Direito, das

cincias econmicas e da Sociologia a respeito da corrupo. As pri
meiras discutem a corrupo como fenmeno jurdico resultante das
carncias, necessidades e ambies do ser humano. Procuram-se causas
e efeitos da ruptura das regras legais de conduta. No campo das cincias
econmicas examinam-se as teorias mais citadas que identificam as
causas e as consequncias do fenmeno na economia. J na Sociologia
encontram-se os aspectos culturais e os de formao histrica do povo
que determinam a presena da corrupo. Os usos e costumes como
o de pagar gratificaes e gorjetas esto na base da propina e do
suborno para que o servidor pblico faa ou deixe de fazer algo.
Os mesmos documentos que instrumentam a busca pelo signi
ficado contribuem para a construo de teorias sobre as causas primrias
e secundrias do desvio de conduta das pessoas no uso e abuso dos
recursos pblicos.
Esse aspecto da metodologia multidisciplinar mostra a comple
xidade do que estamos procurando compreender. As causas variam
de acordo com a perspectiva atravs da qual olhamos o mesmo ato
ou fato. assim que percebemos condutas ilcitas provocadas pela
ambio individual e estimuladas pela ausncia de punio concreta.
o ngulo de viso mais comum na perspectiva do Direito e das leis
tipificadoras da conduta ilcita.
Se buscarmos a perspectiva pela tica das cincias econmicas
encontraremos outras causas. Elas envolvem menos os sentimentos e
ambies do indivduo e mais os estmulos para o incremento de sua
prpria renda em um determinado quadro. Nesse caso, mesmo presente
a ambio, o que materializa o ato a facilidade que os defeitos do
sistema permitem. Ou, em sentido contrrio, as dificuldades que a
burocracia impe forando a conduta ilegal como soluo no processo.
Ainda no aspecto das causas, vamos encontrar situaes dife
rentes no campo da Sociologia e, em particular, da opinio pblica.
onde afloram os usos e costumes, a aceitao de certas prticas e
a tolerncia geral com a pequena corrupo. O que prprio de um
ambiente cultural propcio para gerar a grande corrupo. O caldo de
cultura causa de danos materiais, sociais e psicolgicos que afetam
negativamente o patrimnio pblico.
Nesse ponto surge um aspecto central dos estudos ora apresen
tados para avaliao acadmica. Como classificar o fenmeno, depois
de sabidas as causas e consequncias sob os vrios aspectos da vida em
comunidade? O Estado organizado na atualidade acentuadamente
o Estado Democrtico de Direito sob a separao entre o pblico e
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Salomo Ribas JUnior

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o privado. No primeiro aspecto o patrimnio de todos e no segundo o

patrimnio individual. Por essa perspectiva que se procura resumir
a corrupo como o uso do poder pblico para obter benefcios pri
vados.4 Em parte um conceito vlido, contudo, h outros aspectos
a serem considerados na classificao da corrupo como pblica ou
privada.
Para esta pesquisa considera-se a corrupo pblica como
gnero do qual so espcies: (i) a corrupo poltica; (ii) a corrupo
administrativa e (iii) a corrupo eleitoral. Poder-se-ia destacar outras
espcies, mas o objetivo desta obra estudar o fenmeno sob quatro
aspectos concretos:
a) tica dos servidores pblicos;
b) contratao pblica;
c) financiamento dos partidos polticos;
d) controle da Administrao.
O outro gnero do fenmeno a corrupo privada cujos estudos
so mais recentes e inovadores. onde avultam aspectos da tica nos
negcios, do lobby e governana corporativa.
Uma das subseces cuida da corrupo quando atinge carac
tersticas endmicas. Isto , quando h constncia e a multiplicidade
crescente de setores onde h rompimento de regras legais ou de conduta
tica. Esta ltima tambm passa a ser pesquisada na medida em que
invocada para prevenir e mesmo combater as condutas corruptas.
O desafio de medir a corrupo (cap. III) visto de vrios modos,
de acordo com as metodologias mais utilizadas. Trata-se de quan
tificar at onde isso possvel o valor monetrio dos negcios e
desvios de recursos por meio da corrupo. Em conjunto com mtodos
quantitativos so vistos os mtodos de identificao da percepo (IPC)
com a construo de indicadores dessa natureza.
A questo tica (cap. IV) um aspecto importante no manejo de
recursos pblicos. Isso decorre da necessria conduta tica na vida em
comunidade. Os aspectos relevantes da tica so pesquisados para se
verificar o seu significado na poltica, na Administrao Pblica e nas
relaes entre o pblico e o privado no Brasil. Para tanto, a partir de
uma conceituao da tica, examinam-se historicamente as abordagens
de Aristteles, Kant e Weber.
Considerando-se a multidisciplinar abordagem inicial da corrup
o, tambm em relao tica procura-se conhecer os seus reflexos nos
4
Definio sugerida por Vito Tanzi e outros, e adotada pelo Banco Mundial e outros rgos
internacionais.
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CAPTULO I
INTRODUO
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campos do Direito, da economia, da justia social, do meio ambiente.

Ao final, chega-se descrio da busca da tica na virada do milnio e
do apelo a ela para combater a corrupo.
Os aspectos da tica na conduta de algumas das profisses mais
comuns na atualidade (medicina, advocacia, jornalismo e servio p
blico) permite conhecer a importncia dos Cdigos de tica. Isso se
v na perspectiva de organismos internacionais e empresariais (boa
governana).
No passo seguinte, chega-se ao captulo V, que cuida da demo
cracia, eleies e corrupo. So aprofundadas as pesquisas sobre o
financiamento dos partidos polticos e das campanhas eleitorais, con
sideradas as recentes inovaes introduzidas na legislao brasileira.
Examinam-se casos concretos de uso e abuso dos poderes econmico
e poltico, como j se viu ao analisar a corrupo eleitoral. Em relevo
a discusso sobre a convenincia do financiamento pblico exclusivo
para barrar a influncia do poder econmico nos resultados eleitorais
e, em consequncia, no funcionamento correto dos parlamentos.
O ttulo que trata das compras governamentais (cap. VI) destaca
o poder da compra dos governos em geral. Ao analisar as relaes entre
o privado (fornecedores de bens, obras e servios) e o pblico (Unio,
Estados, Distrito Federal e Municpios) surgem assimetrias e prticas
inadequadas na competio.
Desse imenso potencial e necessidade de compras que
surgem os contratos administrativos. Eles so o instrumento para
concretizar o que o comando legal impe para o processo de ora
mentos e de investimentos e gastos pblicos com a participao do
setor privado.
Pesquisa-se na doutrina o conceito tcnico do contrato adminis
trativo e dos mecanismos para a sua efetivao. onde aparecem as
vulnerabilidades premissas da fraude, da corrupo e do dano ao
errio do ciclo da contratao pelo Poder Pblico. Esse ciclo envolve
a elaborao dos oramentos pblicos, as definies de prioridades, a
identificao de necessidades. Nas fases iniciais e finais deve prevalecer
o interesse pblico. A verificar o compromisso com esse princpio nas
muitas fases do ciclo de contratao.
Isso permite, como se ver, conhecer os caminhos da corrupo
nos contratos de onde se extrai a necessidade de controle da sua ela
borao e execuo.
Esse controle obedece a regras constitucionais e legais e classificase de acordo com lies doutrinrias. Assim, a pesquisa visa conhecer
o papel e se possvel avaliar a eficincia dos controles internos e
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externos sob aspectos administrativo, legislativo e judicial. Procura-se

identificar um sistema de controle ou mais de um sob aspectos
hierrquicos ou finalsticos, e quanto ao momento em que se realiza
prvio, concomitante ou apriorstico realizao da despesa.
Nessa parte (cap. VII) d-se relevo ao controle legislativo e ao
papel de auxlio exercido pelos Tribunais de Contas. As mltiplas funes
dos TCs so pesquisadas com o objetivo de avaliar a sua capacidade de
orientar, identificar desequilbrios e corrigir irregularidades.
As concluses (cap. VII) devero responder s perguntas colo
cadas ao incio da presente introduo. Assim, considerando o material
pesquisado doutrinas, legislaes e jurisprudncias deveremos
ter resposta para o que corrupo.
Na mesma linha, ampliando-se o material de pesquisa casos
concretos e jornalismo investigativo sero apresentados contornos
de como e onde ela existe.
As questes seguintes causas e consequncias sero respon
didas com especial ateno para estudos tcnicos nas reas do Direito
e, sobretudo, a Economia.
A identificao da corrupo e a avaliao de sua dimenso sero
buscadas pelo uso dos ndices de Percepo da Corrupo (IPC)
especialmente o da Transparncia Internacional (TI) e de outros estudos
tcnicos como os da Federao das Indstrias do Estado de So Paulo.
Vencidas essas questes, passaremos ao exame das possibilidades
de combater a corrupo e elimin-la. Ou, pelo menos, cont-la. Se isso
possvel sero identificados os meios capazes de faz-lo com eficincia.
Ao final, responde-se sobre o que se est fazendo para controlar
a corrupo e o que falta fazer.
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CAPTULO II
Corrupo
Corrupo um termo de uso muito antigo e h referncias que

remontam antiguidade. Ainda assim, continua sendo um dos temas
mais presentes no noticirio dirio. D nome a prticas assemelhadas
e, algumas vezes, a prticas que esto longe de serem iguais e mesmo
assemelhadas.
Diz uma lenda acadmica que um doutorando de Salamanca
usou mais de duzentas pginas buscando uma definio para corrupo.
S parou porque foi advertido por seu orientador, o qual lhe mostrou
que, daquela forma, no concluiria nunca seu trabalho.
Ainda assim, no custa retomar os conceitos em tempos mais
remotos. Isto importante no s por preciosismo histrico, mas porque
ajuda a compreender porque certas prticas antigas continuam sendo
toleradas margem da lei em Estados contemporneos, repblicas
democrticas consolidadas.
Na antiguidade, a ideia de corrupo era vista como manifes
tao nos corpos fsicos, inclusive nos de origem animal. Falava-se de
corrupo do cadver, com o incio da putrefao.
Mais tarde, com os primeiros pensadores, associou-se esse estgio
do cadver s estruturas polticas e sociais e at ao comportamento
humano. Aristteles (2004), ao escolher as formas de governo boas
ou ideais (monarquia, aristocracia e democracia), contraps as outras
formas corrompidas (tirania, oligarquia e demagogia). Nestas ltimas, o
objetivo do governo no a satisfao do bem comum, mas o interesse
de um, de um grupo, de poucos.
H muitos registros na histria a respeito da corrupo, sempre
reconhecida como um dano, causando um grande mal. Como se v no
estudo de Alatas:
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Corrupo reconhecida em muitas culturas como um mal causador

de grande dano, por exemplo:
Hammurabi c 1200 a.C., a Bblia Ams 5, 12, xodo 23, 8, Isaas 33, 15;
as leis de Manu c 1.000 a.C. afirmando que os funcionrios corruptos,
que aceitam subornos devem ser banidos e terem sua propriedade
confiscada;
Ccero no julgamento de Gaius Verres, c 72 a.C., os homens falsamente
condenados [homens que tenham sido injustamente condenados]
tinham de negociar com um suborno a sua maneira de execuo e
enterro;
Eleies corruptas na Roma antiga apontando para causas de corrupo
individual (escolha pessoal, desejo), institucional (sem controle,
prestao de contas), situacional (a nica maneira de vencer a eleio,
ou ganhar um contrato) e, mais genericamente como ganncia humana
e desejo de poder;
Um edito imperial por Hsiao Ching c 145 a.C., Qualquer um que
prender ou informar sobre uma pessoa culpada de suborno ser dado
a propina recebida pelo acusado, aonde Alguns dos funcionrios [...]
fazem um negcio de presentes e subornos.5
Os estudiosos dos Estados modernos alteraram um pouco o

conceito original de corrupo, denominando-a, mesmo em uma forma
ideal de governo, como prtica ilcita em benefcio de poucos, com
prejuzo para o bem comum.
Em verdade, h vrios grupos de definies para todas as coisas.
Uma definio, em princpio, deve ser concisa, precisa e abrangente.
Essa conciso, contudo, uma arte difcil de ser construda. Por um
lado, corre-se o risco de pecar pela economia de palavras que a tornam
incompleta e, com isso, imprecisa e pouco abrangente. De outro lado,
pode-se pecar pelo excesso, o que descaracteriza a definio ao golpear
sua necessria conciso.
Assim, Silva, reconhecendo que h muitos significados para a
palavra corrupo, chama a ateno para o denominador comum
um ato que envolve, no mnimo, duas pessoas ou grupos que
corrompem ou so corrompidos. Essa relao implica na transferncia
ilcita ou fora das regras de parte do patrimnio pblico ou coletivo
para o privado ou individual. Em seguida, o autor colaciona algumas
definies:
ALATAS. Corrupo: a sua natureza, causas e funo, p. 90.
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CAPTULO II
CORRUPO
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a) a prtica do uso do poder do cargo pblico para a obteno de ganho

privado margem das leis e regulamentos em vigor;
b) o comportamento de agentes pblicos, que foge das normas acei
tveis para atingir fins privados;
c) o mau uso do poder poltico para benefcios privados;
d) corrupo governamental a venda, por parte de funcionrios
pblicos, de propriedade do governo tendo em vista ganhos pessoais.6
Diante dessa multiplicidade de definies, de se considerar

Klitgaard quando relata que:
Max Weber afirmou que no se deve comear com uma definio, mas
obter a definio examinando exemplos especficos o que, contudo,
nunca seria uma definio final, mas uma soluo talhada para os fins do
momento. Uma definio deve ser gradativamente montada a partir de
partes individuais tomadas da realidade histrica para comp-la. Assim,
o conceito final e definitivo no pode surgir no incio da investigao,
devendo, isso sim, vir no final desta. Em outras palavras, devemos
elaborar no decurso da discusso, como seu resultado mais importante,
a melhor formulao conceitual [...]. Assim, se tentamos determinar o
objeto, a anlise e a explicao histrica do que estamos tentando obter,
isso no pode ser sob a forma de uma definio conceitual, mas, inicial
mente, atravs de uma descrio provisria.7
Como dito, h vrios caminhos e grupos de definies. No caso

da corrupo podem-se encontrar, pelo menos, cinco caminhos distintos
para defini-la. O primeiro deles o mais comum: o dos dicionrios.
Imagina-se que os cultores de uma lngua so capazes de sintetizar
e mostrar o preciso significado do termo, muitos com o abono de
notveis escritores ou doutrinadores. O segundo o do significado
legal do termo, o seu contedo tem alcance jurdico e assim que se
tem a ideia da corrupo centrada na lei. O terceiro apontado pela
Economia quando se tem a ideia da corrupo centrada no mercado e
na separao do pblico e do privado. O quarto volta-se para a ideia
do bem pblico a ser protegido em uma perspectiva sociolgica. E
finalmente, e no menos importante, se tem, em quinto lugar, uma
definio ampla do homem das ruas que, mesmo sem conhecer com
profundidade o assunto, tem certa percepo do que seja corrupo.
Assim, alinham-se algumas observaes a partir desses caminhos, sem
6
7
SILVA. A economia poltica da corrupo, p. 3.

WEBER, 1904 apud KLITGAARD. A corrupo sob controle, p. 40.
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perder de vista a perspectiva histrica do termo e do seu significado

ao longo do tempo e em distintas regies da terra.
2.1 Corrupo nos dicionrios

O consagrado dicionrio da lngua portuguesa de Aurlio
Buarque de Holanda registra a corrupo como sendo ato ou efeito
de corromper; decomposio; putrefao; devassido; depravao per
verso; suborno; peita.8
Ainda na lngua portuguesa e elaborado mais recentemente, o
Dicionrio Houaiss da lngua portuguesa (2001, p. 848) amplia um pouco
as explicaes sobre o sentido e alcance do substantivo corrupo e do
verbo corromper:
corrupo s.f. (1344 cf. IVPM) ato, processo ou efeito de corromper
1 deteriorao, decomposio fsica, orgnica de algo; putrefao
<c. dos alimentos> 2 modificao, adulterao das caractersticas
originais de algo <c. de um texto> 3 fig. depravao de hbitos, costumes
etc.; devassido 4 ato ou efeito de subornar uma ou mais pessoas em
causa prpria ou alheia, ger. com oferecimento de dinheiro; suborno
<usou a c. para aprovar seu projeto em os membros do partido>
5 emprego, por parte de grupo de pessoas de servios pblico e/ ou
particular, de meios ilegais para, em benefcio prprio, apropriar-se
de informaes privilegiadas, ger. acarretando crime de lesa-ptria
< grande a c. no pas> 6 JUR disposio apresentada por funcionrio
pblico de agir em interesse prprio ou de outrem, no cumprindo com
suas funes, prejudicando o andamento do trabalho etc.; prevaricao
* ETIM lat. corrupto,nis corrupo; ver romp-; f.hist. 1344 corrupon,
sVXI corrupo * SIN/VAR corrompimento, corrupo; ver tb. sinonmia
de declnio, indecncia e suborno * ANT incorrupo; ver tb. antonmia
de declnio e indecncia
corromper v. (1255 cf. IVPM) 1 t.d. e pron. tornar(-se) apodrecido
ou estragado (falando de algo concreto); deteriorar-se <a ferrugem
corrompe o ferro> <os alimentos expostos corrompem-se facilmente>
<o ambiente corrompia-se com a falta de ventilao> 2 t.d. e pron.
perverter(-se) moral ou fisicamente <os hbitos desregrados corrompem
os jovens> <corrompeu-se na bebida> 3 t.d. tornar diferente do que era
originalmente; adulterar, alterar <a publicao descuidada rompeu
o texto produzido pelo cientista> 4 t.d. subornar (pessoa) em funo
de interesse prprio ou de outrem <inescrupuloso, tentou c. o juiz> *
8
FERREIRA. Novo Aurlio sculo XXI: o dicionrio da lngua portuguesa, p. 564.
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CAPTULO II
CORRUPO
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ETIM lat. corrmpo,is,pi,ptum, ump destruir, estragar, corromper,

prejudicar; ver romp-; f.hist. 1255 coronper, sXIII corper, sXIV crrper,
sXIV corromper, sXV corromper * SIN/VAR ver sinonmia de adulterar,
aviltar e polui * ANT ver antonmia de aviltar
Na lngua espanhola tem-se da Real Academia Espanhola

(DICCIONARIO de la lengua espaola), onde est anotado que:
corrupcin.
(Del lat. corrupto, -nis).
1. f. Accin y efecto de corromper.
2. f. Alteracin o vicio en un libro o escrito.
3. f. Vicio o abuso introducido en las cosas no materiales. Corrupcin de
costumbres, de voces.
4. f. Der. En las organizaciones, especialmente en las pblicas, prctica
consistente en la utilizacin de las funciones y medios de aquellas en
provecho, econmico o de otra ndole, de sus gestores.
Por sua vez, o renomado dicionrio Larousse (1999, p. 400) de

monstra que:
corrupcin
1 Accin y resultado de corromperse una sustancia o materia orgnica:
las altas temperaturas aceleraron la corrupcin del cadver.
2 Alteracin, tergiversacin: es una corrpcin del guin original.
3 abuso, mal uso o exceso: se escandalizaron ante lo que consideraban una
corrupin de las costumbres.
4 Soborno, delito: varios miembros del parlamento fueron sospechosos de
corrupcin.
5 Accin de incitar o forzar a una persona a realizar actos contrrios a
la moral o a la ley: est acusado de la corrupcin de un menor.
6 Mal olor que desprende una sustancia orgnica.
Entre as lnguas latinas tem-se o francs, que define no Diction

naire de IAcadmie franaise (2012):
CORRUPTION n. f. XIIe sicle. Emprunt du latin classique
corruptio, altration, sduction . Action de se corrompre, de
corrompre ou de se laisser corrompre ; rsultat de cette action.
1. Le fait de saltrer, de se dcomposer physiquement. La
corruption de la chair. Il y a des terres o les corps se conservent
longtemps labri de la corruption. Spcialt. Le fait de perdre
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Salomo Ribas JUnior

sa puret originelle. La corruption des eaux. La corruption de

latmosphre dans les grandes villes. Par anal. La corruption de la
langue parle. La corruption dun texte. 2. Fig. Avilissement,
dpravation. Dnoncer la corruption des murs. La corruption du
cur. 3. Le fait de dtourner une personne de son devoir, de
la soudoyer, de la suborner. User de corruption pour parvenir ses
fins. Recourir sans scrupule la corruption. DROIT. Corruption active
de fonctionnaire, dlit consistant solliciter dun fonctionnaire
un acte contraire son devoir, en faisant appel ses intrts
propres. Corruption lectorale, pratique consistant acheter les
suffrages lors dune consultation lectorale. La corruption lectorale
est punie de la privation des droits civiques. Corruption passive, le
fait de se laisser dtourner de son devoir par de largent ou tout
autre moyen de subornation. Le trsorier de cette association a t
souponn de corruption passive.
E se buscar, ainda, outro significado de corrupo, possvel
verificar que se trata de conduta desonesta ou fraudulenta pelos que
esto no poder, geralmente envolvendo suborno. H outros significados,
pois a expresso serve para designar vrias formas de degradao ou
alteraes de um estado natural da coisa, do ser, do processo ou mesmo
do equipamento. o caso da denominada corrupo dos programas
ou bancos de dados dos computadores.
2.2 Cincias sociais e a corrupo

O que dizem os dicionrios so, de certa forma, definies bas
tante elucidativas e, ainda assim, insuficientes.
Neste sentido, Bezerra afirma que:
A diversidade de definies encontrada tambm entre os cientistas
sociais que analisam o tema. Num ensaio preparado como introduo
para uma coletnea, Heidenheimer (1970) rene em trs tipos bsicos
as definies mais freqentemente utilizadas pelos estudiosos. So
elas: primeiro, a definio centrada no ofcio pblico, tambm chamada
definio legalista; desse ponto de vista, existe corrupo quando h
o desvio de parte de um funcionrio pblico dos deveres formais do
cargo devido busca de recompensas para si ou para outros. Segundo,
a definio centrada no mercado, o cargo pblico utilizado pelo seu
ocupante como uma forma de maximizar a sua renda pessoal (defi
nio que tem servido de base para as anlises economicistas sobre
a corrupo. E, terceiro lugar, a definio centrada na idia do bem
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CAPTULO II
CORRUPO
45
pblico; neste caso, uma prtica considerada como corrupta quando

o interesse comum, pensado como algo que tem existncia e pode ser
identificado, violado em funo da preocupao com ganhos parti
culares. Cabe notar que a diferena entre as definies parece residir,
sobretudo, numa nfase maior ou menor dada por cada um dos autores
a aspectos do fenmeno que nos outros no esto ausentes mas tem um
lugar ou peso distinto. Uma alternativa a estas definies foi proposta
por Gibbons (1990). Partindo da idia de que o conceito de corrupo
tem dimenses definveis que so reconhecidas pelo pblico, argumenta
que a definio baseada na opinio pblica constitui um quarto tipo.9
Assim, j se viu o conceito nos dicionrios e as linhas gerais que,

conforme Heidenheimer (1970), orientam algumas das principais con
cluses dos doutrinadores em geral.
H alguns anos, Vito Tanzi (1998) comeou a trilhar o caminho
da definio, saindo do latim corrumpere, isto , uma espcie de
rompimento, de quebra de uma regra legal. A se poderia interromper
a busca e saltar prontamente para os cdigos penais e os tratados dos
penalistas. Ocorre que o prprio Tanzi segue adiante, apostando que
essa quebra ou rompimento tambm pode ser de um cdigo de conduta
tica ou moral. Ademais, necessrio que se identifique um prejuzo
para o coletivo, normalmente o Estado, e benefcios para um particular
ou grupo de particulares.
Outro aspecto, na mesma linha, que a maior dificuldade para
uma definio est no fato de que cada pesquisador pode considerar
mais importante um dos aspectos. No se pode esquecer que se trata
de um fenmeno complexo. Pode ser fruto da ambio desmedida
do agente ou igualmente de defeitos prprios da burocracia e seus
mltiplos entraves para a fluidez dos negcios em geral.
o que se v no clssico Dicionrio de poltica, onde os notveis
pensadores assinalam que:
Assim se designa o fenmeno pelo qual um funcionrio pblico
levado a agir diverso dos padres normativos do sistema, favorecendo
interesses particulares em troca de recompensa. Corrupto , portanto,
o comportamento ilegal de que desempenha um papel na estrutura
estadual.10
BEZERRA. Corrupo: um estudo sobre o Poder Pblico e relaes pessoais no Brasil, p. 13.
BOBBIO; MATTEUCCI; PASQUINO. Dicionrio de poltica, p. 291.
10
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E mais adiante asseveram que:

Podemos distinguir trs tipos de corrupo: a prtica da peita ou uso da
recompensa escondida para mudar a seu favor o sentir de um funcionrio
pblico; o nepotismo ou concesso de empregos ou contratos pblicos
baseados no no mrito, mas nas relaes de parentela; o peculato por
desvio ou apropriao e destinao de fundos pblicos ao uso privado.11
Sabidamente, o conceito de corrupo varia no tempo e no

espao. Cada sociedade, no seu prprio tempo histrico, tem o seu
conjunto de regras de conduta nos planos jurdicos, moral e tico. Assim,
em determinados momentos necessrio considerar apenas a vontade
individual, o desejo, as aspiraes que levam a pessoa isoladamente a
locupletar-se, por exemplo, dos bens pblicos. H outros momentos
em que a corrupo nos seus vrios significados se generaliza,
atingindo os mais variados setores de atividades e, at mesmo, toda a
sociedade. o caso da corrupo endmica. A sociedade acaba aceitando
como normais certas prticas condenveis em outra sociedade ou
em outro tempo. Essas prticas ocorrem, especialmente, no campo
poltico e na burocracia estatal. Bobbio et al. (1991, p. 292) revelam
que h dificuldade em se estabelecer os limites entre o que pode ser
considerado uma prtica social e o suborno, explicitando que:
[...] a corrupo considerada em termos de legalidade e ilegalidade e
no de moralidade e imoralidade; tem de levar em conta as diferenas
que existem entre praticas sociais e normas legais e a diversidade de
avaliaes dos comportamentos que revela no setor privado e no setor
pblico.
Alm dos interessados em se locupletar, h os que na disputa

pelo poder consideram a corrupo como um instrumento. Esse aspecto
instrumental da corrupo que surge nas relaes empresariais
(disputa do mercado) nas relaes dos partidos polticos (disputa de
eleies) e nas relaes econmicas entre os particulares e o governo.
No Brasil, com um oramento em 2011 de R$2.073.390.152.400,0012 (dois
trilhes, setenta e trs bilhes, trezentos e noventa milhes, cento e
cinquenta e dois mil e quatrocentos reais), o governo o mais importante
11
12
Op. cit., p. 292.

Lei n 12.381, de 09 de fevereiro de 2011. Estima a receita e fixa a despesa da unio para
o exerccio financeiro de 2011. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_
Ato2011-2014/2011/Lei/L12381.htm>. Acesso em: 04 jun. 2012.
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CAPTULO II
CORRUPO
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comprador de bens e servios do mercado brasileiro. Especialmente

no setor de obras pblicas para infraestrutura h vultosos recursos
que servem de atrativo e incentivo prtica do suborno, se necessria,
para a obteno de negcios por parte das empresas. De certa forma,
integram os custos do produto comercializado.
Assim, apesar da ampliao da discusso sobre os malefcios da
corrupo nos ltimos anos, ainda h quem considere que um mal
necessrio no campo da disputa empresarial e da conhecida lentido
da burocracia.
So os mesmos autores italianos que assinalam que em um
sistema jurdico profundamente formalista e burocratizado a corrupo
pode, todavia, contribuir para melhorar o funcionamento do sistema e
para o tornar mais expedito ao desbloquear certas situaes.13
2.3 Corrupo e as leis penais

No plano do Direito, a corrupo classificada, como visto
alhures, como um delito, um crime tipificado nas leis penais. O que
tambm provoca variaes de sociedade para sociedade no tempo e no
espao. H, ainda, o uso da palavra para tipificar mais de uma conduta
delituosa. Para especificar um emprego em sentido diverso do tema
central desta obra, registra-se a perverso ou corrupo de menores,
nesse caso, o autor induz a prticas condenveis as pessoas menores
de idade. o que diz o Cdigo Penal Espanhol, ao tratar de los de
litos relativos a la prostitucin y la corrupcin de menores, em seu
art. 187, dispondo que:
Art. 187. 1. El que induzca, promueva, favorezca o facilite la prostituicin
de una persona menor de edad o incapaz, ser castigado com las penas
de prisin de uno a cuatro aos y multa de doce a veinticuatro meses.
2. Incurrirn en la pena de prisin indicada, en su mitad superior, y
adems en la de inhabilitacin absoluta de seis a doce aos, los que
realicen los hechos prevalindose de su condicin de autoridad, agente
de sta o funcionrio pblico.
3. Se impondrn las penas superiores en grado a las previstas en los
apartados anteriores, en sus respectivos casos, cuando el culpable perte
neciere a una organizacin o asociacin, incluso de carcter transitorio,
que se dedicare a la realizacin de tales actividades. (CDIGO PENAL
ESPAOL, 2005, p. 175)
13
BOBBIO; MATTEUCCI; PASQUINO. Dicionrio de poltica, p. 292.
21/07/2014 11:49:16
Salomo Ribas JUnior

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No Brasil, tanto o Cdigo Penal (Decreto-Lei n 2.848/1940)

quanto o Estatuto da Criana e do Adolescente (Lei n 8.069/1990)
indicam como conduta criminosa a corrupo de menores.
Assim, no Direito brasileiro, a palavra corrupo, alm do signi
ficado de perverso,14 a exemplo do Direito espanhol, tem o significado
do suborno, como ser visto adiante.
A corrupo, juridicamente, uma das espcies de crimes contra a
Administrao Pblica. Essa abordagem bastante geral requer algumas
anotaes. A primeira delas que alm da prtica da corrupo, sempre
com o envolvimento de um funcionrio pblico, h uma srie de outros
delitos contra a Administrao Pblica, cujas prticas se confundem.
Assim que Gmez, em artigo publicado no livro La corrupcin
en un mundo globalizado: analisis interdisciplinar, anota que a tutela penal
sobre a corrupo na Administrao Pblica espanhola chama a ateno
para delitos integrados ao conceito de corrupo pblica, como segue:
Tal y como aparecen en la legislacin alemana e italiana, y a diferencia
de lo que ocurre en la legislacin portuguesa, el Cdigo Penal espaol
regula en un mismo ttulo los delitos contra la Administracin Pblica.
El catlago comprendido en el art. 18 ter del Estatuto Orgnico del
Ministerio Fiscal cuando define las competencias de la Fiscala Especial,
concretamente en los apartados b) y h), recoge como delitos que pueden
entenderse como integrados en el concepto de corrupcin pblica los
siguintes:
a) Delitos de prevaricacin.
b) Delitos de abuso o uso indebido de informacin privilegiada.
c) Delitos de cohecho.
d) Delitos de trfico de influencias.
e) Malversacin de caudales pblicos.
f) Fraudes y exacciones ilegales.
g) Negociacin prohibida a los funcionarios.15
perverso s.f (1562-1575 cf. PaivSerm) 1 ato ou efeito de perverter(-se) 2 condio de

corrupto, de devasso 3 mudana do estado normal <p. da audio> 4 PSICOP obsl.
termo que designa desvios do comportamento e das prticas sexuais normais ou assim
consideradas * ETIM perverso,nis transposio ou inverso (da construo no estilo);
alterao de um texto; no b.-lat. depravao; ver ver(t/ s)- * SIN/VAR ver sinonmia de
indecncia * ANT ver antonmia de indecncia (HOUAISS; VILLAR. Dicionrio Houaiss da
lngua portuguesa, p. 2198).
15
GMEZ. Aspectos penales de la corrupcin en la administrcin pblica. In: GARCA;
CAPARRS (Coord.). La corrupcin en un mundo globalizado: anlisis interdisciplinar,
p. 194.
14
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CAPTULO II
CORRUPO
49
Aponta ainda que os avanos doutrinrios e a elevao a prin

cpios e normas constitucionais de regras antes restritas ao direito
administrativo impem a verificao do bem jurdico a ser protegido.
O que se protege a correta administrao da mquina burocrtica, por
meio da qual o Estado opera na satisfao do interesse geral.
Nesse sentido:
En la actualidad, se ha superado ya la vieja idea de aglutinar en
torno a estos delitos cometidos por funcionarios la infraccin o el
incumplimiento de los deberes de su cargo y sustituirla por las nuevas
exigncias derivadas del texto constitucional, exigncias de impar
cialidad, transparencia, eficacia y servicio a los intereses generales como
nuevos bienes jurdicos necesitados de proteccin. El ttulo de Delitos
contra la Administracin Pblica confirma la nueva orientacin
poltico-criminal, puesto que permite identificar como inters comn
a todos los tipos comprendidos en este Ttulo el correcto desempeo
de la funcin pblica, comprensiva de la actividad administrativa,
judicial y legislativa.16
No caso do Cdigo Penal brasileiro, tambm se devem anotar

infraes que no se confundem diretamente, sob o aspecto jurdico,
mas no deixam de ter uma relao indireta. o que revela a leitura
da lei penal e da prpria doutrina.
Assim, no caso do peculato pode-se ter o fenmeno da corrupo
como motivao do funcionrio para usar bens (pblicos ou privados
sob sua guarda), em proveito prprio ou de terceiros. A modificao
ou alterao no autorizada de sistema de informaes (art. 313-B)
tipo recente de crime e considera-se mais grave se do procedimento
ilcito resultar dano, seja para a Administrao Pblica, seja para o
administrado. O mesmo se pode dizer da sonegao ou destruio de
livro ou outro documento oficial.
No Brasil so muito comuns os desvios de verbas ou outras
rendas pblicas sem ser necessariamente embolsadas por particulares,
porm, aplicadas fora do que dispe a lei (art. 315).
A maior confuso, contudo, quando se trata da concusso. Na
corrupo tpica tem-se o passo inicial na oferta, o que em si j crime
de corrupo ativa. Em seguida, o tipo penal se completa pela aceitao
do dinheiro ou vantagem pelo funcionrio pblico. Na concusso
tem-se apenas a inverso da iniciativa. o funcionrio que exige uma
16
GMEZ. Aspectos penales de la corrupcin en la administrcin pblica. In: GARCA;

CAPARRS (Coord.). La corrupcin en un mundo globalizado: anlisis interdisciplinar,
p. 194.
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Salomo Ribas JUnior

50
vantagem ilcita qualquer a um interessado. a regra do art. 31617 que

tipifica o procedimento e estabelece a sano. o caso de prticas pe
nalmente distintas, mas que se efetiva com eficcia se precedidas ou
acompanhadas de pagamento ou concesso de vantagem a funcionrio
pblico. O que penalmente corrupo (art. 312).
So exemplos de outros delitos que confundem: (i) insero de
dados falsos em sistema de informaes; (ii) modificao ou alterao do
mesmo tipo de sistemas; (iii) extravios, sonegao, inutilizao de livro
ou documento pblico; (iv) prevaricao; (v) advocacia administrativa;
(iv) violao de sigilo funcional; e (vii) trfico de influncia, dentre
outras.
O noticirio jornalstico que procura simplificar a linguagem
como do seu dever e funo e sintetizar as informaes, contribui
para o quinto caminho (o das pessoas comuns) para definir a corrupo.
Assim que merecem destaque alguns dos crimes que envolvem
funcionrios pblicos, pois implicam em mau uso do dinheiro pblico
e no so necessariamente atos de corrupo. Os seus autores, contudo,
so chamados de corruptos ou corruptores e os atos praticados como
corrupo. o caso do desvio de finalidade de verbas pblicas. um
caso de m gesto, mas caracterizado como infrao penal. Diz o art. 315
(BRASIL, 2012c): Dar s verbas ou rendas pblicas aplicao diversa da
estabelecida em lei; Pena deteno, de um a trs meses, ou multa.
Na prtica da execuo dos oramentos pblicos so muito
comuns atos dessa natureza, que dependendo do montante e da
finalidade so classificados como atos de corrupo. Outra prtica
da advocacia administrativa que o patrocnio de interesse privado
perante a Administrao Pblica, valendo-se o autor da qualidade de
funcionrio pblico. Igualmente, a violao do sigilo de proposta de
concorrncia crime, que sujeita o autor pena de deteno de trs
meses a um ano e multa. Registre-se que a corrupo o fato mais
grave, sujeitando o seu autor pena de recluso de dois a doze anos
e multa (de acordo com a redao dada pela Lei n 10.763, de 12 de
novembro de 2003). Acrescenta-se que a pena aumentada de um tero
se o funcionrio retarda ou deixa de praticar ato de ofcio ou o pratica
infringindo dever funcional.18
Art. 316. Exigir, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda que fora da funo,
ou antes, de assumi-la, mas em razo dela, vantagem indevida: Pena - recluso, de dois a
oito anos, e multa (BRASIL, 2012c).
18
Art. 317. Solicitar ou receber, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda que
fora da funo, ou antes, de assumi-la, mas em razo dela, vantagem indevida, ou aceitar
promessa de tal vantagem: Pena - recluso, de 2 (dois) a 12 (doze) anos, e multa.
17
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CAPTULO II
CORRUPO
51
Alm desses aspectos, confundem-se, tambm, com atos de

corrupo ativa ou passiva e algumas fraudes em que a populao se
divide entre os que consideram costume e os que julgam tratar-se de
corrupo. o caso da tradicional cola em concursos de ingresso no
servio pblico ou dos exames vestibulares ou de avaliao escolar.
A conduta tipificada pelo novo art. 311-A, em que introduzido no
Cdigo Penal pela Lei n 12.550, de 2011.19 Est claro que no se est
falando da olhadela prova do candidato ao lado ou de papeizinhos de
memria. A velha cola coisa folclrica diante de fraudes nos concursos
da atualidade. H vultosos recursos ilcitos nessas operaes.
Esto na mesma linha dos crimes contra o errio o contrabando,
ou o descaminho, bem como a sua facilitao. Nesse caso, pode ou no
haver corrupo para o caso de pagamento de suborno ou propina
por essa facilitao tornar mais fcil, no haver empecilhos do
funcionrio pblico.
So todas hipteses de infrao que devem ser consideradas
quando se fala de corrupo como sendo o abuso do poder pblico
para benefcio privado (WORLD BANK, 2000, p. 137).
Alm dessas hipteses, tem-se a prevaricao tipificada no
art. 319 do Cdigo Penal (BRASIL, 2012c) como sendo a ao de retar
dar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofcio, ou pratic-lo
contra disposio expressa de lei, para satisfazer interesse ou sentimento
pessoal, caso muito comum quando se trata de atender ilegalmente
interesse de empreiteiras ou outros fornecedores do Estado.
1 A pena aumentada de um tero, se, em conseqncia da vantagem ou promessa, o

funcionrio retarda ou deixa de praticar qualquer ato de ofcio ou o pratica infringindo
dever funcional.
2 Se o funcionrio pratica, deixa de praticar ou retarda ato de ofcio, com infrao de
dever funcional, cedendo a pedido ou influncia de outrem: Pena - deteno, de trs meses
a um ano, ou multa (BRASIL, 2012c).
19
Art. 311-A. Utilizar ou divulgar, indevidamente, com o fim de beneficiar a si ou a outrem,
ou de comprometer a credibilidade do certame, contedo sigiloso de:
I - concurso pblico;
II - avaliao ou exame pblicos;
III - processo seletivo para ingresso no ensino superior; ou
IV - exame ou processo seletivo previstos em lei:
Pena - recluso, de 1 (um) a 4 (quatro) anos, e multa.
1 Nas mesmas penas incorre quem permite ou facilita, por qualquer meio, o acesso de
pessoas no autorizadas s informaes mencionadas no caput.
2 Se da ao ou omisso resulta dano administrao pblica:
Pena - recluso, de 2 (dois) a 6 (seis) anos, e multa.
3 Aumenta-se a pena de 1/3 (um tero) se o fato cometido por funcionrio pblico
(BRASIL, 2012c).
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Salomo Ribas JUnior

52
No mbito das relaes de trabalho pode-se ter a condescendncia

criminosa, a violncia arbitrria, o abandono ou exerccio ilegal de
funo pblica, a violao de sigilo funcional. Especificamente com
implicaes na corrupo poltica e administrativa (categorias mais
bem identificadas adiante), de se notar o crime de violao do sigilo
de proposta feita pelo prprio funcionrio pblico ou por ele facilitada
a terceiro. Essa previso original do Cdigo Penal no se aplica pela
existncia de outra previso de tipo especial de delito, no caso a regra
de lei mais recente dada pelo art. 94 da Lei n 8.666/1993 (BRASIL,
2012d), a qual positiva que devassar o sigilo de proposta apresentada
em procedimento licitatrio, ou proporcionar a terceiro o ensejo de
devass-lo: Pena - deteno, de 2 (dois) a 3 (trs) anos, e multa.
At aqui se tem as hipteses de infraes e crimes praticados
por funcionrio pblico,20 porm, ainda se est no campo da corrupo
pblica e de suas variveis. Dessa forma, apesar da diversidade de tipos
penais, todos tendem a serem vistos pela opinio pblica e, mesmo pela
mdia, como atos de corrupo. H, ainda, no mesmo documento
legal e com a mesma classificao de crimes contra a Administrao
Pblica, os praticados por particular contra a Administrao em geral.
So eles: a usurpao do exerccio de funo pblica; a resistncia
prtica de ato legal com violncia ou ameaa; a desobedincia ordem
legal de funcionrio pblico; o desacato; trfico de influncia; corrupo
ativa; contrabando ou descaminho; impedimento, perturbao ou
fraude de concorrncia; inutilizao de edital ou de sinal; e subtrao
ou inutilizao de livro ou documento. Em 14 de julho de 2000, a Lei
n 9.983 incluiu a sonegao de contribuio previdenciria entre os
crimes contra a Administrao Pblica.
2.3.1 O direito penal internacional

E ainda hoje, apesar das sucessivas recomendaes da Organi
zacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE) e da
Conveno de Mrida das Naes Unidas, h ainda que se considerar,
20
Art. 327. Considera-se funcionrio pblico, para os efeitos penais, quem, embora transito
riamente ou sem remunerao, exerce cargo, emprego ou funo pblica.
1 Equipara-se a funcionrio pblico quem exerce cargo, emprego ou funo em entidade
paraestatal, e quem trabalha para empresa prestadora de servio contratada ou conveniada
para a execuo de atividade tpica da Administrao Pblica.
2 A pena ser aumentada da tera parte quando os autores dos crimes previstos neste
Captulo forem ocupantes de cargos em comisso ou de funo de direo ou assessora
mento de rgo da administrao direta, sociedade de economia mista, empresa pblica
ou fundao instituda pelo poder pblico (BRASIL, 2012c).
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CAPTULO II
CORRUPO
53
nas relaes entre empresas e o governo ou mesmo na competio

das empresas entre si que os gastos com subornos so despesas
operacionais dedutveis na apurao dos resultados econmicos ou
financeiros das empresas. At recentemente, essas prticas eram tidas,
em muitos pases do denominado primeiro mundo, como normais e
mesmo necessrias no comrcio internacional.
S muito recentemente os EUA (1977) editaram o Foreign Corrupt
Practices Act (FCPA), vedando a prtica e criminalizando o suborno
pago a estrangeiro para facilitar negcios de empresas localizadas em
solo americano e, de acordo com Caparrs (2000, p. 235), essa iniciativa
manteve-se solitria durante muitos anos:
Excepcin hecha de la Foreign Corrpt Practices Act norteamericana de
1977, pocos se haban preocupado hasta hace muy pocos anos por otogar
un tratamiento especfico a la corrupcin internacional.21 Desde el punto
de vista jurdico, los ordenamientos nacionales penalizaban la corrupcin
en la medida en que poco importaba el carcter internacional del
suborno; lo nico relevante es que el funcionario afectado perteneciera
al propio Estado, pues slo de este modo que daba afectado el inters
jurdico que daba contenido al delito.
Dessa maneira, somente em 17 de dezembro de 1997, a OCDE,

em reunio realizada em Paris, decidiria aprovar a Conveno sobre
o Combate da Corrupo de Agentes Pblicos Estrangeiros nas Tran
saes Comerciais Internacionais, em que os seus membros, em um
primeiro momento, e em seguida, todos os demais pases, deveriam
vedar a prtica contbil referida e mesmo criminalizar esse tipo de
comportamento nos negcios internacionais.
Considerando a referida tendncia dos especialistas em dar mais
nfase a aspecto ou aspectos da corrupo, de acordo com a sua rea
de especializao, pode-se dizer que h abordagens de acordo com o
Direito, com a Economia ou mesmo com a Sociologia.
Analisando os sistemas penais, diante do desafio de controlar a
corrupo, Garca e Caparrs realam a importncia que o tema assumiu
nos ltimos tempos:
21
Segn un estudio publicado por la OCDE en mayo de 1977, amn de la Foreign Corrupt
Practices Act norteamericana, y aunque el hecho no se tipificara de forma especfica, la
legislacin entonces vigente en ciertos Estados Canad, Corea del Sur, Grecia, Hungra,
Mxico, Nueva Zelandia, Reino Unido, Suecia, Turquia podra servir para castigar,
siquiera parcialmente, la corrupcin de funcionarios extranjeros, SALAZAR, Lorenzo:
Recenti sviluppi nella lotta corruzione (e consegueti obblighi di recepimento da parte
italiana), Cassazione Penale, vol. XXXVIII (mayo 1998), p. 1529 (n. 1) y 1535 (24).
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Salomo Ribas JUnior

El anlisis de la corrupcin es un tema de moda, si nos atenemos a la

abundancia de libros, noticias periodsticas, pginas web, etc., dedi
cados a poner de relieve a diario este fenmeno que se ha extendido
por todo el mundo, tanto en pases industrializados Estados Unidos,
Japn, Autralia, Francia, Italia, Espaa como en los que se encuentran
en fase de desarrollo econmico, social y poltico v.gr., los pases
latinoamericanos . Sin embargo, no nos podemos quedar ah, en su
dimensin externa (sobornos, cobro de comisiones, favores, enrique
cimientos injustos, abusos de poder, trfico de influencias...), sin duda
ms atractiva para el gran pblico, sino que debemos analizar los males
ms graves y profundos que lo generan y retroalimentan, y las posibles
alternativas en cuanto a su erradicacin. (GARCIA; CAPARRS, 2000,
p. 73)
Em seguida, lembram os autores que quando falham todos os

controles sociais para enfrentar abusos:
[...] no queda ms remedio que acudir a la presecucin y represin
penal de tales comportamientos. De esta forma, como h sealado
AUGER LINN, el control judicial tiene que desempear un papel
fundamental como sustituto o alternativa del administrativo, en el que
los magistrados representan un poder difuso en el territorio, controlable
institucionalmente por el Ejecutivo. (CAPARRS, 2000, p. 73)
Assim, antes de tratar das avaliaes dos economistas, dos

socilogos e da opinio comum, oportuno definir a corrupo no
mbito penal. Na lei penal, o crime de corrupo se reveste de duas
formas, dependendo do agente da iniciativa. Para o agente corruptor
tem-se a corrupo ativa, para o agente (servidor pblico) que se deixa
corromper, tem-se a corrupo passiva (Cdigo Penal, arts. 317 e 333).
2.4 Corrupo na perspectiva internacional

Com base nos termos da Conveno da OCDE (Paris, 17.12.1997)
e na Conveno das Naes Unidas Contra a Corrupo (Mrida,
31.11.2003), o Brasil alterou o Cdigo Penal e tipificou a corrupo ativa
em transao comercial internacional. Como se viu alhures, o suborno
de funcionrio no era delito em se tratando de estrangeiro. O Brasil
acolheu formalmente a Conveno de Paris que entrara em vigor
em 15.02.1999 por meio de deciso do Congresso Nacional (Decreto
Legislativo n 125, de 14.06.2000, sendo, posteriormente, promulgado
pelo Decreto n 3.678, de 30.11.2000). Com a ratificao, passaram a
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CAPTULO II
CORRUPO
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vigorar no Pas as regras da Conveno em 23.10.2000, o que tornou

necessria a tipificao penal da prtica. Entrou em vigor o art. 337-B
do Cdigo Penal, criminalizando a promessa, a oferta ou a doao de
vantagem indevida a funcionrio estrangeiro, para obter a prtica ou
a omisso ou mesmo o retardamento de ato de ofcio relacionado
transao comercial internacional. A pena de recluso de um a oito anos
aumentada se o ato for de ofcio ou praticado infringindo dever fun
cional. Na mesma linha e pelos mesmos compromissos internacionais
de combate corrupo surge a tipificao do trfico de influncia em
transao comercial internacional. H a percepo de que o trfico
de influncia mais constante nas relaes internacionais do que a
corrupo em sua forma tpica. o mesmo trfico de influncia previsto
anteriormente (Cdigo Penal, art. 332), que s pode ser tipificado se
realizado no prprio Pas. uma forma de corrupo em sentido
amplo, bastante comum no mbito poltico e burocrtico. Trata-se de
exigir, cobrar ou obter vantagem ou promessa a pretexto de influir em
ato praticado por funcionrio pblico estrangeiro. Agrava-se a pena
se o infrator alega ou insinua que a vantagem tambm destinada a
funcionrio pblico estrangeiro. A operao das aduanas, dos portos e
aeroportos alvo comum na tentativa ou prtica desse tipo de delito.
Segue-se na alterao do cdigo a definio de funcionrio pblico
estrangeiro. a definio prpria para o direito penal que no se pode
confundir com as prprias do direito constitucional e administrativo
(Cdigo Penal, art. 337-D).
De acordo com a exemplificao de Gmez (2004), tanto na
legislao alem quanto na italiana so regulados, no mesmo Ttulo,
os delitos contra a Administrao Pblica (Ttulo XI, Cdigo Penal
Brasileiro). Isso leva a um possvel entendimento de que esto todos
integrados ao conceito comum de corrupo pblica.
2.4.1 Cooperao internacional para combater a corrupo

A corrupo como deficincia dos sistemas polticos, econmicos
e sociais esteve fora da agenda internacional at recentemente. No
parecia haver interesse por um assunto que poderia ter alguns efeitos
negativos localizados, mas sem afetar as sociedades e as relaes
internacionais. Entidades como o Fundo Monetrio Internacional (FMI)
e o Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD)
no demonstravam preocupaes com o fenmeno. O crescimento da
corrupo em cada pas visto isoladamente e o fenmeno da globalizao
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Salomo Ribas JUnior

provocaram os primeiros estudos desses organismos de cooperao

internacional sobre a corrupo. Comearam a ser examinadas relaes
de causa e efeito diante do fenmeno e do desenvolvimento econmico.
No mundo acadmico, com algumas honrosas excees, como
o caso de Klitgaard (1994), Mauro (1995) e Rose-Ackerman (2001),
tambm no se notava maior interesse. Da dcada de 1980 para os dias
atuais que os estudos comearam a aumentar.
Curiosamente, as primeiras aes de cooperao tinham por
objetivo a corrupo e os seus efeitos no setor privado.
A preveno e o combate corrupo remetem, num primeiro momento,
defesa do patrimnio e da moralidade pblicas e seria natural que
partisse dos Estados e instituies pblicas a iniciativa de atuao inter
nacional coordenada, nessa rea. Porm, os primeiros movimentos no
mbito internacional no sentido do combate corrupo no se deram,
na verdade, para fins de proteo do patrimnio pblico, mas sim do
patrimnio privado em prol dos interesses de empresas atuantes no
comrcio internacional, como demonstram os estudos, na dcada de 70,
da Securities and Enchange Commission, dos Estados Unidos da
Amrica, relativos a subornos pagos a funcionrios pblicos estrangeiros
por empresas norte-americanas para obteno de vantagem competitiva
sobre as empresas rivais. A preocupao inicial era com prtica de
concorrncia desleal no mbito do comrcio exterior. A corrupo de
funcionrios estrangeiros permitia a outorga de vantagens a algumas
empresas americanas, o que entendido como concorrncia desleal, cujo
combate deveria ser feito por meio do combate prpria corrupo
desses funcionrios estrangeiros. (GARCIA, 2008, p. 271)
Bem antes da Conveno da Organizao das Naes Unidas

(ONU) contra a corrupo comearam a surgir algumas tentativas
de cooperao regional. o que reconhece a ONU no prembulo do
citado documento.
Recordando o trabalho realizado por outras organizaes internacionais
e regionais nesta esfera, includas as atividades do Conselho de
Cooperao Aduaneira (tambm denominado Organizao Mundial
de Aduanas), o Conselho Europeu, a Liga dos Estados rabes, a
Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmicos, a Orga
nizao dos Estados Americanos, a Unio Africana e a Unio Europia;
Tomando nota com reconhecimento dos instrumentos multilaterais
encaminhados para prevenir e combater a corrupo, includos, entre
outros, a Conveno Interamericana contra a Corrupo, aprovada
pela Organizao dos Estados Americanos em 29 de maro de 1996,
o Convnio relativo luta contra os atos de corrupo no qual esto
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CAPTULO II
CORRUPO
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envolvidos funcionrios das Comunidades Europias e dos Estados

Partes da Unio Europia, aprovado pelo Conselho da Unio Europia
em 26 de maio de 1997, o Convnio sobre a luta contra o suborno
dos funcionrios pblicos estrangeiros nas transaes comerciais
internacionais, aprovado pelo Comit de Ministros do Conselho
Europeu em 27 de janeiro de 1999, o Convnio de direito civil sobre a
corrupo, aprovado pelo Comit de Ministros do Conselho Europeu em
4 de novembro de 1999 e a Conveno da Unio Africana para prevenir
e combater a corrupo, aprovada pelos Chefes de Estado e Governo
da Unio Africana em 12 de julho de 2003;
Acolhendo com satisfao a entrada em vigor, em 29 de setembro de
2003, da Conveno das Naes Unidas contra o Crime Organizado
Internacional [...]. (ONU, 2012b)
Essas convenes regionais, mesmo no produzindo impacto

sobre o comportamento dos agentes pblicos e privados dos pases
ricos, foram de grande importncia para que o fenmeno passasse a
ser visto com mais ateno, especialmente pelos mecanismos de acom
panhamento de sua implementao pelos pases signatrios.
2.4.2 Organizao dos Estados Americanos (OEA)

Na Amrica Latina, datam de 1990 os primeiros estudos siste
matizados sobre a corrupo com suas causas, consequncias e formas
de combat-las. Depois de sucessivas discusses e declaraes no
mbito de um Grupo de Trabalho sobre Probidade e tica Pblica
foram surgindo os contornos da Conveno Interamericana Contra a
Corrupo. No seu contedo atual, o documento da Organizao dos
Estados Americanos (OEA) trata da corrupo sobre mltiplas pers
pectivas, que ao abordar a questo da definio, primeiro problema de
cada estudo ou documento, a OEA trata da corrupo sob as formas
passiva e ativa, tanto no setor pblico quanto no privado. Assim, so
atos de corrupo:
a) El requerimiento o la aceptacin, directa o indirectamente, por un
funcionario pblico o una persona que ejerza funciones pblicas, de
cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como ddivas,
favores, promesas o ventajas para s mismo o para otra persona o entidad
a cambio de la realizacin u omisin de cualquier acto en el ejercicio de
sus funciones pblicas;
b) El ofrecimiento o el otorgamiento, directa o indirectamente, a un
funcionario pblico o a una persona que ejerza funciones pblicas, de
cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como ddivas,
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favores, promesas o ventajas para ese funcionario pblico o para otra

persona o entidad a cambio de la realizacin u omisin de cualquier
acto en el ejercicio de sus funciones pblicas;
c) La realizacin por parte de un funcionario pblico o una persona
que ejerza funciones pblicas de cualquier acto u omisin en el ejercicio
de sus funciones, con el fin de obtener ilcitamente beneficios para s
mismo o para un tercero;
d) El aprovechamiento doloso u ocultacin de bienes provenientes de
cualesquiera de los actos a los que se refiere el presente artculo; y
e) La participacin como autor, co-autor, instigador, cmplice, encu
bridor o en cualquier otra forma en la comisin, tentativa de comisin,
asociacin o confabulacin para la comisin de cualquiera de los actos
a los que se refiere el presente artculo. (OEA, texto digital)
A mesma Conveno tratou do suborno internacional, assunto

j resolvido pelo Brasil no plano interno, por meio dos arts. 337-B
(corrupo ativa em transao comercial internacional), 337-C (trfico de
influncia em transao comercial internacional) e 337-D (Funcionrio
Pblico Estrangeiro), todos do Cdigo Penal. Contudo, as mudanas
referentes capitulao do crime de enriquecimento ilcito, na esfera
penal, ainda esto em discusso no Congresso Nacional brasileiro, assim
como outras recomendaes para a cooperao no combate corrupo.
Essa Conveno Internacional Contra a Corrupo, aprovada
pela OEA em 29 de maro de 1996 em Caracas (Venezuela), e aprova
da pelo Brasil por meio do Decreto Legislativo n 152, de 25 de junho
de 2002 do Congresso Nacional, entrou em vigor em 24 de agosto de
2002 e foi promulgada pelo Decreto Federal n 4.410, de 07 de outubro
de 2002. O pioneirismo desse documento reconhecido.
O artigo II esclarece quais so os seus propsitos, deixando delineado,
desde logo, o espectro de sua abrangncia: promover e fortalecer, o
desenvolvimento dos mecanismos necessrios para prevenir, detectar,
punir e erradicar a corrupo, em cada um dos Estados Partes e pro
mover, facilitar e regular a cooperao entre os Estados Partes a fim
de assegurar a eficcia das medidas e aes adotadas para prevenir,
detectar, punir e erradicar a corrupo no exerccio das funes
pblicas, bem como os atos de corrupo especificamente vinculados a
seu exerccio. Tendo esses propsitos frente, a Conveno estabelece
uma srie de medidas preventivas, cuja criao ou aperfeioamento
os Estados Partes devem considerar a fim de atingirem os propsitos
declarados, valendo ser transcrito o artigo III, pela importncia das
medidas nele arroladas: [...]. (GARCIA, 2008, p. 277)
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CAPTULO II
CORRUPO
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O texto da Constituio da OEA, a exemplo de outros docu

mentos internacionais, estabelece mecanismos de monitoramento
da implementao das medidas referentes aos itens escolhidos. Na
primeira rodada estavam listados:
a) progresso na implementao da Conveno;
b) estrutura jurdica e outras medidas concretas;
c) adequao a estrutura jurdica e outras medidas; e
d) resultados da estrutura jurdica e/ou outras medidas.
Da avaliao surgiram recomendaes que Garcia ressalta:
Interessante notar a grande nfase que foi dada, naquelas recomenda
es, s medidas de carter eminentemente preventivo. De fato, alm
de incentivar o Brasil a continuar a fortalecer os rgos de controle
superior como o Ministrio Pblico, a Poltica Judiciria, os Tribunais de
Contas, a Comisso de tica Pblica, as Controladorias e Corregedorias,
objetivando assegurar que tal controle seja efetivo, dar-lhes maior apoio,
bem como recursos necessrios para o desempenho de suas funes e
fortalecer os mecanismos que permitem a coordenao institucional de
suas funes e fortalecer os mecanismos que permitem a coordenao
institucional de suas atividades, a sua constante avaliao e superviso,
as recomendaes fazem referncia necessidade de se sistematizar as
disposies que garantem o acesso informao pblica, de se estimular
a consulta dos setores interessados em relao ao desenho de polticas
pblicas e a elaborao de projetos de lei, decretos ou resolues nos
diferentes rgos do Estado, fortalecer e estimular a participao da
sociedade civil e de organizaes no-governamentais na gesto pblica,
especificamente nos esforos para prevenir a corrupo, criando,
inclusive, condies pra tanto, divulgando os mecanismos existentes, e
continuar a ampliar a divulgao de informao oficial atravs e diversos
meios eletrnicos. (GARCIA, 2008, p. 280)
Duas medidas legislativas importantes para a transparncia das

contas pblicas e melhoria do controle social so: (i) a Lei Complementar
n 131/2009 (publicidade instantnea dos atos administrativos) e (ii) a
Lei n 12.527, de 18 de janeiro de 2011 (Lei de Acesso Informao).
Uma e outra obrigam a Administrao Pblica, em todos os nveis,
a tornar pblicos seus atos e assegurar amplo acesso execuo dos
oramentos e gastos em geral. E essa publicidade deve se dar pelo uso
intensivo dos meios eletrnicos.
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Salomo Ribas JUnior

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2.4.3 Unio Europeia e a corrupo

Na Europa, quase nas mesmas datas, o Conselho Europeu
(CE), composto de mais de quatro dezenas de pases, criou um Grupo
Multidisciplinar sobre corrupo. Do trabalho desse grupo surgiram
vinte princpios para a luta contra a corrupo. Esses princpios abran
gem vrias formas de se combater as prticas corruptas pela adoo
de medidas preventivas. A preveno ter mais eficincia, se cada Pas
adotar mecanismos de transparncia e accountability.22 Tambm so
importantes o livre trnsito das informaes e a liberdade de imprensa.
Mais tarde, a partir de 1998 em diante, esses compromissos
passaram a constar de duas Convenes: (ii) a de Legislao Criminal; e
(ii) a de Legislao referente Corrupo na rea privada. Mecanismos
de acompanhamento das adeses formais e medidas concretas no m
bito de cada pas signatrio foram adotados com a criao do Grupo
dos Estados contra Corrupo (GRECO). H semelhanas entre as
metodologias seguidas pela OEA e o CE buscando uma conceituao
comum e medidas preventivas, de controle e de sano nas legislaes
prprias de cada Pas.
O essencial o reconhecimento da importncia do apoio rec
proco entre os Estados, para construir mecanismos de preveno e de
combate corrupo.
2.4.4 OCDE e as recomendaes aos setores pblico e

privado
A Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
tem como objetivo coordenar polticas econmicas e sociais, apoiar o
crescimento econmico sustentado, aumentar o emprego e a qualidade
de vida, dentre outros. Atualmente, a OCDE formada por 34 PasesMembros, sendo que:
Recentemente (2010), quatro novos pases tornaram-se Membros da
OCDE, a saber: Chile, Eslovnia, Estnia e Israel. Houve distino no
perodo decorrido por cada um, desde o pedido de adeso at a efe
tivao entre estes pases. O marco inicial se deu em maio de 2007, por
ocasio da Reunio do Conselho em mbito ministerial. Nela, entre
outras aes, a Organizao iniciou a negociao para adeso dos
22
Accountability remete obrigao de membros de um rgo administrativo ou repre

sentativo de prestar contas a instncias controladoras ou a seus representados; respon
sabilizao (traduo livre).
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CAPTULO II
CORRUPO
61
referidos pases e da Federao Russa e, ainda, decidiram reforar a

cooperao com Brasil, ndia, Indonsia e frica do Sul por meio do
programa de engajamento ampliado vislumbrando a possibilidade
de adeso futura (PEREIRA, 2011, p. 32).
Na dcada de 1990, sob a influncia dos EUA e do seu Foreign

Corrupt Practices Act (1977), os dirigentes da OCDE intensificaram
esforos para que todos os pases adotassem os princpios da lei
americana. Em 1997, em reunio realizada em Paris, finalmente surgiu
a Conveno contra a Corrupo subscrita pelos Pases-Membros, a
qual entrou em vigor em 1999. Essa Conveno sobre o Combate
da Corrupo de Funcionrios Pblicos Estrangeiros em Transaes
Comerciais Internacionais, elaboradas pela OCDE, teve a adeso
do Brasil, aprovada pelo Congresso Nacional em 14 de junho de
2000 (Decreto Legislativo n 125) e promulgada pelo Decreto Federal
n 3.678, de 30 de novembro do mesmo ano. Mesmo sem ser membro
da OCDE, o Brasil faz aprovar a Lei n 10.467, de 11 de junho de 2002,
que introduziu no Cdigo Penal os crimes de suborno de funcionrio
estrangeiros em transaes internacionais (arts. 337-B, 337-C e 337-D).
Os aspectos mais importantes desse instrumento da OCDE
so: (i) a corrupo vista de maneira mais atenta e severa do lado
dos que corrompem (corrupo ativa); e (ii) passa a ser considerada
formalmente como problema de todos os pases de qualquer estgio
de desenvolvimento econmico. O Brasil signatrio dessa Conveno
e em razo dessa adeso alterou sua legislao penal na parte relativa
lavagem de dinheiro e suborno de funcionrios estrangeiros. Como
sabido at ento, o pagamento de suborno no estrangeiro poderia
ser contabilizado como despesa operacional no pas-sede da empresa
corruptora. E no era, obviamente, crime. Essa conveno decide
recomendar aos pases mais desenvolvidos que criminalizem a prtica
(com sanes severas) e impeam o procedimento contbil referido.
oportuno registrar que falta ao Brasil criminalizar as empresas
privadas, como recomenda a OCDE, assunto que est em tramitao
no Congresso Nacional.
Neste ponto, pode-se acrescentar que o fenmeno econmico
da globalizao imps a cooperao internacional para combater a
globalizao das prticas corruptas.
Pode-se ainda dizer que:
A globalizao, entendida como movimento econmico da sociedade
contempornea, propiciou ao capital internacional maior facilidade para
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Salomo Ribas JUnior

movimentar seus valores, como informa Silley, todavia, a velocidade

da economia no acompanhada pela dinmica do controle estatal.
[...] Nesse fenmeno, refletem-se a descentralizao das fontes e a
pluralidade de atores, que se explicam pela atribuio progressiva de
competncias e de capacidade dos Estados s organizaes internacionais
e supranacionais na elaborao e controle das normas internacionais [...].
(BATISTA; OLIVEIRA, 2011, p. 242)
De resto, a internacionalizao do Direito uma realidade. Isso

se d especialmente no campo dos direitos e garantias coletivos e in
dividuais, com reflexos nos demais ramos da cincia jurdica. Os direitos
econmicos acompanham a internalizao dos negcios em geral. E
nesse passo, tendo em vista que a corrupo fenmeno mundial,
importante a proposta de cooperao internacional no combate e de
unificao dos conceitos sobre esse mesmo fenmeno.
2.4.5 A Conveno da ONU

Em diversas outras regies, alm das abrangidas pela OEA e pela
Europa, surgiram estudos que resultaram em documentos de coope
rao internacional para enfrentar a corrupo.
Com os avanos e recuos dos programas regionais e algumas
medidas da ONU, chegou-se a um cenrio exigente de soluo mais
forte. Na mesma linha trabalhavam os organismos de financiamento
internacional como BIRD, BID e FMI, entre outros. Descobriram-se os
malefcios mais acentuados da corrupo e do desperdcio e prticas
corruptas at no manejo de programas e projetos dos prprios rgos
de financiamento.
quando a ONU reconhece a gravidade dos problemas e at
as srias ameaas decorrentes da corrupo. assim que surge pri
meiro a Conveno das Naes Unidas contra o Crime Organizado
Internacional (29.09.2003) e, logo em seguida, a Conveno das Naes
Unidas Contra a Corrupo (09.12.2003), apresentada e acolhida pelos
pases presentes na histrica reunio de Mrida (Mxico). O prembulo
desse documento enfatiza:
Os Estados Partes da presente conveno, preocupados com a gravidade
dos problemas e com as ameaas decorrentes da corrupo, para a
estabilidade e a segurana das sociedades, ao enfraquecer as instituies
e os valores da democracia, da tica e da justia e ao comprometer o
desenvolvimento sustentvel e o Estado de Direito;
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CAPTULO II
CORRUPO
63
Preocupados, tambm, pelos vnculos entre a corrupo e outras formas

de delinqncia, em particular o crime organizado e a corrupo eco
nmica, incluindo a lavagem de dinheiro;
Preocupados, ainda, pelos casos de corrupo que penetram diversos
setores da sociedade, os quais podem comprometer uma proporo
importante dos recursos dos Estados e que ameaam a estabilidade
poltica e o desenvolvimento sustentvel dos mesmos [...]. (ONU, 2012b)
Em seguida reconhecido que o problema da corrupo deixou

de ser um problema local para converter-se em um fenmeno transna
cional que afeta todas as sociedades e economias, o que exige a
necessria cooperao internacional para preveni-la e lutar contra ela.
De fato, aquele US$1 trilho de dlares em dinheiro sujo, a que se referiu
Rose-Ackerman (2001), provoca a pobreza dos pases e a insegurana
dos pases e das pessoas. Nesse montante, h dinheiro do trfico inter
nacional de drogas, da sonegao fiscal, dos superfaturamentos de
obras, do trfico de pessoas e do terrorismo internacional. So crimes
sem fronteiras e sem limites. S podem ser enfrentados por intermdio
de cooperao internacional.
Essa cooperao deve ir alm das declaraes formais de repdio
a essas prticas. Exige o fortalecimento das instituies, atualizao
das leis, troca de experincias e disposio para estarem decididos
a prevenir, detectar e dissuadir com mais eficcia as transferncias
internacionais de ativos adquiridos ilicitamente e fortalecer a cooperao
internacional para a recuperao destes ativos. (ONU, 2012b)
Dessa maneira, a Conveno das Naes Unidas Contra a Cor
rupo tem por finalidade:
a) Promover e fortalecer as medidas para prevenir e combater mais
eficaz e eficientemente a corrupo; b) Promover, facilitar e apoiar a
cooperao internacional e a assistncia tcnica na preveno e na luta
contra a corrupo, includa a recuperao de ativos; c) promover a
integridade, a obrigao de render contas e devida gesto dos assuntos
e dos bens pblicos. (ONU, 2012b)
Na parte referente cooperao internacional (arts. 43 a 50),

a Conveno da ONU aprofunda a ao dos mecanismos para essa
finalidade. A esto includos aspectos da extradio de corruptos e
corruptores, cooperao no cumprimento da lei, investigaes conjuntas
e tcnicas especializadas de investigao. Outro aspecto que mereceu
ateno especial em Mrida foi a recuperao de ativos com medidas
para a recuperao direta de bens, assistncia tcnica e celebrao de
acordos bilaterais.
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Salomo Ribas JUnior

Para essa Conveno, que extensa e detalhada, foram criados

trs grupos de trabalho (ONU, 2012b):
a) mecanismo de avaliao da implementao da Conveno;
b) recuperao de ativos; e
c) assistncia tcnica.
O Brasil esteve presente na reunio de Mrida (Mxico) em 2003.
O Congresso Nacional aprovou a Conveno da ONU pelo Decreto
Legislativo n 348, de 18 de maio de 2005, e foi promulgado pelo De
creto Federal n 5.687, de 31 de janeiro de 2006.
Muitas medidas recomendadas pela ONU no plano interno
de cada pas-parte coincidem ou so assemelhadas s constantes na
Conveno da ONU e na da OCDE.
O Brasil signatrio de vrios outros instrumentos internacio
nais de combate ao crime e lavagem de dinheiro. O contedo dessas
trs Convenes, contudo, suficiente para: (i) garantir a cooperao;
(ii) melhorar a legislao; (iii) modernizar a atualizar os rgos e
mecanismos de combate corrupo; (iv) motivar o engajamento das
pessoas nessa luta; e (v) fazer operar adequadamente o controle social.
2.5 A economia e a corrupo

A economia estudada por vrias disciplinas, mas essencial
mente pelas cincias econmicas. Estas estudam a produo e a
distribuio de bens e servios entre os indivduos e entre os pases
ou sociedades espalhadas pelo mundo. sob esse prisma que ela exa
mina os fenmenos que envolvem produo e consumo. Com esses
fenmenos surge o da corrupo. E a se coloca a questo da definio
(o que corrupo?). Algumas das definies listadas na parte geral da
busca de uma definio para o fenmeno so de autoria de economistas
ou de contedo e sentido econmico. Tanzi (1998) quem coloca a busca
e a dificuldade de se encontrar um conceito de agrado geral. Relata
que, assim como um elefante, a corrupo difcil de descrever, mas
prontamente reconhecida quando se encontra.
Ao examinar o fenmeno, a economia que se pretende neutra na
valorao dos procedimentos contrrios lei, tica e a moral define-se
como instrumental. Dessa forma, teria um papel, ainda que importante,
de carter descritivo da corrupo.
Essa circunstncia no impede que ao identificar uma transfe
rncia de renda ilegal, ilegtima ou resultante de quebra das regras do
mercado, cuide-se de examinar suas causas, dimenso e consequncias.
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CORRUPO
65
A complexidade da matria indica muitas causas e os economistas

procuram restringir ao seu prprio campo de estudos a identificao
dessas causas. Para tanto, usam formas e metodologias prprias da
economia, como se ver adiante.
O desafio seguinte a possibilidade de calcular a dimenso da
corrupo. Sob esse ngulo, deve-se anotar que a economia olha os fen
menos econmicos em geral sob a tica macroeconmica e sob a tica
microeconmica. No primeiro caso, observa-se a economia regional ou
nacional como um todo. H de se lembrar de que os estudos sob essa
viso principiaram com John Maynard Keynes (1936) e especialmente
com Adam Smith em A riqueza das naes (1776). O termo, contudo, teria
origem nos estudos de Keynes, sobre a Grande Depresso de 1929/1930.
A obra pioneira sobre macroeconomia a Teoria geral do emprego, do juro
e da moeda de John Maynard Keynes (1936).
por esse caminho que se estudam os sistemas econmicos
e a operao das economias nacionais e a internacional. E, ainda,
encontram-se as teorias de mercado e os conceitos bsicos (produto,
renda, poupanas, investimento e assim por diante). Da decorre o
modelo econmico para descrever o funcionamento da economia,
a dinmica das quantidades agregadas e o desenvolvimento econ
mico. So nesses estudos que se encontram a presena importante da
corrupo. Trata-se de saber se ela consequncia do modelo e de que
modo afeta o desenvolvimento econmico.
A corrupo (ruptura de regras) nociva ou pode gerar bene
fcios para o funcionamento eficiente do modelo, com o consequente
desenvolvimento econmico? H vrios estudos e algumas concluses
que conduzem para uma resposta afirmativa para a primeira parte (
nociva), outras para a segunda (pode gerar benefcios). De qualquer
maneira, esse um aspecto a ser analisado no estudo das consequncias
da corrupo.
2.5.1 Causas econmicas da corrupo

O cenrio propcio para a prtica da corrupo transferncia
ilcita de renda do patrimnio pblico para o privado apresenta
algumas variveis que se repetem. Essa repetio de variveis (tidas
economicamente como causas) e os atos de corrupo, que igualmente
se reproduzem em razo de sua presena o que permite o estudo
sistemtico do fenmeno. Em termos macroeconmicos essas variveis
so as seguintes:
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Salomo Ribas JUnior

- falta de transparncia nos negcios pblicos e privados;

- alto poder discricionrio nas mos de poucos e exclusivos dos
funcionrios pblicos;
- excessiva regulao por parte do Estado;
- economia com preos administrados pelo Poder Pblico;
- monoplio na concesso de licenas, permisses e autorizaes
para o exerccio de atividades privadas; e
- burocracia estatal ineficiente (nesse aspecto ver: Klitigaard
(1994), Mauro (1995), Tanzi (1998) e Rose-Ackerman (2001)
adiante).
Para encontrar causas, dimenses e consequncias, os economis
tas valem-se basicamente de quatro teorias: (i) da rent-seeknig; (ii) teoria
das agncias; (iii) teoria dos jogos; e (iv) uso da Proxy.
A primeira delas definida como o comportamento em um
contexto institucional onde os esforos para maximizar ganhos geram
desperdcio social, ao invs de um excedente social (BUCHANAN,
1980 apud MACIEL, 2012, p. 6). Maciel (2012) lista outras definies,
como a de McNutt, que define rent-seeking como custos implcitos ou
escondidos que so atribudos criao de escassez artificial promovida,
em muitos casos, pelo provimento, por parte do governo, de direitos de
monopolistas atravs do suborno e de lobby do governo (MCNUTT,
1996 apud MACIEL, 2012, p. 6).
A teoria da agncia estuda o comportamento do principal e dos
agentes. Na viso ampla da organizao do Estado, o principal seria o
cidado ou o conjunto deles (o povo).
Os agentes seriam os burocratas e os polticos no exerccio
de funes pblicas. No setor privado, onde se identificam atos de
corrupo, o principal o dono ou o scio da empresa e os agentes seus
procuradores, dirigentes ou empregados em geral. Sempre presente
uma relao de confiana na gesto dos negcios (pblicos ou privados).
No primeiro caso, essa relao decorrente da Constituio que define
a soberania popular e da atuao delegada aos agentes pblicos.
No setor privado tem-se a separao entre propriedade, controle e
gerenciamento. Firma-se um contrato de delegao de encargos entre
o principal e o agente.
J a conhecida teoria dos jogos estuda os fenmenos pela interao
necessria entre pessoas para chegar a determinados resultados. Uma
deciso no depende apenas de quem a toma, mas de outras decises
tomadas por outros atores em um dado ambiente estratgico.
Para identificar os desvios de conduta, as evases de renda, os
prejuzos ao errio que atuam os controles de variada ordem.
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CORRUPO
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Tem-se que a firma moderna um conjunto de contratos para

atingir uma determinada finalidade ou produzir um determinado bem.
J a Proxy um recurso metodolgico dos estudos econmicos
para resolver vazios nessa rea. Assim, se no h possibilidade de uso
de determinada varivel, busca-se outra (proxy) para atingir o mesmo
resultado. Por exemplo: se no se h como identificar objetivamente
a qualidade do custo de material empregado na construo de uma
rodovia, busca-se avaliar o tempo de vida til desse mesmo pavimento
(o que uma varivel proxy).
No setor privado, h poucos anos, surgiu e ganhou dimenso
a governana corporativa. Em linhas gerais o conjunto de prticas
adotadas na gesto de uma empresa que afetam as relaes entre
acionistas (majoritrios e minoritrios), diretoria e conselho de admi
nistrao (MONTEIRO, 2003, p. 2). Adiante se ver com mais detalhes
o seu funcionamento.
A corrupo, sob o aspecto econmico, no pode ser atribuda
exclusivamente ao comportamento do indivduo. Suas causas so
estruturais. Esto relacionadas com a interveno do governo na
economia. Esse fator mais importante diante das reservas de mercado,
monoplio e excesso de regulao (MAURO, 1997, p. 4; TANZI, 1998,
p. 24). H vrios estudos de que a corrupo cresce na relao direta
do nmero de procedimentos burocrticos que as empresas enfrentam
para entrar em funcionamento, para produzir e vender em um mercado
sob rgido controle estatal. E esses passos burocrticos implicam em
elevados custos, de onde se extrai que o denominado custo Brasil
uma barreira operao da economia, sem necessitar pagar subornos
para vencer os entraves burocrticos.
Sob esse ngulo, da dcada de 1970 o apontamento de duas
causas bsicas. A primeira a regulamentao excessiva e a segunda o
poder discricionrio dos funcionrios pblicos. Elas se constituem em
oportunidade e incentivo para a corrupo (ROSE-ACKERMAN, 1978
apud SCHWARTZWANN, 2012, p. 6).
De fato, a regulamentao o meio mais intenso de interveno
estatal. Essa interveno torna os atores privados do mercado e refns
dos sistemas burocrticos de autorizao, fiscalizao e controle. Cresce
o poder discricionrio dos servidores pblicos. Acrescente-se, ainda, a
falta de transparncia e prestao de contas e, nesse sentido, possvel
uma aproximao da frmula da corrupo imaginada por Klitgaard
(1994). Segundo o autor, a corrupo igual a monoplio, mais o alto
poder discricionrio e menos transparncia (C=M+D-T). assim que
se cria o ambiente propcio para que a corrupo nasa e grasse com
os efeitos nefastos conhecidos.
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Salomo Ribas JUnior

2.5.2 Consequncias da corrupo na economia

Conhecida a existncia de transferncia ilcita de parte do patri
mnio pblico para o setor privado, salta vista que houve perda
para o errio. Essa perda no neutra nem anulvel imediatamente
pelo remanejamento ou criao de renda adicional. A diminuio de
recursos pblicos reduz a capacidade de investir do Poder Pblico. Para
calcular esse prejuzo, a primeira coisa a saber se esses recursos se
transformam em outro investimento na mesma economia ou no. So
comuns as denncias de que esses recursos desviados so transferidos
para parasos fiscais ou, exclusivamente, para a especulao no mercado
financeiro.
Para o Banco Mundial, a corrupo afeta a economia, reduzindo
o seu crescimento e aumentando os gastos governamentais. As
consequncias da corrupo so as seguintes:
a) diminuio do nvel de investimento;
b) dificulta o desempenho econmico;
c) altera os gastos, especialmente os investimentos em servios
bsicos; e
d) aumenta o desemprego (MAURO, 1997, p. 6).
Uma das consequncias mais graves a circunstncia que,
face aos nveis altos de corrupo, mais diminuem os recursos para
a educao (MAURO, 1997, p. 10). Ora, se nveis bons de educao
so essenciais para o desenvolvimento econmico e social, a falta de
recursos provoca, com a corrupo, um crculo vicioso de pobreza.
De outra parte, deve-se considerar que o baixo nvel de inves
timentos provocado pela corrupo compromete os ndices de
eficincia burocrtica. Essa medida por uma srie de variveis. Alguns
autores consideram outro indicador do BIRD/FMI que o Indicador
Agregado de Controle da Corrupo (ICC). Em trabalho distinguido
pela CGU, Mores anota ainda que outra consequncia econmica da
presena da corrupo a diminuio do produto per capita (PPC):
Corrupo gera uma m alocao e desperdcio de recursos produtivos
da economia; reduz a produtividade do investimento pblico; diminui
a eficincia do setor pblico; desestimula o investimento produtivo;
reduz a competitividade da economia (gerando) menos produto per
capita. (MORES, 2009, p.16)
No so essencialmente diferentes as concluses de RoseAckerman e Truex (2012, p. 15): Corruption reduce investment, fiscal
instability, leakage of public resources, low government legitimacy,
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CORRUPO
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reduced human capital, heightened inequality, low interpersonal trust

law welfare.
claro que a se tem consequncias, cuja raiz est no desvio de
recursos e baixo nvel de investimentos pblicos, mas que afetam a
sociedade em suas mltiplas faces. Chegam a comprometer a prpria
democracia e a qualidade de vida. quando se entra nos crculos
viciosos ou virtuosos. O primeiro vicioso mostra Higher levels
of corruption lower social/psychic costs-lower probability of being
caught (ROSE-ACKERMAN; TRUEX, 2012, p. 19).
J no crculo virtuoso tem-se que Lower levels of corruption
higher social/psychic costs higher probability of being caught
(ROSE-ACKERMAN; TRUEX, 2012, p. 19).
O que se conclui que possveis efeitos econmicos positivos de
um processo de tolerncia da corrupo so pouco significativos, diante
da imensa quantidade e dimenso dos efeitos negativos.
2.6 Corrupo na viso sociolgica

Diferentemente da viso jurdica que situa a corrupo como
resultante da legalidade ou ilegalidade de uma determinada conduta
ou dos incentivos econmicos (no caso da viso econmica), o
fenmeno visto como comportamento em determinado ambiente.
Ele condicionado pelos usos e costumes ou pela cultura dominante
nesse mesmo ambiente. Assim, o nepotismo e o clientelismo no so
necessariamente condutas corruptas na contratao de obras pblicas
ou de servios pelo agente governamental. O princpio da impes
soalidade na gesto pblica afastado pelo costume de se atender,
preferencialmente, a famlia, os amigos e os financiadores de campanhas
eleitorais.
A definio de subornos e presentes um assunto cultural. Si
la conducta etiquetada como corrupta por algunos observadores
es, sin embargo, considerada como una entrega aceptable de regalos
o de propinas dentro de un pas, simplesmente ser legalizada y
comunicada (ROSE-ACKERMAN, 2001, p. 151).
O ser humano, nessa tica, tem como motivao desse compor
tamento ou da aceitao dessa conduta nos negcios pblicos o
seu prprio bem-estar, o de sua famlia e das pessoas de suas relaes
pessoais. Assim, a transferncia de parte do patrimnio pblico para
financiar partidos polticos ou campanhas eleitorais parte da atividade
poltica e econmica.
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Salomo Ribas JUnior

Tem-se que a Sociologia estuda o comportamento humano, em

virtude do meio e das relaes dos indivduos entre si e das associaes
ou grupos a que pertencem, porm, afasta-se dos conceitos de legali
dade e ilegalidade ou de criao de renda de que falam os juristas e
os economistas.
Os socilogos consideram que h prtica de corrupo em todos
os momentos da vida em sociedade. So prticas que no so ilegais
para serem consideradas corruptas (rompimento de regras, benefcio
individual ou de pequeno grupo em prejuzo do coletivo). Elas so
fruto de situaes sociais aceitas (SCHILLING, 1999).
Essa aceitao justifica e legitima o desvio de bens e valores em
benefcio privado, o patrimonialismo, o nepotismo e o favorecimento
da clientela. Tem-se em Tanzi (1998, p. 561), que o estreitamento das
relaes sociais faz esmaecer, quando no desaparecer, os conceitos
legais do que corrupo. Considera-se, nessa circunstncia, um
comportamento socialmente aceitvel. Aparentemente, o indivduo
que se rebela condenando a prtica porque est excludo dos seus
benefcios, estranho aos beneficiados.
2.6.1 Corrupo negra, branca e cinza

