Anda di halaman 1dari 36

PROGRAMA DE FORMAO EM GESTO DE PROJETOS

URBANOS

CURSO VII
Projetos em Habitao

AULA 1
Urbanizao de Assentamentos Precrios

Realizao:

SUMRIO
1. Assentamentos Precrios: Conceito e Formao .............................................................. 3
2. Histrico das Polticas de Urbanizao .............................................................................. 4
3. Dimensionamento do Problema Habitacional ................................................................ 10
3.1. Pesquisa sobre Aglomerados Subnormais do IBGE ...................................................... 10
3.2. Estudo Assentamentos Precrios no Brasil Urbano ................................................. 14
3.3. Clculo do Dficit Habitacional no Brasil ...................................................................... 17
4. Poltica Nacional de Habitao: Marcos Institucionais Recentes, Instrumentos e
Principais Programas. .......................................................................................................... 18
5. PAC Urbanizao de Assentamentos Precrios: Conceito das Intervenes. ................. 21
5.1. Integrao Urbana ........................................................................................................ 21
5.2. Moradia Digna .............................................................................................................. 22
5.3. Regularidade Fundiria ................................................................................................. 23
5.4. Incluso Social .............................................................................................................. 26
5.5. Componente Ambiental ............................................................................................... 28
6. PAC UAP - Exemplos de Intervenes ............................................................................. 30
7. PAC - Investimentos em Urbanizao ............................................................................. 30
8. PAC UAP Avanos e Desafios ........................................................................................ 32
9. PAC UAP Como Acessar ................................................................................................ 35

1. Assentamentos Precrios: Conceito e Formao


A expresso assentamentos precrios foi adotada pela Poltica Nacional de
Habitao (PNH) de forma a englobar, numa categoria de abrangncia nacional, o
conjunto de assentamentos urbanos inadequados ocupados por moradores de baixa
renda, incluindo as tipologias tradicionalmente utilizadas pelas polticas pblicas de
habitao, tais como cortios, loteamentos irregulares de periferia, favelas e
assemelhados, bem como os conjuntos habitacionais que se acham degradados.
Os assentamentos precrios so, portanto, pores do territrio urbano com
dimenses e tipologias variadas, que tm em comum o fato de serem reas
predominantemente residenciais, habitadas por famlias de baixa renda; a precariedade
das condies de moradia e caracterizada por inmeras carncias e inadequaes, tais
como: irregularidade fundiria; ausncia de infraestrutura de saneamento ambiental;
localizao em reas mal servidas por sistema de transporte e equipamentos sociais;
terrenos alagadios e sujeitos a riscos geotcnicos; adensamento excessivo, insalubridade
e deficincias construtivas da unidade habitacional.
Historicamente, o excessivo custo da terra urbanizada nas cidades brasileiras
somado baixa capacidade de pagamento das famlias, falta de alternativas
habitacionais acessveis no mercado formal ou insuficincia das polticas habitacionais
para as famlias de baixa renda so fatores que tm levado um significativo contingente
da populao a viver em assentamentos precrios e informais. Tais assentamentos, em
geral, foram produzidos de maneira informal, por meio da autoconstruo de moradias,
em reas ocupadas de forma desordenada, muitas vezes sujeitas a risco de eroso,
desmoronamentos, alagamentos ou enchentes e, notadamente, caracterizando-se pela
precariedade habitacional e urbana.
A origem histrica, portanto, relaciona as diversas estratgias utilizadas pela
populao de baixa renda para viabilizar, de modo autnomo, soluo para suas
necessidades habitacionais, diante da insuficincia e inadequao das iniciativas estatais
dirigidas questo, bem como da incompatibilidade entre o nvel de renda da maioria

dos trabalhadores e o preo das unidades residenciais produzidas pelo mercado


imobilirio formal.

2. Histrico das Polticas de Urbanizao


O dficit e precariedade habitacional que caracterizam as condies de vida de
grande parte da populao urbana do Brasil tm suas razes no processo de formao da
sociedade brasileira. Em especial, o problema comeou a se constituir na segunda metade
do sculo XIX, com a definio de garantias legais para a propriedade privada da terra
(1850), abolio da escravido (1888) e incio do primeiro movimento migratrio de
trabalhadores rurais para as cidades, onde se concentravam as oportunidades de trabalho
assalariado.
At 1930, na primeira etapa desse processo, predominava a ideia de que, numa
economia de mercado, a proviso habitacional deveria resolver-se no mbito da iniciativa
privada e o cortio surgiu como a principal resposta da sociedade brasileira s demandas
habitacionais do proletariado1. O cortio tradicional basicamente uma moradia alugada,
estruturada como habitao coletiva, constituda por cmodos resultantes da subdiviso
de edificaes antigas e deterioradas, com instalaes sanitrias de uso comum. O
superadensamento e insalubridade dos cortios - entendidos como ameaas de
epidemias que conflitavam com os objetivos das intervenes de embelezamento e
remodelao urbana desenvolvidas no perodo - levaram s primeiras aes de remoo
macia de moradias populares das reas urbanas centrais.
As primeiras favelas surgiram assim, associadas destruio de grande nmero
de cortios por volta de 1900, em cidades como o Rio de Janeiro e Recife. De acordo com
Abreu2, as favelas do Rio de Janeiro tm sua origem relacionada questo do alojamento
de soldados, enfrentada pelo governo durante os primeiros anos da Repblica. Em 1893,
foi autorizada, no morro de Santo Antnio, a construo de alguns galpes de madeira
para alojamento e, em 1897, soldados retornados da campanha militar de Canudos
comearam a ocupar o morro da Providncia, onde j havia um ncleo de barracos,
1