Cada sociedade e s vezes uma regio ou uma parte dessa
sociedade tem uma percepo diferente da corrupo. Heidenheimer
pondera que embora certos comportamentos possam ser corruptos
por determinados cidados conscientes das normas oficiais, o
compartilhamento desse ponto de vista por outros cidados se d
em vrios graus. Reafirmando, na sequncia, que tal percepo est
condicionada pelo seu prprio comportamento e grau de participao
na conduta corrupta, onde:
Indivduos diferentes percebem um mesmo fato, apresentado como
corrupto, de diversas formas, baseados apenas nos seus interesses,
quanto percepo da violao de preceitos ticos e morais, e numa
correlao de similaridade entre os fatos e as suas prprias atitudes
diante deles. (HEIDENHEIMER, 1970, p. 65)
Essas diferenas so bem esclarecidas com as trs categorias ou

tipos de corrupo de Heidenheimer (1970), em que o autor ensina que
a corrupo pode ser negra, branca ou cinza.
Corrupo negra ocorre quando h um rechao social pela
prtica concomitante de um apoio geral da sociedade tipificao
e a sano prevista em lei. o caso do desvio de fundos pblicos de
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CAPTULO II
CORRUPO
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programas sociais (alimentao escolar, remdios, auxlios pobreza),

para benefcios particulares ou quando se trata de dinheiro resultante
do trfico internacional de pessoas (mulheres e crianas).
Classifica-se como corrupo branca a conduta que as leis crimi
nalizam, mas a sociedade no concorda inteiramente com a sano. o
caso do contrabando, da pirataria (sobretudo de obras musicais ou de
filmes), do jogo do bicho ou outras modalidades clandestinas de jogos.
Por ltimo, a corrupo cinza quando uma parte da sociedade
quer ver a conduta punida e outra parte no. o caso da prostituio,
da venda de bebidas para menores e da embriaguez ao volante.
Esclarea-se que algumas dessas condutas, em si, no so atos
de corrupo. A corrupo, contudo, que permite que elas sejam
praticadas. Isso se d pelo pagamento de subornos (prometer, oferecer
ou pagar a um terceiro qualquer quantidade de dinheiro ou quaisquer
outros favores) e propinas (dinheiro obtido ou fornecido de forma
ilcita) aos agentes de fiscalizao e controle.
A dimenso econmica da pirataria impressionante. Para se
ter uma ideia, anote-se que, de acordo com o Conselho Nacional de
Combate Pirataria (CNCP), a quantidade de produtos pirateados
triplicou no perodo 2005-2011. Para 2011, projetou que os valores das
apreenses chegariam a R$1,7 bilho, 30% a mais do que em 2010. A
notcia lista os itens apreendidos (CDs, DVDs, cigarros, culos, rel
gios, tnis, bolsas etc.), estimando que se abolida a prtica da pira
taria no Brasil, seriam arrecadados R$30 bilhes a mais de impostos
e gerados 2 milhes de empregos (BORGES, 2012). uma das formas
de corrupo que a maioria da populao brasileira no condena.
Pesquisa da Federao do Comrcio do Estado do Rio de Janeiro
(FECOMRCIO-RJ) aponta que 94% dos consumidores de produtos
piratas compram porque os preos so mais em conta e 12% porque
mais fcil de se encontrar. Os pesquisados, de outro lado, sabem que
a prtica alimenta o crime organizado (60%); prejudica o comrcio
(68%); prejudica o fabricante ou artista (79%); e alimenta a sonegao
de impostos (75%) (FECOMRCIO-RJ, 2012).
As definies sobre a corrupo, na perspectiva sociolgica, esto
apoiadas no que a opinio pblica considera ser um ato corrupto, o
que se tratar mais adiante.
2.6.2 Corrupo, nepotismo e clientelismo

H autores que classificam o clientelismo e o nepotismo como
espcies ou formas de corrupo. Para compreender a linha de
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Salomo Ribas JUnior

raciocnio que conduz a essa afirmao (ou constatao) necessrio

que se comece por definir uma e outra ao ou reao diante do errio,
no caso de corrupo pblica.
Clientelismo 1. prtica eleitoreira de certos polticos que consiste em
privilegiar uma clientela (conjunto de indivduos dependentes) em troca
de seus votos; troca de favores entre quem detm o poder e quem vota.
(HOUAISS; VILLAR, 2001, p. 740)
Nepotismo 1. Autoridade exercida pelos sobrinhos ou demais parentes
do papa na administrao eclesistica. 2. favoritismo para com paren
tes, esp. pelo poder pblico. 3. preferncia por; favoritismo; proteo.
Bobbio et al. so enfticos na classificao referida, colocando o

nepotismo como espcie de corrupo:
Podemos distinguir trs tipos de corrupo: a prtica da peita ou uso
da recompensa escondida para mudar a seu favor o sentir de um
funcionrio pblico; o nepotismo, ou concesso de empregos ou con
tratos pblicos baseada no no mrito, mas nas relaes de parentela;
o peculato por desvio ou apropriao e destinao de fundos pblicos
ao uso privado. (BOBBIO et al., 1991, p. 291)
Outro aspecto a reao popular corrupo poltica. O Brasil

um pas em que se aceita o pagamento da propina para se obter mais
facilmente um documento em uma repartio pblica. o caso da
figura do despachante de trnsito. Diz-se da pessoa que detm uma
credencial ou autorizao para encaminhar os papis para emisso
de habilitao para dirigir ou licenciamento de veculos nos rgos
pblicos de trnsito. uma prtica to comum e to pacificamente
aceita que no exige maiores demonstraes. O que se paga, e sabendose que parte vai complementar a remunerao de algum servidor, no
considerada corrupo administrativa. includa entre as pequenas
corrupes aceitas com naturalidade pela sociedade. A celeridade na
expedio do documento desejado benefcio muito mais significativo
do que o custo da corrupo para si prprio e para a sociedade. Trata-se
de aspecto prtico da doutrina de Bobbio et al. (1991, p. 291) no clssico
Dicionrio poltico.
Nessa perspectiva sociolgica que se considera a corrupo
como quebra de uma regra, mas atenua-se a gravidade do ato em razo
do costume, da prtica habitual, da cultura local. De outra parte, Bobbio
et al. (1991) consideram o nepotismo como uma forma de corrupo.
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CORRUPO
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S uma parcela da opinio pblica o v assim. A maioria desde que

no haja abuso, exagero, excesso v com normalidade essa prtica.
No por outra razo, o Congresso Nacional brasileiro jamais avanou
na proibio de nomeao de parentes, amigos e correligionrios para
cargos em comisso. Foi necessria uma deciso do Supremo Tribunal
Federal para coibir o nepotismo. Trata-se da Smula Vinculante n 13,
a qual dispe que:
A nomeao de cnjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral
ou por afinidade, at o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante
ou de servidor da mesma pessoa jurdica investido em cargo de direo,
chefia ou assessoramento, para o exerccio de cargo em comisso ou
de confiana ou, ainda, de funo gratificada na administrao pblica
direta e indireta em qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios, compreendido o ajuste mediante
designaes recprocas, viola a Constituio Federal. (BRASIL, 2008)
Ainda assim uma correo incompleta, pois no probe e

nem mesmo inibe o compadrio, o clientelismo e a facilitao polticopartidria nas nomeaes. E o que pior, na contratao para forne
cimento de bens e servios, no se probe os privilgios decorrentes
dessas relaes de amizade e partidarismo. Uma pesquisa feita pelo
Instituto Brasileiro de Opinio Pblica e Estatstica (IBOPE) em 2006
e divulgado pela revista Veja, ed. 1949, 29 mar. 2006, mostra aspectos
interessantes da prtica de atos em afronta lei e as expectativas de
pessoas comuns em relao ao exerccio do poder.
Assim, 69% dos eleitores brasileiros j transgrediram alguma
lei ou descumpriram norma contratual para obter alguma vantagem
pessoal; 75% afirmam que cometeriam pelo menos um dos 13 atos de
corrupo avaliados pelo estudo se tivessem oportunidade. Na primeira
hiptese, as irregularidades avaliadas foram as seguintes:
1. Quando tem oportunidade, tenta dar uma caixinha ou gorjeta
para se livrar de uma multa;
2. Sonega impostos;
3. Recebe benefcios do governo, sabendo que no tem direito a eles;
4. Adquire documentos falsos ou falsifica documentos para obter algum
tipo de vantagem (exemplo: identidade, carteira de motorista, cartei
rinha de estudante, diploma, etc.);
5. Quando tem uma oportunidade, pede mais de um recibo por um mes
mo procedimento mdico para obter mais reembolso do plano de sade;
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Salomo Ribas JUnior

6. Compra produtos que copiam os originais de marcas famosas sabendo

que so piratas ou falsificados;
7. Quando tem uma oportunidade, faz ligao clandestina ou gato de
TV a cabo, ou seja, aproveita a instalao do vizinho;
8. Quando tem uma oportunidade, faz ligao clandestina ou gato
de gua ou luz;
9. Se tem chance, pega ou consome produtos em padarias, supermercados
ou outros estabelecimentos comerciais sem pagar;
10. Apresenta atestados mdicos falsos no trabalho ou na escola;
11. Se tem seguro de carro ou de qualquer outro tipo, quando tem uma
oportunidade, frauda o seguro;
12. Compra algo sabendo que roubado;
13. Falsifica atestado de sade ou apresenta atestado de sade falsificado
para conseguir aposentadoria precoce. (IBOPE, 2012)
Na segunda pergunta, quanto hiptese de prtica havendo opor

tunidade, os atos de corrupo poltica apontados foram os seguintes:
1. Escolher familiares ou pessoas conhecidas para cargos de confiana;
2. Mudar de partido em troca de dinheiro ou cargo/emprego para
familiares/pessoas conhecidas;
3. Contratar, sem licitao, empresas de familiares para prestao de
servios pblicos;
4. Pagar despesas pessoais no autorizadas (como compras no carto
de crdito ou combustvel) com dinheiro pblico;
5. Aproveitar viagens oficiais para lazer prprio e de familiares;
6. Desviar recursos das reas de sade e educao para utilizar em
outras reas;
7. Aceitar gratificaes ou comisses para escolher uma empresa que
prestar servios ou vender produtos ao governo;
8. Usar caixa 2 em campanhas eleitorais;
9. Superfaturar obras pblicas e desviar o dinheiro para a campanha
eleitoral do poltico;
10. Superfaturar obras pblicas e desviar o dinheiro para o patrimnio
pessoal/familiar do poltico;
11. Deputado ou Senador receber dinheiro de empresas privadas para
fazer e/ou aprovar leis que as beneficiem;
12. O poltico contratar funcionrios fantasmas, ou seja, pessoas
que recebem salrios do poder pblico sem trabalhar e ele ficar com
o dinheiro;
13. Trocar o voto a favor do governo por um cargo para familiar ou
amigo. (IBOPE, 2012)
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Como se v, no se trata de questo de legalidade ou ilegalidade

(direito), certo ou errado (tica), flagrante e sano (economia e custos),
mas de oportunidade de se obter uma vantagem. Contribui com essas
respostas a dimenso do ganho privado e a raridade da punio. Sabi
damente, aponta-se no Brasil a impunidade como um dos maiores
incentivos prtica de atos de corrupo.
A rigor, as listas apresentadas consulta popular podem ser
consideradas como um retrato de casos de fraude e corrupo apre
sentados diariamente pela mdia. E todas as hipteses so reveladoras
da supremacia do interesse privado. De fato, h certa debilidade do
interesse pblico quando confrontado com o interesse privado. E,
ainda, que ele seja cuidadoso em sua pessoa poltica para procurar o
interesse comum, ele mais, ou no menos, cuidadoso para perseguir
seu prprio interesse privado, e aquele de sua famlia, parentes e amigos
(HOBBES, 1968).
Apesar dessa constatao, a Sociologia no aponta valorao
em termos absolutos dos fatos que mostram quebra de normas, tendo
em vista que:
A abordagem sociolgica das relaes entre os indivduos distinguese da abordagem biolgica, psicolgica, econmica e poltica dessas
relaes. Seu interesse focaliza-se no todo das interaes sociais e no
em apenas um de seus aspectos, cada um dos quais constitui o domnio
de uma cincia social especfica. As preocupaes de ordem normativa
so estranhas sociologia e no lhe cabe a aplicao de solues para
problemas sociais ou a responsabilidade pelas reformas, planejamento
ou adoo de medidas que visem transformao das condies sociais.
Apesar das dificuldades terminolgicas que ainda afastam a So

ciologia de avaliaes objetivas, suas bases so comuns s das cincias
sociais: a teoria e o mtodo (HOUAISS; VILLAR, 2001, p. 323).
No caso do comportamento corrupto, ele definido como fruto
das relaes usuais entre indivduos de uma dada comunidade ou
sociedade. Mais do que em outros campos do conhecimento humano,
exerce importante papel na perspectiva sociolgica, a classificao de
Heidenheimer (1970, p. 65). Como visto, para esse pensador, pode-se
ter uma corrupo negra, cinza ou branca. Esses conceitos so extrados
da maior ou menor sintonia entre o enunciado da norma e o sentimento
da pessoa ou da sociedade diante do mesmo fato. No primeiro caso, h
coincidncia entre um e outro. No segundo, h coincidncia parcial e,
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Salomo Ribas JUnior

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no terceiro, absoluta a simetria entre a norma, a sano e o sentimento

popular.
Essa uma questo que se resolver adequadamente pela con
juno de esforos nos campos da Educao, Cultura e do Direito. Neste
ltimo, com a punio dos que transgridem as leis. A impunidade
retroalimenta comportamentos inadequados pela cultura e falta de
educao.
2.7 Corrupo na opinio popular

O ltimo caminho para se definir o que corrupo a opinio
das pessoas comuns, das pessoas nas ruas. As pessoas tm no seu
sentir ou perceber uma clara noo do certo e do errado. Essa noo
formada pela educao e pela formao moral e religiosa. A educao23
se processa no seio da famlia e na sociedade, por meio de uma clssica
instituio: a escola. Essa tal noo, contudo, no estabelece ntidas
distines entre prticas, como faz o Cdigo Penal. Quase todas as
fraudes e condutas de rompimento com regras de obedincia gene
ralizada so compreendidas como corrupo. possvel que, na ima
ginao coletiva, a palavra corrupo tenha origem no termo latino
rumpere (TANZI, 1998, p. 559), da a generalizao. Assim, esse
rompimento como indicador da corrupo na opinio comum est
sempre associado a juzos de valor de ordem moral. E, outras vezes, a
uma percepo de natureza tica do necessrio equilbrio para se viver
em sociedade. corrupto o juiz que decide contra a lei, corrupto o
rbitro de futebol que decide contrariamente ao clube de preferncia.
A palavra usada outra: ladro,24 mas o sentimento de que no
houve um simples erro ou tendncia clubstica. Parece, sim, que houve
manipulao mediante incentivos financeiros.
As atividades humanas so praticamente infinitas. As mais
conhecidas pela sua universalidade e frequncia no so imunes
corrupo, inclusive sob a tica do Direito e da Economia. O mundo
sabidamente encolheu, as distncias encurtaram, o tempo de trn
sito das pessoas, dos bens e das notcias reduziu-se. A globalizao,
Educao Processo de desenvolvimento da capacidade fsica, intelectual e moral da

criana e do ser humano em geral, visando sua melhor integrao individual e social
(FERREIRA, 1999, p. 718).
24
Ladro Que furta; ladro. Que resulta de roubo, de furto. Aquele que furta ou rouba;
gatuno, ladro, larpio, rato (FERREIRA. Novo Aurlio sculo XXI: o dicionrio da lngua
portuguesa, p. 1178).
23
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CAPTULO II
CORRUPO
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termo que se usa para designar originalmente a internacionalizao

dos sistemas econmicos, trouxe consigo mesma a aldeia global
(MCLUHAN; FIORE, 1971).
Assim, tambm, o advento da Internet e a expanso do seu uso
fizeram nascer as redes sociais e a participao democrtica no acesso
informao. Tratando-se de direitos fundamentais de quarta gerao,
segundo Bonavides (1997, p. 525), deles depende a concretizao da
sociedade aberta do futuro, em sua dimenso de mxima universa
lidade, para a qual parece o mundo inclinar-se no plano de todas as
relaes de convivncia.
Dessa forma, sabe-se ou tem-se noo de tudo o que ocorre no
mundo de forma praticamente instantnea. Graas a isso, pode-se
avaliar o que se passa nos bastidores para descobrir reas de inci
dncia da fraude e de prticas corruptas at h pouco tidas como
acima de suspeitas. Encontram-se buscas de rendas ilegais, conluios,
improbidade e corrupo em reas to distintas como o esporte, as
igrejas, a administrao de ONGs, de hospitais, de distribuio de
remdios e mais uma infinidade de outros setores da vida em sociedade.
2.7.1 Opinio pblica

A opinio pblica no pode ser o resultado da simples soma das
opinies individuais sobre um determinado assunto. Nesse aspecto,
reside uma das maiores dificuldades dos pesquisadores para extrair de
respostas quantitativas uma avaliao qualitativa capaz de expressar
uma opinio geral sobre um tema. muito provvel que, por essa
dificuldade, pesquisas mais abrangentes fora as quantitativas ou
qualitativas realizadas por interesse eleitoral no so realizadas
com muita frequncia.
O dicionrio Houaiss traz a palavra opinio como sendo uma
maneira de pensar, de ver, de julgar; [...] julgamento pessoal (justo ou
injusto, verdadeiro ou falso) que se tem sobre determinada questo.
Parecer; pensamento [...] (HOUAISS; VILLAR, 2001, p. 2071). Consa
grando, ainda, que a opinio pblica pode ter duas acepes bsicas:
(i) o acordo da totalidade, ou grande maioria, das opinies de uma
coletividade sobre questes de interesse geral; e (ii) opinio que traduz
a vontade popular, em assuntos que dizem respeito conduo dos
destinos de uma coletividade politicamente organizada.
Nos meios de comunicao costuma-se fazer um jogo de palavras
para definir a expresso. Diz-se que a opinio pblica no deve ser
confundida com a opinio publicada.
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Salomo Ribas JUnior

Esse aspecto da expresso pblica (de todos, livre) e do que

publicam os veculos de comunicao j mereceu estudos tcnicos no
campo da comunicao social. O jornal O Globo (ed. 550, 11 ago. 2009)
tratou da questo em A opinio pblica e a publicada, de autoria
de Emerson Urizzi Cervi, jornalista, cientista poltico e professor da
UFPR, aduzindo que:
A discusso sobre se a imprensa representa ou no a opinio pblica
lembra a anedota sobe a discusso a respeito de um copo de gua pela
metade. Olhando para a parte de cima, diz-se que est meio vazio. Da
parte de baixo diz-se que est meio cheio. preciso considerar que os
meios de comunicao de massa no so apenas espao para debates;
se o fossem representariam totalmente a opinio pblica no o caso.
Eles tambm so atores, com interesses e demandas como qualquer
outro ator social envolvido no debate pblico. Sendo assim, meios de
comunicao so parcialmente capazes de representar a opinio pblica,
porm, como tambm so agentes interessados, geram uma distino
entre opinio pblica e opinio publicada. (CERVI, 2009)
As pesquisas de opinio, a respeito das crenas e do pensamento

das pessoas, so constantes. Muitas delas reveladoras de tendncias e
opinies que no so conhecidas de outra maneira.
o que se viu na parte relativa a uma viso sociolgica da
corrupo. Ali so descritas 13 situaes de quebra de regras legais,
morais, ticas ou de boa conduta. As respostas mostraram um elevado
nmero de pessoas admitindo a prtica dos atos ali mencionados. Pro
tegidas pelo anonimato, as pessoas acabam fazendo revelaes sinceras
e, de certa forma, surpreendentes (IBOPE, 2012).
Na mesma pesquisa, ao ser perguntado sobre o que praticaria
de incorreto se tivesse oportunidade, a primeira resposta foi a escolha
de familiares ou pessoas conhecidas para cargos de confiana. A
outra, revelando que o nepotismo no rechaado, admite a mudana
de partido em troca de dinheiro, cargo ou emprego para familiares
ou pessoas conhecidas. As indicaes seguintes confirmam que o
nepotismo ou clientelismo, na Administrao Pblica, no so repelidos
havendo oportunidade (IBOPE, 2012).
2.7.2 A cor da corrupo na viso popular

Como se v, o patrimonialismo est presente nos costumes,
mesmo entre pessoas comuns que o reprovam nos polticos, mas
admitem que praticariam os atos referidos. Entre as pessoas comuns,
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CAPTULO II
CORRUPO
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os atos dessa pesquisa tornam mais evidentes os tons da corrupo

descritos por Heidenheimer (1970, p. 65).
Assim, no desvio de recursos pblicos por polticos famosos
ou na sonegao tributria das grandes empresas, tem-se a corrupo
negra. Existe absoluta concordncia entre o disposto na lei e a opinio
das pessoas, isto , uma e outras veem atos graves que devem ser
sancionados com severidade.
J quando se trata da compra e venda de produtos piratas,
contrabando ou jogos clandestinos, a cor branca. Neste caso, as leis
criminalizam, mas a sociedade no concorda. O cidado encontra uma
srie de justificativas para no considerar crimes ou mesmo incorretos
tais atos.
Finalmente, h a corrupo cinza, quando uma parte da socie
dade quer e a outra no. o caso da prostituio, venda de bebidas
para menores de 18 anos e embriaguez ao volante.
Talvez para tornar menos repulsivas as prticas que desviam
recursos do patrimnio pblico para benefcio privado que, na
linguagem popular, h tantas expresses para designar o mesmo
fenmeno. E algumas delas at so simpticas. Na opinio pblica, a
propina, gorjeta, gratificao para acelerar uma deciso burocrtica ou
a emisso de um documento providncia normal de baixo custo com
altssimo benefcio. O funcionrio, porm, encara esse tipo de suborno
como um acrscimo necessrio sua remunerao. Esse aumento da
renda se justifica pela prioridade que o seu poder discricionrio pode
dar ao andamento burocrtico de determinado assunto. No fundo,
o que se aplica o jeitinho brasileiro que os dicionrios definem
como sendo [...] maneira hbil, esperta, astuciosa de conseguir algo,
especialmente algo que maioria das pessoas se afigura como parti
cularmente difcil. Pode deixar que na hora H aparece um amigo e d
um jeitinho (HOUAISS; VILLAR, 2001, p. 1679).
Em outros pases h palavras ou expresses que identificam
comportamentos assemelhados, como o caso da viveja criolla
dos portenhos da Repblica Argentina. Certamente, no a mesma
coisa, mas tambm indica um comportamento capaz de resolver en
traves legais, ticos ou de outra natureza, no interesse individual em
detrimento do coletivo.
o caso do oportunismo, da astcia e do ato contrrio s normas
que no se considera propriamente desonesto. Basta ver o xito do jogo
do truco, tanto no Brasil quanto na Argentina. um jogo do blefe,
da esperteza, da mentira.
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Salomo Ribas JUnior

De todas essas observaes e ressalvas, pode-se concluir que,

para a opinio pblica, corrupo so os atos que geram benefcios
para um ou alguns em prejuzo da coletividade. E, tambm, o que os
meios de comunicao divulgam a respeito dos malfeitos dos pol
ticos e dirigentes da alta hierarquia. Julgam as pessoas, tambm, por
corrupo, fraudes na Administrao Pblica e outras atividades
de interesse geral, que uma definio que passa pelas nuances de
Heidenheimer (1970). Atos de corrupo so atos ilegais, mas na opinio
popular, nem todos os atos ilegais so atos de corrupo.
o que se v nos resultados de um estudo feito pelo IBOPE, sob
o ttulo Corrupo na poltica: eleitor vtima ou cmplice?. De acordo
com a revista Veja (2006):
Na semana passada, o Ibope divulgou os resultados de um estudo
intitulado Corrupo na poltica: eleitor vtima ou cmplice?. Duas mil
pessoas foram entrevistadas ao longo do ms de janeiro, e as concluses
so incmodas. Quase 90% dos entrevistados declararam que os polticos
brasileiros agem pensando apenas em seu prprio benefcio, e 82%
dizem que a classe poltica brasileira em geral corrupta. Para 95%
dos entrevistados, superfaturar obras pblicas ou desviar recursos do
governo para fins prprios so prticas inaceitveis, e 89% consideram o
caixa dois igualmente inadmissvel. As coisas se confundem na segunda
parte do levantamento. De maneira abstrata, o brasileiro se acha melhor
do que os polticos que o representam: 64% consideram que o povo, em
geral, honesto. Ao mesmo tempo, 75% dos entrevistados admitiram
que, se eleitos para um cargo pblico, poderiam cair na tentao de se
locupletar. E 98% afirmaram que pessoas de suas relaes j praticaram
pelo menos um ato condenvel como pagar suborno para escapar de
uma multa, apresentar atestados mdicos falsos ou consumir produtos
piratas. Os resultados da pesquisa revelam uma dicotomia: a populao
repudia firmemente a corrupo, mas comete e tolera desonestidades.
E no h como contra-argumentar que a questo no estava em

pauta nas preocupaes dos brasileiros. Viviam-se os momentos psdenncia da existncia do mensalo. Como se sabe, a tentativa de
negar a existncia do mensalo uma afronta democracia, de acor
do com o Ex-Procurador-Geral da Repblica, Dr. Antonio Fernando de
Souza, em reportagem veiculada no site da revista Veja, referente ao caso
do mensalo, perante o Supremo Tribunal Federal (MARQUES, 2012).
O que h mesmo nesses dados uma curiosa maneira de ver as
coisas pela opinio das pessoas.
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2.8 Corrupo pblica

A palavra pblico pode ser interpretada em contraposio ao
que privado ou o que secreto. No caso da Administrao Pblica
organismo de ao do Estado para a promoo do bem comum a
interpretao se d nos dois sentidos. A coisa pblica de todos e est
sujeita a mais ampla publicidade.
O dicionrio traz a palavra pblico como sendo relativo ou
pertencente a um povo, a uma coletividade. Relativo ou pertencente
ao governo de um pas, estado, cidade (etc.). Que pertence a todos,
comum. Ou ainda, no sentido contrrio ao secreto, encontra-se
na singela descrio do dicionrio, como sendo algo que aberto
a quaisquer pessoas. Sem carter secreto; manifesto; transparente
universalmente conhecido (HOUAISS; VILLAR, 2001, p. 1574).
Ainda relevante ver que o princpio da publicidade no da
propaganda da natureza do que pblico (de todos) e, em especial,
da Administrao Pblica. princpio do direito administrativo que se
incorporou ao direito constitucional positivo dos Estados democrticos.
A Constituio brasileira estabelece que a Administrao Pblica deva
obedecer aos princpios da legalidade, impessoalidade, publicidade e
eficincia (art. 37, caput, Constituio Federal).
Assim, o administrador pblico est condicionado, em seus
atos, por esses princpios. Todos so de igual valor e importncia, mas
pode-se destacar o da legalidade e da probidade como balizadores do
bom uso do dinheiro pblico. Como princpios, eles permeiam todas
as normas (mesmo as constitucionais) e regras legais e administrativas.
A corrupo golpeia princpios, da a sua gravidade. a lio de Celso
Antnio Bandeira de Mello (1974, p. 18):
Violar um princpio muito mais grave que transgredir uma norma.
A desateno ao princpio implica ofensa, no apenas a um especfico
mandamento obrigatrio, mas a todo o sistema de comandos. a
mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme
o escalo do princpio atingido, porque representa insurgncia contra
todo o sistema, subverso de seus valores fundamentais, contumlia
irremissvel a seu arcabouo lgico e corroso de sua estrutura mestra.
Isto porque, com ofend-lo, abatem-se as vigas que o sustm e alui-se
toda a estrutura nele esforada.
De outra parte, tambm realando a importncia de princpios, ao

abordar os projetos de reformas e mudanas administrativas, Moreno
(2004, p. 101) registra:
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Salomo Ribas JUnior

Podran proponerse tantos cdigos o recomendaciones sobre buenas

prcticas administrativas como Administraciones existen, atendiendo
a sus especificidades y funciones, no obstante, podemos estar en dispo
sicin de estabelecer un listado de principios o prevenciones que se
configuraran como un denominador comn a todos ellos. A saber:
a) Legalidad.
b) Imparcialidad, orientado la actividade siempre hacia el inters
general.
c) Servicio y proximidad al ciudadano, informando cumplida y adecua
damente sobre sus derechos.
d) Responsabilidad individual del servidor pblico.
e) Simplificacin de procedimentos.
f) Establecimiento de un sistema de reclamaciones.
El cumplimiento de estas directrices conducira a que el derecho de
todo ciudadano a una buena Administracon (derecho ya considerado
en algunos foros como un autntico derecho fundamental) sea una
realidad. (MORENO, 2004, p. 101)
No Direito brasileiro, a partir da Constituio de 1988, encontrase repulsa improbidade e ilegalidade no trato dos negcios p
blicos. Aos j referidos destacadamente princpios da legalidade e da
probidade podem-se acrescentar, se j no bastassem aqueles, os da
honestidade, moralidade e decoro.
Assim, aceitando-se a definio geral e ampla de corrupo do
Banco Mundial como sendo o abuso do poder pblico para benefcio
privado (WORLD BANK, 2000, p. 137), podem-se buscar os contornos
da corrupo pblica pela natureza dos seus agentes e por seu objeto.
A origem dos bens, vantagens ou dinheiro objeto de vista servem para
esclarecer mais de que se trata.
Affonso Ghizzo Neto, em seu livro Corrupo, Estado Democrtico
de Direito, define a questo como:
A corrupo pode ser identificada com a disposio voluntria em certos
grupos sociais e indivduos de desrespeitar ou manipular o ordena
mento legal vigente, estando associada inegavelmente, em regra, ao
poder poltico e s atividades pblicas. A referncia no absurda, pois
o ideal de corrupo muito mais elaborado, complexo e articulado do
que apresenta superficialmente. Alm de atingir diretamente polticos e
servidores pblicos, a corrupo contamina grande parte da sociedade
e dos indivduos que a compem com a tendncia de sua destruio
total. (GHIZZO NETO, 2011, p. 75)
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CAPTULO II
CORRUPO
83
Sob o aspecto da legalidade se extrai uma definio precisa da

corrupo pblica, pela leitura dos dispositivos do Cdigo Penal:
Concusso
Art. 316. Exigir, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda
que fora da funo ou antes de assumi-la, mas em razo dela, vantagem
indevida: [...]
Corrupo passiva
Art. 317. Solicitar ou receber, para si ou para outrem, direta ou indire
tamente, ainda que fora da funo ou antes de assumi-la, mas em razo
dela, vantagem indevida, ou aceitar promessa de tal vantagem: [...]
Corrupo ativa
Art. 333. Oferecer ou prometer vantagem indevida a funcionrio p
blico, para determin-lo a praticar, omitir ou retardar ato de ofcio: [...].
(BRASIL, 2012c)
Esto presentes os agentes necessrios (corruptor e corrupto),

sendo um deles necessariamente funcionrio pblico. O objeto do ato
que ele pratique ato ilegal ou que deixe de praticar ato de ofcio me
diante dinheiro ou outra vantagem ilcita. O objeto do ato atingir o
patrimnio pblico. Esses so os determinantes da corrupo pblica:
(i) ato ilcito lesivo ao patrimnio pblico; (ii) agente pblico em pelo
menos um dos lados; e (iii) crime contra a Administrao Pblica.
No fundo, uma leitura estrita do Cdigo Penal classifica apenas
esse tipo de ato como corrupo. O que no impediu, como se viu em
captulos anteriores, o alargamento do conceito e a sua abrangncia.
Como delimitador, o conceito economicista: transferncia ilcita de
renda do setor pblico para o setor privado ou, ainda, a definio de
Tanzi (1998) o abuso do poder pblico para benefcios privados.
A expresso poder pblico restringe o tipo de corrupo
que se tratou at aqui. Mais adiante tratar-se- o que se entende por
corrupo privada.
No caso da corrupo pblica, pode-se dividi-la em um nmero
no definido de tipos. Para os efeitos desta obra, abordam-se apenas
os aspectos relativos corrupo administrativa ou burocrtica, a
corrupo poltica e a corrupo eleitoral. Cada um desses tipos tem
suas prprias circunstncias, meios, agentes e objetos. Alguns desses
aspectos, no raro, se confundem, o que no impede uma abordagem
em separado.
21/07/2014 11:49:18
Salomo Ribas JUnior

84
2.8.1 Corrupo poltica

A corrupo poltica a modalidade que se identifica com o
poder ou a grande corrupo. Pode-se dizer que o que a distingue da
corrupo administrativa a natureza das funes exercidas por seus
agentes. pacfico que uma e outra so o resultado da transparncia
ilegal de renda do patrimnio pblico para o privado.
Os agentes da corrupo poltica so polticos ou ocupantes de
altos cargos na Administrao. J os agentes da corrupo administrativa
so os funcionrios pblicos, os integrantes da burocracia permanente.
O que no quer dizer que os atos praticados no possam confundirse com uma e outra prtica. Como sabido, ningum consegue tirar
recursos do errio ou cometer crimes contra a Administrao Pblica
agindo isoladamente. A burocracia organizada de tal forma que o
ciclo financeiro exige o concurso de vrios setores e vrias pessoas.
Outro ponto o desvio de conduta para uso do poder em fina
lidades diversas do comando legal. Como o caso da represso s
atividades de opositores polticos, da imprensa e da populao em
geral. So vrias as formas de corrupo poltica, como o suborno, o
fisiologismo, o nepotismo e o clientelismo, entre outras. Tambm a
corrupo poltica pode permitir a facilitao de negcios criminosos,
como o trfico de drogas e de seres humanos, lavagem de dinheiro e o
terrorismo internacional. A rigor, nenhuma dessas prticas pode existir
sem a presena da corrupo em cada uma de suas fases.
O poder poltico uma situao em que surge e prospera a
corrupo; os estudos de teoria poltica repetem, constantemente, a
frase atribuda a Lord Acton,25 como j se viu anteriormente. O poder
tende a corromper. O poder absoluto corrompe absolutamente. Da se
extrai que o exerccio do poder, em si, provoca a conduta independente
da ndole do agente. A cobia secundria porque da natureza do
poder provocar a corrupo.
A primeira providncia para conter a corrupo poltica est na
transparncia e no dever de prestar contas de quem exerce funes
de poder. Os limites para esse exerccio nos Estados Democrticos de
Direito esto nas constituies e no universo legal e jurdico. A limitao
para que esse poder se torne absoluto est, no caso brasileiro, na singela
disposio do art. 1 da Constituio:
25
John Emerich Edward Dalberg-Acton, historiador britnico, 1834-1902.
21/07/2014 11:49:18
CAPTULO II
CORRUPO
85
Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel

dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado
Democrtico de Direito e tem como fundamentos:
I - a soberania;
II - a cidadania;
III - a dignidade da pessoa humana;
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V - o pluralismo poltico.
Pargrafo nico. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio
de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio.
(BRASIL, 2012b)
Para que o poder no seja nico, e por isso mesmo tendente a

se tornar absoluto, h uma diviso formal do poder poltico, como
possvel verificar no art. 2 da Constituio Federal, quando prev que
so Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legis
lativo, o Executivo e o Judicirio (BRASIL, 2012b).
A corrupo poltica pode estar presente nas mais diversas reas
de atuao do poder estatal. Ela uma forma fcil e rpida de incremento
da renda das pessoas. , tambm, uma forma de financiamento dos
mecanismos de manuteno das pessoas no Poder. Esses mecanismos
nas democracias so os partidos polticos, os executivos e parlamentares
eleitos e os formadores de opinio, todos suscetveis de corrupo.
2.8.1.1 Caso Collor

O financiamento dos partidos polticos e das campanhas elei
torais ocupa lugar destacado no desvio de recursos pblicos. igual
mente uma justificativa para as prticas criminosas, sob a alegao de
que os fins legitimam os meios. Os casos mais notrios de corrupo
poltica no Brasil revelaram essa associao. Isso aconteceu no caso
Collor, como revelou a Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI),
instalada para investigar aes do tesoureiro da campanha presidencial,
Sr. Paulo Cesar Farias. O dinheiro para o financiamento da milionria
campanha veio de atos de corrupo poltica. Era o caso de vultosas
contribuies de empresas j fornecedoras dos governos. Outras viviam
uma espcie de temor da vitria de um candidato de esquerda, sem
compromissos com o que se autointitulava elite nacional (Lula da
Silva). Outras empresas viviam a expectativa de facilidades ou mesmo
favores governamentais futuros. Era dinheiro dupla ou triplamente
manchado pela ilegalidade. Vinha da sonegao fiscal e destinava-se
corrupo poltica e eleitoral. A origem obscura do Caixa 2 nunca
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86
Salomo Ribas JUnior

mereceu repulsa acentuada por parte da oposio e da opinio pblica.

A oposio silenciou porque, em boa parte, a origem dos recursos que
pagavam suas prprias contas era da mesma fonte; e a opinio pblica,
porque no considera ao criminosa a sonegao de impostos. E, no
entanto, a legislao de ento era to frgil que permitiu ao esquema
Collor-PC Farias regularizar R$2 milhes da operao Uruguai. Era
dinheiro adequadamente lavado, mediante um emprstimo sem
garantias. Bastou pagar os tributos devidos e tudo ficou legalizado.
O mais interessante nesse episdio foi o surgimento das sobras
de campanha. Isto , o dinheiro era tanto que, pagas as contas,
ainda sobrou. Mais tarde, a justificativa ressuscitaria no episdio do
mensalo (GOVERNO LULA, 2005).
Antes de outro episdio, pode-se examinar um outro caminho
seguido pela corrupo poltica. Boff (2012) anota que Lord Acton acres
centou frase acima que mau dogma a geral maldade dos homens
portadores de autoridade; so os que mais se corrompem.
2.8.1.2 CPI do oramento

Outro exemplo de corrupo poltica pode-se encontrar na
atuao dos membros da Comisso de Oramento do Congresso, nas
dcadas de 1970 e 1980. Como costuma acontecer nesses casos, o vu
comeou a ser levantado por um episdio menor em 1993.
Investigando um crime passional, a polcia encontrou na casa
do servidor do Senado Federal, Jos Carlos Alves dos Santos, um saco
contendo US$1 milho. Interrogado, comeou a falar sobre um esquema
de corrupo poltica que envolvia diversos burocratas de alto nvel e,
especialmente, parlamentares. Entre esses, ocupava lugar destacado
o Deputado Joo Alves, do Estado da Bahia. O escndalo provocou a
criao de uma CPI, que teve na sua direo os respeitados polticos
Senador Jarbas Passarinho (Governador e Ex-Ministro da Educao),
como seu Presidente e o Deputado Federal Roberto Magalhes
(Ex-Governador de Estado). Estimulada pela mdia, e em consequncia
pela opinio pblica, a CPI impediu que o esprito de corpo dos par
lamentares poupasse os principais acusados. A reao popular foi
assemelhada a que se seguiu s investigaes do caso PC Farias que
culminaram com o impeachment de Collor de Mello. O parlamento cortou
suas prprias carnes para afastar o mal. Desde o folclrico Deputado
Joo Alves que alegou ter ganhado centenas de vezes na loteria
esportiva para justificar seu patrimnio e movimentao bancria
at o Presidente da Cmara Federal Ibsen Pinheiro houve cassao.
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CAPTULO II
CORRUPO
87
O passo seguinte, que seria a investigao e punio do outro

polo da corrupo os corruptores, isto , as empresas, sociedades
civis e particularmente empreiteiras nunca foi dado.
A discusso em torno da CPI dos Corruptores ou da Corrupo
durou algum tempo. Foram calando as vozes at a do Senador Pedro
Simo, conhecido por sua persistncia e tenacidade. As novas notcias
polticas sepultaram as antigas e a vida seguiu, voltando a corrupo
para seu habitat preferido: a obscuridade.
Essa CPI fez surgir aspectos da poltica nacional e da corrupo
que a cerca, at ento insuspeitos. Afinal, o esquema, como se ver,
envolvia emendas parlamentares, a elaborao do oramento federal
e a liberao de recursos para vrios responsveis. So aes muito
transparentes e que, no fundo, envolvem a participao direta de
todos os parlamentares federais e de boa parte da classe poltica. A
identificao de um ncleo de poder pode explicar a operao do
esquema, mas no justifica a sua existncia. O fato que as empreiteiras
jamais foram convocadas a dar esclarecimentos. Os dirigentes e
procuradores dessas empresas certamente contribuiriam para esclarecer
e, sobretudo, prevenir a corrupo.
2.8.1.3 Ncleos de poder e esquemas descobertos

A CPI descobriu abusos de poder na elaborao do oramento
federal. Eles seguiam um rito que poderia comear antes mesmo da
elaborao da proposta oramentria pelo Poder Executivo. Os vnculos
entre as empreiteiras e os parlamentares (e os partidos polticos)
comeam no perodo das eleies. Durante as campanhas eleitorais
financiavam licitamente partidos e candidatos. Ilicitamente tambm
aportavam recursos, considerando a prova da existncia do que se
denomina Caixa 2. Isto , dinheiro fora da contabilidade da empresa
e fora da prestao de contas Justia Eleitoral.
O relatrio final da CPI enfatiza que o denominado esquema
do oramento
nada mais que a utilizao espria do que natural existir nas insti
tuies: o ncleo de poder. O emprego do poder por um certo nmero
de pessoas, que constituam um centro decisrio legitimado pela estru
tura natural das organizaes plenamente regular e pertence sua
natureza prpria. Apenas quando o ncleo de poder se desvirtua, por
uma utilizao desconforme aos interesses da instituio, que nasce
a patologia de sua atuao ilegtima. (BRASIL, 2012f)
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Salomo Ribas JUnior

Considerando o complexo processo de elaborao dos ora

mentos pblicos, fcil verificar que esses ncleos estavam no mbito
do Poder Executivo e no Congresso Nacional. Como se sabe, a regra
constitucional confere ao Executivo o poder de iniciativa das leis que
envolvem o ciclo oramentrio: Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO);
Lei Oramentria Anual (LOA); e Plano Plurianual (PPA).
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes oramentrias;
III - os oramentos anuais. [...] (BRASIL, 2012b).
Se houver uma tendncia para quebrar a impessoalidade das leis

oramentrias, fraudar essa mesma lei e desviar recursos do errio, os
procedimentos comeam na fase preparatria. o momento em que se
discutem as polticas pblicas e as prioridades por setor. So os ncleos
de poder que podem se localizar nos Ministrios de Planejamento
e da Fazenda. No caso de obras rodovirias, outros desses ncleos
encontram-se no Ministrio dos Transportes e no atual Departamento
Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), antigo DNER.
No Congresso Nacional, poca, o ncleo de poder estava
na Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao,
conhecida pela designao abreviada de Comisso do Oramento.
Essa Comisso, no regime constitucional inaugurado com a
Constituio de 1946, detinha grande poder e os parlamentares luta
vam por um lugar nela. Com o regime militar, instalado em 1964, o
Congresso Nacional perdeu muito do seu poder, especialmente o de
emendar projetos de lei sobre matria financeira oriundos do Poder
Executivo.
No perodo militar, o ncleo de poder a que se refere o deputado Roberto
Magalhes deslocou-se para o Poder Executivo, subdividindo-se entre
rgos do Ministrio da Fazenda e do Ministrio do Planejamento,
oscilando entre um e outro de acordo com o maior ou menor poder
de influncia do titular da respectiva pasta. No se investigou esse pe
rodo, embora haja suspeitas de que o trfico de influncias possa ter
ali operado larga. A investigao parlamentar centrou-se no perodo
posterior Constituio de 1988, quando os parlamentares retomaram
o poder de emenda. O que no significa que a ao dos lobistas de
toda ordem que atuavam apenas na rea do Executivo no perodo
anterior no continuasse a existir desde os primrdios da elaborao
do oramento. o que se descobre no relatrio da CPI do Oramento,
21/07/2014 11:49:18
CAPTULO II
CORRUPO
89
quando se registra que os grupos organizados de interesse e de presso

iniciam o seu trabalho quando da elaborao da proposta oramentria
pelos diversos Ministrios; prosseguia com a influncia junto ao
Departamento de Oramento da Unio e, ao chegar o Oramento ao
Ministrio da Fazenda, em etapa imediatamente subseqente, j havia
sofrido diversas modelagens, provocadas pelos grupos de presso, e as
continuava sofrendo enquanto o Ministrio da Fazenda negociava cortes
nas rubricas prprias de cada Ministrio.26 (RIBAS JR., 2000, p. 221).
Por esse caminho de construo do oramento, verifica-se que

os grupos de interesse e de presso j haviam interferido em trs opor
tunidades, para a alocao de recursos para essa ou aquela obra ou
servio. Essa constatao levou a CPI a concluir que o esquema no
comeava a agir no Congresso. Ali apenas prosseguiam as aes.
Houve quem registrasse poca, preservando a fonte, que um em
preiteiro dissera que estava acostumado a pagar, no Congresso, uma
propina denominada de pedgio. Isto , pagava apenas para que a
dotao oramentria j obtida na elaborao do oramento apenas
passasse sem alteraes na Comisso de Oramento e no Plenrio.
Como o Oramento Geral da Unio, no fundo, uma imensa caixa preta
e o prazo para que o Congresso o examine exguo, um pequeno grupo
controlava a Comisso de Oramento e fazia o que queria. A imensa
maioria dos parlamentares no tinha a menor idia dos seus procedi
mentos. O controle era exercido atravs da Presidncia da Comisso,
do Relator Geral e de alguns sub-relatores de rgos com verbas mais
significativas, como era o caso do Ministrio de Ao Social, o Fundo
Nacional de Desenvolvimento da Educao, a Fundao Nacional da
Sade, o DNER, etc. O Relator Geral que tinha o poder de apresentar a
chamada emenda do relator detinha um poder enorme. Para avaliar esse
poder, basta pinar do Relatrio da CPI que o Deputado Joo Alves, em
1990, conseguiu com elas dar destinao a 1,09 bilhes de cruzeiros, de
um total de 3,6 bilhes do Ministrio da Ao Social, ou seja, nada menos
do que 30,2% do total das verbas. Assim que foi possvel nascer a sua
imensa fortuna, atribuda por ele a muita sorte na Loteria Esportiva.
(RIBAS JR., 2000, p. 222)
Essa oportunidade de comando permitia o surgimento de emen

das do Relator para subvenes sociais e para as mais variadas entidades
ou, ainda, para obras de duvidosa prioridade. Com isso, beneficiavamse terceiros previamente escolhidos pelo esquema. Dele participavam
26
Relatrio Final da Comisso Parlamentar Mista de Inqurito, Centro Grfico do Senado

Federal, Braslia, 1994.
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90
Salomo Ribas JUnior

servidores pblicos, empresas de consultoria (lobby) e grupos reduzidos

de parlamentares. A articulao desses ncleos de poder fez surgir duas
variantes do esquema: a das empreiteiras e a das subvenes sociais.
2.8.1.4 Esquema das empreiteiras

O relatrio final da CPI do Oramento demonstra que o lobby
(defesa de interesses) das empreiteiras, atuava antes das eleies ou
imediatamente aps, quando afirma que o incio do papel das em
preiteiras se d na prpria sugesto de obras a prefeitos e governa
dores. Elaboram elas estudos tcnicos sobre as obras e os repassam
s autoridades competentes apenas para assinatura (BRASIL, 2012f).
O passo seguinte a garantia das dotaes necessrias no Ora
mento Geral.
Para garantir a execuo das obras por determinada empreiteira ou de
certo grupo de empreiteiras, elas organizam uma espcie de cartel. De
acordo com o relatrio final da CPI do Oramento foi possvel com
provar a existncia de um cartel de empreiteiras, que promoviam um
rodzio para vencer as licitaes, em fraude ao processo licitatrio. Esse
procedimento, no raro, dispensa o concurso direto de funcionrios
pblicos. Assim que, ainda de acordo com o relatrio em questo,
grandes empreiteiras definiam e loteavam as obras de interesse de cada
uma. Havia um verdadeiro rodzio: quem vencia a licitao ia para o
final da fila.
Assegura o relatrio que outra forma de fraude do processo licitatrio
era a troca de obras por parte dessas grandes empresas. Num caso
exemplar, a Construtora Norberto Odebrecht propunha Construtora
Queiroz Galvo responsabilizar-se pelas obras do Projeto Pirapama e
entregar a esta ltima as obras de drenagem da Zona Sul de Natal, obra
feita conjuntamente pelas duas empresas. Em seguida, a Construtora
Norberto Odebrecht entregava para a Construtora OAS as obras de
Aailndia, Barra do Corda e Vargem Grande, no Maranho, recebendo
em troca parte das obras de Pirapama.
Da se depreende que no havia real concorrncia entre as empresas,
que atribuam s licitaes os valores que bem entendiam, quase sempre
provocando o superfaturamento. (RIBAS JR., 2000, p. 223)
Apesar dessas evidncias, as empresas no foram chamadas

responsabilidade. Os investigados foram apenas os corruptos (passivos)
servidores pblicos e parlamentares.
21/07/2014 11:49:18
CAPTULO II
CORRUPO
91
2.8.1.5 Subvenes sociais

A subveno social uma transferncia de recursos pblicos para
entidades privadas. Nos ltimos anos, essas entidades, que passaram
a ser denominadas genericamente como ONGs (Organizaes No
Governamentais), tm aumentado muito. Na mesma linha, os recursos
pblicos que se destinam s ONGs tm aumentado em grandes
propores. Pela legislao aplicvel as subvenes sociais regem-se
pelas regras oramentrias e pela Lei Federal n 4.320/1964.
Art. 12. A despesa ser classificada nas seguintes categorias econmicas:
[...]
Transferncias Correntes [...]
2 Classificam-se como Transferncias Correntes as dotaes para
despesas as quais no corresponda contraprestao direta em bens ou
servios, inclusive para contribuies e subvenes destinadas a atender
manifestao de outras entidades de direito pblico ou privado.
3 Consideram-se subvenes, para os efeitos desta lei, as transferncias
destinadas a cobrir despesas de custeio das entidades beneficiadas,
distinguindo-se como:
I - subvenes sociais, as que se destinem a instituies pblicas ou
privadas de carter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa;
[...] (BRASIL, 2012e)
As descobertas feitas pela CPI do Oramento, contudo, no ini

biram os repasses para as ONGs. Naquela investigao congressual,
ficou evidenciado que as dotaes eram, na sua quase totalidade,
oriundas de emendas parlamentares. O esquema de desvio de recursos
por essa via mostra parlamentares, seus familiares, amigos prximos,
apoiadores polticos ou terceiros dirigentes de ONGs.
O roteiro da fraude era o seguinte:
a) o parlamentar criava ou patrocinava a criao de uma entidade e
obtinha a sua inscrio no Conselho Nacional de Servio Social; b)
o controle da entidade ficava com algum da absoluta confiana do
parlamentar, podendo ser seus familiares ou empregados ou aliados
polticos; c) as entidades, por sua vez, organizavam-se em holdings umas
controlando as outras; d) havia casos em que o parlamentar envolvido
alienava o seu patrimnio entidade para alegar que no possua
fortuna pessoal, em caso de necessidade; e) de acordo com o Relatrio
da CPI: 5 As entidades cometiam toda sorte de fraudes, a maioria
j constatadas pelo TCU, consistentes, principalmente, em desvio de
recursos, utilizao de notas fiscais falsas, emprego de fantasmas para
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Salomo Ribas JUnior

transferir numerrio para os membros do esquema, inexistncia dos

servios sociais que declaravam realizar; f) os parlamentares praticavam
troca de emendas, apresentando uns as de interesse de outros; g) e
ainda o esquema enviava aos Ministrios listas de entidades a serem
contempladas com subvenes, conseguindo o descontingenciamento
das verbas. Nos Ministrios, funcionrios em postos-chaves garantiam
as liberaes. (RIBAS JR., 2000, p. 224)
O esquema do uso das ONGs para desviar dinheiro do tesouro s

se aperfeiou com a passagem do tempo. Foi o que se viu recentemente
nos episdios que afastaram os Ministros do Turismo e dos Esportes
no governo federal (2011/2012).
sintomtico tambm que a CPI das ONGs no apresentasse
solues conclusivas ao seu final, a exemplo das sucessivas tentativas
de investigao parlamentar das empreiteiras.
2.8.1.6 O caso Mensalo

Um dos mais importantes casos de corrupo poltica surgiu
no governo (Executivo e Congresso Nacional) no momento em que se
investigava uma corrupo mida. Um flagrante armado mostrou um
diretor dos Correios recebendo R$3.000,00 de propina para facilitar
negcios de empresas com a estatal. O Partido Trabalhista Brasileiro
(PTB) era o partido que indicara os diretores dos Correios. Assim, a
imprensa e a oposio ao governo questionaram o Presidente do Partido,
Deputado Roberto Jefferson. Este, um ms aps a denncia de corrupo
nos Correios, denuncia, em entrevista, que h um poderoso esquema
de corrupo e compra de votos no Congresso Nacional (06.06.2005).
Segundo ele, parlamentares recebiam, mensalmente, R$30 mil reais para
apoiar e votar com o Governo. O Congresso que investigava a corrupo
na CPI dos Correios decide investigar a questo do Mensalo. No
Congresso, Roberto Jefferson acusa o colega Jos Dirceu (PT) de ser
o lder do Mensalo. Diz mais: que o Presidente da Repblica Luiz
Incio Lula da Silva (PT) sabia do esquema. Arma-se, portanto, uma
enorme discusso poltica, com ampla cobertura da mdia. So cassados
no Congresso o prprio Deputado Roberto Jefferson e o Deputado Jos
Dirceu. Uma tentativa de investigao no deu resultados imediatos.
Depois de 8 meses, concluem-se as CPIs, com o indiciamento de
uma centena de pessoas e o envio do Relatrio do Deputado Osmar
Serraglio ao Ministrio Pblico. Outros escndalos que acabaram sendo
discutidos no mesmo perodo envolveram os bingos clandestinos.
21/07/2014 11:49:18
CAPTULO II
CORRUPO
93
Voltou tona o caso da corrupo em Santo Andr que culminou com

a morte do Prefeito Celso Daniel. Suspeitas no confirmadas pairam,
at hoje, sobre dirigentes do Partido dos Trabalhadores (PT), envolvidos
neste caso de corrupo poltica e financiamento de campanha eleitoral.
Logo aps as primeiras cassaes como as de Roberto Jefferson e Jos
Dirceu a Cmara dos Deputados reviu sua conduta, permitindo que
o corporativismo exacerbado fosse absolvendo outros implicados no
esquema. Este envolveu at o Presidente da Cmara, Deputado Joo
Paulo Cunha de So Paulo.
2.8.1.6.1 Da negativa justificativa

Os implicados e seus partidos polticos, no primeiro momento,
tentaram negar a existncia do Mensalo. Um esforo lingustico
transformou o Caixa 2 em recursos no contabilizados, os atos de
corrupo em equvocos. A fase da justificativa para a prtica veio,
em dado momento, pela palavra do maior lder do PT e Presidente
da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, ao afirmar o PT fez (ou faz)
o que todo mudo faz o que mostra que se todo mundo procede
assim, mesmo contra a lei e a tica, no h mal em proceder da mesma
maneira. E essa declarao fez parte de um triste episdio com um
pronunciamento feito em Paris e veiculado no Brasil (LAGO, 2012).
2.8.1.6.2 Ministrio Pblico investiga Mensalo

Os fatos apurados ou mesmo denunciados no Congresso foram
enviados formalmente no Ministrio Pblico Federal. Depois de novas
investigaes e coleta de outros dados e informaes, o Procurador
Geral decide submeter o caso ao Poder Judicirio. A denncia aponta
40 pessoas acusadas de vrios crimes. A maioria envolvendo compra de
votos no parlamento e corrupo eleitoral com o pagamento ilegal de
dvidas de campanha. A denncia foi apresentada ao Supremo Tribunal
Federal pelo Procurador Geral da Repblica, Antnio Fernando de
Souza, em 11.04.2006, dias depois do Relatrio do Deputado Osmar
Serraglio ao final da CPI dos Correios. Mais de um ano depois, em
22.08.2007, o Supremo Tribunal Federal aceita a denncia e abre a
Ao Penal n 470 contra os acusados de promoo ou participao do
esquema do Mensalo. Em 09.06.2011, o Relator do processo, Ministro
Joaquim Barbosa, encerra a fase de reunio de provas. Em 07.07.2011, o
Procurador-Geral da Repblica, Roberto Gurgel, reafirma as acusaes
21/07/2014 11:49:18
94
Salomo Ribas JUnior

do seu antecessor e retira dois rus: Luiz Gushiken e Antnio Lamas,

irmo do Tesoureiro do Partido Liberal (PL), Jacinto Lamas.
O Relator trabalha at 19 de dezembro, quando libera o processo
para reviso do Ministro Ricardo Lewandowski. O trabalho de reviso
concludo em 26.06.2012 e em 02.08.2012 comea o julgamento.
2.8.1.6.3 Para entender o processo (Ao Penal n 470/MG)

O processo pode ser dividido em ncleos, frutos da ideia do
fatiamento. medida para facilitar o andamento do que se considera
o maior caso de corrupo da histria do Brasil. Assim:
1. Ncleo Principal tinha por objetivo assegurar meios para
manter o PT (e seus aliados) no poder. Desviava dinheiro de
rgos e empresas estatais. Esse dinheiro era destinado a pagar
dvidas de campanha, custear campanhas eleitorais e manter
a sustentao congressual da base aliada. Isso se operava
por meio da compra continuada de votos. Da o pagamento
mensal. Os principais acusados so: Jos Dirceu, Deputado
cassado (PT-SP) e Ex-Chefe da Casa Civil; Jos Genono (ExPresidente do PT e Ex-Deputado Federal (PT-SP); e Delbio
Soraes, Ex-Tesoureiro do PT.
2. Ncleo Publicitrio era o ncleo responsvel por obter
vantagens do governo para contratos de publicidade com
empresas e rgo estatais. So acusados: Marcos Valrio, publi
citrio apontado como o maior operador do esquema; Zilmar
Fernandes Silva, publicitria e scia de Duda Mendona;
Ramon Hollerbach Cardoso, Ex-Scio de Marcos Valrio;
Cristiano Paz, Ex-Scio de Marcos Valrio; Duda Mendona,
publicitrio; Rogrio Tolentino, Advogado e Ex-Scio de
Marcos Valrio; Simone Vasconcelos, Ex-Gerente da Agncia
SMP&B; Geiza Dias dos Santos, Ex-Gerente interna da Agncia
SMP&B; e Luiz Gushiken, Ex-Ministro de comunicao.
3. Ncleo Financeiro apontado como operador da lavagem
de dinheiro. O sistema distribua por meio das empresas de
Marcos Valrio (DNA e SMP&B) que conseguia emprstimos,
dando como garantia os contratos de publicidade com a
Administrao Pblica. Integravam esse ncleo: Ktia Rabello,
Ex-Presidente do Bando Rural; Henrique Pizolatto, Ex-Diretor
de marketing do Banco do Brasil S.A.; Jos Roberto Salgado,
Ex-Dirigente do Banco Rural; Ayanna Tenrio Torres de Jesus,
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CORRUPO
95
Ex-Dirigente do Banco Rural; Enivaldo Quadrado, doleiro,

Ex-Scio da corretora Bnus-Banval; Breno Fischberg, doleiro,
Ex-Scio da corretora Bnus-Banval; e Carlos Alberto Quaglia,
doleiro, Ex-Scio da corretora Natimar.
4. Ncleo de Parlamentares e Aliados eram os beneficirios do
esquema, recebendo dinheiro para apoiar o governo. A lista
dos que esto na Ao Penal n 470/MG pode no ser completa,
mas sero julgados pelo Supremo Tribunal Federal: Joo
Paulo Cunha, Deputado PT-SP; Paulo Rocha, Ex-Deputado
PT-PA; Anita Leocdia Pereira da Costa, Ex-Assessora de
Paulo Rocha; Professor Luizinho, Ex-Deputado PT-SP; Joo
Magno, Ex-Deputado PT-MG; Pedro Corra, Ex-Deputado
PP-PE (cassado); Pedro Henry, Deputado PP-MT; Joo Cludio
Genu, Ex-Assessor do PP na Cmara; Anderson Adauto
Pereira, Ex-Ministro dos Transportes; Jos Luiz Alves, ExChefe de Gabinete de Anderson Adauto; Jos Rodrigues Borba,
Ex-Deputado PMDB-PR; Valdemar Costa Neto, Deputado
PL-RJ; Jacinto Lamas, Ex-Tesoureiro do PL; Antnio Lamas,
Ex-Tesoureiro do PL; Bispo Rodrigues, Ex-Deputado PL-RJ;
Roberto Jefferson, Ex-Deputado PTB-RJ (cassado); merson
Palmieri, Ex-Primeiro Secretrio do PTB; e Romeu Ferreira
Queiroz, Deputado Estadual PSB-MG, (na poca era PTB-MG),
(GAZETA DO POVO, 2012).
2.8.1.6.4 Os crimes em apreciao

Os acusados listados acima respondero pelos crimes de: For
mao de Quadrilha (1 a 3 anos); Corrupo Ativa (2 a 12 anos); Corrupo Passiva (2 a 12 anos); Peculato (2 a 12 anos); Evaso de Divisas
(2 a 6 anos); Lavagem de Dinheiro (3 a 10 anos); e Gesto Fraudulenta
(3 a 12 anos). O processo contm os depoimentos de 600 testemunhas
ouvidas em 18 Estados e no Exterior. So 50 mil pginas. Ali esto
descritos os crimes acima descritos e apontados os seus responsveis.
Ao longo de sete anos surgiram as mais contraditrias expli
caes ou negativas para a existncia do esquema. O Ex-Presidente
Lula, ao deixar a Chefia da Nao, anunciou que se dedicaria a provar
que o Mensalo foi uma tentativa de golpe. Mais tarde, afirmou
candidamente que o Mensalo no existiu. Os brasileiros voltam
os olhos para o Supremo Tribunal Federal. Esperam que 11 homens e
mulheres decidam conforme os fatos, a Constituio, as leis e a tica o
que se passou nos idos de 2005.
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96
Salomo Ribas JUnior

2.8.1.6.5 Recursos ilegais identificados

O volume de recursos usado para a compra de apoio poltico
de partidos e deputados foi de R$101.619.413,00. Esses dados constam
do Relatrio do Ministro do Supremo Tribunal Federal (STF), Joaquim
Barbosa, no julgamento da Ao Penal do Mensalo. Segundo os
dados veiculados pela mdia, a maior parte desses recursos, em torno
de R$88,6 milhes, aparece na contabilidade da agncia de publicidade
SMP&B de Marcos Valrio. Esse alega que os recursos so emprstimos
junto ao Banco Rural e destinados ao PT. Os beneficirios desses
recursos foram: (i) PL (R$9,2 milhes); (ii) PTB (R$5,6 milhes); (iii)
PP (R$1,8 milhes); (iv) PL/PTB (R$950 mil); (iv) PT (R$890 mil); (vi)
Henrique Pizolatto/Banco do Brasil (R$326 mil); (vii) PMDB (R$200
mil); e (viii) Duda Mendona (R$8,6 milhes).
Outro aspecto relevante que o dinheiro pblico abasteceu
o esquema. No contrato entre a agncia DNA e o Banco do Brasil,
R$2,9 milhes foram repasses irregulares de bnus de volume publi
citrio. Outros R$73,8 milhes foram pagos pelo Banco do Brasil DNA,
sem que houvesse comprovao dos servios prestados. Demonstrou
o Ministro Joaquim Barbosa que os repasses da VISANET (alegao
da defesa de Marcos Valrio) eram do Banco do Brasil. Esquema
assemelhado ao celebrado pela agncia de publicidade SMP&B com a
Cmara Federal. No houve prestao de servios. O contrato era de
R$20 milhes. Por ltimo, o Presidente da Cmara, poca, Deputado
Joo Paulo Cunha, recebeu R$50 mil reais sem poder justificar a origem
do recurso, que passou a ser considerada propina. O restante do
dinheiro foi distribudo entre os integrantes do grupo dos beneficirios.
Aps cinquenta sesses o Supremo Tribunal Federal, por
expressiva maioria dos seus integrantes, concluiu que: (i) houve desvio
de recursos pblicos (Banco do Brasil e Cmara Federal) para o esquema
de compra de apoio parlamentar; (ii) no importa se os recursos foram
ou no usados para dvidas de campanha eleitoral; (iii) os emprstimos
bancrios ao PT eram fraudulentos e o dinheiro foi para o esquema; (iv)
os polticos sacaram dinheiro pessoalmente, por meio de parentes ou
assessores sem se identificar, caracterizando crime; (v) o dinheiro foi
usado para compra de apoio parlamentar no Congresso e no somente
para pagar dvidas de campanhas.
Com raras excees, os indiciados foram condenados por um ou
mais dos crimes de que foram acusados (corrupo ativa e passiva, for
mao de quadrilha, lavagem de dinheiro, peculato, evaso de divisas
e gesto fraudulenta). Na concluso desta obra o STF discutia aspectos
da dosimetria das penas (Folha de S. Paulo, 2012, p. A8).
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CAPTULO II
CORRUPO
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2.8.1.6.6 Os outros casos do Mensalo

A palavra Mensalo entrou definitivamente para o vocabulrio
brasileiro. Neologismo usado nos corredores do Congresso quando
circularam informaes sobre um pagamento mensal para parla
mentares votarem a favor do governo, ganhou as manchetes pela boca
do Deputado Roberto Jefferson no ano de 2005.
Depois dessa denncia, passou a designar a prtica que envolvia
corrupo poltica e outros crimes conexos. A opinio pblica acolheu
o novo termo. Assim, outros atos reprovveis passaram a receber a
mesma denominao.
a) Mensalo dos Tucanos (PSDB)
Nas investigaes parlamentares do Mensalo do PT,
descobriu-se que o mesmo publicitrio Marcos Valrio havia operado
esquema assemelhado em Minas Gerais. O principal beneficirio teria
sido o Senador Eduardo Azeredo do Partido da Social Democracia
Brasileira (PSDB), candidato reeleio em 1998 para o Governo do
Estado. As caractersticas, sem dvida, eram semelhantes. O esquema
foi de financiamento irregular da campanha com recursos pblicos e
doaes privadas ilegais. Esto envolvidas empresas estatais, como a
Companhia Energtica de Minas Gerais (CEMIG). O Procurador Geral
da Repblica apresentou denncia ao STF (20.11.2007), alegando que
o esquema do PSDB em Minas Gerais foi um laboratrio para o
Mensalo. Em 03.11.2009, o STF aceitou a denncia e abriu a ao
penal do Mensalo Mineiro.
b) Mensalo do DEM
Na linha de atrair para o mesmo problema, uma operao
(Caixa de Pandora) da Polcia Federal acabou por ser conhecida como
Mensalo do DEM. Para os apologistas do caos, mais um grande
partido poltico na vala comum da corrupo. A Polcia Federal
deflagrou a operao com buscas em Secretarias do Governo, Assem
bleia Legislativa e na Residncia Oficial do Governador Jos Roberto
Arruda (DEM).
Em 24 aes de busca e apreenso foram apreendidos R$700
mil reais, US$30 mil dlares, EU$5 mil euros e mais documentos,
mdias e computadores. No primeiro momento, evidenciou-se que
os principais suspeitos de corrupo vinham do governo anterior
(Joaquim Roriz Partido Social Cristo PSC). Tambm nesse caso,
o levantamento do vu comeou por um ato bizarro. O Secretrio de
Relaes Institucionais, Durval Barbosa (servidor dos governos Joaquim
Roriz e Jos Roberto Arruda), resolve colaborar com a Polcia Federal em
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Salomo Ribas JUnior

troca de reduo da pena em caso de condenao. Respondia a quase

trs dezenas de processos judiciais. Passou a relatar a distribuio de
dinheiro a parlamentares, polticos e ao prprio Governador Arruda.
E entregava gravaes em DVD que acabaram na mdia aberta. Foram
30 vdeos mostrando negociaes esprias e pagamento de corrupo.
Com a veiculao do vdeo em que recebia dinheiro o Governador
alegou que era para a caridade. Ao correr das investigaes, Arruda,
nico governador do DEM, desfiliou-se do partido. Acabou preso
preventivamente (art. 312 do Cdigo Penal) em 11.02.2010. Afastado
do cargo, tentou negociar essa posio de simples afastamento. Foi
cassado por infidelidade pela Justia Eleitoral. Renunciou tambm o
Vice-Governador Paulo Octvio. Foi eleito indiretamente o Governador
Rogrio Rosso.
A Polcia Federal, ao concluir a operao Caixa de Pandora,
apontou o Governador Jos Roberto Arruda como chefe de organizao
criminosa para desviar dinheiro pblico para o seu patrimnio e de
outros participantes. Perderam o mandato 11 Deputados Distritais.
Em processo no STF, em que esto indiciadas 37 pessoas, consta que
R$110 milhes foram repassados pelo Distrito Federal s empresas
participantes do esquema. As empresas Linknet, Adler, Call Tecnologia,
Vertax, CTIS, Conecta e Unirepro recebiam recursos sem comprovao
dos servios prestados. Aparentemente, o dinheiro desviado era
dividido entre o Governador (40%), o Vice (30%) e os Secretrios de
Estado (20%) (COSTA, 2012).
2.8.2 Corrupo administrativa e improbidade

A distino entre modalidades de corrupo pblica no muito
clara. Essa falta de clareza tanto se encontra na lei quanto entre os
doutrinadores. Pode-se dizer que a corrupo administrativa ocorre no
meio burocrtico, isto , na organizao do Estado para gerir seus bens
e recursos, inclusive os humanos, para a realizao do bem comum.
uma parte da definio que se espera para estabelecer sobre o que se
est falando.
Para Meirelles (2007), o prprio conceito de administrao no
se apresenta sedimentado, como se pode verificar:
O conceito de administrao pblica no oferece contornos bem
definidos, quer pela diversidade da prpria expresso, quer pelos
diferentes campos em que se desenvolve a atividade administrativa. A
despeito disso, tentaremos balizar o mbito de ao do administrador
21/07/2014 11:49:18
CAPTULO II
CORRUPO
99
pblico e assinalar os princpios jurdicos bsicos que devem nortear a

gesto dos negcios estatais.
Em sentido lato, administrar gerir interesses, segundo a lei, a moral e a
finalidade dos bens entregues guarda e conservao alheias. Se os bens
e interesses geridos so individuais, realiza-se administrao particular;
se so da coletividade, realiza-se administrao pblica. Administrao
pblica, portanto, a gesto de bens e interesses qualificados da comu
nidade no mbito federal, estadual ou municipal, segundo os preceitos
do Direito e da Moral, visando ao bem comum.
No Direito Pblico do qual o Direito Administrativo um dos
ramos a locuo Administrao Pblica tanto designa pessoas e r
gos governamentais como a atividade administrativa em si mesma.
Assim sendo, pode-se falar de administrao pblica aludindo-se aos
instrumentos de governo como gesto mesma dos interesses da coleti
vidade.27 (MEIRELLES, 2007, p. 83).
Outro conceito aponta que:

As atividades administrativas em seu sentido mais abrangente, a
expresso Administrao pblica designa o conjunto das atividades
diretamente destinadas execuo concreta das tarefas ou incumbncias
consideradas de interesse pblico ou comum, numa coletividade ou
numa organizao estatal. (BOBBIO et al., 1991, p. 10)
A ideia de burocracia, termo empregado no sculo XVIII, por

Vincent de Gournay:
A Burocracia como conceito. - bastante paradoxal que a definio
do conceito de Burocracia, que se tornou em seguida o objetivo de
longas discusses por parte dos polticos e socilogos, representa o
aspecto menos original dos estudos weberianos, enquanto todos os seus
elementos podem ser encontrados na cincia da administrao alem
da poca. (BOBBIO et al., 1991, p. 125)
Sinteticamente, as caractersticas da Burocracia, para Weber, so

as seguintes:
1) O pr-requisito de uma organizao burocrtica constitudo pela
exigncia de regras abstratas s quais esto vinculados o detentor (ou
27
Adverte-se o leitor de que se escreve sempre a expresso Administrao Pblica, com

maisculas, quando h a referncia a pessoas e rgos administrativos, e com minsculas
administrao pblica quando se alude atividade administrativa em si mesma.
21/07/2014 11:49:18
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Salomo Ribas JUnior

os detentores) do poder, o aparelho administrativo e os dominados.

Segue-se da que as ordens so legtimas somente na medida em que
quem as emite no ultrapasse a ordem jurdica impessoal da qual ele
recebe o seu poder de comando e, sinceramente, que a obedincia
devida somente nos limites fixados por essa ordem jurdica.
2) Na base deste princpio geral da legitimidade, uma organizao
burocrtica caracterizada por relaes de autoridade entre posies
ordenadas sistematicamente de modo hierrquico, por esferas de
competncia claramente definidas, por uma elevada diviso do trabalho
e por uma precisa separao entre pessoas e cargo no sentido de que os
funcionrios e os empregados no possuem, a ttulo pessoal, os recursos
administrativos, dos quais devem prestar contas, e no podem apoderarse do cargo. Alm disso, as funes administrativas so exercidas de
modo continuado e com base em documentos escritos.
3) O pessoal empregado por uma estrutura administrativa burocrtica
tipicamente livre, assumido contratualmente e, em virtude de suas
especficas qualificaes tcnicas, recompensado atravs de um salrio
estipulado em dinheiro, tem uma carreira regulamentada e considera
o prprio trabalho como uma ocupao em tempo integral. (BOBBIO
et al., 1991, p. 125)
J a Constituio brasileira, no caput do art. 37, estabelece que

a administrao pblica direta e indireta de qualquer dos poderes da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer
aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade
e eficincia (BRASIL, 2012b).
O que remete ideia geral (princpio) da probidade que, a este,
a Constituio atribui importncia fundamental, ao definir que os atos
de improbidade administrativa sero severamente punidos, inclusive
com o ressarcimento ao errio e perda de bens (Constituio Federal,
art. 37, 4).
Nessa linha, colhe-se em Dropa (2012) que:
A expresso designa, tecnicamente, a chamada corrupo adminis
trativa, que, sob diversas formas, promove o desvirtuamento da
Administrao Pblica de seus fundamentos bsicos de moralidade,
afrontando os princpios da ordem jurdica do Estado de Direito.
[...]
O conceito de improbidade bem mais amplo do que o de ato lesivo
ou ilegal em si. o contrrio de probidade, que significa qualidade de
probo, integridade de carter, honradez. Logo, improbidade o mesmo
que desonestidade, mau carter, falta de probidade.
[...]
21/07/2014 11:49:18
CAPTULO II
CORRUPO
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Doutrinariamente, a Improbidade Administrativa pode ser definida

como sendo a corrupo administrativa, que, sob diversas formas,
promove o desvirtuamento da Administrao Pblica e afronta os
princpios nucleares da ordem jurdica (Estado de Direito, Democrtico
e Republicano) revelando-se pela obteno de vantagens patrimoniais
indevidas s expensas do errio, pelo exerccio nocivo das funes e
empregos pblicos, pelo trfico de influncia nas esferas da Admi
nistrao Pblica e pelo favorecimento de poucos em detrimento dos
interesses da sociedade, mediante a concesso de obsquios e privilgios
ilcitos.
Infrao ordem jurdica, com caractersticas de transferncia

ilcita de bens para o setor privado, a improbidade administrativa.
Editada h duas dcadas, a nova lei de combate improbidade foi
saudada com um avano extraordinrio na defesa da boa e idnea
Administrao Pblica. Seguindo-se Constituio de 1988, a Lei de
Improbidade Administrativa (Lei n 8.429, de 02 de junho de 1992) fixou
comportamentos e atos incompatveis com o princpio da probidade que
permeia o texto constitucional e o direito administrativo. Assim, no
pode o servidor pblico, em especial, e os particulares, em geral, praticar
os atos que a lei menciona como mprobos. Ela dispe sobre as sanes
aplicveis aos agentes pblicos nos casos de enriquecimento ilcito no
exerccio de mandato, cargo, emprego ou funo na administrao
pblica direta, indireta ou fundacional (BRASIL, 2012a), de acordo com
sua ementa. A rigor, a lei previa alcanar com as sanes que especifica
os casos de m gesto ou gesto fraudulenta dos negcios pblicos.
a viso de Osrio (2007, p. 42), ao ensinar que, em diversos modelos
comparados, a improbidade j tida como espcie de m gesto pblica,
que comporta atuaes dolosas e culposas. Mais recentemente, o
que se v so que essas duas hipteses de ocorrncia da improbidade
administrativa deflagraram discusses ainda no pacificadas no
mbito da lei cognominada de ficha limpa ou suja, com a Lei
Complementar n 135, de 04 de junho de 2010 (BRASIL, 2012k).
Em verdade, as noes de boa gesto ou administrao da res
publica antiga. Atribui-se ao pioneiro do direito administrativo francs
fonte do direito administrativo brasileiro Maurice Hauriou, a
construo do princpio da moralidade administrativa (OSRIO, 2007,
p. 42). Hauriou, ao examinar as decises do Conselho de Estado da
Frana em princpios do sculo XX, teria identificado a existncia de
uma moralidade administrativa que vincula o administrador pblico
e em certas circunstncias o privado disciplina prpria da
Administrao Pblica.
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Salomo Ribas JUnior

Decomain (2007, p. 18) recua ao perodo colonial para demonstrar

que so antigas as regras sancionatrias da m gesto e a busca de uma
administrao sem desvio. Examina depois o Cdigo Penal do Imprio
(1922-1989) que punia condutas que pudessem ofender o Tesouro ou a
propriedade pblica. No comeo da Repblica, o Cdigo Penal (Decreto
n 847, de 11 de outubro de 1890) tambm previa os crimes contra a
boa ordem e administrao pblica genericamente designados como
malversaes, absurdas e omisses dos funcionrios pblicos punindo
os crimes de peita e suborno (DECOMAIN, 2007, p. 13). Assim, seguese no j visto Cdigo Penal atual em interessante processo de reviso
no Congresso Nacional.
Em 1988, o princpio do direito administrativo que estabelece a
responsabilidade do servidor em manter-se probo, teve sua importncia
aumentada com sua incluso no art. 37, 4 da Constituio Federal,
estabelecendo que,
[...] os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos
direitos polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos
bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em lei,
sem prejuzo da ao penal cabvel (BRASIL, 2012b).
Em verdade, o servidor est sujeito a quatro ordens de respon

sabilidade: administrativa; civil; criminal; e improbidade administra
tiva (MEIRELLES, 2007, p. 499). Dessa forma, essa ltima hiptese de
transgresso deve ser sindicada e sancionada, se for o caso, indepen
dentemente das sanes penais, civis e administrativas (MEIRELLES,
2007, p. 506).
ainda Decomain que propugna por uma definio de ato de
improbidade administrativa. O que alega que nem a Constituio nem
a Lei de Improbidade Administrativa conceituam o ato de improbidade.
Busca apoio em Celso Ribeiro Bastos no seu clssico Comentrios
Constituio do Brasil que anota: os atos de improbidade, dizer,
desonestidade, ofensa moralidade administrativa (BASTOS, 1992,
p. 163 apud DECOMAIN, 2007, p. 22).
Cita, entre outros, Jos Cretella Junior e Juarez Freitas. O pri
meiro invoca o princpio da moralidade administrativa como um
dos fundamentos para o reconhecimento de que atos de improbidade
administrativa conduzam s sanes previstas no referido 4 do
art. 37 da Constituio Federal (CRETELLA JUNIOR, 1991, p. 2257 apud
DECOMAIN, 2007, p. 22).
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CAPTULO II
CORRUPO
103
J o renomado jurista, professor e doutrinador Juarez Freitas

lembrado com citao de trecho do seu laureado O controle dos atos
administrativos e os princpios fundamentais, onde, pela clareza,
oportuno repisar o que diz:
Associado ao juridicamente autnomo princpio da moralidade posi
tiva mais especificao do que qualificao subsidiria daquele ,
o princpio da probidade administrativa consiste na proibio de atos
desonestos ou desleais para com a Administrao Pblica, praticados por
agentes seus ou terceiros, com os mecanismos sancionatrios inscritos
na Lei n. 8.429/92, que exigem aplicao cercada das devidas cautelas
para no transpor os limites finalsticos traados pelo ordenamento.
Sob a tica da lei em comento, ainda quando no se verifique o enrique
cimento ilcito ou o dano material, a violao do princpio da moralidade
pode e deve ser considerada, em si mesma, apta para caracterizar a
ofensa ao princpio da probidade administrativa, na senda correta de se
perceber que o constituinte quis coibir a lesividade moral positivada,
em si mesma, inclusive naqueles casos em que se no se vislumbrarem,
incontrovertidos, os danos materiais (FREITAS, 1999 apud DECOMAIN,
2007, p. 23).
Para construir um conceito de improbidade administrativa,

Alexandre de Moraes (apud ZILVETI; LOPES, 2004) recorda que:
O combate especfico improbidade administrativa, no campo civil, foi
iniciado com o Decreto-lei federal n 3.240, de 8 de maio de 1941, que
previa o seqestro e a perda dos bens de autores de crimes dos quais
resultaram prejuzos para a Fazenda Pblica, desde que resultassem
locupletamento ilcito, e subsidiariamente a reparao civil do dano e
a incorporao ao patrimnio pblico de bens de aquisio ilegtima
de pessoa que exercesse ou tivesse exercido funo pblica. (MORAES
apud ZILVETI; LOPES, 2004, p. 151)
A partir desse marco inicial, a matria ganhou relevo consti

tucional em 1946, transferindo legislao infraconstitucional o seu
disciplinamento.
A Constituio de 1946 estabeleceu a possibilidade de regulamentao
legal sobre o seqestro e o procedimento de bens, no caso de enrique
cimento ilcito, por influncia ou com abuso de cargo ou funo pblica,
ou de emprego em entidade autrquica (art. 141, 3). A regulamentao
legal veio com a Lei n 3.164/57 (Lei Pinto-Godi). (MORAES apud
ZILVETI; LOPES, 2004, p. 151)
21/07/2014 11:49:19
104
Salomo Ribas JUnior

A Lei Bilac Pinto, de 1958, estabeleceu regras para combater o

enriquecimento ilcito. A Carta de 1967 incluiu regras assemelhadas,
reafirmadas na Emenda Constitucional n 01/69. O que se pretendia
era sancionar severamente a improbidade, com a perda dos bens, por
dano ao errio ou, ainda, enriquecimento ilcito no exerccio de funo
pblica.
Assim,
Atos de improbidade administrativa so aqueles que, possuindo na
tureza civil e devidamente tipificada em lei federal, ferem direta ou
indiretamente os princpios constitucionais e legais da administrao
pblica, independentemente de importarem enriquecimento ilcito ou
de causarem prejuzo material ao errio pblico.
Na definio de Ives Gandra,

irresponsvel aquele que macula, tisna, atinge, agride a moralidade
pblica, sendo mprobo administrador, favorecendo terceiros, prati
cando a concusso ou sendo mprobo administrador, favorecendo
terceiros, praticando a concusso ou sendo instrumento de corrupo.
Manoel Gonalves Ferreira Filho define, genericamente, corrupo

como um desvio de conduta aberrante em relao ao padro moral
consagrado pela comunidade. No apenas um desvio, mas um desvio
pronunciado, grave, insuportvel, e, especificamente, como a conduta
de autoridade que exerce o Poder de modo indevido, em benefcio de
interesse privado, em rota de uma retribuio de ordem material.
Assim, para que se evite o perigo de uma administrao corrupta
caracterizada pelo descrdito e ineficincia, o legislador editou a Lei
n 8.429/1992, com o intuito de prevenir a corroso da mquina
burocrtica do Estado. No dizer de Wallace Paiva Martins Jnior, a
Lei Federal n 8.429/1992 instituiu no Direito brasileiro um autntico
cdigo da moralidade administrativa (MORAES apud ZILVETI;
LOPES, 2004, p. 152).
So, portanto, atos de natureza civil, os atos de improbidade
administrativa. Essa caracterizao traz como independentes as res
ponsabilidades civil e penal. Tanto que a Lei de Improbidade Admi
nistrativa Lei n 8.429/1992 estabelece que a ao prpria destinada
a sancionar os administradores mprobos ocorre sem prejuzo da ao
penal.
21/07/2014 11:49:19
CAPTULO II
CORRUPO
105
Esclarece Alexandre de Moraes (apud ZILVETI; LOPES, 2004,

p. 154) que:
O agente pblico que, utilizando-se de seu cargo, se apropria ilicitamente
de dinheiro pblico responder, nos termos do art. 9 da Lei n 8.429/92,
por ato de improbidade, sem prejuzo da responsabilidade penal por
crime contra a administrao, prevista no Cdigo Penal ou na legislao
penal especial.
Fbio Konder Comparato ensina que a prpria Constituio distingue
e separa a ao condenatria do responsvel por atos de improbidade
administrativa s sanes por ela expressas, da ao penal cabvel, ,
obviamente porque aquela demanda no tem natureza penal.
Para exemplificar, pode-se citar um dos casos mais rumorosos

de corrupo poltica no Brasil, a Ao Penal n 470 em tramitao no
Supremo Tribunal Federal, conhecido como Mensalo, o qual envolve
vrias pessoas que so ou foram agentes pblicos particularmente
em 2005. Recentemente, alguns dos rus e que tambm so acusados
de improbidade administrativa em Ao Civil Pblica tiveram sua
absolvio ou excluso por falta de provas confirmadas pelo Superior
Tribunal de Justia no processo REsp n 1.305.905. Os atos descritos como
mprobos so assemelhados ao tipificados como crimes (corrupo em
especial) na ao penal anteriormente referida. Contudo, a deciso do
STJ, na ao pblica de improbidade administrativa, em nada afeta a
ao penal que corre por razes de foro especial, no Supremo Tribunal
Federal.
De outra parte, a Comisso Especial designada para propor
alteraes na legislao penal, inclusive no Cdigo Penal brasileiro, que
data de 1940, incluiu o enriquecimento ilcito entre os crimes a serem
sancionados. A proposta de redao a seguinte:
Art. 277. Adquirir, vender, emprestar, alugar, receber, ceder, utilizar ou
usufruir de maneira no eventual de bens ou valores mveis ou im
veis, cujo valor seja incompatvel com os rendimentos auferidos pelo
funcionrio pblico em razo de seu cargo ou por outro meio lcito.
Pena - priso, de um a cinco anos, alm da perda dos bens, se o fato no
constituir elemento de outro crime mais grave.
Pargrafo nico. As penas sero aumentadas de metade a dois teros
se a propriedade ou a posse dos bens e valores for atribuda fraudu
lentamente a terceiras pessoas. (BRASIL, 2012c)
De qualquer modo, o art. 9 da Lei n 8.429/1992 considera que se o ato
tiver natureza dolosa, houver obteno de vantagem para o agente,
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Salomo Ribas JUnior

ilicitude da vantagem e nexo causal entre o exerccio da funo e a

vantagem indevida, se est diante de uma conduta tpica. O referido
artigo traz, ainda, um rol exemplificativo de doze condutas ilcitas de
caso ou casos de enriquecimento ilcito.
Nesse sentido:
Art. 9 Constitui ato de improbidade administrativa importando enri
quecimento ilcito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial
indevida em razo do exerccio de cargo, mandato, funo, emprego ou
atividade nas entidades mencionadas no art. 1 desta lei, e notadamente:
I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem mvel ou imvel,
ou qualquer outra vantagem econmica, direta ou indireta, a ttulo de
comisso, percentagem, gratificao ou presente de quem tenha inte
resse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ao
ou omisso decorrente das atribuies do agente pblico;
II - perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para facilitar a
aquisio, permuta ou locao de bem mvel ou imvel, ou a contratao
de servios pelas entidades referidas no art. 1 por preo superior ao
valor de mercado;
III - perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para facilitar a
alienao, permuta ou locao de bem pblico ou o fornecimento de
servio por ente estatal por preo inferior ao valor de mercado;
IV - utilizar, em obra ou servio particular, veculos, mquinas, equi
pamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou
disposio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta lei,
bem como o trabalho de servidores pblicos, empregados ou terceiros
contratados por essas entidades;
V - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indi
reta, para tolerar a explorao ou a prtica de jogos de azar, de lenocnio,
de narcotrfico, de contrabando, de usura ou de qualquer outra atividade
ilcita, ou aceitar promessa de tal vantagem;
VI - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou
indireta, para fazer declarao falsa sobre medio ou avaliao em
obras pblicas ou qualquer outro servio, ou sobre quantidade, peso,
medida, qualidade ou caracterstica de mercadorias ou bens fornecidos
a qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta lei;
VII - adquirir, para si ou para outrem, no exerccio de mandato, cargo,
emprego ou funo pblica, bens de qualquer natureza cujo valor seja
desproporcional evoluo do patrimnio ou renda do agente pblico;
VIII - aceitar emprego, comisso ou exercer atividade de consultoria
ou assessoramento para pessoa fsica ou jurdica que tenha interesse
suscetvel de ser atingido ou amparado por ao ou omisso decorrente
das atribuies do agente pblico, durante a atividade;
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CAPTULO II
CORRUPO
107
IX - perceber vantagem econmica para intermediar a liberao ou

aplicao de verba pblica de qualquer natureza;
X - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indi
retamente, para omitir ato de ofcio, providncia ou declarao a que
esteja obrigado;
XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimnio bens, rendas,
verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades
mencionadas no art. 1 desta lei;
XII - usar, em proveito prprio, bens, rendas, verbas ou valores inte
grantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1
desta lei. (BRASIL, 2012a)
Em seguida, a Lei n 8.429/1992 (art. 10) trata dos atos que atingem
o patrimnio pblico. Precedido quase das mesmas caractersticas do
artigo anterior (conduta dolosa ou culposa, ilcita, existncia de leso
patrimonial para o ente pblico, nexo causal), no necessrio que
tenha havido obteno de vantagem patrimonial pelo agente. Como
se v nas treze condutas alinhadas pelo artigo:
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa leso ao
errio qualquer ao ou omisso, dolosa ou culposa, que enseje perda
patrimonial, desvio, apropriao, malbaratamento ou dilapidao dos
bens ou haveres das entidades referidas no art. 1 desta lei, e nota
damente:
I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporao ao
patrimnio particular, de pessoa fsica ou jurdica, de bens, rendas,
verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades
mencionadas no art. 1 desta lei;
II - permitir ou concorrer para que pessoa fsica ou jurdica privada
utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial
das entidades mencionadas no art. 1 desta lei, sem a observncia das
formalidades legais ou regulamentares aplicveis espcie;
III - doar pessoa fsica ou jurdica bem como ao ente despersonalizado,
ainda que de fins educativos ou assistncias, bens, rendas, verbas ou
valores do patrimnio de qualquer das entidades mencionadas no art.
1 desta lei, sem observncia das formalidades legais e regulamentares
aplicveis espcie;
IV - permitir ou facilitar a alienao, permuta ou locao de bem inte
grante do patrimnio de qualquer das entidades referidas no art. 1
desta lei, ou ainda a prestao de servio por parte delas, por preo
inferior ao de mercado;
V - permitir ou facilitar a aquisio, permuta ou locao de bem ou
servio por preo superior ao de mercado;
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VI - realizar operao financeira sem observncia das normas legais e

regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidnea;
VII - conceder benefcio administrativo ou fiscal sem a observncia das
formalidades legais ou regulamentares aplicveis espcie;
VIII - frustrar a licitude de processo licitatrio ou dispens-lo indevi
damente;
IX - ordenar ou permitir a realizao de despesas no autorizadas em
lei ou regulamento;
X - agir negligentemente na arrecadao de tributo ou renda, bem como
no que diz respeito conservao do patrimnio pblico;
XI - liberar verba pblica sem a estrita observncia das normas perti
nentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicao irregular;
XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriquea ilici
tamente;
XIII - permitir que se utilize, em obra ou servio particular, veculos, m
quinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade
ou disposio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta
lei, bem como o trabalho de servidor pblico, empregados ou terceiros
contratados por essas entidades.
XIV - celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a pres
tao de servios pblicos por meio da gesto associada sem observar
as formalidades previstas na lei;
XV - celebrar contrato de rateio de consrcio pblico sem suficiente e
prvia dotao oramentria, ou sem observar as formalidades previstas
na lei. (BRASIL, 2012a)
J o art. 11 da Lei n 8.429/1992 especifica que so atos de im

probidade a conduta dolosa, comissiva ou omissiva ilcita (sem gerar
enriquecimento ilcito ou leso ao patrimnio pblico), violao dos
deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade, atentado
contra os princpios da Administrao e o j pr-falado nexo causal:
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra
os princpios da administrao pblica qualquer ao ou omisso que
viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade
s instituies, e notadamente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso
daquele previsto, na regra de competncia;
II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofcio;
III - revelar fato ou circunstncia de que tem cincia em razo das
atribuies e que deva permanecer em segredo;
IV - negar publicidade aos atos oficiais;
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CAPTULO II
CORRUPO
109
V - frustrar a licitude de concurso pblico;

VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a faz-lo;
VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes
da respectiva divulgao oficial, teor de medida poltica ou econmica
capaz de afetar o preo de mercadoria, bem ou servio. (BRASIL, 2012a)
Ainda que no haja enriquecimento pblico objetivamente iden

tificado ou leso ao patrimnio, deve-se considerar que os atos que
violam os deveres de honestidade e lealdade so de gravidade extrema
e podem ser causas dos outros prejuzos objetivos ao errio.
2.8.2.1 Sanes por improbidade

Vem da Constituio o primeiro comando para sancionar o
administrador mprobo com a suspenso dos direitos polticos.28 As
sanes so a perda da funo pblica e o ressarcimento ao errio.
Como j foi visto, so sanes civis, embora de extrema severidade e
muito assemelhadas s de natureza penal.
Deve-se ainda anotar que as penas que impem a perda da funo
pblica ou a restrio de direitos so poucas no direito penal. A rigor,
somente o que consta dos arts. 47, I, e 92, I (Cdigo Penal). Nas sanes
da Lei n 8.429/1992, todas elas implicam na perda de direitos polticos
por at 10 anos e perda da funo pblica (Constituio Federal, art. 12).
De outra parte, anota Martins Junior (2002) que h uma varie
dade expressiva de meios e modos de combater a corrupo, a imo
ralidade administrativa e a improbidade administrativa. So medidas
preventivas e punitivas, todas importantes para assegurar a boa gesto
dos negcios pblicos.
2.8.2.2 Improbidade e crimes dos Prefeitos

Ainda no plano dos crimes contra o errio no mbito dos muni
cpios preciso considerar a responsabilidade prevista e tipificada
como crime no Decreto-Lei n 201, de 27 de janeiro de 1967, que sofre
a anlise de Hely Lopes Meirelles (2006):
28
Art. 15. vedada a cassao de direitos polticos, cuja perda ou suspenso s se dar nos
casos de: [...]
V - improbidade administrativa, nos termos do art. 37, 4 (BRASIL, 2012b).
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[...] as responsabilidades do prefeito, como chefe do executivo Municipal,

sero estudadas sob o trplice aspecto penal, poltico-administrativo
e civil, visto que no desempenho de suas funes podem incidir em
qualquer desses ilcitos, dando ensejo respectiva sano, aplicada em
processos distintos e independentes. (MEIRELLES, 2006, p. 777)
Dessa forma, no caso de corrupo ou concusso, o Prefeito

responde pelos crimes nos termos do Cdigo Penal. Alm disso,
pode responder por infraes poltico-administrativas perante a Cmara
de Vereadores com a perda, se julgado responsvel, do mandato. Em
nome da transparncia e do planejamento (art. 1 da LRF) so previstas
infraes administrativas contra as leis de finanas pblicas (art. 5 da
Lei n 10.028, de 19.10.2000). A Lei de Improbidade Administrativa
(Lei n 8.429, de 02.06.1992) e o Estatuto da Cidade (Lei n 10.257,
de 10.07.2001) tambm preveem a responsabilizao do Prefeito por
improbidade administrativa.
2.8.2.3 Crimes fiscais

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) no surgiu como objetivo
declarado de combater a corrupo. A transparncia de todos os atos
administrativos que ela obriga um instrumento indispensvel para
conter os atos danosos ao errio. A corrupo, por suas variadas formas,
tem no segredo, no sigilo, na ambiguidade e na ausncia de publicidade,
o campo ideal para surgir e prosperar com xito. Assim, algumas
regras da LRF contribuem para combater eficazmente os processos de
improbidade e corrupo. Na parte relativa aquisio, elaborao
e execuo dos oramentos pblicos ser abordada a maioria desses
procedimentos. Neste momento oportuno tratar do que se chamou
de crimes fiscais. o contido na Lei n 10.028/2000. Sancionada em
19.10.2000, ela foi considerada como consequncia da LRF, publicada
no mesmo ano, no ms de maio.
Por essa lei foram criminalizadas algumas condutas adminis
trativas, promovendo as alteraes necessrias no Cdigo Penal (DL
n 2.848/1940), a saber:
Contratao de operao de crdito
Art. 359-A. Ordenar, autorizar ou realizar operao de crdito, interno
ou externo, sem prvia autorizao legislativa:
Pena - recluso, de 1 (um) a 2 (dois) anos.
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CAPTULO II
CORRUPO
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Pargrafo nico. Incide na mesma pena quem ordena, autoriza ou realiza

operao de crdito, interno ou externo:
I - com inobservncia de limite, condio ou montante estabelecido em
lei ou em resoluo do Senado Federal;
II - quando o montante da dvida consolidada ultrapassa o limite
mximo autorizado por lei. (BRASIL, 2012c)
Inscrio de despesas no empenhadas em restos a pagar:

Art. 359-B. Ordenar ou autorizar a inscrio em restos a pagar, de des
pesa que no tenha sido previamente empenhada ou que exceda limite
estabelecido em lei:
Pena - deteno, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos. (BRASIL, 2012c)
Assuno de obrigao no ltimo ano do mandato ou legislatura:

Art. 359-C. Ordenar ou autorizar a assuno de obrigao, nos dois
ltimos quadrimestres do ltimo ano do mandato ou legislatura, cuja
despesa no possa ser paga no mesmo exerccio financeiro ou, caso reste
parcela a ser paga no exerccio seguinte, que no tenha contrapartida
suficiente de disponibilidade de caixa.
Pena - recluso, de 1 (um) a 4 (quatro) anos. (BRASIL, 2012c)
Ordenao de despesa no autorizada:

Art. 359-D. Ordenar despesa no autorizada por lei: Pena - recluso, de
1 (um) a 4 (quatro) anos (BRASIL, 2012c).
Prestao de garantia graciosa:

Art. 359-E. Prestar garantia em operao de crdito sem que tenha
sido constituda contragarantia em valor igual ou superior ao valor da
garantia prestada, na forma da lei:
Pena - deteno, de 3 (trs) meses a 1 (um) ano. (BRASIL, 2012c)
No cancelamento de restos a pagar:

Art. 359-F. Deixar de ordenar, de autorizar ou de promover o cance
lamento do montante de restos a pagar inscrito em valor superior ao
permitido em lei:
Pena - deteno, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos. (BRASIL, 2012c)
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Salomo Ribas JUnior

Aumento de despesa total com pessoal, no ltimo ano do

mandato ou legislatura:
Art. 359-G. Ordenar, autorizar ou executar ato que acarrete aumento de
despesa total com pessoal, nos cento e oitenta dias anteriores ao final
do mandato ou da legislatura:
Oferta pblica ou colocao de ttulos no mercado:

Art. 359-H. Ordenar, autorizar ou promover a oferta pblica ou a
colocao no mercado financeiro de ttulos da dvida pblica sem que
tenham sido criados por lei ou sem que estejam registrados em sistema
centralizado de liquidao e de custdia:
A mesma Lei n 10.028/2000 alterou a Lei n 1.079/1950, que define

os crimes de responsabilidade. Pela alterao foram acrescentadas
outras hipteses de crimes contra a Lei Oramentria. A criminali
zao de condutas vedadas pela LRF. Finalmente, a Lei de Crimes
Fiscais altera o art. 2 do Decreto-Lei n 201/1967 que dispe sobre
responsabilidade dos Prefeitos e Vereadores, acrescentando hipteses
de condutas sujeitas sano.
2.8.2.4 Crimes e infraes na Lei de Licitaes

Outra lei que contm dispositivos para combater a corrupo
a Lei n 8.666/1993, que estabelece normas gerais sobre licitaes e
contratos administrativos, em que a dificuldade inicial a anlise de
questes penais em outro ramo do Direito. Assim, para Justen Filho
(2005, p. 626) a interpretao das regras penais da Lei n 8.666 tem
de vincular-se no apenas construo dos tipos legais e dos diversos
elementos do crime. O mesmo autor considera que importante
inovao da Lei de Licitaes foi a consagrao de uma tutela penal
especfica e ampla para licitao e contratao administrativa.
Dessa forma, so tipificadas como crimes as seguintes condutas,
conforme Lei n 8.666, de 22.06.1993 (BRASIL, 2012d):
a) dispensar ou inexigir licitao fora das hipteses previstas
em lei, ou deixar de observar as formalidades pertinentes
dispensa ou inexigibilidade (art. 89);
21/07/2014 11:49:19
CAPTULO II
CORRUPO
113
b) frustrar ou fraudar, mediante ajuste, combinao ou qualquer

outro expediente, o carter competitivo do procedimento lici
tatrio, com o intuito de obter, para si ou para outrem, van
tagem decorrente da adjudicao do objeto da licitao (art.
90);
c) patrocinar, direta ou indiretamente, interesse privado perante
a Administrao, dando causa instaurao de licitao ou
celebrao de contrato, cuja invalidao vier a ser decretada
pelo Poder Judicirio (art. 91);
d) admitir, possibilitar ou dar causa a qualquer modificao ou
vantagem, inclusive prorrogao contratual, em favor do adju
dicatrio, durante a execuo dos contratos celebrados com
o Poder Pblico, sem autorizao em lei, no ato convocatrio
da licitao ou nos respectivos instrumentos contratuais, ou,
ainda, pagar fatura com preterio da ordem cronolgica de
sua exigibilidade, observando o disposto no art. 121 da Lei
Licitatria (art. 92);
e) impedir, perturbar ou fraudar a realizao de qualquer ato de
procedimento licitatrio (art. 93);
f) devassar o sigilo de proposta apresentada em procedimento
licitatrio, ou proporcionar a terceiro o ensejo de devass-lo
(art. 94);
g) afastar ou procurar afastar licitante, por meio de violncia,
grave ameaa, fraude ou oferecimento de vantagem de qual
quer tipo (art. 95);
h) fraudar, em prejuzo da Fazenda Pblica, licitao instaurada
para aquisio ou venda de bens ou mercadorias, ou contrato
dela decorre (art. 96);
i) admitir licitao ou celebrar contrato com empresa ou
profissional declarado inidneo (art. 97); e
j) obstar, impedir ou dificultar, injustamente, a inscrio de
qualquer interessado nos registros cadastrais ou promover
indevidamente a alterao, suspenso ou cancelamento de
registro do inscrito (art. 98).
Pontua-se que todos os crimes acima descritos so de ao penal
pblica incondicionada, cabendo ao Ministrio Pblico promov-la
(art. 100). Dessa forma, para melhorar o ferramental do controle social
no combate corrupo, qualquer pessoa pode provocar a iniciativa
do Ministrio Pblico, inclusive verbalmente (art. 101). Mais ainda,
nessa mesma linha, pode ser admitida ao penal privada, subsidiria
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Salomo Ribas JUnior

da pblica, se o Ministrio Pblico no ajuizar a ao prpria no prazo

legal (art. 103).
2.8.3 Corrupo eleitoral

Entendendo-se a corrupo como uma ruptura de uma norma
legal ou de conduta tica esperada, a corrupo eleitoral define-se pelo
seu objetivo, que a mudana ilcita da vontade do eleitor. Isso pode
ser obtido por muitos meios e modos.
Essas prticas so definidas como crimes pelo Cdigo Eleitoral
do Brasil.
Art. 299. Dar, oferecer, prometer, solicitar ou receber, para si ou para
outrem, dinheiro, ddiva, ou qualquer outra vantagem, para obter ou
dar voto e para conseguir ou prometer absteno, ainda que a oferta
no seja aceita. Pena: recluso at quatro anos e pagamento de cinco a
quinze dias-multa. (BRASIL, 2012l)
Como se v, o crime de corrupo eleitoral menor do que a

corrupo eleitoral. O alcance da norma penal consagrada no Cdigo
Eleitoral limitado. Basta ver que algumas condutas que corrompem
a vontade livre do eleitor e causam prejuzo aos demais candidatos
so apenas vedadas.
As duas grandes questes a serem enfrentadas para que as
eleies sejam de fato livres e democrticas dizem respeito a duas ordens
poderosas, duas estruturas notveis de poder: o poder econmico e o
poder da mquina burocrtica.
O uso de uma ou outra pode conduzir o eleitor a votar de acordo
com interesses ilegtimos e, no raro, exclusos. na eleio, condi
cionada por essas variveis, que se comea a construir a corrupo
administrativa, a improbidade e a grande corrupo poltica.
Desse modo, nem tudo o que se poderia chamar de corrupo elei
toral coincide com o crime de corrupo eleitoral. O uso da mquina
governamental em prol de uma candidatura, por exemplo, no cor
rupo eleitoral, mas conduta vedada, art. 73 da Lei 9.504/97, prevista
como crime no artigo 346 do Cdigo Eleitoral.
Este um comportamento antigo e reiterado na histria brasileira.
Desde sempre, trata-se de uma forma de abuso de poder econmico e
explorao, por pessoas inescrupulosas, da misria e das dificuldades
de nossa populao. (GONALVES, 2012)
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CAPTULO II
CORRUPO
115
A denominao popular para essas prticas a compra de votos.

uma espcie de corrupo ativa. Do lado do eleitor, tem-se a venda
do voto, o que se enquadra como comportamento negativo passivo.
O que no quer dizer que se pode inverter a posio: o eleitor pe
venda, oferece seu voto em troca de alguma vantagem.
Como assinalam os estudiosos, a compra e a venda de votos
antiga. Da mesma forma, no campo da legislao para inibi-la
encontram-se medidas bastante recuadas no tempo. No nascedouro
da Justia Eleitoral final da Repblica Velha aps a Revoluo
de 1930, j se considerava a tipificao da conduta punida com pena
de 6 meses a 2 anos de priso. Essa sano se repetiu nas alteraes do
Cdigo Eleitoral. Isso ocorreu em 1935, 1945 e 1950. No perodo militar
(1964-1985), o Cdigo Eleitoral passou por uma reviso (1965) e a pena
para a compra de votos foi agravada. Como se viu, agora ela de 1 a
4 anos de recluso e pagamento de 5 a 15 dias-multa.
Uma nova lei acrescentou outras condutas ilegais (1999).
saudada como uma das notveis conquistas da vontade popular e dos
segmentos da sociedade civil que se dedicam a combater a corrupo
em suas variadas formas e especialmente a eleitoral. Fruto de uma
Campanha da Fraternidade, movimento peridico da Igreja Catlica
em favor de questes sociais relevantes, a Lei n 9.840/1999 veio para
consolidar medidas importantes. Foi o coroamento de uma campanha
apoiada por todas as religies e pessoas independentemente de
convices polticas. Seu slogan definitivo: Voto no tem preo, tem
consequncias. A Constituio brasileira permite a iniciativa popular
de projetos de lei como o que originou a Lei n 9.840/1999 com mais de
um milho de assinaturas.
A figura jurdica criada pela iniciativa popular a da captao
ilcita de sufrgio. Dispositivo acrescentado Lei Eleitoral n 9.504/1997,
que reza:
Art. 41-A. Ressalvado o disposto no art. 26 e seus incisos, constitui
captao de sufrgio, vedada por esta Lei, o candidato doar, oferecer,
prometer, ou entregar, ao eleitor, com o fim de obter-lhe o voto, bem ou
vantagem pessoal de qualquer natureza, inclusive emprego ou funo
pblica, desde o registro da candidatura at o dia da eleio, inclusive,
sob pena de multa de mil a cinqenta mil Ufir, e cassao do registro
ou do diploma, observado o procedimento previsto no art. 22 da Lei
Complementar n 64, de 18 de maio de 1990. (BRASIL, 2012h)
Essa disposio legal um esforo, no sentido de garantir lisura e

idoneidade ao processo eleitoral, afastando as condutas que distoram o
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Salomo Ribas JUnior

resultado eleitoral. Na mesma linha dos crimes eleitorais, eles agridem

os princpios bsicos para a vida em comunidade. Entre esses, o da
democracia. princpio constitucional, mas mais do que isso, um
valor precioso, no dizer de Jos Jairo Gomes:
Trata-se de um dos mais preciosos valores da atualidade. Os valores
so construdos historicamente. Com o tempo, a realizao de certas
idias torna-se consenso na comunidade, passando a moldar-lhe o
perfil, integrando, pois, seu acervo cultural, sua histria. Da em diante,
transformam-se em referncias importantes para a tomada de decises,
e mesmo para a subsistncia daquele modelo de vida social. Impemse naturalmente, de maneira a moldar a estrutura e o pensamento
poltico da sociedade, participando de sua prpria identidade, de seu
modo de ser.
Assim ocorre com a democracia. As inmeras batalhas travadas em torno
do alargamento da liberdade, para a conquista e a manuteno do poder
poltico, a luta por maior participao popular no governo e, pois, no
exerccio desse mesmo poder, os conflitos em prol de sua delimitao,
a peleja pela afirmao de direitos humanos e fundamentais, pela
efetivao de direitos sociais, a evoluo das instituies tudo somado
contribuiu para que alguns valores se erguessem e se firmassem indele
velmente como verdades histricas. (GOMES, 2010, p. 29)
Esse enunciado a afirmao de um direito fundamental da

pessoa e da soberania popular. Igualmente, a democracia de um
Estado Democrtico de Direito garante a cidadania, a dignidade da
pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre-iniciativa e, por
ltimo, mas no menos importante, o pluralismo poltico (Constituio
Federal, art. 1). Para isso, como se pode observar, o poder poltico deve
ser legitimado pelo voto popular.
O voto um dos mais importantes instrumentos democrticos,
pois enseja o exerccio da soberania popular e do sufrgio. Cuida-se do
ato pelo qual os cidados escolhem os ocupantes dos cargos polticoeletivos. Por ele concretiza-se o processo de manifestao da vontade
popular (GOMES, 2010, p. 29).
assim que o voto secreto, direto, igual para todos, livre e, at
mesmo, obrigatrio. um poder-dever decorrente da cidadania. Se
livre, porque permite a cada pessoa escolher livremente partidos
polticos e candidatos. contra qualquer tentativa de obstruir o exerccio
dessas condies que se erguem as barreiras legais e ticas. Elas se
destinam a coibir abusos, que tanto podem ser do poder econmico
quanto do poder poltico, ou da associao de ambos.
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CAPTULO II
CORRUPO
117
Abuso, nos lxicos, :

Abuso. [Do lat. abusu.] S.m. 1. mau uso, ou uso errado, excessivo ou
injusto; excesso, descomedimento, abuso. 2. exorbitncia de atribuies
ou poderes. 3. aquilo que contraria as boas normas, os bons costumes
[...]. (FERREIRA, 1999, p. 17).
Abuso. (1564 MMA II 526) ato ou efeito de abusar 1. uso incorreto ou
ilegtimo, abuso, excesso 2. uso excessivo ou imoderado de poderes
3. falta de comedimento, exagero, excesso [...]. (HOUAISS; VILLAR,
2001, p. 33)
Assim, o abuso do poder econmico usar o patrimnio ou os

meios a ele inerentes para forar o eleitor a votar dessa ou daquela
maneira, a escolher este ou aquele candidato. Tudo conforme as conve
nincias dos detentores do poder econmico.
O termo econmico, na expresso em apreo, deve ser tomado em seu
significado comum, registrado no lxico, ligando-se, portanto, idia
de valor patrimonial, apreciado no comrcio, no mercado, enfim, valor
pecunirio ou em dinheiro. Refere-se, pois, propriedade, posse ou
ao controle de bens ou servios.
Destarte, a expresso abuso de poder econmico deve ser compre
endida como a concretizao de aes que denotem mau uso de recursos
patrimoniais detidos, controlados ou disponibilizados ao agente.
Essas aes no so razoveis nem normais vista do contexto em que
ocorrem, revelando a existncia de exorbitncia, desbordamento ou
excesso no emprego de recursos. (GOMES, 2010, p. 261)
De outro lado, o abuso do poder poltico est ligado organizao

estatal. quando agentes pblicos se valem de suas funes e de meios
materiais do Poder Pblico para atuar, especialmente, nas campanhas
eleitorais. Essa fuga dos deveres constitucionais e funcionais para
atender interesses poltico-partidrios uma forma de corrupo
eleitoral. o uso do que se denomina mquina administrativa; O
interesse pblico afastado ou mesmo suprimido, para dar lugar a
interesses polticos e eleitorais. O primeiro e os segundos no so neces
sariamente coincidentes.
intuitivo que a mquina administrativa no pode ser colocada a
servio de candidaturas no processo eleitoral, j que isso desvirtuaria
completamente a ao estatal, alm de desequilibrar o pleito ferindo
de morte a isonomia que deve permear as campanhas e imperar entre
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Salomo Ribas JUnior

os candidatos e fustigar o princpio republicano, que repudia

tratamento privilegiado a pessoas ou classes sociais. No Brasil, pblico
e notrio que agentes pblicos se valem de suas posies para beneficiar
candidaturas. (GOMES, 2010, p. 265)
Essas so as razes pelas quais se tm as vedaes dos arts. 73

a 78 da Lei n 9.504/1997, e que so proibies expressas de condutas
dos servidores pblicos.
assim que so vedados atos para:
Art. 73. So proibidas aos agentes pblicos, servidores ou no, as se
guintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre
candidatos nos pleitos eleitorais:
I - ceder ou usar, em benefcio de candidato, partido poltico ou coli
gao, bens mveis ou imveis pertencentes administrao direta ou
indireta da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territrios e dos
Municpios, ressalvada a realizao de conveno partidria;
II - usar materiais ou servios, custeados pelos Governos ou Casas
Legislativas, que excedam as prerrogativas consignadas nos regimentos
e normas dos rgos que integram;
III - ceder servidor pblico ou empregado da administrao direta ou
indireta federal, estadual ou municipal do Poder Executivo, ou usar de
seus servios, para comits de campanha eleitoral de candidato, partido
poltico ou coligao, durante o horrio de expediente normal, salvo se
o servidor ou empregado estiver licenciado;
IV - fazer ou permitir uso promocional em favor de candidato, partido
poltico ou coligao, de distribuio gratuita de bens e servios de
carter social custeados ou subvencionados pelo Poder Pblico.
[...] (BRASIL, 2012h).
No Cdigo Eleitoral, algumas dessas condutas so classificadas

como crimes, com pena de deteno de at 6 meses e pagamento de
30 a 60 dias-multa.
Art. 377. O servio de qualquer repartio, federal, estadual, municipal,
autarquia, fundao do Estado, sociedade de economia mista, entidade
mantida ou subvencionada pelo poder pblico, ou que realiza contrato
com este, inclusive o respectivo prdio e suas dependncias no poder
ser utilizado para beneficiar partido ou organizao de carter poltico.
(BRASIL, 2012i)
Alm dessas hipteses de crime eleitoral e vedao de condutas,

pode-se dizer que h:
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CAPTULO II
CORRUPO
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a) crimes no processo de inscrio eleitoral, ou em sentido amplo,

na formao do colgio eleitoral;
b) crimes na organizao e funcionamento dos partidos polticos;
c) na propaganda eleitoral;
d) no processo de votao (violao do sigilo, transporte de elei
tores, oferecimento de comida no dia da eleio);
e) no processo de captura e de apurao dos resultados e do
preenchimento correto dos relatrios e preservao do sigilo
da urna;
f) crimes contra a correta organizao e adequado funciona
mento dos servios eleitorais; e
g) crimes contra a f pblica eleitoral (da falsificao ou adulte
rao de documentos falsidade ideolgica eleitoral.
2.8.3.1 A Lei da Ficha Limpa

Outra medida destinada a combater a corrupo eleitoral nasceu
de movimentos organizados da sociedade civil. De outro projeto de
iniciativa popular surgiu a oportunidade de impedir-se que participem
das eleies pessoas condenadas por rgos judiciais colegiados; que
renunciaram a mandatos para fugir da cassao; abusaram do poder
ilicitamente; ou tiveram contas rejeitadas. Nesse ltimo caso, por irre
gularidades que configurem ato doloso de improbidade.
Art. 1 [...]
I - [...]
g) os que tiverem suas contas relativas ao exerccio de cargos ou funes
pblicas rejeitadas por irregularidade insanvel que configure ato
doloso de improbidade administrativa, e por deciso irrecorrvel do
rgo competente, salvo se esta houver sido suspensa ou anulada pelo
Poder Judicirio, para as eleies que se realizarem nos 8 (oito) anos
seguintes, contados a partir da data da deciso, aplicando-se o disposto
no inciso II do art. 71 da Constituio Federal, a todos os ordenadores
de despesa, sem excluso de mandatrios que houverem agido nessa
condio. (BRASIL, 2012k)
A Lei da Ficha Limpa estabelece sanes para atos ilegais no

tpicos da corrupo. Ao mesmo tempo, veda as candidaturas de
pessoas que no agiram corretamente no exerccio de funes pblicas.
O alcance da regra s ser bem conhecido com a sua aplicao prtica.
As definies entre crimes e atos irregulares so importantes. O mesmo
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Salomo Ribas JUnior

se pode dizer da interpretao do que ato doloso de impropriedade

administrativa.
Isto posto, valemo-nos da lio de Prez Corti, para definir os crimes
eleitorais como aquelas condutas positivas ou negativas que se tra
duzem na quebra de um dever cvico de uma sociedade jurdica e
politicamente organizada, tipificadas por lei e suscetveis de serem
apreciadas pela justia humana, que interferem na conservao da
ordem institucional, poltica e democrtica de modo a que sua defesa
requeira a aplicao de sanes penais. (ALVIM; NORAT, 2012, p. 231)
O mesmo autor chama a ateno para a diferena entre as irre

gularidades e os crimes eleitorais.
Somente se elevam a crimes eleitorais as condutas danosas que o
Direito no consiga, com eficcia, coibir de outra maneira. A distino
revela-se de fcil compreenso, quando se lembra da diferena entre as
propagandas irregulares e as propagandas criminosas. Nesse passo,
guisa de exemplo, a veiculao de propaganda por outdoor constitui
ilcito, sem que se possa dizer que caracterize crime. Oposto o caso
da propaganda de boca de urna, considerada grave o bastante para
representar infrao penal. (ALVIM; NORAT, 2012, p. 231)
Uma classificao das infraes que as separa de acordo com a

fase em que ocorrem como visto acima adotada por Citadini,
conforme Alvim e Norat (2012, p. 232).
Alm dessas fases, devem-se considerar outros aspectos impor
tantes da campanha poltica, que podem se caracterizar como corrupo
eleitoral. So as infraes que podem ser praticadas por candidatos
ou futuros candidatos ou por terceiros em nome destes.
Esto entre esses aspectos:
a) fazer campanha fora do perodo que a lei autoriza;
b) usar verba pblica para campanha publicitria com fins elei
torais;
c) transformar reparties pblicas em comits de determinados
partidos ou candidato;
d) condicionar o atendimento de pleitos administrativos a com
promisso eleitoral; e,
f) uso promocional em favor de partido ou candidato da distri
buio de bens e servios sociais custeados pelo Poder Pblico.
Outra forma de corrupo ocorre na manipulao da arrecadao,
aplicao e prestao de contas de recursos para campanha eleitoral.
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CORRUPO
121
o momento em que podem surgir os laranjas e o Caixa 2. No

primeiro caso so os contribuintes de fachada para esconder os verda
deiros doadores. No segundo, recebimento de recursos ilegais que so
usados margem da contabilidade e, portanto, da prestao de contas
devida Justia Eleitoral.
Nessa mesma prestao de contas j viciada pela falsidade na
entrada de recursos h espao para despesas falsas ou fictcias. o uso
de notas frias, que se referem a servios que no foram prestados
ou utilizados de outra forma. de onde sai o dinheiro para a compra
direta de votos.
Outro campo o do superfaturamento ou subfaturamento de
servios prestados ao partido ou campanha eleitoral. A podem estar
os desvios na produo (carssima) de programas de TV e rdio ou da
publicidade (propaganda eleitoral).
Apenas para exemplificar, colha-se o exemplo de um dos cri
mes apontados no processo do Mensalo. Segundo a denncia do
Procurador Geral da Repblica, acolhida pelo Supremo Tribunal Fe
deral, o publicitrio Duda Mendona recebeu, em conta no exterior,
R$10 milhes de reais a ttulo de pagamento por servios prestados
em campanha eleitoral do PT. O fato existiu e foi reconhecido pelo
publicitrio e aguarda deciso, quanto ao crime, do STF.
O uso das pesquisas eleitorais tambm se caracteriza como
corrupo eleitoral na medida em que influencia a deciso do eleitor.
A apresentao de uma pesquisa falsa como verdadeira ou com
resultados adulterados grave. No passado, o abuso de enquetes e
pesquisas era muito mais significativo. O que levou disciplina legal
desse instrumento e a uma forte fiscalizao dos partidos e candidatos
entre si, da mdia e da Justia Eleitoral. As empresas pesquisadoras
so obrigadas a registrar junto Justia Eleitoral dados e informaes
sobre o processo. Claro que isso em relao s pesquisas de opinio
para divulgao pblica.
a regra do art. 33 da Lei Eleitoral, de acordo com Alvim e Norat
(2012, p. 129):
O artigo 33 da LE dispe que as entidades e empresas que realizarem
pesquisas de opinio pblica relativas s eleies ou aos candidatos, para
conhecimento pblico, so obrigadas a registrar, junto Justia Eleitoral,
at 5 dias antes da divulgao de seus resultados, para cada pesquisa,
as seguintes informaes: a) quem contratou a pesquisa; b) o valor e a
origem do dinheiro gasto no trabalho; c) a metodologia utilizada e o
perodo de realizao da pesquisa; d) o plano amostral e a ponderao
quanto ao perfil dos entrevistados (sexo, idade, grau de instruo e
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Salomo Ribas JUnior

nvel econmico), bem como o local em que a pesquisa foi realizada, o

intervalo de confiana e a margem de erro; e) o sistema de controle e
verificao, conferncia e fiscalizao da coleta de dados e do trabalho
de campo; f) o questionrio completo aplicado ou a ser aplicado; g) o
nome de quem pagou pela realizao do trabalho.
Posteriormente ao registro, pode ser instaurado processo de

fiscalizao e controle, tanto pela Justia Eleitoral quanto pelos demais
partidos e coligaes. Tanto que, aps o registro, os outros partidos
podem ter acesso aos documentos que fundamentam as pesquisas
e verificar planilhas, conferir dados, resguardado o sigilo quanto s
pessoas pesquisadas. Essas cautelas so necessrias para coibir o abuso
no manejo de um importante instrumento de orientao, no de pro
paganda em si.
2.8.3.2 Fraudes em eleies

Para exemplificar a influncia do poder econmico ou poltico,
basta anotar o que se segue. No municpio A de 1300 eleitores
uma grande parte dos 5.564 municpios brasileiros se uma empresa
ou grupo de empresas comprar 200 votos, ou menos, est garantida
a eleio, de acordo com os seus interesses. Porm, se a Prefeitura
contratar, mesmo temporariamente, 200 empregados, est decidida
a eleio de acordo com a vontade do Prefeito. A unio entre as duas
expresses do poder reduz os custos da corrupo para ambos e otimiza
os resultados pretendidos.
No mesmo arsenal que os corruptores podem acionar para
ganhar eleies podem at contrabandear eleitores. o caso do
municpio de Oliveira de Ftima (TO) que, com apenas 700 habitantes
com mais de 16 anos (idade mnima para votar), tem 1900 eleitores
registrados. De acordo com levantamento veiculado pela revista Veja
em 28 ago. 2012, em que confrontou os dados da Justia Eleitoral com
os do IBGE, sete em cada dez cidades brasileiras tem mais eleitores
do que moradores com mais de 16 anos.
Outro caso concreto registrado pela mesma publicao mostra
uma fraude no interior de Minas Gerais.
Em abril, 230 pessoas transferiram seu ttulo eleitoral de Uberlndia
(445000 eleitores) para Indianpolis (eleitorado de 5000). Na primeira
cidade, esse movimento passou despercebido. Mas no segundo muni
cpio, onde bastam 95 votos para eleger um vereador e 230 podem
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CAPTULO II
CORRUPO
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definir o prefeito, ele fez toda a diferena. Segundo a denncia, cada

eleitor recebeu 50 reais para mudar o ttulo; outros 50 reais seriam pagos
depois da eleio, em outubro. A Justia descobriu a fraude e cancelou
as transferncias. (Veja, 2012)
No terceiro caso, que resultou em punio, no se tratou de

pagamento em dinheiro vivo, mas da oferta gratuita de um servio
mdico requisitado, sobretudo nas camadas mais pobres da populao.
o que se verifica em outro Estado:
Sergipe registra um caso exemplar de punio a esse tipo de fraude.
Em 2003 e 2004, o eleitorado de Nossa Senhora do Socorro saltou 17%
mais do que o triplo do aumento mdio da populao no estado. O
Ministrio Pblico investigou a situao e descobriu que a candidata
a vereadora Sandra Teixeira havia oferecido cirurgias de laqueadura a
500 eleitoras de Aracaju para que levassem seus votos para a pequena
cidade, a 15 quilmetros da capital. Sandra foi a vereadora mais votada
naquela eleio, mas, como resultado da investigao, teve o mandato
cassado e acabou presa, num desfecho que, infelizmente, no regra,
mas exceo. (Veja, 2012)
A captao ilcita de votos ou os crimes eleitorais com o mesmo

objetivo tem sido combatida por outros rgos oficiais e entidades no
governamentais. Valendo-se de documentos de motivao para a reao
popular compra e venda do voto tem-se uma Cartilha de Combate
Corrupo Eleitoral, de autoria do Ministrio Pblico Federal. A ao
de rgo pblico e ONGs destinadas a combater a corrupo eleitoral
um importante auxlio Justia Eleitoral. A Cartilha lembra os crimes,
as sanes e orienta a apresentao de denncias. O apoio mais forte
no Estado de Alagoas com os endereos da Procuradoria Regional
Eleitoral (PRE), Tribunal Regional Eleitoral (TRE), Polcia Federal (PF)
e Ordem dos Advogados do Brasil (OAB).
2.8.3.3 Movimento de Combate Corrupo Eleitoral

O Movimento de Combate Corrupo Eleitoral (MCCE) uma
organizao da sociedade civil de meia centena de entidades, com o
objetivo de combater a corrupo nas eleies brasileiras. O movimento
teve participao significativa nas duas iniciativas populares, que resul
taram em leis que definem condutas criminosas ou inconvenientes
para a lisura das eleies. As mesmas leis, como visto anteriormente,
tambm sancionam os infratores (Lei n 9.840/1999 e LC n 135/2010).
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Salomo Ribas JUnior

A primeira conhecida como a Lei da Compra de Votos e a segunda

como Lei da Ficha Limpa.
De acordo com o stio da entidade, ela atua em trs eixos prin
cipais: (i) fiscalizao; (ii) educao; e (iii) monitoramento.
Fiscalizao O objetivo deste eixo assegurar o cumprimento da Lei
9840/1999 e da LC 135/2010 (Ficha Limpa), por meio do recebimento
de denncias, acompanhamento de processos e encaminhamentos de
representaes aos rgos competentes.
Educao Visa contribuir com a consolidao de uma conscincia dos
eleitores de que voto no tem preo, tem conseqncias. Para isso, so
realizadas aes nos municpios como encontros, palestras e seminrios,
em parceria com os Comits 9840 (Comits MCCE). Material impresso,
como: cartilhas, folderes e cartazes so distribudos durante os eventos.
Monitoramento Com este eixo, o MCCE realiza tanto o acompanha
mento das aes do parlamento brasileiro em relao Lei 9840 e LC
135/2010, como o controle social do oramento pblico e da mquina
administrativa. Objetiva evitar desvio de recursos com finalidades elei
torais e acompanhar as aes de seus candidatos. (MCCE, 2012)
Na rede de entidades sociais e empresariais que integram o

MCCE encontram-se as mais expressivas do pas. Questes relativas
Reforma Poltica, 1 Consocial e 15 Conferncia Internacional Anticor
rupo esto entre as prioridades de trabalho do MCCE.
2.8.3.4 Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil

A Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB) outra
entidade que alm de participar do MCCE, tem manifestado preocu
pao com os pleitos eleitorais como expresso autntica da vontade
popular. A CNBB, como registrado antes, apoiou desde o incio com a
campanha Voto no tem preo, tem consequncia, movimento que
resultou na Lei de Compra de Votos.
Ainda no ano 2012, primeiro de eficcia plena da Lei da Ficha
Limpa, a CNBB, por seu Conselho Episcopal Pastoral (25 a 27.09.2012),
emitiu nota sob o ttulo Eleies Municipais 2012 Voto Consciente
e Limpo.
A destacar:
A lei que combate compra de votos (9840/1999) e a lei da Ficha Limpa
(135/2010), ambas nascidas da mobilizao popular, so instrumentos
que tm mostrado sua eficcia na tarefa de impedir os corruptos de
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CAPTULO II
CORRUPO
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ocuparem cargos pblicos. A esses instrumentos deve associar-se a

conscincia de cada eleitor tanto na hora de votar, escolhendo bem seu
candidato, quanto na aplicao destas leis, denunciando candidatos,
partidos, militantes cuja prtica se enquadre no que elas prescrevem. A
vigilncia por eleies limpas e transparentes tarefa de todos, porm,
tm especial responsabilidade instituies como a Justia Eleitoral, nos
nveis Federal, Estadual e Municipal, bem como o Ministrio Pblico.
Destas instncias espera-se a plena aplicao das leis que combatem
a corrupo eleitoral, fruto do anseio popular. O resgate da tica na
poltica e o fim da corrupo eleitoral merecem nossa permanente
ateno. (CNBB, 2012)
Apesar da lei que sanciona a compra de votos, vimos que a

prtica persiste. Temos concentrado nossos elogios norma eletrnica
como o avano mais eficaz no combate corrupo eleitoral. O uso
da tecnologia, contudo, cuida da recepo correta do voto na cabine
eleitoral e do seu computo. Eliminaram-se as fraudes que ocorriam
nesses momentos dos processos eleitorais, mas apenas nesses. O
pleito municipal de 2012 foi o primeiro que a Lei da Ficha Limpa teve
aplicao. primeira vista, parece que o eleitor encarou esses atos na
faixa cinza da percepo da corrupo eleitoral. Muitos dos impugnados
pela Justia Eleitoral com base na ficha limpa ganham as eleies.
Com a condenao final, devero ser convocadas novas eleies.
2.8.3.5 Movimentos regionais

H vrios movimentos de carter regional, inspirados alguns
nessas entidades, que se propem a combater a corrupo eleitoral.
o caso do Comit de Combate Corrupo Eleitoral de Pernambuco
formado pela OAB-PE, Arquidiocese de Olinda e Recife e a Univer
sidade Catlica de Recife (LORENZATO, 2012).
H movimentos similares em outras unidades da Federao. De
fato, essa cooperao, em apoio Justia Eleitoral, necessria para um
combate eficaz da corrupo.
2.8.3.6 Conferncia Nacional sobre Transparncia e

Controle Social Consocial
As conferncias so reunies mais solenes e se revestem de
importncia, tanto pelos seus participantes quanto pela natureza dos
assuntos que nela so discutidos, e, vez por outra, resolvidos. assim
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Salomo Ribas JUnior

que se realizam as Conferncias da Paz, Conferncias de Economia ou as

histricas como a de Yalta, que decidiu o futuro da Europa Ps-Guerra.
Atualmente, algumas conferncias tm se realizado no Brasil.
A metodologia envolve discusses sucessivas nos planos municipal,
estadual e nacional.
Entre os assuntos tratados esto educao, sade e transparncia
e controle social, que o que interessa neste momento. Na 1 Consocial
(18.05.2012), a questo do combate corrupo eleitoral destacou-se.
Entre as concluses, aponta-se:
Instituir o financiamento exclusivamente pblico para campanhas
eleitorais com um valor limitado e igual para todos, a partir de um
fundo pblico para todos os partidos, sendo passvel de suspenso dos
direitos pblicos aquele que usufrui de financiamentos privados e com
multa para as empresas, pessoas fsicas e/ou entidades que financiarem
essas campanhas. Deve haver efetiva fiscalizao e reduo do nmero
de partidos polticos, com dados disponibilizados nos portais de
transparncia. (CONSOCIAL, 2012)
A mesma Consocial aponta outras medidas para eleies livres,

democrticas e sem corrupo, ou abuso do poder poltico, ou do poder
econmico.
2.8.3.7 Amigos Associados de Ribeiro Bonito

(AMARRIBO)
A AMARRIBO uma sociedade civil de interesse pblico (OSCIP)
sem fins lucrativos que atua em sinergia com a sociedade civil, a
administrao pblica, lideranas polticas e da iniciativa privada,
para acompanhar a gesto dos bens pblicos, promover a probidade
e combate a corrupo. Nascida de uma reunio de amigos ligados
ao municpio de Ribeiro Bonito, foi um movimento pioneiro na
operao do controle social. Vencida a corrupo e o desperdcio em
Ribeiro Bonito, a AMARRIBO passou a disseminar sua experincia
pelo Brasil. Uma de suas publicaes, O combate corrupo, obra
de referncia. Tem procurado estabelecer uma rede nacional. Atua
no acompanhamento das aes governamentais do Brasil, na imple
mentao das convenes de combate corrupo. O 15 Encontro
Mundial Contra a Corrupo (Braslia-2012) tem a AMARRIBO como
entidade organizadora.
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CORRUPO
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2.8.3.8 O que voc tem a ver com a corrupo

Essa iniciativa uma das mais significativas campanhas de cons
cientizao popular ideia do Promotor de Justia de Santa Catarina,
Affonso Ghizzo Neto. Lanada no meio acadmico em Chapec (SC),
ganhou apoio popular e de instituies como o Ministrio Pblico,
Tribunal de Contas (SC), imprensa e setores educacionais. Premiada por
instituies nacionais e internacionais, passou a ter dimenso nacional
e atualmente internacional. A campanha simples, direta e objetiva.
O programa tem o carter educativo de trabalhar a problemtica da
corrupo, a partir de solues prticas visveis, longe do discurso
demaggico to comum nos dias de hoje. O grande trunfo do ineditismo
do projeto consiste na confeco de um processo cultural em formao de
conscincia e de responsabilidade dos cidados, a partir de trs tipos de
responsabilidades: a) a responsabilidade para com os prprios atos, ou
responsabilidade individual: estou fazendo a minha parte no dia-a-dia?
b) a responsabilidade para com os atos de terceiros, ou responsabilidade
social ou coletiva: estamos cobrando individual e coletivamente a efetiva
apurao e punio de corruptos? Estamos exigindo o fim da impuni
dade? c) a responsabilidade para com as geraes futuras a partir de
um agir consciente. (GHIZZO NETO, 2011, p. 209)
A Campanha tem tido xito comunitrio na conscientizao da

responsabilidade de todos nesse combate e deseja mais para o futuro
nos meios cultural e educacional. o que pretende o movimento, de
acordo com o objetivo geral anunciado:
Conscientizar a sociedade, especialmente crianas e adolescentes, a partir
de um diferencial, que o incentivo honestidade e a transparncia das
atitudes do cidado comum, destacando atos rotineiros que contri
buem para a formao de carter, com vistas criao de uma cultura
de valores e princpios ticos que contribuam para a construo de
um pas mais justo e melhor. (O que Voc Tem a Ver com a Corrupo.
Campanha, 2012)
Entre os objetivos especficos, encontram-se:

- Reduzir a impunidade nacional, ou seja, cobrar a efetiva punio dos
corruptos e dos corruptores, abrindo um canal real para oferecimento
e encaminhamento de denncias;
- Educar e estimular as geraes novas atravs da construo, em
longo prazo, de um Brasil mais justo e mais srio, destacando o papel
fundamental de nossas prprias condutas dirias;
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Salomo Ribas JUnior

- Aproveitar momentos do cotidiano infanto-juvenil (famlia, escola e

comunidade) para propiciar a vivncia de atividades que os levem a
conhecer esses princpios, estimulando-os a pratic-los no seu ambiente
de convvio social;
- Divulgar a idia em locais e acontecimentos informais (sociais, espor
tivos, campanhas e eventos), possibilitando o alcance da campanha a
um pblico maior. (O que Voc Tem a Ver com a Corrupo. Campanha,
2012)
So muitas as parcerias com escolas, administraes pblicas,

empresas, clubes esportivos. A destacar o apoio do Ministrio Pblico
(CONAMP) e Tribunal de Contas (ATRICON).
2.9 Corrupo privada

A corrupo privada guarda algumas semelhanas, pelo menos
em suas linhas gerais, com a corrupo pblica. De fato, os economis
tas, ao estabelecerem a teoria de agncia, para explicar o fenmeno da
corrupo, deram largos passos para situar a questo da corrupo
privada de forma distinta da pblica. Da mesma forma que esta, h
pontos em comum com uma srie de fraudes no setor privado, que
podem ser consideradas como atos de corrupo. assim que, deixando
de lado o clssico conceito de uso indevido de posio pblica para
obteno de ganhos privados (SANDHALTZ; KOETZLE, 2000 apud
SCHWARTZWAN, 2012, p. 6), o autor Schwartzwan considera que se
trata de algo distinto:
[...] portanto, de outras formas de corrupo na esfera privada, como,
por exemplo, quando os dirigentes de uma empresa se apoderam de
recursos que seriam dos acionistas, assim como de toda a gama de
comportamentos de apropriao criminosa de bens. (SCHWARTZWAN,
2012, p. 6)
Este um efeito da corrupo privada, em que h o prejuzo

de um conjunto de pessoas (os scios, que podem ser apontados
economicamente como principal) e o ganho ilegal de uns poucos (os
agentes). o que a teoria da agncia pretende identificar ao nvel
microeconmico. Como visto no Dicionrio poltico de Bobbio et al.
(1991), discute-se tanto no mbito pblico quanto no privado o aspecto
utilitrio da corrupo.
Dessa forma, parafraseando Nathanael Leff (apud
SCHWARTZWAN, 2012, p. 6), o qual relata que em escritos dos anos
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CAPTULO II
CORRUPO
129
1960 considerava-se que o pagamento de suborno em pases subde

senvolvidos era um comportamento realista das empresas para vencer
uma burocracia emperrada, ou a m vontade de autoridades locais, que
via o suborno como um lubrificante necessrio para as operaes
econmicas, algo como uma taxa contabilizada como qualquer outro
ato operacional. Essa maneira de ver o suborno era compartilhada por
outros autores e, particularmente, muitos empresrios e governos do
mundo desenvolvido.
A esses argumentos contrapem outros como os do prprio
Bobbio et al. (1991), em que considera que:
[...] momentaneamente funcional, principalmente quando os obstculos
de ordem jurdico-formal impedem o desenvolvimento econmico, a
Corrupo apenas um paliativo; mesmo neste setor, sua influncia
a longo prazo ser negativa, acabando por favorecer umas zonas em
prejuzo de outras. (BOBBIO et al., 1991, p. 293)
Rose-Ackerman (apud SCHWARTZWAN, 2012, p. 7) considera

que a corrupo reduz a transparncia dos mercados, impede a com
petio por eficincia e resultados, e termina gerando ineficincias para
a economia e a sociedade como um todo.
Agora, no mbito privado, no s envolvendo as transaes
com o setor pblico que surgem o suborno ou vantagens indevidas na
relao entre principal e agente e empresas na operao do mercado. A
lista de aes que podem ser consideradas corrupo privada grande.
Entendida essa espcie de corrupo como quando o agente privado age
sem legitimidade ilegal e com prejuzo de uma coletividade, podendo
notar sua presena interna e externamente em uma firma.29 H uma forte
percepo da corrupo privada no ambiente empresarial. Isso vale para
as grandes, mdias e pequenas organizaes. Em qualquer uma dessas
dimenses microeconmicas podem ocorrer atos relativos sonegao
de impostos, compra e venda de informaes, espionagem, subornos,
trfico de influncia, fraudes contra fornecedores e consumidores. Esses
aspectos da corrupo privada so pesquisados sob trs perspectivas, a
exemplo do que se passa com os estudos sobre a corrupo em geral. A
primeira a que focaliza os dados forenses com as condenaes penais.
A segunda a desenvolvida por instituies nacionais e internacionais
(Banco Mundial e Fruns Mundiais de Economia). A ltima a que
29
Estabelecimento industrial ou comercial.
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130
Salomo Ribas JUnior

pretende medir a corrupo, identificando causas e consequncias,

apontando solues e medidas para combat-la (BEZERRA, 1995 apud
BORINI; GRISI, 2009, p. 104). Em texto que trata da corrupo no am
biente dos negcios, Borini e Grisi (2009, p. 104) afirmam que raras
so as pesquisas em que se averigua detalhadamente um contexto
competitivo corrupto com o intuito de entender as implicaes da per
cepo dessas prticas nas estratgias organizacionais das empresas
privadas.
Assim, buscam na pesquisa refinada duas teorias econmicas da
corrupo, como j visto anteriormente: a dos caadores de renda; e
da propina. Na primeira hiptese, os agentes procuram maximizar sua
renda desprezando regras e limites. Como so poucos que alcanam
os privilgios, h um prejuzo para muitos (no ambiente da prpria
empresa, no setor onde compete e para o mercado que deixa de
funcionar em harmonia). O aumento dessa renda dos caadores obtido
dessa forma gera custos. E estes so arcados por outros que no os
beneficirios dos privilgios.
A segunda hiptese d-se quando a eficincia do empregado
quebrada pela oferta e aceitao da propina (GRANDVETTER, 1985
apud BORINI; GRISI, 2009, p. 105). As grandes reas da atividade
empresarial so basicamente a compra, a produo e a venda. No caso
da compra de insumos pode ocorrer, por parte do agente, a aceitao
de suborno para selecionar um fornecedor em prejuzo de outro
ou outros. Na compra pode, tambm, ocorrer o favorecimento por
nepotismo ou partidarismo, com prejuzo para a qualidade ou preo,
influindo no resultado da produo. A quebra da qualidade tambm
pode ocorrer na produo de bens ou servios, quando os agentes
desviam recursos da empresa para seu proveito. Esses recursos tanto
podem ser desviados diretamente em espcie quanto podem ser gastos
em privilgios (mordomias) exagerados para os agentes. Nesse campo
depara-se com o que se poderia chamar de pequena corrupo, mas
ainda assim, presente o exagero e o gasto em benefcio de uns ou poucos
(agentes) e o prejuzo de muitos (principal).
Em muitos pases, a corrupo como tipo de crime dentre as
fraudes em geral pode ser reconhecida e sancionada tanto no
setor pblico como no privado. Nos EUA, sempre lembrados por seu
pioneirismo no combate sistemtico corrupo, de se notar, apenas
para realar a importncia que o mal da corrupo tem entre os ame
ricanos, que os crimes mais graves que um Presidente comete so a
traio e a corrupo (bribery). Assim reza a Constituio dos EUA. J
o Foreign Corrupt Practices Act (FCPA) criminaliza o procedimento de
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CAPTULO II
CORRUPO
131
particulares (pessoas fsicas) como de empresas (pessoas jurdicas), em

relao aos ganhos ilegais ou transferncia ilegal de bens ou valores do
patrimnio pblico para o privado.
Mais recentemente, aps a crise econmica de 2008, quando
se evidenciaram casos de m gesto fraudulenta de empresas, novas
medidas de controle e solues foram adotadas nos EUA. A questo
tica dos salrios e gratificaes dos executivos tambm sofreu crticas
e medidas disciplinadoras.
Na Europa, como veremos em seguida, a corrupo privada
combatida por medidas da OCDE e da EU.
2.9.1 Corrupo na Europa

Na Europa, a maioria dos vinte e sete Estados-Membros que
integram a Unio Europeia alterou suas leis por recomendao da
mesma. Com caractersticas assemelhadas s do setor pblico, os atos
de corrupo privada devem ser combatidos sistematicamente pela lei,
pelos cdigos de conduta tica e de governana corporativa. O que se
pretende proteger a confiana e a lealdade na gesto do patrimnio
empresarial (relao principal-agente). So pontos fundamentais para
uma boa gesto e para a livre concorrncia em bases isonmicas de
equilbrio.
Desde 1999, o Conselho da Europa adotou a criminalizao da
corrupo privada. A razo de ser a preservao da livre concorrncia.
No cenrio jurdico brasileiro, a criminalizao da corrupo
est passando por uma reavaliao. Discute-se no Congresso Nacional
duas mudanas importantes: (i) a criminalizao das pessoas jurdicas;
e (ii) a tipificao da corrupo privada. No primeiro caso tramita o
Projeto de Lei de origem governamental n 6.826/2010, apelidado de Lei
Anticorrupo. No segundo, a matria tratada na Comisso Especial,
presidida pelo Ministro Dipp (STJ), que prope ampla alterao no
Cdigo Penal.
As duas mudanas seguem uma tendncia doutrinria e a orien
tao dos acordos internacionais de combate corrupo, dos quais o
Brasil signatrio. No segundo caso surge o conflito de interesses de
natureza privada em relao ao setor pblico e os interesses gerais do
prprio setor privado. El fenmeno de corrupcin se traduce, por
tanto, en la interposicin de un inters privado sobre el inters pblico
(CASCN, 2004, p. 128). Insiste esse doutrinador que el fenmeno
de la corrupcin no puede considerar-se exclusivamente del mbito
pblico de la administracion. Relembrando na poca (2004) os graves
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132
Salomo Ribas JUnior

escndalos financeiros, bem como no mbito de grandes empresas

e assuntos no menos graves em organizaes internacionais, como
o Comit Olmpico Internacional e a Organizao Internacional de
Comrcio, Cascn (2004) chama a ateno para a onda de desconfiana
que cerca essas empresas e entidades. Se no se trata do interesse p
blico (patrimnio pblico) que est em jogo, h um interesse geral a
ser protegido. Acrescente-se que de l para os dias atuais, as crises
financeiras onde abundam fatos com ntidas caractersticas de escn
dalos s aumentam. o caso das mltiplas falncias, que deixaram
desamparados pequenos acionistas e investidores, ocorridas a partir da
quebra do Banco Lehman (EUA). No mnimo houve ruptura de normas
ticas, quando no casos de corrupo explcita, assim considerando o
benefcio de uns poucos em prejuzo de muitos.
Es por eso que cobra cada vez ms fuerza y sentido el estudio de la
corrupcin en el sector privado, fruto de comportamientos desviados
por parte de los centros de poder y decisin (administradores y cargos
directivos laborales, como los factores o gerentes) de las empresas
privadas, generalmente con pryeccin pblica (entidas y establecimentos
financieros de crdito, empresas de servicios de inversin, sociedades
cotizadas emisoras de valores, compaas y del sistema financeiro
mismo en beneficio propio y en detrimento de otros intereses privados
particulares y coletivos y, a la postre, de los intereses generales cifrados
en el funcionamiento eficiente del sistema financeiro y econmico en su
conjunto). (CASCON, 2004, p. 129)
Assim sendo, pode-se falar claramente a respeito da corrupo

privada como sendo concebida como una desviacin fraudulenta o
abusiva de potestades de control y decisin en la empresa privada que
genera conflictos de interesses dentro del sector privado (CASCN,
2004, p. 130), e ainda, assinala de forma contundente:
Estos es, junto a la defraudacin privada del sector pblico puede
incluirse la defraudacin privada del sector privado por el propio sector
privado, personalizada normalmente en los cargos de administracin
y direccin de grandes empresas privadas con proyeccin pblica, sea
por su labor de intermediacin en el sector financeiro, o sea por su
condicin de sociedad cotizada en mercados de valores o por tratarse
de sociedades de auditora de cuentas que pueden ayudar o coayuvar
a falsificar u ocultar el estado contable de empresas en crisis o en
situaciones econmicas delicadas antecedentes a una previsible crisis
(cfr. la conexin de la emrpesa de auditora Arthur Andersen en la crisis
del caso Enron). (CASCN, 2004, p. 130)
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CAPTULO II
CORRUPO
133
No Brasil, em perodo prximo, bancos e empresas de auditoria

fraudaram o mercado por anos. O caso mais emblemtico o do Banco
Nacional S/A, cujo balano foi maquiado duramente uma dcada.
Na Unio Europeia, a Ao Comum do Conselho da Europa
(22 de dezembro de 1998) sobre a corrupo no setor privado, considera
que a corrupo:
a) frauda a competio leal;
b) compromete os princpios de abertura e liberdade do mercado;
c) prejudica todo o funcionamento do mercado; e
d) compromete a transparncia e a abertura dos mercados.
Com base nesses malefcios, o mesmo documento prope que se
tipifique a corrupo ativa e passiva no setor privado. Tambm prope
a sano de pessoas jurdicas pela prtica de atos de corrupo ativa
e passiva.
Puede advertir-se en este instrumento normativo del Consejo de Europa
que el bien jurdico protegido a raz de la incriminacin de conductas
corruptas en el sector privado no es slo la estructura patrimonial y el
funcionamiento de las empresas afectadas (especialmente la relacin de
fidelidad de los cargos directos con la empresa), sino fundamentalmente
la estrutura y correcto funcionamento del mercado en trminos de libre
y leal competncia, con el objetivo ltimo de la transparencia y apertura
del comercio internacional. (CASCN, 2004, p. 132)
O Brasil signatrio de vrios tratados que impem aos partici

pantes solues legais e administrativas para combater a corrupo
privada. Entre eles tem-se a Conveno da ONU contra a corrupo.
O seu art. 12 trata do setor privado.
Artigo 12
Setor Privado
1. Cada Estado Parte, em conformidade com os princpios fundamentais
de sua legislao interna, adotar medidas para prevenir a corrupo
e melhorar as normas contbeis e de auditoria no setor privado, assim
como, quando proceder, prever sanes civis, administrativas ou penais
eficazes, proporcionadas e dissuasivas em caso de no cumprimento
dessas medidas.
2. As medidas que se adotem para alcanar esses fins podero consistir,
entre outras coisas, em:
a) Promover a cooperao entre os organismos encarregados de fazer
cumprir a lei e as entidades privadas pertinentes;
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Salomo Ribas JUnior

b) Promover a formulao de normas e procedimentos com o objetivo

de salvaguardar a integridade das entidades privadas pertinentes,
includos cdigos de conduta para o correto, honroso e devido exerccio
das atividades comerciais e de todas as profisses pertinentes e para a
preveno de conflitos de interesses, assim como para a promoo do uso
de boas prticas comerciais entre as empresas e as relaes contratuais
das empresas com o Estado;
c) Promover a transparncia entre entidades privadas, includas, quando
proceder, medidas relativas identificao das pessoas jurdicas e fsicas
envolvidas no estabelecimento e na gesto de empresas;
d) Prevenir a utilizao indevida dos procedimentos que regulam as
entidades privadas, incluindo os procedimentos relativos concesso
de subsdios e licenas pelas autoridades pblicas para atividades co
merciais;
e) Prevenir os conflitos de interesse impondo restries apropriadas,
durante um perodo razovel, s atividades profissionais de ex-funcio
nrios pblicos ou contratao de funcionrios pblicos pelo setor
privado depois de sua renncia ou aposentadoria quando essas ativi
dades ou essa contratao estejam diretamente relacionadas com as
funes desempenhadas ou supervisionadas por esses funcionrios
pblicos durante sua permanncia no cargo;
f) Velar para que as empresas privadas, tendo em conta sua estrutura e
tamanho, disponham de suficientes controles contbeis internos para
ajudar a prevenir e detectar os atos de corrupo e para que as contas
e os estados financeiros requeridos dessas empresas privadas estejam
sujeitos a procedimentos apropriados de auditoria e certificao;
3. A fim de prevenir a corrupo, cada estado parte adotar as medidas
que sejam necessrias, em conformidade com suas leis e regulamentos
internos relativos manuteno de livros e registros, divulgao de
estados financeiros e s normas de contabilidade e auditoria, para proibir
os seguintes atos realizados com o fim de cometer quaisquer dos delitos
qualificados de acordo com a presente Conveno:
a) O estabelecimento de contas no registradas em livros;
b) A realizao de operaes no registradas em livros ou mal especi
ficadas;
c) O registro de gastos inexistentes;
d) O juzo de gastos nos livros de contabilidade com indicao incorreta
de seu objetivo;
e) A utilizao de documentos falsos; e
f) A destruio deliberada de documentos de contabilidade antes do
prazo previsto em lei.
4. Cada Estado Parte ditar a deduo tributria relativa aos gastos que
venham a constituir suborno, que um dos elementos constitutivos
dos delitos qualificados de acordo com os Artigos 15 e 16 da presente
Conveno e, quando proceder, relativa a outros gastos que tenham
tido por objetivo promover um comportamento corrupto. (ONU, 2012b)
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CAPTULO II
CORRUPO
135
Como se v, um documento bastante abrangente e claro em

relao ao setor privado. Merece destaque a parte relativa legislao
interna, capaz de prever aes civis, administrativas ou penais eficazes
destinadas a dissuadir as prticas corruptas. Esto na mesma linha, as
prticas que sem serem propriamente corruptas so permissivas da
corrupo. Da o comportamento tico preventivo. As regras pretendem
que o setor privado tambm acolha as regras de preveno de conflitos
de interesse, adotadas para o setor pblico. Entre elas, a quarentena
para contrataes de funcionrio que deixa por ato de vontade ou por
aposentadoria o servio pblico. Algumas providncias legislativas para
conter a atuao das pessoas jurdicas esto em curso no parlamento
brasileiro.
O Poder Executivo encaminhou ao Congresso Nacional Projeto
de Lei que dispe sobre a responsabilizao administrativa e civil de
pessoas jurdicas pela prtica de atos contra a Administrao Pblica
nacional ou estrangeira. A proposta recebeu ateno mesmo em pero
do de eleies municipais. Esses perodos costumam afastar os parla
mentares do Congresso.
Na Cmara Federal, o Projeto tramita sob o n 6.826/2010 e j est
em seu segundo texto substitutivo. H diferenas entre o contedo da
proposta governamental e os dos substitutivos, oferecidos apreciao
da Comisso Especial para posterior deliberao do Plenrio. No
Captulo I Das Disposies Gerais tem-se propostas modificativas, a
comear pelo art. 1, caso onde as duas redaes alternativas introduzem
a responsabilizao objetiva e ampliam o alcance da responsabilizao
das empresas (pessoas jurdicas, na redao original) acrescentando o
pargrafo nico:
Pargrafo nico. Aplica-se o disposto nesta lei s sociedades empresrias
e s sociedades simples, personificadas ou no, independentemente
da forma de organizao ou modelo societrio adotado, bem como a
quaisquer fundaes, associaes de entidades ou pessoas, ou socie
dades estrangeiras, que tenham sede, filial ou representao no territrio
brasileiro, constitudas de fato ou de direito, ainda que temporariamente.
(CMARA DOS DEPUTADOS, 2012c)
que:
No plano da responsabilizao, a redao primitiva pretendia
Art. 3 A responsabilizao da pessoa jurdica no exclui a respon

sabilidade individual de seus dirigentes ou administradores ou de
qualquer pessoa natural, autora, co-autora ou partcipe do ato ilcito.
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Salomo Ribas JUnior

1 A pessoa jurdica ser responsabilizada independentemente da

responsabilizao individual das pessoas naturais referidas no caput.
2 A pessoa jurdica responder objetivamente pelos atos ilcitos pra
ticados em seu benefcio ou interesse por qualquer de seus agentes,
ainda que tenham agido sem poderes de representao ou sem auto
rizao superior, mesmo que o ato praticado no proporcione a ela
vantagem efetiva ou que eventual vantagem no a beneficie direta ou
exclusivamente. (CMARA DOS DEPUTADOS, 2012c)
A redao do segundo substitutivo altera a proposta original:

Art. 3 A responsabilizao da pessoa jurdica no exclui a responsabili
dade individual de seus dirigentes ou administradores ou de qualquer
pessoa natural, autora, co-autora ou partcipe do ato ilcito.
1 A pessoa jurdica ser responsabilizada independentemente da
responsabilizao individual das pessoas naturais referidas no caput.
2 os dirigentes ou administradores somente sero responsabilizados
por atos ilcitos na medida da sua culpabilidade. (CMARA DOS
DEPUTADOS, 2012c)
Quanto responsabilidade solidria das entidades do mesmo

grupo econmico, os dois substitutivos pretendem que ela seja subsi
diria (art. 5). J em relao declarao de inidoneidade (art. 7),
os parlamentares pretendem acrescentar norma processual e hipteses
de reparao integral do dano causado. De qualquer modo, as emendas
pretendem que a reparao do dano causado condio indispensvel
para interrupo dos efeitos da declarao de inidoneidade.
A questo do Cadastro Nacional de Empresas Inidneas e Sus
pensas (CEIS) tratada de forma mais detalhada pelas emendas substi
tutivas. Para as questes processuais, as emendas so excessivamente
detalhistas e, primeira vista, mais entravam do que ajudam a ao
administrativa de declarao de inidoneidade a exemplo da proposta
original, em que a responsabilidade administrativa da pessoa jurdica
no afasta a responsabilidade judicial.
Por esse caminho, a Administrao pode obter outras sanes
mais severas do que o impedimento de negociar com o Poder Pblico
e reparar o dano.
Essas sanes podem determinar (art. 19):
I - perdimento dos bens, direitos ou valores que representem vantagem
ou proveito direta ou indiretamente obtidos da infrao, ressalvado o
direito do lesado ou de terceiro de boa-f;
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CAPTULO II
CORRUPO
137
II - suspenso ou interdio parcial de suas atividades;

III - dissoluo compulsria da pessoa jurdica. (CMARA DOS DEPU
TADOS, 2012c)
Finalmente, as emendas pretendem que:

Art. 30. A aplicao das sanes previstas nesta lei no afeta os processos
de responsabilizao e aplicao de penalidades de correntes de:
I - ato de improbidade administrativa nos termos da Lei n 8.429, de
1992; e
II - atos ilcitos alcanadas pelas normas de licitaes e contratos da
Administrao Pblica, inclusive no tocante ao Regime Diferenciado de
Contrataes Pblicas institudo pela Lei n 12.462, de 5 de agosto de
2011, quando distintos daqueles cujas sanes j tenham sido aplicadas
nos termos desta Lei. (CMARA DOS DEPUTADOS, 2012c)
A outra medida legislativa referida est tipificando claramente

a corrupo privada, consta de uma extensa proposta de alterao do
Cdigo Penal de 1940. Organizada por um grupo de especialistas, a
proposta entre outras criminaliza a corrupo ativa e passiva
entre particulares:
A comisso de juristas que discute a reforma do Cdigo Penal aprovou
proposta que criminaliza a corrupo ativa e passiva entre particulares.
A pena prevista vai de um a quatro anos de priso e multa. Atualmente,
o texto prev a conduta apenas quando h agente pblico envolvido. De
acordo com o autor da proposta, advogado Marcelo Leal, a inovao ir
adequar a legislao brasileira Conveno da ONU sobre o Combate
Corrupo. Pases como Itlia, Espanha, Frana, Alemanha e Inglaterra
j tipificaram a corrupo no setor privado. O germe da corrupo
neste pas encontra-se tambm arraigado no setor privado. Tivemos a
preocupao de trazer simetria desse tipo [penal] com o que aprovamos
de corrupo no setor pblico, esclareceu Leal. O advogado explicou
que o tipo se refere a casos em que um funcionrio ou executivo
encarregado das compras numa empresa, por exemplo, s admite
determinado fornecedor porque recebe propina. (Consultor Jurdico, 2012)
Essa alterao, bem como outras previstas pela Comisso Espe

cial que props mudanas no Cdigo Penal, no so pacficas. H dis
cordncias no Parlamento e fora dele. Se a criminalizao da corrupo
privada estivesse prevista em um projeto de lei autnomo, talvez
pudesse tramitar mais rapidamente. Em meio a tantas alteraes na
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Salomo Ribas JUnior

lei penal, acaba por ser prejudicada. De qualquer maneira, esse Projeto
ter de iniciar sua tramitao formal.
2.9.2 Lobby e a corrupo

O lobby uma palavra da lngua inglesa que significa, na sua
origem, a entrada de um edifcio, a entrada de uma casa, uma espcie
de sala de espera. Dizia-se que o lobby era o lugar onde as pessoas
permaneciam aguardando a oportunidade, sempre demorada, de serem
recebidas e ouvidas por uma autoridade feudal. Era o local de espera
para a apresentao de um pleito, da defesa dos seus interesses junto
a quem os pudesse satisfazer pela ao ou pela omisso. Se observar
os corredores do Congresso Nacional do Brasil, pode-se verificar que
no muito diferente, o papel de pessoas que abordam os deputados e
senadores pedindo assinaturas de apoio em projetos de lei ou emendas
parlamentares. At mesmo os dicionrios j consagram outro significado
para o termo lobby. Dessa forma, o dicionrio da lngua portuguesa de
Aurlio Buarque de Holanda registra o lobby como sendo: grupo de
presso que visa a influenciar decises governamentais em favor de
determinados interesses. A atividade de tal grupo ou organizao
(FERREIRA, 1999, p. 1228).
Por sua vez, o dicionrio Houaiss traz o seguinte significado:
Atividade de presso de um grupo organizado (de interesse, de propa
ganda etc.) sobre polticos e poderes pblicos, que visa exercer sobre
estes qualquer influncia ao seu alcance, mas sem buscar o controle
formal do governo; campanha; lobismo. Grupo organizado que
desenvolve essa atividade <1. contrrio instruo de uma Comisso
Parlamentar de Inqurito>; nas casa legislativas, amplo salo aberto ao
pblico, que serve principalmente para os contatos entre os legisladores
e o cidado; nos E.U.A., grupo de pessoas que frequentam o lobby das
casas legislativas com o propsito de influenciar seus legisladores a
aprovar sua proposta. (HOUAISS; VILLAR, 2001, p. 1775)
De fato, o lobby a designao genrica para as atividades de

grupos de interesse na busca de solues polticas, legislativas ou
administrativas para problemas que os afetam. como se podem iden
tificar as atividades desses grupos junto aos Poderes do Estado e
aos governos de qualquer esfera (federal, estadual ou municipal). No
elenco de meios que esses grupos usam para ganhar simpatias para
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CAPTULO II
CORRUPO
139
suas causas, nem mesmo o Poder Judicirio fica de fora. Nesse caso, as
aes so indiretas, disfaradas, mas com o mesmo objetivo.
Os meios so os mais variados, especialmente, em pases como o
Brasil, que no tm normatizao clara a respeito do lobby. Definies
sobre o termo e esclarecimentos sobre os limites da atividade podem
ser encontradas na doutrina. Farhat (2007) refora a traduo literal do
ingls para o portugus (antessala, trio, vestbulo, entrada). Histori
camente, a palavra se refere ao lobby da Cmara dos Comuns na
Inglaterra, onde se originou o termo e a prtica, e nele postavam-se
os que tinham algo a pleitear dos membros do Parlamento, a fim de
abord-los em sua passagem para participar das sesses do plenrio
(FARHAT, 2007, p. 50).
Ao adotar sua prpria definio de lobby, Farhat (2007, p. 50)
afirma que Lobby toda atividade organizada, exercida dentro da
lei e da tica, por um grupo de interesses definidos e legtimos, com o
objetivo de ser ouvido pelo poder pblico para inform-lo e dele obter
medidas, decises, atitudes.
E mais adiante, o mesmo autor estabelece dois sentidos principais
para o lobby:
Sentido restrito, mais preciso: designa a prtica de influenciar as decises
governamentais, por meio de agentes que servem queles interesses,
com o objetivo de levar as autoridades a fazer ou deixar de fazer
alguma coisa a bem daqueles interesses.
Sentido amplo: indica todo esforo, por meio de quaisquer meios lcitos,
at mesmo os de comunicao, destinado a influenciar decises gover
namentais. (FARHAT, 2007, p. 51)
J no Dicionrio de poltica de Norberto Bobbio et al., o lobby

definido como:
[...] uma atividade, ou melhor, de um processo, mais do que de uma
organizao. o processo, por meio do qual os representantes de grupos
de interesses, agindo como intermedirios, levam ao conhecimento dos
legisladores ou dos decision-markers os desejos de seus grupos. (BOBBIO
et al., 1991, p. 563)
O fato que a movimentao de pessoas, entidades representa

tivas de corporaes ou grupos informais, junto aos governos, usual.
Costuma-se, at mesmo, em linguagem popular, dizer que algum est
fazendo lobby, quando procura o apoio para uma ideia, venda de um
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Salomo Ribas JUnior

produto ou causa mais abrangente. Qualquer campanha em favor de

alguma coisa pode ser confundida como a atividade dos lobistas. Estes
so considerados como qualquer pessoa que pertence a um lobby, isto
, a grupo de interesse.
Essas atividades so consideradas por alguns como nocivas ao
interesse pblico, pois, para eles, trata-se de um mecanismo a mais
para fazer presente confuso entre o pblico e o privado, tpico do
patrimonialismo. Outros consideram essa aproximao entre repre
sentantes da sociedade civil ou do mundo econmico com os agentes
pblicos bastante salutar para encontrar solues adequadas no legis
lativo e na administrao. Na verdade, o lobby, desde que exercido com
honestidade e tica, no causa maiores danos ao interesse pblico e pode
sim contribuir para solues equilibradas. J o mau uso do instituto
que se confunde com o trfico de influncia ou mesmo com atividades
corruptoras, obviamente, muito nocivo.
Para uma melhor compreenso da atividade no Brasil devemse estabelecer alguns conceitos bsicos, a exemplo do que j foi visto
com a palavra lobby. Algumas comparaes com as atividades lobistas
em outros pases tambm so teis para essa compreenso. Assim, as
perguntas que se impem so: (i) o que so grupos de interesse?; (ii) o
que so grupos de presso?
O conhecimento de uns e outros importante, na medida em
que boa parte da doutrina reconhece que o lobby exercido pelos dois
grupos. Essa ao tanto pode ser direta como indireta. Diretamente, as
tentativas influem em decises administrativas e polticas, normativas
legais ou atos burocrticos, e so feitas por integrantes dos prprios
grupos. Juridicamente podem ser por meio de lobistas profissionais
contratados para essa finalidade. Essas aes indiretas tambm se do
por parlamentares comprometidos ou mesmo representantes desses
interesses no Congresso Nacional. Como no h regras legais, a identi
ficao desses grupos passa pela mdia e pelos que trabalham como
consultores, assessores ou outras denominaes, para a defesa dos
interesses por integrantes dos prprios grupos.
Entre esses, segundo Farhat, os conceitos so os seguintes:
Grupos de interesses todo grupo de pessoas fsicas e/ou jurdicas,
formal ou informalmente ligadas por determinados propsitos, inte
resses, aspiraes ou direitos, divisveis dos de outros membros ou
segmentos da sociedade. Sua razo de ser consiste em manter vivos os
laos de sua unio. Esses grupos podem permanecer em estado latente,
sem adotar um programa formal de aes destinadas a tornar seus
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CAPTULO II
CORRUPO
141
objetivos aceitveis pelo Estado, pela sociedade ou por determinados

segmentos desta. Grupo de presso o grupo de interesses dotado de
meios humanos e materiais necessrios e suficientes e da vontade de
utiliz-los ativamente para a promoo dos seus objetivos, at v-los
atingidos. Atua perante toda a sociedade, ou parte dela, ou ainda, diante
de rgos do Estado Legislativo ou Executivo , com competncia
para mudar ou manter o status quo referente ao seu interesse. (FARHAT,
2007, p. 145)
Ao lado desses conceitos de ordem prtica e muitos teis para se

saber do que se est falando h outras definies de doutrinadores que se
debruaram sobre a matria. Nos EUA, onde o lobby utilizado de forma
transparente e com aceitao geral, so muitas essas publicaes, vrias
delas de carter didtico-pedaggico e destinadas aos que pretendem
se profissionalizar na atividade, ou dos que imaginam usar esse apoio
para a defesa de suas ideias e interesses. importante para essas pessoas
conhecer as possibilidades e limitaes legais e operacionais do lobby.
Entre os autores, Farhat (2007) seleciona a definio de David Truman,
grupo de interesses qualquer grupo social que [...] leva adiante certas
reivindicaes, em relao a outros grupos sociais; [nesse sentido, os
grupos de interesses] so elementos de continuidade num mundo em
mudana (TRUMAN apud FARHAT, 2007, p. 146).
Quanto definio dos grupos de presso, pode-se ficar com
a assertiva de que eles s se distinguem dos grupos de interesse pela
disposio de agir e de pressionar, mesmo os que podem decidir.
Pode-se relacionar um sem nmero de assuntos que podem ser
objeto de interesse e presso por parte de grupos. Eles cuidam das
reformas institucionais, polticas, eleitorais, tributria, previdenciria,
ecolgica ou defesa do meio ambiente. A esses se somam os de interesse
regional ou especficos de um determinado Estado da Federao, como
o caso da pesca, do carvo, do petrleo e de outras riquezas. Um
elenco grande de grupos trata atentamente das questes corporativas
que envolvem diversas categorias profissionais. As que integram o
servio pblico no so em nmero menos expressivo. A rea econmica
igualmente exerce influncia por meio de grupos de interesse.
A, cabe a pergunta: quem faz lobby no Brasil? A rigor, s no
fazem lobby no sentido de defesa dos seus interesses os que no
conseguem se organizar, mobilizar meios econmicos e acesso aos
que decidem (burocratas de alto escalo e os polticos em geral, os
policymaker).
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Salomo Ribas JUnior

Afinal, atribui-se a Wolfinger a frase emblemtica nos Estados

Unidos, sempre se pode conseguir dinheiro para promover ou combater
qualquer causa. L, h sempre gente disposta a contribuir [...] a favor
ou contra qualquer coisa ou idia (WOLFINGER apud FARHAT, 2007,
p. 351).
Aqui no Brasil, a disposio de pagar restrita quando se trata
de causas sociais e culturais. Quando se trata de questes econ
micas (indstria, comrcio, agricultura), essa mobilizao de recursos
financeiros fcil. Essa facilidade que contribui para a distoro
do financiamento de campanhas eleitorais do prprio lobby. As mu
danas na legislao eleitoral, ampliando as possibilidades de contri
buies financeiras, despertam os interesses. Tratou-se de obter pelo
pagamento das eleies um defensor (lobista) no Congresso e junto
ao Governo Federal. Respeitada as propores, o mesmo ocorre nos
planos municipal e estadual. Est claro que essas contribuies so
economicamente facilitadas pelo denominado Caixa 2. Esses recursos
que circulam fora dos registros oficiais recursos no contabilizados
no podem ser medidos, mas estimam-se invariavelmente em grandes
valores. Parte deles segue o caminho dos parasos fiscais; parte circula na
economia paralela ou submersa. Nesse particular, nem todo o dinheiro
remetido a parasos fiscais de origem espria, mas o sigilo que cerca
essas operaes provoca uma suspeio geral. No caso do Brasil,
segundo o Tax Justice Network (uma espcie de rede de justia fiscal
em traduo livre), trata-se do 4 pas com mais recursos em parasos
fiscais, sua frente apenas a China, a Rssia e a Coreia do Sul.
Segundo o relatrio, ainda no divulgado, brasileiros tinham depositado
de 1970 at 2010 cerca de US$520 bilhes (ou mais de R$1 trilho) nessas
contas, onde se pode guardar dinheiro em razovel sigilo, sem ter de
responder a muitas perguntas nem pagar imposto. O valor equivale a
pouco mais de um quinto do PIB (Produto Interno Bruto) oficial brasi
leiro. De acordo com o estudo, o tamanho da fuga de capitais do pas
maior do que a dvida externa acumulada no perodo, de US$324,5
bilhes. O documento foi escrito pelo economista James Henry para
a Tax Justice Network, organizao independente, focada nesse tipo
de levantamento, que surgiu em 2003 no Parlamento britnico. Henry
cruzou dados do Banco de Compensaes Internacionais, do FMI
(Fundo Monetrio Internacional), do Banco Mundial e de governos
para chegar aos valores, segundo informaes da BBC. No ranking de
pases elaborado pela organizao, o Brasil perde apenas para a China
(US$1,2 trilho), a Rssia (US$779 bilhes) e a Coreia do Sul (US$779
bilhes). Na Amrica Latina, alm do Brasil, o Mxico, a Argentina e
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CAPTULO II
CORRUPO
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a Venezuela esto entre os 20 que mais enviaram dinheiro a parasos

fiscais. Ao todo, ao menos US$21 trilhes no contabilizados esto
depositados nessas contas, diz o documento. (SOARES, 2012)
Recentemente, algumas notcias sobre a devoluo aos cofres

pblicos de recursos oriundos da corrupo e depositados em parasos
fiscais foram positivas. No caso brasileiro, a deciso da Justia das ilhas
Jersey sobre a devoluo de US$20 milhes depositados em nome
do Sr. Paulo Maluf, ou de seus familiares ou de empresas suas ou de
familiares prximos.
Outro caso a deciso do Tribunal Federal da Sua sobre o
desvio de recursos da FIFA, como veremos em seguida.
2.9.2.1 Atividades confundidas com o lobby

A mdia tambm associa a atividade lobby a prticas repu
diadas por parte considervel da sociedade. No Governo do Sr.
Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), um misterioso caso de lobby
internacional para a compra dos equipamentos do Sistema de Vigilncia
da Amaznica (SIVAM), formou-se, assim, um caso apontado como
grande corrupo. De fato eram negcios de cerca de US$1,4 bilho.
Criado para monitorar toda a regio Amaznica, o SIVAM foi
construdo pela empresa norte-americana Raytheon. Em novembro de
1995, a Revista ISTO denunciou lobby junto ao Palcio do Planalto, pelo
Sr. Jos Afonso Assumpo, dono da Lder Txi Areo e representante
da Raytheon no Brasil. Dilogos telefnicos sugeriram comprometi
mento tico e funcional do embaixador Jlio Csar Gomes dos Santos,
chefe do Cerimonial do Palcio do Planalto. Em seguida, o Jornal
Folha de So Paulo apresentou novos detalhes em favor desse lobby
internacional (ISTO, ed. 1713, 26 jul. 2002). O embaixador foi de fato
afastado das funes. Investigaes do Ministrio Pblico Federal
e Polcia Federal no apresentaram solues conclusivas. CPI, no
Congresso, instalada tempos depois, tambm no elucidou os fatos.
Ficou a impresso de um lobby vitorioso.
Outro caso, este de certa forma pitoresca, foi atribudo ao lobby
das empreiteiras. Ou pelo menos ao lobista de uma empreiteira de
obras com grandes negcios no mbito governamental. o que a mdia
denominou de caso Renan ou Renangate (uma aluso pouco feliz a
Watergate).
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Salomo Ribas JUnior

Nesse caso o denominado lobista Claudio Gontijo, vinculado

Empreiteira Mendes Junior, teria pagado despesas pessoais da jornalista
Mnica Veloso. Comprovadamente, o Senador Renan Calheiros tem
uma filha com ela. Os pagamentos envolveriam penso ou mesada e
aluguel de apartamento. Outras acusaes de atividades de lobby desen
volvidas pelo ento Presidente do Senado foram trazidas a pblico pelos
principais veculos de comunicao (rdio, televiso, jornal e revista).
A representao, por falta de decoro parlamentar, foi submetida ao
Conselho de tica que a acolheu por maioria. Submetida ao Plenrio,
quarenta senadores votaram pela absolvio, trinta e cinco pela cassao
do mandato e seis se abstiveram. O assunto foi arquivado. Ficaria no ar
algumas questes de lobby ou trfico de influncia, o que no impediu
o senador Calheiros de prosseguir sua vida pblica.
No corao do Governo, ocupantes e parentes de ocupantes de
cargos no Palcio do Planalto protagonizaram um caso com as cores da
corrupo, trfico de influncia e lobby. Trata-se do caso Erenice Guerra,
Ministra-Chefe da Casa Civil (entre abril e setembro de 2010), ao final
afastada das importantes funes que exercia.
Novamente a imprensa denuncia um caso de lobby. Pelo noticirio
da revista Veja, a Ministra-Chefe da Casa Civil Erenice Alves Guerra teria
atuado para viabilizar negcios nos Correios, intermediados por uma
empresa de consultoria de propriedade de seu filho Israel Guerra. O
contrato de R$24.700,00 (vinte e quatro mil e setecentos reais) mensais,
assinado em 2009, pretendia aumentar a participao da MTA Linhas
Areas e da Via Net nos negcios com os Correios. Novamente um
caso em que as fronteiras tnues entre o lobby legtimo e o trfico de
influncia ficaram demonstradas. Surgiram outras acusaes de lobby
no gabinete civil da Presidncia da Repblica, envolvendo liberao de
recursos pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDS). Outra acusao falava em ao para projeto de energia solar.
O relatrio da Polcia Federal aponta que o filho da Ministra-Chefe
Erenice e o Assessor Vinicius de Oliveira Castro operavam por meio de
consultorias a empresrios interessados em contratos com o governo.
Ao final, por falta de provas, o Ministrio Pblico pediu o arquivamento
do caso. A Justia Federal deferiu.
Tambm mereceram a designao de lobby ou lobismo as ativi
dades envolvendo discusso sobre negcios pblicos em uma manso
de usos suspeitos em Braslia. O principal envolvido era o poderoso
Ministro da Fazenda, mdico Antonio Palocci.
De acordo com o divulgado pela mdia (jornal O Estado de
S. Paulo, circulado em 14.03.2006), um grupo de polticos e servidores
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CAPTULO II
CORRUPO
145
pblicos de Ribeiro Preto alugou uma manso em Braslia com o

objetivo de realizar reunies para o lobby junto ao governo Federal. Esses
ex-assessores do ento Ministro Antnio Palocci Roberto Buratti,
Ralf Barquete e Vladimir Poleto promoviam reunies de servio
e muitas festas na manso no Lago Sul de Braslia. A isso chamavam
lobby. Convocado pela CPI dos Bingos, Palocci negou sua presena
na manso e participao nas atividades de lobby do grupo. Acabou
desmentido pelo caseiro Francenildo dos Santos Costa em depoimento
mesma CPI. Ele repetiu o que dissera imprensa: a) o Ministro estivera
mais de vinte vezes na manso; b) era chamado de chefe pelos demais
frequentadores; c) havia festas pelo menos duas vezes por semana;
d) havia reunies secretas; e) o dinheiro era trazido em mala e divi
dido entre os participantes; f) outras acusaes envolvendo dinheiro
em envelopes, prostitutas etc.
Mais tarde, tentaram incriminar o caseiro quebrando ilegalmente
o seu sigilo bancrio. Palocci acabou se demitindo para voltar cena
como parlamentar e novamente Ministro no governo seguinte.
As consultorias so atividades copiadas das prticas americanas
e tambm sem regulamentao adequada no Brasil. Flagrados com
patrimnio anormal ou recebendo dinheiro de interessados na ao
governamental, polticos e burocratas de alto nvel alegam exercer
atividades de consultoria. Outros so palestrantes muito bem remune
rados por rgos representativos do mundo econmico. E h, ainda,
aqueles que circulam nos rgos de poder, ostentam vida de rico e no
se sabe exatamente do onde tiram meios para custear o bom viver. Aqui
e ali so identificados como consultores ou facilitadores. Do que, no
se sabe. No geral a ao do lobby brasileiro sem lei, sem critrio, sem
limites e sem tica.
O mdico Antnio Palocci, depois de uma passagem discreta
pela Cmara Federal, cumpriria papel destacado na campanha da Sra.
Dilma Rousseff Presidncia da Repblica (2010). Foi responsvel pela
movimentao de parte dos R$279 milhes gastos. Aparentemente
recuperado do desgaste sofrido em 2006, foi nomeado Super-Ministro
da Casa Civil do novo governo. At que surgiu uma denncia de
inexplicvel multiplicao do seu patrimnio pessoal. Ele teria crescido
vinte vezes nos quatro anos em que Palocci atuou como Deputado
Federal. Em 2010, Palocci que havia declarado bens no valor total de
R$375.000,00 (trezentos e setenta e cinco mil reais) quando se candidatou
a Deputado Federal comprou um apartamento por R$6.600.000 (seis
milhes e seiscentos mil reais). No ano anterior havia comprado um
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Salomo Ribas JUnior

escritrio de R$882.000,00 (oitocentos e oitenta e dois mil reais). (Folha

de S. Paulo, 15 maio 2011). Palocci alegou que organizou, em 2006, a
empresa Projeto para prestar servios iniciativa privada. Eram ativi
dades de consultoria que se confundem com o lobby praticado no Brasil.
As explicaes no foram convincentes e o Ministro se demitiu pela
segunda vez. Restou a questo do exerccio de consultoria, concomi
tantemente ao exerccio de mandato parlamentar.
O caso do consultor palestrante Fernando Pimentel outra forma
de renda. Alega que seu patrimnio e renda foram aumentados por suas
atividades como consultor e palestrante. A insuspeita Federao das
Indstrias de Minas Gerais alega que pagou o j Ministro do Desen
volvimento certo montante por palestras e pela presena em reunies
de trabalho.
As denncias de irregularidades acima listadas como fruto do
lobby esto longe de serem oriundas de tal atividade. No caso, se est s
voltas com atos muito prximos da corrupo. Igualmente prejudiciais
Administrao e ao errio, so eles, de acordo com o Cdigo Penal,
crimes conexos, a saber: trfico de influncia; peculato; concusso;
suborno; participao econmica ilegal; e abuso de poder. Qualquer
um desses tipos tudo ou qualquer coisa, menos lobby legitimamente
conduzido por grupos de interesse ou de presso.
Como difcil nesse quadro de confuso semntica, encontrar
uma definio nica para lobby ou pelo menos para o lobby no Brasil
deve-se olhar o que o lobby no na anlise de Farhat (2007, p. 71):
- trfico de influncia ou intercmbio de interesses;
- jogadas escusas, por baixo do pano;
- uso de dinheiro para obter favores, tratamento especial, excees
s regras gerais;
- tambm no tudo aquilo mais bem caracterizado e entendido, sob a
rubrica prpria, pelo nome certo de corrupo.
Vrios estudiosos consideram que isso ocorre pela falta de

regulamentao clara e transparncia da atividade, em defesa de
interesses legtimos. De fato, uma proposta concreta de lei disciplinando
o lobby no Brasil tramita h cerca de 30 anos no Parlamento. Trata-se de
Projeto de Lei apresentado pelo ento Deputado Federal Marco Maciel
(ARENA-PE). Depois disso, Maciel foi Presidente da Cmara Federal,
Governador do seu Estado, Senador, Ministro de Estado (Educao e
Casa Civil) e Vice-Presidente da Repblica (dois mandatos). O projeto
do lobby no prosperou. Atualmente no mais uma proposta solitria.
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CAPTULO II
CORRUPO
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Ele anterior Constituio de 1988 (PL n 25/1984). Justificando a

iniciativa, o Senador Marco Maciel30 afirma:
Quando assumi a presidncia da Cmara, procurei o ento Deputado
Clio Borja com a idia de promover uma reformulao regimental.
Fui desencorajado e acabei colocando em prtica outra estratgia: ia
pessoalmente a cada uma das comisses da Casa prestigiar os trabalhos
e colher sugestes. Acabei conseguindo o engajamento necessrio para
a reformulao do Regimento Interno. Nessa reformulao inclumos
o credenciamento de pessoas e entidades que exerciam lobby com o
objetivo de identificar interlocutores. Posteriormente, essa medida
acabou sendo adotada tambm no Senado Federal. (SANTOS, 2007,
p. 430)
Esse projeto, por no ter sido apreciado, foi arquivado no final

da legislatura em 1987. Reapresentado ao Senado sob n 203/1989,
mereceu aprovao, tendo sido remetido como PL n 6.132/1990
Cmara Federal.
Antes de se tecer mais consideraes sobre esse projeto,
oportuno registrar que a questo do lobby foi exaustivamente exa
minada pela tese de doutorado de Luiz Carlos dos Santos que trata
da Regulamentao das atividades de lobby e seu impacto sobre as
relaes entre polticos, burocratas e grupos de interesse no ciclo de
polticas pblicas Anlise comparativa dos Estados Unidos e Brasil
(SANTOS, 2007).
A sua leitura esclarece que tramitaram ou tramitam no Con
gresso Nacional 7 (sete) Projetos de Lei (todos de origem parlamentar) e
6 (seis) Projetos de Resoluo com o objetivo de reconhecer e disciplinar
as atividades de lobby no Brasil. no mnimo curioso que essa discipli
na legal ainda no tenha sido adotada em um pas como o Brasil, que
tido como generoso na produo de normas formais de conduta. O
que se constata que h interesse da mdia na regulao da atividade e
h interesse entre os que se dedicam profissionalmente ao lobby, ainda
que mascarado sob outras denominaes. H interesses por parte de
grupos de interesse, como o caso da FIESP, e h interesse de parlamen
tares, o que se deduz do elevado nmero de propostas em andamento.
E entre os acadmicos no so poucos os artigos, dissertaes e teses
30
DEBATE O lobby deve ser legal?. Opo, maio 2005. Disponvel em: <http://www.senado.
gov.br/web/senador/marcomaciel/midia_noticia.asp?data=03/07/2005&codigo=4655>.
Acesso em: 21 set. 2007.
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Salomo Ribas JUnior

reclamando, ao final, normas disciplinadoras da atividade dos lobistas.

Eles simplesmente atuam fortemente no processo decisrio do Poder
Executivo e na construo de leis no Parlamento.
No incio da dcada de 1990, aps os episdios do impeachment
de Collor de Mello e das concluses da CPI PC-Collor, uma Comisso
Especial criada pelo Presidente da Repblica Itamar Franco (Decreto
n 1.001, de 06 de dezembro de 1993) examinou tambm a questo do
lobby. Chamaram a ateno s presses de grupos de interesse para
a incluso de verbas para obras inacabadas ou com irregularidades
(superfaturamento) apontadas pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU).
A Comisso Especial concluiu que uma das razes, se no a principal,
era a falta de regulamentao do lobby.
Todo o debate desta contnua e constante exposio da mquina pblica
ao interesse da vida econmica situa o elenco das formas de presso
social sobre o uso do poder. Seria indispensvel Comisso Especial,
pois, no seu padro regulamentar, abordar o instituto da busca de
influncia sobre a ao governamental, como forma de presso lindeira
corrupo. Far-se-ia mister assegurar sua transparncia, de modo a
torn-la espectadora das formas de patrocnio de interesses frente aos
governantes, com conhecimento de seus contratos de trabalho e de suas
prticas autorizadas.
O Brasil est entre as naes de legislao tardia em matria de lobbying,
no tendo at agora situado os limites legtimos da motivao dos go
vernantes. Ofereceu, assim, a Comisso Especial, projeto que retoma o
delineio de iniciativa do Senado Federal, porm desdobrada e desen
volvida no mbito da ampla experincia americana, com as prticas das
organizaes econmicas e mesmo das sociedades civis, no Congresso
e no executivo. Procurou-se tornar ostensiva a ao desses interesses
e de todo o trfico de favores na busca da vontade geral do Estado.
(PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1994)
Deve-se registrar, contudo, que a ausncia de lei especfica no

significa que o lobby no tenha merecido ateno dos agentes polticos
nos ltimos anos. Tanto que no prprio parlamento h sistemas de
representao de interesses. o caso da regra constitucional que garante
a audincia de pessoas ou organizaes em assuntos do seu interesse.
Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas tero comisses permanentes
e temporrias, constitudas na forma e com as atribuies previstas no
respectivo regimento ou no ato de que resultar sua criao.
[...]
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CAPTULO II
CORRUPO
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2 - s comisses, em razo da matria de sua competncia, cabe: [...]

II - realizar audincias pblicas com entidades da sociedade civil; [...]
IV - receber peties, reclamaes, representaes ou queixas de qual
quer pessoa contra atos ou omisses das autoridades ou entidades
pblicas;
V - solicitar depoimento de qualquer autoridade ou cidado; [...].
(BRASIL, 2012b)
No processo legislativo, tambm os interesses podem ser defen

didos por meio de projeto de lei.
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinrias cabe a qualquer
membro ou Comisso da Cmara dos Deputados, do Senado Federal
ou do Congresso Nacional, ao Presidente da Repblica, ao Supremo
Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da
Repblica e aos cidados, na forma e nos casos previstos nesta Consti
tuio. [...]
2- A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentao Cmara
dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mnimo, um por cento
do eleitorado nacional, distribudo pelo menos por cinco Estados, com
no menos de trs dcimos por cento dos eleitores de cada um deles.
(BRASIL, 2012b)
Entre os projetos de iniciativa popular com forte influncia no

aperfeioamento do sistema eleitoral encontra-se a Lei n 9.840/1999 e
a Lei Complementar n 135/2010. A primeira delas cobe a compra de
votos e a segunda afasta, da vida pblica, os condenados, na forma que
especifica. O que foi visto, no captulo referente aos crimes e outras
prticas vedadas pela lei eleitoral. O que se reala, nesse momento,
o mecanismo de defesa de interesses. As leis de iniciativa popular so
raras, pois as outras se referem capitulao como crime hediondo do
homicdio qualificado (Lei n 8.930/1994 que alterou a Lei n 8.072/1990)
e a que dispe sobre o Sistema Nacional de Habitao de Interesse
Social (Lei n 11.124/2005). Apesar da raridade, deve-se reconhecer
a importncia do caminho para a participao popular e colocar a
questo em termos de busca da simplificao do processo legislativo
dessa natureza.
Nos regimentos internos da Cmara e do Senado tambm se
encontram regras que admitem o lobby, ao mesmo tempo em que
estabelecem determinadas regras para sua atuao. A palavra lobby no
empregada, mas a preocupao com o mecanismo de abertura para
a defesa de interesses evidente.
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Salomo Ribas JUnior

Outras disposies so feitas sobre o relacionamento entre os

integrantes da alta Administrao e interessados em assuntos na rea
governamental. Uma portaria polmica chegou a propor que sempre
houvesse uma testemunha presente audincia. Pelo exagero, sumiu
no tempo. De outro lado, o Decreto n 4.081, de 11 de janeiro de 2002
estabeleceu regras para evitar a ocorrncia de situaes que possam
suscitar conflitos entre o interesse privado e as atribuies do agente
pblico. O Decreto instituiu o Cdigo de Conduta tica dos Agentes
Pblicos em exerccio na Presidncia e Vice-Presidncia da Repblica
(SANTOS, 2007, p. 423), o que se ver melhor no Captulo sobre a tica
no servio pblico.
No caso da admisso da defesa de interesses na Cmara e no
Senado, a regra que entidades superiores de classe de empregados e
empregadores e rgos profissionais liberais podem credenciar repre
sentantes. Eventualmente, prestar informaes e esclarecimentos a
relatores, autores de projetos de lei e comisses tcnicas.
Atualmente, alm das entidades acima, so admitidas para
credenciamentos outras entidades associativas nacionais ou regionais.
Os representantes de Ministrios e outros rgos tambm atuam na
defesa dos assuntos de interesses das reas dos seus rgos. So muitas
as assessorias parlamentares, quais sejam: CUT, CNJ, CNC, FIESP,
FNA, FORA SINDICAL, ABINEE, entre outras entidades de presena
constante no Congresso Nacional.
Ainda assim, no se tem uma regulamentao completa sobre
o lobby. O que abre caminho para que, margem da atuao legtima
das entidades citadas, exeram influncia outros representantes de
interesses no raro escusos. Porm, o lobby governamental (com dezenas
de assessorias e todo o instrumental tcnico burocrtico disposio)
muito forte e pouco transparente.
Tem-se tambm o caso da criao e operao das Frentes Parla
mentares que se destinam defesa de vrias questes nas reas eco
nmica, social e poltica.
A Frente Parlamentar organiza-se suprapartidariamente por
proposta de 1/3 dos membros do Congresso Nacional. Formalmente,
destinam-se a aprimorar a legislao de acordo com os interesses
superiores da sociedade. Cuidam, contudo, de aspectos legislativos,
referentes razo ou motivao de sua constituio. De certa forma so
grupos de presso internos que atuam com apoio material (expediente,
espao pessoal) e poltico (reconhecimento formal do Congresso e
demais Poderes) oficial.
21/07/2014 11:49:21
CAPTULO II
CORRUPO
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Em posio assemelhada, organizam-se as denominadas ban

cadas. Tambm so suprapartidrias e defendem interesses espec
ficos. o caso, para exemplificar, do nmero de membros da bancada
ruralista.
Luiz Alberto dos Santos, citando Vigna, enfatiza que:
Alguns cientistas polticos avaliam que a bancada ruralista e outros
grupos de interesse representam uma anomalia do sistema poltico.
Entendemos que, no Brasil, o sistema partidrio no agrega interesses. Os
partidos, apesar dos seus programas, no defendem polticas associadas.
Assim, interesses que poderiam ser conjugados eclodem em proposies
individuais como propostas estanques. Os partidos polticos, em geral,
cumprem uma funo bem definida que a disputa poltico-eleitoral e
a gesto do Estado ou do poder. A bancada ruralista conseguiu ocupar
certos nichos do aparelho do Estado, onde exerce o seu poder de mando.
O poder, nestes casos, exercido de forma qualitativamente diferente
de um partido poltico. A ascenso do grupo no visa ocupao estra
tgica poltica do governo, mas principalmente obter mais recursos
oramentrios para os setores agrcolas. Este aparelhamento setorial do
Estado s ocorre pela fuso da representatividade prpria como fora
poltica interna do Congresso Nacional, o que regimentalmente no
poderia haver. (VIGNA apud SANTOS, 2007, p. 342)
Tambm tm expresso as Bancadas da Sade, a Sindicalista, a

da Educao, a Feminista e assim por diante. Na 52 legislatura, em
2003, foram identificadas 110 Frentes Parlamentares. As reas com mais
Frentes foram a da Sade (11), Poltica Rural e Fundiria (11), Direitos
Humanos e Minorias (11) e Indstria e Comrcio (8) (SANTOS, 2007,
p. 342).
Como se viu, os grupos de interesse ou os de presso tm vrios
caminhos a explorar no mbito do Congresso Nacional e da Alta Admi
nistrao.
O fato, contudo, que h expressivos atores reclamando uma
regra legal, abrangente, atual, definindo com clareza o que a desig
nao formal de quem o exerce diretamente ou por meio de profissionais
contratados. Entre esses atores esto parlamentares, acadmicos,
dirigentes de organizaes que atuam nas relaes entre o privado
e o pblico. A se encontram as assessorias: (i) parlamentares, (ii) de
apoio institucional de relaes governamentais, (iii) com o governo,
(iv) relaes corporativas. Ou os que simplesmente se autodenominam
escritrios de representaes ou de representao em Braslia. O
lobby existe e argumentam esses atores que necessrio disciplinar
essa atividade.
21/07/2014 11:49:21
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Salomo Ribas JUnior

Diante de uma deficincia nas relaes do Estado e da sociedade

civil oportuno registrar que isso no ocorre somente no Brasil. So
poucos os pases com legislao clara e objetiva em relao ao lobby.
Mesmo nos EUA, pas onde o lobby tem papel destacado na poltica, na
administrao e no marketing, a atualizao das leis sobre a matria
no assunto pacfico.
No Brasil, entre as vrias propostas de lei regulando a matria,
considerada uma das melhores a do Projeto de Lei n 1.202/2007.
Trata-se, sem dvida, da proposio de contedo mais abrangente, e
mais completo, at agora apresentado no mbito do Poder Legislativo,
que no somente consolida inmeras contribuies legislativas apre
sentadas desde a apresentao do PL 203/1990, especialmente o PRC
n 203/2001, como busca, na experincia internacional, importantes
subsdios para sua formulao. (SANTOS, 2007, p. 442)
A leitura dessa proposta mostra sua abrangncia, na medida em

que pretende regulamentar o lobby e a atuao dos grupos de interesse
e de presso em toda a Administrao, a includos os rgos do Poder
Executivo.
nesse ponto, contudo, que surgiram alguns senes do ponto
de vista constitucional. Alguns parlamentares alegam que, em sendo
iniciativa parlamentar, no se poderia regulamentar o lobby em relao
ao Poder Executivo.
De qualquer maneira, Santos define vrios conceitos como de
ciso administrativa, que inclui:
[...] toda e qualquer deliberao de agente pblico que envolva: a) a
proposio, considerao, elaborao, edio, promulgao, adoo,
alterao ou resciso de um regulamento ou norma de carter admi
nistrativo; b) a realizao de despesa pblica ou a sua modificao;
c) a formulao, o desenvolvimento ou a modificao de uma linha
de atuao ou diretriz de poltica, ou a sua aprovao ou rejeio; d)
a reviso, a reavaliao, a aprovao ou a rejeio de um ato admi
nistrativo; e) a aposio de veto ou sano a projeto de lei ou a ato
legislativo equivalente; e f) a indicao ou escolha ou a designao ou
nomeao de um indivduo para exercer cargo, emprego ou funo
pblica, no mbito do respectivo rgo ou poder responsvel pela
deciso. (SANTOS, 2007, p. 442)
Outro conceito importante o referente entidade representativa

de interesse. Segundo o Projeto de Lei n 1.202/2007, considera-se como
tal toda e qualquer pessoa jurdica, constituda segundo as leis do Pas,
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CAPTULO II
CORRUPO
153
qualquer que seja a sua natureza, que seja dirigida por indivduo ou
grupo de indivduos, subordinados ou no a instncias colegiadas e
que tenham interesse na adoo de determinada deciso administrativa.
O Projeto, em seu art. 2, VI, conceitua lobby ou presso como
sendo:
[...] o esforo deliberado para influenciar a deciso administrativa ou
legislativa em determinado sentido, favorvel entidade representativa
de grupo de interesse, ou de algum atuando em defesa de interesse
prprio ou de terceiros, ou em sentido contrrio ao interesse de terceiros.
(CMARA DOS DEPUTADOS, 2012a)
Da decorre que lobista ou agente de grupo inclui (art. 2, VII):

[...] o indivduo, profissional liberal ou no, a empresa, a associao ou
entidade no-governamental de qualquer natureza que atue por meio
de presso dirigida a agente pblico, seu cnjuge ou companheiro ou
sobre qualquer de seus parentes, colaterais ou afins at o segundo grau,
com o objetivo de lograr a tomada de deciso administrativa ou legis
lativa favorvel ao grupo de interesse que representa, ou contrria ao
interesse de terceiros, quando conveniente ao grupo de interesse que
representa. (CMARA DOS DEPUTADOS, 2012a)
Outro ponto que provoca discusses o estabelecimento do

credenciamento ou registro ou cadastramento de todas as pessoas
(fsicas ou jurdicas) que pretendam influir no processo de deciso da
Administrao ou do Poder Legislativo. Esse cadastramento obri
gatrio (art. 3, PL n 1.202/2007). Esses credenciamentos sero reno
vados periodicamente e obrigam os titulares a treinamento e capacitao
para a atividade.
A exemplo do que ocorre com os altos funcionrios, os creden
ciados para o lobby devem encaminhar ao TCU at 31 de dezembro de
cada ano, declarao sobre suas atividades, como se observa:
As pessoas credenciadas para o exerccio de atividades de lobby devero
encaminhar ao Tribunal de Contas da Unio, at 31 de dezembro de cada
ano, declarao discriminando suas atividades, natureza das matrias de
seu interesse e quaisquer gastos realizados no ltimo exerccio relativo
sua atuao junto a rgos da Administrao Pblica Federal, em
especial pagamentos a pessoas fsicas ou jurdicas, a qualquer ttulo,
cujo valor ultrapasse 1.000 Unidades Fiscais de Referncia UFIR. Da
declarao devero constar, ainda, as proposies cuja aprovao ou
rejeio seja intentada ou a matria cuja discusso seja desejada, e as
despesas efetuadas pelo declarante com publicidade, elaborao de
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154
Salomo Ribas JUnior

textos, publicao de livros, contratao de consultoria, realizao de

eventos, inclusive sociais, e outras atividades tendentes a influir no
processo legislativo, ainda que realizadas fora da sede do Congresso
Nacional. Caber ao Tribunal de contas da Unio divulgar relatrio dos
elementos referidos neste artigo at 31 de maro do exerccio seguinte.
(SANTOS, 2007, p. 444)
Os Presidentes da Cmara e do Senado, o Ministro do Controle

e Transparncia (Controladoria Geral da Unio CGU) e o Presidente
do TCU podem pedir esclarecimentos sobre suas atividades aos que
atuam como lobistas credenciados (art. 8, PL n 1.202/2007).
Finalmente, o Projeto de Lei configura como ato de improbidade
administrativa a percepo de vantagens, doao, cortesia ou presente
que possa afetar sua iseno na tomada de deciso administrativa ou
legislativa (art. 9, PL n 1.202/2007).
Entre as propostas de Resoluo, Santos (2007) destaca o Projeto
de Resoluo n 103/2007 disciplinando a atuao de pessoas na Cmara
com o objetivo informar e influenciar o processo legislativo. Segundo
o Projeto:
Qualquer pessoa fsica ou jurdica tem o direito de fazer representar
seus interesses e valores perante a Cmara dos Deputados e de procurar
influenciar os processos decisrios que nela ocorrem, respeitados os
princpios da legalidade, impessoalidade, publicidade, moralidade e
probidade que norteiam a Administrao Pblica. (CMARA DOS
DEPUTADOS, 2012b)
Para tanto, requer-se o registro perante a Mesa Diretora e o cre

denciamento das pessoas que atuaro.
Exigem-se, para efeito de controle, diversas comunicaes e rela
trios de atividades anuais. Dele constar o pagamento do trabalho ou
servio de pessoas fsicas e jurdicas. Na justificativa, o autor, Deputado
Francisco Rodrigues, assevera que:
Cabe legislao proporcionar as condies institucionais para que o
contato entre a poltica e a esfera social seja realizado de forma iguali
tria e transparente, de maneira a que aqueles distintos setores sociais
tenham condies tanto quanto possvel equilibradas de fazer ecoar
suas vozes na arena pblica e o faam de acordo com procedimento
suficientemente formalizado e pblico para que suas intervenes
sejam do conhecimento dos outros atores interessados evitandose, assim, o apelo dos conchavos a portas fechadas. (CMARA DOS
DEPUTADOS, 2012b)
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CAPTULO II
CORRUPO
155
2.9.3 Perspectivas de aprovao da regulamentao do

lobby
O lobby no matria prioritria na pauta do parlamento brasi
leiro. assunto que no preocupa objetivamente o eleitorado, exceto
quando confundido com prticas condenveis (trfico de influncia,
desperdcio, corrupo). Fora disso, no h preocupao realmente
com o aperfeioamento desse mecanismo de participao na elaborao
das decises administrativas ou legislativas. o que se pode extrair do
quadro descrito. O que no impede sua existncia.
Hoje, podemos dizer que o lobby amplamente praticado no Brasil,
principalmente nos chamados corredores do poder, ainda que de
forma velada e margem do sistema ordinrio de tomada de deciso.
Contudo, em que pese o seu exponencial desenvolvimento, o sistema
normativo brasileiro ainda carente de uma disciplina eficaz e escla
recedora sobre a matria. Sabemos que o Direito, assim como a existncia
e a efetividade das normas jurdicas positivadas que o compe, no
consegue preceder ao fato social. No entanto, a dimenso que a
atividade do lobby assumiu no cenrio poltico atual demanda uma
atuao tendente a disciplinar e legitimar a atividade condizente com
a sua importncia para a realizao do Estado Democrtico de Direito.
(LIBARDI, 2012)
O mesmo autor anota que, alm desse vazio normativo, o lobby

utilizado como referncia de condutas marginais como a corrupo, o
trfico de influncia, improbidade administrativa, fraude em licitaes
pblicas e crimes contra a ordem tributria.
Outro aspecto o equvoco de considerar como investimento
a prtica de crimes eleitorais. No campo do financiamento ilegal das
campanhas eleitorais tambm se encontra associao com a expresso
lobby. De resto so os exemplos citados anteriormente (casos concretos)
apontados pela mdia como lobby.
Apesar das dificuldades apontadas, faz-se necessria a regula
mentao. Como essa tambm significa o reconhecimento e a legitimao
da atividade, surge outro problema a superar. A desconfiana de alguns
parlamentares de que os profissionais do lobby os substituam na dis
cusso com os interessados e no processo de deciso de matrias de sua
prpria autoria. Imagina-se, porm, que a transparncia permitiria um
controle da sociedade que hoje no existe sobre essa atividade.
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Salomo Ribas JUnior

2.10 Corrupo endmica

Os casos concretos exemplificadamente citados mostram a
abrangncia e a variedade de setores afetados pelas fraudes. o que se
convenciona chamar de corrupo endmica. As endemias so doenas
infecciosas que ocorrem habitualmente e com incidncia significativa
em dada populao e/ou regio (HOUAISS; VILLAR, 2001, p. 1140).
Ao discorrer sobre a corrupo em determinado momento da
histria do seu pas, a Argentina, Grondona identifica o fenmeno com
essa classificao:
Los actos de corrupcin tienden a multiplicarse. La corrupcin es
endmica; sin controles, se expande. Esto es lgico desde el momento
en que un acto de corrupcin no puede realizarse individualmente,
sino de a dos. Existen, en efecto, innumerables delitos cuya ejecucin
es individual; delitos donde una de las partes es victimario y la otra es
vctima: el asesinato, el robo, la violacin, la estafa. El cohecho en cambio
implica, por definicin, que el delito requiere de las dos partes: una
que ofrezca el soborno y otra que lo reciba. Lo anterior significa que la
corrupcin, en su ntima estructura, requiere una suerte de apostolado.
Una persona sola no puede cometer un acto corrupto. Necesita atraer
un cmplice, y es as como el mal se va expandiendo: la corrupcin es
contagiosa y este es, creo yo, uno de los argumentos ms fuertes en
contra de la posicin de algunos pragmticos segn los cuales ciertos
actos corruptos convienen al sistema. (GRONDONA, 1993, p. 99)
No caso brasileiro, uma visita do Presidente dos EUA (1997) foi

precedida de uma avaliao da embaixada norte-americana. O paper
que acabou vazando para a imprensa afirmava, entre outras coisas,
que a corrupo era endmica no Brasil e disseminada na Argentina,
pas que o Sr. Bill Clinton visitaria depois do Brasil. A observao
causou certa indignao na mdia dos dois pases. Apenas porque a
opinio vinha de um pas estrangeiro. E, especialmente, dos EUA, o
que costuma despertar os complexos dos povos latino-americanos.
De fato, os brasileiros consideram que a corrupo um dos maiores
problemas do pas. Ao se conhecerem as consequncias econmicas,
sociais e polticas das prticas corruptas o que se acentuou nos
ltimos anos para muitos, esse o maior problema. De acordo com
as avaliaes anteriores, a corrupo no controlada transforma-se em
um mal que corri o tecido social. Deixa a populao diante da situao
descrita por Bobbio et al.:
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CAPTULO II
CORRUPO
157
So notveis os efeitos da Corrupo no funcionamento de um sistema

poltico. Se a Corrupo est largamente espalhada e ao menos
parcialmente aceita pelas massas e nas relaes entre as elites, suas
conseqncias podem no ser inteiramente disfuncionais. Se, porm, a
Corrupo servir to-s para que a elite mantenha o poder e, alm disso,
os corruptores forem elementos externos ao sistema poltico nacional,
como no caso do colonialismo e neocolonialismo, provvel que seu
uso em larga escala crie, por um lado, tenses no seio das elites e, por
outro, provoque reaes nas massas, reaes ativas como demonstraes,
ou passivas como apatia e alheamento. De um modo geral, portanto, a
Corrupo fator de desagregao do sistema. Em um sistema jurdico
profundamente formalista e burocratizado, a Corrupo pode, todavia,
contribuir para melhorar o funcionamento do sistema e para o tornar
mais expedito ao desbloquear certas situaes. Momentaneamente fun
cional, principalmente quando os obstculos de ordem jurdico formal
impedem o desenvolvimento econmico, a Corrupo apenas um
paliativo; mesmo neste setor, sua influncia a longo prazo ser negativa,
acabando por favorecer umas zonas em prejuzo de outras. (BOBBIO
et al., 1991, p. 292)
A apresentao de casos concretos, escolhidos sem critrios

mais especficos que a variedade de setores e de formas tambm
variadas, ajudam a compreender a magnitude do problema. Como
visto anteriormente, a mensurao objetiva da corrupo uma tarefa
impossvel. As frmulas dos economistas do uma ideia de grandeza
do significado econmico da corrupo. O mesmo se poderia dizer dos
resultados obtidos pelos especialistas em Direito. Esses buscam nas
estatsticas de aes judiciais, decorrentes do crime de corrupo, uma
ideia da dimenso do fenmeno. Uns e outros, contudo, reconhecem
as limitaes dos seus critrios para medir a corrupo. Da a ideia
de Lambsdorff (2008), com o uso dos indicadores de percepo da
corrupo para avaliar a sua presena e as consequncias nos pases
pesquisados.
O fato que nessas pesquisas divulgadas anualmente pela Trans
parncia Internacional, a posio do Brasil nunca confortvel. Em 2011
ficou em 73 lugar entre 180 pases que foram avaliados pelo mesmo
critrio na amostra da Transparncia Internacional.
A nota, no entanto, ainda baixa na escala que vai de 0 (muito corrupto)
a 10 (muito limpo). Apesar da leve melhora, o Brasil caiu na listagem,
de 69 lugar em 2010 para 73 lugar neste ano, entre os 182 pases pes
quisados. A queda no ndice se explica pela melhora mais acentuada de
outros pases no ltimo ano e pela entrada de outros na medio, como
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Salomo Ribas JUnior

as Bahamas e Santa Lcia, cuja colocao melhor que a brasileira. Na

escala de 0 a 10, o Brasil obteve nota 3,8, ficando em 73 lugar entre os
182 pases pesquisados pela organizao Transparncia internacional.
A situao praticamente estvel em relao lista do ano passado,
quando o pas obteve nota 3,7, ficando em 69 lugar. (MORAES, 2012)
Essa no a nica metodologia para medir a corrupo. Tambm

no perfeita, mas est entre as geralmente aceitas, como veremos na
seo que trata da medio da corrupo.
O fato que em termos de percepo no se conhecem con
testaes no caso brasileiro. Na poltica, na mdia, no empresariado,
nas lideranas sindicais e na opinio pblica o elevado IPC no Brasil
aceito como expresso da realidade.
2.10.1 Corrupo no futebol

Essa modalidade esportiva a mais difundida no Brasil, a exem
plo do que acontece na maioria dos pases latino-americanos. Em outras
partes do mundo se passa o mesmo, como em diversos pases euro
peus, especialmente na Espanha. Nos ltimos anos, o futebol deixou
de ser apenas prtica desportiva para se transformar em um grande
negcio. Envolve a simpatia e os sentimentos de milhes de pessoas
e de inumerveis interesses econmicos. E assim os casos de fraude,
de entrega de um jogo ou outros, de Caixa 2 na negociao de
transferncia de determinados jogadores foram suplantados pelo que
se pode chamar grande corrupo. Os negcios ilcitos iniciais no
passam de pequenas corrupes para se usar a classificao j referida.
2.10.1.1 O caso da CBF

As suspeitas envolvendo sucessivos mandatos na Confederao
Brasileira de Futebol (CBF) e em alguns clubes de maior expresso,
levaram o Senado Federal do Brasil a criar uma Comisso Parlamentar
de Inqurito (CPI), para investigar a corrupo sob diversas formas
no futebol. Ao final, no incio da dcada passada, o documento que
revela o arsenal de fraudes dos principais cartolas brasileiros, incrimina
dezessete pessoas (Veja, 2001, p. 138). J nessa poca, o Presidente da
CBF, Ricardo Teixeira, segundo a Revista, era o principal acusado. As
acusaes constantes do Relatrio Final de autoria do Senador Geraldo
Althof, aprovado por unanimidade pela CPI, so: (i) lavagem de dinheiro
(R$5 milhes) por meio de fraudes contbeis; (ii) apropriao indbita
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CAPTULO II
CORRUPO
159
(recebimento de salrio indevidamente); (iii) sonegao de impostos;

e (iv) evaso de divisas (compra forjada de imveis e envio ilegal de
dlares para parasos fiscais). Os trabalhos da CPI desenvolveram-se
em clima de muita tenso nos meios administrativos do futebol e na
mdia especializada. Registra, a revista Veja, uma tentativa de suborno
feita a um assessor do Senador Althof para alterar o relatrio com a
promessa de ajuda financeira para a campanha poltica de 2002. Como
se v, tambm da advm os recursos para campanhas eleitorais.
2.10.2 A mfia do apito

Apesar do otimismo de muitos, a CPI e suas concluses no
impediram que, cinco anos depois, os brasileiros fossem informados
da existncia de uma mfia do apito (Veja, ed. 23 set. 2005, e vrias
outras mdias da poca).
O esquema de manipulao de resultados dos jogos oficiais
de futebol envolvia rbitros e empresrios de futebol. Ao mesmo
tempo, alguns desses empresrios exploravam jogos de bingo e
outras modalidades de jogos de azar clandestinos. A manipulao
de resultados interessa aos apostadores de loterias esportivas oficiais
ou clandestinas. A corrupo foi investigada pelo Ministrio Pblico,
Polcia e Justia Desportiva. Uma primeira deciso desta anulou onze
partidas do Campeonato Brasileiro de Futebol, todas apitadas pelo
rbitro Edilson Ferreira de Carvalho. Durante seis anos a questo
tramitou pelos rgos de investigao e Poder Judicirio. No ms de
fevereiro de 2011, o Ex-rbitro Carvalho, o empresrio Nagib Fayad e a
CBF foram condenados a pagar, em conjunto, R$160 milhes por danos
morais na manipulao de resultados dos jogos de futebol.
De acordo com as investigaes do Grupo de Atuao Especial
e Represso ao Crime Organizado (GAECO) e a Polcia Federal, o
esquema funcionava assim: (i) um juiz escalado para determinado
jogo comunicava o fato ao empresrio Fayad; (ii) este ligava para os
scios (trs ou mais) donos de jogos para contar o valor da aposta e dos
resultados; e (iii) em seguida Fayad registrava o palpite em dois sites de
apostas conhecidos como Aebet e o Futbet, ambos ilegais e clandestinos.
Os recursos envolvidos eram muito elevados. A modalidade no
exclusiva do Brasil. Na dcada de 1980 houve crime semelhante no
futebol italiano. No mesmo ano de 2005 houve escndalo semelhan
te na Alemanha. Escndalos dessa natureza rondam os campeonatos
de futebol da Finlndia, Singapura e Vietnan. Outro a lavagem de
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Salomo Ribas JUnior

dinheiro nas negociaes milionrias entre jogadores, empresrios e

clubes (Veja, 2005).
A corrupo identificada nesse caso a corrupo privada. Afinal,
no h recursos pblicos sendo desviados e nem funcionrios pblicos
diretamente envolvidos. A boa-f do pblico, contudo, foi golpeada.
Os dilogos, gravados [...] revelaram a existncia de uma trama desti
nada a encher os bolsos de um grupo de apostadores custa da boa-f
de milhares de torcedores que, ao adquirir ingressos para um espetculo
esportivo, se tornaram figurantes involuntrios de uma fraude. Nela,
a principal autoridade no campo, em vez de garantir a justeza do re
sultado e fazer com que o melhor time vena, dedicava-se a ajeitar o
resultado da partida de acordo com seus interesses financeiros e os da
quadrilha. (Veja, 2005)
Esse tipo de prtica no se limita ao Brasil, mas indispensvel

examinar a sua tipificao penal. Especialmente incluindo-se no direito
penal o crime de corrupo privada.
2.10.3 O caso da FIFA

Mais recentemente, em fins de 2011 e incio de 2012, comeou a
surgir rumores de um escndalo verdadeiramente grande no mbito
da maior entidade futebolstica, a Federao Internacional de Futebol
(FIFA), entidade que congrega mais de 200 pases. Entre os principais
suspeitos, esto os nomes lendrios do futebol como Joo Havelange
e o sempre lembrado Ricardo Teixeira (Presidente da CBF). A longa
investigao envolveu negociaes entre procuradores suos e os
brasileiros envolvidos para devoluo de algo em torno de US$2,5
milhes FIFA.
Finalmente, em junho de 2012, os jornais publicaram notcias
a respeito de deciso do Tribunal Federal da Sua que considerou a
questo de interesse pblico.
O documento de 42 pginas mapeia um esquema de corrupo que
tomou conta de Fifa. Tudo comeou quando o Tribunal de Zug decidiu
investigar a quebra da empresa de marketing da Fifa, a ISL. O que
descobriu foi uma ampla rede de suborno. Em 2010, porm, o caso
envolvendo Teixeira e Havelange foi encerrado depois de um acordo
entre os dois e o procurador suo. Eles devolveram US$2,5 milhes (R$5
milhes) Fifa. O documento revela uma movimentao milionria
na conta desses cartolas. Teixeira e Havelange receberam subornos
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CAPTULO II
CORRUPO
161
num valor total de pelo menos 21,5 milhes de francos suos (cerca de
R$45 milhes) em contas em parasos fiscais. Os pagamentos ocorreram
entre 1992 e 2004 e o tribunal havia decidido processar os brasileiros por
atos criminosos em detrimento da Fifa. Eles causaram prejuzo para
a Fifa por seu comportamento e enriqueceram ilicitamente. (CHADE,
2012, p. E1)
As notcias do conta de que documentos oficiais apontam

pagamentos de comisses no valor de US$122,5 milhes por parte da
empresa ISL a dirigentes (cartolas) do futebol de diversos pases. H
acusaes de uso da ISL e de outras empresas para corromper a escolha
das sedes da Copa do Mundo. O mesmo esquema era usado para dire
cionar as transmisses das Copas do Mundo e outras competies da
FIFA com exclusividade para algumas TVs. um negcio de muitos
milhes de dlares, capaz de gerar propinas proporcionais ao volume
de dinheiro envolvido.
O Sr. Joseph Blatter, atual Presidente da FIFA, foi seu SecretrioGeral durante boa parte da longa gesto do Sr. Joo Havelange. Impos
svel no saber desses negcios, muitos dos quais foram registrados na
contabilidade do organismo.
Apesar dessa circunstncia, foi poupado pela Justia da Sua.
Curiosamente, os advogados da FIFA insinuaram preconceituosamente
que:
A maioria da populao de pases sul-americanos e africanos corrupta.
Justificaram perante a corte sua o comportamento de Ricardo Teixeira
e Joo Havelange com o argumento de que o pagamento de subornos
pertence ao salrio recorrente da maioria da populao nos pases da
America do Sul e da frica. Os documentos revelados pela Justia sua
esto sendo usados pelo presidente da Fifa, Joseph Blatter, para mostrar
a disposio da entidade em lutar contra corrupo. A mesma justia
decidiu poupar Blatter, proteger seu nome e dos demais envolvidos.
(CHADE, 2012, p. E1)
Da mesma forma que no caso da mfia do apito, se est diante

de um caso atpico da corrupo pblica. Trata-se de matria para a rea
da corrupo privada. O que no se pode deixar de reconhecer, como
fez a Justia da Sua, h interesse pblico no caso. Assim, a fraude nos
cofres da entidade mais grave e deve ser tratada pelo Cdigo Penal,
onde h a capitulao, como corrupo privada. No Brasil, segundo o
Ministrio da Justia:
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Salomo Ribas JUnior

Por conta de acordos Internacionais, Joo Havelange e Ricardo Teixeira

podero ser processados no Brasil se houver um pedido de cooperao
jurdica por parte da Sua. Se j houver uma deciso final estrangeira
cujos efeitos civis (pagamento de multa e indenizao, entre outros)
queira executar o Brasil, o procedimento se d por meio de homologao
de sentena.
[...]
Em eventual investigao existente no Brasil, as autoridades que qui
serem ter acesso aos documentos produzidos na Sua devero fazer
o pedido de cooperao jurdica internacional tambm atravs do
Departamento de recuperao de Ativos e Cooperao Internacional
(SNJ/MJ). (GALLUCCI, 2012, p. E1)
A FIFA anunciou (17.07.2012) a criao de um novo cdigo de

tica e de dois rgos para prevenir e combater a corrupo no futebol.
O Comit de tica vai examinar as denncias contra Joo Havelange e
Ricardo Teixeira (recebimento de propina) sob o aspecto moral e tico.
As cmaras de investigao e judicial criadas so braos do Comit
de tica e vo investigar tambm os fatos pretritos (UOL, 2012). No
primeiro momento, as pessoas convocadas no so ligadas ao futebol.
2.10.4 Corrupo no futebol italiano

Na Itlia, o esquema de manipulao de resultados abalou a
confiana do pblico no futebol. Foram penalizados 21 clubes e 61
pessoas. Dessas, 52 so jogadores ou ex-jogadores. Algumas pessoas
foram presas. Os clubes foram multados e outros com pontos negativos
j no incio do campeonato. Jogadores foram suspensos, alguns por
longos perodos (AGNCIA ESTADO, 2012). O que se tem um caso
de corrupo privada em sentido amplo, mesmo que as sanes, em sua
maioria, tm se dado na rea da justia esportiva. O bem atingido foi a
confiana e a boa-f do pblico pagante de ingressos ou aficcionados
em geral.
2.10.5. Rede de corrupo

No primeiro ano do atual governo (Dilma Roussef), alm do
caso Palocci (Ministro da Casa Civil) j referido, outros seis ministros
deixaram o governo sob suspeita de corrupo e outros crimes contra
a Administrao Pblica.
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CORRUPO
163
1) Transportes
De acordo com a mdia, o partido do Ministro dos Transportes,
Alfredo Nascimento (Partido da Repblica PR/AM) cobrava 4% de
propina das empreiteiras com contratos com o governo. O esquema
envolvia o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes
(DNIT) e a VALEC, estatal que constri a Ferrovia Norte-Sul. O dinheiro
ia para o Ministro e para o Deputado Valdemar Costa Neto o
mesmo do escndalo do Mensalo. Impressionante a atuao de Jos
Francisco das Neves (Juquinha). O Ex-Diretor do DNIT Luiz Antnio
Pagot declarou mais tarde que arrecadou recursos junto s empreiteiras
para a campanha presidencial do PT (FARINA, 2012).
2) Agricultura
Um pagamento irregular de R$8 milhes provocou a demisso do
Presidente da Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB), Oscar
Juc, irmo do Senador Romero Juc. O demitido resolveu contar o que
sabia sobre o esquema de corrupo, que teve incio quando o Ministro
Wagner Rossi dirigia a CONAB (2007-2010). A Controladoria Geral
da Unio (CGU) fez dois relatrios apontando vrias irregularidades.
S a contratao da Fundao So Paulo (FUNDASP), sem licitao,
causou prejuzo de R$1,1 milho. Com sala privativa no Ministrio,
um facilitador de negcios liberava verbas e subornava servidores.
O Sr. Jlio Froes, aparentemente, cobrava 10% para facilitar contratos
de empresas com o Ministrio da Agricultura (FARINA, 2012).
3) Trabalho
Outro que teve de deixar o governo foi o Sr. Carlos Lupi (Par
tido Democrtico Trabalhista PDT), Ministro do Trabalho. Um grupo
agia de duas maneiras. Em uma, extorquia Organizaes No Gover
namentais (ONGs) com irregularidades na prestao de contas. Em
outra, fazia vista grossa corrupo e outros desvios em ONGs que
integravam o esquema (FARINA, 2012).
4) Turismo
Denncia do jornal Folha de S. Paulo revelou que o Ministro Pedro
Novais (Partido do Movimento Democrtico do Brasil PMDB/MA)
usava dinheiro pblico para pagar funcionrios em atividades
particulares. Foram presas 33 pessoas ligadas ao Ministrio do Turismo.
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Salomo Ribas JUnior

A Polcia Federal apontou indcios de desvios de R$4,4 milhes, ape

nas em um convnio firmado com o Ibrasi. Saiu o Ministro, embora o
comando poltico da pasta continuasse com o mesmo grupo poltico
(FARINA, 2012).
5) Cidades
Neste Ministrio, as denncias de irregularidades e compra de
apoio poltico surgiram dos prprios quadros do partido do Ministro
Mrio Negromonte (Partido Progressista PP/BA). De acordo com as
denncias, Deputados recebiam um pagamento peridico para apoiar
a permanncia do Deputado Negromonte no Ministrio das Cidades
(FARINA, 2012).
2.10.6 Operao Sanguessuga

A Polcia Federal realizou uma investigao na rea da sade
dando-lhe o nome de Operao Sanguessuga. A outra denominao
tambm aceita popularmente era mfia das ambulncias (04.05.2006).
Uma organizao criminosa negociava junto aos gabinetes parlamen
tares emendas oramentrias individuais beneficiando municpios
especficos. Com a colaborao de funcionrios do Ministrio da
Sade eram feitas licitaes fraudulentas com superfaturamento de at
120%. O lucro era dividido entre os participantes do esquema. Uma
CPI investigou a questo e em agosto de 2006 aprovou um relatrio
mostrando que investigara 90 parlamentares e 25 ex-parlamentares.
O relatrio final recomendava que fossem cassados 72 parlamentares.
A lista contemplava parlamentares de vrios partidos polticos e de
vrios Estados. Estima-se que o esquema movimentou R$110 milhes
em cinco anos.
2.10.7 Operao Vampiro

Tambm na rea da sade a PF investigou fraudes contra o
Ministrio da Sade na compra de medicamentos especialmente deri
vados do sangue (maio de 2004). Estima-se um prejuzo superior a
R$2 bilhes de reais. Os lobistas dos laboratrios monitoravam as
licitaes do Ministrio e se organizam em conluio de preos para
vendas superfaturadas. Foram presos e processados 5 servidores
do Ministrio da Sade, 1 da ANVISA, 11 empresrios e lobistas
(REVISTA POCA, 31.05.2004).
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CAPTULO II
CORRUPO
165
2.10.8 Desvios de acordo com a mdia

A imprensa tem exercido importante papel no combate cor
rupo em vrios pontos do mundo e no Brasil em particular. Esse
papel mostra-se sob trs ngulos distintos. O primeiro deles reflete
a cobertura constante dos procedimentos exercidos pelos rgos p
blicos e organizaes no governamentais na descoberta de fraudes e
instaurao de processos sancionatrios. O outro ngulo da posio
editorial dos veculos de muita firmeza na denncia, investigao e
combate prtica de fraudes. E, finalmente, o decorrente do jorna
lismo investigativo feito pelos jornalistas dos prprios veculos de co
municao. Dos inmeros casos que se pode colher da mdia, merece
destaque para exemplificar a expanso endmica do fenmeno a
matria de Marcelo Rocha Como se desvia dinheiro no Brasil (poca,
2012).
A matria relembra textos antigos, como a Arte de Furtar
(1656) atribudo sem certeza ao Padre Antnio Vieira. Nesse documento
alerta-se o Rei de Portugal Dom Joo IV sobre os malfeitos na colnia
brasileira. A matria procura que a corrupo est presente desde os
tempos iniciais do Brasil, chegando aos dias atuais, assinalando que:
Tcnicos do governo encarregados do combate corrupo dizem que,
nos ltimos anos, os mecanismos de controle avanaram, as inves
tigaes se tornaram mais profissionais e os rgos de fiscalizao
trabalham mais em parceria. No ano passado, a Controladoria-Geral
da Unio (CGU) apurou desvios que chegam a R$1,8 bilho. A soma
resultado de investigaes que envolveram licitaes fraudadas,
cobranas indevidas de procedimentos do Sistema nico de Sade (SUS)
e verbas que seriam empregadas em atividades esportivas para crianas
carentes. Desde 2002, quando a CGU passou a consolidar os nmeros,
os desvios somam R$7,7 bilhes. Esses valores representam o montante
que deve ser cobrado dos responsveis por essas irregularidades, mas,
sabidamente, est longe de ser o montante que foi roubado no Brasil.
(ROCHA, 2012)
Mais adiante, anota-se que:

No ano passado, a Advocacia-Geral da Unio (AGU) conseguiu recu
perar R$330 milhes para os cofres pblicos em aes que tramitam na
Justia que envolvem, entre outros, casos de corrupo contra a admi
nistrao pblica. S em 2011, a AGU entrou com aes que pedem a
devoluo de R$2,3 bilhes. uma luta que vale a pena. Ao ler sobre
corrupo praticamente todos os dias na imprensa, comum que o
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cidado muitas vezes se sinta perdido, confuso, desorientado. O guia

a seguir visa mostrar que, de maneira geral, a corrupo no algo to
complexo e rocambolesco como muitas vezes pode parecer. Como uma
carta endereada ao cidado brasileiro, da mesma forma que Arte de
furtar se dirigia ao rei Dom Joo IV, o objetivo singelo desse levantamento
mostrar como se rouba no Brasil atual. Sempre tendo em vista que,
entre estes cidados, est a presidente Dilma Rousseff, to preocupada
com os malfeitos. (ROCHA, 2012)
So mostradas sete modalidades de desvios mais comuns de

recursos pblicos no Brasil. O que refora a impresso de endemia e da
extrema variedade de campos e de meios para a corrupo. Os esquemas
envolvem as obras, eventos, servios de qualificao profissional,
emendas parlamentares, por meio de ONGs, contratos de publicidade,
consultorias. Assim, o quadro investigado mostra os seguintes aspectos:
1. Obras
1. Com a conivncia de agentes pblicos, empresas se unem e fraudam
licitaes para escolher que vai executar uma determinada obra;
2. A firma escolhida para vencer apresenta projeto bsico barato para
garantir vitria na licitao;
3. Com o contrato garantido, ela comea a pedir aditivos. Agentes p
blicos envolvidos ajudam a inchar o valor da obra;
4. O governo para mais caro ou por servios no executados. A fartura
dividida entre polticos e empresrios.
[...]
Aditivos encarecem obras porque incluem providncias inexistentes
nos projetos bsicos. Segundo o prprio governo, os projetos bsicos
so insuficientes em 90% das obras. A fiscalizao identificou vrios
problemas nos contratos do Dnit e da Valec. Num deles, referente
Ferrovia Oeste-Leste (do litoral baiano ao Tocantins), os valores orados
estavam muito acima do necessrio. Em apenas um lote da Oeste-Leste
houve um sobrepreo de R$35 milhes, mesmo aps recomendaes do
TCU. Ao analisar 17 licitaes dos Transportes, auditores constataram
prejuzo total de R$682 milhes, 13,4% de R$5,1 bilhes fiscalizados.
(ROCHA, 2012)
2. Eventos
1. A prefeitura firma um convnio e recebe dinheiro do governo federal
para fazer uma festa ou evento;
2. Essa prefeitura contrata empresas para o evento, sempre por valores
que dispensam concorrncia;
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CAPTULO II
CORRUPO
167
3. Ligadas a polticos, as empresas contratadas superfaturam os preos

dos servios prestados;
4. As empresas passam parte do dinheiro recebido para os polticos
envolvidos.
[...]
Num levantamento recente, com base em convnios firmados pelo
Ministrio do Turismo, o governo identificou irregularidade em de
zenas de contratos com municpios e entidades diversas, inclusive
para a realizao das tradicionais festas de So Joo. J so mais de
R$13 milhes sendo cobrados de prefeituras. Entre os municpios
reprovados, So Joo da Barra, no Rio de Janeiro, recebeu mais
R$500 mil para organizar o 6o Circuito Junino. Os responsveis, segundo
a CGU, no apresentaram documentos para comprovar o correto uso
de todo o dinheiro. (ROCHA, 2012)
3. Servios de qualificao profissional

1. ONGs ou outras entidades sem fins lucrativos ligadas a polticos se
habilitam no governo federal para oferecer cursos profissionalizantes;
2. O governo paga as entidades de acordo com o nmero de cursos,
professores e alunos propostos;
3. As entidades corruptas inventam cursos, aumentam o nmero de
alunos e simulam a contratao de professores;
4. Depois, enviam ao governo relatrio com dados fajutos para acobertar
os desvios.
[...] Em agosto de 2011, o ento secretrio executivo do Ministrio
do Turismo, Frederico Costa, e outras 35 pessoas, entre empresrios
e servidores pblicos, foram presos acusados de participar de uma
quadrilha que fraudava convnios da pasta. Os recursos deveriam
ser aplicados no treinamento em turismo no Amap. Depois de
colher indcios de que pelo menos R$4 milhes foram desviados, a
Polcia Federal realizou a Operao Voucher. As fraudes, de acordo
com as investigaes, tinham como piv o Instituto Brasileiro de
Desenvolvimento de Infraestrutura Sustentvel (Ibrasi), sediado em
So Paulo. Tudo sugere que se trata do tpico caso de desvio por meio
de simulao de cursos de qualificao profissional. (ROCHA, 2012)
4. Emendas parlamentares
1. Deputados e senadores incluem no Oramento da Unio propostas
para direcionar gastos do governo federal;
2. Os parlamentares negociam com o Palcio do Planalto a liberao do
dinheiro, que normalmente beneficia seus redutos eleitorais;
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3. O parlamentar influencia na contratao de quem vai executar o

servio bancado com os recursos de sua emenda;
4. Com a contratao de empresas aliadas, falsificao de notas e si
mulao de servios, parte do dinheiro desviada.
[...] Funciona assim: cada deputado ou senador pode incluir at
R$15 milhes por ano no Oramento da Unio. O parlamentar coloca o
que quiser. Pode ser a construo de uma ponte, a contratao de uma
ONG ou a compra de um equipamento. Assim, considerando quatro
anos de mandato, cada um dos 513 deputados pode influenciar no
destino de R$60 milhes ao longo de uma legislatura. So, portanto,
quase R$30,8 bilhes potencialmente manipulveis. No Senado, com 81
parlamentares e mandato de oito anos, o valor total potencialmente sob
influncia direta da Casa chega a R$9,7 bilhes por legislatura. Total do
Congresso: R$40,5 bilhes. um dinheiro e tanto para um poder cuja
responsabilidade institucional no gastar, mas fiscalizar o governo e
aprovar o Oramento. (ROCHA, 2012)
5. ONGs
1. Com a ajuda de polticos, a ONG firma convnio com o governo;
2. O governo paga a ONG por determinado servio;
3. A ONG contrata empresas para executar os servios. As empresas
devolvem o dinheiro para os participantes do esquema;
4. Os responsveis pela ONG forjam documentos e notas fiscais e enviam
ao governo, como se o dinheiro tivesse sido investido.
[...] Somente em 2011, mais de 73 mil entidades repartiram mais de
R$2,7 bilhes de dinheiro pblico. O problema que no h garantia
sobre a efetiva aplicao dos recursos. Nada impede que hoje uma
prefeitura faa um convnio com uma ONG para tocar a Educao inteira
do municpio. Ou a Sade inteira. Ou uma obra, diz Luiz Navarro, da
CGU. A camos no problema real: quem escolheu a ONG? Por que
ela foi escolhida? A quem ela pertence? A gente v coisas absurdas
nas prestaes de contas, como ONGs ditas sociais que cuidam at de
trnsito. (ROCHA, 2012)
Anota-se, por oportuno, que uma CPI para investigar a atuao

das ONGs foi concluda sem completar o seu trabalho.
6. Contratos de publicidade
1. Os editais so direcionados para escolher determinadas empresas;
2. As concorrentes apresentam preos fictcios na proposta;
3. Depois de vencer, a agncia corrupta subcontrata empresas ligadas
a seu padrinho poltico;
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CORRUPO
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4. Tambm pode superfaturar na compra de materiais e servios

previstos no contrato. (ROCHA, 2012)
a modalidade de corrupo em moda. No Mensalo afloraramse os desvios.

No caso do mensalo, o dinheiro pblico desviado seria proveniente
de contratos de publicidade firmados pelo governo com o empresrio
e publicitrio Marcos Valrio. Essa foi a concluso da Polcia Federal.
A parcela mais significativa dos recursos, segundo a investigao, saiu
dos cofres do Banco do Brasil, de um fundo de publicidade chamado
Visanet. Esse Visanet destinado a aes de maketing do carto da
bandeira Visa. As agncias de Valrio produziram aes publicitrias,
mas a maioria dos valores repassados pelo governo teria servido para
abastecer o mensalo. Caber aos ministros do Supremo Tribunal
Federal, em julgamento previsto para este ano, dizer se essa tese procede.
(ROCHA, 2012)
Ouvido, o Procurador Lucas Furtado do TCU assegurou que, na

sua percepo, os corruptos migraram de grandes obras pblicas para
contratos de publicidade porque mais difcil fiscalizar.
H um fato que se repete e fora a reflexo. A agncia de
publicidade e o seu marqueteiro da campanha vencedora acaba
contratada pelo governo seno exclusivamente com as fatias mais
generosas do belo publicitrio.
7. Consultorias
1. rgos do governo usam o critrio subjetivo da notria especiali
zao para contratar empresas de consultoria sem fazer licitao;
2. A consultoria pertence a pessoas ligadas ao poltico;
3. O servio nem executado ou feito sem nenhum rigor;
4. A empresa de consultoria recebe o pagamento e repassa o dinheiro
aos polticos ou agentes pblicos envolvidos.
[...]
Para comear, servios de consultoria somente deveriam ser contratados
para a execuo de atividades que, comprovadamente, no possam ser
desempenhadas por servidores permanentes da administrao pblica.
Mas no bem isso o que se observa. Usa-se o critrio de notria
especializao para justificar a contratao de consultores (pessoas
fsicas ou jurdicas) sem fazer licitao, outro conceito nada objetivo.
(ROCHA, 2012)
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Como se pode ver, esses so os casos mais notrios, o que no

impede uma enorme variedade de reas afetadas. Em seguida veremos
outros casos concretos que ilustram a questo da endemia.
Os setores de licenas e autorizaes da Administrao Pblica
so muito vulnerveis. Contribuem para isso trs fatores principais: (i)
excessiva e complexa burocracia; (ii) falta de transparncia do processo;
(iii) abusos dos particulares no exerccio da atividade licenciada ou
autorizada. o que se extrai de dois casos no Municpio de So Paulo.
8. Alvars de construo
O caso mais antigo revelou um esquema de extorso de fiscais da
prefeitura para liberar construes civis e reformas em casas e prdios.
Denncia de uma empresria ao Ministrio Pblico levou priso
o chefe dos fiscais da Administrao Regional de Pinheiros. Marco
Antnio Zeppini cumpriu pena de cinco (5) anos de priso (1998). Dez
anos mais tarde o Ministrio Pblico denunciou um novo esquema de
propinas para concesso de licenas na Prefeitura de So Paulo. Com
a participao de servidores, Secretrios Regionais e Vereadores da
Cmara Municipal de So Paulo, o esquema arrecadava recursos dos
vendedores ambulantes (camels). O pagamento de propinas ultra
passou R$436 milhes.
No comeo de 2008 os camels procuraram o Ministrio Pblico
para informar que estavam pagando propinas aos fiscais (de R$20,00
a R$30,00). Apresentaram uma relao de 2007/2008 que revelava
que apenas na Regio do Brs onde se concentravam sete (7) mil
ambulantes os subornos eram de R$800 mil mensais.
As pequenas corrupes tambm foram investigadas pela Uni
versidade Federal de Minas Gerais (UFMG), em parceria com o Instituto
Vox Populi. Segundo divulgado pelo Ministrio Pblico de Minas
Gerais, cerca de 20% dos brasileiros, ou seja, um em cada quatro no
as v como corrupo.
2.10.9 Percepo e tolerncia popular

Pesquisa feita pela Universidade Federal de Minas Gerais
(UFMG) e o Instituto Vox Populi mostra que pelo menos quatro prticas
de corrupo no so vistas assim pelos brasileiros. Uma lista elabo
rada com a colaborao do Promotor de Justia Jairo Cruz Moreira,
Coordenador Nacional da campanha O que voc tem a ver com a
corrupo aponta dez atitudes comuns dos brasileiros.
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So elas:
1. No fornecer Nota Fiscal;
2. No declarar Imposto de Renda;
3. Tentar subornar o guarda para evitar multas;
4. Falsificar carteirinha de estudante;
5. Dar/aceitar troco errado;
6. Roubar TV a cabo;
7. Furar fila;
8. Comprar produtos falsificados;
9. No trabalho, bater ponto pelo colega;
10. Falsificar assinaturas.
Segundo ele, muitas pessoas no enxergam o desvio privado
como corrupo. S levam em conta a corrupo no ambiente pblico
(CONSULTOR JURIDICO, 2012).
Ainda de acordo com a pesquisa acima, 35% dos entrevistados
dizem que algumas coisas podem ser um pouco erradas, mas no
corruptas, como sonegar impostos quando a taxa cara demais (CON
SULTOR JURIDICO, 2012).
2.11 Medir a corrupo

O Banco Mundial identificou a corrupo como o maior obst
culo ao desenvolvimento econmico e social (WORLD BANK, 2001).
Claro que essa afirmao veio cercada de cautelas, especialmente as
crticas de Tanzi (1998) e Rose-Ackerman (2001). Igualmente, ressalva
que a definio de corrupo varia muito e que the most widespread
one seems to be the misuse of public office for private gain (ROSEACKERMAN, 1999 apud DREHER et al., 2012, p. 2). No mesmo docu
mento, os autores afirmam que o Banco Mundial estimou que more
than US$1 trillion is paid in bribes each year and that countries that
tackle corruption, improve governance and the rule of law could
increase per capita incomes by a staggering 400 percent (DREHER
et al., 2012, p. 2).
Essa estimativa tem sido repetida em vrios papis de trabalho
ou de estudos do Banco Mundial, especialmente os assinados pela con
ceituada doutrinadora Susan Rose-Ackerman (2001). Como sabido,
uma das mais antigas pesquisadoras cientficas do fenmeno da
corrupo e de suas consequncias na vida dos povos.
De qualquer maneira muito difcil medir objetiva e diretamente a
corrupo. Um dos esforos pioneiros nesse sentido foi desenvolvido por
Mauro, considerando o impacto da corrupo sobre o desenvolvimento
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econmico. Nesses estudos ele considera que a presena de altos nveis

de corrupo ou a sua disseminao, em um dado pas, tem como
consequncia baixas taxas de desenvolvimento econmico e de inves
timentos (MAURO, 1995).
Os mtodos utilizados para medir o fenmeno so muitos entre
os economistas. O que provoca menor nvel de discusso entre o pblico
o da percepo desenvolvido por Lambsdorff e adotado desde 1995,
pela Transparncia Internacional.
Todos, de qualquer modo, explicam a presena da corrupo
mediante o estudo de causas e indicadores geralmente aceitos. Entre
esses merecem destaque: (i) os fatores polticos; (ii) os fatores histricos;
(iii) os fatores sociais e culturais; e (iv) os fatores econmicos.
Entre os fatores polticos so avaliados aspectos da organizao
democrtica e da efetividade e legitimidade do seu sistema judicial.
Consideram ainda, sob o aspecto histrico, a difcil separao entre
condicionantes decorrentes desse fator e a operao do regime demo
crtico e dos seus sistemas de controle, em particular, o judicial. Entre os
fatores sociais e culturais so muitas as variveis (familiares, religiosas,
tnicas, tribais) que influem na maior ou menor incidncia de compor
tamentos corruptos. Sob o domnio dos fatores econmicos so desta
cados trs aspectos: (i) grau de abertura da economia; (ii) volume de
recursos naturais disponveis; e (iii) tamanho do setor pblico. Governos
de economia fechada restringem o comrcio e o fluxo de capitais. A
falta de competio livre gera corrupo nas relaes de mercado. A
concentrao na explorao e exportao de poucos recursos naturais
gera oportunidades de rent-seeking.
A mesma avaliao feita em relao dimenso da burocracia,
excessiva regulao e dependncia do governo (licenas, permisses,
autorizaes) para as atividades privadas. Por ltimo, a excessiva tribu
tao para manter a imensa burocracia em funcionamento (DREHER
et al., 2012, p. 5).
2.12 Os indicadores da Transparncia Internacional

A Transparncia Internacional (TI) uma Organizao No
Governamental (ONG) que tem como objetivo combater a corrupo.
Criada em Berlim (Alemanha) em 1993, sob a liderana do Professor
Peter Eigen antigo funcionrio do Banco Mundial destina-se a
combater a corrupo, a partir de cinco perspectivas: (i) corrupo pol
tica; (ii) corrupo em contratos internacionais; (iii) corrupo no setor
privado; (iv) convenes internacionais para prevenir a corrupo; e
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CORRUPO
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(v) pobreza e desenvolvimento. A Transparncia Brasil no trabalha

com casos isolados ou especficos de corrupo. Desenvolve, a partir de
indicadores internacionais, mtodos e ferramentas para a identificao
e combate da corrupo.
2.13 ndice de Percepo da Corrupo

O Professor Johann Graf Lambsdorff (Universidade de Passau)
colaborou para a construo do ndice de Percepo da Corrupo
(IPC), da TI, e assegura que evidncias sugerem que uma melhora
de um ponto percentual no IPC aumenta a afluncia de capital em
0,5 ponto percentual do Produto Interno Bruto (PIB) e em 4 pontos
percentuais nas receitas de um pas (LAMBSDORFF, 2008). uma
previso estimulante para lutar contra a corrupo. Se se levar em
conta as variveis negativas como se viu antes que podem ser
contidas ou mesmo eliminadas, ter-se- mais nimo para agir contra
a corrupo em todas as suas formas. As causas ou fatores polticos
so provavelmente as mais fceis de enfrentar. A transparncia nos
negcios pblicos e nas eleies tende a inibir a corrupo em suas
variveis poltica e eleitoral. Restaro os demais fatores que demandam
mais tempo e outros mecanismos, entre os quais a educao, a tica
e a prosperidade, a partir de reformas de base. De qualquer maneira
nesse ponto se trata das possibilidades concretas de identificar, medir
e avaliar objetivamente as consequncias do fenmeno, relacionadas
sua dimenso.
Esse ndice usado pela TI e aguardado com expectativa a cada
ano no um mtodo de medir a corrupo sem contestaes. H vrios
autores que apresentam restries sua eficincia e eficcia. Afinal, as
dez ou doze metodologias sobre as quais se constri o ranking do IPC
tm seus prprios conceitos de corrupo, dos seus efeitos positivos e
negativos, de suas causas e da real influncia nos demais ndices que
medem o grau de desenvolvimento econmico e social dos povos.
Agora, o ndice ou pesquisa que merece a mais ampla divulgao
pela mdia e o mais conhecido, fora do mundo acadmico.
O IPC o mais usado pelos governos quando melhoram de po
sio, e pelos partidos de oposio quando ocorre o inverso. Tambm
respeitveis instituies nacionais que a exemplo da TI se dedicam
a combater a corrupo usam-no para avaliar o pas e os governos
onde atuam. o que explica em seu site o Instituto ETHOS de Empresas
e Responsabilidade Social:
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Salomo Ribas JUnior

O que corrupo e como o IPC a mede? A corrupo o abuso do poder

confiado para ganhos privados. Esta a definio de trabalho usada pela
TI, aplicada a ambos os setores, pblico e privado. O IPC focaliza-se na
corrupo no setor pblico, a corrupo que envolve agentes pblicos,
servidores civis ou polticos. Os dados utilizados para compilar o ndice
incluem questes relacionadas ao abuso do poder pblico e tem o foco
em suborno de agentes pblicos, propinas em contratos pblicos, fraude/
desfalque de fundos pblicos e nas questes que exploram a intensidade
e a eficcia dos esforos anticorrupo no setor pblico. Como tal, cobre
ambos os aspectos administrativos e polticos da corrupo. Ao produzir
o ndice, as notas dos pases ou territrios para as questes especficas
relacionadas corrupo nas fontes de dados so combinadas para
calcular uma nica nota para cada pas. (ABRAHO, 2012)
Outro aspecto que o ETHOS ressalta a circunstncia de o ndice

ser baseado apenas em percepes e o uso de 17 fontes de dados de
13 instituies para o perodo de 2009 a setembro de 2011.
Por que o ndice baseado apenas em percepes? A corrupo geral
mente envolve atividades ilegais, as quais vm luz apenas por meio de
escndalos, investigaes ou processos. Assim, difcil avaliar os nveis
absolutos de corrupo em pases ou territrios com base em dados
empricos. Possveis tentativas de fazer isso, tais como pela comparao
de subornos relatados, pelo nmero de processos apresentados ou pelos
casos tratados pela Justia diretamente ligados corrupo no podem
ser tomados como indicadores definitivos dos nveis de corrupo. Ao
contrrio, eles mostram quo eficazes so os ministrios pblicos, os
tribunais ou a mdia na investigao e exposio da corrupo. Um
mtodo confivel de compilar dados comparveis do pas captar as
percepes daqueles em posio de oferecer avaliaes de corrupo
do setor pblico daquele pas. (ABRAHO, 2012)
No livro Medindo a corrupo, os autores Samford e Shacklock

(2006, p. 211) avaliam, a exemplo de outros autores, que h uma grande
corrupo que permeia os mais altos cargos dos governos nacionais
levando a uma grande eroso da confiana em um bom governo, da
prevalncia das regras legais e da estabilidade da economia.
De outra parte, os mesmos autores identificam a pequena cor
rupo que envolve trocas de pequenas somas de dinheiro, a concesso
de pequenos favores para os que buscam tratamento preferencial ou o
emprego para amigos e parentes em posies inferiores.
A diferena entre as modalidades no elimina as distores que a
grande e a pequena corrupo provocam (SAMFORD; SHACKLOCK,
2006, p. 211).
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CORRUPO
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Essas questes so colocadas no texto de Petter Langseth sobre

Why Measure? na publicao organizada pelos autores citados.
Outro ndice produzido pela TI o da percepo do suborno
transnacional. o exame dos pases corruptores ou das empresas que
se valem dessas prticas para conseguir negcios no exterior. O mesmo
procedimento condenado pela OCDE criminalizado em vrios pases,
como se viu anteriormente.
O Bribe Payers Index (ndice de Pagadores de Suborno) foi feito
com 2.742 empresrios de 26 pases. Em pauta estava o pagamento
de suborno de empresas dos 22 pases maiores exportadores. Dessa
pesquisa nasceu um ranking. Nas primeiras posies, estavam os pases
cujas empresas tm os menores ndices de corrupo. Nos ltimos
lugares, os pases com empresas mais corruptoras. Os pases com
menos corrupo so a Blgica e o Canad. O Brasil est em 17, ao lado
da Itlia. Entre as empresas que mais oferecem subornos esto as que
prestam servios pblicos, de construo, imobilirias e petrolferas. As
mais honestas so as do ramo da pesca, informtica e bancos. Os dados
so do Instituto ETHOS, baseados em notcias do Jornal O Estado de
So Paulo, de 09 de dezembro de 2008. Na atualidade, a TI considera
que quando empresas subornam para ganhar contratos, engraxar
as rodas da burocracia, contornar as regras, elas no apenas preju
dicam seus competidores, mas tambm as sociedades onde operam
(TRANSPARNCIA INTERNACIONAL, homepage, risted, 10 set. 2012).
A pergunta da ltima pesquisa (2011/2012) foi a seguinte: Durante
os ltimos 12 meses voc acredita que a sua companhia deixou de
vencer um contrato ou ganhou novos negcios neste pas, porque um
competidor pagou suborno?. 73% dos entrevistados disseram no,
mas 27% responderam sim. No Brasil, a relao foi de 66% de respostas
negativas para 34% positivas. A pesquisa envolveu 3.000 homens de
negcios em 30 diferentes pases, e foi aplicada de maio a julho de 2011,
referindo-se percepo ou certeza em relao aos 12 meses anteriores.
No Brasil, houve algumas tentativas de medir a corrupo e
mesmo de calcular os prejuzos diretos sobre as contas pblicas.
Pelo IPC da TI, a posio do Brasil at novembro de 2011 estava
em 73 lugar na classificao geral, prximo de pases com sistemas
de governos no to democrticos quanto e com conflitos tnicos e
sociais violentos.
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Salomo Ribas JUnior

2.14 Outras tentativas de medir a corrupo

As entidades e pesquisadores que se propuseram a medir a
corrupo no Brasil encontraram as mesmas dificuldades conceituais
j referidas. A utilidade da medida est mais vinculada ao aspecto
didtico-pedaggico da pesquisa do que exatido matemtica dos
recursos pblicos desviados. No fundo, o que se busca so nmeros
que deem uma ideia de grandeza da drenagem de recursos do errio
para ganhos privados.
Um dos estudos foi feito pela Federao das Indstrias de So
Paulo (FIESP), por meio de equipe tcnica do seu Departamento de
Competitividade e Tecnologia (DECOMTEC). O estudo foi motivado por
pesquisa do IBOPE que apontou, em 2008, que a corrupo o segundo
problema na ordem de preocupaes dos brasileiros. Foi superada
apenas pelas preocupaes com a segurana pblica. Na mesma linha,
os estudos da TI junto iniciativa privada, em 2003, consideraram a
corrupo o segundo maior obstculo ao desenvolvimento empresarial.
frente apenas est a elevada carga tributria.
A corrupo pode prejudicar seriamente o desempenho econmico de
um pas. Entre uma srie de problemas, a corrupo afeta as decises
de investimentos, limita o crescimento econmico, altera a composio
dos gastos governamentais, causa distores na concorrncia, abala a
legitimidade dos governos e a confiana no Estado. Por meio desses
fatores, a corrupo compromete a competitividade do pas, na medida
em que aumenta o custo do investimento produtivo e prejudica a
estabilidade do ambiente de negcios. (FIESP, 2010, p. 7)
Superando o problema da conceituao da corrupo e ado

tando os critrios do Banco Mundial, a corrupo um desvio dos
deveres associados a um cargo pblico para o benefcio privado. Mas
esse conceito pode ser estendido para englobar o benefcio a partidos
polticos familiares e classes.
As causas apontadas para a existncia do mal no Brasil so co
nhecidas: (i) elevado poder discricionrio; (ii) baixo nvel dos salrios;
(iii) sistema poltico; e (iv) desigualdade social e de direitos.
A metodologia escolhida foi considerar o IPC da TI do Brasil e
de outros pases em comparao com outros indicadores nos mesmos
pases. Assim: (i) esforo na reduo da corrupo percebida; (ii) relao
entre IPC e indicador de efetividade do governo; e (iii) relao entre o
IPC e o indicador de eficcia da lei.
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CAPTULO II
CORRUPO
177
As concluses iniciais apontaram que:

Com um IPC de 3,70 em 2009, o Brasil ocupou a 75 colocao no ranking
de corrupo percebida de 180 pases, cuja mdia do IPC foi de 4,03,
indicando que a corrupo percebida no Brasil bastante elevada e
superior mdia dos pases.
Elevada burocracia e a fragilidade das instituies reduzem a eficincia
da administrao pblica brasileira, o que, aliado baixa eficincia do
Sistema Judicirio, resultam, em mdia, trs pontos aqum dos indi
cadores observados nos pases da OCDE e nos Selecionados. (FIESP,
2010, p. 7)
Na sequncia, o mesmo estudo demonstra que os piores ndices

de governana esto relacionados com a maior percepo da corrupo,
como se observa na tabela colacionada:
Tabela 1 Comparao entre pases Relao entre governana e corrupo
Fator
Indicador
Brasil
Pases selecionados
OCDE
Efetividade do governo*
5,00
8,05
7,70
Qualidade da
regulao*
6,20
8,81
8,61
Eficcia da lei*
5,10
ndice de percepo da
corrupo**1
3,70
Burocracia
Eficincia da
Administrao
Pblica
Sistema Judicirio
8,88
8,61
Corrupo
7,53
6,98
Fonte: * Indicadores de Governana do Banco Mundial (2008).

** Transparncia Internacional (2009). Elaborao: Decomtec/FIESP (2010, p. 14).

1
Observaes: Quando maior o ndice, menor a corrupo percebida.
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178
Salomo Ribas JUnior

Aps outras demonstraes, o estudo da FIESP anota que os

pases em que a corrupo percebida menor o PIB per capita e o IDH
so mais elevados e maiores, tende a ser a sua competitividade. Sempre
comparando indicadores procura conceituar o custo da corrupo defi
nindo: o custo da corrupo representa o montante de recursos que
desviado das atividades produtivas para as prticas corruptas. Foram
selecionados 95 pases que reuniam todas as informaes para permitir
as comparaes e as concluses. Assim, conclui-se que:
Na mdia do perodo (1990 a 2008), o Brasil possui um produto per
capita observado de US$7.954 e um IPC de 3,65. Se possusse um nvel de
percepo da corrupo igual a mdia dos pases Selecionados de 7,45,
o produto per capita do pas passaria a US$9.184, ou seja,um aumento
de 15,5% na mdia do perodo 1990-2008 (equivalente a 1,36% ao ano).
(FIESP, 2010, p. 25)
Usando como referncia a mdia do IPC desses pases (7,45),

calcularam que no perodo de 1990 a 2008 o custo mdio anual da cor
rupo para o Brasil era de US$8,8 bilhes. A preos correntes de 2008,
o custo anual de R$41,5 bilhes, o que corresponde a 1,38% do PIB.
Depois, avaliando aspectos do controle frgil, os estudos apontam
que se houvesse mais rigor, estariam substancialmente reduzidos os
pagamentos de subornos, propinas e superfaturamento de compras
governamentais.
Se o pas tivesse o mnimo terico de corrupo percebida (IPC igual
a 10), maior seria o montante de recursos disponveis, liberados pela
inexistncia das prticas corruptas. Na medida em que este montante
maior de recursos ainda se destina corrupo, ele representa um custo
para o pas (o custo da corrupo). Se o pas apresentasse um controle
ainda maior da corrupo (IPC igual a 10), o custo mdio anual da
corrupo para o Brasil estimado em R$69,1 bilhes (preos correntes
de 2008), o que corresponde a 2,3% do PIB. (FIESP, 2010, p. 26)
Em resumo, os estudos da FIESP, considerando-se o perodo

1990-2008:
- se o IPC do Brasil for de 7,45, semelhante mdia dos pases
selecionados, estima-se um custo mdio anual da corrupo
de 1,38% do PIB; e
- se o IPC do Brasil for de 10,0, estima-se um custo mdio anual
da corrupo de 2,3% do PIB.
21/07/2014 11:49:22
CAPTULO II
CORRUPO
179
Assim, o estudo conclui que o custo mdio da corrupo no

Brasil estimado entre 1,38% a 2,3% do PIB, isto , de R$41,5 bilhes a
R$69,1 bilhes (em reais de 2008) (FIESP, 2010, p. 27).
J a revista Veja (26.10.2011, ed. 2240) atualizou esses estudos e
valendo-se dos seus dados e informaes chegou a valores de perdas
com a corrupo bem mais altos. oportuno registrar que essa revista
teve como matria de capa o tema corrupo quase uma centena de
vezes nos ltimos anos.
O dado alarmante: R$720 bilhes de reais roubados nos ltimos
10 anos. Desse total, 51% so de verbas federais, 30% dos governos esta
duais e 19% dos municpios. Estima a publicao que foram descobertos
formalmente R$7 bilhes e efetivamente recuperados apenas R$500
milhes de reais. Os percentuais referem-se aos gastos, considerando-se
a estimativa que a corrupo segue a mesma proporo.
Assim, tem-se que a corrupo drena anualmente R$85 bilhes
de reais, o que equivale a 2,3% do PIB. O mesmo levantamento aponta
os ministrios do governo federal e o montante das irregularidades
apontadas:
Sade (R$2,2 bilhes de reais); Integrao Nacional (R$1,1 bilho de
reais); Educao (R$700 milhes de reais); Fazenda (R$617 milhes
de reais); Trabalho e Emprego (R$475 milhes de reais); Planejamento
(R$440 milhes de reais); Meio Ambiente (R$260 milhes de reais); Cul
tura (R$184 milhes de reais); Cincia e Tecnologia (R$130 milhes de
reais); Previdncia (R$120 milhes de reais). (Veja, 2011, p. 77)
Com esses R$85 bilhes seria possvel aumentar R$443 reais

o PIB per capita do brasileiro, que passaria de R$19.265,00 reais para
R$19.708,00 reais. Poderia tambm retirar da misria 16 milhes de
pessoas, erradicando a misria e ainda sobrariam R$5 bilhes de reais.
So inmeros os outros benefcios que poderiam ser custeados
com o dinheiro que vaza para o ralo da corrupo. Para ter ideia da
grandeza do montante, basta que se diga que poderia pagar o Bolsa
Famlia de 13 milhes de pessoas por mais dois anos. Ou construir 36
mil quilmetros de estradas (17% da malha atual).
No mesmo perodo (10 anos) em que foram desviados R$720
bilhes, segundo a FIESP, a Controladoria Geral da Unio (CGU) ana
lisou 15 mil contratos da Unio com os Estados, Municpios e ONGs.
Encontrou irregularidades em 80% deles. Os desvios encontrados
so aqueles R$7 bilhes acima referidos. Foram recuperados apenas
R$500 milhes. O que permite dizer, segundo a revista Veja (2011),
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180
Salomo Ribas JUnior

que a cada 100 reais roubados, apenas 7 centavos so recuperados. O

custo elevado da corrupo no Brasil prejudica o aumento da renda, o
crescimento do pas, compromete a possibilidade de oferecer popu
lao melhor qualidade de vida e s empresas um ambiente de negcios
mais estvel (Veja, 2011, p. 77).
Este o quadro que responde s indagaes sobre o montante
dos recursos pblicos desviados. No , frise-se, um quadro preciso,
pois os estudos no superaram as dificuldades apontadas para medir
a corrupo, apenas d uma ideia.
As propostas de melhoria do controle sobre este assunto sero
citadas nas concluses da presente obra.
2.15 Outro mtodo de medio

Uma interessante pesquisa foi desenvolvida (CHEUNG; RAU;
STOURAITIS, 2012) para tentar descobrir quanto as firmas pagam
em subornos e quais os benefcios que conseguem. De acordo com o
resumo do trabalho publicado, foram analisados 116 casos significativos
de suborno envolvendo 107 empresas listadas publicamente em 20
stock markets. Todas haviam informado que subornaram servidores
pblicos de 52 pases ao redor do mundo, no perodo de 1971 a 2007. A
lista inclui empresas como Siemens, BAE Systems, Hyundai, Lockheed
Martin, entre outras. Os redatores do documento afirmam no se tratar
de casos isolados.
Segundo uma pesquisa atribuda ao Dow Joncs State of AntiCorruption Survey, no ano de 2011 mais de 405 das firmas reclamaram
que perderam negcios para concorrentes que agiram desonestamente.
Em 2006, outra pesquisa da OCDE informa que 11% das firmas subor
naram em outros pases a mesma organizao. Em relao aos pases
em desenvolvimento, sobe para 26% o ndice de firmas subornando
para obter negcios (CHEUNG; RAU; STOURAITIS, 2012).
Na amostragem dos pesquisadores, estes acentuam:
How much do firms bribe? We measure the size of bribes in four different
ways: absolute size, bribe as a proportion of the firms sales or assets,
and bribe as a proportion of the size of the contract (a bribe tax).
The median bribe in our sample is $2.5 million. We find that abnormal
firm performance (relative to a control sample) and the rank of the
politicians bribed significantly affect the magnitude of the bribes paid.
Firms that pursue higher sales growth, and under-performing firms
pay larger bribes. In line with McMillan and Zoido (2004), we find that
politicians with greater hold-up power (heads of state, presidents, prime
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CAPTULO II
CORRUPO
181
ministers, ministers and members of parliament) receive larger bribes.

These bribes may also reflect the fact that highranking politicians can
deliver contracts to firms with higher probability. (CHEUNG; RAU;
STOURAITIS, 2012, p. 4)
Quanto aos benefcios, o mesmo documento assinala:

What benefits do firms receive from paying bribes, and how are the
rents divided between politicians and firms? We use three measures
of benefits: the net benefits that firms receive (difference between the
firms change in market capitalization and the bribe payment), the gross
benefit per dollar of bribe (ratio of the change in market capitalization
divided by the bribe payment), and the proportion of the rents received
by government officials (ratio of the bribe payment over the sum of bribe
payment and increase in the firms market capitalization). Firm market
value increases by 11 dollars, on average, for each dollar of bribe they
pay. This figure is in line with estimates made by the U.S Department
of Justice, which arrived at a similar estimate of 10 dollars (Karpoff,
Lee, and Martin, 2010). Interestingly, we find that firms that pay bribes
in foreign countries, and firms that bribe higher ranking government
officials do not appear to receive larger benefits. High-ranking politicians
are able to capture the rents from large contracts in the form of larger
bribes. (CHEUNG; RAU; STOURAITIS, 2012, p. 5)
Entre aspectos das concluses, os pesquisadores relembram o

universo da pesquisa: 107 empresas de capital aberto em 20 mercados
que tenham subornado funcionrios pblicos em 52 pases. Outra
comparao pode ser feita com uma amostra de concorrentes que no
tenham se envolvido com suborno. Na mesma concluso apontam
limitaes: (i) a pesquisa est concentrada em grandes incidentes de
corrupo; (ii) a amostra de empresas que surpreendidas pagando
subornos tiveram a prtica amplamente divulgada. O fato que projetos
importantes e vultosos foram conquistados por meio de subornos.
Outras facilidades especialmente tributrias foram obtidas com
o pagamento de suborno a funcionrios pblicos. Da o dado que de
monstra um excepcional incremento de cada dlar gasto em suborno.
De cada um dlar h incremento para onze dlares.
2.16 Pequenas corrupes

O que provoca escndalo ou pelo menos desperta a ateno so
os atos da grande corrupo. Eles so praticados por agentes situados
em altos nveis hierrquicos dos setores pblico e/ou privado. No raro,
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Salomo Ribas JUnior

182
h conluio ou associao entre agentes dos dois grandes setores da

organizao da sociedade. A corrupo um ato clandestino, escondido,
mas nunca um ato solitrio. A pequena corrupo pode ser praticada
isoladamente. Por exemplo: o peculato de uso de equipamentos do
patrimnio pblico no precisa do concurso de mais de uma pessoa.
Outras pequenas fraudes tambm no exigem a formao de qua
drilha,31 falta de outra denominao. J com a grande corrupo
d-se o inverso. Ningum desvia recursos de uma obra pblica agindo
sozinho. A burocracia no permite a ao isolada. De um lado tem-se
a hierarquia e a segregao de funes. Do outro, o processo admi
nistrativo que impe um fluxo permanente de informaes. Os desvios
de pequena monta que escapam do controle, contados, so constantes.
No se pode desprezar a somatria dos danos causados pela pequena
corrupo.
Um levantamento completo dos desvios anuais no Brasil ainda
est para ser feito. No se pode, contudo, ignorar levantamento feito
pela mdia s tentativas de fraude, a partir de pesquisa da Serasa
Experian (Veja, 2012).
- 16 segundos o intervalo que separa cada uma das tentativas de
pequeno golpe financeiro no Brasil, por meio do roubo de documento
de identidade e falsidade ideolgica. Os criminosos usam dados pessoais
das vtimas para comprar produtos ou obter crditos;
- 989.678 tentativas de fraude foram registradas entre janeiro e julho
de 2012, 11% a mais que no mesmo perodo em 2010. Geralmente, a
prpria vtima quem passa despercebidamente os dados aos golpistas,
quando preenche formulrios em sites suspeitos, por exemplo;
- 37% das tentativas aconteceram no setor de servios, que envolve
seguradoras, imobilirias e servios gerais, como sales de beleza.
o segmento com mais golpes registrados. Em seguida, vm o setor de
telefonia, com 30% (o golpista tenta comprar um celular), e o bancrio,
com 19% (nele, o contrafeitor tenta abrir uma conta bancria e solicitar
cartes de crdito);
- 3,6 bilhes de reais seria o prejuzo total se todos os golpes praticados
no perodo tivessem sido bem-sucedidos. (Veja, 2012, p. 54)
Quanto ao setor pblico, interessante anotar comentrios do

jornal Folha de S. Paulo (30 nov. 1999), em editorial intitulado A grande
corrupo mida.
31
Cdigo Penal Art. 288. Associarem-se mais de trs pessoas, em quadrilha ou bando, para
o fim de cometer crimes: Pena - recluso, de um a trs anos.
Pargrafo nico - A pena aplica-se em dobro, se a quadrilha ou bando armado.
21/07/2014 11:49:23
CAPTULO II
CORRUPO
183
Depois de reconhecer que comum durante as ondas de investigao de

crimes contra o bem pblico a expectativa de que se capturem peixes
grandes chefes poderosos de quadrilhas, polticos e autoridades de
renome, assinala que jamais h cadeia para grandes culpados para
relembrar que [...] a Folha tem mostrado que, se o nvel de corrupo no
Estado grande, muita vez so os pequenos os responsveis pelo esbu
lho. Trata-se da corrupo molecular, do crime aos pequenos bocados,
mas disseminado o bastante para causar muito prejuzo e degradao
moral. (RIBAS JR., 2000, p. 15)
O mesmo jornal viria a anotar, comentando em editorial, a re

nncia de Severino Cavalcanti da Presidncia da Cmara dos Depu
tados, assolado por evidncias contundentes de corrupo mida,
renunciou ontem presidncia da Cmara e ao mandato parlamentar
em discurso que no entrar para a histria (Folha de S. Paulo, 2005).
Ao lado, pode-se relembrar: a teoria dos mil pequenos cortes
ou mil pequenos furos. Alguns ou mesmo uma centena no afetam a
vida de uma pessoa. Mil pequenos cortes provocam no conjunto ou
soma uma hemorragia letal. Alguns pequenos furos em um barril
dgua no esvaziam. Mil pequenos furos dependendo da posio
provocam o esvaziamento total. Com as pequenas corrupes acontece
algo semelhante. Sem falar no dano maior da quebra geral de confiana
e no aviltamento das relaes pessoais.
21/07/2014 11:49:23
PGINA EM BRANCO
24/01/2014 10:57:38
CAPTULO III
tica
Desde que comearam as buscas mais intensas por meios de

conteno dos atos de corrupo no servio pblico, o respeito aos
valores ticos ganhou relevncia. De fato, as leis mais amplas e o agra
vamento das sanes no produziram os efeitos esperados. O aumento
do que os economistas chamam de custo para o corrupto e o corruptor
no inibiu significativamente o desvio de recursos pblicos. O mesmo
se pode dizer relativamente s empresas, ainda que os chamados
custos tenham sido elevados a um aspecto importante: a impunidade.
Ela se d por vrias razes, mas, especialmente, porque enquanto o
instrumental da preveno e do combate est restrito ao direito pblico,
as armas de defesa so muito eficazes para os corruptos, no mbito do
direito privado. Esse cenrio data da ltima dcada do sculo XX e
encontrado com pequenas variaes nos dias atuais.
A busca pelo renascimento dos valores ticos na Administrao
Pblica e privada vem alimentando as discusses no combate
corrupo.
Vive-se, na virada do milnio, uma espcie de reencontro com
a necessidade de valores para a vida em comum. Sobre esse momento
histrico, o poltico democrata-cristo brasileiro Andr Franco Montoro
(1997, p. 2) afirma que quiseram construir um mundo sem tica. E a
iluso se transformou em desespero. E, ainda no mesmo artigo, relata
que no campo do direito, da economia, da poltica, da cincia e da
tecnologia, as grandes expectativas de um sucesso pretensamente neu
tro, alheio aos valores ticos e humanos tiveram resultado desalentador
e muitas vezes trgico.
De fato, um mundo que se v e no se gosta e que leva busca
de um renascimento da tica. E ainda que no se tenha resolvido
satisfatoriamente uma srie de problemas no campo da tica formal
21/07/2014 11:49:23
186
Salomo Ribas JUnior

e da tica material, inclusive a sua separao da moral como campo

distinto do saber humano, h uma busca pela tica. s vezes errtica,
equivocada, mas ainda assim, uma busca, uma desesperada busca.
Essa questo acentuou-se com as denncias, mostrando a con
vivncia da grande e da pequena corrupo nos mais variados setores
da vida em sociedade. A retomada da discusso em torno da tica fez
renascer algumas questes que remontam Antiguidade. Afinal, a
tica inata no ser humano ou foi inventada por ele? O que a distingue
da moral? As respostas a essas perguntas podem ser longas, dema
siadamente longas. Assim, para os objetivos deste texto, trata-se abre
viadamente do assunto procurando responder o que se espera de uma
tica para o servidor pblico.
3.1 Breve definio de tica

tica pode ser simplesmente o conjunto de regras para a boa con
vivncia entre os humanos. Desde a Antiguidade discute-se este tema. O
termo vem do grego (ethos) e se confunde com a moral (do latim mores),
aparentemente um e outro significam morada, costume, hbito. Assim
que se define a tica como parte da filosofia que aborda os fundamentos
da moral, e esta como comportamento ou procedimento, de acordo
com os bons costumes. A tica uma questo que envolve as rela
es humanas, dada a impossibilidade de o ser humano viver isolado
(o animal poltico de Aristteles), ele precisa ter um comportamento
adequado a essa circunstncia.
3.2 tica aristotlica

Aristteles props a procura de um bem supremo que definia
como felicidade. No apenas o dever de ser moral, mas uma conduta
prtica. Aristteles ia mais longe discutindo o que a felicidade, a cons
truo do pensamento, um padro de conduta dos seres humanos. Essa
discusso em torno da felicidade leva, segundo Aristteles, construo
de uma finalidade. as pessoas possuem um sentido especial na vida,
nenhuma ao dirigida ao nada, pelo contrrio, o agir humano dire
cionado a um fim, isto , perseguio dos bens que lhe sejam caros
(ARISTTELES apud LIMA JR., 2010, p. 76).
Imagina-se que essa busca de uma tica vinculada razo e
felicidade importante na construo da tica pblica. O agente pblico
buscaria a segurana na prtica dos seus atos, porque voltados para o
21/07/2014 11:49:23
CAPTULO III
TICA
187
bem coletivo (felicidade) e porque as regras ou valores que elege para

atingir esse fim esto apoiados na razo.
3.3 tica em Kant

Outro pensador, historicamente mais recente, que traz uma
interpretao da moral e da tica Kant. Considera que na tica reaviva
a confiana na racionalidade e na capacidade de o homem tomar deciso
de acordo com o seu arbtrio.
Entende Kant o ser humano como um ente livre e racional que
toma as decises de acordo com o seu arbtrio (LIMA JR., 2010, p. 79).
Mais adiante, o mesmo autor cita o pensador alemo que afirma:
pessoa crtica a que tem posies independentes e refletidas, capaz
de pensar por si prpria e no aceita como verdadeiro o estabelecido
por outros como tal, mas s aps o seu exame livre e fundamentado
(LIMA JR., 2010, p. 79), destacando assim, o papel da razo. O ser hu
mano no tem valores criados pela bondade. por isso que precisa da
imposio do dever. Da a distino entre razo pura e razo prtica.
Ou a distino entre ao por casualidade ou necessidade e ao por
finalidade ou liberdade (CHAU, 2000, p. 170). Enfim, a tica do
dever, porque, dessa forma, racionalmente melhor.
Kant discorda de Aristteles, que via o homem como um todo
e oferece a ideia do dualismo. Vive em um mundo dividido entre os
apetites sensveis e os argumentos da razo (LIMA JR., 2010, p. 79).
Isso o aproxima de Plato e Santo Agostinho.
3.4 A dupla tica de Weber

Max Weber (1999), em clssica palestra do incio do sculo XX,
mais tarde publicada no livro A tica protestante e o esprito do capita
lismo, legou para a posteridade uma curiosa e aparentemente paradoxal
diviso da tica: a tica da convico e a tica da responsabilidade.
No primeiro caso, a virtude provm da moral. regulada por valores
da sociedade que no se discutem. So os bons costumes a serem
respeitados a qualquer preo.
a denominada tica do absoluto, rigidamente formal, trata-se
do ser ou no ser, do bem ou do mal. Pode-se dizer que seu carter
deontolgico.
J a tica da responsabilidade, teleolgica, volta-se para uma
avaliao das consequncias de uma determinada ao. Trata-se de
21/07/2014 11:49:23
188
Salomo Ribas JUnior

levar em conta o maior bem que se pode fazer ou o maior mal que se
pode evitar. A conduta tica est voltada para a eficincia e a eficcia
dos resultados. No campo da poltica seguidamente invocada como
necessria para a realizao do bem-comum.
A isso se refere Weber (1999), quando afirma que envolver-se
em poltica pode pr em risco a salvao da alma, melhor dizendo a
pureza dos princpios e instituies.
3.5 A inveno e o renascimento da tica

Antes de prosseguir deve-se anotar que preciso diferenciar
a tica da moral, at mesmo porque, para os efeitos de anlise da
corrupo, interessa apenas a moralidade administrativa.
Cornu (1998, p. 8) assinala que, os termos moral e tica aparecem
em diversos autores como equivalentes. E com razo, pois eles remetem,
um pela raiz latina, outro pela raiz grega a idia de costumes e de
moral. O mesmo autor estabelece as diferenas. A moral ponto de
referncia de um conjunto de preceitos, voltados para o universal, o
absoluto, produto da sociedade e a pessoa aceita essas regras para
poder viver em sociedade.
De outro lado, a tica aplicao pessoal de um conjunto de
valores livremente eleitos pelo indivduo em funo de uma finalidade
que ele acredita ser boa. Concluindo, ainda, que essa concepo
recupera a diferena estabelecida pelo filsofo Paul Ricouer aquilo
que se pensa ser bom (tica) e aquilo que se impe como obrigatrio
(a moral) (RICOUER, 1990 apud CORNU, 1998, p. 8).
Com essas resumidas premissas pode-se concluir que a inveno
da tica tem seguidores, mas h os que a consideram como um sentir
inato no ser humano. Isso leva a outra questo, pois se estaria assistindo
a um renascimento da tica.
Cornu observa que, mesmo abandonando a ideia do moral como
sinnimo de tica, deve-se conservar o objeto da moral. Depois, baseado
em Kant anota que:
[...] apreenso da tica pode ser submetida a trs nveis de anlise. O
primeiro nvel, descritivo, diz respeito anlise sociogrfica e histrica
das regras morais, no que possuem em comum e naquilo em que
diferem de uma sociedade para outra, de uma poca a outra. O segundo
nvel, normativo, pertence filosofia moral, e procura determinar em
que consiste o Bem e o Mal, o Justo e o Injusto, e procura estabelecer
deveres e direitos. O terceiro nvel, a meta-tica, baseia-se numa tica
21/07/2014 11:49:23
CAPTULO III
TICA
189
reflexiva que pensa, de um lado, sobre as questes epistemolgicas,

lgicas ou semnticas relativas aos dois nveis anteriores e, de outro
lado, ultrapassando o aspecto da crtica formal do discurso moral, sobre
a legitimidade das normas e das prticas. (CORNU, 1998, p. 11)
Dessa forma, pode-se concluir que se tm pensamentos aprio

rsticos e empiristas a respeito da tica. Os primeiros creem que as
razes da tica e dos valores que ela prope esto na conscincia
do indivduo, inata nas pessoas. Os segundos consideram-na fruto do
aprendizado, trata-se de uma inveno. Entre os clssicos apriorsticos
esto Aristteles, Scrates e Plato e entre os modernos Descartes,
Spinoza e Seibuz. So empiristas Auguste Comte, Karl Marx, Emmanuel
Kant. Para esses, a tica o resultado de um processo histrico, uma
criao da inteligncia humana.
3.6 tica e Direito

Se as leis no correspondem aos ideais de justia, porque se
est diante de um problema tico. Se apenas os que podem pagar tm
acesso ao Judicirio, tem-se um serissimo problema tico, mesmo que a
lei seja formalmente igual para todos. Pode-se dizer que fazer boas leis
um problema poltico-jurdico; fazer justia problema tico-poltico.
Na perspectiva da moralidade administrativa e do combate
corrupo, igualmente depara-se com um problema tico, se as pessoas
no so capazes de construir leis eficazes. O problema no diferente
se no se consegue aplicar corretamente a legislao disponvel.
A impunidade uma das causas (incentivos) ao desvio de recur
sos pblicos em benefcios privados (corrupo), que afeta a convivncia
das pessoas. Se tica um dos meios importantes para essa convivncia,
a impunidade no apenas um problema poltico-jurdico, uma questo tico-jurdica. No se trata de criar novas leis ou preencher vazios
legais. Trata-se de fazer funcionar o aparelho estatal e o controle social.
E esse dever compromisso tico.
3.7 tica e a economia

As ltimas crises econmicas inclusive a que estava em curso
quando da redao desta obra (2012) parecem fruto de um sistema
econmico que tem vida prpria.
O que diminuiria ou mesmo anularia a responsabilidade tica
dos que o comandam? Comando esse que exercido por governos,
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Salomo Ribas JUnior

empresas privadas e demais atores da vida econmica. Na verdade,

as crises expuseram aspectos curiosos da lgica econmica. Ela est
centrada em resultados, remunerao do capital, xito econmico de
novas tecnologias. Para atingir esses objetivos no h freios ticos para
a ao empresarial.
Desse quadro que comeam a surgir indagaes sobre os valores
e a misso das empresas.
A busca de novos compromissos empresariais e de novos
meios de controle est presente nas regras da governana corporativa.
Dos nomes de boas prticas de governana corporativa que nasceram
algumas regras de conduta empresarial, hoje incorporadas legislao
de muitos pases, inclusive Espanha e Brasil.
A busca do lucro continua sendo um fator propulsor da eco
nomia pelo menos nos pases de livre-iniciativa mas o fator
responsabilidade social das empresas vem crescendo em importncia.
3.8 Excluso e justia social

Espera-se que a justia social seja objetivo permanente, inarre
dvel das sociedades. essencial que se justifique o lucro do capital
pela retribuio adequada do trabalho. Verifica-se que a organizao do
sistema econmico deve levar em conta tica, a vivncia das pessoas
em sociedade. Ela no pode ser uma construo neutra, natural. A
responsabilidade tica no pode ser do outro, deve ser de cada um e
de todos como coletividade.
Se o sistema econmico-nacional ou mundial produz desi
gualdades, injustias, excluses, ele no um sistema eticamente
eficiente.
3.9 tica e o meio ambiente

Colhe-se o que j foi afirmado em passado no muito remoto
sobre esse aspecto da tica:
O ser humano o senhor da natureza. Ao homem dado o direito de
usufruir de tudo o que a natureza, a terra, a gua, o ar, a floresta, as
riquezas minerais possam proporcionar. E, sendo assim, de acordo com
a moral dominante e os princpios ticos, pensou-se que as suas relaes
com o meio ambiente eram apenas econmicas. No havia nenhum
problema tico a ser considerado na coleta do que precisava para bem
viver. At que, descobrimos assustados, que a natureza tambm finita.
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TICA
191
E mais, descobrimos que a natureza no propriedade da atual gerao,

como no foi das geraes passadas. O meio ambiente um patrimnio
que nos confiado, com direito de uso, mas que no nos pertence por
inteiro. Podemos, at, destru-lo, mas ao fazermos estaremos cometendo
uma grave infrao tica. Ser uma espcie de crime ecolgico que no
apenas contra a natureza, mas em prejuzo dos nossos semelhantes
(os seres humanos) e das geraes futuras. Pronto, estamos claramente
diante de um problema tico. Custou, mas chegamos a essa concluso.
J no aceitamos mais que o sistema econmico considere a natureza
to somente como fonte de matrias-primas para a produo de merca
dorias. Isso torna a prpria natureza uma mercadoria. O trabalho
humano que transforma a natureza em proveito do prprio homem
deve realizar-se de modo auto-sustentvel para ela prpria e para o
ser humano. A voracidade predatria de nosso sistema econmico est
rompendo perigosamente o equilbrio de auto-sustentabilidade entre
o meio ambiente e o homem. Este pode ser considerado um dos mais
cruciais problemas ticos de nossa gerao, por ameaar claramente a
sobrevivncia futura da humanidade e do planeta. Para termos uma
vida digna, preciso que haja vida. (RIBAS JR., 2003, p. 28)
As questes ecolgicas ganharam a importncia devida. Isso

ocorreu pela conscincia popular estimulada por movimentos orga
nizados da sociedade civil, por legislaes adequadas, pela coope
rao internacional e sobretudo pela educao. As crianas e jovens
so pessoas engajadas por convico na defesa do meio ambiente. Isso
pode ser uma esperana para o combate corrupo.
3.10 tica, Administrao e poltica

A construo dos cdigos de tica para servidores pblicos tem
muito a ver com a poltica e suas deficincias.
O cdigo de tica um conjunto de valores e de normas de con
duta que impe ao servidor pblico o respeito a esses valores, lei e aos
princpios gerais da boa administrao pblica. A poltica a cincia e a
tcnica da gesto da coisa pblica. Ambas, poltica e tica, esto muito
prximas, e se confundem nas eleies, escolhas e indicaes de pessoas
para as mais diversas funes pblicas.
Mais do que em outras atividades humanas, encontram-se na
poltica as duas dimenses da tica a que se refere Max Weber: a da con
vico e a da responsabilidade. A primeira a tica do tudo ou nada. A
segunda compatvel com a poltica j definida como a arte do possvel.
a isto que Weber se refere quando afirma que o envolvimento com a
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Salomo Ribas JUnior

poltica pode colocar em risco a salvao da alma, ou melhor dizendo,

da pureza dos princpios e instituies (ARGUELLO, 1996, p. 83).
Tambm no campo da tica, bem como no da corrupo, preciso
recordar que os governos, no ltimo sculo, tiveram teoricamente trs
fases: (i) patrimonialismo; (ii) administrao burocrtica weberiana; e
(iii) administrao gerencial. Isso no quer dizer que uma fase superou
a outra. O comportamento patrimonialista persistiu nas burocracias e
persiste mesmo em setores mais modernos da Administrao Pblica.
Entende-se por patrimonialismo uma caracterstica de um Estado
onde no h distino entre o pblico e o privado. O comportamento
no Brasil herana do domnio portugus (1500-1822). O aspecto mais
nocivo e grave que essa confuso se d na alta burocracia, nas esferas
mais altas da poltica, onde todos se aproveitam do errio para criar ou
suplementar suas rendas. Na literatura brasileira, o livro de referncia
para se identificar e compreender o patrimonialismo o Coronelismo:
enxada e voto, de Victor Nunes Leal (1949). Igualmente, deve-se perceber,
no livro Razes do Brasil, de Srgio Buarque de Holanda (1995), que o
autor traz contundentes observaes sobre a influncia do patrimo
nialismo na formao do povo brasileiro.
Sobre esse aspecto, Ghizzo Neto (2011, p. 11) anota que:
A dominao patrimonial, propriamente dita, se consolida em razo
da formao do conformismo da imutabilidade dos acontecimentos:
Sempre foi assim, e sempre ser!. A passividade, a impotncia e a inca
pacidade de poder de reao, organizao e mobilizao social, reforam
a crena do inevitvel. O sistema patrimonial manipula o exerccio do
poder e delimita as possibilidades sociais porque tradicionalmente
sempre ocorreu dessa maneira. As relaes sociais so estabelecidas
pela obedincia ao Pai-Maior, consagradas pela vivncia pessoal, pelos
laos de intimidade, pela dependncia e pelo dever de fidelidade, enfim,
pela tradio.
A confuso entre o pblico e o privado ocorre sempre em des

favor do primeiro e em favor do segundo. A tica necessria para afastar
essas prticas que persistem neste incio do sculo XXI deve
direcionar para vrios aspectos. Um o problema do comportamento
tico na poltica. Outro o problema da conduta tica na Administrao
Pblica. E, finalmente, o comportamento tico das pessoas (fsicas e
jurdicas) nas suas relaes com o Estado.
Na poltica, entendida como organizao para disputa de
cargos eletivos e conquista de funes de poder, a questo tica no
preponderante. A rigor, essa preponderncia determinada por dois
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fatores: o legal e o apoio popular. As questes de violao da tica

que levam corrupo e consequente sano legal s preocupam os
polticos se chegam ao ponto de se tornarem objetivamente crimes. E
a prtica destes pode levar perda de mandato, da funo pblica ou
suspenso dos direitos polticos. Se a transgresso se situar no plano
da tica, a preocupao muito menor. A censura popular segundo
fator pouco intensa quando se trata de avaliar atos antiticos de
polticos ou administradores pblicos.
Em passado no muito remoto um processo por suspeita de cor
rupo e dois por conduta antitica levaram trs senadores renncia
dos seus mandatos. Esta foi levada a efeito para evitar os respectivos
processos de cassao dos mandatos, que os inabilitaria por anos para
funes pblicas (Constituio Federal, art. 15). Foram os senadores
Antonio Carlos Magalhes e Jos Carlos Almeida (Bahia e Distrito
Federal), por quebra do sigilo do painel eletrnico de votao do Senado,
e o senador Jader Barbalho (Par), por suspeita de irregularidades em
projetos na rea da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste
(SUDENE).
Na eleio imediatamente seguinte, os trs se candidataram a
postos de congressistas e voltaram com extraordinrias votaes ao
Senado (1) e Cmara Federal (2), o que mostra que a transgresso
de normas de conduta tica no provoca rechao na opinio pblica.
Nos anos seguintes, a questo tica no meio congressual viria
a ser muito discutida, particularmente porque envolve congressistas
suspeitos de corrupo. As Comisses de tica das duas Casas, parti
cularmente a da Cmara Federal, afastaram a cassao dos mandatos
ou mesmo uma censura tica de vrios parlamentares. At mesmo uma
nova interpretao da conduta tica foi construda casuisticamente.
Para esses rgos, qualquer deslize tico ou mesmo de improbidade
ou corrupo, cometidos antes do incio do mandato, no deve ser
apreciado pelo Congresso. Mesmo que esses tenham sido praticados
para beneficiar a eleio dos suspeitos.
A Cmara Federal tem um Cdigo de tica dos Parlamentares
e todo um aparato burocrtico para investigar denncias contra seus
membros. Aps a cassao de Jos Dirceu, contudo, a conduta dos
Deputados na Comisso de tica e no Plenrio sofreram alteraes.
O Deputado Pedro Henry ru do mensalo no Judicirio foi
absolvido. Escapou de sano por renncia o Deputado Waldemar Costa
Neto (PL) e, ps-mensalo, um caso emblemtico foi a absolvio
da Deputada Federal Jaqueline Roriz (PMN-DF). Um vdeo mostrou a
Deputada recebendo dinheiro das mos de delator do Mensalo do
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DEM, Durval Barbosa. Porm, o Plenrio da Cmara o absolveu por

265 votos contra 166 a favor da cassao e 20 abstenes. Outros casos
de m conduta tica no ultrapassam o crivo da Comisso de tica.
O que mais uma questo que obriga o renascimento da tica.
A ampla divulgao pela mdia de atos e fatos antiticos ou corruptos
no parece suficiente para barrar eleitoralmente os beneficirios diretos
e indiretos.
H alguns momentos da histria brasileira em que houve notveis
esforos para a superao do patrimonialismo. Isso aconteceu em 1930
com a chegada de Getlio Dorneles Vargas ao Poder. Repetiu-se, ainda
no perodo Vargas, com a criao do Departamento Administrativo
do Servio Pblico (DASP). No perodo do regime militar, entre os
anos de 1964 a 1986, teve-se outro momento importante de reforma
administrativa, que foi em 1967, com a edio do Decreto-Lei n 200, o
qual dispe sobre a organizao da Administrao Federal, estabelece
diretrizes para a Reforma Administrativa e d outras providncias.
Em 1988/1989, o Brasil, por seus representantes, elaborou uma nova
Carta Magna. Essa Constituio nasceu como consequncia lgica do
final do perodo militar. Imaginou-se uma nova ordem republicana e
democrtica. Durante dois anos, o Congresso Nacional ouviu e dis
cutiu os mais variados aspectos da vida brasileira. Ao final, surgiu
um documento singular com uma ampla declarao de direitos e
garantias individuais, ao mesmo tempo em que se buscou instrumentar
o Estado e a Sociedade civil. Essa instrumentao elevou condio
de norma constitucional normas e princpios do direito administrativo,
impregnando a Administrao Pblica de moralidade administrativa,
tica, eficincia, transparncia e obedincia lei. o que se depreende
da leitura do caput do art. 37 da Constituio Federal:
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos
Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios
obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: [...]. (BRASIL, 2012b)
Dessa nova construo surge a necessidade de um Cdigo de

Conduta tica para uma nova Administrao. Na mesma linha, esse
cdigo, seguindo uma tendncia mundial, estabelece regras de conduta
tica para seus agentes pblicos, o que se ver mais adiante, porm,
antes, examinam-se os aspectos da tica profissional.
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3.11 tica profissional

A tica profissional pretende a existncia entre os integrantes de
um grupo ou de uma profisso de uma conscincia profissional.
Para isso so eleitos coletivamente, para que cada profissional adquira
princpios que envolvem a honestidade e a lealdade no trabalho
de uma profisso, de uma empresa ou da Administrao Pblica.
Esses princpios levam em conta a obedincia a normas tcnicas ou
administrativas para execuo de um trabalho da mais alta qualidade.
evidente que se trata da tica particular, porque a profissional
incorpora as regras de convivncia humana. So exemplos: o respeito
aos direitos da pessoa humana; o tratamento respeitoso com os usurios
do produto ou do servio prestado; e a guarda do sigilo do que lhe
confiado em razo da profisso.
Em relao ao ambiente de trabalho, deve-se considerar o res
peito hierarquia e aos colegas e subordinados. Em qualquer atividade
dever tico no valer-se de informaes privilegiadas para ganhos
pessoais, aviltar preos ou condies de trabalho ou fazer ou permitir
que tenha xito o trfico de influncia. Nesse mesmo ambiente,
espera-se do profissional esprito de cooperao, estmulo ao prprio
aperfeioamento e de terceiros e a transmisso adequada da prpria
experincia em benefcio do xito coletivo.
A qualidade no exerccio profissional objetivo tico a ser alcan
ado. essencial a busca da satisfao do cliente ou usurio do produto
ou do servio. Isto , luz da tica profissional, no basta fazer, preciso
fazer bem feito.
No caso das atividades profissionais privadas, evidente que
princpios ticos, especialmente os da qualidade, sejam um imperativo
do mercado.
3.11.1 tica dos mdicos

Conforme a natureza do aspecto da vida do indivduo e da cole
tividade a ser tratado pelo profissional, cresce a importncia da con
duta tica. Um dos cdigos mais antigos o constante do Juramento
de Hipcrates, o pai da medicina. fcil entender a razo de ser dessa
importncia. A medicina, como cincia e tcnica, e o profissional mdico,
tratam de bens preciosos, de valor incalculvel: a sade e a vida humanas.
Tanto assim que, quanto ao primeiro, diz o art. 196 da Cons
tituio Federal brasileira:
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Salomo Ribas JUnior

Art. 196. A sade direito de todos e dever do Estado, garantido

mediante polticas sociais e econmicas que visem reduo do risco de
doena e de outros agravos e ao acesso universal e igualitrio s aes e
servios para sua promoo, proteo e recuperao. (BRASIL, 2012b)
E o direito vida est entre os fundamentos, na forma do art. 5

da mesma Carta Magna:
Art. 5. Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natu
reza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas
a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana
e propriedade, nos termos seguintes: [...] (BRASIL, 2012b).
Baseado nos princpios antiqussimos atribudos a Hipcrates, os

mdicos foram construindo e atualizando o seu cdigo de conduta tica.
Em vigor est o texto aprovado pela Resoluo do Conselho Federal
de Medicina n 1.931 de 17.09.2009 que, entre outras coisas, consagra
como princpios fundamentais:
I - A Medicina uma profisso a servio da sade do ser humano e da
coletividade e ser exercida sem discriminao de nenhuma natureza;
II - O alvo de toda a ateno do mdico a sade do ser humano, em
benefcio da qual dever agir com o mximo de zelo e o melhor de sua
capacidade profissional; [...]
IV - Ao mdico cabe zelar e trabalhar pelo perfeito desempenho tico
da Medicina, bem como pelo prestgio e bom conceito da profisso;
VI - O mdico guardar absoluto respeito pelo ser humano e atuar
sempre em seu benefcio. Jamais utilizar seus conhecimentos para cau
sar sofrimento fsico ou moral, para o extermnio do ser humano ou para
permitir e acobertar tentativa contra sua dignidade e integridade; [...]
IX - A Medicina no pode, em nenhuma circunstncia ou forma, ser
exercida como comrcio; [...]
XI - O mdico guardar sigilo a respeito das informaes de que detenha
conhecimento no desempenho de suas funes, com exceo dos casos
previstos em lei; [...]
XII - O mdico empenhar-se- em melhorar os padres dos servios
mdicos e em assumir sua responsabilidade em relao sade pblica,
educao sanitria e legislao referente sade; [...]
XXII - Nas situaes clnicas irreversveis e terminais, o mdico evitar a
realizao de procedimentos diagnsticos e teraputicos desnecessrios
e propiciar aos pacientes sob sua ateno todos os cuidados paliativos
apropriados; [...]
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XXV - Na aplicao dos conhecimentos criados pelas novas tecnologias,

considerando-se suas repercusses tanto nas geraes presentes quanto
nas futuras, o mdico zelar para que as pessoas no sejam discriminadas
por nenhuma razo vinculada a herana gentica, protegendo-as em
sua dignidade, identidade e integridade. (CONSELHO FEDERAL DE
MEDICINA, 2012)
At h pouco tempo era difcil que os rgos de tica Mdica

censurassem um mdico ou apontassem negligncia, erro mdico ou
m conduta profissional. O corporativismo era muito forte. Isso est
mudando gradativamente. O mdico que ferir o seu cdigo de conduta
pode at perder o registro necessrio para exercer a profisso.
3.11.2 tica dos advogados

No de menor importncia a defesa de direitos e garantias
individuais das pessoas. Afinal, a liberdade e o patrimnio tambm so
de grande importncia para todos e cada uma das pessoas que convivem
em sociedade. com essas questes que trabalham os profissionais da
rea do Direito, particularmente os advogados. O trabalho mal feito
desses profissionais pode privar uma pessoa de sua liberdade. Ou
pode priv-la do seu patrimnio. assim que o Cdigo de Conduta
dos Advogados estabelece as regras ticas de atuao do advogado. Na
Constituio, alm do art. 5 j referido, tem-se o disposto no art. 133
Art. 133. O advogado indispensvel administrao da justia, sendo
inviolvel por seus atos e manifestaes no exerccio da profisso, nos
limites da lei (BRASIL, 2012b).
Em resumo, algumas das condutas ticas constantes no Cdigo
de tica e Disciplina da Ordem dos Advogados so as seguintes:
- O exerccio da advocacia exige conduta compatvel com os preceitos
deste Cdigo, do Estatuto, do Regulamento Geral, dos Provimentos e
com os demais princpios da moral individual, social e profissional;
- O advogado, indispensvel administrao da Justia, defensor do
estado democrtico de direito, da cidadania, da moralidade pblica,
da Justia e da paz social, subordinando a atividade do seu Ministrio
Privado elevada funo pblica que exerce.
So deveres do advogado:
I - preservar, em sua conduta, a honra, a nobreza e a dignidade da
profisso, zelando pelo seu carter de essencialidade e indispensabilidade;
II - atuar com destemor, independncia, honestidade, decoro, veracidade,
lealdade, dignidade e boa f;
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III - velar por sua reputao pessoal e profissional;

IV - empenhar-se, permanentemente, em seu aperfeioamento pessoal
e profissional;
V - contribuir para o aprimoramento das instituies, do Direito e das
leis;
VI - estimular a conciliao entre os litigantes, prevenindo, sempre que
possvel, a instaurao de litgios;
VII - aconselhar o cliente a no ingressar em aventura judicial;
VIII - abster-se de: a) utilizar de influncia indevida, em seu benefcio
ou do cliente; b) patrocinar interesses ligados a outras atividades es
tranhas advocacia, em que tambm atue; c) vincular o seu nome a
empreendimentos de cunho manifestamente duvidoso; d) emprestar
concurso aos que atentem contra a tica, a moral, a honestidade e a
dignidade da pessoa humana; e) entender-se diretamente com a parte
adversa que tenha patrono constitudo, sem o assentimento deste.
XI - pugnar pela soluo dos problemas da cidadania e pela efetivao
dos seus direitos individuais, coletivos e difusos, no mbito da
comunidade. (CONSELHO FEDERAL DA ORDEM DOS ADVOGADOS
DO BRASIL, 2012)
Esse rol de preceitos no assegura conduta tica de todos, mas

referencial decisivo. A OAB mantm sua prpria Comisso de tica para
fiscalizar e apurar denncias de m conduta tica dos seus membros.
3.11.3 tica dos jornalistas

H outra profisso que trabalha com outro bem essencial do
indivduo: a sua reputao. Tratam-se dos profissionais de imprensa,
reconhecidos pela denominao comum de jornalistas. A esto
includos todos os profissionais da comunicao social. Uma notcia in
verdica, falsa, distorcida ou ambgua pode comprometer severamente
a reputao de uma pessoa. Ou o desprestgio de uma empresa que
depende de sua imagem no mercado e perante o pblico.
indispensvel que haja um comportamento tico no dia a dia
do exerccio profissional. Da o compromisso de natureza tica que
orienta a melhor tcnica de coleta e tratamento das informaes, para
transform-las em notcia para o pblico.
A ponderao entre os princpios gerais da liberdade de opi
nio, do direito informao e do direito privacidade e respeito
imagem deve ser conduzida eticamente. A liberdade de opinio
direito fundamental (Constituio Federal, art. 5, IV). O direito
privacidade est expresso no inc. X do mesmo art. 5, em que positiva
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que so inviolveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem

das pessoas, assegurado o direito a indenizao pelo dano material ou
moral decorrente de sua violao (BRASIL, 2012b).
O Cdigo de tica dos Jornalistas Brasileiros, em sua verso mais
atual, enfatiza o direito informao, estabelecendo regras e parmetros
para esse exerccio. Desta forma:
O Cdigo de tica dos Jornalistas que fixa as normas a que dever
subordinar-se a atuao do profissional nas suas relaes com a comu
nidade, com as fontes de informao e entre jornalistas.
Do Direito a informao
Art. 1 O acesso informao pblica um direito inerente condio
de vida em sociedade, que no pode ser impedido por nenhum tipo
de interesse.
Art. 2 A divulgao da informao, precisa e correta, dever dos meios
de divulgao pblica, independente da natureza de sua propriedade.
Art. 3 A informao divulgada pelos meios de comunicao pblica se
pautar pela real ocorrncia dos fatos e ter por finalidade o interesse
social e coletivo.
Art. 4 A apresentao de informaes pelas instituies pblicas,
privadas e particulares, cujas atividades produzam efeito na vida em
sociedade, uma obrigao social.
Art. 5 A obstruo direta ou indireta livre divulgao da informao e
a aplicao de censura ou autocensura so um delito contra a sociedade.
(CONGRESSO NACIONAL DOS JORNALISTAS PROFISSIONAIS,
2012)
Na mesma linha de respeito ao equilbrio entre liberdade de

informao e respeito aos direitos individuais, o mesmo Cdigo impe
uma srie de deveres nos seguintes termos:
Art. 6 O exerccio da profisso de jornalista uma atividade de natureza
social e de finalidade pblica, subordinado ao presente Cdigo de tica.
Art. 7 O compromisso fundamental do jornalista com a verdade dos
fatos, e seu trabalho se pauta pela precisa apurao dos acontecimentos
e sua correta divulgao.
Art. 8 Sempre que considerar correto e necessrio, o jornalista resguar
dar a origem e a identidade de suas fontes de informao.
Art. 9 dever do jornalista:
- Divulgar todos os fatos que sejam de interesse pblico;
- Lutar pela liberdade de pensamento e expresso;
- Defender o livre exerccio da profisso;
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Salomo Ribas JUnior

- Valorizar, honrar e dignificar a profisso;

- Opor-se ao arbtrio, ao autoritarismo e opresso, bem como defender
os princpios expressos na Declarao Universal dos Direitos do Homem;
- Combater e denunciar todas as formas de corrupo, em especial
quando exercida com o objetivo de controlar a informao;
- Respeitar o direito privacidade do cidado;
- Prestigiar as entidades representativas e democrticas da categoria;
(Congresso Nacional dos Jornalistas Profissionais, 2012).
A ausncia de uma Lei de Imprensa, declarada nula por inconsti

tucionalidade pelo STF (2011), faz crescer a importncia do Cdigo
de Conduta tica. Afinal, a imprensa trata diariamente da divulgao
de informaes que afetam a reputao da pessoa. E esta, ofendida,
pode perder-se para sempre.
3.11.4 tica no servio pblico

No servio pblico, exige-se um compromisso tico mais acen
tuado. O usurio desse servio mais do que um cliente seduzido pela
propaganda bem feita ou pela fama de qualidade do agente produtor.
Ele o cidado ou a cidad agente e destinatrio do servio pblico.
Dessa realidade que emerge a exigncia de uma conduta tica
absoluta do cidado-servidor pblico para com o cidado-contribuinte.
Uma condio de mercado, expresso utilizada para reforar a ideia,
acentua essa exigncia de boa conduta tica do servidor pblico:
a maioria dos servios prestados pelo Poder Pblico de carter
monopolstico. Esse monoplio vem da exclusividade de certa parte do
conjunto de servios pblicos a ser exercida pelo Estado. S o Estado
pode autorizar ou expedir certas licenas, permisses ou autorizaes.
Esse monoplio to amplo que s o Estado pode garantir a existncia
legal de uma pessoa pela expedio do registro de nascimento, seu
livre trnsito ou o direito de ir e vir pela carteira de identidade ou
autorizao para dirigir veculos automotores ou, ao final, a morte legal
do indivduo pela expedio da certido de bito.
O mesmo se pode dizer da dignidade humana pelo trabalho,
pois monoplio do Estado a autorizao para trabalhar por meio da
carteira de trabalho.
De outra parte, no diferente o monoplio estatal para a ope
rao da Pblica na satisfao de direitos fundamentais da pessoa
como a sade, a educao e a previdncia social. Pode-se objetar que
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201
essas atividades so livres iniciativa privada nos casos e condies

da lei, mas ainda assim, a autorizao, o controle e a fiscalizao so
de competncia exclusiva do Poder Pblico, o que somente acentua
as caractersticas monopolsticas do Poder Pblico e a exigncia pelo
maior e melhor desempenho do servidor pblico.
Sem um grupo de profissionais (servidores pblicos em geral)
comprometidos com princpios de boa conduta, no ser vivel a correta
aplicao da lei aos casos concretos, postos perante os agentes pblicos
de qualquer hierarquia. S a criao de boas leis no suficiente para
a boa qualidade do servio pblico. preciso um empenho pessoal
desses agentes pblicos, que vai alm da estrita obedincia aos ditames
de ordem legal.
Assim, embora se reconhea que a tica Profissional um con
junto de princpios (valores), ao qual o indivduo adere, escolhe como
bom, elege para nortear sua conduta, necessria certa sistematizao
de conceitos. No se pode pretender que essa adeso seja uma questo
de foro ntimo, inalcanvel por qualquer controle externo ou sano
da mesma natureza.
Da, provavelmente, a origem mais remota dos cdigos de con
duta tica. Eles procuraram sistematizar obrigaes, impedimentos e
normas de conduta mais adequados. Alis, no sentido jurdico, um
cdigo o conjunto de leis organizadas de forma sistemtica para
melhor conhecimento e aplicao. Esse certamente o objetivo da
codificao (organizao) de normas de conduta tica. Geralmente, as
normas, quando voltadas para determinada profisso ou certa funo,
partem das regras da tica como conjunto de valores que agregam
condutas especficas para certa profisso ou determinada atividade.
A criao de um Cdigo de Conduta tica no pode deixar de
ser examinada, a partir da natureza e do objetivo de um documento
como este.
Nos dicionrios, encontra-se:
cdigo. [Do lat. cdice, pelo gen. pl. codicum, poss.] s.m. 1. Coleo de
leis. 2. Conjunto metdico e sistemtico de disposies legais relativas
a um assunto ou a um ramo do direito [...]. (FERREIRA, 1999, p. 495)
cdigo. s.m (sXV cf. IVPM) 1. compilao sistemtica ou compndio
de leis, normas e regulamentos <c.civil> <c.eleitoral> [...] 4. Conjunto de
idias de um indivduo ou de um grupo sobre o modo adequado de
comportar-se; norma, regra, princpio <seu c. de conduta muito rgido>
[...]. (HOUAISS; VILLAR, 2001, p. 752)
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Salomo Ribas JUnior

De onde vem a palavra codificar, que reunir em cdigo;

reduzir a cdigo, o que significa sistematizar algo preexistente. o que
se deve levar em conta ao examinar regras esparsas de conduta tica
e os cdigos existentes.
Os princpios de contedo tico que orientam o servidor pblico
so os constantes do art. 37 da Carta Federal, o qual dispe que:
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos
Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios
obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: [...]
XXI - ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios,
compras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao
pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes,
com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas
as condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente
permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica indis
pensveis garantia do cumprimento das obrigaes.
[...]
4 - Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso
dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade
dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em
lei, sem prejuzo da ao penal cabvel. (BRASIL, 2012b)
O dever da legalidade est implcito em vrios dispositivos do

regime jurdico do servidor pblico (Lei n 8.112/1990 art. 116, III);
da Lei de Improbidade Administrativa (Lei n 8.429/1992 art. 11,
caput, I); da Lei do Processo Administrativo (Lei n 9.784/1999) e da Lei
de Licitaes n 8.666/1993. Da mesma forma, encontra-se, nesta lei, o
princpio da impessoalidade (art. 31). E finalmente, aps ser repetido em
outros diplomas legais, no Cdigo de tica (Dec. n 1.171/1994), quando
veda ao servidor o uso do cargo ou funo, facilidade, amizades,
tempo, posio e influncia para obter qualquer favorecimento para si
ou para outrem, (item XIV, a) (BRASIL, 2012g).
Igualmente, o princpio da publicidade tido como norma im
portante para a boa conduta tica do servidor, sendo citado na prpria
Lei de Licitaes, na que regula o processo administrativo e nos decre
tos que regulam a publicao dos atos oficiais (Dec. n 84.555/1980 e
n 2.134/1997).
O princpio da eficincia, tido como atualizao importante e
consagrada pela Constituio de 1988 outra conduta esperada do
servidor. Repetido como dever na gesto dos processos administrativos,
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CAPTULO III
TICA
203
impe ao servidor pblico exercer suas atribuies com rapidez,

perfeio e rendimento, pondo fim ou procurando prioritariamente
resolver situaes procrastinatrias, principalmente diante de filas
ou de qualquer outra espcie de atraso na prestao dos servios pelo
setor em que exera suas atribuies com o fim de evitar dano moral
(BRASIL, 2012b).
A moralidade pblica que se refere o texto constitucional deve
permear a legislao e todos os atos administrativos. A sua trans
gresso apenada severamente, em especial, pela Lei de Improbidade
Administrativa que regula o 4 do art. 37 da Constituio Fede
ral. A lei do regime jurdico dos servidores diz que dever destes
manter conduta compatvel com a moralidade administrativa (Lei
n 8.112/1990, art. 116, IX). A Lei de Licitaes tambm inclui o princpio
a ser observado nas aquisies do Poder Pblico.
O Cdigo de tica do Servidor Pblico, Decreto n 1.171/1994,
anota no captulo I, que trata das regras deontolgicas que:
II - O servidor pblico no poder jamais desprezar o elemento tico de
sua conduta. Assim, no ter que decidir somente entre o legal e o ilegal,
o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o ino
portuno, mas principalmente entre o honesto e o desonesto, consoante
as regras contidas no art. 37, caput e o 4 da Constituio Federal;
III - A moralidade da Administrao Pblica no se limita distino
entre o bem e o mal, devendo ser acrescida da idia de que o fim
sempre o bem comum. O equilbrio entre a legalidade e a finalidade,
na conduta do servidor pblico, que poder consolidar a moralidade
do ato administrativo. (BRASIL, 2012g)
Da mesma forma, chama a ateno a gravidade da desateno aos

que esperam solues de seus pedidos Administrao Pblica. Assim,
so deveres do servidor a cortesia e boa vontade no cumprimento de
suas funes. Da mesma forma, deixar algum espera de solues
alm de um tempo razovel no caracteriza apenas atitude contra a
tica ou ato de desumanidade, mas principalmente grave dano moral
aos usurios dos servios pblicos (BRASIL, 2012g).
Essas regras de obrigatria conduta esto nos itens X e XI do
Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico Civil do Executivo
Federal:
IX - A cortesia, a boa vontade, o cuidado e o tempo dedicados ao servio
pblico caracterizam o esforo pela disciplina. Tratar mal uma pessoa
que paga seus tributos direta ou indiretamente significa causar-lhe
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204
Salomo Ribas JUnior

dano moral. Da mesma forma, causar dano a qualquer bem pertencente

ao patrimnio pblico, deteriorando-o, por descuido ou m vontade,
no constitui apenas uma ofensa ao equipamento e s instalaes ou
ao Estado, mas a todos os homens de boa vontade que dedicaram sua
inteligncia, seu tempo, suas esperanas e seus esforos para construlos.
X - Deixar o servidor pblico qualquer pessoa espera de soluo que
compete ao setor em que exera suas funes, permitindo a formao de
longas filas, ou qualquer outra espcie de atraso na prestao do servio,
no caracteriza apenas atitude contra a tica ou ato de desumanidade,
mas principalmente grave dano moral aos usurios dos servios
pblicos. (BRASIL, 2012g)
Esse documento, que veio sintetizar uma srie de outras aes de

conduta do servidor pblico, aborda, ainda, aspectos das remuneraes
custeadas pelos tributos, valor social do seu trabalho, conduta pessoal
do cidado servidor pblico, publicidade, verdade, negligncia,
disciplina, ausncia e harmonia no ambiente do trabalho.
Outra referncia expressa tica embora todas essas regras
deontolgicas sejam de natureza e contedo tico est no inc. VII, que
trata da publicidade dos atos como regra geral e do sigilo como exceo.
VII - Salvo os casos de segurana nacional, investigaes policiais ou
interesse superior do Estado e da Administrao Pblica, a serem pre
servados em processo previamente declarado sigiloso, nos termos da
lei, a publicidade de qualquer ato administrativo constitui requisito de
eficcia e moralidade, ensejando sua omisso comprometimento tico
contra o bem comum, imputvel a quem a negar. (BRASIL, 2012g)
Merece realce a fixao de um compromisso com a verdade,

toda pessoa tem direito verdade, e o servidor no pode omitir ou
falsificar essa mesma verdade sob nenhuma circunstncia ou atenuante.
VIII - Toda pessoa tem direito verdade. O servidor no pode omitila ou false-la, ainda que contrria aos interesses da prpria pessoa
interessada ou da Administrao Pblica. Nenhum Estado pode crescer
ou estabilizar-se sobre o poder corruptivo do hbito do erro, da opresso
ou da mentira, que sempre aniquilam at mesmo a dignidade humana
quanto mais a de uma Nao. (BRASIL, 2012g)
Na parte referente aos deveres do servidor, o Cdigo exige que o

servidor desempenhe a tempo as atribuies do seu cargo. Deve faz-lo
com rapidez, perfeio e rendimento. Igualmente seu dever ser probo,
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CAPTULO III
TICA
205
reto, leal e justo (Seo II, XIV, a, b, c, Decreto n 1.171/1994);

(BRASIL, 2012g).
Espera-se que o servidor divulgue e informe a todos os inte
grantes de sua classe a existncia do Cdigo de tica e estimule o seu
cumprimento (Seo II, XIV, v, Decreto n 1.171/1994); (BRASIL, 2012g).
Em seguida, o documento trata das vedaes do que proibido ao
servidor. No podem usar o cargo ou funo para facilidades, amizades,
tempo, influncias para si ou para outrem. vedado prejudicar outros
servidores ou ser conivente com infrao ao Cdigo de tica.
XV - E vedado ao servidor pblico;
a) o uso do cargo ou funo, facilidades, amizades, tempo, posio e
influncias, para obter qualquer favorecimento, para si ou para outrem;
b) prejudicar deliberadamente a reputao de outros servidores ou de
cidados que deles dependam;
c) ser, em funo de seu esprito de solidariedade, conivente com erro ou
infrao a este Cdigo de tica ou ao Cdigo de tica de sua profisso;
d) usar de artifcios para procrastinar ou dificultar o exerccio regular
de direito por qualquer pessoa, causando-lhe dano moral ou material;
e) deixar de utilizar os avanos tcnicos e cientficos ao seu alcance ou
do seu conhecimento para atendimento do seu mister;
f) permitir que perseguies, simpatias, antipatias, caprichos, paixes
ou interesses de ordem pessoal interfiram no trato com o pblico, com
os jurisdicionados administrativos ou com colegas hierarquicamente
superiores ou inferiores;
g) pleitear, solicitar, provocar, sugerir ou receber qualquer tipo de
ajuda financeira, gratificao, prmio, comisso, doao ou vantagem
de qualquer espcie, para si, familiares ou qualquer pessoa, para o
cumprimento da sua misso ou para influenciar outro servidor para
o mesmo fim;
h) alterar ou deturpar o teor de documentos que deva encaminhar para
providncias;
i) iludir ou tentar iludir qualquer pessoa que necessite do atendimento
em servios pblicos;
j) desviar servidor pblico para atendimento a interesse particular;
l) retirar da repartio pblica, sem estar legalmente autorizado,
qualquer documento, livro ou bem pertencente ao patrimnio pblico;
m) fazer uso de informaes privilegiadas obtidas no mbito interno de
seu servio, em benefcio prprio, de parentes, de amigos ou de terceiros;
n) apresentar-se embriagado no servio ou fora dele habitualmente;
o) dar o seu concurso a qualquer instituio que atente contra a moral,
a honestidade ou a dignidade da pessoa humana;
p) exercer atividade profissional atica ou ligar o seu nome a empreen
dimentos de cunho duvidoso. (BRASIL, 2012g)
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206
Salomo Ribas JUnior

importante destacar a vedao de pleitear ou receber qualquer

ajuda financeira.
g) pleitear, solicitar, provocar, sugerir ou receber qualquer tipo de
ajuda financeira, gratificao, prmio, comisso, doao ou vantagem
de qualquer espcie, para si, familiares ou qualquer pessoa, para o
cumprimento da sua misso ou para influenciar outro servidor para o
mesmo fim; (BRASIL, 2012g)
No plano pessoal no pode exercer atividade profissional atica

ou ligar seu nome a nenhum procedimento de cunho duvidoso.
De fato, no uma vida de facilidades a dos que se propem
a integrar o servio pblico. Ainda assim, ela necessria para que
se cumpram os princpios gerais que, do mbito da Constituio,
orientam a Administrao Pblica. No se pode esquecer que se est
sempre tratando da gesto de recursos pblicos e atos para promoo
do bem comum.
Como a tica no pode ser mera declarao de intenes, e sim
prticas concretas, o Cdigo cria mecanismos e instrumentos de controle
e sanes. Assim que em todos os rgos deve existir uma Comisso
de tica. Cabe a ela orientar e aconselhar sobre a tica profissional do
servidor. Isso envolve tratamento com as pessoas e o tratamento do
patrimnio pblico.
XVI - Em todos os rgos e entidades da Administrao Pblica Federal
direta, indireta autrquica e fundacional, ou em qualquer rgo ou
entidade que exera atribuies delegadas pelo poder pblico, dever
ser criada uma Comisso de tica, encarregada de orientar e aconselhar
sobre a tica profissional do servidor, no tratamento com as pessoas e
com o patrimnio pblico, competindo-lhe conhecer concretamente de
imputao ou de procedimento susceptvel de censura. (BRASIL, 2012g)
O mesmo Captulo II do Cdigo cuida de penas por atos de

m conduta tica e informaes sobre essa conduta para promoes
na carreira. A pena aplicvel de censura e sua fundamentao deve
constar do parecer e ato prprio da Comisso de tica.
Entende-se que a tica essencial como preveno da corrupo.
Um ambiente de conduta tica previne e afasta os riscos da corrupo
poltica ou administrativa.
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CAPTULO III
TICA
207
3.11.4.1 Conduta da Alta Administrao

Nas ltimas dcadas do sculo XX e primeira deste, a questo da
conduta dos altos funcionrios passou a merecer ateno. O crescimento
e a modernizao do Estado e a busca de eficincia e eficcia do setor
privado provocaram questes importantes, como o aumento do fluxo
de pessoas do setor privado para o pblico e vice-versa. Essa mudana
de lado nos negcios pblicos e privados pode gerar, na ausncia de
controles, notveis prejuzos para a sociedade.
O patrimnio pblico no se constitui apenas de bens e dinheiros
do Tesouro. Ele constitudo de prestgio, dados e informaes. Esses
aspectos patrimoniais, em sentido amplo, tm valores incalculveis.
Uma informao distribuda assimetricamente no mercado ou utilizada
por um ex-integrante da Administrao Pblica, em proveito prprio
ou da nova organizao que integra, pode gerar graves distores. Essa
prtica pode ocasionar dano ao Estado e prejudicar severamente as
outras organizaes que no dispem da mesma informao.
Outro aspecto a explorao de prestgio adquirido em razo
do exerccio do cargo ou funo que as pessoas podem realizar no
vai e vem entre o pblico e o privado.
Outro problema que emerge dessa situao o do conflito de
interesses. Ele tanto pode existir no exerccio de um cargo pblico
quanto no emprego ou sociedades na iniciativa privada. Esse conflito
no necessita, para ser nocivo, que o interesse seja do ocupante do
cargo. Ele pode manifestar-se indiretamente em relao a terceiros.
o caso da parentela, do clientelismo e do compadrio. Consequncia,
em suma, do patrimonialismo como j visto.
A indicao poltico-partidria para o exerccio de altas funes
burocrticas, o que muito comum, pode gerar esse tipo de conflito
de interesses.
A prtica do atendimento de postulaes junto administrao
geral pode gerar a advocacia administrativa. Esta, quando feita disfar
adamente, no alcanada pelo direito penal. Pode ser identificada e
contida, ou mesmo sancionada, luz das regras ticas. Uma sano de
uma Comisso tica pode ser mais eficaz do que um enorme esforo
probatrio em um interminvel processo judicial.
So muitos os casos de m conduta tica que antecederam
algumas solues adotadas por diversos pases, entre os quais o Brasil.
No plano internacional, pode-se citar a falta de tica do Presidente
Richard Nixon no EUA (caso Watergate). Ao fundo, interesse eleitoral,
pois houve invaso de sede de partido poltico. Na Alemanha, o caso
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208
Salomo Ribas JUnior

de Helmut Kohl, Primeiro-Ministro que se valeu de fundos partidrios

para despesas ilegais. Presente a questo da arrecadao financeira dos
partidos polticos.
No plano interno, deixando de lado outros casos, teve-se o
notvel processo de impeachment do Presidente Collor e a investigao
de emendas parlamentares na CPI do Oramento. Em todos eles, h a
confuso tica entre o pblico e o privado, o financiamento e a corrupo
eleitoral e danos ao errio.
Nesse quadro, como desdobramento do Cdigo de tica Profis
sional do Servidor Pblico Civil do Poder Executivo Federal, surge o
Cdigo de Conduta da Alta Administrao.
As regras de conduta tica dos servidores da alta administrao
foram sendo criadas aos poucos, a partir de 1999. Tanto que a Comisso
de tica Pblica foi instituda em 26 de maio desse mesmo ano por
Decreto Federal. Por atos seguidos, buscou-se disciplinar:
a) audincia a particulares com agentes pblicos;
b) instituio do sistema de gesto da tica; e
c) instituio do Cdigo de Conduta tica da Alta Administrao
Federal (CCEAAF), aprovado em 21.08.2000.
Esse Cdigo de Conduta tica da Alta Administrao Federal
(CCEAAF) pretendeu tornar claras as regras ticas para que a sociedade
avalie a integridade de sua atuao. Pretendeu, tambm, contribuir para
o aperfeioamento dos padres ticos.
Art. 1 Fica institudo o Cdigo de Conduta da Alta Administrao Fe
deral, com as seguintes finalidades:
I - tornar claras as regras ticas de conduta das autoridades da alta
Administrao Pblica Federal, para que a sociedade possa aferir a
integridade e a lisura do processo decisrio governamental;
II - contribuir para o aperfeioamento dos padres ticos da Adminis
trao Pblica Federal, a partir do exemplo dado pelas autoridades de
nvel hierrquico superior;
III - preservar a imagem e a reputao do administrador pblico, cuja
conduta esteja de acordo com as normas ticas estabelecidas neste
Cdigo;
IV - estabelecer regras bsicas sobre conflitos de interesses pblicos e
privados e limitaes s atividades profissionais posteriores ao exerccio
de cargo pblico;
V - minimizar a possibilidade de conflito entre o interesse privado e
o dever funcional das autoridades pblicas da Administrao Pblica
Federal;
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CAPTULO III
TICA
209
VI - criar mecanismo de consulta, destinado a possibilitar o prvio e

pronto esclarecimento de dvidas quanto conduta tica do admi
nistrador. (CDIGO DE CONDUTA DA ALTA ADMINISTRAO
FEDERAL)
A atuao da Comisso tica, aos olhos do pblico, bastante

tcnica. Algumas questes que a mdia levanta deveriam ser adequa
damente investigadas.
3.12 tica no plano internacional

A adoo de cdigos de conduta ou a codificao de valores e
de comportamentos esperados relativamente recente. H menos de
duas dcadas que essa tendncia em escala global comeou a merecer
mais ateno. Esse juzo ou avaliao de realidade pode ser aplicado
tanto ao setor pblico quanto ao privado.
Veja-se primeiro o setor pblico, a partir das premissas lanadas
no cenrio internacional, na perspectiva da conduta tica dos servidores
pblicos. Depois de absorver algumas aes isoladas, a ONU decide
aprovar um Cdigo Internacional de Conduta tica para os titulares de
cargos pblicos listados em anexo a uma de suas Resolues (51/59
Medidas Contra la Corrupcin, ONU, 28.01.1997). Essa assembleia geral
reconheceu, em primeiro lugar, a gravidade da corrupo. Considerou
que ela pe em perigo a estabilidade e a segurana das sociedades.
Mais ainda, reconhece os vnculos entre outros tipos de delinquncia
e a corrupo. J se temia, ento, o crime organizado e o processo de
lavagem de dinheiro.
Tal iniciativa internacional de combate corrupo no era
pioneira. Tendo em vista que em 1996 a Organizao dos Estados
Americanos (OEA) firmou a Conveno Interamericana de Combate
Corrupo.
Na mesma linha, trabalhava concomitantemente a OCDE. No
prembulo do documento (Resoluo n 51/59), a ONU recomenda
que os Estados-Membros se guiem por esse Cdigo de Conduta na
luta contra a corrupo.
A tambm se percebe claramente o apelo tica como instru
mento de combate ao crime ou m conduta dos agentes pblicos.
A leitura dos princpios gerais mostra o caminho que se pretende
trilhar, conforme segue:
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210
Salomo Ribas JUnior

I. PRINCIPIOS GENERALES
1. Un cargo pblico, tal como se define en el derecho interno, es un
cargo de confianza, que conlleva la obligacin de actuar en pro del
inters pblico.
Por consiguiente, los titulares de cargos pblicos sern ante todo leales
a los intereses pblicos de su pas tal como se expresen a travs de las
instituciones democrticas de gobierno.
2. Los titulares de cargos pblicos velarn por desempear sus obliga
ciones y funciones de manera eficiente y eficaz, conforme a las leyes o las
normas administrativas, y con integridad. Procurarn en todo momento
que los recursos pblicos de que sean responsables se administren de
la manera ms eficaz y eficiente.
3. Los titulares de cargos pblicos sern diligentes, justos e imparciales
en el desempeo de sus funciones y, en particular, en sus relaciones
con el pblico. En ningn momento darn preferencia indebida ni
discriminarn impropiamente a ningn grupo o individuo, ni abusarn
de otro modo del poder y la autoridad que les han sido conferidos.
(ONU, 2012a)
Em seguida, so resumidas regras de condutas diante de situa

es que ocorrem no dia a dia da poltica e da operao da burocracia.
Nessas situaes so constantes as relaes entre interesses privados e
o interesse pblico, surgindo toda sorte de conflitos de interesse. Eles
no se eliminam pela construo de leis abrangentes e rigorosas, mas
surgem de qualquer maneira e preciso saber enfrent-los e superlos na defesa do interesse pblico, ou da felicidade aristotlica ou do
dever-ser kantiano. importante verificar o que prope a ONU:
II. CONFLICTOS DE INTERESES E INHABILITACIN
4. Los titulares de cargos pblicos no utilizarn su autoridad oficial para
favorecer indebidamente intereses personales o econmicos propios o
de sus familias. No intervendrn en ninguna operacin, no ocuparn
ningn cargo o funcin ni tendrn ningn inters econmico, comercial
o semejante que sea incompatible con su cargo, funciones u obligaciones
o con el ejercicio de stas.
5. Los titulares de cargos pblicos, en la medida que lo requiera su cargo
y con arreglo a las leyes o a las normas administrativas, declararn sus
intereses econmicos, comerciales o financieros, o sus actividades con
nimo de lucro que puedan plantear un posible conflicto de intereses.
En situaciones de posible o manifiesto conflicto de intereses entre las
obligaciones pblicas y los intereses privados de los titulares de cargos
pblicos, stos acatarn las disposiciones establecidas para reducir o
eliminar ese conflicto de intereses.
21/07/2014 11:49:24
CAPTULO III
TICA
211
6. Los titulares de cargos pblicos no utilizarn indebidamente en ningn

momento dinero, bienes o servicios pblicos o informacin adquirida
en el cumplimiento o como resultado de sus funciones pblicas para
realizar actividades no relacionadas con sus tareas oficiales.
7. Los titulares de cargos pblicos acatarn las disposiciones establecidas
con arreglo a la ley o a las normas administrativas con miras a evitar
que uma vez que hayan dejado de desempear sus funciones pblicas
aprovechen indebidamente las ventajas de su antiguo cargo. (ONU,
2012a)
A questo da transparncia do patrimnio dos agentes pblicos

no foi deixada de lado, apesar das controvrsias que o tema gera.
Dessa forma:
III. DECLARACIN DE BIENES
8. Los titulares de cargos pblicos debern, en consonancia con su
cargo, y conforme a lo permitido o exigido por la ley y las normas
administrativas, cumplir los requisitos de declarar o revelar sus activos
y pasivos personales, as como, de ser posible, los de sus cnyuges u
otros familiares a cargo. (ONU, 2012a)
Como j visto, o significado da corrupo pode variar muito de

uma regio geogrfica para outra e mesmo de uma comunidade para
outra. Os favores e os presentes, mesmo vindos de interessados na
deciso do agente pblico, podem ser encarados como costume social
ou prtica cultural. A redao do item IV deixa uma enorme margem
ao enfatizar que possa influenciar o exerccio de suas funes, o
cumprimento dos seus deveres ou o seu discernimento (ONU, 2012a).
De qualquer maneira, um alerta importante:
IV. ACEPTACIN DE REGALOS U OTROS FAVORES
9. Los titulares de cargos pblicos no solicitarn ni recibirn directa ni
indirectamente ningn regalo u otros favores que puedan influir en el
desempeo de sus funciones, el cumplimiento de sus deberes o su buen
criterio. (ONU, 2012a)
O uso de informaes privilegiadas no precisam nem ser

classificadas como confidenciais um problema constante em pases
onde so comuns as trocas de posies do setor privado para o pblico
e vice-versa. No Brasil, esta uma constante:
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212
Salomo Ribas JUnior

V. INFORMACIN CONFIDENCIAL
10. Los asuntos de carcter confidencial de que tengan conocimiento
los titulares de cargos pblicos se mantendrn en secreto a menos que
la legislacin nacional, el cumplimiento del deber o las necesidades de
la justicia exijan estrictamente lo contrario. Tales restricciones seguirn
siendo vlidas tras el abandono de la funcin pblica. (ONU, 2012a)
E, por fim, esse singelo cdigo de conduta no deixa de consignar

uma preocupao com as atividades polticas dos agentes pblicos.
Naturalmente, se refere poltica partidria que est entre as atividades
menos confiveis das exercidas rotativamente. Dessa forma:
VI. ACTIVIDADES POLTICAS
11. Las actividades polticas o de otra ndole que realicen los titulares
de cargos pblicos fuera del mbito de su cargo no debern, de
conformidad con las leyes y las polticas administrativas, mermar
la confianza pblica en el desempeo imparcial de sus funciones y
obligaciones. (ONU, 2012a)
Entre os agentes pblicos que cuidam da fiscalizao e do con

trole que ganha vulto a questo tica. As maiores queixas em relao
aos rgos de controle externo est na atuao partidria dos seus
membros. Assim, no plano internacional, h mais de trs dcadas
buscam-se princpios, normas, critrios e recomendaes ticas para
evitar essa influncia, o que veremos em seguida.
3.12.1 Cdigo de tica da INTOSAI

Em 1988 foram aprovadas duas medidas importantes no XVI
INCOSAI (Montevidu): (i) o Cdigo de tica da INTOSAI; e (ii) a rees
truturao das normas de auditoria.
A INTOSAI uma organizao de entidades fiscalizadoras
superiores (sigla em ingls). Foi fundada em 1953, em Havana (Cuba),
por representantes de 34 pases, entre os quais o Brasil. Depois da
fundao, outro momento importante da INTOSAI ocorreu em 1977
no Peru, com a aprovao da Declarao de Lima sobre preceitos de
auditoria. Atualmente, so membros da INTOSAI duas centenas de
EFS (Entidade de Fiscalizao Superior). Ela atua mundialmente por
meio dos seus rgos, programas e atividades. Os seus standars de
auditoria, fiscalizao e controle orientam a fiscalizao e o controle
pblico dos pases associados.
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CAPTULO III
TICA
213
Em Montevidu foram considerados como marcos globais

A Declarao de Lima como fundamento e conceitos gerais sobre
auditoria do setor pblico e o Cdigo de tica como declarao de
valores e princpios para orientar o trabalho dos auditores. Por esse
Cdigo:
5. A conduta dos auditores deve ser irrepreensvel em todos os mo
mentos e em todas as circunstncias. Qualquer deficincia em sua
conduta profissional ou qualquer conduta inadequada em sua vida
pessoal prejudicial imagem de integridade dos auditores, das EFS
que representam, e qualidade e validade de seu trabalho de auditoria,
e pode suscitar dvidas a respeito da confiabilidade e da competncia
profissional das EFS [...]. (INTOSAI, 1977, p. 5)
Esse conjunto de regras e valores afirma que a adio e a aplicao

de um Cdigo de tica para os auditores do setor pblico promovem a
confiana nos auditores e em seu trabalho (INTOSAI, Cdigo de tica,
Introduo, item 5). Os demais captulos desse documento tratam so
bre: a) integridade; b) independncia, objetividade e imparcialidade;
c) neutralidade poltica; d) conflito de interesses; e) segredo profissional;
f) competncia; e g) desenvolvimento profissional.
Destaca-se a questo da neutralidade poltica:
20. essencial manter a neutralidade poltica tanto a real como a per
cebida da EFS. Para tanto, importante que os auditores conservem
sua independncia em relao s influncias polticas, a fim de desem
penhar com imparcialidade suas responsabilidades de fiscalizao.
Isso relevante para os auditores pelo fato de as EFS manterem em seu
trabalho um estreito contato com os rgos legislativos, com o poder
executivo ou outros rgos da Administrao que, por lei, podem levar
em considerao os relatrios da EFS. (INTOSAI, 1977, p. 17)
O que se quer com essa neutralidade poltica lembrar que a

dedicao a atividades polticas afeta ou parece afetar, o que tambm
grave a independncia e imparcialidade esperada dos auditores.
Essas atividades, mesmo quando toleradas, permitidas ou autorizadas,
podem gerar conflitos profissionais.
3.13 tica nos negcios privados

No setor privado, as primeiras empresas a adotar um conjunto
de regras de comportamento para si mesmas, como pessoas jurdicas
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Salomo Ribas JUnior

e produtoras ou vendedoras no mercado, o fizeram por suas prprias

imagens e de seus produtos. Assim tambm, como instrumento ope
racional para viabilizao de seu compromisso social, na mesma poca,
as empresas comearam a criar cdigos de conduta de empregados e
dirigentes. Neste ltimo caso, muitas empresas, alm de acolherem
princpios gerais dos fundamentos da tica, estabeleceram um clima
de discusso aberta entre seus empregados. Este clima democrtico
tinha como objetivos: (i) dar transparncia ao processo; e (ii) estimular
a adeso individual de cada trabalhador.
Essa adeso individual considerada essencial para a exis
tncia de um compromisso concreto de cada um e de todos com o que
se denomina misso da empresa. Misso deve ser entendida como a
sntese do que pretende uma determinada organizao fazer. Para
tanto, necessrio que se saiba exatamente o que a organizao faz
e para quem faz. E, ainda, porque uma dada organizao existe. O
empregado de qualquer nvel hierrquico e de qualquer funo precisa
ter conscincia dessa misso e assumi-la como um compromisso tico.
No setor privado, a cincia da administrao, ao estudar fundamentos
e estratgias de xito, considera que resolvida ou fixada a misso de
uma empresa, importante a definio de sua viso. Isto , estabelecer
o que pretende ser no presente e no futuro. Para atingir esse ideal de
conduta tica como misso e viso, elegem-se os valores que devem
nortear o trabalho individual e coletivo. So os princpios ticos voltados
para a satisfao do cliente, integridade e qualidade do que produz em
bens ou servios.
Por um bom perodo no se discutia abertamente a questo tica
na iniciativa privada. Sabia-se que as relaes empresariais no mercado
envolviam condutas pouco recomendveis no plano tico. O que media
o xito da firma no era seu comportamento tico, mas sua capacidade
de produzir com baixo custo e vender com aprecivel lucro. Com mais
nfase, esse comportamento era atribudo prpria natureza do capital,
especialmente nas sociedades (pases) de livre-iniciativa de economia
de mercado. Nas relaes entre essas organizaes privadas e o governo
tambm havia concentrao de esforos em pagar menos tributos. Do
lado dos fornecedores do governo tambm se notava a capacidade de
vender mais e receber pagamentos no menor prazo possvel.
Dentro das prprias firmas, as relaes entre os seus scios pro
prietrios, agentes e funcionrios em geral, as regras tinham o objetivo
de lucrar mais para o grupo e para cada um deles em particular. Os
scios majoritrios cuidavam prioritariamente de seus lucros, mesmo
que eles ocorressem em prejuzo dos scios minoritrios. Os agentes
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CAPTULO III
TICA
215
cuidavam de suas vantagens e aumento de renda, mesmo que tal

acorresse em prejuzo do principal (capitalistas proprietrios).
Os limites eram ditados pelos critrios elsticos da lei aplicvel.
No se consideravam normas, critrios ou limites ticos para produzir
e vender. Algumas circunstncias passaram a justificar o comporta
mento tico inadequado. Em primeiro lugar, tinha-se como certo que
os funcionrios pblicos mal remunerados careciam de incentivos
para as providncias governamentais necessrias aos negcios. A
outra justificativa era a decorrente do conhecido formalismo rgido
e da lentido operacional da burocracia estatal. Associe-se a isso, o
cipoal de normas que dificultam o andamento de licenas, autorizaes,
liberaes, permisses, enfim, tudo o que envolve o processo admi
nistrativo. nesse ponto que se v, em termos prticos, a presena da
dualidade tica de Weber (1999).
H um sentimento de repulsa em relao ao funcionrio corrupto,
seja pela ao passiva (art. 317, Cdigo Penal), seja pela concusso
(art. 316, Cdigo Penal). Em contrapartida, h certa compreenso em
relao ao empresrio, ao lobista, ao consultor e ao poltico corruptor.
Um episdio dos ministros que ocorreu no governo breve de
Collor no Brasil pe em relevo esses aspectos. Constatou-se que uma
associao de empresas havia pagado propinas a altas autoridades
para ter o aumento dos seus servios elevados. Havia dependncia
de autorizao governamental. Quando os jornalistas questionaram
o Presidente da entidade, este respondeu que se no pagassem os
preos, no seriam aumentados e, assim, as empresas quebrariam,
desempregando muitas pessoas. A explicao foi aceita, contudo, pela
tica da convico, ela deveria ser repelida. J a tica da responsa
bilidade onde se examinam as consequncias de praticar ou no o
ato admite a prtica (RIBAS JR., 2000, p. 38).
Essa mesma tica da responsabilidade que justificou, durante
anos, a no criminalizao do suborno a funcionrios pblicos estran
geiros. E mesmo a deduo do montante de pagamentos dessa natureza
como despesas operacionais, como visto anteriormente.
Nas pequenas e mdias corporaes, de outra parte, so em
menor nmero os conflitos entre a propriedade e a gesto dos negcios.
J no caso das grandes corporaes, com inmeros acionistas, graas
ao capital aberto negociado em bolsas de valores, o problema revelase grave. Nesse caso, os donos do capital no so conhecidos, a pro
priedade pulveriza-se. Essas empresas que provocam estudos sob a
tica do governo corporativo (corporated governance). A identificao
do fenmeno coube aos anglo-saxes que construram regras ticas
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Salomo Ribas JUnior

de gesto empresarial. Da surgiu a teoria da agncia, bem como a

construo de regras de governana corporativa. Essas regras foram
agrupadas em cdigos, que em realidade, so cdigos de tica na gesto
dos negcios empresariais.
3.13.1 Cdigo Olivencia e Informe Aldama

Dois documentos importantes trataram do tema da boa gover
nana e da conduta tica adequada na Espanha. Os dois estudos
surgiram na linha das recomendaes da Comisso Europeia (comu
nicao de 21.05.2003) e da Lei de Transparncia (Lei n 26/2003, de 17
de julho).
O chamado bom governo corporativo un conjunto de meca
nismos internos e externos propia administracin, establecidos para
proteger a los inversores del riesgo de abuso una vez pierden el control
sobre los recursos financeiros que invierten (SALAS apud Revista do
TCU, 1999).
Esse Cdigo (adotado em 1998 para as empresas espanholas),
prope uma adequada composio e estrutura do Conselho de Admi
nistrao das empresas. Na verdade houve influncia do modelo norteamericano, cuja eficincia notria. As ideias centrais da proposta de
Olivencia (2012) envolvem transparncia e a diviso de atribuies e
responsabilidades entre os membros do Conselho de Administrao.
As regras do Cdigo surgiram em um ambiente (Espanha) empresarial
de excessivo presidencialismo, conselhos opacos, falta de mecanismos
de controle, gastos excessivos na remunerao de dirigentes e conse
lheiros, conselhos numerosos, dependentes e perptuos. O Cdigo
Olivencia de 1997 e objetiva transparncia dos negcios. Surgiu na
esteira do escndalo ENRON e os escndalos doble contabilidade e
remunerao abusiva de dirigentes.
As principais recomendaes do Cdigo foram:
- La necesidad de separar gestin y propiedad de la empresa,
proponiendo la conveniencia de incorporar al Consejo de Administracin
una mayora de consejeros independientes, es decir, no vinculados a
la direccin de empresa o a los vnculos accionariales de control y que
acceden al cargo por ser profesionales con experiencia y prestigio
profesional
- La misin de los consejeros se basa en defender los intereses de la
sociedad fomentando la toma de decisiones que mejoren la gestin
de la empresa, arbitrar mecanismos para fomentar la defensa de los
intereses del pequeo y mediano inversor
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CAPTULO III
TICA
217
Se contempla la creacin de las llamadas comisiones delegadas de

control, que debern garantizar la funcin de supervisin del rgano
de administracin. Estas comisiones estn compuestas por consejeros
externos y seran bsicamente: de auditora, encargada de la verificacin
de la contabilidad de la sociedad, de nombramientos cuya misin es la
seleccin de los consejeros y de retribuciones, que deber supervisar
la poltica de remuneracin
- Se recomienda un nico mandato de cuatro o cinco aos
Tambin se sugiere que ningn consejero forme parte de ms de tres
consejos de administracin, y se recomienda el retiro de los consejeros
a los 70 aos, eliminando y declarando nulas las clusulas de blindaje.
(CDIGO OLIVENCIA, 2012)
Em seguida, no ano de 2003, foi constituda a Comisso Aldama

para realizar uma avaliao desse Cdigo de Boa Conduta dos Con
selhos de Administrao.
A comisso, presidida por Enrique de Aldama y Min tinha
por mandato:
[...] fomentar la transparencia y seguridad de los mercados financieros
y sociedades cotizadas. En su primera reunin, la Comisin Especial ha
definido el alcance de los trabajos a realizar, que pueden resumirse en:
Informar sobre el grado de observancia del Cdigo Olivencia o Cdigo
de Buena Conducta de los consejos de administracin de las sociedades
cotizadas
Dar mayor proteccin y seguridad a los accionistas e inversores,
teniendo en cuenta las relaciones entre las sociedades emisoras de
valores y las personas fsicas y jurdicas que les prestan sus servicios
profesionales
Aumentar la transparencia de los mercados. (CDIGO OLIVENCIA,
2012)
Na atualidade, fala-se no Cdigo Unificado de Boa Conduta, reu

nindo os estudos de Olivencia, Aldama e outras avaliaes de expertos
na questo da conduta tica empresarial.
3.13.2 Boa governana no Brasil

No Brasil tambm se fizeram sentir, na dcada de 1990, o efeito
do movimento nascido nos EUA para proteger os acionistas princi
palmente os pequenos ou sem acesso direo executiva dos negcios.
Estava presente o conflito de agncia, fenmeno que ocorre quando
propriedade e gesto empresarial so separadas.
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Salomo Ribas JUnior

O objetivo dos estudos era a criao de mecanismos adequados

para monitorar e conter os excessos dos executivos das empresas.
Como sabido, quando os interesses do gestor no coincidem com os
dos proprietrios, instala-se o conflito de agncia ou agente-principal.
Pelas regras da boa governana, os proprietrios (acionistas ou cotistas)
exercem a gesto estratgica e o controle da direo operacional ou
executiva.
Para isso, a exemplo dos modelos dos EUA e da Espanha
(Olivencia e Aldama) vistos anteriormente, criam-se aes para o Con
selho de Administrao, a auditoria independente e o conselho fiscal.
As regras gerais da governana corporativa so: (i) transparn
cia; (ii) o dever de prestar contas; (iii) equidade e tica; e (iv) responsa
bilidade corporativa e social.
Assim, cada um dos rgos exerce um papel. O Conselho de
Administrao estabelece as linhas gerais ou estratgicas para a em
presa. Igualmente elege e destitui a diretoria executiva, especialmente
o seu principal executivo. papel do Conselho fiscalizar e avaliar o
desempenho da diretoria executiva na gesto da empresa. Para tanto,
deve escolher uma auditoria independente e tecnicamente capaz de
auxiliar no processo de avaliao. A prestao de contas deve dar-se
perante o Conselho Fiscal com as competncias legais usuais para o
exerccio desse outro papel.
O primeiro Cdigo de Boa Governana no Brasil, segundo os
registros do Instituto Brasileiro de Governana Corporativa (IBGC),
surgiu em 1999. Na primeira verso, concentrava-se no Conselho de
Administrao. Serviu de estmulo para a reformulao da Lei das
Sociedades Annimas (Lei n 10.303/2001). Em seguida, a Comisso de
Valores Mobilirios de So Paulo (CVM) lanou uma cartilha sobre o
tema, destacando: (i) administradores; (ii) conselheiros; (iii) acionistas
controladores e minoritrios; e (iv) auditores independentes.
A Bolsa de Valores de So Paulo tambm atua na rea da boa
governana corporativa, inclusive avaliando e classificando as empresas
de acordo com critrios conhecidos e aceitos pelo mercado. Na mesma
linha, o IBGC tem desenvolvido premiaes s empresas que se des
tacam por boas prticas de governana corporativa.
Mesmo com esses esforos, o IBGC considera que:
apesar do aprofundamento nos debates sobre governana e da presso
para adotar boas prticas de governana corporativa, o Brasil ainda se
caracteriza pela alta contratao do controle acionrio, pela baixa efeti
vidade dos conselhos de administrao e pela alta sobreposio entre
propriedade e gesto. (IBGC, 2012)
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CAPTULO III
TICA
219
Alm de todas as regras de transparncia e critrios de respon

sabilidade, so de fundamental importncia os cdigos de conduta.
Esses cdigos devem orientar dirigentes e funcionrios na conduta tica
e profissional. Externamente, orientam para a tica e a responsabilidade
das empresas em questes ambientais e sociais.
De fato, como admite a Transparncia Internacional, as maiores
empresas que atuam em bolsas de valores
[...] ofrecen hoy en dia ms informacin sobre sus programas contra la
corrupcin, pero todavia necessitan hacer mucho ms para aumentar
la transparencia en la informacin sobre sus operaciones, segn seala
un nuevo estudio de la organizacin de lucha contra la corrupcin.
(TRANSPARENCY INTERNATIONAL, 2012)
A exemplo do IPC sobre Pases, a Transparncia Internacional

fez uma avaliao das empresas quanto sua transparncia e adoo
de medidas para combater a corrupo.
Las empresas multinacionales pueden y deben desempear una funcin
importante en la lucha mundial contra la corrupcin. A medida en
que el mundo contina recuperndose del profundo sufrimiento
econmico de 2008, los lderes de mayor nmero de empresas deben
comprometerse a detener la corrupcin, seal Huguette Labelle,
presid enta de Transparency International. La puntuacin de las
empresas oscil de 0 a 10 (siendo 0 el mnimo nivel de transparencia
y 10 el mximo nivel) y se bas en la disponibilidad de informacin
pblica sobre sistemas anticorrupcin, transparencia en la presentacin
de informes sobre su estructura interna y la cantidad de informacin
financiera que suministran a cada pas en el que operan. En general,
las empresas mostraron una mejora en la presentacin de informes
sobre sus compromisos con programas de lucha contra la corrupcin,
en comparacin con el estudio de Transparency International de las
mismas empresas en 2008. Statoil de Noruega, la empresa con mayor
puntuacin, obtuvo un 8,3. Statoil divulga una cantidad significativa
de informacin acerca de sus programas de lucha contra la corrupcin,
subsidiarias, impuestos y beneficios en los 37 pases en los que opera. Sin
embargo, el estudio observ que la presentacin de informes por bancos
y aseguradoras acerca de medidas de transparencia fue generalmente
inadecuada, a pesar de que la opacidad de las estructuras de estas
empresas contribuy a las recientes crisis financieras y la significativa
atencin dedicada a resolver la falta de transparencia en este sector.
Las 24 empresas financieras incluidas en el informe obtuvieron una
puntuacin media de 4,2. (TRANSPARENCY INTERNATIONAL, 2012)
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Salomo Ribas JUnior

O que se pede s empresas que contribuam na luta contra a

corrupo mediante la divulgacin de ms informacin sobre cmo
mitigan la corrupcin, haciendo pblica su organizacin y de qu forma
circula el dinero invertido por ellas en los pases en los que operan
(TRANSPARENCY INTERNATIONAL, 2012).
Afinal, essas informaes so importantes para que os cidados
e cidads possam saber cunto dinero ingressa en los presupuestos
pblicos, una cuestin clave de la rendicin de cuentas para los
gobiernos de todo el mundo (TRANSPARENCY INTERNATIONAL,
2012).
Da mesma forma com que devem ser transparentes em suas pr
prias contas, os estudos da Transparncia Internacional das empresas
devem postular subsdios para exportao ou que queiram contratar
com o Poder Pblico.
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CAPTULO IV
Democracia, eleies e corrupo
As eleies no Brasil passaram por um longo processo de amadu

recimento e de constante melhoria. Aps a independncia e durante o
perodo imperial (1822-1889), o sistema eleitoral dava s autoridades
imperiais o poder de selecionar os eleitores, organizar as listas de
votantes e dos candidatos. O voto no era universal e muito menos
secreto. Os eleitores tinham que dizer nominalmente os votos diante da
mesa eleitoral. Esse arremedo de democracia garantia perenes vitrias
aos simpatizantes do imperador que disputavam eleies. Com a
Repblica, em 1989, instalou-se um novo sistema eleitoral com cdulas,
comisses locais de qualificao e recepo de votos, apurao pelas
mesas com queima das cdulas. Ainda assim, durante toda a Repblica
Velha (1889-1930) havia fraudes e corrupo em todo o processo, desde
a recepo, contagem dos votos e diploma dos eleitos. Com a Revoluo
de 1930 foram introduzidas muitas modificaes como o voto das
mulheres e criao da Justia Eleitoral (1932). O controle das eleies
passou para um rgo independente do Poder Executivo. Alm do
importante passo rumo universalizao (voto feminino), a contagem
de votos passou a ser feita pelos juizados e tribunais retirando-se o
poder das mesas eleitorais. Ainda, assim, surge o coronelismo para
dominar as eleies, em que a coao convertida em votos ratificava as
candidaturas, sem que, no entanto nenhum resultado fosse violado: o
problema deixava de se localizar na apurao dos votos e na diplomao
dos eleitos e se centrava no perodo pr-votao (BOHN; FLEISCHER;
WHITACKER, 2012).
A bem da verdade, esta coao continuou existindo com a com
pra de votos e com o uso das mais variadas influncias, inclusive de
dinheiro. A urna eletrnica resolveu outros problemas. Os mesmos
autores atribuem papel destacado Justia Eleitoral brasileira que
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Salomo Ribas JUnior

bastante singular na comparao com a direo dos sistemas eleitorais

de outras democracias. este rgo especializado, estruturado em todo
o Pas que, nos dias correntes, regula a operao de todo o processo
eleitoral.
4.1 Democracia
O Brasil, a exemplo de outros pases, uma repblica democr
tica e representativa, onde os eleitores todo cidado ou cidad no
pleno gozo dos seus direitos polticos exercem o poder, por meio
dos seus representantes eleitos. H algumas excees nos termos da
Constituio (art. 1, pargrafo nico, Constituio Federal). o prprio
texto constitucional que fixa as regras bsicas para a organizao do
Estado, o voto, os partidos polticos e a estrutura da Justia Eleitoral.
O Estado brasileiro define-se como uma Repblica Federativa for
mada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito
Federal, os quais formam o Estado Democrtico de Direito, tendo como
fundamento a soberania, a dignidade da pessoa humana, os valores
sociais do trabalho e da livre-iniciativa, bem como do pluralismo poltico
(art. 1, Constituio Federal). Assim, tm-se as seguintes estrutu
ras burocrticas: a) Unio ou Governo Federal; b) Distrito Federal; e
c) Estados-Membros (26) e Municpios (5.564). Essas burocracias so
compostas por funcionrios, servidores ou empregados pblicos, e
chefiados por agentes polticos que so eleitos periodicamente ou
escolhidos por partidos polticos ou a eles vinculados. A realizao
dessas eleies pressupe direitos polticos dos cidados, operaes de
partidos polticos, imensa estrutura jurdico-burocrtica de controle e
vultosas somas de dinheiro. A rigor, o modelo brasileiro no nico
e h similitude com solues de muitos outros pases.
Para evitar o desvirtuamento da vontade do eleitor, seguem-se
algumas regras constitucionais e legais.
Entre os direitos polticos do cidado e da cidad brasileira est
a garantia do sufrgio universal, voto direto e secreto, com valor igual
para todos, onde o alistamento gratuito e o voto obrigatrio dos
dezoito aos setenta anos e facultativo dos dezesseis aos dezoito anos
e depois de completar os setenta anos de idade (art. 14, Constituio
Federal).
Quanto organizao, financiamento e funcionamento dos
partidos polticos, a Constituio Federal assegura a liberdade de
organizao dos partidos polticos resguardando alguns fundamentos
do regime democrtico e dos direitos e garantias da pessoa humana.
21/07/2014 11:49:25
CAPTULO IV
DEMOCRACIA, ELEIES E CORRUPO
223
A ideia o pluripartidarismo e o carter nacional desses partidos.

Isto , devem atuar em todo o territrio brasileiro e abster de vincular-se
ou receber auxlio financeiro de entidades ou de governos estrangeiros.
Eles so indispensveis, de outro lado, para que as pessoas exeram
o direito poltico de candidatar-se a cargos eletivos. No Brasil, s os
partidos polticos, preenchidas das vrias condies da legislao
eleitoral, podem registrar candidaturas. Esto registrados no Tribunal
Superior Eleitoral 29 partidos polticos. 32 Eles podem concorrer
isoladamente ou em coligao, tambm se submetendo s condies
fixadas pela Constituio Federal e pelas leis eleitorais. A Lei n 9.504 de
30 de setembro de 1997 estabelece os procedimentos para a composio,
organizao, registro e financiamento dos partidos.
4.2 Financiamento dos partidos polticos

Como se sabe, as formas de financiamento dos partidos polticos
e das campanhas eleitorais so variadas. A rigor, em nenhum pas, o
financiamento se reduz a uma nica fonte de financiamento. Mesmo
quando se discute a polmica questo do financiamento pblico e
privado no se encontram solues que limitem, de uma maneira abso
luta, a um ou outro dos setores da sociedade. Um rpido exame das
formas comparadas mostra essa variedade.
H, na academia e na mdia, uma tendncia de comparar o finan
ciamento das campanhas eleitorais com as dos EUA, sendo esta a maior
democracia da atualidade. Essas comparaes devem ser vistas com
cautela, pois se est tratando de sociedades que s tem em comum o fato
de se localizaram no mundo ocidental. As diferenas entre a realidade
brasileira e a norte-americana vo muito alm dos aspectos poltico
eleitorais. Quanto ao sistema, os EUA adotam, preferencialmente, o
sistema privado. Ainda assim, os norte-americanos tm procurado
diminuir a influncia do poder econmico nas eleies. O que uma
das intenes da legislao brasileira, ao estabelecer certas vedaes e
limites de contribuies para partidos e campanhas eleitorais.
Nos dois pases existem dificuldades grandes para sanar as deficincias.
Os desafios em relao influncia do dinheiro sobre as campanhas
so similares nos dois pases: evitar que candidatos disputem em
32
Partidos Polticos registrados no Tribunal Superior Eleitoral. Disponvel em: <http://www.

tse.jus.br/partidos/partidos-politicos>. Acesso em: 02 jun. 2012.
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224
Salomo Ribas JUnior

condies desiguais nas eleies, defender o princpio da igualdade

cidad tambm na influncia financeira sobre as eleies e evitar que
os polticos eleitos virem refns dos financiadores. Enquanto no Brasil o
maior obstculo a reformas a falta de consenso no Congresso, nos EUA
a Suprema Corte vetou avanos significativos na legislao. Desde as
reformas em 1974 o sistema de financiamento nos EUA probe doaes
diretas de empresas aos candidatos nas campanhas e estabelece tetos
mximos para as doaes individuais. Naquele momento o Congresso
tambm havia introduzido tetos para os gastos dos candidatos em
campanhas. Mas a Suprema Corte numa deciso importante Buckley
vs. Valeo derrubou esta ltima regra, alegando que isto limitaria a liber
dade de expresso dos candidatos, garantida na Primeira Emenda da
Constituio americana. (SPECK, 2012)
Como poucos notam, a parte de financiamento com fundos

pblicos das campanhas nos EUA. Eles esto disposio para as elei
es primrias e para a eleio geral. So os matchin funds. Tambm
importante verificar que os principais candidatos nas eleies de 2012
(Barack e Romney) dispensaram esses fundos para suas respectivas
campanhas.
Outro lado curioso nessa comparao que no Brasil os contri
buintes (pessoas e empresas) procuraram o anonimato e os partidos
silenciaram sobre o que arrecadaram. S mostraram por imperativo
legal e ao da Justia Eleitoral. Nos EUA a arrecadao anunciada
como pr-resultado da eleio. Quem mais arrecada mais chances de
vitria tem.
No fundo, como assinala Speck, h imperfeies tanto no sistema
americano quanto no brasileiro.
Os dois sistemas enfrentam problemas similares com a excessiva
influncia do poder econmico. A transparncia sobre estes recursos foi
um avano nos dois casos. Mas no suficiente para conter os riscos de
um regime plutocrtico. No caso brasileiro, o caminho para substituir
as doaes das empresas privadas parece passar necessariamente pelo
financiamento pblico. No caso dos Estados Unidos a discusso vai pela
mobilizao de recursos privados de pequenos doadores, eventualmente
em combinao com incentivos fiscais para doaes pulverizadas. O
legislador brasileiro deveria se inspirar na capacidade de reformar o
financiamento que os legisladores americanos de mostraram. (SPECK,
2012)
De outro lado, a diferena entre usar e no usar fundos pblicos

nos EUA est nos limites e flexibilidades dos recursos. Os recursos
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CAPTULO IV
225
pblicos sofrem limitaes quanto ao valor total a ser gasto. Para

exemplificar: nas eleies de 2008, o candidato que aceitasse finan
ciamento pblico no poderia gastar mais de US$42 milhes nas prvias
(primrias e cucus), e at US$84 milhes para as eleies. Optando pelo
financiamento privado no h limites para os gastos. Nesse ano, Obama
abriu mo dos fundos pblicos e arrecadou US$650 milhes em doaes.
Estima-se que tenha gasto US$1 bilho. McCain s poderia gastar
US$126 milhes. Teria tido doaes fantasmas que so gastos feitos
por ONGs para o pagamento dos milionrios anncios de televiso.
Essas organizaes autorizadas pela Corte Suprema a receber doaes
para apoiar de forma independente os candidatos esto crescendo
muito, e influindo nos gastos totais com as eleies (CIMENTI, 2012).
Estimam-se gastos de US$2,5 bilhes de dlares em 2012. A
metade desses recursos destina-se ao pagamento da campanha pela
mdia (televiso, rdio, jornal etc.). No Brasil, como se ver com detalhes
a seguir, os custos de veiculao da mdia so absorvidos pelo Poder
Pblico.
4.3 Financiamento nas Amricas Central e do Sul

Na maioria dos pases das Amrica do Sul e Central, o destino
dos recursos pblicos para poltica so para os partidos e para as cam
panhas eleitorais. o caso da Argentina, Brasil, Colmbia, Costa Rica,
Equador, Guatemala, Mxico, Panam, Paraguai, Repblica Dominicana
e Uruguai.
So excees Bolvia, Chile, El Salvador, Honduras, Nicargua,
Peru e Venezuela. Nesses pases, o uso de recursos pblicos limitado
a uma das hipteses (aporte eleitoral ou aporte institucional) (RUBIO,
2012).
Os critrios para a distribuio de fundos pblicos a partidos
polticos podem ser mistos ou baseado na fora eleitoral. So mistos
os critrios na Argentina, Brasil, Equador, Panam, Paraguai, Peru,
Repblica Dominicana. E baseados exclusivamente no nmero de
cadeiras parlamentares ou postos polticos eleitorais na Bolvia,
Colmbia, Costa Rica, Chile, El Salvador, Guatemala, Honduras,
Nicargua e Uruguai (RUBIO, 2012).
Outra questo importante para evitar excessos do poder eco
nmico ou burocrtico so os limites e restries a aportes privados.
Eles podem se referir: (i) a limitaes do montante; (ii) proibio de
aportes annimos; (iii) proibio de aportes estrangeiros; e (v) proibio
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Salomo Ribas JUnior

226
de aportes de concessionria do Estado. Com limitaes em todas essas

reas, tm-se excessos na regio que se est examinando: Argentina,
Bolvia, Chile, Equador, Mxico, e Paraguai.
O Brasil no probe as doaes de empresas concessionrias do
Estado. Os demais pases com restries assemelhadas ao Brasil so
Costa Rica e Peru. Pode-se ver essa situao na Tabela a seguir:33
Tabela 2 Limites e restries a aportes aos partidos polticos* Pases

latino-americanos (2005)
Limitao do
montante de
aportes
Proibio
de aportes
annimos
Proibio
de aportes
estrangeiros
Proibio de
aportes de
concessionrios
do Estado
Argentina
Bolvia
Brasil
Colmbia
Costa Rica
Chile
PASES
El Salvador
Equador
Guatemala
Honduras
Mxico
Nicargua
Panam
Paraguai
Peru
Rep. Dominicana
Uruguai
Venezuela
* A informao reflete os princpios gerais: em alguns pases as restries tm variaes de

detalhes.
possvel perceber a origem dos recursos financeiros e de outros

meios de facilitaes da atividade partidria e as formas e critrios
de distribuio dos recursos a cada partido. de se observar que, na
maioria dos casos, no se encontra uma nica fonte, seja ela pblica
ou privada. Predominam os sistemas mistos de financiamento. Entre
os meios est o acesso aos veculos de comunicao sem nus direto
para o partido ou o candidato nas eleies.
33
RUBIO. Financiamento de partidos e campanhas: fundos pblicos versus fundos privados.

Novos Estudos CEBRAP.
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CAPTULO IV
227
Em outros pases, para efeitos de comparao do sistema de

financiamento, um Quadro interessante extrado do texto de Monica
Herman S. Caggiano (2004) sobre Corrupo e Financiamento de
Campanhas Eleitorais pode ser visto a seguir:
Quadro 1 Financiamento pblico e doaes
Pas
Blgica
Brasil
Inglaterra
Repblica
Checa
Limites de
Doaes
(obrigao
de declarar)
(publicidade)
Limites de
despesas
Prestao
de contas
Sim
US$125
Sim
Sim
O limite
declarado
Sim
Recomendo
No
Financiamento
Pblico
Doaes
de
pessoas
jurdicas e
sindicatos
Doaes
provenientes
do
estrangeiro
Sim
No
Pouco
S pessoas
jurdicas
No
Pessoas
jurdicas: 10%
do rendimento
bruto
No
Sim
Sim
No
Sim
Sim
Sim
US$2.800
No
No
Sim34
No35
No
US$15036
Sim37
Sim
Itlia
Sim
Sim
Sim
US$2.600
Sim
Sim
Espanha
Sim
Sim
No
Sim
Sim
Sim
Alemanha
Sim
Sim
Sim
US$10.300
No
Sim
Japo
Sim38
Sim
No
US$475
Sim
Sim
Sucia
Sim
Sim
Sim
No h
No
Sim
Sim
No; h
excees39
No
US$250
Sim
Sim
Frana
USA
Fonte: CAGGIANO (2004).343536373839
Um dos mecanismos adotados pela reforma de 1995 consiste no financiamento pblico

dos partidos e das campanhas eleitorais, mediante um reembolso pelo Estado de 50%
do respectivo teto-limite de despesas, mecanismo que beneficia apenas os partidos que
conquistaram 5% dos votos. Em 1995, de acordo com tais regras, foi repassado um total de
526 milhes de francos, distribudos com base na diviso de metade desse valor, de acordo
com o desempenho nas eleies gerais para a Assembleia Nacional e a segunda metade
em razo do nmero de parlamentares filiados ao partido (cf. MDARD. Finanziamento
della poltica e corruzione: il caso francese. In: LANCHESTER. Finanziamento della poltica
e corruzione).
35
Desde 1995 e h excees.
36
Cada candidato pode receber o valor mximo de 30.000 francos por doador e os partidos
podem receber o montante mximo de 50.000 francos por ano de cada contribuinte (La
France aux Urnes).
37
Para as eleies presidenciais: 120 milhes de francos e para as eleies legislativas 250.000
francos por candidato (cf. MDARD. Finanziamento della poltica e corruzione: il caso
francese. In: LANCHESTER. Finanziamento della poltica e corruzione).
38
Desde 1994.
39
A legislao de alguns Estados permite (CAGGIANO. Corrupo e Financiamento das
Campanhas Eleitorais. In: ZILVETI; LOPES. (Coord.). O regime democrtico e a questo da
corrupo poltica, p. 141).
34
21/07/2014 11:49:25
Salomo Ribas JUnior

228
A mesma autora pe em destaque:

Em verdade, falar em dinheiro como fator de corrupo no campo das
campanhas eleitorais mero simbolismo. A luta que nesses domnios
travada constitui pura disputa de poder ou em busca de prestgio.
Portanto, o dinheiro comparece como algo instrumental, o meio que
viabiliza alcanar o poder, o prestgio ou ainda, seu destino, ou seja
como gasto, pois essa a trilha que ir desvendar a linha utilizada
para a conquista de influncia a ser convertida em outras vantagens e
recursos prprios da esfera do poder poltico.
Nesse sentido a advertncia de HERBERT E. ALEXANDRE:
Money also is a trace element in the study of political power. Light
thrown upon transactions involving money illuminates political
processes and behavior and improves understanding of the flow of
influence and power.40
Foroso convir, pois, que a idealizao de um sistema de controle apto
a assegurar a integridade do processo eleitoral, sob o comando de
seus corolrios bsicos free and fair elections e one person, one
vote apresenta-se impositiva, porquanto de arrecadao e gastos
de partidos e candidatos, incidente, inclusive, sobre os aportes legais.
(CAGGIANO, 2004, p. 126)
Assiste razo autora, mas o controle do uso do dinheiro

essencial. Os novos mecanismos em uso no Brasil (prestao de contas,
informaes sobre doaes durante a campanha, vedaes de fontes e de
usos etc.) devem ser aperfeioados para se tornarem eficientes e eficazes.
4.4 Financiamento pblico

Do Tesouro Nacional saem os recursos alocados oramentaria
mente para o Fundo Partidrio. Esses so oriundos de arrecadao com
multas eleitorais e outras penalidades pecunirias e, em especial, do
que se decide consignar no oramento geral. Os recursos oficiais, alm
dos descritos, so usados para o horrio obrigatrio de propaganda
partidria e eleitoral nas emissoras de rdio e televiso. Os partidos
utilizam esses horrios em rede nacional ou estadual e mediante
inseres na programao diria (Lei n 9.504/1997, arts. 47, 49 e 51).
Esses horrios so impropriamente chamados de horrio gratuito, uma
vez que fruto de compensao fiscal com os meios de comunicao
(Lei n 9.504/1997, art. 99).
40
ALEXANDER. Financing Politics-Money Elections and Political Reform, p. 3.
22/07/2014 10:31:36
CAPTULO IV
229
Assim, h algumas eleies que so destinadas vrias horas aos

partidos polticos para que mostrem seus candidatos. Cesso de horrio
obrigatrio e seu nus no incio ganhou a denominao de horrio
eleitoral gratuito ou propaganda eleitoral gratuita. O objetivo desse
procedimento garantir a participao de todos os candidatos. O que se
dizia era que se buscava a igualdade de oportunidades. Esta acabou por
se revelar injusta, tendo em considerao a dimenso de cada partido
e o significado real de cada candidatura.
Diante desse quadro buscaram-se critrios para a distribuio do
tempo de rdio e televiso entre os candidatos. A partir de um tempo
mnimo igual para todos vo se somando segundos e minutos
preciosos, tendo em vista a representao parlamentar no Congresso
Nacional. Esse clculo feito pela Justia Eleitoral. Esta, por sua vez,
detentora de direito a espao para suas comunicaes oficiais e para
orientao aos eleitores.
Com o tempo movimentou-se o lobby das emissoras para obter
alguma forma de ressarcimento ou indenizao pelo uso dos horrios
cedidos por determinao legal. Assim, esse horrio poltico ou elei
toral gratuito deixou de existir. Na atualidade, quem paga esse horrio
o cidado contribuinte. As emissoras deixam de recolher aos cofres
pblicos parcelas elevadas do imposto de renda devido.
Apenas para custear as 39 horas de propaganda eleitoral no rdio
e 39 horas de propaganda eleitoral na televiso nas eleies de 2012
(prefeito e vereadores) deixaram de ser recolhidos R$606,1 milhes
de reais, referentes ao imposto de renda. Isso significa, segundo os
dados disponveis, 150% de aumento da renncia fiscal em relao s
eleies municipais anteriores (2008). No ano de 2008, a Unio (Receita
Federal) deixou de arrecadar R$242,3 milhes em tributos pelo mesmo
fato (Veja, p. 56, 2012).
Quanto aos custos de produo dos programas de propaganda,
correm conta do Fundo Partidrio e de outras fontes de financia
mento dos partidos polticos e campanhas eleitorais (especialmente
contribuies de empresas e pessoas). Dependem da qualidade tcnica
e do currculo dos profissionais envolvidos. O que afasta, uma vez
mais, a declarada gratuidade da propaganda eleitoral feita por esses
meios. Esses programas, inclusive, passaram por um processo profundo
de mudanas nos ltimos anos. Do retrato 3x4 nos tempos da Lei
Falco,41 passando pelo uso da pirotecnia eletrnica da campanha do
41
A Lei n 6.349, de 1 de julho de 1976, ficou muito conhecida por esse nome devido a
seu criador, o ento Ministro da Justia Armando Falco. Esta lei determinava que, na
21/07/2014 11:49:25
230
Salomo Ribas JUnior

Sr. Collor e Mello (1989) e pelo uso de imagens desabonadoras dos

adversrios, chegou-se ao formato atual. H ampla liberdade para a
crtica e exposio de ideias, limitando-se apenas os excessos, os exa
geros. Isso isonomicamente em cada uma das candidaturas em disputa.
Em termos de campanhas para a disputa presidencial em 2010,
os 9 candidatos (e seus partidos) apresentaram Justia Eleitoral
prestaes de contas no valor de R$526.814.812,53. Desse total os trs
principais candidatos (2 mulheres e 1 homem) declararam ter gastos
R$525.467.409,83, distribudos da seguinte maneira:
Dilma Rousseff R$279.673.505,32
Jos Serra R$214.495.037,77
Marina da Silva R$31.298.866,74 (S CLARAS, 2010, 2012).
Na mesma fonte de pesquisa (Transparncia Brasil, no site s
Claras) encontramos as tabelas seguintes que so reproduzidas por
sua enorme contribuio aos estudos.
Tabela 3 Evoluo do financiamento eleitoral ao longo dos anos
Ano
Doaes a
candidatos
Doaes a comits/
diretrios
Total de doaes*
Custo do
voto
2002
R$678.288.568
R$167.695.691
R$845.984.260
1,38
2004
R$1.080.614.325
R$367.548.247
R$1.448.162.572
7,1
2006
R$1.509.781.577
R$340.421.488
R$1.850.203.065
3,22
2008
R$2.099.614.903
R$470.950.993
R$2.570.565.896
12,06
2010
R$3.222.993.978
R$574.556.217
R$3.797.550.194
5,74
* Descontadas de doaes realizadas a candidatos e outros comits.
propaganda eleitoral, os partidos se limitassem a mencionar a legenda, o currculo e o

nmero do registro do candidato na Justia Eleitoral, bem como divulgar, pela televiso,
sua fotografia, podendo ainda mencionar o horrio e o local dos comcios.
21/07/2014 11:49:25
CAPTULO IV
231
Tabela 4 Efetividade (2010)

Situao
Candidatos
Votos
Receitas de
candidatos
Receitas de
comits
Receitas totais
Eleitos
1.654
323.154.713
R$1.665.736.272,15
R$119.891.726,27
R$1.785.627.998,42
2 Turno
20
92.433.854
R$220.169.657,27
R$244.780.707,33
R$464.950.364,60
Derr. 2
Turno
10
49.848.247
R$89.299.774,63
R$26.012.516,38
R$115.312.291,01
Suplentes
13.626
66.890.706
R$786.705.528,95
R$0,00
R$786.705.528,95
No eleitos
2.572
128.221.084
R$402.962.214,82
R$37.136.716,31
R$440.098.931,13
Outros*
3.907
516.538
R$37.406.876,28
R$-1.339.189,01
R$36.067.687,27
Total
21.769
661.065.142
R$3.202.280.324,10
R$426.482.477,28
R$3.628.762.801,38
* Outros: renncias, falecimentos, cassaes, registro negado.
21/07/2014 11:49:25
232
Salomo Ribas JUnior

Distribuio de receitas por situao
Distribuio de receitas por tipo de doador Inclui doaes a comits

(pessoas fsicas excluem doaes feitas pelos prprios candidatos)
21/07/2014 11:49:26
CAPTULO IV
233
Tabela 5 Partidos (2010)

Candidatos
Votos
Receitas
Receitas/Votos
Partidos
Todos
Eleitos Todos
Eleitos
Todos
Eleitos
Todos
Eleitos
PSDB
1.140
187
162.670.218
63.458.123
R$836.981.401,15
R$386.332.494,52
R$5,15
R$6,09
PT
1.363
251
191.515.135
113.666.564
R$778.560.784,80
R$367.644.952,21
R$4,07
R$3,23
PMDB
1.310
245
66.696.654
40.738.523
R$564.486.833,19
R$355.560.915,71
R$8,46
R$8,73
PSB
1.152
118
31.744.084
22.262.366
R$207.821.446,82
R$116.290.168,70
R$6,55
R$5,22
DEM
819
122
26.700.693
13.669.230
R$205.884.538,89
R$115.537.704,13
R$7,71
R$8,45
PDT
1.088
105
17.613.069
7.899.078
R$159.173.835,69
R$51.843.496,25
R$9,04
R$6,56
PR
743
100
18.103.693
11.046.446
R$146.106.115,31
R$78.695.857,61
R$8,07
R$7,12
PP
878
98
22.267.285
12.716.291
R$136.167.699,86
R$81.034.006,39
R$6,12
R$6,37
PTB
1.101
71
16.996.268
7.788.143
R$109.999.060,60
R$53.100.134,33
R$6,47
R$6,82
PPS
856
50
12.789.059
7.822.582
R$103.221.866,05
R$39.855.974,12
R$8,07
R$5,09
PV
1.414
50
34.902.118
2.971.400
R$99.021.328,67
R$24.310.589,22
R$2,84
R$8,18
PC do B 846
34
18.230.062
3.142.476
R$58.546.999,03
R$22.995.916,33
R$3,21
R$7,32
PSC
938
52
8.241.657
3.892.179
R$57.232.114,62
R$25.041.493,21
R$6,94
R$6,43
PMN
746
28
3.719.065
2.276.747
R$41.331.172,24
R$26.356.572,47
R$11,11
R$11,58
PSL
826
19
2.610.189
617.586
R$23.436.873,36
R$5.564.033,01
R$8,98
R$9,01
PRB
604
27
6.516.895
5.023.194
R$19.017.494,81
R$6.344.678,75
R$2,92
R$1,26
PT do B 650
22
3.303.028
647.006
R$18.312.687,35
R$7.243.719,35
R$5,54
R$11,20
PHS
652
1.932.305
380.421
R$15.113.409,62
R$3.494.346,70
R$7,82
R$9,19
PTC
955
1.852.174
270.534
R$14.596.262,66
R$2.755.831,65
R$7,88
R$10,19
PRP
663
15
1.316.193
387.059
R$13.521.067,54
R$4.089.134,82
R$10,27
R$10,56
PTN
619
13
1.191.356
335.223
R$12.249.774,30
R$4.695.144,10
R$10,28
R$14,01
PRTB
606
12
1.163.532
295.590
R$11.268.655,74
R$3.935.498,67
R$9,68
R$13,31
PSDC
477
796.639
104.439
R$7.426.148,79
R$1.410.814,28
R$9,32
R$13,51
PSOL
987
6.532.715
1.743.513
R$6.486.891,23
R$1.494.521,89
R$0,99
R$0,86
PSTU
172
804.115
R$1.066.989,78
R$0,00
R$1,33
R$-
PCB
129
301.575
R$496.536,36
R$0,00
R$1,65
R$-
PCO
35
38.828
R$23.905,00
R$0,00
R$0,62
R$-
Total
21.769 1.654
660.548.604
323.154.713
R$3.647.551.893,46 R$1.785.627.998,42 R$5,00
R$5,00
21/07/2014 11:49:26
Salomo Ribas JUnior

234
Grfico 1 Receitas - Distribuio entre partidos
4.4.1 Fundo Partidrio

Para o ano de 2013, estava prevista a alocao de cerca de
R$325 milhes para custeio dos partidos registrados no Tribunal
Superior Eleitoral (TSE), que ao todo eram 29 partidos. So recursos
do Fundo Partidrio e, em princpio, no se destinam ao financiamento
de campanhas eleitorais. Da cota total do Fundo, 95% so distribudos
entre os partidos polticos, de acordo com a votao obtida nas eleies
para a Cmara dos Deputados. Como se v, o critrio da participao
proporcional tambm se faz presente na repartio desses recursos
pblicos. Os 5% restantes so divididos igualitariamente entre os
partidos registrados.42 J o TSE divulgou o montante de R$286,2 milhes
do Fundo, que se denomina oficialmente Fundo Especial de Assistncia
Financeira aos Partidos Polticos. De fato, a proposta governamental
para o oramento era de R$232 milhes, mas emenda de parlamentares
aumentou a cota do fundo em mais R$100 milhes. o maior valor j
proposto pelo Poder Executivo em uma pea oramentria.43 desse
montante que se gasta recursos pblicos para manuteno da sede
partidria, propaganda, campanha e fundaes ligadas aos partidos.
A arrecadao para as campanhas eleitorais ocorre por meio de outros
mecanismos e dos contribuintes privados. O exposto acima j deu uma
ideia dessa arrecadao pelos candidatos Presidncia da Repblica
em 2010.
42
43
O Globo. Pas. Acesso em: 14 out. 2012.

Correio Brasiliense, 14 set. 2012.
21/07/2014 11:49:26
CAPTULO IV
235
4.5 Financiamento privado

Com algumas excees, as empresas e os particulares em geral
podem contribuir para o funcionamento dos partidos e para o custeio
das campanhas feitas pelos candidatos e pelos partidos polticos. H
muita facilidade para a transferncia dos recursos. Limites, contudo,
so estabelecidos para evitar excessiva influncia do poder econmico.
As regras so as constantes da Lei n 9.504/1997, arts. 23 e 81; e Lei
n 9.096/1995, arts. 38, III, 39 caput e 5. Alm desses recursos podem
ser utilizados recursos prprios do candidato (Lei n 9.504/1997, art. 23,
1, II). A comercializao de bens e a realizao de eventos podem gerar
recursos para o financiamento de campanhas eleitorais (Resoluo TSE
n 23.217/2010, art. 14, VI).
O anonimato nas doaes privadas vedado por lei. As con
tribuies devem ser feitas por via bancria, cheque nominal e cruzado
ou boleto de cobrana devidamente registrado. Desde 2010, admite-se
o uso de cartes de crdito ou dbito para doaes. Os depsitos em
espcie so permitidos, desde que identificados claramente o doador
e o montante.
H outra forma de doao que gera muitas dvidas. o caso
da doao de bens e servios estimveis em dinheiro. Ou a cesso de
prdios, equipamentos, carros, servios de distribuio de propagan
da. So procedimentos de difcil mensurao financeira e controle (Lei
n 9.504/1997, art. 23, 4 e Resoluo TSE n 23.217/2010, art. 1, 1).
A regra a liberdade ampla de doaes por empresas privadas,
mas h algumas vedaes expressas. vedado ao candidato receber
recursos das entidades constantes do art. 24 da Lei n 9.504/1997.
Art. 24. vedado, a partido e candidato, receber direta ou indiretamente
doao em dinheiro ou estimvel em dinheiro, inclusive por meio de
publicidade de qualquer espcie, procedente de:
I - entidade ou governo estrangeiro;
II - rgo da administrao pblica direta e indireta ou fundao mantida
com recursos provenientes do Poder Pblico;
III - concessionrio ou permissionrio de servio pblico;
IV - entidade de direito privado que receba, na condio de beneficiria,
contribuio compulsria em virtude de disposio legal;
V - entidade de utilidade pblica;
VI - entidade de classe ou sindical;
VII - pessoa jurdica sem fins lucrativos que receba recursos do exterior.
VIII - entidades beneficentes e religiosas;
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Salomo Ribas JUnior

IX - entidades esportivas;
X - organizaes no-governamentais que recebam recursos pblicos;
XI - organizaes da sociedade civil de interesse pblico.
Pargrafo nico. No se incluem nas vedaes de que trata este artigo
as cooperativas cujos cooperados no sejam concessionrios ou permis
sionrios de servios pblicos, desde que no estejam sendo beneficiadas
com recursos pblicos, observado o disposto no art. 81. (BRASIL, 2012i)
J a Lei n 9.096/1995 estabelece vedaes em seu art. 31:

Art. 31. vedado ao partido receber, direta ou indiretamente, sob
qualquer forma ou pretexto, contribuio ou auxlio pecunirio ou
estimvel em dinheiro, inclusive atravs de publicidade de qualquer
espcie, procedente de:
I - entidade ou governo estrangeiros;
II - autoridade ou rgos pblicos, ressalvadas as dotaes referidas
no art. 38;
III - autarquias, empresas pblicas ou concessionrias de servios
pblicos, sociedades de economia mista e fundaes institudas em
virtude de lei e para cujos recursos concorram rgos ou entidades
governamentais;
IV - entidade de classe ou sindical. (BRASIL, 2012i)
No ano de 2011 as empresas doaram R$54,6 milhes aos 29

partidos aptos a receber recursos. O PT ficou com R$50,1 milhes de
75 doadores, o que representa 89,5% do total doado. O PMDB, segundo
colocado, tambm da base de apoio do governo, recebeu 5,2% dos
recursos doados por empresas para financiar partidos polticos. O prin
cipal opositor ao governo recebeu R$2,35 milhes ou 4,3% do total. Os
outros partidos praticamente no arrecadaram. Nesse ano no houve
eleies.
O exame da natureza das atividades empresariais dos doadores
mostra que a maior parte dos recursos do PT veio de empreiteiras de
obras pblicas. Foi um total de R$48,9 milhes. Tambm foi o setor com
maior nmero de doadores: 21 empreiteiras. A maior contribuio foi
da empreiteira Andrade Gutierrez, com R$4,6 milhes.
Fornecedoras de servios e equipamentos para Petrobrs ficaram
em 2 lugar com 10,8% das doaes. O setor petroqumico contribuiu
com 99% do total. Finalmente, o setor financeiro responde por 7,9% das
doaes (DI CUNTO, p. 2012).
Nas eleies municipais de 2012 (Prefeitos e Vereadores) as ten
dncias se repetem. As empreiteiras respondem por 49% das doaes
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CAPTULO IV
237
de empresas aos partidos polticos. Do total de empreiteiras 52% so

de apenas seis empresas: Andrade Gutierrez, Queiroz Calvo, OAS,
Camargo Correa, Odebrecht e Carioca Chiristiani Nielsen. Em dinheiro
as empreiteiras deram R$270 milhes s direes nacionais e estaduais
dos partidos. Os outros setores constantes dos relartrios do TSE so:
alimentos (10%), financeiro (9%), empreendimentos imobilirios (4%),
minerao (4%) e sade/farmacutica (3%) (LOPES, 2012, p. A16).
PT, PMDB e PSDB que vo comandar 2.365 cidades receberam
R$382 milhes de 490 doadores. O PT recebeu mais R$177 milhes.
Esses recursos so repassados para campanhas eleitorais. Assim, no
se sabe no Estado ou no Municpio quem so os doadores reais. O que
aparece o nome do Partido. Esse procedimento considerado como
doao oculta (GAMA, 2012, p. A10).
As doaes so legais, mas no deixam de merecer anlise,
observando-se trs fatos: (i) os Partidos que esto no governo recebem
extraordinariamente mais do que os de oposio; (ii) a maioria
expressiva dos recursos provm de empreiteiras, prestadoras de ser
vios e construtoras de obras para o governo; e, (iii) elevado o volume
das doaes ocultas.
4.6 Limites de doaes e controle

Alm das vedaes expressas, h limites que devem ser obser
vados por doadores e beneficirios da doao. Para pessoas fsicas, o
limite de 10% dos rendimentos do ano anterior ao das eleies (Lei
n 9.504/1997, art. 23, 1, II).
As empresas e outras pessoas jurdicas podem contribuir at o
limite de 2% do seu faturamento bruto no ano anterior (Lei n 9.504/97,
art. 81, 1). Quando se trata de recursos prprios dos candidatos, o
limite o estabelecido por lei ou, na ausncia, por seu partido poltico.
Art. 17. As despesas da campanha eleitoral sero realizadas sob a res
ponsabilidade dos partidos, ou de seus candidatos, e financiadas na
forma desta Lei.
Art. 17-A. A cada eleio caber lei, observadas as peculiaridades
locais, fixar at o dia 10 de junho de cada ano eleitoral o limite dos
gastos de campanha para os cargos em disputa; no sendo editada lei
at a data estabelecida, caber a cada partido poltico fixar o limite de
gastos, comunicando Justia Eleitoral, que dar a essas informaes
ampla publicidade. (BRASIL, 2012h)
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Salomo Ribas JUnior

Uma das questes fundamentais na regularidade do processo

eleitoral o controle. Em pases em que no h Justia Eleitoral, a
fiscalizao contbil feita pelos rgos tcnicos de controle externo
(Tribunais de Contas e Controladorias). Nos EUA h um rgo para
a fiscalizao da obedincia lei dos procedimentos de arrecadao,
fundos e gastos com campanhas eleitorais.
No Brasil, os recursos pblicos, em geral, devem ser fiscalizados
pelo TCU, isto , a aplicao dos recursos do Fundo Partidrio. De
outro lado, o art. 37 da Lei n 9.096/1995 estabelece que a fiscalizao
da contabilidade e o exame da prestao de contas de partidos polticos
e candidatos ser feita pela Justia Eleitoral. O rgo prprio da Justia
Eleitoral deve aprovar ou rejeitar as contas.
Tendo em vista a complexidade e volume desse trabalho, a Justia
Eleitoral pode requisitar apoio dos recursos humanos dos Tribunais
de Contas da Unio, dos Estados, Distrito Federal e dos Municpios. A
regra reafirmada pelo art. 30 da Lei n 9.504/1997, podendo requisitar
apoio de terceiros dos Tribunais de Contas brasileiros.
Assim, observadas as regras legais e os provimentos da Justia
Eleitoral, essas contas devem ser organizadas de modo a demons
trar que houve o cumprimento do disposto sobre a matria nas Leis
n 9.504/1997 e n 9.096/1995. A esto includas regras para:
a) adequada movimentao financeira em contas especiais para
fins eleitorais;
b) organizao e registro dos comits financeiros, rgos respon
sveis pela arrecadao e aplicao dos recursos;
c) registro de candidatos e comits financeiros no CNPJ;
d) comprovao mediante recibos das doaes; e
e) prestaes de contas eleitorais por partidos e candidatos e a
respectiva prestao anual partidria.
4.7 Campanhas eleitorais e limites

Os limites da arrecadao j foram vistos anteriormente. Igual
mente, a legislao eleitoral fixa limites para gastos nas campanhas.
So limites denominados quantitativos e qualitativos. O montante
gasto deve ser conhecido at o dia 10 de junho do ano eleitoral. A fiscali
zao deve ser realizada por lei e, na ausncia desta, cabe aos partidos
essa fixao de limites quantitativos. Os limites qualitativos definem os
gastos que podem ser considerados como de natureza eleitoral e esto
dispostos no art. 26 da Lei n 9.504/1997, como sendo:
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CAPTULO IV
239
a) confeco de material impresso de qualquer natureza e

tamanho;
b) propaganda e publicidade direta ou indireta, por qualquer
meio de divulgao, destinada a conquistar votos;
c) aluguel de locais para a promoo de atos de campanha
eleitoral;
d) despesas com transporte ou deslocamento de candidato e de
pessoal a servio das candidaturas;
e) correspondncia e despesas postais;
f) despesas de instalao, organizao e funcionamento de
Comits e servios necessrios s eleies;
g) remunerao ou gratificao de qualquer espcie a pessoal
que preste servios s candidaturas ou aos comits eleitorais;
h) montagem e operao de carros de som, de propaganda e
assemelhados;
i) realizao de comcios ou eventos destinados promoo
de candidatura;
j) produo de programas de rdio, televiso ou vdeo,
inclusive os destinados propaganda gratuita;
k) realizao de pesquisas ou testes pr-eleitorais;
l) aluguel de bens particulares para veiculao, por qualquer
meio, de propaganda eleitoral;
m) custos com a criao e incluso de stios na Internet;
n) multas aplicadas aos partidos ou candidatos por infrao do
disposto na legislao eleitoral; e
o) produo de jingles, vinhetas e slogans para propaganda
eleitoral.
4.8 Os custos indiretos das eleies

No caso do Brasil, o financiamento dos partidos polticos provm
da contribuio dos seus filiados e simpatizantes e do Tesouro Nacional,
por meio do Fundo Partidrio, desta forma, adota um sistema misto de
financiamento com recursos pblicos e privados.
As regras que comandam o financiamento das campanhas
eleitorais esto na Lei eleitoral (Lei n 9.504/1997). Essas regras disci
plinam a arrecadao e as aplicaes dos recursos financeiros em
campanha eleitoral.
No caso dos recursos destinados aos partidos polticos, inde
pendente de campanhas eleitorais aos quais podem ser feitas doaes,
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Salomo Ribas JUnior

as regras esto na Lei n 9.096/1995 (arts. 31, 38 a 44). Esses recursos

podem ser usados nas campanhas eleitorais, de acordo com o art. 39,
5 da citada Lei n 9.096/1995.
Essa forma de uso de recursos do Tesouro e arrecadados do
pblico em geral para campanhas eleitorais vem recebendo algumas
crticas, particularmente no aspecto referente transparncia e pu
blicao da origem dos recursos durante a campanha eleitoral. A
orientao normativa do Tribunal Superior Eleitoral no sentido de
informar corretamente. Os candidatos, porm, limitam-se a informar
que receberam x reais dos Partidos Polticos a que pertencem e que
os apoiam. Sabe-se que do caixa do Partido. O que no se sabe pronta
mente para a transparncia eleitoral quem ou que empresa entregou
o dinheiro ao partido poltico.
Essas regras tm por objetivo assegurar a igualdade de oportu
nidade aos candidatos, mais do que isso, pretendem a impessoalidade
e o respeito moralidade na Administrao em geral e, especialmente,
nos corpos legislativos que, entre outras, tem a atribuio de exercer
o controle externo. Nota-se que em busca desses objetivos so esta
belecidas muitas limitaes na arrecadao e nos gastos partidrios e
eleitorais. Especialmente as ltimas modificaes legais e resolues
do Superior Tribunal Eleitoral impem a transparncia, em que devem
ser identificados os doadores e o montante da doao. Isso possibilita
o controle da Administrao em verificar se os grandes doadores no
so favorecidos indevidamente. de muita utilidade para o controle
recproco entre os partidos e para o controle social.
Entre os custos indiretos da operao dos partidos polticos (e
das campanhas eleitorais) possvel incluir as despesas (pagas com
recursos pblicos) para o funcionamento dos gabinetes e outros re
cursos de apoio parlamentar aos detentores de mandato eletivo. Esses
servidores (efetivos e em comisso) atuam nos trs nveis de governo:
Congresso Nacional; Assembleia Legislativa; e Cmara de Vereadores.
evidente que desse trabalho h reflexos na poltica e nas campanhas
eleitorais, em que apesar das vedaes do art. 45 da Lei n 9.504/1997,
esses servidores atuam permanentemente em favor da reeleio dos
parlamentares a que servem.
Sabidamente, um gabinete parlamentar no se dedica exclusi
vamente a tratar das grandes questes municipais, estaduais ou
nacionais. A maior parte do tempo dedicada miudeza do clientelismo
e dos interesses dos chefes polticos e cabos eleitorais. Nesse sentido, o
administrador de empresas Jos Figueiredo realizou pesquisa apurando
que, na Cmara Federal, cada deputado pode contratar at 25 pessoas
21/07/2014 11:49:26
CAPTULO IV
241
com gasto mensal de R$78 mil (verba de gabinete). Como so 513

deputados federais fcil calcular esse custo para o Tesouro. Ao lado
desses, existem 22 mil cargos de livre nomeao no Governo Federal. Os
5.564 municpios (prefeituras e cmaras) aumentaram de 380.659 para
422.831 os cargos da mesma natureza. Os Estados tm 150 mil. Assim:
Se em um exerccio singelo, estabelecermos que a metade desse contin
gente trabalha, quando trabalha, em prol de seu empregador-candidato
e no dos interesses pblicos, sero 425 mil cabos eleitorais remune
rados por ns, e no s em poca de campanha. Vamos estabelecer,
modestamente, a mdia salarial de R$2 mil mensais para cada um
considerando que, em nvel federal, os cargos de Direo e Asses
soramento Superior (DAS) partem de R$2.115 na DAS 1 at R$11.179, na
DAS 6 e teremos R$850 milhes a cada ms. Ou, na saudvel prtica
de anualizar despesas, R$10,2 bilhes. Isto , financiamento pblico de
campanha j existe e arde em nosso bolso!. (FIGUEIREDO, 2012, p. 13)
Fica evidenciado que as verbas de gabinete no custeiam apenas

pessoal. A Transparncia Brasil mantm em seu site o Projeto Exce
lncias Parlamentares em exerccio no Pas44 que detalha, entre outras
informaes, o uso de verbas indenizatrias. O levantamento, contudo,
prejudicado, pois poucas, entre as 55 casas legislativas cobertas pelo
Projeto Excelncias, prestam informaes sobre como os seus membros
empregam as verbas ditas indenizatrias (ou cotas) que seus
integrantes recebem. Elas se destinam a cobrir despesas com os itens
aluguel, diversos, consultorias/divulgao e transportes/estadias. Em
algumas casas legislativas possvel esse acesso, especialmente, aps
a entrada em vigor da Lei de Acesso Informao (Lei n 12.527, de
18 de novembro de 2011).
Apesar da impreciso de perodos e dados, pode-se ter uma
ideia de que h um financiamento indireto das atividades polticas.
Os seus reflexos nas campanhas eleitorais constituem parte do seu
custo indireto.
44
Disponvel em: <www.excelencias.org.br>.
21/07/2014 11:49:26
PGINA EM BRANCO
24/01/2014 10:57:38
CAPTULO V
Compras governamentais e
contratos
Os governos em geral so as maiores estruturas administrativas

dos pases que governam. No , portanto, difcil concluir que esto
entre os maiores consumidores de bens, obras e servios. Pases como
o Brasil, que os governos Unio, Estados e Municpios arrecadam
quase 40% do PIB, sabidamente so os maiores compradores do seu
mercado interno. Deixando margem os gastos com pessoal na
Administrao direta e indireta sobram muitos recursos financeiros
para investimentos e funcionamento da mquina burocrtica.
Para promover o bem comum objetivo bsico do Estado Demo
crtico de Direito necessria essa mquina burocrtica. Identificada
como meio para que o Estado alcance os seus fins (WEBER, 1999), ela
opera estruturas complexas e variadas.
O Estado, como educador ou responsvel pela educao, compra
mo de obra em quantidade aprecivel. O mesmo se pode dizer dos
insumos necessrios para a operao das redes de escolas pblicas.
Minimamente, uma escola pblica exige um prdio prprio o que
implica na contratao da obra. Feito o prdio preciso equip-lo para
que cumpra suas finalidades. Assim, em uma sala de aula encontra-se
um quadro (negro, verde ou mesmo branco), mesa, cadeira e armrio
do professor. Carteiras escolares para os estudantes so outros itens
mnimos necessrios. Esses objetos devem ser comprados no mercado.
Alm disso, so necessrios os materiais de consumo, minimamente,
giz e apagador. A escola pode ainda, nos dias atuais, ser programada
para usar materiais modernos para auxiliar no processo ensinoaprendizagem como os projetores, DVDs, filmes, modelos em resina do
objeto de estudo (corpo humano, ou outros modelos dos reinos animal e
vegetal). Essa sala de aula deve ser apoiada por banheiro, gua potvel
e artigos de higiene. fcil imaginar quantos itens mais so necessrios
para a operao dessa imaginria sala de aula de uma hipottica escola.
21/07/2014 11:49:26
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Salomo Ribas JUnior

o caso dos livros, cadernos, lpis, apontadores, rguas, compassos

etc., quando fornecidos aos alunos pelo prprio Estado.
A importncia que se atribui educao, no caso do Brasil, pode
ser medida pela regra do art. 212 da Constituio Federal:
Art. 212. A Unio aplicar, anualmente, nunca menos de dezoito, e
os Estados, o Distrito Federal e os Municpios vinte e cinco por cento,
no mnimo, da receita resultante de impostos, compreendida a prove
niente de transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino.
(BRASIL, 2012b)
Deixando esses exemplos da funo educao, podem-se buscar

exemplos da quantidade de bens durveis e no durveis necessrios
funo sade. Um posto de sade ou um hospital permitem que se
construa outra lista grande e variada de contratos que o Estado faz para
constru-los e mant-los em funcionamento.
A quantidade de itens de consumo de uma unidade hospitalar
(remdios e outros) pode ser medida aos milhares, a cada perodo que
se escolha. Assim como as escolas mais modernas, muitos hospitais
pblicos requerem equipamentos mais sofisticados e complexos.
Na mesma linha de gastos mnimos, a Constituio Federal asse
vera em seu art. 198 c/c art. 77 do Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias (ADCT), que o percentual mnimo a ser aplicado em aes
e servios pblicos de sade de 15%.
Para se ter uma ideia mais ampla do que os entes governa
mentais compram, s multiplicar a imaginria escola aos milhares.
O mesmo em relao aos postos de sade para ficar nessas funes
com gastos e investimentos mnimos previstos constitucionalmente.
E o poder de compras dos rgos de infraestrutura, a comear pelos
de transporte, so 1,4 milhes de quilmetros de estradas a manter e
outros tantos a construir. O mesmo se pode dizer do poder de compra
de estatais (PETROBRAS, BANCO DO BRASIL, SABESP, CESP, CEMIG,
CONURB).
Os dados estatsticos sobre compras governamentais no so
muito precisos. Afinal, alm do governo federal tem-se um governo
distrital, 27 governos estaduais e 5.564 municipais.
Estimativas do Servio de Apoio s Pequenas e Mdias Empresas
(SEBRAE) apontam para gastos que variam de R$350 a R$400 bilhes
por ano de compras dos governos, nos trs nveis da Administrao.
No exterior as estimativas variam de 13% do PIB na Espanha, a 20%
nos Pases-Membros da OCDE.
21/07/2014 11:49:27
CAPTULO V
COMPRAS GOVERNAMENTAIS E CONTRATOS
245
Compreende-se, tambm, o volume e o efeito na economia das

compras governamentais pelo denominado Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC) Equipamentos. Tendo em vista a crise europeia
que deprime o crescimento da economia mundial, o governo brasileiro
decidiu comprar mais equipamentos. Anuncia-se uma acelerao
de compras no 2 semestre de 2012 da ordem de R$8,43 bilhes. So
aquisies de 8.000 caminhes para as Foras Armadas e para os Estados
e Municpios com problemas climticos. Patrulhas agrcolas (3.000
unidades) para aumentar o apoio agricultura e retroescavadeiras
(3.591 unidades) bem como motoniveladoras (1.330 unidades) sero
adquiridas. As duas ltimas compras se destinam a melhorar as estradas
vicinais e o escoamento da produo. Na mesma linha de incremento
das compras governamentais, sero adquiridos trens urbanos (160
vages); perfuratrizes (50 unidades); ambulncias (2.125) e unidades
mveis de odontologia (1.000 unidades). Segue-se uma lista de mais
cinco itens. O importante o significado dessas compras de R$8,43
bilhes na economia brasileira. O que refora o papel de grande com
prador do governo (MINISTRIO DA FAZENDA, 2012).
Em meio s essas vultosas compras que ocorre o fenmeno da
corrupo e so postos em discusso a idoneidade dos agentes pblicos
e a excelncia dos sistemas de contratao e de controle. Assim, aps
essa digresso, a abordagem dos contratos governamentais deve passar
pelos seguintes aspectos:
a) formas de contratao;
b) tipos de contrato;
c) controle dos contratos; e
d) caminhos da corrupo nos contratos.
5.1 Os contratos na Administrao Pblica

Em primeiro lugar oportuno definir o que no se vai tratar
neste captulo a respeito de contratos. No se cuidar do sentido sciofilosfico da expresso contrato social (ROUSSEAU) ou do contrato
como princpio geral das relaes harmoniosas entre as pessoas. Ou
entre essas e os entes pblicos. A gerao de direitos e deveres por meio
de um pacto sob as formas escritas e no escritas est presente entre
os seres humanos desde tempos imemoriais. Examinando as relaes
humanas sempre se encontrar os deveres e os direitos estabelecendo
compromissos. Estes podem ser de ordem geral na organizao das
sociedades ou de ordem particular entre pessoas.
21/07/2014 11:49:27
246
Salomo Ribas JUnior

Ao longo da histria, o contrato passou a ser normatizado. No

primeiro momento pelos usos e costumes, decidindo-se eventuais
divergncias pelo arbtrio do lder poltico respeitado pelas partes.
Com o direito natural, fundado nos usos e costumes e nos princpios
gerais dos direitos e deveres da pessoa humana, o contrato foi sendo
aperfeioado. Finalmente, chegam-se s codificaes das regras que
ordenavam forma e contedo dos contratos (Cdigo de Hamurabi e
Cdigo Justiniano).
O Direito romano para ficar na principal raiz do Direito
brasileiro consolidou os entendimentos sobre o contrato e suas
finalidades. Elevou o acordado entre as partes como uma lei a ser rigo
rosamente cumprida. Da as expresses lex inter partes, isto , faz
lei, e pacta sunt servanda, o que quer dizer que o contratado deve
ser cumprido. Essas duas regras bsicas persistem at os dias atuais
nos termos, condies e limites estabelecidos na lei.
Nos lxicos possvel encontrar:
contrato. [Var. de contracto (q.v.).] Adj. 1. Contrado. S.m. 2. Ato ou efeito
de contratar. 3. Acordo entre duas ou mais pessoas que transferem entre
si algum direito ou se sujeitam a alguma obrigao. [Sin. pop., nesta
acep.: contrata.] 4. O documento resultante desse acordo. (FERREIRA,
1999, p. 545)
contrato. S.m. ato ou efeito de contratar; contratao. 1 pacto entre
duas ou mais pessoas, que se obrigam a cumprir o que foi entre elas
combinado sob determinadas condies. 2 JUR acordo de vontades
entre as partes, com o fim de adquirir, resguardar, transferir, modificar,
conservar, ou extinguir direitos. 3 documento que ratifica esse acordo.
Desses, o que interessa sobremaneira o contrato administrativo

celebrado entre o Poder Pblico e particulares, para diversas finalidades.
Em especial, a aquisio de bens, a construo de obras e a contratao
de servios. O Estado, por meio da Administrao Pblica, interfere
intensamente na vida em sociedade.
Antes de uma definio necessria sobre o contrato administra
tivo, suas finalidades, requisitos, forma e contedo, necessrio rea
firmar que no somente por meio dos contratos que o Poder Pblico
assume deveres, direitos e obrigaes. A rigor, os governos assumem
e delegam esses compromissos, de forma onerosa ou no, tambm
por intermdio dos ajustes, acordos e convnios. Estes ltimos muito
assemelhados aos contratos administrativos.
21/07/2014 11:49:27
CAPTULO V
247
Em princpio, contrato um acordo de vontades que cria obri

gaes e direitos entre os contratantes. Meirelles (2007) trata assim da
matria:
Em princpio, todo contrato negcio jurdico bilateral e comutativo,
isto , realizado entre pessoas que se obrigam a prestaes mtuas e
equivalentes em encargos e vantagens. Como pacto consensual, pres
supe liberdade e capacidade jurdica das partes para se obrigarem
validamente; como negcio jurdico, requer objeto lcito e forma prescrita
ou no vedada em lei. (MEIRELLES, 2007, p. 198)
O mesmo autor considera o contrato tpico do Direito Privado,

mas utilizado pela Administrao Pblica. Nesse caso, com algumas
adaptaes da frmula original para compor o contrato administrativo,
contudo, h diferenas importantes. No Direito Privado a tnica
a ampla liberdade, condicionada licitude do objeto e algumas res
tries de forma. No Direito Pblico, a Administrao deve obedecer
rigidez da forma e lei. Alm disso, o particular que contrata com
a Administrao se sujeita predominncia do interesse pblico
e aos privilgios da Administrao para alterar e, mesmo decretar
unilateralmente, a extino do contrato. Submete-se, claro, ao interesse
pblico, mas decide unilateralmente.
5.2 Conceitos do contrato administrativo

O contrato administrativo, cujos contornos so definidos pela lei,
um documento essencial para a Administrao, para os administrados
e para os fornecedores de bens e construtores de obras pblicas. onde
devem estar expressas as vontades ou necessidades do Poder Pblico
e as obrigaes do contrato. onde se materializa concretamente a
inteno de comprar ou contratar e a possibilidade de fornecer ou fazer
constantes do edital e dos primeiros passos da licitao. praticamente
impossvel imaginar esse ajuste se no obedecer forma de contrato
administrativo.
Na doutrina, tem-se em Meirelles (2007) que:
Contrato administrativo o ajuste que a Administrao Pblica,
agindo nessa qualidade, firma com particular ou outra entidade admi
nistrativa para a consecuo de objetivos de interesse pblico, nas
condies estabelecidas pela prpria administrao. Nessa conceituao
enquadram-se os ajustes da Administrao direta e da indireta, porque
ambas podem firmar contratos com peculiaridades administrativas que
21/07/2014 11:49:27
248
Salomo Ribas JUnior

os sujeitem aos preceitos do Direito Pblico. O contrato administrativo

sempre consensual e, em regra, formal, oneroso, comutativo e realizado
intuitu personae. consensual porque consubstancia um acordo de
vontades, e no um ato unilateral e impositivo da Administrao;
formal porque se expressa por escrito e com requisitos especiais;
oneroso porque remunerado na forma convencionada; comutativo
porque estabelece compensaes recprocas e equivalentes para as
partes; intuitu personae porque deve ser executado pelo prprio
contratado, vedadas, em princpio, a sua substituio por outrem ou a
transferncia do ajuste. (MEIRELLES, 2007, p. 198)
A lei que regula a contratao pela Administrao Pblica nas

Disposies Preliminares sobre os contratos d os seus contornos:
Art. 54. Os contratos administrativos de que trata esta Lei regulam-se
pelas suas clusulas e pelos preceitos de direito pblico, aplicando-selhes, supletivamente, os princpios da teoria geral dos contratos e as
disposies de direito privado.
1 Os contratos devem estabelecer com clareza e preciso as condies
para sua execuo, expressas em clusulas que definam os direitos,
obrigaes e responsabilidades das partes, em conformidade com os
termos da licitao e da proposta a que se vinculam.
2 Os contratos decorrentes de dispensa ou de inexigibilidade de lici
tao devem atender aos termos do ato que os autorizou e da respectiva
proposta. (BRASIL, 2012d)
H muitas discusses tericas sobre a natureza dos contratos

entre a Administrao Pblica e os particulares, como reconhece Justen
Filho (2005). O que no o impede de consignar:
O contrato administrativo identifica-se como um acordo de vontades
entre um rgo da Administrao Pblica e um particular, que produz
direitos e obrigaes para ao menos uma das partes. Os contratos
administrativos envolvem ajustes de vontade. Deles deriva uma autoregulamentao da conduta das partes. Mas h pontos de distino
extremamente relevantes entre o contrato (tal como conhecido no direito
privado) e o chamado contrato administrativo. A Administrao
Pblica no pode ser atada e tolhida na consecuo dos objetivos de
interesse comum que lhe incumbem. Mas isso no significa que os
interesses privados possam ser expropriados ou sacrificados em prol de
algum interesse pblico, invocado retoricamente pela Administrao e
sem respeito a limites e garantias constitucionais. Ao admitir a pactuao
de acordos entre a Administrao e os particulares, o Direito pretende
viabilizar e facilitar a consecuo pelo Estado das funes que lhe
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CAPTULO V
249
cabem. Significa que uma avena pactuada no pode ser um esquema

rgido, rigoroso e imutvel sob pena de frustrar-se a prpria funo
do contrato administrativo. (JUSTEN FILHO, 2005, p. 485)
Motta (2005) busca na redao do art. 2 da Lei de Licitao e

Contratos (Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993), a melhor definio
para contrato administrativo:
Art. 2 [...] Pargrafo nico. Para os fins desta Lei, considera-se contrato
todo e qualquer ajuste entre rgos ou entidades da Administrao
Pblica e particulares, em que haja um acordo de vontades para a
formao de vnculo e a estipulao de obrigaes recprocas, seja qual
for a denominao utilizada. (MOTTA, 2005, p. 53)
Adiante, Motta invoca Celso Antnio Bandeira de Mello para

especificar trs requisitos caracterizadores do contrato administrativo:
a) receber tal qualificao por lei;
b) ter por objeto a prpria execuo de um servio pblico; e
c) conter clusulas exorbitantes (MOTTA, 2005, p. 54).
Entre as peculiaridades do contrato administrativo existem as
relativas supremacia do poder. Essa supremacia se traduz nas deno
minadas clusulas exorbitantes, que so inadmissveis no Direito
Privado, mas so necessrias nos contratos com o Poder Pblico. Esse
privilgio da Administrao Pblica, que a rigor uma das partes con
tratantes, se justifica para o perfeito atendimento do interesse pblico
(MEIRELLES, 2007, p. 201).
Por essas clusulas so possveis as destinadas alterao ou
resciso unilateral; ao reequilbrio econmico e financeiro do contrato;
reviso de preos e tarifas; vedao da exceo de contrato no
cumprido; ocupao provisria; e aplicao de penalidades con
tratuais e relativas ao controle do contrato.
Destas, no presente trabalho relativo corrupo, sua preveno
e controle, destacam-se apenas as que causam dano ao errio. o caso
das alteraes contratuais, por meio de aditivos, para supresso de
obrigaes ou acrscimo de quantitativos. Outra alterao a que se
destina manuteno do equilbrio econmico e financeiro contratual.
5.3 O ciclo da contratao pblica

A rigor, as demandas que acabaro levando a Administrao a
contratar nascem na elaborao dos oramentos pblicos. As dotaes
oramentrias em carter especfico ou geral devem constar do
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oramento como pr-requisito dos editais de licitao. nesse ponto que

podem comear distores importantes. Estas podem levar corrupo
propinas para o direcionamento de obras e servios pblicos e desvio
de recursos pblicos com superfaturamento. Os desvios de conduta
podem ocorrer na burocracia que elabora a proposta oramentria, no
mbito das deliberaes parlamentares, nas emendas parlamentares,
nos contingenciamentos e liberaes de verbas pelo Poder Executivo.
Em cada uma dessas etapas tm-se meios e oportunidade para a ao
de corruptos e corruptores.
Na literatura de Mendes (2012) encontram-se questes relativas
s fases interna e externa da licitao pblica, em que o autor destaca
que o planejamento da contratao pode ser estruturado em quatorze
diferentes etapas, como descritas a seguir:
Etapa I - Definio da necessidade (problema) e indicao da possvel
soluo;
Etapa II - Definio da soluo, do objeto e das demais obrigaes que
integram o encargo;
Etapa III - Definio do valor a ser pago pelo encargo;
Etapa IV - Definies oramentria e financeira;
Etapa V - Aprovao da autoridade competente;
Etapa VI - Definio do procedimento a ser adotado na fase externa e
da modalidade de licitao, se for o caso;
Etapa VII - Definio do regime de execuo;
Etapa VIII - Definio do tipo e dos critrios de julgamento da licitao;
Etapa IX - Definio das condies pessoais de participao;
Etapa X - Definio das condies de apresentao das propostas;
Etapa XI - Definio das condies especficas de execuo do contrato;
Etapa XII - Elaborao do edital e de anexos;
Etapa XIII - Elaborao e aprovao do edital pela assessoria jurdica;
Etapa XIV - Envio do aviso do edital para publicao. (MENDES, 2012,
p. 91)
Cada uma dessas etapas deve seguir um rito prprio. Esse rito
previsto como prtica administrativa orientada pelo comando
legal para permitir um fluxo normal do processo administrativo
da contratao. Antes de qualquer anncio pblico fase externa da
licitao so necessrios estudos, exame de solues, verificao
das possibilidades oramentrias e definio do que necessrio para
a Administrao. So aparentemente aspectos formais, mas em ver
dade, fixam o objeto e definem responsabilidades com a aprovao da
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autoridade competente. Essa responsabilidade pode, presentes certas

circunstncias, alcanar o parecerista jurdico.
O pargrafo nico do art. 38 da Lei de Licitaes exige esse
parecer que , de certa forma, vinculante, embora reserve autoridade
superior a adoo da soluo que julgue mais adequada:
Art. 38. O procedimento da licitao ser iniciado com a abertura de
processo administrativo, devidamente autuado, protocolado e nume
rado, contendo a autorizao respectiva, a indicao sucinta de seu
objeto e do recurso prprio para a despesa, e ao qual sero juntados
oportunamente: [...]
Pargrafo nico. As minutas de editais de licitao, bem como as dos
contratos, acordos, convnios ou ajustes devem ser previamente exami
nadas e aprovadas por assessoria jurdica da Administrao. (BRASIL,
2012d)
Daquelas etapas se extrai a orientao para definio de proce

dimento na fase externa, modalidade, regime de execuo e tipo da
licitao. Em seguida, tem-se a elaborao do edital e sua aprovao
pela assessoria jurdica. fundamental para o xito da licitao um tra
balho coordenado e judicioso da Comisso de Licitao. Essa deve ser
integrada por servidores pblicos efetivos e com poderes de atuao,
que lhe assegurem autonomia e independncia no exame das propostas.
Os seus membros tm algumas vedaes no processo de licitao.
O contrato um instrumento para que a Administrao Pblica
compre os bens de que necessita, contrate as obras que so necessrias e
os servios que podem ou devem ser executados por particulares. Esse
documento formal deve fixar o objeto do que est ajustado. Tambm
indispensvel que estejam definidos os deveres, direitos, encargos e
responsabilidades dos contratantes. Cita-se como exemplo: a Admi
nistrao por seus rgos de obras pblicas de um lado e a empreiteira
que vai construir uma estrada, de outro. Esse exemplo, do setor de obras
pblicas, sempre invocado em textos que versam sobre corrupo
pblica e privada. So muitas e variadas as ocorrncias envolvendo
imensas quantidades de recursos oramentrios.
5.4 Atos iniciais

Antes do contrato preciso que a demanda que se vai atender
tenha sido identificada, avaliada e includa no oramento pblico. A lei
exige que desde a licitao ou justificativa de sua dispensa deva
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ser indicada a fonte oramentria e financeira conta da qual correro

as despesas do contrato (Lei n 8.666/1993).
Art. 55. So clusulas necessrias em todo contrato as que estabeleam:
[...]
V - o crdito pelo qual correr a despesa, com a indicao da classificao
funcional programtica e da categoria econmica; [...] (BRASIL, 2012d)
Outra providncia prvia celebrao do contrato decorrente

do texto constitucional. No caso brasileiro, a Administrao Pblica
norteia-se pela legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade
e eficincia (art. 37, caput, Constituio Federal) e mais a seguinte
norma imperativa.
Art. 37. [...]
XXI - ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, ser
vios, compras e alienaes sero contratados mediante processo
de licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os
concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento,
mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual
somente permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica
indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes. (BRASIL,
2012b)
O processo de licitaes, vencidos os pr-requisitos referidos,

tem duas fases (interna e externa). A externa comea com o edital, como
veremos a seguir.
5.5 O edital de licitao

O direito constitucional brasileiro impe a licitao como
essencial para a contratao pblica (art. 37, XXI, Constituio Federal).
Esta disciplinada pela Lei Federal n 8.666, de 21 de junho de 1993.
nesse documento que se encontram as definies de forma e contedo
dos editais de licitao.
oportuno destacar que a definio do objeto providncia
essencial para a compra. A Administrao tem que saber exatamente o
que quer ou necessita e comunicar isso ao mercado por meio do edital.
Se os valores estimados da contratao forem muito elevados (superior
a R$150 milhes), deve ser feita previamente oficializao do edital
uma audincia pblica. O que confunde um pouco, pois se trata de
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procedimento externo, antes de concluda a fase interna. Mesmo assim,

o que determina a lei.
Art. 39. Sempre que o valor estimado para uma licitao ou para um
conjunto de licitaes simultneas ou sucessivas for superior a 100 (cem)
vezes o limite previsto no art. 23, inciso I, alnea c desta Lei, o processo
licitatrio ser iniciado, obrigatoriamente, com uma audincia pblica
concedida pela autoridade responsvel com antecedncia mnima de
15 (quinze) dias teis da data prevista para a publicao do edital, e
divulgada, com a antecedncia mnima de 10 (dez) dias teis de sua
realizao, pelos mesmos meios previstos para a publicidade da licitao,
qual tero acesso e direito a todas as informaes pertinentes e a se
manifestar todos os interessados.
Pargrafo nico. Para os fins deste artigo, consideram-se licitaes
simultneas aquelas com objetos similares e com realizao prevista
para intervalos no superiores a trinta dias e licitaes sucessivas aquelas
em que, tambm com objetos similares, o edital subseqente tenha uma
data anterior a cento e vinte dias aps o trmino do contrato resultante
da licitao antecedente. (BRASIL, 2012d)
O sentido da audincia pblica ultrapassa o interesse da Admi

nistrao e dos futuros licitantes ou contratantes. Dela podem participar
e discutir os termos e at discutir as necessidades do contrato
outros setores da sociedade. O que tambm controverso na doutrina
e nas prticas administrativas. Entendam muitos que o que est em
discusso so apenas os termos do edital e no h convenincia e opor
tunidade da contratao. Ainda assim, no pouco, especialmente
diante da complexidade tcnica do que pretende o governo e eventuais
dvidas da prpria Administrao.
5.6 Modalidade de licitao

O edital deve, como visto nas etapas internas, definir a modali
dade da licitao. Sob esse aspecto, a legislao aplicvel tambm leva
em conta a menor complexidade da satisfao da necessidade e os
valores estimados menos significativos.
Art. 22. So modalidades de licitao:
I - concorrncia;
II - tomada de preos;
III - convite;
IV - concurso;
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V - leilo.
1 Concorrncia a modalidade de licitao entre quaisquer interes
sados que, na fase inicial de habilitao preliminar, comprovem possuir
os requisitos mnimos de qualificao exigidos no edital para execuo
de seu objeto.
2 Tomada de preos a modalidade de licitao entre interessados
devidamente cadastrados ou que atenderem a todas as condies
exigidas para cadastramento at o terceiro dia anterior data do recebi
mento das propostas, observada a necessria qualificao.
3 Convite a modalidade de licitao entre interessados do ramo
pertinente ao seu objeto, cadastrados ou no, escolhidos e convidados
em nmero mnimo de 3 (trs) pela unidade administrativa, a qual
afixar, em local apropriado, cpia do instrumento convocatrio e o
estender aos demais cadastrados na correspondente especialidade que
manifestarem seu interesse com antecedncia de at 24 (vinte e quatro)
horas da apresentao das propostas.
4 Concurso a modalidade de licitao entre quaisquer interessados
para escolha de trabalho tcnico, cientfico ou artstico, mediante a insti
tuio de prmios ou remunerao aos vencedores, conforme critrios
constantes de edital publicado na imprensa oficial com antecedncia
mnima de 45 (quarenta e cinco) dias.
5 Leilo a modalidade de licitao entre quaisquer interessados
para a venda de bens mveis inservveis para a administrao ou de
produtos legalmente apreendidos ou penhorados, ou para a alienao
de bens imveis prevista no art. 19, a quem oferecer o maior lance, igual
ou superior ao valor da avaliao. 6 Na hiptese do 3 deste artigo,
existindo na praa mais de 3 (trs) possveis interessados, a cada novo
convite, realizado para objeto idntico ou assemelhado, obrigatrio
o convite a, no mnimo, mais um interessado, enquanto existirem
cadastrados no convidados nas ltimas licitaes. [...]. (BRASIL, 2012d)
Alm dessas modalidades de licitao, tem-se a modalidade

denominada prego, regida pela Lei n 10.520/2002, utilizada para
aquisio de bens e servios comuns, cujos padres de desempenho
e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio
de especificaes usuais no mercado. Acresce-se a essa modalidade de
licitao, principalmente a modalidade de prego por meio eletrnico.
Cada uma dessas modalidades atende ou procura atender
aspectos do valor e da complexidade dos atos administrativos
necessrios para a satisfao da demanda. Vencida a etapa interna do
processo e atendidas as questes que ela suscita, passa-se para fase
externa do processo. quando o mercado toma conhecimento formal
mente do que necessita a Administrao contratar.
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claro que a definio dos procedimentos que a lei faculta ou

determina que estejam presentes algumas circunstncias tomada
ainda na fase interna. Essa definio leva opo pela licitao
na modalidade mais adequada pela dispensa da mesma ou pela
declarao da inexigncia. Nesse sentido:
Tanto a licitao quanto a dispensa e a inexigncia so formas especficas
de realizar a fase externa do processo de contratao. preciso observar
que no a licitao, a dispensa ou a inexigncia que possui fase interna,
mas sim o processo de contratao. O que se pode dizer apenas que a
fase externa do processo recebe um nome especfico (licitao, dispensa
ou inexigncia), de acordo com um critrio definido pela ordem jurdica.
(MENDES, 2012, p. 249)
Assim, a licitao uma parte do processo mais amplo de con

tratao. Mais parte de um amplo processo de alocao de recursos
(oramento), ainda que tenha sido com aspectos processuais especficos.
No exagero dizer que a licitao a regra geral que nasce com o
comando constitucional.
A dispensa por inviabilidade da competio ou a inexigncia
so excees. O valor estimado da contratao um dos critrios para
a seleo da modalidade. O valor estimado que fixa a adoo da
concorrncia, tomada de preos ou convite. a regra do art. 23 da Lei
n 8.666/1993.
Art. 23. As modalidades de licitao a que se referem os incisos I a III
do artigo anterior sero determinadas em funo dos seguintes limites,
tendo em vista o valor estimado da contratao:
I - para obras e servios de engenharia:
a) convite - at R$150.000,00 (cento e cinqenta mil reais);
b) tomada de preos - at R$1.500.000,00 (um milho e quinhentos mil
reais);
c) concorrncia: acima de R$1.500.000,00 (um milho e quinhentos mil
reais);
II - para compras e servios no referidos no inciso anterior:
a) convite - at R$80.000,00 (oitenta mil reais);
b) tomada de preos - at R$650.000,00 (seiscentos e cinqenta mil reais);
c) concorrncia - acima de R$650.000,00 (seiscentos e cinqenta mil
reais). [...]. (BRASIL, 2012d)
H certa vulnerabilidade na escolha da modalidade pelo valor

estimado. Pode, tambm, ensejar a corrupo, a partir do preo mais
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efetivamente contratado. o caso da fixao do valor por uma pesquisa

limitada ao valor do objeto, sem considerar todos os encargos da
contratao.
Outra questo importante para a licitao a adoo da moda
lidade prego para a contratao dos servios comuns e de material
de uso corriqueiro.
Acrdo n 1.299/2006-Plenrio: 9.2. atribuir ao item 9.3.19 do Acrdo
n 740/2004-TCU-Plenrio a seguinte redao: utilizar a modalidade
prego estritamente para aquisio e/ou contratao de bens e servios
comuns, ou seja, aqueles cujos padres de desempenho e qualidade
possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de espe
cificaes usuais no mercado, conforme regra nsita no art. 1, pargrafo
nico, da Lei n 10.520/2002, incluindo nessas caractersticas os bens e
servios de informtica. (BRASIL, 2010, p. 37)
A orientao do TCU no sentido da prevalncia da regra legal.

Isto , no uso da modalidade estritamente para aquisio de bens e
contrataes de servios comuns. H, contudo, esforos no sentido de
ampliar as hipteses de contratao pelo prego eletrnico.
5.7 Tipos de licitao

Relembrando que modalidade de licitao procedimento,
tratam-se, pois, dos tipos de licitao que se referem a critrios de
julgamento. O TCU registra que:
Tipos de licitao mais utilizados para o julgamento das propostas so
os seguintes:
- menor preo;
- melhor tcnica;
- tcnica e preo. (BRASIL, 2010, p. 108)
Ser licitao de menor preo aquela que o edital estabelecer que

ser vencedor o licitante que ofertar, de acordo com as especificaes,
o menor preo.
A jurisprudncia do TCU insiste que o que interessa o melhor
preo e assevera que menor preo no justificativa para compra de
produtos de baixa qualidade (BRASIL, 2010, p. 109).
J a melhor tcnica busca selecionar a proposta mais vantajosa,
tendo por base fatores de ordem tcnica. Se, no menor preo, a cautela
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necessria, no caso da melhor tcnica ela deve aumentar. No primeiro

caso, o risco de produtos de m qualidade e por isso mais baratos.
J a seleo pela melhor tcnica permite uma alta subjetividade na
seleo da melhor proposta. O art. 16 da Lei de Licitaes dispe que
esse tipo de licitao deve ser usado, exclusivamente, nos servios de
natureza predominantemente intelectual. Serve para a elaborao de
estudos tcnicos preliminares, projetos bsicos e executivos, clculos,
fiscalizao, superviso e gerenciamento, e de engenharia consultiva
em geral (BRASIL, 2010, p. 114).
E, finalmente, tem-se o tipo de licitao que seleciona a proposta
vencedora ou a mais vantajosa pelos critrios de preo e tcnica. Na
tomada de preo (menor valor), para contratar os mesmos servios no
se exige o tipo menor preo e tcnica. O problema mais significativo,
para evitar prejuzos ao errio, a adequada ponderao da nota e peso
atribudos a cada um dos fatores estabelecidos. Eles podem direcionar
a seleo para a escolha de empresa com base na preferncia clientelista
ou corrupo. Assim, o TCU busca prevenir o manejo imprprio de
exigncias no edital.
Nesse sentido:
E vedada a incluso em editais de licitao de quesitos de pontuao
tcnica para cujo atendimento as empresas licitantes tenham de incorrer
em despesas que sejam desnecessrias e anteriores a prpria celebrao
do contrato ou frustrem o carter competitivo do certame. Os fatores
de pontuao tcnica, em licitaes do tipo tcnica e preo, devem ser
adequados e compatveis com as caractersticas do objeto licitado, de
modo a no prejudicar a competitividade do certame. Acrdo 165/2009
Plenrio (Sumrio). (BRASIL, 2010, p. 116)
Outro aspecto o excessivo privilegiamento da tcnica, que

pode levar contratao de servios muito caros. Soma-se a excessiva
subjetividade ao excesso de exigncias tcnicas. Tambm se encontram
limites na jurisprudncia do TCU:
O privilegio excessivo da tcnica em detrimento do preo, sem haver
justificativas suficientes que demonstrem a sua necessidade, pode
resultar em contratao a preos desvantajosos para a Administrao.
O estabelecimento de condies mais rigorosas na licitao do que
aquelas que sero exigidas durante a execuo contratual, especialmente
considerando os aspectos de pontuao da proposta tcnica, pode
resultar na seleo de proposta altamente focada em quesitos tcnicos
sem correlao com o benefcio efetivamente esperado para a execuo
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Salomo Ribas JUnior

contratual, com sobrevalorizao dos servios sem aproveitamento de

todo o potencial tcnico exigido no certame. Acrdo 1782/2007 Plenrio
(Sumrio). (BRASIL, 2010, p. 117)
Em carter excepcional, admite-se a compra de bens, a execuo

de obras ou prestao de servios de grande vulto. A regra geral,
contudo, o uso exclusivo na contratao de servio de natureza predo
minantemente intelectual.
Uma forma de evitar a licitao modalidade e tipo o
parcelamento indevido de compras. Os Tribunais de Contas alertam
seguidamente a Administrao para essa prtica.
O Tribunal de Contas da Unio recomenda:
Parcelamento refere-se diviso do objeto em parcelas (itens ou etapas),
ou seja, em partes menores e independentes. Difere-se de fracionamento,
que se relaciona diviso da despesa para adoo de dispensa ou
modalidade de licitao menos rigorosa que a determinada para a tota
lidade do valor do objeto a ser licitado. (BRASIL, 2010, p. 227)
A escolha do tipo de licitao deve obedecer aos rgidos critrios

da boa administrao. Ele deve permitir a melhor contratao pelo preo
e qualidade mais vantajosos.
5.8 Defeitos e impropriedades do edital

So vrios os defeitos que um edital pode conter, levando-o ao
dirigismo da licitao em favor de um ou poucos fornecedores. Esses
defeitos operam em desfavor de outros competidores e, seguramente,
em desfavor da Administrao.
Os Tribunais de Contas que requereram os editais para exame
podem impedir contrataes dirigidas e outros danos ao errio. Outra
forma de combater a corrupo e outras fraudes nas licitaes apreciar
com celeridade as representaes de prejudicados, pelas clusulas dos
editais ou parcialidade das Comisses de Licitao.
interessante ver que pontos podem provocar essa situao, a
partir de casos concretos.
O controle dos contratos, a rigor, comea pelo controle de todo
o processo de licitao e, em especial, pelo edital.
J foi visto alhures que esse um passo fundamental para
garantir a isonomia entre os participantes e a possibilidade de selecionar
a proposta mais vantajosa para a Administrao. Assim, algumas
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vedaes do TCU (jurisprudncia) no podem ser esquecidas na

elaborao do edital. vedado aos agentes pblicos:
1) admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de convocao, clusulas
ou condies que comprometam, restrinjam ou frustrem o carter
competitivo e estabeleam preferncias ou distines em razo da
naturalidade, da sede ou domiclio dos licitantes ou de qualquer circuns
tncia impertinente ou irrelevante para o especfico objeto do contrato;
2) estabelecer tratamento diferenciado de natureza comercial, legal,
trabalhista, previdenciria ou qualquer outra, entre empresas brasileiras
e estrangeiras, inclusive ao que se refere moeda, modalidade e local de
pagamentos mesmo quando evolu dos financiamentos de agncias
internacionais, ressalvado o disposto no 2 do art. 3 da Lei n 8.666/1993
e no art. 3 da Lei n 8248 de 23 de outubro de 1991. (BRASIL, 2010, p. 20)
Essas so as regras gerais e ainda encontram-se outras hipteses

de ilegalidade de editais na jurisprudncia do TCU, dos Tribunais de
Contas dos Estados e Municpios e mesmo do Poder Judicirio. So
chamados responsabilidade por falhas ou incluses e excluses inten
cionais que viciam os editais, como o ordenador da despesa, o advogado
parecerista e os membros da CPL (Comisso Permanente de Licitao).
Segundo o art. 6, inciso XVI, da Lei n. 8.666/1993, cabe comisso
receber, examinar e julgar todos os documentos e procedimentos rela
tivos licitao e ao cadastramento de licitantes, devendo o julgamento
ser processado com observncia das disposies do art. 43, inciso IV, da
citada Lei, ou seja, devera ser verificada a conformidade de cada proposta
com os preos correntes de mercado. Ainda que se que admita que [...]
exista um setor responsvel pela pesquisa de preos de bens e servios
a serem contratados pela administrao, a Comisso de Licitao, bem
como a autoridade que homologou o procedimento licitatrio, no esto
isentos de verificar se efetivamente os preos ofertados esto de acordo
com os praticados a teor do citado artigo. Acrdo 509/2005 Plenrio
(Voto do Ministro Relator). (BRASIL, 2010, p. 37)
Antes de o edital ser concludo, vrios cuidados devem ser ado

tados pelo administrador. Desde a formulao adequada de Edital e
da existncia de previso oramentria (PPA, LDO, LOA), at a clareza
do objeto.
No caso de obras pblicas, alguns daqueles defeitos (em relao
lei e as boas prticas) podem restringir ou direcionar a competio.
Os tcnicos dos Tribunais de Contas acumularam experincias e podem
apontar, com preciso e relativa facilidade, os pontos de risco para a
fraude.
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Salomo Ribas JUnior

- Pela falta de clareza na descrio do objeto e de outros itens do edital

ir facilitar quele que por outros meios j conhece o que, de fato,
ser executado;
- Pelo detalhamento excessivo da descrio do objeto e de outras exi
gncias que poder mencionar itens que apenas alguns interessados
possam oferecer, afastando, de imediato, algum possvel concorrente;
- ela exigncia de quantitativos elevados em atestados de capacidade
tcnica itens muitas vezes irrelevantes tcnica e financeiramente no
contexto do atual objeto;
- Pela exigncia que o(s) atestado(s) de capacidade tcnica contenha(m)
itens irrelevantes, sem qualquer justificativa tcnica por qualquer
razo alguma empresa acervou esse item insignificante e sem qualquer
importncia no contexto do atual objeto, mas que pode ser fator de
deciso do processo;
- Limitao de quantitativos em um nico atestado itens que possam,
sem qualquer comprometimento, demonstrar a capacidade do licitante
em mais de um atestado;
- Utilizao, sem justificativa, do tipo de licitao tcnica e preo para
possibilitar a incluso de critrios subjetivos de julgamento; com a pon
tuao de maneira subjetiva, pode ser escolhida a vencedora;
- O desequilbrio, injustificado, entre os pesos das propostas tcnica e
de preo facilita, sobremaneira, o direcionamento;
- Pela exigncia de ndices econmicos no usuais ou descabidos que
no representem, efetivamente, a sade financeira e nem a garantia de
execuo servem para afastar aquelas que no possuem ndices
saudveis;
- Pela no possibilidade de participao em consrcio pois somente
empresas isoladamente, que detenham todos os atestados ou todos os
itens em algum atestado que podero participar, quando na prtica as
empresas so mais especializadas em determinados tipos de servios; e,
- Prazo de execuo reduzido, no usual ou incompatvel com neces
sidade restringe o universo daqueles que podem atender o prazo
fixado, pode tambm reduzir a qualidade da obra, pelo ritmo exigido.
(OLIVEIRA, 2010, p. 36)
Assim, a forma mais grosseira de dirigir a licitao fazer constar

do edital a marca de um determinado produto, prtica que pode ser
instituda pelos itens do produto ou condies de exceo do servio ou
da obra. Num e noutro casos pode-se eliminar a concorrncia e garantir
o contrato para um fornecedor previamente escolhido.
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5.9 Controle dos contratos

Outra clusula que interessa sobremaneira a relativa ao controle
da execuo do contrato. Esse instrumento prprio da Administrao
e no se destina a interferir no trabalho prprio do contratado, mas
acompanhar passo a passo o cumprimento do que a Administrao
contratou. Esse controle deve ser feito sob duas perspectivas distintas
e que se completam: a do controle interno (controle administrativo
tpico) e a do controle externo (controle legislativo). Certamente nenhum
contrato ou ato de execuo, sob suspeita de violao da lei, pode ser
subtrado ao controle judicial. Os dois aspectos (legislativo e judicial),
ser visto mais adiante. Nesse passo, cuida-se do controle interno
quanto execuo de contratos.
Para contratar importante a obedincia aos princpios que
orientam a boa gesto dos negcios pblicos, dos quais decorre a boa
contratao. Os estudiosos asseguram que esses princpios somente so
encontrados e claramente identificados se forem pesquisados a
fundo. Para garimpar esses [...] princpios indispensvel mergulhar
fundo e ir alm da literalidade (MENDES, 2012, p. 64). Nesse mesmo
autor encontra-se o que se denomina de uma nova concepo de
contratao pblica. Lista os 10 princpios que considera as ideias
nucleares da contratao pblica.
I) Que a definio do encargo/objeto atenda efetiva necessidade da
Administrao, garanta a indispensvel qualidade, possibilite soluo
econmica e no restrinja imotivadamente a disputa;
II) Que o preo a ser pago pelo objeto seja justo e exequvel;
III) Que sejam observadas as exigncias legais de naturezas oramentria
e financeira para a realizao da despesa;
IV) Que as regras do jogo sejam claras, conhecidas, cumpridas e defi
nidas, de modo a assegurar a obteno do encargo/objeto desejado e a
respeitar a ordem jurdica vigente;
V) Que haja competio efetiva entre os licitantes e que todos disponham
das mesmas informaes;
IV) Que toda e qualquer discriminao adotada seja justificvel por
razes de ordem tcnica ou jurdica e as exigncias definidas sejam
indispensveis para assegurar e garantir o cumprimento do objeto;
VII) Que nenhum competidor seja eliminado, seno por motivo de
descumprimento de exigncia essencial;
VIII) Que todas as decises adotadas respeitem as exigncias da ordem
jurdica, sejam devidamente motivadas e possam ser discutidas;
IX) Que o vencedor seja definido por critrios objetivos quando a seleo
das propostas for realizada por meio de licitao;
21/07/2014 11:49:27
262
Salomo Ribas JUnior

X) Que o contrato seja uma relao de equivalncia jurdica entre encargo

e remunerao (preo) a ser obrigatoriamente respeitada durante toda
a execuo contratual. (MENDES, 2012, p. 64)
Como princpios, todos so importantes, pois no se pode perder

de vista que todos os contratos devem guardar respeito lei, garantir
a livre competio entre os fornecedores e assegurar Administrao
a escolha da proposta mais vantajosa.
O preo a ser pago s ser conhecido ao final da competio
entre os interessados em construir obras, prestar servios ou fornecer
bens Administrao. A sua fixao, contudo, est condicionada pelos
mecanismos da lei. Desde o incio da elaborao do processo podem ser
explicitados preos de referncia, preos mnimos e preos mximos.
Da avaliao de preos no mercado extraem-se regras no mercado para
obter, ao final, um preo justo.
A clareza de regras e a transparncia na alocao de verbas
oramentrias asseguram um mnimo de garantia para a livre com
petio entre os possveis contratados. A assimetria de informaes
deve ser evitada. Ao mesmo tempo, deve-se preservar a participao de
todos no processo. Eventuais discriminaes ou eliminaes precisam
ser adequadamente motivadas. A objetividade na definio do que
quer a Administrao e da escolha dos vencedores essencial para
um contrato justo e equilibrado. S assim se pode obter a relao de
equivalncia jurdica entre os fatores do contrato. O que se pretende,
conforme o comando constitucional (art. 37, XXI, da Constituio
Federal) e a regra licitatria, que todas as obras, servios, inclusive
de publicidade, compras, alienaes, concesses, permisses e locaes
da administrao pblica com terceiros, sejam licitadas. Essa a regra
geral. Algumas excees esto previstas na lei.
Ainda mais, a licitao existe para garantir a isonomia e a seleo
mais vantajosa para a Administrao:
Art. 3 A licitao destina-se a garantir a observncia do princpio
constitucional da isonomia, a seleo da proposta mais vantajosa para
a administrao e a promoo do desenvolvimento nacional susten
tvel e ser processada e julgada em estrita conformidade com os
princpios bsicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da
igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculao
ao instrumento convocatrio, do julgamento objetivo e dos que lhes so
correlatos. (BRASIL, 2012d)
21/07/2014 11:49:27
CAPTULO V
263
Depois dos trabalhos de organizao do processo (fase interna)

que se constri o edital, etapas XII, XIII e XIV do elenco elaborado
por Mendes (2012) como visto em captulo anterior. Trata-se, ento, de
elaborar o edital e seus anexos, elaborao e aprovao do edital pela
assessoria jurdica e envio para publicao.
5.10 Caminhos da corrupo nos contratos

At aqui se abordaram quatro situaes: (i) a fixao ideal de
normas e critrios para uma boa contratao governamental; (ii) as
disposies legais que orientam a contratao pblica; (iii) algumas
anotaes sobre fragilidades ou reas de risco; e (iv) possibilidades e
falhas de controle. Essas ltimas questes foram tratadas de forma a
reforar argumentos em favor da importncia de um ou outro aspecto
da lei ou critrio de administrao. Como dito anteriormente, depois de
examinar formas, tipos e controle dos contratos importante examinar
alguns aspectos da corrupo nos contratos administrativos.
O primeiro passo separar os contratos pela natureza do seu
objeto. Eles se destinam a uma srie de atos e aes da Administrao.
conveniente separar para uma melhor avaliao de aspectos da
fraude ou da corrupo, como a contratao de obras, a de servios e
as compras em geral. So partes das necessidades, mas suficientes para
a avaliao que se pretende. O combate corrupo em obras pblicas
tem crescido at mesmo em razo do aumento ou, como querem alguns,
da maior transparncia e liberdade que o regime democrtico permite.
5.10.1 Contrato de obras e servios

A Lei de Licitaes define obra como toda construo, reforma,
fabricao, recuperao ou ampliao, realizada por execuo direta ou
indireta. J o servio toda atividade destinada a obter determinada
utilidade de interesse para a Administrao, tais como:
a) demolio;
b) conserto;
c) instalao;
d) montagem;
e) operao;
f) conservao;
g) reparao;
h) adaptao;
21/07/2014 11:49:28
264
Salomo Ribas JUnior

i) manuteno;
j) transporte;
k) locao de bens;
l) publicidade;
m) seguro; e
n) trabalhos tcnico-profissionais.
a regra do art. 6 da Lei de Licitaes. A considerar seu
item V que discrimina que as obras, servios e compras de grande
vulto aquelas cujo valor estimado seja superior a 25 (vinte e cinco)
vezes o limite estabelecido na alnea c do inc. I do art. 23 desta lei,
isto , concorrncia acima de R$1,5 milhes de reais.
5.10.2 Uma pesquisa pioneira na Alemanha

O estudo sistemtico da corrupo em obras pblicas teve um
comeo muito importante no Estado de Hessen, na Alemanha. Pro
movido pelo Tribunal de Contas Regional, ganhou publicidade com a
divulgao de artigo na Revista Kriminalist (edio de ago./set. 1993).
Este artigo foi assinado pelo Sr. Udo Muller, Presidente do Tribunal de
Contas de Hessen. No Seminrio de Estudos Comparados da Atuao
dos Tribunais de Contas, os autores do artigo intitulado A Funo
dos Tribunais de Contas: as realidades no Brasil e na Alemanha,
apresentaram a questo (SKIPIS 1995 apud RIBAS JR., 1996). Em resumo:
Os conhecimentos adquiridos com os trabalhos cotidianos de investi
gao levaram o Tribunal de Contas de Hessen, como rgo mximo
de controle financeiro, a discutir desde 1990 com mais intensidade a
problemtica da corrupo no setor da construo. As experincias
adquiridas tornaram-se motivo para reforar os trabalhos de fiscalizao
nesse setor. O aumento de conhecimentos relativos a prticas de
corrupo abriu cada vez mais as suas estruturas possibilitando uma
catalogao sistematizada do fenmeno.
[...] Assim, entre os anos de 1991 e comeo de 1993, cobriu o Tribunal
de Contas de Hessen 70 casos de construo de obras pblicas em 11
circunscries estaduais atingindo cerca de 24 comunidades. Por motivo
da intensificao dos trabalhos de fiscalizao foram descobertos outros
casos de corrupo. (RIBAS JR., 1996, p. 195)
Uma releitura do texto mostra que a metodologia ento criada

permanece atual. Igualmente, as fragilidades dos setores governa
mentais persistem. Os mtodos de fraude foram aperfeioados, mas
guardam uma curiosa identidade.
21/07/2014 11:49:28
CAPTULO V
265
Uma primeira constatao de que:

A corrupo no tambm um problema restrito a camadas especficas.
Ela no exclusiva de pequenos funcionrios detentores, em propores
comparativas, de baixos salrios. Os casos trazidos tona, at esta data,
demonstram com assustadora clareza que a corrupo avana at os
crculos mais elevados de funcionrios pblicos, chegando inclusive
ao Prefeito. (RIBAS JR., 1996, p. 197)
Na atualidade j se verificou que a corrupo foi disseminada, a

grande corrupo poltica envolve os crculos mais elevados do Poder.
Segundo aquele estudo, em praticamente todos os setores h
fraudes. a concentrao de recursos (custos) nos setores de sanea
mento, redes de gua, prdios pblicos, infraestrutura, pontes, viadutos
e estradas. E a prtica da propina em cada uma das fases das contra
taes era encarada como normal e talvez necessria para a celeridade
processual.
s verificar o que segue:
Em 1992, citou Fritz Ulrich Fack, no jornal Frankfurt Allgemein,45
as palavras proferidas por um advogado de defesa em um processo
movido contra dirigentes da Siemens e funcionrios da administrao
municipal de Munique por motivo de corrupo: O que aqui tem-se
tratado, nada mais do que a prtica usual na concesso de contratos
pblicos. Uma surpreendente declarao que, entretanto, deixa-se
confirmar em correlao s declaraes prestadas pelos acusados, pela
Promotoria e pelos estudos revelados pelo Tribunal de Contas. (RIBAS
JR., 1996, p. 198)
O clima burocrtico que permite, na fase inicial da corrupo,

a criao de condies para a corrupo, pode ser descrito assim pelo
palestrante do Seminrio da DSE (Fundao Alem para o Desen
volvimento Internacional):
a) ausente ou fraca viso geral das atividades desenvolvidas; b) tra
balho conjunto durante anos seguidos dos mesmos funcionrios
pblicos com os mesmos terceiros (empreiteiros ou fornecedores);
c) ausncia ou fraco controle interno; d) a prtica de concesses de
servios pblicos (que para os terceiros envolvidos a base de sua
45
Frankfurter Allgemeiner Zeitung, Jornal Frankfurt, fl. 1, 05 Feb. 1992.
21/07/2014 11:49:28
266
Salomo Ribas JUnior

existncia) face ao monoplio estatal (ex: construo de estradas);

e) discrepncia grave entre os salrios pagos pela administrao pblica
e o setor privado a pessoas com a mesma qualificao e especializao;
f) regulamentos e instrues normativas de difcil aplicao e que, se
concretamente aplicados, prolongam a execuo da obra; g) conscincia
da impunidade (ilegalidade motivada por anos de prtica), motivada
pelo fictcio complexo de superioridade frente s regras formais de
segurana; h) inexistncia de vtimas diretas (com exceo do Estado
e concorrentes desavisados) face as prticas corruptivas (ningum
reclama); i) nem mesmo os concorrentes eventualmente prejudicados
reclamam (silenciam, na esperana de serem beneficiados pelos mesmos
procedimentos nas concorrncias futuras, inclusive com as mesmas
frmulas ilegais) e j) problemas financeiros dos funcionrios pblicos
ou das empresas. (RIBAS JR., 1996, p. 199)
Uma das condies para a anlise sistemtica ou cientfica,

como dizem os germnicos que os fenmenos se repitam. O fato
que prticas corruptas, quando no so iguais, guardam semelhana
entre si. Da a possibilidade de uma tipologia da corrupo (SKIPIS;
MULLER, 1993, p. 509).
Com os casos de corrupo no setor da construo at agora encontrados,
pode-se estabelecer uma tipologia. De grande significado para a
obteno dessa tipologia a diviso das obras de construo em trs
fases, dentre as quais deixam-se subdividir diversos grupos de casos. A
primeira fase situa-se no perodo anterior ao da entrega das propostas.
A segunda fase vai da entrega da proposta at a concesso do contrato
e a terceira fase concentra-se no perodo aps a concesso do contrato.
(RIBAS JR., 1996, p. 202)
Como visto, a fase inicial que ocorre antes da entrega das pro
postas a que envolve o clima de trabalho, a falta de viso, conscincia
de impunidade, entre outros. As fases seguintes so as que veremos.
A lembrar a intimidade dos altos dirigentes e os polticos vidos de
recursos para as campanhas eleitorais. Tanto que, tempos depois
de estudo, estourou o escndalo Helmut Kohl de corrupo poltica
e eleitoral. O grande lder da unificao da Alemanha e artfice da
Unio Europeia foi acusado de usar fundos pblicos ilegalmente para
o financiamento poltico-partidrio. Foi absolvido por falta de provas,
mas perdeu as eleies. O que irrelevante, pois aceita o fato de que
houve desvios de recursos para financiamento poltico.
21/07/2014 11:49:28
CAPTULO V
267
5.10.2.1 As fases finais

Na segunda fase, que vai da entrega das propostas assinatura
do contrato, podem ocorrer outras irregularidades com corrupo
(prejuzo para o errio e benefcios para o setor privado). quando
podem ocorrer alteraes no preo da proposta vencedora, mudanas
no objeto previsto no edital e abertura de condies para o jogo de
planilhas. Algumas dessas adulteraes, segundo os tcnicos do
Tribunal de Hessen, so grosseiras.
As prticas usuais na suplementao posterior do preo so as seguintes:
1) apagar ou sobrepor bem como modificar as somas ou descries
originais; 2) trocar pginas inteiras ou remover uma das folhas do
memorial descritivo ou duplamente preenchido; 3) verificar erros de
clculo providencialmente includos. (MULLER; SKIPS apud RIBAS
JR., 1996, p. 212)
Podem ainda ocorrer, aps a abertura dos envelopes de propostas,

negociaes ilegais de preos. Podem ser diminudas ou subtradas
quantidades que, no balano final, acabam sendo reincludas e pagas.
Com esses exemplos, pode-se examinar a terceira fase que envolve a
execuo do contrato, o recebimento da obra e o seu pagamento. So
os casos das medies fraudadas e aditivos contratuais. Esses aditivos
podem incluir trabalhos extras no previstos no edital ou incluir
trabalhos que no so executados.
Cobrana de trabalhos no realizados: em vrios casos pode ser verificado
que empresas no documentaram suficientemente o oramento relativo
a alguns itens. Faltou por exemplo, comprovao, atravs das guias,
de peso e de transporte. Com a anlise suplementar verificou-se que
os trabalhos /tarefas no haviam sido desenvolvidos. Em outros casos,
no foi possvel determinar, atravs de meios plausveis, a utilidade
de determinados materiais que estavam sendo cobrados atravs de
recibos. Tambm aqui as fiscalizaes posteriores comprovaram que
os materiais ou servios no haviam sido efetivamente utilizados ou
realizados. (MULLER; SKIPS apud RIBAS JR., 1996, p. 220)
No Brasil, as vulnerabilidades ou reas de risco ou momentos de

risco no diferem muito do que se encontrou no estudo do Tribunal de
Contas de Hessen. No Brasil, pode-se dizer que se tem:
a) 1 fase: oramento e programa de obras;
b) 2 fase: licitao ou dispensa de licitao;
21/07/2014 11:49:28
268
Salomo Ribas JUnior

c) 3 fase: contrato e execuo da obra ou servio; e

d) 4 fase: recebimento da obra e pagamento.
Na primeira fase, h exemplos descobertos na CPI do Oramento
e outras investigaes mais recentes dos Tribunais de Contas, dos
Parlamentos (CPIs), da Polcia Federal e do Ministrio Pblico.
A Comisso Especial (Dec. n 1001/1993) criada um ano aps o
impeachment de Collor, baseou seus estudos na CPI PC-Collor e CPI do
Oramento, nos quais conclui que:
O que se depara, sim, na contumcia da corrupo arraigada, a marca
das conjunturas clssicas do subdesenvolvimento, da permanncia da
indistino entre o bem pblico e o particular no exerccio do poder.
Mais adiante, registra que os Relatrios das Atividades da Comisso
Especial podem dar conta da sistematizao de diversos esquemas
sofisticadssimos, em que a corrupo se transformou na segunda
natureza do desempenho da mquina de poder, inflectida ao favore
cimento e no promoo. Esta ruptura negociada da conduta conforme
a norma reveste graus crescentes de sutileza, at torn-la invisvel ao
controle governamental. (RIBAS JR., 2000, p. 217)
Assim, O incio do papel das empreiteiras se d na prpria

sugesto de obras a prefeitos e governadores. Elaboram elas estudos
tcnicos sobre as obras e os repassam s autoridades competentes
apenas para assinatura. (RIBAS JR., 2000, p. 223)
De acordo com o Relatrio Final:
Foi possvel comprovar a existncia de um cartel de empreiteiras, que
promoviam um rodzio para vencer as licitaes, em fraude ao processo
licitatrio. Esse procedimento, no raro, dispensa o concurso direto de
funcionrios pblicos. Ainda de acordo com o Relatrio em questo,
grandes empreiteiras definiam e loteavam as obras de interesse de cada
uma. Havia um verdadeiro rodzio: quem vencia a licitao ia para o
final da fila. Assegura o Relatrio que outra forma de fraude do processo
licitatrio era a troca de obras por parte dessas grandes empresas.
Num caso exemplar, a Construtora Norberto Odebrecht propunha
Construtora Queirz Galvo responsabilizar-se pelas obras do Projeto
Pirapama e entregar a esta ltima as obras de drenagem da Zona Sul
de Natal, obra feita conjuntamente pelas duas empresas. Em seguida, A
Construtora Norberto Odebrecht entregava para a Construtora OAS as
obras de Aailndia, Barra do Corda e Vargem Grande, no Maranho,
recebendo em troca parte das obras de Pirapama. Da se depreende
que no havia real concorrncia entre as empresas, que atribuam s
licitaes os valores que bem entendiam, quase sempre provocando o
superfaturamento. (RIBAS JR., 2000, p. 223)
21/07/2014 11:49:28
CAPTULO V
269
Nos ltimos anos, com a descoberta de fraudes e corrupo

no Ministrio dos Transportes que derrubou o Ministro Anderson
Adauto surgiram novamente notcias de obras includas no
oramento pelas empreiteiras. E, tambm, a vinculao da incluso com
a corrupo eleitoral (doaes ilegais) at na campanha presidencial.
Na elaborao dos editais tem-se outro momento de risco.
quando surgem deficincias que permitem o direcionamento ou o
superfaturamento.
o caso da investigao do TCU sobre doaes de projetos de
obras ao DNIT. Essas doaes esto sendo feitas por associaes em
presariais, que tem executores (empreiteiras) desses projetos entre
seus membros. mais rpido para o governo incluir essas obras no
oramento. E o faz com os parmetros de custos e quantidades do
projeto. O que pode gerar prejuzos, pois os projetos so feitos sem
acompanhamento de tcnicos do DNIT. So quatro casos sob inves
tigao do TCU nos Estados de Gois, Minas Gerais e Paran. Anlises
do Tribunal em trs deles concluram que os estudos tinham defeitos
parecidos e, se concludos, poderiam causar superfaturamento total
superior a R$400 milhes, em obras estimadas em R$2 milhes.
As entidades informaram que contrataram os projetos como
contribuio ao desenvolvimento. O DNIT informou que cumprir as
determinaes do TCU (COSTA; AMORA; MELLO, 2012).
Essas revelaes surgiram na CPI do Cachoeira, durante o
depoimento do Ex-Diretor do DNIT, Luiz Antnio Pagot. Na mesma
oportunidade, o Ex-Diretor revelou ter arrecadado com empreiteiras
de R$5,5 a R$6 milhes para a campanha do PT (Dilma Roussef)
Presidncia da Repblica em 2010. Outras revelaes envolveram a
empreiteira DELTA.46
5.11 Preparao da licitao

A possibilidade de licitaes serem decididas antes da elaborao
do edital um fato. J se fazia presente na dcada de 1990 na Alemanha
e se faz no Brasil de hoje. Um ou vrios artifcios produzem clusulas,
condies, impedimentos, exigncias no edital, que s permite a habi
litao de empresas mapeadas para o xito. Isso ocorre com propina
46
CASTRO, Gabriel. Pagot vai Cmara e deve poupar governo. De novo. Veja, 13 jul. 2011.
Disponvel em: <http://www.veja.abril.com.br/noticia/brasil/pagot>. Acesso em: 17 out.
2012.
21/07/2014 11:49:28
270
Salomo Ribas JUnior

ou suborno de servidores ou decorre de compromissos assumidos no

financiamento de campanhas eleitorais. Sempre se tem prejuzo para
o errio em favor de ganhos pessoais ou partidrios. Outro dado o
acordo entre fornecedores e empreiteiras para apresentao de preos
elevados. A prpria Lei de Licitaes prev essa hiptese de conluio:
Art. 190. Frustrar ou fraudar mediante ajuste, combinao ou qualquer
outro expediente, o carter competitivo do procedimento licitatrio,
com o intuito de obter, para si ou para outrem, vantagem decorrente
da adjudicao do objeto da licitao. (BRASIL, 2012d)
Nessa fase preparatria (interna) podem ser elaborados:

a) oramentos superestimados;
b) dispensa de licitao sob a alegao de urgncia;
c) acordo de preos entre licitantes;
d) incluso de itens que no sero executados;
e) jogo de planilhas; e
f) contratao de trabalhos j executados.
Um exemplo de manipulao de oramentos superdimensionados:
a Administrao recusa um primeiro oramento porque muito ele
vado. Aceita um segundo bem inferior ao primeiro. S que a obra pode
ser realizada pela metade do oramento.
Oramentos imprprios: so apresentados oramentos imprprios (valor
sobrelevados) para o financiamento de obras pblicas que freqen
temente se prestam ao favorecimento de manipulaes posteriores.
Um escritrio de engenharia, a pedido da comunidade, apresenta o
oramento (proposta) para a construo de uma rede de escoamento
pluvial, financiada atravs de convnio com o Estado, propositalmente
acima do preo, ou seja, 1.160.000 DM. O rgo de Fiscalizao Sanitria
recusa de pronto o oramento. Revista a proposta, apresenta, agora, o
escritrio, um oramento de 780.000 DM, ainda muito acima dos custos
reais, mas que acaba sendo aprovado. Realizado o trabalho, atingiram
os custos globais da obra 372.780 DM. Assim, com o restante da soma
(utilizado em operaes manipulatrias), contribuiu a comunidade
para a efetivao de concesso irregular do contrato firma contratada.
(RIBAS JR., 1996, p. 203)
Entre os acordos de preos encontram-se muitas hipteses e

nuances para a pequena e a grande corrupo.
21/07/2014 11:49:28
CAPTULO VI
Controle
Controle uma palavra polissmica nas lnguas latinas em geral.

o que acontece com o idioma portugus. Em razo dessa multi
plicidade de significados, vrias aes polticas e administrativas esto
ao abrigo do substantivo controle e do verbo controlar.
controle - s.m. (1922 cf. CT) ato ou efeito de controlar 1. monitorao,
fiscalizao ou exame minucioso, que obedece a determinadas expec
tativas, normas, convenes etc. 2. p. met. Instituio, rgo, setor etc. ao
qual compete tal funo [...]. (HOUAISS; VILLAR, 2001, p. 825)
controlar - v. (1919 cf. CT) 1. t.d. submeter a exame e vigilncia estritos;
fiscalizar, monitorar 2. t.d. exercer ao restritiva sobre; conter, regular
[...]. (HOUAISS; VILLAR, 2001, p. 825)
controle - [Do fr. Controle.] S.m. 1. Ato, efeito ou poder de controlar;
domnio, governo. 2. Fiscalizao exercida sobre as atividades de
pessoas, rgos, departamentos, ou sobre produtos, etc., para que tais
atividades, ou produtos, no se desviem das normas preestabelecidas
[...]. (FERREIRA, 1999, p. 546)
controlar - [Do fr. Contrler.] V. t. d. 1. Exercer o controle de: 2. Submeter
a controle: 3. Manter o controle, o domnio de si mesmo; conter-se,
dominar-se [...]. (FERREIRA, 1999, p. 546)
Assim, controlar significa toda a ao destinada ao controle.

No mbito do Direito e da cincia da administrao que interessa,
mais de perto, o sentido de controle. No texto constitucional, controle
expresso que se repete 35 vezes (BRASIL, 2012b). Est prxima de
fiscalizao que, vez por outra, usada como sinnimo de controle.
Para comparar anote-se que a palavra fiscalizao aparece 23 vezes no
texto da Carta Constitucional brasileira de 1988.
21/07/2014 11:49:28
272
Salomo Ribas JUnior

A saber, de acordo com os lxicos em uso, o sentido de fiscalizao

e de fiscalizar:
fiscalizao - [De fiscalizar + o.] S. f. Ato ou efeito de fiscalizar.
(FERREIRA, 1999, p. 909)
fiscalizar - [De fiscal + izar.] V.t.d. 1. Velar por, vigiar, examinando:
2. Submeter a atenta vigilncia, sindicar (os atos de outrem). 3. Examinar,
verificar; 4. Exercer o ofcio de fiscal. (FERREIRA, 1999, p. 909)
fiscalizao - s.f. (1813 cf. MS) 1 ao ou efeito de fiscalizar; vigilncia
1.1 vigilncia atenta sobre (ger. comportamento, ao); controle 1.2
observao atenta de; exame, verificao 2. Atividade de fiscal [...].
fiscalizar - v. (1641 cf. Mas Ant) 1 t.d. verificar se (algo) est-se
realizando como fora previsto; vigiar; 1.1 t.d. e pron. Pr-se [esp. Ao,
comportamento] sob acurada vigilncia; controlar(-se) 2. observar aten
tamente, examinar, verificar 3. Exercer o ofcio de fiscal; sindicar [...].
Assim, tem-se que o controle pode ser a vigilncia legal que a

hierarquia impe em relao aos rgos subordinantes e subordinados,
ou mesmo entre rgos de igual hierarquia, com atribuies de execuo
ou de fiscalizao e controle. Controle, no sentido etimolgico, vem do
francs contre-rle. Significa uma espcie de verificao, de avaliao.
Esse o seu primeiro significado e de grande importncia nos campos
do direito constitucional e administrativo. J no ramo da cincia da
administrao, controlar atrai a ideia de comando, interveno. Vem da
expresso inglesa controller para designar o indivduo responsvel
por uma rea ou a chefia e comando em determinado setor burocrtico
ou de produo industrial. Assim, de acordo com o Dicionrio,
Controller significa o indivduo responsvel por uma determinada rea
administrativa, em certas organizaes industriais ou comerciais ETIM
ing. Controller (sXV) o que dirige ou controla chefiar, o que exerce
controle [...] (HOUAISS; VILLAR, 2001, p. 825).
6.1 Controles pblicos

A doutrina brasileira ainda no encontrou uma classificao
para o controle pblico e suas variaes. Jos Afonso da Silva, ao
21/07/2014 11:49:28
CAPTULO VI
CONTROLE
273
discorrer sobre a fiscalizao e sistemas de controle, anota que as

expresses formas de controle, tipos de controle e sistemas de controle
so empregadas pela doutrina sem muita preciso de sentido. (SILVA,
2000, p. 726)
Antes de se tratar do tema sob esse ngulo, interessante registrar
que a Administrao Pblica est sob o controle permanente nos termos
constitucionais, legais e regulamentares.
Considerando a diviso dos Poderes do Estado, questo que
remonta publicidade das ideias de Montesquieu (Bordus, 1689
Paris, 1755) no seu clssico, tem-se que os controles, em princpio,
so: administrativo; legislativo; e judicirio. O conceito de controle,
adotado por Meirelles (2007, p. 666), em tema de administrao, a
faculdade de vigilncia, orientao e correo de que um Poder, rgo
ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro.
Sem discutir qual a classificao ou nomenclatura mais adequada,
o citado administrativista registra que os tipos ou formas de controle
variam segundo o rgo que executa.
Assim, temos a considerar com precedncia sobre os demais, por sua
permanncia e amplitude, o controle da prpria Administrao sobre
seus atos e agentes (controle administrativo ou executivo) e, a seguir, o
do Legislativo sobre determinados atos e agentes do Executivo (controle
legislativo ou parlamentar) e, finalmente, a correo dos atos ilegais
de qualquer dos Poderes pelo Judicirio, quando lesivos de direito
individual ou do patrimnio pblico (controle judicirio ou judicial).
(MEIRELLES, 2007, p. 666)
Os conceitos sobre cada um desses tipos de controle mostram

diferenas e semelhanas em cada um deles. primeira vista, tem-se
que o controle administrativo seria tpico do Poder Executivo, o controle
legislativo do Poder Legislativo e o controle judicial do Poder Judicirio.
De fato, essa simplificao surge como vlida no primeiro momento,
mas no subsiste at o final.
Cada um desses tipos de controle tem caractersticas prprias e
so predominantes nos Poderes do Estado, mas no exclusivos, nem
de absoluto domnio de cada um. O Poder Executivo exerce o comando
da organizao dos oramentos pblicos, mas se sujeita deliberao
do Poder Legislativo e ao controle judicial. A Administrao Pblica
majoritariamente funo do Poder Executivo. No , contudo, exclu
siva. O Legislativo tem sua prpria administrao e pratica atos admi
nistrativos necessrios sua gesto. O mesmo ocorre no Poder Judicirio.
21/07/2014 11:49:28
274
Salomo Ribas JUnior

A execuo oramentria e financeira, tipicamente administrativa, de

competncia de cada um dos Poderes do Estado. O mesmo se aplica
ao controle administrativo: ele exercido no mbito interno de cada
administrao. Mais adiante ser vista essa outra caracterstica do
controle (interno e externo). O legislador constituinte de 1988 imaginou
uma integrao desse tipo de controle: administrativo, interno.
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de
forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a
execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e
eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e
entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos
pblicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem
como dos direitos e haveres da Unio;
IV - apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional.
1 Os responsveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de
qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela daro cincia ao Tribunal
de Contas da Unio, sob pena de responsabilidade solidria.
2 Qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte
legtima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades
perante o Tribunal de Contas da Unio. (BRASIL, 2012b)
O controle interno, tpico controle administrativo, exercido no

mbito do rgo pblico ou do ente pblico. Destina-se a atuar pre
ventivamente e em apoio aos responsveis pelos atos da Administrao
e execuo dos oramentos. Desde 1988 ganhou posio na Constituio
Federal (art. 74, CF). A forma de sua organizao e das atribuies
fixadas constitucionalmente pretende a integrao entre os Poderes e
entre esse sistema integrado e o controle externo (Tribunal de Contas).
De outra parte, como visto, as tarefas de controle legislativo
(externo) tambm se confundem com o administrativo (interno), con
forme a regra do art. 74. Sobre esses dispositivos cabem duas anotaes
importantes: o pargrafo 2 decididamente est mal colocado. Ficaria
mais adequado entre os direitos e garantias individuais e coletivos, ou
na parte que disciplina o controle externo com o auxlio do Tribunal de
Contas da Unio (arts. 5, 71 e 72 da CF). De qualquer maneira, nessas
duas dcadas de vigncia da Constituio de 1988, o que se verifica
que a integrao prevista para a operao do controle interno no
foi alcanada. Cada um dos Poderes mantm o seu prprio sistema.
21/07/2014 11:49:28
CAPTULO VI
CONTROLE
275
Na parte relativa responsabilidade solidria dos responsveis pelo

controle interno (art. 74, 1) tambm no se constitui prtica usual na
fiscalizao e controle das contas pblicas.
J os cidados, partidos polticos, associaes e sindicatos tm
exercido o direito previsto no 2 do artigo em exame.
O controle administrativo, pela sua natureza, de carter preven
tivo. derivado da autotutela da Administrao. No dizer de Mileski
(2011, p. 173):
Controle administrativo o poder de fiscalizao e correo que a Admi
nistrao Pblica em sentido amplo exerce sobre a sua prpria
atuao, quanto aos aspectos de legalidade e mrito, por iniciativa
prpria ou por provocao, visando manter a sua atuao de acordo
com a exigncia constitucional, no que pertine ao atendimento dos
princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia, com vista ao atendimento do seu primordial objetivo que
o de satisfazer as necessidades coletivas.
Como se v, so relevantes as atribuies fixadas pela Consti

tuio para o controle interno. Pede-se sua atuao tanto na fiscalizao
e avaliao do desempenho da Administrao quanto no combate
s irregularidades em geral. Entre estas a corrupo e outros crimes
contra a Administrao. Na Administrao Federal o sistema ainda
no tem as caractersticas integradoras entre o Executivo, Legislativo
e Judicirio. Cada um desses rgos tem os seus prximos controles
internos. De outro lado, no Executivo o controle interno exercido pela
Controladoria Geral da Unio que absorveu a antiga Secretaria Federal
de Controle. Criada no governo do Sr. Fernando Henrique Cardoso
(1995-2002), foi consolidada com acrscimo de outras funes de
controle no governo do Sr. Luiz Incio Lula da Silva (2003-2010).
chefiada por um Ministro de Estado e atua sempre que haja recursos
federais a fiscalizar ou controlar. Assim, exercer jurisdio sobre todos
os rgos federais e tambm em relao aos Municpios (recursos
repassados pela Unio) por um interessante mecanismo de sorteios.
Nos anos de atuao foram investigados vrios casos de cor
rupo com a demisso de funcionrios pblicos. Ultimamente vem
sendo aperfeioado o sistema de controle dos convnios federais
(SICONV).
Outro aspecto da interdependncia dos poderes do Estado d-se
no processo legislativo. Este externo e envolve aspectos polticos e de
administrao financeira do Estado. O Poder Legislativo, em palavras
simples, legisla (faz leis) e fiscaliza (inclusive a execuo das leis).
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Salomo Ribas JUnior

No faz isso em carter exclusivo. A elaborao das leis passa por um

processo complexo que envolve a iniciativa, o exame das comisses
temticas, as emendas, a discusso, a deliberao, a redao final, a
sano ou veto, a eventual promulgao e a publicao para ter validade.
Ainda assim, est sujeita verificao de sua constitucionalidade pelo
Poder Judicirio. A sano ou o veto so prerrogativas do Chefe do Poder
Executivo. O que vale dizer que legislar, em sentido amplo, no tarefa
do Poder Legislativo. Tambm no o exerccio do controle externo. Este
envolve a fiscalizao e o controle com o auxlio do Tribunal de Contas,
mas essas tarefas podem ser executadas em muitas circunstncias
pelo Ministrio Pblico e pelo Poder Judicirio. So muito comuns as
investigaes sobre corrupo e desvios de finalidade na aplicao de
recursos pblicos feitas pela Polcia Federal, pelo Ministrio Pblico
revelia do Poder Legislativo e do Tribunal de Contas.
No controle judicial, ainda que a jurisdio seja seu privilgio
inafastvel, h vrios outros procedimentos no mbito do Legislativo
com essas caractersticas. o caso da competncia para sustar os atos
normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamen
tar ou dos limites de delegao legislativa (Constituio Federal,
art. 49, V). Deixando de discutir a prerrogativa do Congresso de julgar
anualmente as contas prestadas pelo Presidente da Repblica e apreciar
os relatrios sobre a execuo dos planos de governo (Constituio
Federal, art. 49, IX), importante cuidar de outras em que h deciso
definitiva do parlamento. o caso do processo e julgamento do
Presidente e do Vice-Presidente da Repblica, Ministros e Comandantes
Militares.
Art. 52. [...]
I - processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da Repblica nos
crimes de responsabilidade, bem como os Ministros de Estado e os
Comandantes da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica nos crimes da
mesma natureza conexos com aqueles. (BRASIL, 2012b)
Outra competncia que se confunde, para efeitos acadmicos,

com a jurisdio o processo e o julgamento dos Ministros do Supremo
Tribunal Federal e outros titulares ou integrantes de rgos superiores
da Administrao.
Art. 52. [...]
II - processar e julgar os Ministros do Supremo Tribunal Federal, os
membros do Conselho Nacional de Justia e do Conselho Nacional do
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CAPTULO VI
CONTROLE
277
Ministrio Pblico, o Procurador-Geral da Repblica e o AdvogadoGeral da Unio nos crimes de responsabilidade. (BRASIL, 2012b)
De qualquer modo, o que se deve extrair que os controles so

mltiplos e nenhuma das formas ou nenhum dos tipos exclusivo de
um dos Poderes. Provavelmente pela adequada construo da harmonia
que a regra para a existncia da independncia entre os poderes
(Constituio Federal, art. 2).
O controle e o combate da corrupo podem e devem ser feitos em
cada um dos controles referidos. Diante da complexidade do fenmeno
e da sua presena to marcante na vida nacional importante que todos
os tipos ou formas de controle atuem de maneira integrada. Certamente
uma forte cooperao entre eles pode contribuir para a sua conteno.
Assim, cabe ao Judicirio:
[...] a instncias da parte interessada, controlar, in concreto, a legiti
midade dos comportamentos da Administrao Pblica, anulando suas
condutas ilegtimas, compelindo-a quelas que seriam obrigatrias e
condenando-a a indenizar os lesados, quando for o caso. (BANDEIRA
DE MELLO, 1993, p. 116)
Na verdade, no teria nenhum efeito a declarao e o respeito

legalidade, se no houvesse um controle sobre sua aplicao concreta.
6.2 Outros aspectos do controle

O que se deve considerar, como previsto anteriormente, o
local onde o controle exercido. Ele determina sua classificao, pois
o controle pode ser tanto interno como externo. Como regra geral,
considera-se o controle administrativo tipicamente interno.
Como j visto anteriormente, ele exercido no mbito do prprio
Poder ou rgo executor do ato fiscalizado. Essa intimidade permite
ao controle uma atuao preventiva. Esse o esprito do art. 74 da
Constituio Federal, antes transcrito.
a forma que a Administrao possui para verificar a regularidade e
a legalidade de seus prprios atos, no sentido de se ater aos princpios
da legalidade e da supremacia do interesse pblico, em que se inclui,
inclusive, avaliao envolvendo a convenincia administrativa do ato
praticado. (MILESKI, 2011, p. 172)
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Salomo Ribas JUnior

A sua existncia, segundo Mileski (2011), que permite ao

Supremo Tribunal Federal reconhecer Administrao Pblica o poder
dever de anular os seus atos por ilegalidade ou revog-los por con
venincia administrativa (STF. Smulas ns 346 e 473 apud MILESKI,
2011, p. 172).
J o controle externo o que exercido por outro Poder ou
rgo. Nesse caso, so externos os controles legislativo e judicirio.
Mais amplamente reconhecido como tal, o controle legislativo. a
regra constitucional que disciplina a fiscalizao contbil, financeira e
oramentria. Por ela fixa-se que essa fiscalizao mais a dos aspectos
operacional e patrimonial sero exercidas pelo Congresso Nacional,
mediante controle externo e pelo sistema de controle interno de cada
Poder (Constituio Federal, art. 70).
6.3 Controles hierrquicos e finalsticos

A hierarquia inerente s organizaes burocrticas. Elas se
organizam sob a forma de pirmide com vrios nveis de respon
sabilidade e deciso. H um escalonamento vertical, decorrente desse
tipo de organizao. A Administrao compreende a superviso, coor
denao, orientao, fiscalizao e correo dos erros dos seus agentes.
Pelo controle hierrquico a autoridade controladora acompanha, orienta,
rev e determina as correes necessrias pelas chefias; pela direo
hierrquica as chefias planejam e comandam os servios e atividades de
sua competncia, do ordens, corrigem os atos inferiores e punem os
subalternos. Vemos, pois, que as faculdades de controle hierrquico se
detm na faixa do policiamento dos rgos subordinados e os poderes de
chefia e direo se movem no campo mais amplo do planejamento e do
comando administrativos, com o inerente poder corretivo. (MEIRELLES,
2007, p. 667)
O controle finalstico o exercido em relao s entidades aut

nomas (autarquias e fundaes em especial). Pela norma legal indicase a autoridade responsvel, a autoridade controladora, o que deve
ser feito (executado) pela entidade e as finalidades da mesma. Da a
expresso controle finalstico, pois o que se objetiva verificar se as
finalidades foram atingidas. um controle externo, limitado e exercido
a posteriori. No h interveno no processo a no ser em perodos
previstos ou no caso de grave infrao norma legal.
21/07/2014 11:49:28
CAPTULO VI
CONTROLE
279
6.4 Controle quanto ao momento

O controle preventivo, executado previamente, bastante restrito
na Administrao Pblica brasileira. Amplo at a Constituio de 1967
para a fiscalizao oramentria, foi substitudo pela exceo. A regra
passou a ser o controle a posteriori. Meirelles (2007, p. 668) afirma que
o que antecede a concluso ou operatividade do ato, como requisito
para sua eficcia. D como exemplo a liquidao da despesa para
oportuno pagamento e as autorizaes do Senado para que Estados e
Municpios contraiam emprstimos. A Lei de Licitaes abre algumas
hipteses de controle prvio de parte dos Tribunais de Contas ao
examinarem representaes ou requisitarem editais para licitao. A
rigor, as eventuais impugnaes de editais no so regra geral nesses
rgos de apoio ao controle externo parlamentar. Ainda que sejam aes
importantes para coibir a corrupo pelo clientelismo ou por propina
para agentes pblicos, eles no podem suspender de acordo com a
lei o prosseguimento da licitao. Tem, contudo, o condo de alertar
e chamar a ateno, inclusive, pela publicidade. Em alguns Estados so
aceitas as impugnaes de editais com sua revogao ou correo dos
defeitos apontados pelos Tribunais de Contas. No mais, os Tribunais
de Contas atuam a posteriori. H esforos no sentido de tornar a ao
deles mais contempornea dos atos sujeitos sua fiscalizao.
6.4.1 Controle concomitante

Espera-se que o controle interno seja mais eficiente na atuao
concomitante do controle. No mbito dos Tribunais de Contas pode-se
dizer que alguns atos fiscalizatrios so concomitantes. o caso dos
aspectos apontados por Meirelles (2007, p. 668):
todo aquele que acompanha a realizao do ato para verificar a
regularidade de sua formao, como, p. ex., a realizao de auditoria
durante a execuo do oramento; o seguimento de um concurso pela
corregedoria competente; a fiscalizao de um contrato em andamento.
Nesses particulares, os Tribunais de Contas, em regra, realizaram

auditorias de verificao e tambm de monitoramento de determinaes
ou recomendaes. As operacionais tambm so prprias do controle
concomitante.
21/07/2014 11:49:28
280
Salomo Ribas JUnior

6.4.2 Controle a posteriori

Trata-se do controle que se efetiva aps o ato. Pode corrigir,
anular ou mesmo dar eficcia. Os controles judicial e legislativo, por
meio dos Tribunais de Contas so a posteriori. Algumas excees podem
ser anotadas em aes civis pblicas e populares, em que medidas
liminares impedem ou suspendem a execuo de determinados atos.
o caso de editais e contratos em andamento. No mbito dos Tribunais
de Contas, tambm em caso de graves suspeitas de malversao de
fundos pblicos, so adotadas medidas cautelares. Nesse caso, o
Tribunal de Contas da Unio, ao determinar a sustao de contrato
entre o Congresso Nacional e a Companhia das Docas da Bahia, teve
a deciso questionada em Mandado de Segurana perante o Supremo
Tribunal Federal. Este, ao decidir, firmou:
Tribunal de Contas da Unio. Poder Geral de Cautela. Legitimidade.
Doutrina dos Poderes Implcitos. Precedente (STF). Conseqente
possibilidade de o Tribunal de Contas expedir provimentos cautelares,
mesmo sem audincia da parte contrria, desde que mediante deciso
fundamentada. Deliberao do TCU, que, ao deferir a medida cautelar,
justificou, extensamente, a outorga desse provimento de urgncia.
Preocupao da Corte de Contas em atender com tal conduta, a exigncia
constitucional pertinente necessidade de motivao das decises
estatais. Procedimento Administrativo em cujo mbito teriam sido
observadas as garantias inerentes clusula constitucional do Due
processo of Law. (Brasil, Supremo Tribunal Federal, Mandado de
Segurana n 26.547, DF, j. 23.05.05, p. 29.05.07, Rel. Min. Celso de Mello
(atacava deciso preliminar (Acrdo n 2.338/2006, Relator Ministro
Augusto Nardes) do Tribunal de Contas da Unio que determinava a
sustao cautelar de contrato firmado entre o Congresso Nacional e a
Companhia das Docas do Estado da Bahia S.A. CODEBA Processo
do Tribunal de Contas da Unio n TC-008.538/2006-0). (O art. 797 do
Cdigo de Processo Civil que prev que S em casos excepcionais,
expressamente autorizados por lei, determinar o juiz medidas
cautelares sem a audincia das partes). (BRASIL, 2007)
Na mesma linha atua, em casos excepcionais, o Tribunal de

Contas do Estado de Santa Catarina, de acordo com a Instruo
Normativa TC-05/2008 que estabelece procedimentos para exames de
editais, que em seu art. 3, 3 reza:
Art. 3 [...]
3 Em caso de urgncia, havendo fundada ameaa de grave leso ao
errio ou a direito dos licitantes, bem como para assegurar a eficcia da
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CAPTULO VI
CONTROLE
281
deciso de mrito, mediante requerimento fundamentado do rgo de

controle, ou por iniciativa prpria, o Relator, sem a prvia manifestao
do fiscalizado, interessado, ou do Ministrio Pblico junto ao Tribunal
de Contas, determinar, atravs de despacho singular, autoridade
competente a sustao do procedimento licitatrio at manifestao
ulterior que revogue a medida ex officio, ou at a deliberao pelo
Tribunal Pleno. (SANTA CATARINA, 2012)
O exame dos editais previsto na prpria Lei de Licitaes (Lei

n 8.666/1993). Embora as decises dos Tribunais de Contas, ao exa
minar, no tenham forosamente efeito suspensivo, elas contribuem
para o aperfeioamento do processo. possvel corrigir falhas e equ
vocos e evitar direcionamento das licitaes em favor de produto ou
de empresa especfica.
6.4.3 Controle legislativo e Comisses Parlamentares de

Inqurito
O controle externo sinnimo de controle legislativo. a segunda
competncia em importncia na funo legislativa. A primeira legislar
e a segunda fiscalizar. Essa fiscalizao, como se viu, ao que o Poder
Legislativo realiza diretamente e com o auxlio dos Tribunais de Contas.
No Brasil, o Legislativo Nacional adota o sistema bicameral (Cmara
representando o povo, e Senado representando os Estados). Nos Estados
e Municpios funciona o sistema unicameral (Assembleias Legislativas
e Cmara de Vereadores).
Quanto s funes principais (legislativa, deliberativa e de
fiscalizao e controle), h semelhanas em cada um dos nveis de
governo, guardadas as devidas propores. A fiscalizao e o controle
so exercidos por meio: (i) dos pedidos de informao; (ii) Comisses
Parlamentares de Inqurito (CPI); e (iii) controle externo com o auxlio
dos Tribunais de Contas.
No plano federal, Cmara e Senado tm suas prprias atribui
es definidas pela Constituio e quando se renem para deliberar em
conjunto denomina-se Congresso Nacional. No caso do impeachment, a
Cmara autoriza a abertura do processo e o Senado julga sob a presi
dncia do Presidente do Supremo Tribunal Federal.
Os rgos colegiados se subdividem em cmaras ou comisses
para melhor organizar o processo legislativo e o de fiscalizao e con
trole. Na Cmara e no Senado, as comisses so permanentes, tempo
rrias ou especiais, mistas e de inqurito. Estas desempenham papel
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282
Salomo Ribas JUnior

de maior importncia. Nesse sentido, Silva (2000, p. 516) relata que

Comisses Parlamentares de Inqurito so organismos que desem
penharam e desempenham papel de grande relevncia a fiscalizao
e controle da administrao.
O requerimento vlido para a criao de CPI deve conter trs
requisitos: (i) assinatura de um tero dos membros de cada Casa; (ii)
apurao de fato determinado; e (iii) prazo certo de funcionamento.
Esses requisitos, contudo, no so to rgidos. Fato determinado pode
se transformar em conjunto de fatos que se encadeiam. A rigor, acabam
sendo discutidos e investigados vrios assuntos. Serve como exemplo
a Comisso Parlamentar Mista de Inqurito (CPMI) dos Correios em
2005, que comeou investigando o pagamento de propinas no mbito
desse rgo e acabou desembocando no mensalo. Ou a CPMI do PC
Farias em 1992, que se destinava a investigar as atividades do tesoureiro
da campanha de Collor e acabou em ampla devassa de todo o governo.
As concluses dessas CPIs podem apontar: (i) medidas admi
nistrativas; (ii) medidas legislativas; e (iii) medidas judiciais por meio
de representao ao Ministrio Pblico.
As Comisses de Inqurito tambm podem ser mistas, com
integrantes das duas Casas Legislativas. A, exige-se para sua criao
pedido de 1/3 das duas. As CPIs acima apontadas eram mistas.
Outra atividade de controle importante do Parlamento o
julgamento da prestao de contas anual do Chefe do Poder Executivo
(Presidente da Repblica, Governadores e Prefeitos).
6.5 Fiscalizao contbil, financeira e oramentria

De acordo com o texto da Constituio Federal, essa fiscalizao
exercida mediante controle externo e pelo controle interno de cada
Poder.
A prestao de contas do uso do dinheiro pblico princpio
constitucional que se traduz em regra da Constituio. A histria
registra que esse dever de prestar contas e da fiscalizao remonta
Antiguidade.
Em 1789, na Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado da
Revoluo Francesa, a questo reafirmada no art. 15, em que positiva
que a sociedade tem o direito de pedir contas a todo agente pblico
pela sua administrao.
No Brasil, h mais de um sculo, foi institudo um rgo para
exigir e julgar as contas de todo responsvel por dinheiros pblicos.
o caso do Tribunal de Contas da Unio, como se ver mais adiante.
21/07/2014 11:49:28
CAPTULO VI
CONTROLE
283
A regra sobre fiscalizao, controle e dever de prestar contas

expressa no art. 70 da Constituio.
Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional
e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e
indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao
das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso
Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno
de cada Poder.
Pargrafo nico. Prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, p
blica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre
dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda,
ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria.
(BRASIL, 2012b)
Nenhuma pessoa ou ente que de alguma forma utilize recursos

pblicos pode eximir-se de prestar contas. As expresses do disposi
tivo constitucional so abrangentes: utilize, arrecade, guarde, gerencie
ou administre bens e valores pblicos. Isso vale, na atualidade, para
pessoas fsicas ou jurdicas, pblicas ou privadas. O local para receber
e apreciar essas prestaes de contas o Tribunal de Contas.
6.5.1 Os Tribunais de Contas

J foi visto anteriormente que o Poder Legislativo exerce o
controle externo, mas deve faz-lo com o auxlio e, no raro, por
intermdio do Tribunal de Contas da Unio, nos termos do art. 71 da
Constituio Federal, o qual prev que o controle externo, a cargo do
Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas
da Unio, ao qual compete [...] (BRASIL, 2012b).
Como se v, a relao entre o Tribunal de Contas da Unio e o
parlamento nacional de auxlio, nos termos da Constituio. A lei
tura apressada de alguns d a entender que h, na funo de auxiliar,
uma relao de subordinao, o que decididamente no o caso.
As competncias do Tribunal de Contas da Unio fluem do texto
constitucional e no de ato de delegao, autorizao ou pedido de
qualquer Poder ou rgo.
6.5.1.1 O Controle pelos Tribunais de Contas

A presena dos Tribunais de Contas na Administrao Pblica
brasileira tem mais de um sculo. Nesse sculo de atuao o rgo
21/07/2014 11:49:29
284
Salomo Ribas JUnior

passou por muitas mudanas acompanhando as havidas no Estado.

Ainda assim, a essncia de suas atribuies continua a mesma:
a) agir com independncia;
b) auxiliar o Poder Legislativo no Controle Externo;
c) apreciar as contas dos administradores pblicos; e
d) fiscalizar as admisses e aposentadorias dos funcionrios
pblicos. A cada passo de modernizao do Estado brasileiro
correspondeu o mesmo movimento nos Tribunais de Contas.
As primeiras tentativas de criar o rgo aconteceram no final do
perodo imperial (1822-1889). Data de 1826 a iniciativa de Felisberto
Caldeira Brandt (Visconde de Barbacena) e de Jos Incio Borges, de um
projeto de lei no Senado criando um Tribunal de Contas. As discusses
duraram meio sculo e o Tribunal no foi criado. Com a Repblica em
1889, o Tribunal de Contas da Unio (TCU) seria criado por iniciativa
do Ministro da Fazenda, Rui Barbosa, em 07 de novembro de 1890. Os
princpios que norteavam a criao eram a autonomia, fiscalizao,
julgamento, vigilncia e energia. Essa era a justificativa de Rui Barbosa
na Exposio de Motivos em que submete o Decreto n 966-A, de 07
de novembro de 1890, em que a assinatura do Presidente da Repblica
permanece atual.
No basta julgar a administrao, denunciar o excesso cometido, colher
a exorbitncia, ou a prevaricao, para as punir, circunscrita a estes
limites, essa funo tutelar dos dinheiros pblicos ser muitas vezes
intil, por omissa, tardia ou impotente. Convm levantar, entre o Poder
que autoriza periodicamente a despesa e o Poder que quotidianamente
a executa, um mediador independente, auxiliar de um e de outro, que,
comunicando com o Legislativo, e intervindo na Administrao, seja
no s o vigia, como a mo forte da primeira sobre a segunda, obstando
a perpetrao das infraes oramentrias, por um veto oportuno nos
atos do Executivo, que direta ou indireta, prxima ou remotamente,
discrepem da linha geral das leis de finanas. (Revista do TCU, 1999,
p. 257)
A Constituio de 1891 instituiu o TCU, conferindo-lhe compe

tncias para liquidar as contas da receita e da despesa e verificar a
sua legalidade antes de serem prestadas contas ao Congresso Nacio
nal. Essas competncias foram consolidadas e ampliadas nos ltimos
110 anos.
Desde o seu incio h manifestaes contrrias atuao do
Tribunal de Contas da Unio e acusaes de excesso. Isso comeou com
Floriano Peixoto (segundo Presidente da Repblica) e prosseguiu at
o Presidente Luiz Incio Lula da Silva (TCU, 2012).
21/07/2014 11:49:29
CAPTULO VI
CONTROLE
285
Em 1934, uma nova Constituio fez incluir entre aquelas

competncias,
[...] proceder ao acompanhamento da execuo oramentria, registrar
previamente as despesas e os contratos, julgar as contas dos respon
sveis por bens e dinheiros pblicos, assim como apresentar parecer
prvio sobre as contas do Presidente da Repblica para posterior enca
minhamento Cmara dos Deputados. (TCU, 2012)
Em 1937, com o Estado Novo de Vargas, com exceo do parecer

sobre as contas do Presidente da Repblica, as atribuies foram
mantidas. Em 1946, com a redemocratizao, foram recuperadas as
antigas atribuies e acrescentada a de julgar a legalidade das aposen
tadorias, reformas e penses.
A Constituio de 1967 [...] retirou do Tribunal o exame e o julgamento
prvio dos atos e dos contratos geradores de despesas, sem prejuzo da
competncia para apontar faltas e irregularidades que, se no sanadas,
seriam, ento, objeto de representao ao Congresso Nacional.
Eliminou-se, tambm, o julgamento da legalidade de concesses de
aposentadorias, reformas e penses, ficando a cargo do Tribunal, tosomente, a apreciao da legalidade para fins de registro. O processo
de fiscalizao financeira e oramentria passou por completa reforma
nessa etapa. Como inovao, deu-se incumbncia ao Tribunal para o
exerccio de auditoria financeira e oramentria sobre as contas das uni
dades dos trs poderes da Unio, instituindo, desde ento, os sistemas de
controle externo, a cargo do Congresso Nacional, com auxilio da Corte
de Contas, e de controle interno, este exercido pelo Poder Executivo e
destinado a criar condies para um controle externo eficaz. (TCU, 2012)
Como visto anteriormente, o controle, em razo do local em que

feito, pode ser interno ou externo. O Tribunal de Contas da Unio
e por consequncia os Tribunais de Contas estaduais e municipais
desde o seu nascimento institucional, caracteriza-se como rgo de
controle externo. Com funes claras de auxiliar o Poder Legislativo,
tm competncias prprias que derivam da Constituio Federal, art. 71.
Os doutrinadores no hesitam e reconhecem ao Tribunal de
Contas da Unio essa caracterstica:
O titular do controle externo o Congresso Nacional (CN), mas isso
no significa que o TCU seja a ele subordinado. O Tribunal tem suas
competncias constitucionais definidas nos diversos incisos do art. 71
da Constituio Federal (CF). No h que se falar, portanto, em
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286
Salomo Ribas JUnior

subordinao do TCU ao CN, pois suas competncias descendem

diretamente do Poder Constituinte Originrio, fazendo com que a Corte
somente seja subordinada a este Poder. Em suma, o TCU apenas auxilia
o Congresso Nacional, que o titular do controle, sem que haja qualquer
subordinao ou vnculo de hierarquia. (AGUIAR; ALBUQUERQUE;
MEDEIROS, 2011, p. 198)
De outro lado, quanto ao momento em que o controle deve ser

exercido, como j citado, pode ser prvio, concomitante e sucessivo
(a posteriori). O TCU teve um perodo de controle prvio. Os atos de
execuo dos oramentos pblicos eram previamente submetidos ao
controle de legalidade. Esse procedimento, provavelmente eficaz no
incio da Repblica, revelou-se um entrave celeridade administrativa.
Como citado anteriormente, na Constituio de 1967 houve uma
mudana profunda. A atuao do TCU passou a ser como regra a
posteriori e como exceo apriorstica ou concomitante. Era uma ten
dncia em curso em outros pases. Ainda assim, em alguns deles, os
contratos mais expressivos sob o aspecto financeiro so examinados
previamente pelos rgos de controle externo.
A Constituio de 1988, alm de consagrar essa forma e forta
lecer as demais competncias, acrescentou o exame dos princpios
(legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade e eficincia). A
fiscalizao teve aumentada a sua rea de atuao.
O TCU, em auxlio ao Congresso Nacional, deve exercer
[...] a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e
patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indi
reta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao
das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso
Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno
de cada Poder. (art. 70, Constituio Federal)
Os aspectos a fiscalizar, portanto, so muitos. No basta a veri

ficao da legalidade formal. preciso avaliar a legitimidade e a econo
micidade dos atos praticados pelo administrador. por essa tica que
se combate o desperdcio e m gesto.
6.5.1.2 O dever de prestar contas

H alguns anos, a questo da transparncia e da accountability
na Administrao Pblica tem crescido de importncia. O Brasil tem
procurado acompanhar essa tendncia. Para tanto, tem reforado a
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CAPTULO VI
CONTROLE
287
publicidade dos atos administrativos em geral. princpio constitu

cional o da publicidade, entre outros, a ser seguido obrigatoriamente
pela Administrao Pblica direta e indireta, de qualquer dos entes
de governo em qualquer nvel (Unio, Estados, Distrito Federal e
Municpio).
So igualmente fiscalizados e controlados pelo TCU os atos luz
dos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade e eficincia
alm da publicidade como anteriormente citado (art. 37, caput,
Constituio Federal).
Em respeito publicidade e transparncia que surge o dever
de prestar contas. Essa expresso, diga-se de passagem, assemelha-se a
uma parte do contedo da expresso anglo-saxnica accountability. Para
ela, contudo, no h traduo precisa em portugus, mas o dever de
prestar contas ajuda a compreender o seu sentido e alcance. A regra
constitucional, como visto, e est inserida no pargrafo nico do art. 70.
Art. 70. [...]
Pargrafo nico. Prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica,
pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre
dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda,
ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria.
(BRASIL, 2012b)
As decises dos Tribunais de Contas podem determinar a devo

luo de valores aplicados indevidamente, o recolhimento de multa
proporcional ao dano causado ao errio ou o pagamento de multas por
descumprimento de regras de administrao financeira.
Deixar de prestar contas irregularidade gravssima e sujeita
o responsvel devoluo do montante ou a pesadas multas. As leis
tambm impedem os inadimplentes de receber novos recursos pblicos.
O endereo para essa prestao de contas o Tribunal de Contas,
sem prejuzo das competncias dos rgos de controle interno. No
caso da Unio, a Controladoria Geral da Unio (CGU) e nos Estados e
Municpios, rgos com competncias assemelhadas.
6.5.1.3 Competncias do Tribunal de Contas da Unio

As competncias constitucionais do Tribunal de Contas da
Unio que derivam da Constituio Federal podem ser analisa
das pela natureza e finalidade de cada uma delas (art. 71). Elas so:
(i) tcnicas opinativas; (ii) verificadoras ou fiscalizadoras; (iii) assessoras
ou corretivas; (iv) jurisdicionais ou decisrias; e (v) administrativas.
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Salomo Ribas JUnior

Dessa forma, pode-se dizer que o TCU opina, julga, assessora, fiscaliza
e informa. Funes, no demais repetir, que se estenderam a todos os
Tribunais de Contas nas suas respectivas jurisdies.
Vejam-se as funes no corpo da Constituio:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido
com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete:
funo consultiva ou opinativa
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica,
mediante parecer prvio, que dever ser elaborado em sessenta dias a
contar de seu recebimento;
funo decisria
II - julgar as contas dos administradores e demais responsveis por
dinheiros, bens e valores pblicos da administrao direta e indireta,
includas as fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo poder
pblico federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio
ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio pblico;
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admisso de
pessoal, a qualquer ttulo, na administrao direta e indireta, includas
as fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico, excetuadas as
nomeaes para cargo de provimento em comisso, bem como a das con
cesses de aposentadorias, reformas e penses, ressalvadas as melhorias
posteriores que no alterem o fundamento legal do ato concessrio;
funo fiscalizadora
IV - realizar, por iniciativa prpria, da Cmara dos Deputados, do
Senado Federal, de comisso tcnica ou de inqurito, inspees e
auditorias de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional
e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo,
Executivo e Judicirio, e demais entidades referidas no inciso II;
V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo
capital social a Unio participe, de forma direta ou indireta, nos termos
do tratado constitutivo;
VI - fiscalizar a aplicao de quaisquer recursos repassados pela Unio,
mediante convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congneres,
a Estado, ao Distrito Federal ou a Municpio;
funo informativa
VII - prestar as informaes solicitadas pelo Congresso Nacional, por
qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas comisses,
sobre a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e
patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspees realizadas;
funo decisria
VIII - aplicar aos responsveis, em caso de ilegalidade de despesa ou
irregularidade de contas, as sanes previstas em lei, que estabelecer,
entre outras cominaes, multa proporcional ao dano causado ao errio;
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CAPTULO VI
CONTROLE
289
IX - assinar prazo para que o rgo ou entidade adote as providncias

necessrias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
X - sustar, se no atendido, a execuo do ato impugnado, comunicando
a deciso Cmara dos Deputados e ao Senado Federal;
funo corretiva
XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos
apurados.
1 No caso de contrato, o ato de sustao ser adotado diretamente pelo
Congresso Nacional, que solicitar, de imediato, ao Poder Executivo,
as medidas cabveis.
2 Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa
dias, no efetivar as medidas previstas no pargrafo anterior, o Tribunal
decidir a respeito.
3 As decises do Tribunal de que resulte imputao de dbito ou multa
tero eficcia de ttulo executivo.
4 O Tribunal encaminhar ao Congresso Nacional, trimestral e anual
mente, relatrio de suas atividades. (RIBAS JR., 2000, p. 62)
Quanto extenso das competncias aos Tribunais de Contas dos

Estados (TCEs) e Tribunais de Contas dos Municpios (TCMs), basta a
leitura do art. 75 da Constituio Federal:
Art. 75. As normas estabelecidas nesta seo aplicam-se, no que couber,
organizao, composio e fiscalizao dos Tribunais de Contas dos
Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de
Contas dos Municpios.
Pargrafo nico. As Constituies estaduais disporo sobre os Tribunais
de Contas respectivos, que sero integrados por sete Conselheiros.
(BRASIL, 2012b)
Considerando-se a diviso clssica dos Poderes do Estado, h

sempre discusso sobre em que esfera de Poder situa-se o Tribunal de
Contas da Unio (TCU). A assertiva de Rui Barbosa parece um pouco
esquecida com a passagem do tempo. a fonte mais autntica da
motivao, da natureza e da funo independente imaginada na sua
criao. Isso no impede que a doutrina construa outras interpretaes
ou que a jurisprudncia disponha de outra maneira. O que interessa
verificar, em termos de eficincia e eficcia do controle e do combate
corrupo, qual posio jurdica mais adequada para os rgos de
controle.
H sempre uma discusso a respeito da posio do Tribunal de Contas
no organograma do poder estatal. Pessoalmente, conforme j expus ao
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Salomo Ribas JUnior

discorrer sobre a separao dos poderes, harmonia e autonomia, penso

que o Tribunal de Contas goza de autonomia administrativa e financeira
e, no exerccio de suas competncias constitucionais, subordina-se
apenas ao que dispe a lei. E olho com simpatia queles que pensam que
a expresso com o auxlio do Tribunal de Contas, longe de subordin-lo
ao Legislativo, contribui para vincular a fiscalizao deste ao Tribunal
de Contas no exerccio do controle externo. (RIBAS JR., 2000, p. 64)
Assim, a posio jurdica mais adequada para o Tribunal de Con

tas a sua previso constitucional, independncia no exerccio de suas
funes (as que a Constituio prev) e autonomia administrativa e fi
nanceira. O Tribunal de Contas deve subordinar-se Constituio e lei.
6.5.1.4 Os Tribunais de Contas no contexto mundial

A primeira providncia necessria para se entender os Tribunais
de Contas brasileiros, em um contexto mundial, dar uma olhada na
gama variada de denominaes para os rgos tcnicos de controle
externo.
Essa olhada mostra que necessria uma classificao pela natu
reza e finalidade dos rgos no direito positivo de cada pas. Entre as
denominaes tm-se:
a) Tribunal de Contas (Brasil, Argentina, Portugal, Uruguai,
Espanha, e Alemanha);
b) Corte de Contas (Frana);
c) National Audit (Inglaterra, e Canad);
d) Acontability Office (EUA.);
e) Sindicatura (Espanha); e
f) Controladorias (Chile e a maioria dos demais pases sulamericanos).
A doutrina e a organizao mundial de representao dos r
gos de controle (INTOSAI) adotam duas formas de denominao:
(i) Entidades de Fiscalizao Superior (EFS); e (ii) rgo de Controle
Externo (OCEX). o mais adequado diante da multiplicidade de deno
minaes. Assim, esto no mesmo patamar do Tribunal de Contas da
Unio (TCU), do Brasil, os rgos que:
a) destinam-se fiscalizao dos atos administrativos;
b) sejam autnomos no exerccio de suas funes;
c) exeram funes decisrias no julgamento de contas dos
administradores;
d) exeram funes informativas; e
e) promovam a correo de atos contrrios lei e ao regulamento.
21/07/2014 11:49:29
CAPTULO VI
CONTROLE
291
As funes ou competncias no so exatamente as mesmas de

um pas para outro. H casos em que a OCEX apenas de auditoria
informativa ao parlamento. Em outros, atua concretamente na apli
cao de sanes, multas e responsabilizaes. Outro aspecto de
comparao relativo previso (rango) constitucional da OCEX, em
consequncia, a autonomia funcional e financeira. De qualquer modo,
considerados esses princpios, pode-se identificar que h uma comu
nidade internacional de OCEX. Direta ou indiretamente so membros
da INTOSAI e seguem normas de auditoria, fiscalizao e controle.
o caso das normativas da Declarao de Lima, do Cdigo de tica,
das Normas de Auditoria e outros documentos tcnicos da mesma
organizao internacional.
6.5.1.5 Declarao de Lima INTOSAI

A INTOSAI, que procurou estabelecer standards de auditoria
desde sua fundao, na dcada de 1950 (Havana), reuniu-se na IX
INCOSAI em outubro de 1977, em Lima (Peru). Nessa reunio, com
macia presena dos seus membros, construiu-se a Declarao de Lima
sobre Diretrizes para Preceitos de Auditoria.
Padres de conduta e tcnicas de auditoria eficazes passaram a
ser adotados globalmente.
O seu principal objetivo, a exigncia de uma auditoria gover
namental independente, tem avanado. Os ventos democrticos que
varreram todos os continentes trazem consigo modelos de auditorias
independentes. Pouco importa a denominao da entidade. O que vale
a sua natureza e as caractersticas de sua atuao.
Assim, a Declarao de Lima considera:
a) que o uso regular e eficiente de recursos pblicos constitui
um dos pr-requisitos essenciais para a gesto adequada das
finanas pblicas e a tomada de decises eficazes por parte
das autoridades responsveis;
b) que cada pas deve ter uma EFS, cuja independncia seja
garantida pela legislao;
c) que essas EFS tornam-se mais necessrias quando o Estado
amplia suas atividades; e
d) outros aspectos relevantes da necessidade de auditorias inde
pendentes e voltada para o controle e a fiscalizao.
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Salomo Ribas JUnior

Assim, fixa:
I. Geral
Seo 1. Propsito da auditoria
O conceito e estabelecimento da auditoria so inerentes gesto finan
ceira pblica, j que a gesto de recursos pblicos envolve um voto de
confiana. A auditoria no um fim em si, e sim um elemento indis
pensvel de um sistema regulatrio cujo objetivo revelar desvios das
normas e violaes dos princpios da legalidade, eficincia, eficcia e
economia na gesto financeira com a tempestividade necessria para que
medidas corretivas possam ter tomadas em casos individuais, para fazer
com que os responsveis por esses desvios assumam a responsabilidade
por eles, para obter o devido ressarcimento ou para tomar medidas
para impedir ou pelo menos dificultar a ocorrncia dessas violaes.
[...]
Seo 3. Auditoria interna e auditoria externa
1. Os servios de auditoria interna so estabelecidos dentro dos rgos e
instituies governamentais, enquanto os servios de auditoria externa
no fazem parte da estrutura organizacional das instituies a serem
auditadas. As Entidades Fiscalizadoras Superiores prestam servios de
auditoria externa.
2. Os servios de auditoria interna so necessariamente subordinados
ao chefe do departamento no qual foram estabelecidos. No entanto,
eles so, na maior medida possvel, funcional e organizacionalmente
independentes no mbito de sua respectiva estrutura constitucional.
3. Como uma instituio de auditoria externa, a Entidade Fiscalizadora
Superior tem a tarefa de verificar a eficcia da auditoria interna. Se a
auditoria interna for considerada eficaz, esforos sero empreendidos,
sem prejuzo do direito da Entidade Fiscalizadora Superior de levar
a cabo uma auditoria geral, no sentido de garantir a mais adequada
diviso ou designao de tarefas e cooperao entre a Entidade Fisca
lizadora Superior e a auditoria interna.
Seo 4. Auditoria de legalidade, auditoria de regularidade e auditoria
operacional
1. A tarefa tradicional de Entidades Fiscalizadoras Superiores auditar
a legalidade e regularidade da gesto financeira e da contabilidade.
2. Alm desse tipo de auditoria, cuja importncia se mantm, h um
outro tipo de auditoria igualmente importante a auditoria ope
racional cuja finalidade verificar o desempenho, a economia, a
eficincia e a eficcia da administrao pblica. A auditoria operacional
no se restringe a operaes financeiras especficas e abrange todas as
atividades governamentais, inclusive seus sistemas organizacionais e
administrativos.
3. Os objetivos de auditoria de uma Entidade Fiscalizadora Superior
legalidade, regularidade, economia, eficincia e eficcia na gesto
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CAPTULO VI
CONTROLE
293
financeira tm basicamente a mesma importncia. No entanto, cabe

a cada Entidade Fiscalizadora Superior determinar suas prioridades,
caso a caso. (INTOSAI, 1977)
Os captulos seguintes enfatizam a independncia. Esta deve ser

da EFS e cada dos seus membros. Esses entendidos como as pessoas
que precisam tomar pela Entidade Fiscalizadora Superior.
Outro aspecto da independncia a financeira. O mesmo se diz
nas relaes com o Parlamento e a Administrao Pblica. Recomendase um grau muito elevado de iniciativa e autonomia para elas (as EFS),
mesmo quando estiverem atuando como um agente de Parlamento e
estiverem fazendo auditorias seguindo suas instrues (INTOSAI,
1977).
A Declarao faz, ainda, recomendaes sobre a execuo de
achados de autoria e pereceres especializados.
Apesar de terem sido emitidos h mais de 30 anos, so atuais os
mtodos e procedimentos de auditoria que preconiza. No so menos
atuais o que diz sobre o pessoal de auditoria e as tcnicas de trabalho
de auditoria e de elaborao de relatrios.
Ainda sobre a construo de normas de auditoria governamental
devem-se considerar duas iniciativas importantes. A que criou as nor
mas desse gnero no TCU e as NAGs, construdas pelos TCEs no mbito
do IRB e ATRICON. Elas aproximam os Tribunais de Contas brasileiros
dos melhores padres internacionais de controle.
6.5.2 Ministrio Pblico de Contas

Outro rgo da maior importncia para a fiscalizao das contas
pblicas o Ministrio Pblico de Contas.
Com as caractersticas de custus legis rgo que deve atuar
em todos os processos de fiscalizao, controle e julgamento de contas.
As excees so mnimas e servem para justificar a regra geral.
A referncia constitucional mais relevante, para definir a natu
reza desse Ministrio Pblico Especial, est contida no art. 130 da
Constituio Federal, a qual prev que aos membros do Ministrio
Pblico junto aos Tribunais de Contas aplicam-se as disposies desta
seo pertinentes a direitos, vedaes e forma de investidura (BRASIL,
2012b).
A seo constante do captulo IV que trata das Funes Essncias
Justia comea por definir, no art. 127, o que o Ministrio Pblico
que se pode chamar de institucional para evitar confuses da seguinte
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Salomo Ribas JUnior

forma: O Ministrio Pblico instituio permanente, essencial

funo jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem
jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais
indisponveis (BRASIL, 2012b).
Dessa nobre e ampla competncia constitucional que se extraem
as relativas ao controle e fiscalizao de contas. Entre estas esto as que
se referem autonomia funcional e administrativa.
De outro lado, sucessivas decises judiciais tm assegurado que
o Ministrio Pblico de Contas, ou, junto aos Tribunais de Contas, ou,
Especial no se confunde com o Ministrio Pblico institucional. As
garantias e vedaes que se estendem, no h subordinao como se
pretendia no passado.
Entre essas decises destaca-se o Acrdo do Pleno do STF na
Ao Direta de Inconstitucionalidade n 2.378/GO, decidindo que:
a) o MPC est na intimidade estrutural dos Tribunais de Contas; e
b) a clusula da garantia inscrita no art. 130 da Constituio
que no outorgou ao Ministrio Pblico especial as mes
mas prerrogativas e atributos de autonomia, conferidos ao
Ministrio Pblico comum no se reveste de contedo
orgnico-institucional. Acha-se vocacionada, no mbito de
sua destinao tutelar, a proteger, unicamente, os membros
do Ministrio Pblico especial, no relevante desempenho de
suas funes perante os Tribunais de Contas.
A Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio assim dispe
sobre o Ministrio Pblico de Contas:
Captulo VI
Ministrio Pblico Junto ao Tribunal
Art. 80. O Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas da Unio,
ao qual se aplicam os princpios institucionais da unidade, da
indivisibilidade e da independncia funcional, compe-se de um
procurador-geral, trs subprocuradores-gerais e quatro procuradores,
nomeados pelo Presidente da Repblica, dentre brasileiros, bacharis
em direito.
1 (Vetado)
2 A carreira do Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas da Unio
constituda pelos cargos de subprocurador-geral e procurador, este
inicial e aquele representando o ltimo nvel da carreira, no excedendo
a dez por cento a diferena de vencimentos de uma classe para outra,
respeitada igual diferena entre os cargos de subprocurador-geral e
procurador-geral.
21/07/2014 11:49:29
CAPTULO VI
CONTROLE
295
3 O ingresso na carreira far-seno cargo de procurador, mediante

concurso pblico de provas e ttulos, assegurada a participao da
Ordem dos Advogados do Brasil em sua realizao e observada, nas
nomeaes, a ordem de classificao, enquanto a promoo ao cargo
de subprocurador-geral far-se-, alternadamente, por antigidade e
merecimento.
Art. 81. Competem ao procurador-geral junto ao Tribunal de Contas da
Unio, em sua misso de guarda da lei e fiscal de sua execuo, alm
de outras estabelecidas no Regimento Interno, as seguintes atribuies:
I - promover a defesa da ordem jurdica, requerendo, perante o Tribunal
de Contas da Unio as medidas de interesse da justia, da administrao
e do Errio;
II - comparecer s sesses do Tribunal e dizer de direito, verbalmente ou
por escrito, em todos os assuntos sujeitos deciso do Tribunal, sendo
obrigatria sua audincia nos processos de tomada ou prestao de
contas e nos concernentes aos atos de admisso de pessoal e de concesso
de aposentadorias, reformas e penses;
III - promover junto Advocacia-Geral da Unio ou, conforme o caso,
perante os dirigentes das entidades jurisdicionadas do Tribunal de
Contas da Unio, as medidas previstas no inciso II do art. 28 e no art. 61
desta Lei, remetendo-lhes a documentao e instrues necessrias;
IV - interpor os recursos permitidos em lei.
Art. 82. Aos subprocuradores-gerais e procuradores compete, por
delegao do procurador-geral, exercer as funes previstas no artigo
anterior.
Pargrafo nico. Em caso de vacncia e em suas ausncias e impedi
mentos por motivo de licena, frias ou outro afastamento legal, o
procurador-geral ser substitudo pelos subprocuradores-gerais e, na
ausncia destes, pelos procuradores, observada, em ambos os casos, a
ordem de antigidade no cargo, ou a maior idade, no caso de idntica
antigidade, fazendo jus, nessas substituies, aos vencimentos do
cargo exercido.
Art. 83. O Ministrio Pblico contar com o apoio administrativo e de
pessoal da secretaria do Tribunal, conforme organizao estabelecida
no Regimento Interno.
Art. 84. Aos membros do Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas
da Unio aplicam-se, subsidiariamente, no que couber, as disposies
da Lei orgnica do Ministrio Pblico da Unio, pertinentes a direitos,
garantias, prerrogativas, vedaes, regime disciplinar e forma de
investidura no cargo inicial da carreira. (BRASIL, 2012m)
Discute-se no mbito doutrinrio, corporativo e judicial a questo

da autonomia ampla do MPC. Entre os Estados, a simetria com o TCU
no perfeita, so vrias solues que so divergentes com relao
21/07/2014 11:49:29
296
Salomo Ribas JUnior

estrutura, oramento e autonomia administrativa e so convergentes

quanto autonomia funcional e independncia dos Procuradores de
Contas.
7.5.3 Ciclo da fiscalizao

Ao longo do ciclo de fiscalizao dos Tribunais de Contas podem
surgir orientaes Administrao sob a forma de resposta consulta,
recomendao ou determinao. No primeiro caso, autoridades sujeitas
jurisdio do TCU podem formular consultas sobre casos em tese e
orientar-se por sua resposta na interpretao da lei. Confunde-se com
a consulta a opinio que o TCU emite sobre as contas prestadas pelo
Presidente da Repblica. As recomendaes podem constar de decises
sobre casos concretos, no sentido de que no repitam irregularidades
constatadas. As auditorias de carter operacional tambm contam com
orientaes ao administrador, especialmente quanto economicidade
dos atos praticados em um determinado programa.
Da mesma forma, essas decises podem conter determinaes
expressas de conduta, procedimento ou correo de ato ou conjuntos
de atos.
Ao decidir, o TCU tanto pode julgar as contas como ordenar o
registro de atos de admisso ou de aposentadoria no servio pblico.
Para fiscalizar so realizadas inspees e auditorias:
Auditoria. Tecnologia contbil que tem por objetivo a verificao ou
reviso de registros, demonstraes e procedimentos adotados para a
escriturao, visando avaliar a adequao e veracidade das situaes
memorizadas e expostas. A auditoria uma avaliao, por reviso,
anlise, estudo, a fim de opinar sobre o comportamento patrimonial,
sobre a gesto de administradores, sobre a conduta de pessoas s quais
se confiam bens ou riquezas, sobre o destino de fundos e recursos, em
suma, busca conhecer pelos registros, documentos, controles, como
sucederam feitos que produziram peas contbeis, atravs de registros,
embrenhando-se por investigaes amplas, quanto o objetivo descobrir
fraude ou coibir a corrupo. (IRB/TCE/SC, 2005, p. 30)
Inspees. o procedimento de fiscalizao utilizado pelo Tribunal para
suprir omisses e lacunas de informaes, esclarecer dvidas ou apurar
denncias quanto legalidade e legitimidade fatos da administrao
e de atos administrativos praticados por qualquer responsvel sujeito
sua jurisdio. (IRB/TCE/SC, 2005, p. 101)
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CAPTULO VI
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297
Espcies de auditoria:
a) auditoria contbil
Auditoria relativa ao plano da organizao, dos procedimentos e docu
mentos referentes salvaguarda dos ativos e fidelidade das contas.
Esta auditoria , consequentemente, concebida com a finalidade de
fornecer uma garantia razovel de que: 1) as operaes e o acesso aos
ativos se efetuem em conformidade com as autorizaes; 2) as operaes
sejam registradas quando necessrio; 3) a contabilizao dos ativos seja
comparada com a existncia fsica a intervalos razoveis e eu sejam
tomadas as medidas adequadas relativamente a todas as diferenas no
justificadas. (IRB/TCE/SC, 2005, p. 31)
b) auditoria financeira
Anlise das contas, da situao financeira e da legalidade e regulari
dade das operaes, realizadas por um auditor, com vista a emitir ou
no um parecer. Esta auditoria inclui: 1) anlise das contas e da situao
financeira da entidade fiscalizada, com vistas a verificar se: a) todas
as operaes foram corretamente autorizadas, liquidadas, ordenadas,
pagas e registradas; b) foram tomadas medidas apropriadas com vistas
a registrar com exatido e a proteger todos os ativos, por exemplo:
tesouraria, investimento, inventrio dos valores imobilirios, existncias.
2) anlise da legalidade e regularidade, com vista a verificar se: a) todas
as operaes registradas esto em conformidade com a legalidade geral e
especifica em vigor; b) todas as despesas e receitas so, respectivamente,
efetuadas e arrecadadas com observncia dos limites financeiros e ao
perodo autorizados; c) todos os diretos e obrigaes so apurados e
geridos segundo as normas aplicveis. (IRB/TCE/SC, 2005, p. 33)
c) auditoria operacional
Auditoria que verifica o desempenho ou forma de operar dos
diversos rgos e funes de uma empresa. Tal auditoria testa como
funcionam os diversos setores, visando, principalmente, eficincia, a
segurana no controle interno e obteno correta dos objetivos. Pode
tal reviso ser feita em conjunto com as demais, no caso de auditoria
integral, ou isoladamente, inclusive em perodos mais curtos. (IRB/
TCE/SC, 2005, p. 34)
Alguns rgos adotam o nome da auditoria de acordo com o seu

objeto. o caso das auditorias ambientais ou de gesto. Cogita-se da
hiptese de uma auditoria integral. Tambm est presente a ideia de
uma auditoria coordenada envolvendo mais de um OCEX.
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Salomo Ribas JUnior

6.6 O sistema de controle

As leis bsicas da Administrao Pblica so leis nacionais,
ainda que se insista na competncia federal contida. Caberia Unio
legislar apenas sobre normas gerais, abrindo um imenso espao para
a competncia concorrente dos Estados e Municpios (no caso dos
interesses locais). O fato que a lei federal de tal forma minudente
e detalhista que o espao que existe sob o aspecto formal acaba no
sendo usado. Assim, h quatro dcadas, a receita e a despesa obedecem
Lei Federal n 4.320/1964 e as atualizaes editadas pela Secretaria
do Tesouro Nacional do Ministrio da Fazenda. Igualmente tm-se as
regras da Lei de Licitaes n 8.666/1993, que se aplicam s aquisies
e contrataes da Unio, Estado, Distrito Federal e Municpios. Os
princpios que regem a questo do pessoal no servio pblico tambm
guardam uniformidade com a prevalncia, em caso de conflito, da
regra federal constitucional ou legal. Isso leva certa uniformizao
de conceitos e parmetros legais, mas no uniformizao das inter
pretaes e da jurisprudncia de fiscalizao e controle.
O nascimento da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Comple
mentar n 101, de 05 de maio de 2000) evidenciou, uma vez mais, esse
cenrio. Suas regras para o planejamento e a transparncia destinamse a condicionar a Administrao Pblica de qualquer nvel ou esfera
de governo. Elas so bastante abrangentes para regular praticamente
todos os setores da Administrao (pessoal, aquisies, dvidas etc.) e
todo o ciclo dos oramentos pblicos. Nenhuma fase da receita ou da
despesa fica fora de seu conjunto de regras. O objetivo geral o ajuste
das contas pblicas, mas os meios, prazos, condies e limites que
impe so ferramentas importantes para o combate corrupo e ao
desperdcio. A transparncia nas contas pblicas a medida adotada
que causa mais inibio s prticas fraudulentas e de corrupo. Ela
que permite a operao a tempo dos rgos de controle e controle
social. Esse ltimo depende de informaes contemporneas e claras
para agir em favor do interesse coletivo.
No corpo dessas leis encontram-se os seus objetivos que decorrem
dos princpios constitucionais que regem os atos do administrador
pblico (Constituio Federal, art. 37). O que se espera do sistema
do controle externo que faa a verificao da aplicao prtica do
contedo dessas leis.
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299
6.7 Quase um sistema de controle

H quem use a denominao sistema de controle externo
para o conjunto dos rgos de auxlio aos Poderes Legislativos. Esses
rgos so os 34 Tribunais de Contas que existem no Brasil. De fato, h
semelhanas e mesmo algumas identidades entre eles. Contudo, isso
no pode levar prontamente identificao de um sistema. Esse ltimo
identificado nos campos das cincias e da tcnica pela harmonia e
correlao dos componentes que se organiza para um determinado fim.
O Dicionrio Aurlio traz a palavra sistema como sendo [...] conjunto
de elementos, materiais ou ideais, entre os quais se possa encontrar ou
definir alguma relao (FERREIRA, 1999, p. 1865).
Sob esse primeiro prisma tem-se algumas relaes entre os Tri
bunais de Contas. Todos so criados por dispositivo constitucional,
todos tm competncias derivadas da Constituio que os cria, todos
obedecem, guardadas as devidas propores, ao disposto no art. 71 da
Constituio do Brasil. Como visto, esse dispositivo define como deve
o TCU exercer suas atribuies de controle e fiscalizao. Igualmente
um pouco mais adiante (art. 75, caput, da Constituio Federal) tm-se
as normas e aplicam-se, no que couber, organizao, composio e
fiscalizao dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal,
bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municpios
(BRASIL, 2012b). Outro comando constitucional que assegura certa
uniformidade entre os Tribunais de Contas o que determina que as
Constituies dos Estados disporo sobre os mesmos. Ainda h outro
comando, de carter limitativo, que est na parte final do pargrafo
nico do art. 75, quando fixa que os TCs estaduais, do Distrito Federal
e dos Municpios sero integrados por sete conselheiros. No mais,
nem menos.
Art. 75. As normas estabelecidas nesta seo aplicam-se, no que couber,
organizao, composio e fiscalizao dos Tribunais de Contas dos
Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de
Contas dos Municpios.
Pargrafo nico. As Constituies estaduais disporo sobre os Tribunais
de Contas respectivos, que sero integrados por sete Conselheiros.
(BRASIL, 2012b)
Outra ideia de sistema a presena de coordenao e organizao

entre si dos seus componentes. Nesta linha, o dicionrio Aurlio traz,
ainda, a palavra sistema, como sendo disposio das partes ou dos
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Salomo Ribas JUnior

elementos de um todo, coordenados entre si e que funcionam como

estrutura organizada (FERREIRA, 1999, p. 1865).
Pode-se, ainda, considerar o conjunto de instituies polticas
ou sociais e dos mtodos por elas adotados, encarados quer do ponto
de vista terico, quer do ponto de vista prtico (FERREIRA, 1999,
p. 1865). dessa forma que se tem um sistema penal, um sistema de
ensino ou um sistema bancrio.
Finalmente, o conjunto de atividades de um determinado setor.
Olhando os TCs por esse conceito, eles integram um sistema, ainda
que cheio de assimetrias e disparidades. O que frgil para se ter
concretamente um sistema a organizao e a uniformidade de pro
cedimentos. Ainda assim, h semelhanas estruturais e de processo
que levam ao esforo de identificar um sistema. Diferentemente do
sistema judicirio, para dar um exemplo, no h entre os TCs nenhuma
hierarquia ou dependncia sistemtica.
identificado por muitos como rgo paradigmtico, o TCU.
De fato, ainda que haja obrigao constitucional ou legal nesse sen
tido, no se tem uma vinculao quanto estrutura e princpios gerais
de processo e do resultado esperado. O pr-citado pargrafo nico do
art. 75 impe essa interpretao.
6.8 Contabilidade e oramentos

No plano dos oramentos pblicos (receita e despesa), o controle
tpico, prprio e histrico no mbito dos Tribunais de Contas. No por
outra razo na pr-citada Exposies de Motivos, em que justificou a
criao do TCU, Rui Barbosa assevera que se espera do controle tcnico
exercido pelo Tribunal de Contas que se evite que o oramento seja
uma pea de fico.
O primeiro dos requisitos para a estabilidade de qualquer forma de
governo constitucional consiste em que o oramento deixe de ser uma
simples combinao formal, como mais ou menos tem sido, sempre,
entre ns, e revista o carter de uma realidade segura, solene, inacessvel
a transgresses impunes. (Revista do TCU, 1999, p. 255)
Para efeitos de realidade na apresentao das contas nacionais

necessrio que a elaborao dos balanos e sua anlise levem em conta
a interpretao dos oramentos pblicos. A leitura da ementa dessa lei
permite ver o sentido e o alcance da norma: Estatui Normas Gerais
de Direito Financeiro para elaborao e controle dos oramentos e
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CAPTULO VI
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balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal

(BRASIL, 2012e).
A Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964, como se v, conjugou duas
tcnicas utilizadas em dois sistemas de informaes para o controle: o
oramento e a contabilidade (MACHADO JR., 2002, p. 11).
Nesses quarenta e tantos anos, a Lei n 4.320/1964 sofreu muitas
alteraes. H sempre no Congresso Nacional um ou mais projetos com
o objetivo de disciplinar o assunto e revog-la. Um deles o substitu
tivo global denominado Lei de Qualidade Oramentria que tramita
no Senado Federal. As linhas gerais em verdade continuam as mesmas.
A integrao planejamento/oramento a tnica hoje em dia, capaz
de consertar as distores administrativas e remover os empecilhos
institucionais que dificultam a modernizao dos mtodos e processos
administrativos no Brasil. A contabilidade, modernamente, um pro
cesso gerador de informaes sobre o que a Administrao realizou,
realiza ou realizar em termos financeiros. Existe, porm, diferena entre
as duas tcnicas: enquanto a contabilidade possibilita informao para
tomada de decises, controle e avaliao de desempenho, o oramento
dever assegurar informaes sobre polticas e programas para
possibilitar o controle gerencial, aliadas a um sistema de quantificao
fsica para a mensurao das aes governamentais. (MACHADO JR.,
2002, p. 11)
H mudanas na contabilidade pblica em andamento. So

estudos do Conselho Federal de Contabilidade, Secretaria do Tesouro
Nacional e Tribunais de Contas. A ideia central uma contabilidade
predominantemente patrimonial.
6.9 Licitaes e contratos

No caso da licitao e do controle da execuo dos contratos
pblicos, as regras so comuns para as auditorias, inspees e demais
atos dos TCs. A regra geral ampla e minuciosa leva a isso. Igualmente,
tm-se normas para toda a Administrao Pblica (Constituio Federal,
art. 37, XXI). O art. 1 da Lei de Licitaes diz:
Art. 1 Esta Lei estabelece normas gerais sobre licitaes e contratos
administrativos pertinentes a obras, servios, inclusive de publicidade,
compras, alienaes e locaes no mbito dos Poderes da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. (BRASIL, 2012d)
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Salomo Ribas JUnior

Uma vez mais a norma conduz organizao de um sistema

nacional de controle ou, mais especificamente, um sistema nacional
de Tribunais de Contas. As regras constitucionais e legais direcionam
solues sistemticas. O mesmo no se pode dizer das prticas de
controle e das decises adotadas pelos TCs nos casos concretos. O
TCU , por suas decises, um paradigma, mas apenas para estudos
comparados. No h hiptese de decises ou smulas vinculantes para
os demais TCs. essa uma questo que vem sendo discutida pelos TCs
nos ltimos anos.
6.10 Lei de Responsabilidade Fiscal

A Lei Complementar n 101, de 05 de maio de 2000, tambm
surgiu por iniciativa governamental com a pretenso de estabelecer
normas de finanas pblicas para a responsabilidade de gesto fiscal e
outras medidas. Assegura que essas normas so institudas com amparo
no captulo II do Ttulo II da Constituio. Um campo vasto, sem dvida.
Em seguida so definidos os seus objetivos principais: ao planejada
e transparncia. O primeiro voltado para o equilbrio das contas
pblicas e o segundo indispensvel para o controle pblico e social.
Sem planejamento no h como estabelecer adequado e equilibrado
funcionamento da mquina burocrtica estatal. Sem transparncia no
h controle pleno e eficaz.
Para atingir esses objetivos, a Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF) estabelece meios, modos, metas, limites e condies. H nfase
para o controle da receita e despesa, bem como o acompanhamento de
sua evoluo por parte do TCs.
Art. 1 Esta Lei Complementar estabelece normas de finanas pblicas
voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, com amparo no
Captulo II do Ttulo VI da Constituio.
1 A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e
transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes
de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de
metas de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e
condies no que tange a renncia de receita, gerao de despesas com
pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria,
operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita, concesso de
garantia e inscrio em Restos a Pagar.
2 As disposies desta Lei Complementar obrigam a Unio, os Estados,
o Distrito Federal e os Municpios. [...] (BRASIL, 2012j)
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Como se nota, tambm existe a uma nota explcita para uma

norma de ampla abrangncia. De outra parte, reforando a ideia do
sistema, tem-se a regra de conceituao de referncias. Por a se v que
sempre que a LRF refere-se a Tribunal de Contas, estar tratando do
Tribunal de Contas da Unio, Tribunal de Contas dos Estados e Tribunal
de Contas dos Municpios (art. 1, 3, III).
Esse diploma de direito financeiro no se limita a suprir parte da lacuna
aberta pelo art. 163 da Constituio Federal, o que reclamava um
diploma de finanas pblicas; vai mais longe quando preceitua deter
minados contedos da lei de diretrizes oramentrias e do oramento
anual ou quando exige maior efetividade da programao financeira,
adentrando, por assim dizer, competncia do instrumento legal que
substituir a Lei n 4.320, de 1964, previsto este no art. 165, 9, I e II,
do Texto Constitucional [...]
Mesmo assim, a existncia da LRF no exclui, de modo algum, a neces
sidade de editar norma que suceder a Lei n 4.320, a qual, ainda em
debate no Parlamento Federal, enfocar os aspectos mais corriqueiros da
oramentao e registro das receitas e despesas governamentais. o caso
da forma de apresentao e discusso legislativa dos trs instrumentos
que integram o processo oramentrio nacional: o plano plurianual,
a lei de diretrizes oramentrias e o oramento anual; da abertura
de crditos adicionais; do regime de contabilizao oramentria; da
classificao das entradas e sadas de dinheiro pblico; do formato dos
demonstrativos contbeis, entre tantos outros aspectos da administrao
financeira. (TOLEDO JR.; ROSSI, 2005, p. 2)
A ideia de sistema de contas impe medidas de cooperao,

de integrao e de carter legislativo. Nesse ltimo caso de uma Lei
Nacional de Processo de Contas. Os Tribunais de Contas, atravs
de comisso na qual participou o TCU, construram um anteprojeto
de lei processual. Foi encaminhado ao TCU que decidiu pelo seu
arquivamento. No mbito da ATRICON e IRB estuda-se um Manual
de Boas Prticas Processuais.
6.11 A viso de sistema do PROMOEX

O Programa de Modernizao dos rgos de Controle Externo
(PROMOEX) uma notvel tentativa de estabelecer um sistema de
controle externo ou um sistema de Tribunais de Contas. Sua histria
guarda fidelidade com a busca de uniformizao nacional de contas
pblicas e de fiscalizao e controle. Nasceu como singela ideia, no
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Salomo Ribas JUnior

curso de uma discusso entre os Tribunais de Contas e um grupo de

tcnicas do Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG),
a respeito da Lei de Responsabilidade Fiscal.
6.11.1 Primrdios do PROMOEX

Quando correu a notcia do envio do projeto de lei complemen
tar, dispondo sobre normas de administrao financeira, a questo
comeou a ser tratada entre os Tribunais de Contas. Havia preocupaes
corporativas pelos efeitos dos pretendidos limites de gastos na operao
dos prprios Tribunais de Contas. Anuncia-se conteno rgida nas
despesas correntes e de manuteno com o privilegiamento de inves
timentos. Nesse aspecto, houve controle rigoroso nas despesas de
pessoal. Eram medidas mais rgidas do que as j existentes (Lei Rita
Camata). Os TCs no fazem obras, eles fiscalizam as obras. O que vale
dizer: sempre gastaro mais com pessoal do que com obras ou equi
pamentos. O principal investimento dos TCs em recursos humanos.
Em uma reunio do Instituto Rui Barbosa (IRB) em So Paulo
foram discutidos vrios aspectos do projeto de lei em tramitao.
Participaram dessa reunio os dirigentes da Associao dos Membros
dos Tribunais de Contas do Brasil (ATRICON) e da Associao Brasileira
dos Tribunais de Contas dos Municpios (ABRACOM). Havia, inclusive,
algumas minutas de emendas ao projeto, especialmente as preparadas
pelo Tribunal de Contas de Santa Catarina. Quando foi lembrado que
o governo anunciara que haveria consulta aos interessados, ficou claro
que os TCs estaduais e municipais estavam fora dessa lista. Como a
Cmara Federal havia criado uma Comisso Especial para examinar
o projeto da LRF, decidiu-se por um contato com essa Comisso, se
possvel participando de uma das audincias pblicas em andamento.
O Presidente da Comisso era o Deputado Hauly (PR) e o Relator
o Deputado Pedro Novaes (MA). O Presidente do IRB, Conselheiro
Joo Feder (PR), manteve os contatos e foi marcada a audincia. Em
So Paulo, na reunio do IRB, ficou decidido que o autor desta obra
falaria em nome dos Tribunais de Contas. Na reunio acabaram falando
outros ilustres Conselheiros. As minutas de emendas foram entregues
ao Relator.
Nesse momento comearam os contatos entre a Diretoria do
IRB e um grupo de tcnicos do MPOG, que havia elaborado o projeto
governamental e faziam lobby defendendo, ouvindo e esclarecendo
aspectos das novas normas. Em verdade, houve a exceo de uma
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CAPTULO VI
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305
pequena emenda corretiva do interesse dos TCs, as demais foram

recusadas. O Relator fez o que o governo queria. Perdeu-se uma boa
oportunidade de corrigir alguns defeitos.
De qualquer maneira, construiu-se a LRF com grande aprovao
popular. O esprito da lei muito claro: a) no gastar mais do que
arrecadar; b) no fazer nada escondido; e c) pegar emprestado somente
o que pode pagar. So princpios de conduta de qualquer boa dona de
casa ou bom chefe de famlia. A outra lei aprovada alguns meses depois
trata dos crimes fiscais, isto , da tipificao como conduta penal
sujeita, entre outras sanes, priso (Lei n 10.028/2000).
A aproximao com o MPOG, especialmente por meio do IRB
e mais tarde da ATRICON e ABRACOM, permitiu o aprofundamento
da discusso. O Governo Federal imaginou algumas frmulas ine
ficazes de controle da aplicao da LRF. Na mesma linha, o que se
imaginou era a captura de dados e informaes para um adequado
ajuste de contas pblicas pelo Ministrio da Fazenda (STN). Em pouco
tempo evidenciou-se que os Tribunais de Contas que dispunham
de capilaridades (no conjunto, apreciam as contas de todos os entes:
Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios) e de competncia jur
dica para requerer os dados ou ir busc-los (auditorias, inspees ou
levantamentos in loco). Uma poltica de cooperao comeou a se instalar
com sucessivas reunies no Rio de Janeiro (sede do BNDS), So Paulo
(sede do TCE) e Braslia (MPOG).
Aqueles estudos mostraram que a Unio necessitava de um
mecanismo de acompanhamento com a mxima capilaridade e no
poderiam ser os Correios ou a Caixa Econmica, entidades com outras
vocaes. Sabia-se que, alm dos atos de controle ao nvel federal, havia
atos mltiplos de todos os rgos, de todos os entes da Federao:
Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. E esses somente podem
ser acompanhados com tempo e com rigor tcnico pelos Tribunais de
Contas. O caminho do ajuste das contas pblicas teria de passar pelo
adequado funcionamento dos Tribunais de Contas. Era preciso saber,
ento, se esses estavam preparados tecnicamente para a imensa tarefa.
As discusses estavam gerando o clima de confiana recproca
indispensvel para a cooperao. Foi contratada a Fundao Instituto
de Administrao da Universidade de So Paulo (FIA-USP) para um
diagnstico dos Tribunais de Contas. Essa ampla pesquisa, junto ao
pblico interno dos rgos em avaliao, mostrou aspectos positivos
e negativos dos TCs. Serviu de base, tambm, para as negociaes
de um financiamento internacional a ser contratado junto ao BID.
Convencionou-se chamar o conjunto de aes de Programa para a
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Salomo Ribas JUnior

Modernizao do Controle Externo (PROMOEX). Aprovada a cartaconsulta junto ao BID, as negociaes tomaram impulso em 2003
quando, em reunio realizada em So Paulo, decidiu-se pelo aumento
numrico e formalizao de um Grupo Tcnico (GT) representativo dos
Tribunais de Contas para atuar com o IRB, ATRICON e ABRACON,
junto ao Governo Federal e o BID.
A montagem do programa e a definio das metas nacionais e
locais a serem buscadas foram alcanadas pela mudana de Governo.
Encerrou-se o mandato do Sr. Fernando Henrique Cardoso e comeou
o Governo do Sr. Luiz Igncio Lula da Silva. Isso implicou em uma
rediscusso de todo o programa. Finalmente houve acordo com a nova
equipe federal (MPOG) para a realizao de uma segunda pesquisa.
A primeira tinha sido com o pblico interno, a segunda deveria ser
direcionada para o grupo externo (Poderes Legislativo, Judicirio e
Executivo, Ministrio Pblico, rgos da sociedade civil organizada
etc.). A pesquisa destinava-se a colher dados, opinies e informaes que
permitissem uma avaliao da eficincia e da eficcia dos Tribunais de
Contas Estaduais, Distrital e Municipais. Foi contratada pelo Governo
Federal a Fundao Getlio Vargas. Novas e importantes informaes
foram colhidas, confirmando as deficincias e virtudes apuradas na
pesquisa anterior (FIA-USP). Criou-se, ento, o Grupo Deliberativo do
PROMOEX (GD), permitindo a participao mais direta de membros
dos Tribunais. Finalmente, MPOG, BID, IRB, ATRICON e ABRACON
chegaram a um Programa que:
[...] tem por objetivo geral promover a intensificao das relaes
intergovernamentais e interinstitucionais e fortalecer o sistema de
controle externo como instrumento de cidadania e transparente e
regular gesto dos recursos pblicos com vistas ao cumprimento de
Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101-04/05/2000).
(IRB/TCE/SC, 2005, p. 12)
Em linhas gerais, o PROMOEX definiu, conforme registrado

no mesmo documento, que executaria atividades agrupadas em dois
componentes: um nacional e outro local. Esses componentes se sub
dividiriam em vrios subcomponentes. Os primeiros subcomponentes
nacionais foram: (i) desenvolvimento de vnculos interinstitucionais
entre os TCs e o Governo Federal; (ii) redefinio dos procedimentos
de controle externo para dar cumprimento Lei de Responsabilidade
Fiscal; e (iii) desenvolvimento de polticas de gesto de solues com
partilhadas e de cooperao tcnica. J no plano local, os componentes
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CAPTULO VI
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se dividiriam em tantos quantos fossem necessrios para promover a

mesma integrao e melhoria de qualidade referida no plano nacional.
Uma ltima consulta ao glossrio do IRB mostra que:
O PROMOEX est dividido em duas etapas de trs anos cada. A pri
meira ter um custo de US$64,4 milhes, sendo que desse total, o BID
financia US$38,6 milhes e a contrapartida nacional ser de US$3,8
milhes do Governo Federal e US$21,9 milhes dos Tribunais de Contas.
(IRB/TCE/SC, 2005, p. 14)
Ao tempo em que ia sendo executado, o programa foi dando

nfase a um ou outro aspecto e agregando outros estudos e outras metas
a serem alcanadas no perodo. Assim, definiu-se pelo fortalecimento do
uso da tecnologia da informao, realizao de auditorias operacionais
de forma rotineira, apoio s modernizaes da contabilidade pblica e
construo de novas normas de auditoria governamental.
O fator mais importante foi o estabelecimento de um frum
tcnico importante com a troca permanente de consultas e informaes
entre os Tribunais de Contas. E, igualmente, o dilogo com rgos
fiscalizados e os do controle interno dos trs nveis governamentais.
H, ainda, muito a fazer nesse campo, como se ver nas concluses
desta obra, porm, deve-se reconhecer o quanto melhorou a atividade
de controle exercida pelos Tribunais de Contas.
No Brasil existem 34 Tribunais de Contas. Um da Unio, um do
Distrito Federal, vinte e seis Estados. Com atuao no municpio h um
em So Paulo e outro no Rio de Janeiro. Quatro Estados (Bahia, Cear,
Gois e Par) tem, alm do TCE, um Tribunal de Contas dos Municpios.
No mbito dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios aplicamse as regras da Constituio Federal, exercendo, no ambiente de suas
competncias, as funes consultiva, opinativa, decisria, fiscalizadora e
corretiva (art. 71, CF). A competncia, regra geral, fixada pela natureza
do rgo fiscalizado e pela origem do recurso (Federal, Estadual,
Municipal).
6.12 Controle social

O controle social basicamente a ao ou reao do indivduo na
defesa de uma conduta adequada ao convvio social e reprovao aos
atos que ferem a tica, a moral pblica e a harmonia entre as pessoas.
o que se pode denominar controle natural.
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308
Salomo Ribas JUnior

Sob a perspectiva institucional o controle que pode ser exercido

pelas pessoas ou organizaes da sociedade civil. Pode ainda ser o
controle exercido pelo Poder Pblico ou por entidades de interesse
pblico.
Essas definies de ordem geral sobre controle social so vin
culadas aos princpios da Sociologia. Para completar o papel do controle
pblico, isto , de todos, que surge outra face do controle social. Essa
face a que nos interessa mais na presente obra. Assim, o controle social
a vigilncia do cidado agindo individual ou coletivamente sobre
os atos dos administradores pblicos. Para ser eficaz indispensvel
que as pessoas tenham amplo acesso s informaes sobre a gesto
dos negcios pblicos. Com base nessas informaes formam um juzo
de valor sobre os atos administrativos e podem procurar os meios
necessrios para reclamar, denunciar ou mesmo impedir que eles sejam
contrrios lei e boa gesto.
Restrito aos meios acadmicos, na primeira fase de sua identi
ficao o controle social ganha importncia para as pessoas na medida
em que visto sob a tica da participao popular na fiscalizao e
controle do governo. Essa a principal razo ou motivao das pessoas
para buscar informaes e agir de acordo com elas. Na reorganizao do
Estado realizada pelos brasileiros com a Constituio de 1988, a questo
do controle social com a participao popular em rgos colegiados
consultivos ou de deliberao coletiva teve destaque. O mesmo ocorreu
em relao s garantias constitucionais de acesso s informaes.
Assim que, no Ttulo II, da Constituio Federal, encontramos
os direitos e garantias fundamentais quando o art. 5, XIV, assegura
a todos o acesso informao e resguardado o sigilo da fonte, quando
necessrio ao exerccio profissional (BRASIL, 2012b).
Com a mesma nfase o inc. XXXIII, do mesmo artigo, garante que
todos tm direito de receber informaes nas condies que especifica:
Art. 5 - [...]
XXXIII - todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes
de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero
prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas
aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do
Estado; (BRASIL, 2012b)
O direito amplo de petio vem disciplinado o inc. XXXIV, como

instrumento de combate legalidade ou do abuso do poder. Igual
mente assegura-se o direito de qualquer cidado de obter certido nas
reparties pblicas.
21/07/2014 11:49:30
CAPTULO VI
CONTROLE
309
A ao popular h alguns anos um dos instrumentos mais

eficazes de participao do controle social para anular, impedir ou
responsabilizar agentes pblicos por atos ilegais ou irregulares, espe
cialmente os que promovem dano ao errio. A Constituio de 1988
consagrou a ao.
Art. 5 - [...]
LXXIII - qualquer cidado parte legtima para propor ao popular que
vise a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o
Estado participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao
patrimnio histrico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada m-f,
isento de custas judiciais e do nus da sucumbncia; (BRASIL, 2012b)
Se a ao popular no foi uma inovao, o mesmo no se pode

dizer do habeas data. Trata-se de inovao da Carta de 1988 para permitir
o conhecimento de informaes a respeito da prpria pessoa nos re
gistros governamentais. uma oportunidade de o cidado corrigir
imprecises ou mesmo equvocos nesses bancos de dados.
Art. 5 - [...]
LXXII - conceder-se- habeas-data:
a) para assegurar o conhecimento de informaes relativas pessoa do
impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de entidades
governamentais ou de carter pblico;
b) para a retificao de dados, quando no se prefira faz-lo por processo
sigiloso, judicial ou administrativo; (BRASIL, 2012b)
O mesmo direito de exerccio do controle social, no sentido em

que estamos falando, decorre do princpio geral da publicidade dos atos
de gesto governamental (art. 37, CF). De outro parte, especialmente na
rea da ao social, h expressa referncia no inc. II do art. 204 quanto
participao popular na formulao e controle das aes.
Art. 204. As aes governamentais na rea da assistncia social sero
realizadas com recursos do oramento da seguridade social, previstos
no art. 195, alm de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes
diretrizes: [...]
II - participao da populao, por meio de organizaes representativas,
na formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis.
(BRASIL, 2012b)
21/07/2014 11:49:30
310
Salomo Ribas JUnior

A expresso controle social usada concretamente na parte

em que a Constituio trata da cultura, em redao introduzida pela
Emenda Constitucional n 71, de 29 de novembro de 2012. o comando
constitucional que determina o regime de colaborao, descentralizao,
participao na operao do Sistema Nacional de Cultura. Entre as
diretrizes est o controle social dos processos decisrios.
Art. 216-A. O Sistema Nacional de Cultura, organizado em regime
de colaborao, de forma descentralizada e participativa, institui um
processo de gesto e promoo conjunta de polticas pblicas de cultura,
democrticas e permanentes, pactuadas entre os entes da Federao e
a sociedade, tendo por objetivo promover o desenvolvimento humano,
social e econmico com pleno exerccio dos direitos culturais.
[...] X - democratizao dos processos decisrios com participao e
controle social; [...] (BRASIL, 2012b)
As leis subsequentes Constituio foram garantindo o controle

social mediante diversos mecanismos. O mais decisivo refere-se trans
parncia dos atos e aes de governo. um dos princpios norteadores
da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei n 101/2000) que estabelece em
seu art. 48:
Art. 48. So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais
ser dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso
pblico: os planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as
prestaes de contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido
da Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses
simplificadas desses documentos.
Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada tambm mediante:
I - incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas,
durante os processos de elaborao e discusso dos planos, lei de dire
trizes oramentrias e oramentos;
II - liberao ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade,
em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo ora
mentria e financeira, em meios eletrnicos de acesso pblico;
III - adoo de sistema integrado de administrao financeira e controle,
que atenda a padro mnimo de qualidade estabelecido pelo Poder
Executivo da Unio e ao disposto no art. 48-A. (BRASIL, 2012j)
A redao foi modificada pela Lei Complementar n 131/2009

para assegurar maior transparncia e conhecimento instantneo
das alteraes oramentrias e atos administrativos pela obrigatria
publicao imediata dos mesmos, inclusive nos meios eletrnicos.
21/07/2014 11:49:30
CAPTULO VI
CONTROLE
311
Em seguida, surgiu a Lei de Acesso Informao (Lei Federal

n 12.527/2011), documento da maior valia para o exerccio do controle
social. No preciso muito esforo para se compreender que esse
controle s pode funcionar de maneira eficaz se dispuser de informaes
contemporneas prtica dos atos.
21/07/2014 11:49:30
PGINA EM BRANCO
24/01/2014 10:57:38
CAPTULO VII
Consideraes finais
7.1 O que a corrupo?

O exame dos casos concretos e a leitura das teorias a respeito
da corrupo indicam a complexidade desse tipo de conduta dos seres
humanos. Esta a razo das enormes dificuldades que se apresentam
para um conceito de aceitao geral. Essa aceitao geral inexiste entre
os especialistas. Assim, seria pedir demais que pudesse existir entre
as pessoas comuns. Uns e outros tm a tendncia natural de usar a
expresso de acordo com as suas reas de conhecimento ou o nvel de
informao. De qualquer maneira no se pode deixar de reconhecer
que a alegoria usada por Vito Tanzi das mais prximas da realidade.
A corrupo como um elefante. difcil de descrever, mas quando
voc encontra um sabe imediatamente reconhec-lo. o que ocorre com
as pessoas quando confrontadas com um desvio de conduta. Elas no
precisam de teorias, nem de frmulas econmicas ou jurdicas, para
saber que se trata de um mau comportamento gerador de uma srie
de inconvenientes para a vida em comum. Da surgirem conceituaes
genricas da opinio popular que so repelidas pelos acadmicos e
especialmente pelos cultores do Direito. Nesse campo os cuidados
com a preciso do ato ao classific-lo como crime so procedentes.
Sabidamente, a tipificao essencial na aplicao da lei penal. por
isso que h vrios crimes contra a Administrao Pblica, mas cada um
deles tem os contornos prprios e seus autores so alcanados por penas
que variam. Essa variao decorrente do que se considerou, poca
da redao da lei, a agresso mais ou menos grave lei e ao Direito.
Em decorrncia desses fatos, h fortes correntes de opinio
que consideram que a nica frmula capaz de conter a corrupo a
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314
Salomo Ribas JUnior

reformulao das leis penais. Essa reformulao incluiria outros tipos

entre os crimes contra a Administrao e tornariam mais severas as
penas. De outro lado, h os que pensam que o combate corrupo
no campo da lei penal deve ser a ltima possibilidade de impedi-la e
sancion-la. De qualquer maneira, em busca do conceito, reafirme-se
que essas modificaes no alteram nem contribuem para a diminuio
das mltiplas definies de corrupo.
No campo da economia onde encontramos maiores dificul
dades para incluir um conceito que seja aceito universalmente. H,
nos anos recentes, um esforo entre os estudiosos para construir uma
definio uniforme. Uniformidade que se pretende alcanar pelo menos
no campo de estudos das cincias econmicas. Para alguns autores,
vista de maneira neutra sob o aspecto moral e tico pela economia, a
corrupo no um mal em si mesmo. Ela pode ter sua razo de ser na
superao da lentido burocrtica exercendo certa funcionalidade. O
pagamento de suborno a um funcionrio pblico em si mesmo um
crime luz do Direito pode ser visto como um incremento esperado
de sua remunerao e uma vantagem para a empresa beneficiada com
soluo rpida para um problema.
O que se v das teorias e exemplos colecionados, sob o aspecto
sociolgico, que os atos de corrupo podem ser admitidos sem con
testao em razo da cultura dominante em dada sociedade, o que
introduz outra dificuldade para aquela conceituao nica e objetiva.
As conceituaes adotadas popularmente esto prximas, na sua
justificativa, das produzidas com apoio na Sociologia. Para as pessoas
comuns, sem responsabilidade poltica ou intelectual, as mais variadas
condutas so classificadas como atos de corrupo.
Assim, diante de tantas e variadas formas de se construir uma definio (o que ?) preciso buscar o que cada uma delas tem em comum
com as outras. A verificar o que h de comum na conduta tipificada
pelo Cdigo Penal e as teorias construdas pelos economistas. Ainda, o
que h de comum entre aquelas duas hipteses de pesquisa (Direito e
Economia) e as observaes sociolgicas? Ou que h de comum entre
as trs hipteses (Direito, Economia e Sociologia) e a opinio popular?
Uma tentativa para a diminuio do nmero de definies pode
comear por apontarmos a principal varivel de cada uma das hipteses
conforme os aspectos pesquisados.
Assim, entre os redatores dos dicionrios, em princpio cultores
da pureza da linguagem, a palavra corrupo traduz uma deteriorao
material ou moral. No aspecto que nos interessa, a quebra, a ruptura
21/07/2014 11:49:30
CAPTULO VII
CONSIDERAES FINAIS
315
de uma regra, de uma norma. As consequncias desse procedimento so

listadas como um prejuzo material ou moral. Tanto pode ser a perda de
parte do corpo ou do patrimnio com a agregao indevida dessa parte
em outro domnio patrimonial, assim como pode ser a deteriorao de
um corpo ou a depravao de hbitos ou de costumes. J aquela quebra
pode ser vista como o ato de subornar outro para agir de acordo com os
seus prprios interesses e convenincias. o uso do dinheiro para que
um funcionrio, em sentido estrito, faa ou deixe de fazer o que a lei o
obriga para favorecer ilicitamente outro. Podemos dizer que agir fora
das regras para transferir renda ou patrimnio pblico ilicitamente para
o patrimnio privado. Isso no campo da corrupo poltica, mas pode
tambm ser o mesmo procedimento no meio econmico privado para
beneficiar um ou poucos em prejuzo de muitos ou do coletivo. Dessa
forma, v-se que os dicionrios pesquisados, em mais de um idioma,
no mudam muito a essncia do que definem como corrupo. A raiz
latina aproxima-os. Para vermos o que tem em comum com as outras
definies podemos anotar que um ato coletivo, pois no h aes
solitrias para desviar dinheiro dos cofres pblicos; um ato camuflado,
escondido, pois corrupo e transparncia so circunstncias que se
repelem. H sempre interesse material envolvido, pois no se conhecem
atos de corrupo sem dinheiro, vantagem ou qualquer outra forma de
benefcio para as partes em conluio. sempre uma conduta desonesta,
fraudulenta e com prejuzo para o bem coletivo. Os sinnimos que os
dicionrios reconhecem so inmeros. Mesmo a gria popular usa de
uma srie de expresses e gestos que traduzem a ideia geral do que
quer dizer corrupo.
No campo das cincias sociais os especialistas tambm no so
unnimes ao definir o fenmeno. Cuidam de buscar aspectos relevantes
para uma ou outra denominao, mas mesmo assim so mltiplas as
formas de classificar a conduta. A primeira linha dos cientistas sociais
a chamada legalista. Assim, temos a ideia da corrupo centrada no
que dizem as leis e em especial o que diz a lei penal. corrupo o
ato cujos contornos, objetivos e prtica so definidos no Cdigo Penal.
No caso brasileiro, h setenta anos, corrupo exigir para si ou para
outrem, direta ou indiretamente, ainda que fora da funo, ou antes de
assumi-la, mas em razo dela, vantagem indevida, de acordo com a
estrita redao do art. 316 do Cdigo Penal brasileiro. H uma pequena
variao quanto posio de quem oferece ou d a vantagem e de quem
a recebe. quando temos a ideia de corrupo ativa e corrupo passiva.
Outros crimes contra a Administrao Pblica, tambm presentes no
mesmo documento legal, podem estabelecer confuso. Como se v no
21/07/2014 11:49:30
316
Salomo Ribas JUnior

texto, essa circunstncia se repete em outros pases, como a Espanha

e a Itlia. Fiquemos, pois, com a definio do Cdigo, de acordo com
os legalistas.
Em sentido mais amplo nas cincias polticas, temos que a cor
rupo o ato do funcionrio pblico que foge das regras que o limi
tam e orientam para favorecer interesses particulares mediante uma
recompensa.
No campo das cincias econmicas, encontramos pesquisas que
procuram chegar a uma definio mais precisa a partir dos estudos
das causas e consequncias da corrupo. Para tanto, apontam que a
corrupo pode ser um fator que surge das circunstncias, do modelo
burocrtico, da remunerao do funcionrio pblico, dos costumes
locais. A ineficincia da burocracia, a falta de transparncia, a excessiva
regulao e o monoplio estatal, o alto poder discricionrio do agente
pblico, tudo provoca isoladamente ou em conjunto a necessidade
de solues pelo mercado. E entre essas solues est a corrupo
como forma de azeitar a engrenagem burocrtica. O funcionrio mal
remunerado v nisso uma maneira legtima de aumentar sua renda.
Afinal, o interessado tem seus problemas resolvidos, ele trabalha de
maneira diligente para isso, nada mais justo que ser agraciado com
alguma vantagem.
Na perspectiva sociolgica tambm se considera a corrupo
como a ruptura de uma regra ou norma geralmente aceita. Atenua-se,
contudo, o ato de acordo com os usos e costumes, tradio, cultura local.
por esse lado que o nepotismo, um dos tipos de corrupo de acordo
com autores respeitveis, no visto com o mesmo rigor. O nepotismo
em sentido estrito, como parentesco familiar direto, ainda sofre certa
censura, mas o compadrio, o companheirismo, o bairrismo no.
nesse campo que encontramos terreno para os mtodos mais
abertos para a conceituao do termo, mesmo que eles permitam a
fuga interpretao rgida da lei penal. onde so invocadas de forma
intensa as justificativas culturais para os desvios de conduta. quando
se pode invocar a tica weberiana avaliando a conduta pelo que dela
resulta. Assim, os fins alcanados, comparados com o que ocorreria
na ausncia do ato, podem justificar as transgresses da norma. Claro
que entre esses resultados e comparaes no est o interesse pessoal
satisfeito, nem o ganho privado, mas o interesse ou bem pblico
protegido ou menos atingido na sua essncia.
O que corrupo, no mbito da Sociologia, matria que no
comporta avaliaes muito objetivas. O comportamento corrupto
considerado fruto das relaes usuais entre os indivduos de uma dada
21/07/2014 11:49:30
CAPTULO VII
CONSIDERAES FINAIS
317
comunidade. Se um presente que faz a certido pblica ser expedida,

por que condenar o ato? Se as pessoas no acham m a prtica, por que
deve a lei apenar os que a praticam? O texto responde a essas perguntas
mostrando que a educao para a tica em sociedade , como veremos,
um dos caminhos indispensveis no combate corrupo.
A opinio popular encara como corrupo todos os atos que,
ao seu juzo, prejudicam algum. Assim, tambm a no temos um
nico tipo ou uma nica modalidade de corrupo. So classificados
pela mesma denominao atos tipificados diversamente nas leis. Para
o cidado comum indiferente a prtica da oferta ou do recebimento
da propina ou ainda do uso de bens pblicos ou postos disposio do
agente pblico. O peculato no figura penal conhecida. E a formao
de quadrilha ou outra associao criminosa no muda a definio de um
ato onde haja desvio de dinheiro ilicitamente. Para as pessoas o desvio
de finalidade na aplicao de verbas pblicas corrupo.
Os tons que adquire a corrupo, tanto na perspectiva sociolgica
quanto na da opinio pblica, foram descritos em admirvel teoria de
Heidenheimer. Por ela classifica-se a corrupo como negra, branca e
cinza. Os indivduos percebem o mesmo fato corrupto legalmente
de diversas formas. Baseiam-se nos seus interesses e na sua prpria
percepo da moral e da tica.
Assim sendo, a corrupo negra quando h coincidncia plena
entre a lei e a opinio popular. As pessoas aplaudem as sanes legais
para determinado tipo de conduta.
A corrupo branca quando no h essa coincidncia. As pessoas
no concordam por sua expressiva maioria com a criminalizao de
determinadas condutas.
Finalmente, a corrupo cinza quando parte da sociedade
concorda e parte discorda das sanes legais em determinados atos e
circunstncias de ruptura de uma norma legal. As pessoas assumem
uma atitude dbia diante de certas quebras de normas de conduta legal.
7.2 Como e onde existe?

A corrupo uma constante na historia brasileira. As notcias
mais remotas esto em um singelo livro atribudo originalmente ao
Padre Antnio Vieira (Arte de furtar). Surgiu no sculo XVI e dava
notcia ao Rei de Portugal de como o patrimnio real era dilapidado
no Brasil. Ao longo desses 500 anos sempre se registraram casos de
fraudes ao errio. Da sonegao de tributos ao peculato puro e simples.
21/07/2014 11:49:30
318
Salomo Ribas JUnior

O contrabando, como meio de vida, era outra modalidade praticada

pelos habitantes da ento colnia portuguesa.
Em alguns momentos de nossa histria a questo da corrupo
ganhou relevo. Na historia recente isso aconteceu em 1954 (suicdio de
Vargas) com a denncia do prprio de que havia um mar de lama sob o
Palcio do Catete. Durante a construo de Braslia (1956 - 1960) houve
muita especulao em torno da corrupo nessa gigantesca obra. O
Sr. Jnio Quadros elegeu-se apoiado na promessa de varrer a corrupo
e os corruptos da vida brasileira (1961). Os militares derrubaram o
Presidente Joo Goulart (1964) a pretexto de combater o comunismo,
a corrupo e modernizar o Pas. Findo o perodo militar, o primeiro
Presidente civil eleito pelo voto popular (Fernando Collor) prometia
acabar com a corrupo, abrir a economia e modernizar o Estado (1989).
Todos acabaram envolvidos em falcatruas. Os governos seguintes
prometeram as mesmas coisas, mas estiveram sempre sob suspeita. No
mesmo perodo, como se constatou, houve um dos mais rumorosos casos
de corrupo envolvendo a elaborao do oramento e a destinao de
recursos para empreiteiras e subvenes sociais. A CPI do Oramento,
que se seguiu s investigaes da CPI do PC Farias (tesoureiro da
campanha de Collor), mostrou que as emendas parlamentares eram
direcionadas para atender interesses de empreiteiras que financiavam
as campanhas eleitorais. Outros casos de desvio puro e simples de
recursos, atravs do nepotismo e do clientelismo, ocorriam na alocao
de recursos para entidades privadas.
O exame da ocorrncia de casos de corrupo mostra que todo
o espao geogrfico brasileiro ou pode ser palco de m aplicao de
recursos pblicos. No h a menor distino regional, pois os casos
mais contundentes tm caractersticas nacionais.
A descrio de mltiplos casos envolvendo vrias atividades
reveladora de dois aspectos: (i) no h atividade humana imune
corrupo; (ii) ela ocorre em todos os nveis de governo.
Ao listar os casos mais divulgados pela imprensa possvel
verificar a presena das diversas modalidades de corrupo. Podemos
dizer que as modalidades de corrupo administrativa esto presentes
pelo menos nos setores de compras governamentais, de concesso
de autorizaes e licenas e de controle e fiscalizao de tributos. No
campo poltico elas envolvem a compra de apoio no parlamento, a
discriminao ilegtima na aprovao e liberao de recursos oriundos
de emendas parlamentares, a facilitao de negcios de empresas
patrocinadoras de financiamento eleitoral e mesmo a compra do voto
popular. Uma e outra modalidade, a administrativa e a poltica, no
21/07/2014 11:49:30
CAPTULO VII
CONSIDERAES FINAIS
319
raro se confundem e envolvem o mesmo objeto. So comuns os casos

em que h a participao da alta administrao poltica e outros nveis
da burocracia.
O que a pesquisa mostra que o elevado custo das campanhas
eleitorais uma das causas da corrupo eleitoral. H incentivo para o
financiamento ilegal e como consequncia um compromisso de satis
fao dos interesses empresariais dos doadores.
De outra parte, no setor privado tambm encontramos certas
circunstncias em que uma empresa, ao usar o suborno para conseguir
seus negcios, acaba prejudicando todas as demais que atuam na mes
ma rea. Ainda sem uma definio legal no Brasil, a corrupo privada
identificada e combatida no plano da tica nos negcios privados e
das empresas com o governo. Extrai-se essa concluso das regras de
boa governana corporativa que h alguns anos orientam a atuao das
empresas de capital aberto. Por ali se v que os conflitos entre o prin
cipal e os agentes, na linguagem da economia, devem ser eliminados.
Eles comprometem a confiana interna da empresa e o funcionamento
regular do mercado.
7.3 Quais as causas?

As pesquisas mostram que, de acordo com a viso que se usa
para examinar o fenmeno da corrupo, podemos encontrar vrias
causas para sua existncia. Algumas so de ordem geral e outras so
especficas.
Para os linguistas mais preocupados em definir o que corrupo
do que em saber por que ou como ocorre, ela uma realidade, existe.
A palavra traduz uma ideia, encerra um significado. Pode-se dizer
que a essa viso filiam-se os que a consideram inerentes natureza
humana. Assim, as causas principais so as ambies e as fraquezas
do ser humano. A pesquisa lingustica tambm til para se conhecer
as origens do termo e as mutaes que o significado pode ter tido ao
longo do tempo. Mesmo assim no h preocupaes em definir causas
e efeitos.
No plano do Direito, uma das causas resulta da condio hu
mana. O ser humano por natureza insacivel na satisfao de suas
necessidades ou dos seus desejos. Para cont-los so necessrias boas
leis disciplinando o convvio em sociedade e estabelecendo limites para
os apetites. Dessa forma, em presena da corrupo, suas causas podem
ser: (i) anomia; (ii) ineficincia das leis; (iii) impunidade.
21/07/2014 11:49:30
320
Salomo Ribas JUnior

Cada uma dessas causas tem fatos e atos que as geram e tambm
podem ser apontadas como primrias. Em seguida vm as causas
secundrias de ordem geral, que so as acima citadas.
Dessa forma, a anomia fruto do desrespeito generalizado das
regras de conduta inclusive as legais o que verificado claramente
pela corrupo endmica. A repetio dos atos corruptos que produz
a ruptura da ordem jurdica, dela decorrendo a desintegrao das
prticas econmicas e sociais. notvel, de outro lado, que algumas
das consequncias da corrupo so geradoras de causas. quando se
entra em um crculo vicioso. A corrupo gera desconfiana. Esta gera
corrupo. Uma e outra so aceitas como inevitveis em um cenrio
de anomia.
De outra perspectiva, a ausncia de leis eficientes gera mais
corrupo. Certamente, essa a razo de ser de sucessivas propostas
de novas leis no parlamento com o objetivo de combater a corrupo.
Busca-se maior eficincia legal na sua eliminao ou pelo menos na
sua conteno. Com a mesma busca de eficincia propem-se, nas leis
j existentes, maiores sanes aos corruptores e aos corruptos. esse
o caminho que os legalistas procuram para eliminar o que consideram
causa importante da corrupo.
Ainda no plano jurdico temos a impunidade apontada como
uma das causas da corrupo. Ela pode, no primeiro momento, ser
uma consequncia de leis ineficientes. Contudo, acaba sendo um est
mulo corrupo. Se o ser humano desincentivado a se corromper
pelo receio da sano de lei, ele colhe da impunidade um incentivo.
Esta a impunidade no decorre apenas da lei mal feita, mas
especialmente da lei mal aplicada. Essa m aplicao decorre de uma
circunstncia curiosa. O instrumental de investigao e de acusao
o que existe no direito pblico. J o instrumental de defesa do acusado
de corrupo o do direito privado, seguramente mais gil, mais
eficiente e mais eficaz. Basta ver o valor que se d ao direito de defesa
cotejado com a importncia do ressarcimento do errio. A dificuldade
da Administrao Pblica, por seus meios de controle, para produzir
provas, caracterizar dolo, definir culpa objetiva quase insupervel.
De acordo com os economistas, as causas da corrupo esto
no excesso de regulao do mercado, na burocracia, na administrao
de preos, no monoplio estatal, no alto poder discricionrio dos bu
rocratas, na m remunerao dos funcionrios pblicos e outras causas
estruturais e de processo. A ocorrncia do fenmeno est ligada aos
incentivos para a sua prtica. As dificuldades operacionais enfrentadas
pelos agentes da produo diante do emaranhado legal para a abertura
21/07/2014 11:49:30
CAPTULO VII
CONSIDERAES FINAIS
321
e regular funcionamento de firmas o primeiro incentivo oferta de

suborno para superar esse entrave. Na sequncia, em uma economia
excessivamente regulada, as autorizaes e licenas so os obstculos
seguintes ao livre desenvolvimento dos negcios. A administrao
de preos asfixia o mercado forando a busca de simpatias no meio
burocrtico para corrigir preos, o que imperioso quando h aumento
de custos, particularmente de insumos essenciais.
Outro aspecto apontado como causa incontornvel da presena
da corrupo est ligado ao monoplio estatal e ao alto poder de deciso
dos funcionrios pblicos em geral. De fato, no h concorrncia
possvel entre o que produz o Estado e outros atores do mercado.
Segundo os economistas, no havendo concorrncia so impossveis
baixos custos, pois no se pode buscar o mesmo produto seja uma
licena, um alvar, uma autorizao em outra fonte que no o prprio
Estado. Qualquer monoplio , na viso das cincias econmicas, em
princpio nocivo. As excees dos monoplios naturais so poucas.
O alto poder discricionrio de cada funcionrio e do seu con
junto apontado como um incentivo ao suborno. Associando-se a
essa circunstncia a m remunerao, temos um cenrio propcio ao
recebimento de incentivos financeiros para a prtica de atos de ofcio.
O mesmo pode ocorrer para que o burocrata deixe de praticar atos
obrigatrios de sua funo. Como vimos, a frmula da corrupo en
volve o monoplio, a falta de transparncia e o alto poder discricionrio
(C=M+D-T).
Sob a perspectiva da corrupo privada, mais adequadamente
estudada e contida na Europa, temos que ela frauda a competio
leal, compromete os princpios de abertura e liberdade do mercado,
prejudica todo o seu funcionamento com a ausncia de transparncia.
Essas causas de carter econmico decorrem, como no setor pblico,
da ruptura de normas de conduta. Estas podem ser as de natureza
tica que devem presidir os negcios econmicos (produo, comrcio,
financiamento, distribuio etc.) ou podem ser as normas legais que
disciplinam a produo e o consumo, ou ainda dos regulamentos e
fiscalizao.
7.4 Consequncias
De outro lado, as consequncias da corrupo so polticas,
econmicas e sociais. No plano poltico perde-se a perspectiva do debate
de ideias pela utilidade da maioria ou minoria nos parlamentos, ou pela
nomeao de simpatizantes para funes-chave de governo. A discusso
21/07/2014 11:49:30
322
Salomo Ribas JUnior

poltica, a apresentao de programas de governo, de polticas pblicas

cede lugar concesso de favores.
Estas formas de conquista de apoios polticos e parlamentares
geram o nepotismo, alimentam o clientelismo e mantm vivos os
aspectos negativos do patrimonialismo.
Como se extrai do exame das pesquisas, a deciso da mais
alta Corte do Pas proibindo o nepotismo relativamente eficaz. Ela
alcana apenas os que tm laos de parentesco familiar. A vedao de
nomeao deixa de fora da regra os compadres, os afilhados pessoais
ou polticos e os companheiros partidrios. So comuns as nomeaes
de pessoas sem a necessria competncia para a funo. Tem apenas o
respaldo partidrio, a justificativa da eleio perdida, o servio prestado
na poltica. Como so mais de duas dezenas de milhares de funes e
cargos de livre nomeao respeitados os princpios constitucionais
pode-se avaliar o significado dessa despesa. De outra parte, pode-se
ver o elevado grau de influncia na alocao e aplicao de recursos
pblicos por pessoas estranhas Administrao Pblica.
O clientelismo produz preferncias de compras de bens e servios
de apadrinhados dos membros dos parlamentos e integrantes dos
altos escales da Administrao Pblica. A poltica de clientela uma
das formas mais negadoras das ideias republicanas e dos programas
polticos delas decorrentes. O que interessa somente o apoio nas
eleies. Da resulta um compromisso que envolve o uso da mquina
governamental para atender aos apetites e necessidades do cliente.
Esse procedimento decorre da confuso entre o pblico e o
privado que caracteriza o patrimonialismo. Conjunto de convices e
prticas oriundas da poca do absolutismo tem sobrevivido s mudanas
polticas historicamente recentes. Nos dias atuais o coronelismo rural
que os brasileiros herdaram dos colonizadores portugueses substi
tudo por um coronelismo urbano, como demonstram as fraudes para
a manuteno do poder poltico.
As consequncias econmicas da corrupo envolvem a reduo
de recursos pblicos, a diminuio do nvel de investimento e dificulta
o crescimento da economia. Vrios estudos mostram uma correlao
entre altos nveis de corrupo e baixos nveis do Produto Interno Bruto.
Deve-se ainda considerar como consequncias econmicas da
corrupo a fuga de investimentos privados, a falta de confiana no
mercado, a m alocao de recursos, baixa da produtividade e efi
cincia da burocracia estatal e do setor privado. Alm disso, h que
se considerar a reduo da competitividade da economia, o que gera
diminuio do PIB, como j alertamos antes.
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CAPTULO VII
CONSIDERAES FINAIS
323
Desse quadro decorrem consequncias sociais importantes

traduzidas em menos recursos para educao e sade, menos recursos
para assistncia social, menos empregos. Fatos esses que afetam dire
tamente as camadas mais pobres da populao. H estudos que apontam
uma relao direta entre altos nveis de corrupo e baixos nveis de
desenvolvimento econmico e social. Os pases com maiores nveis de
corrupo percebida apresentam baixos ndices de Desenvolvimento
Humano (IDH).
7.5 Pode ser medida?

Diante desse quadro, procura-se conhecer a dimenso da cor
rupo. Medir a corrupo um desafio que os especialistas vm
enfrentando h algum tempo. Essa pesquisa importante na medida
em que no se combate o que no se conhece. Tambm so inviveis
medidas de conteno se no se conhece a dimenso do que se quer
conter.
O uso de metodologias diferentes de uma mdia de resultados de
vrias pesquisas (IPC) evidenciou a dificuldade. Um dos caminhos seria
somar os casos de corrupo levados ao Judicirio. Seria sempre uma
parte do total de recursos desviados. Outro mtodo seria colher dados
e informaes da imprensa. Ficaramos apenas com indicadores de
suspeio, pois por maior que seja o zelo da imprensa so investigaes
que no se completam. Da uma elevada impreciso. Pode-se ainda
trabalhar com estimativas a partir desses dados.
Nos documentos e dados pesquisados fica evidente a dificul
dade de uma medio objetiva da corrupo. O que se sobressai o
uso das teorias que construram os ndices de Percepo da Corrupo.
Eles conseguem dar uma ideia aproximada do volume de recursos
desviados.
Pelos indicadores do Banco Mundial pode-se aceitar o montante
de US$1 trilho de recursos desviados anualmente para dar uma ideia
de grandeza monetria do fenmeno.
Assim, os valores apontados para o ambiente brasileiro (R$85
bilhes de reais) tambm so suficientes para que se tenha uma ideia
da importncia da corrupo para a economia do Pas. Afinal, estamos
falando de 2.3% do PIB brasileiro. A certeza da dimenso significativa
da corrupo pode ser extrada da posio brasileira no IPC da
Transparncia Internacional. Em 2011 o Brasil ficou em 73 lugar entre
pases pesquisados. As pequenas variaes dessa posio na srie
histrica no so significativas. uma m posio indicadora, por essa
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Salomo Ribas JUnior

metodologia, de elevados nveis de corrupo. E se assim, podem-se

calcular os prejuzos causados por esse montante de recursos desviados.
No difcil saber quantos hospitais, postos de sade, escolas, creches,
asilos e outros equipamentos sociais deixam de ser mantidos ou
construdos anualmente. O mais grave, contudo, no est na dimenso
econmica, nem nesses prejuzos sociais. O mais grave na presena
da corrupo endmica a deteriorao do tecido social, a quebra da
confiana nas relaes pessoais. Ela pode levar a um sentimento geral
da inutilidade da conduta tica ou pela sensao de anomia.
7.6 H nexo entre corrupo em contratos e financiamento

eleitoral?
Sem dvida h nexo causal entre a maioria dos casos de cor
rupo nos contratos administrativos celebrados entre particulares e
os governos e o financiamento de partidos polticos ou de campanhas
eleitorais.
As evidncias desse nexo podem ser encontradas no volume de
recursos doados para campanhas eleitorais por empresas que mantm
vultosos negcios com os governos. No preciso esforo extraor
dinrio de imaginao para constatar que essas contribuies no so
desinteressadas. Ou mesmo para verificar que elas no se destinam
exclusivamente defesa da democracia, da liberdade de iniciativa, da
reduo de tributos ou outras grandes causas do mundo econmico.
H sempre interesses especficos desses contribuintes na operao da
mquina burocrtica e na contratao de bens, obras e servios pelos
governos.
Pode-se ainda, para reforar essa concluso, verificar que os
partidos polticos que esto no governo so sempre os que recebem mais
recursos dos grandes contribuintes com interesses em fornecimento de
bens e a contratao de obras e servios com o Poder Pblico. Como se
viu na pesquisa, os maiores doadores so empreiteiras de obras e ser
vios para o governo. Em segundo vm os bancos interessados diretos
nas polticas ditadas pelo governo. No menor o interesse no setor
de registros de patentes e licenciamentos de vigilncia sanitria do que
o da indstria produtora de medicamentos. Ela situa-se logo aps os
bancos no volume de recursos doados em campanhas eleitorais.
Se no bastassem as constataes por essas evidncias, h in
meras alegaes formais de implicados em casos de corrupo de que o
dinheiro desviado se destinava ao pagamento de dvidas de campanha.
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CAPTULO VII
CONSIDERAES FINAIS
325
Essas alegaes surgiram inclusive no emblemtico caso da compra de

apoio parlamentar que resultou na Ao Penal n 470-MG examinada
pelo Supremo Tribunal Federal. Ali, os defensores dos principais
polticos acusados intentaram fazer prevalecer a tese que os recursos
envolvidos oriundos de Caixa 2 foram destinados a pagar dvidas
de campanhas eleitorais ou a financiar partidos sem benefcio pessoal
para nenhum deles.
Essa tentativa no surtiu efeito e o STF confirmou que o dinheiro
desviado era pblico e que, no mnimo, houve aplicao ilegal dele. Os
crimes discutidos envolveram corrupo ativa e passiva, formao de
quadrilha e lavagem de dinheiro.
No passado, igualmente, encontramos esse nexo na descoberta de
fraudes oriundas de superfaturamento de obras e entrega de parte do
diferencial para uso em atividades partidrias ou campanhas eleitorais.
Isso foi constatado nitidamente no caso do impedimento do Presidente
Fernando Collor, como visto, e na CPI dos Anes do Oramento,
igualmente analisada. Nos dois episdios houve relao direta entre
o desvio de recursos e o uso desse dinheiro pelos partidos polticos.
Na jurisprudncia da Justia Eleitoral tambm encontramos
casos de corrupo eleitoral ou abuso do poder econmico para apoio a
determinados partidos e candidaturas. Os casos de facilidades obtidas
por empresas nas relaes destas com os governos so inmeros.
Entre as declaraes formais de coleta de recursos para cam
panhas eleitorais h inmeros depoimentos, quando se analisam
casos que caracterizam a corrupo endmica no Brasil. At mesmo
o financiamento de campanha presidencial passou por esse processo
em que h correlao direta entre faturamento da obra e transferncia
para o caixa dos partidos polticos.
Outra relao causal se deve questo da conduta tico-funcional
dos servidores. essencial que, alm da vigilncia pelo cumprimento da
disposio legal, os servidores estejam atentos aos deveres de lealdade
e honestidade. A probidade requer de parte dos servidores um cuidado
maior. Afinal, a conduta proba encerra o respeito a todos os demais
princpios da Administrao Pblica.
Os Cdigos de Conduta tica dos servidores pblicos contm
uma srie de solues para resolver as dvidas dos empregados do
governo quanto aos conflitos de interesse e outras dificuldades de
interpretao. Igualmente, h nesses Cdigos diretrizes para medidas
prticas de preveno corrupo. Tambm, na ausncia dessas provi
dncias, temos igualmente condies para que prosperem os desvios
de conduta e os prejuzos diretos e indiretos ao errio.
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Salomo Ribas JUnior

Nos rgos onde no h regras de conduta tica codificadas,

comisses de tica, avaliao de condutas e controle, h mais proba
bilidade de ocorrer improbidade administrativa. Ela leva ao abandono
dos valores ticos pela busca do aumento da renda mesmo que por
meios ilegais, como o caso da corrupo.
Essa circunstncia decorre do elevado grau de vulnerabilidade
que as ineficincias da burocracia apresentam. No havendo um
freio determinado pelo respeito conduta tica, aumenta os casos de
corrupo e outros crimes contra a Administrao Pblica.
7.7 Pode ser combatida?

possvel enfrentar a corrupo? Ela pode ser eliminada ou ao
menos contida? Essas indagaes tm algumas respostas ao longo das
pesquisas e avaliao dos seus resultados. Em princpio, identificadas
as suas causas, possvel elimin-las ou minimizar os seus efeitos. As
respostas mostram tambm a complexidade do que se quer enfrentar.
Assim no h solues simples. Todas indicam a necessidade de um
esforo coletivo e de participao social. Alm do mais, mostram as
dificuldades do enfrentamento pretendido.
Ainda que haja mais de uma concluso a respeito, podemos nos
filiar que responde afirmativamente. As duas principais correntes de
opinio so: (i) a do relativismo e (ii) a do universalismo. A primeira
considera a corrupo uma presena inexorvel nos estgios iniciais de
desenvolvimento dos pases. A segunda se inclina pelo carter universal
do fenmeno. Dessa forma no importa o estgio de desenvolvimento
de cada sociedade para identificar a corrupo. A adoo de uma ou de
outra linha de raciocnio encontra sustentao na pesquisa e na doutrina.
A opo entre uma ou outra tm consequncias nas respostas objetivas
que se buscam. Tambm influenciam o estudo das formas de combat-la
com vistas sua eliminao. Afinal, v-se nas mesmas pesquisas que
h quem pense que a corrupo inata nas pessoas e nada se pode
fazer para extirp-la da conduta humana. Essa viso fatalista que
inspira os legalistas que s creem na inteligncia da lei para impedir o
ser humano de se locupletar do patrimnio alheio. E inevitvel para
estes que as pessoas que vivem em regies subdesenvolvidas sejam
mais suscetveis de serem corruptas.
De qualquer maneira, nos ltimos anos, apesar de respeitveis
opinies em contrrio, ganha corpo a corrente de opinio que afirma o
carter universal do comportamento humano. Essa universalidade no
apenas geogrfica. Ela abrange estgios de desenvolvimento, ideologias,
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CAPTULO VII
CONSIDERAES FINAIS
327
regimes econmicos e de governo e mesmo culturas diferentes. Claro

que se necessrio combat-la em razo dos prejuzos que causa
isso no se far por uma nica providncia ou pela remoo de algumas
causas ou incentivos para a sua prtica.
Admitindo-se a dificuldade de eliminar a corrupo integralmente
por sua complexidade e multiplicidade de causas possvel
cont-la. No organismo humano havia muitas doenas incurveis
que hoje cedem aos tratamentos e novos medicamentos. A defesa
do meio ambiente era invivel h poucas dcadas. Hoje temos outra
conscincia ecolgica. Porque no podemos ter outra conscincia tica?
A convivncia entre os humanos individual e coletivamente passa
por um permanente processo de aperfeioamento. o que deve animar
a resposta positiva quanto conteno da corrupo, como vimos em
vrios exemplos na tese que se conclui.
As sociedades organizadas baseiam-se na existncia de meca
nismos de controle. Esses mecanismos, v-se nos textos pesquisados,
esto ligados ideia de coordenao e podem ser classificados de
muitas maneiras.
Os trs mecanismos bsicos identificados so: o Estado, o mer
cado e a sociedade civil.
Ao Estado incumbe o arcabouo constitucional e jurdico
para dizer o que pode e o que no pode ser feito, quais os direitos e
garantias e quais os seus limites. Nesse aspecto, o mecanismo legal
o mais adequado para o controle da corrupo como poder-dever da
autoridade pblica. onde encontramos os princpios essenciais para
o pretendido combate.
Do lado do mercado pretendem-se medidas de garantia da
competio e lealdade nos negcios. Esse controle evita os monoplios,
as fraudes econmicas e, em especial, a boa governana corporativa.
Esta, de presena relativamente recente nas sociedades de livreiniciativa como o caso brasileiro cria regras de controle interno
e externo das empresas. o caso da valorizao dos Conselhos de
Administrao, Fiscais e de Conduta tica nas empresas de capital
aberto ou apenas de grande porte.
Por fim, temos o controle que emerge da sociedade civil. o
que denominamos controle social. A sociedade civil organizada tem
um potencial de combate corrupo que deve ser usado por todos
os que se propem a viver em um ambiente democrtico e tico. Os
grupos sociais organizam-se, como vimos, em grupos de interesse e
grupos de presso. Sua ao pode ser do interesse do grupo ou do
interesse pblico.
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Salomo Ribas JUnior

O combate sistemtico corrupo poder ser eficiente se

houver a cooperao entre os atores referidos: o Estado, o mercado e
a sociedade civil.
fundamental a cooperao e interao entre os mecanismos
estatais, econmicos e sociais para enfrentar e conter a corrupo.
7.8 Por quais meios?

Se possvel conter a corrupo, importante ver o que se extrai
nessas concluses a respeito dos meios necessrios para isso.
Esses meios passam pela eficincia das leis, da boa conduta tica
e dos controles pblicos e sociais existente em uma dada sociedade.
As estruturas existentes de controle pblico externo judicial
e legislativo se constituem em um dos meios para combater a
corrupo. No caso do controle judicial, ainda que o Judicirio seja
um organismo que reage provocao prevista em lei, importante
que adote medidas para dar ateno especial ao combate corrupo.
Os meios podem ser: (i) a prioridade na tramitao de processos
que envolvam crimes contra a Administrao Pblica e em especial
ressarcimento ao errio; (ii) a criao de cmaras especiais para
julgamento de agentes pblicos acusados de corrupo, particularmente
se no exerccio de funes executivas. Na mesma linha a celeridade
processual ou durao razovel do processo como meio de se combater
uma das causas da corrupo: a sensao de impunidade pela demora
na soluo de processos judiciais.
No mbito do controle legislativo temos oportunidade de criar
meios no seio das casas legislativas e dos Tribunais de Contas. No pri
meiro caso, os parlamentos deveriam usar efetivamente as investigaes
parlamentares para apurar e esclarecer casos de corrupo, afastando a
excessiva influncia poltico-partidria. Um sistema de monitoramente
das recomendaes das CPIs daria mais eficcia a essas investigaes.
De outra parte, um meio importante seria que esses parlamentos se
valessem de suas comisses para estudos de medidas de combate ao
desperdcio e corrupo.
A Comisso Mista Permanente (Fiscalizao e Controle), a nica
prevista na Constituio, deve agir mais concretamente de acordo com
o que imaginaram os constituintes: (i) examinando as despesas no
autorizadas e representando o respectivo Tribunal de Contas para
a sua sustao no caso de possvel dano ou grave leso economia
pblica; (ii) disciplinando as emendas parlamentares aos oramentos e
fiscalizando os denominados contingenciamentos. A mesma Comisso
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CAPTULO VII
CONSIDERAES FINAIS
329
deve ser mais eficaz quanto: (i) correo de projetos ou programas no

includos na Lei Oramentria; (ii) despesas que excedam os crditos
oramentrios e outras vedaes do art. 167 da Constituio Federal.
Outros meios importantes esto na reformulao da legislao
de elaborao dos oramentos e na transparncia da sua elaborao e
das emendas parlamentares j referidas. Nesse aspecto, o projeto de
lei de Qualidade Fiscal ou Oramentria deve ter prioridade pelo fato
de assegurar transparncia e limitaes a alteraes personalistas das
propostas oramentrias.
Ainda no controle legislativo, outros meios de combate cor
rupo podem ser adotados pelo prprio Tribunal de Contas ou ainda
em relao ao seu correto funcionamento.
O recrutamento de recursos humanos para os Tribunais de
Contas deve ser reavaliado para que se afastem dos mesmos eventuais
desconfianas em razo dos mtodos utilizados. Deve ser adotado,
pelos legislativos, processo de escolha dos seus membros que atente
rigorosamente para as exigncias constitucionais. Para o pessoal tcnico
e de apoio o recrutamento deve se dar por meio de concursos pblicos.
Devem ser diminudos os cargos de confiana e os rgos de direo
confiados a funcionrios de carreira.
Outro meio importante a adoo pelos Legislativos dos mesmos
critrios de impedimento de candidaturas ao cargo de Conselheiro dos
Tribunais de Contas constantes da denominada Lei da Ficha Limpa.
O mesmo rigor que se est adotando para os ocupantes de cargos le
gislativos deve ser adotado para o preenchimento de cargos de seus
rgos auxiliares (Tribunais de Contas).
Alm dessas medidas relativas sua composio necessrio
que haja uniformizao na forma de atuao. Para tanto, imperiosa
uma lei nacional de processo e procedimentos dos Tribunais de Contas.
Dela nascer a uniformizao da jurisprudncia das cortes de contas.
essencial que a transparncia das contas e dos atos adminis
trativos, de acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal, seja feita
pelos Tribunais de Contas em relao a si prprios e em relao a todos
os rgos sujeitos fiscalizao e controle. O cumprimento das regras
da LRF nesse particular deve ser exemplar por parte dos Tribunais de
Contas. A Lei de Acesso Informao um caminho importante para
a transparncia necessria ao funcionamento do controle social. Como
j verificamos, corrupo e transparncia so coisas que se repelem.
A avaliao da gesto para verificar reas de risco pode ser feita
pelos rgos de controle atravs das auditorias operacionais. Essa
medida preventiva pode contribuir muito para combater a corrupo.
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Salomo Ribas JUnior

Outro meio importante para melhorar o desempenho dos

Tribunais de Contas a existncia de um controle externo sobre sua
ao administrativa e conduta funcional dos seus integrantes a exemplo
do que ocorre com o Poder Judicirio e o Ministrio Pblico. Est
em tramitao no Congresso Nacional emenda constitucional para a
criao de um Conselho Nacional dos Tribunais de Contas. Por essa
emenda ao novo Conselho Nacional dos Tribunais de Contas, compete
o controle da atuao administrativa e financeira dos Tribunais de
Contas e do cumprimento dos deveres funcionais dos Ministros,
Conselheiros e Auditores e membros do Ministrio Pblico Especial.
Assim, dever zelar pela autonomia dos Tribunais e pelo cumprimento
de suas prprias determinaes. O rgo dever receber reclamaes
e denncias relativas aos membros dos TCs.
No mbito interno de cada rgo da Administrao Pblica os
meios mais importantes controle administrativo so: (i) trans
parncia; (ii) controle interno eficaz e integrado ao controle externo;
(iii) adoo dos Cdigos de Conduta tica; (iv) controle da conduta
funcional atravs de corregedorias e comisses de tica; (v) remunerao
adequada ao nvel de complexidade e responsabilidade dos empregos,
funes e cargos.
7.9 O que se est fazendo?

Os sucessivos episdios de corrupo na contratao pblica tm
contribudo para que se busque melhorar o controle.
H um aprecivel esforo para eliminar reas de risco, vulnera
bilidades processuais e incentivos para a corrupo.
Algumas das providncias mais importantes tm sido as
decorrentes da adeso do Brasil s recomendaes internacionais para
combater a corrupo. o caso das Convenes Internacionais (ONU,
OEA e OCDE) e a dois princpios bsicos: a transparncia e a tica nos
negcios pblicos e privados.
A transparncia o objetivo central da Lei de Responsabilidade
que sofreu aperfeioamento exatamente no dispositivo que trata desse
aspecto da gesto dos negcios pblicos. A essa obrigao de informao
contempornea do cumprimento de limites, meios e modos da LRF
agregou-se uma outra da mesma importncia. Trata-se da Lei de Acesso
Informao. Por ela imagina-se uma melhor operao do controle
pblico e eficincia nas aes do controle social. Para a efetividade das
regras de transparncia seguiu-se a Lei dos Crimes Fiscais que penaliza
inclusive com priso os gestores que as transgridem.
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CAPTULO VII
CONSIDERAES FINAIS
331
Ainda no plano das sanes, tambm recomendadas a todos os

pases, foi alterada a Lei de Lavagem de Dinheiro e o Cdigo Penal na
parte referente ao suborno de funcionrios pblicos estrangeiros. O
Congresso Nacional examina no momento mudanas no Cdigo Penal
para tipificar a corrupo privada e tornar mais rpidas e eficazes as
sanes aos crimes contra a Administrao Pblica. Outro projeto de
lei pretende permitir a sano penal das empresas por corrupo e a
criao de um cadastro nacional de fornecedores inidneos do governo.
As mudanas na Lei de Lavagem de Dinheiro foram profundas
agravando as penas com a existncia e considerao dos crimes
antecedentes. De uma lista reduzida dos crimes antecedentes passou-se
para um conceito amplo. uma lista aberta para incluir todos os ilcitos
penais antecedentes lavagem propriamente dita.
No se pode deixar de considerar entre os esforos para conter a
corrupo a Lei de Improbidade Administrativa. Ela procura alcanar
os que se valem da funo pblica para enriquecer ilicitamente ou
proporcionar ganhos e vantagens indevidas a terceiros. O estudo da
LIA permite concluir que ela continua sendo um instrumento valioso
para conter o mau uso do dinheiro pblico, especialmente nas hipteses
de corrupo administrativa.
Quanto conteno da corrupo nas modalidades polticas
e eleitoral houve alguns avanos e h perspectivas para o futuro.
Constatam-se alteraes nos gastos com campanhas eleitorais que ini
biram o uso abusivo do prestgio popular de cantores e artistas. Igual
mente houve substancial diminuio dos custos nas campanhas com a
proibio de distribuio de uma srie de bens a ttulo de propaganda
eleitoral. A diminuio de custos reduz as necessidades de dinheiro.
Menos dinheiro significa menos corrupo para obter esse mesmo
dinheiro.
Alm dessas medidas merecem destaque duas leis concebidas,
estimuladas e propostas ao Congresso Nacional por atores do controle
social. o caso da Lei de Proibio da Compra de Votos (n 9.840/1999)
e a Lei da Ficha Limpa (n 135/2010). Elas inibem a corrupo poltica
e eleitoral. Igualmente sancionam mais rapidamente os maus gestores
do dinheiro pblico. No caso da compra de votos o conceito da lei
contribui muito para conter essa prtica. E no caso da Ficha Limpa para
impedir que mprobos e corruptos continuem conquistando sucessivos
mandatos para proteg-los da sano penal.
A publicidade das contas eleitorais no curso da campanha
com os nomes dos doadores ainda no perfeita, mas uma tima
notcia para quem deseja uma eleio limpa. Podem ser mudanas
relativamente tmidas, mas eles so avanos a estimular.
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Salomo Ribas JUnior

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No plano da transparncia as exigncias de publicao da

declarao de bens de todos os agentes pblicos uma medida j
adotada. O mesmo em relao aos candidatos a cargo eletivos. O exame
da evoluo patrimonial, como vimos, tem produzido resultados no
combate corrupo.
O controle sobre a movimentao bancria e fiscal das pessoas
politicamente expostas tem auxiliado na fiscalizao e averiguaes de
atos contra a Administrao Pblica.
As recomendaes do ENCCLA47 para a cooperao no combate
corrupo tm melhorado a sua prtica entre os rgos legalmente
designados para fiscalizao e o controle.
A imprensa brasileira, como descrito, tem tido papel relevante
no combate corrupo pblica. Ela atua como vista da Nao na
identificao de atos e esquemas de corrupo, denncias de malfeitos,
e no apoio editorial aos que combatem os desperdcios e os desvios
de recursos pblicos. Na mesma linha est o jornalismo investigativo.
Na perspectiva do controle pblico formal identificam-se passos
importantes. O ano de 2012 ficar marcado como o ano em que o
controle judicial comeou a livrar-se da pecha de responsvel pela
impunidade. O STF d um exemplo de cumprimento do esperado pela
opinio pblica no julgamento da Ao Penal n 470-MG. A expectativa
que esse procedimento no rgo supremo do Judicirio se reflita em
todos os processos que investigam atos de corrupo. Alm disso, h
outras iniciativas do CNJ em favor da celeridade processual em geral e
nos processos de improbidade e outros crimes contra a Administrao
Pblica.
No mbito do Controle Externo, o TCU tem multiplicado suas
inspees e auditorias. Ao mesmo tempo procura acelerar o andamento
dos processos para que sua atuao seja mais contempornea aos atos
fiscalizados. A rea tcnica e de instruo do TCU de boa qualificao
e procura aperfeioamento constante.
o mesmo que se espera dos Tribunais de Contas aps os estgios
iniciais do Programa de Modernizao dos rgos de Controle Externo
(PROMOEX). Por esse programa estima-se a adoo de planejamento
estratgico, uniformizao de decises e redesenho de processos com
vistas sua eficcia.
A atuao dos Tribunais de Contas pelas auditorias de regulari
dade deve ser mais objetiva e contempornea aos atos. Como medida
47
Estratgia Nacional de Combate Corrupo e Lavagem de Dinheiro.
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CAPTULO VII
CONSIDERAES FINAIS
333
para preveno e melhor gesto o PROMOEX prev o aumento

continuado das auditorias operacionais.
O controle externo tambm ganha outra dimenso na fiscalizao
da transparncia e publicidade imediata dos atos administrativos (LRF).
Igualmente a avaliao dos portais dos rgos pblicos (Lei de Acesso
Informao) outra nova e importante tarefa confiada aos Tribunais
de Contas.
7.10 O que falta fazer?

As solues mais eficazes no combate corrupo dependem da
sociedade. preciso que as pessoas elejam valores ticos para todos
executores, fiscais e controladores da arrecadao e aplicao dos
recursos pblicos. Essa retomada de valores ticos vai alm da escolha
referida. Ela exige que cada indivduo e a sociedade em geral sejam
refratrios m conduta tica, particularmente dos seus representantes,
em geral polticos. Essa reao coletiva bsica para o xito de medidas
administrativas, legislativas e judiciais para proteger o patrimnio
pblico. Em resumo, pode-se dizer que faltam as providncias abaixo
listadas de acordo com cada uma das reas do Estado, do mercado e
da sociedade civil.
1) Medidas legislativas
a) aprovao das alteraes no Cdigo Penal conforme Projeto
de Lei em andamento no Senado Federal;
b) autorizao Legislativa para acesso, pelos rgos de controle,
s contas bancrias pessoais dos administradores em geral;
c) definio e sano para o crime de enriquecimento ilcito;
d) sano penal para as pessoas jurdicas envolvidas em crimes
contra a Administrao Pblica e em especial corrupo;
e) aprovao de Lei disciplinando o lobby junto Administrao
Pblica de todos os nveis de governo;
f) criminalizao da malversao de fundos pblicos;
g) reforma eleitoral com a adoo de mecanismos atuais de con
trole dos abusos no processo eleitoral;
h) exame e discusso ampla do financiamento exclusivamente
pblico dos partidos polticos e das campanhas eleitorais;
i) aprovao da Lei de Qualidade Oramentria disciplinando
todo o ciclo oramentrio inclusive quanto aprovao de
emendas parlamentares e liberao de recursos.
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334
Salomo Ribas JUnior

2) Medidas judiciais
a) efetivao da regra constitucional que determina razovel
durao do processo e celeridade de sua tramitao;
b) estabelecimento de regras objetivas para a prioridade de aes
que versem sobre crimes contra a Administrao Pblica
e em particular visem o ressarcimento ao errio de fundos
desviados;
c) deciso conclusiva a respeito do foro privilegiado para os atos
de improbidade administrativa;
d) cooperao entre os rgos formais da Justia Eleitoral e os
rgos e movimentos da sociedade civil para combater a
corrupo eleitoral;
e) tratamento especial nas aes para o confisco de bens e res
tituio ao patrimnio pblico.
3) Medidas administrativas
a) operao e valorizao do controle interno;
b) criao de Comisses de tica em todos os nveis de governo
e rgos;
c) sistemas de controle efetivo sobre contratos e convnios para
avaliar a correta execuo e os resultados obtidos;
d) organizao de um cadastro nacional de maus gestores e de
empresas inidneas;
e) transparncia de todos os atos e operao adequada dos
portais de informaes ao pblico;
f) criao de mecanismos especiais de acompanhamento da exe
cuo dos oramentos pblicos, das emendas parlamentares
e liberao dos recursos pblicos;
g) cadastro nacional para registro de organizaes no governa
mentais que recebem recursos pblicos dando publicidade ao
montante recebido, origem e destinao dos recursos pblicos;
h) celeridade na abertura e concluso de processos de Tomada
de Contas ou outro instrumento para apurar danos ao errio
e responsabilidades.
4) Medidas do mercado
a) cooperao com os rgos de controle pblicos na conteno
dos atos de corrupo, fraudes e outros crimes contra o prprio
mercado e a Administrao Pblica;
b) disseminao das regras de boa governana corporativa entre
as empresas especialmente nas suas relaes com o governo;
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CONSIDERAES FINAIS
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c) adoo de critrios rgidos para abonos financeiros e demais

contribuies aos partidos polticos e s campanhas eleitorais;
d) adoo de princpios ticos (Cdigos de Conduta) para seus
dirigentes e empregados nas relaes governamentais;
e) conduta empresarial compatvel com as regras da livre-iniciativa
e de respeito ao consumidor.
5) Medidas do controle externo
a) redesenho dos processos de fiscalizao e controle;
b) cooperao e integrao vertical e horizontal entre os Tribunais
de Contas para uniformizar a jurisprudncia;
c) criao de um manual de boas prticas processuais enquanto
o Congresso Nacional no aprova a Lei Processual Nacional
de Controle Externo;
d) estreitar a cooperao com o Poder Legislativo inclusive na
definio dos programas de auditoria e fiscalizao;
e) valorizao dos recursos humanos mediante adequada remu
nerao e programas de treinamento constantes;
f) troca de informaes e trabalhos em conjunto entre Tribunais
de Contas, Ministrio Pblico, Polcias Federal e Estadual nas
aes de controle e fiscalizao;
g) organizao e disseminao dos Grupos Interssetoriais de
Combate Corrupo;
h) apoio criao do Conselho Nacional dos Tribunais de Contas.
6) Medidas socioeducativas
a) apoio s campanhas educativas para a criao de uma cons
cincia tica e esprito de combate corrupo;
b) criao de entidades no governamentais de apoio fisca
lizao e ao controle do uso de verbas pblicas;
c) participao nas entidades de combate corrupo eleitoral;
d) incluso no currculo escolar de estudos sobre a tica e o res
peito aos valores fundamentais;
e) operao do Conselho de Transparncia do Governo Federal
e disseminao da criao de rgos similares nos Estados e
Municpios;
f) campanhas sistemticas de conscientizao quanto aos male
fcios da pirataria (produo e consumo).
A lista acima exemplificativa, pois as formas ou tipos de cor
rupo so muitos. A classificao depende do agente, do objeto, das
causas e das consequncias. Tambm por isso colhem-se concluses
diversas e propostas de medidas a tomar tambm diversas.
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H, de acordo com as pesquisas, afirmaes de que a corrupo

aumentou muito, particularmente nos ltimos dez anos. De outro
lado, no regime democrtico de direito, graas plena liberdade de
imprensa, a corrupo aparece mais. De outro lado, deve-se anotar
que a transparncia nos negcios pblico e privado tem aumentado.
Por fim, cabe reafirmar que a corrupo, em sentido amplo,
um ato complexo e jamais neutro. Ele tem causas que podem ser
identificadas e consequncias muito srias para a vida das pessoas.
O combate corrupo depende da cooperao, da transparncia,
da disposio de luta individual e coletiva e do comportamento tico
nas aes pessoais e profissionais.
uma luta de todos e de cada um.
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PGINA EM BRANCO
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PGINA EM BRANCO
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PGINA EM BRANCO
24/01/2014 10:57:38
Esta obra foi composta em fonte Palatino Linotype, corpo 10

e impressa em papel Offset 75g (miolo) e Supremo 250g (capa)
pela Grfica e Editora O Lutador, em Belo Horizonte/MG.
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CORRUPO PBLICA E PRIVADA

Salomo Ribas JUnior

CORRUPO PBLICA E PRIVADA

2014 Editora Frum Ltda.

Flvio Henrique Unes Pereira

Lus Cludio Rodrigues Ferreira

Superviso editorial: Marcelo Belico

Ribas Junior, Salomo

Informao bibliogrfica deste livro, conforme a NBR 6023:2002 da Associao

Dedico este livro a Olinda e Salomo,

O poeta Fernando Pessoa disse h anos, Deus quer, o homem

Agradeo, tambm, em especial ao Sndico da Sindicatura de

En las democracias, los escndalos de corrupcin se

Algunas reflexiones sobre corrupcin y tica del

Corrupo nos dicionrios.................................................................... 42

2.10.5. Rede de corrupo................................................................................ 162

Democracia, eleies e corrupo......................................... 221

Financiamento pblico........................................................................ 228

Compras governamentais e contratos.............................. 243

Os contratos na Administrao Pblica............................................ 245

Controle dos contratos........................................................................ 261

Ciclo da fiscalizao............................................................................. 296

Consideraes finais........................................................................... 313

ABINEE Associao Brasileira da Indstria Eltrica e Eletrnica

CEMIG Companhia Energtica de Minas Gerais

CESP Companhia Energtica de So Paulo

CGU Controladoria Geral da Unio

CUT Central nica dos Trabalhadores

CVM Comisso de Valores Mobilirios de So Paulo

DASP Departamento Administrativo do Servio Pblico

DNIT Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes

DSE Fundao Alem para o Desenvolvimento Internacional

EFS Entidades de Fiscalizao Superior

FCPA Foreign Corrupt Practices Act

FECOMRCIO-RJ Federao do Comrcio do Estado do Rio de Janeiro

FIESP Federao das Indstrias do Estado de So Paulo

FMI Fundo Monetrio Internacional

FNA Federao Nacional dos Arquitetos e Urbanistas

FUNDASP Fundao So Paulo

ICC Indicador Agregado de Controle da Corrupo

IDH ndice de Desenvolvimento Humano

IPC ndice de Percepo da Corrupo

IRB Instituto Rui Barbosa

LDO Lei de Diretrizes Oramentrias

LOA Lei Oramentria Anual

LRF Lei de Responsabilidade Fiscal

MPC Minstrio Pblico de Contas

OAB Ordem dos Advogados do Brasil

OCDE Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos

OCEX rgo de Controle Externo

OEA Organizao dos Estados Americanos

OSCIP Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico

PAC Programa de Acelerao do Crescimento

PDT Partido Democrtico Trabalhista

PETROBRAS Petrleo Brasileiro S/A

PPA Plano Plurianual

PPC Produto Per Capita

SEBRAE Servio de Apoio s Pequenas e Mdias Empresas

SICONV Sistema de Convnio do Governo Federal

SIVAM Sistema de Vigilncia da Amaznica

TCM Tribunal de Contas do Municpio

TCU Tribunal de Contas da Unio

TRE Tribunal Regional Eleitoral