Villaa, Flvio. Habitao. Global Editora, So Paulo, 1986.


Abreu, Maurcio. Evoluo Urbana do Rio de Janeiro. Instituto Pereira Passos, Rio de
Janeiro, 2006.
2

construdos por famlias despejadas de um cortio. Por algum tipo de analogia entre o
morro da Providncia e a paisagem de Canudos, esse assentamento comeou a ser
chamado de Morro da Favela, fazendo referncia a uma espcie de arbusto da caatinga,
muito abundante no serto de Canudos.
A partir de 1920, o termo favela se generalizou especialmente no Sudeste,
passando a designar uma forma de habitao popular na qual a precariedade da casa se
apresenta associada precariedade da posse da terra, decorrente da ocupao no
consentida de terrenos pblicos ou privados e de reas inadequadas urbanizao, como
morros e mangues. No Nordeste e demais regies do pas, tais assentamentos precrios
so conhecidos por outras denominaes, tais como mocambos, ocupaes, invases,
palafitas, etc.
Consideradas como soluo provisria e ilegal, as favelas foram ignoradas pelas
polticas urbanas da Primeira Repblica, mas, a partir de 1930, essa postura comeou a
ser questionada por diversos setores da sociedade, que cobravam do governo uma
poltica de construo de casas operrias higinicas, levando aprovao de leis que
proibiam a construo de novas moradias em favelas, bem como as intervenes
pontuais de erradicao de favelas e mocambos, associadas ou no construo de vilas
operrias e a programas de assistncia social.
Na dcada de 40, diante do crescimento das reivindicaes pelo aumento da
oferta de moradias, o governo resolveu interferir no mercado de aluguis por meio do
tabelamento de preos e controle dos despejos. O efeito imediato dessas medidas foi o
desaparecimento dos empreendimentos privados destinados ao aluguel residencial e o
agravamento da crise habitacional, ao mesmo tempo em que se afirmava o modelo da
casa prpria3. No que diz respeito s famlias de baixa renda, esse modelo traduziu-se
numa nova forma de precariedade habitacional: os loteamentos irregulares de periferia,
associados autoconstruo da casa prpria.
Os lotes baratos se multiplicaram pelas periferias urbanas sem incorporar
qualquer infraestrutura - justamente para ser o mais barato possvel - enquanto as
prefeituras editavam leis urbansticas que no eram aplicadas nos assentamentos

Entre 1940 e 2000 os domiclios alugados passaram de 64% para 16,7% do total de
domiclios urbanos permanentes (Ribeiro e Lago, 1994; IBGE, Censo Demogrfico de 2000).

populares. Os governos estaduais e federal fechavam os olhos para a questo4. Por trs
da aparente benevolncia do poder pblico, vigorava uma espcie de acordo, no
explicitado entre o Estado e o capital industrial por meio do qual se promoviam condies
excepcionais para a industrializao, retirando a parcela relacionada ao preo da moradia
do custo de reproduo da mo de obra5.
Paralelamente, e tambm como consequncia das condies em que se dava a
urbanizao do pas, as favelas, mocambos, palafitas e assemelhados se multiplicavam no
Rio de Janeiro, Recife, Salvador, So Paulo, Porto Alegre, Belo Horizonte e demais cidades
integradas ao processo de industrializao. Em relao questo, a atuao do poder
pblico se mantinha errtica, oscilando entre a permissividade e a continuidade de alguns
programas de erradicao e/ou assistncia social.
Apenas na dcada de 50, quando a Igreja Catlica comeou a atuar de forma
mais organizada junto s favelas do Rio de Janeiro, surgiram as primeiras propostas de
implantao de redes de infraestrutura e de construo de novas moradias nesses
ncleos com a participao da populao local. Pioneiras no sentido de superar o binrio
tolerncia/erradicao, tais propostas apontavam para a alternativa de urbanizao das
favelas, que foi institucionalizada pela primeira vez no Brasil em 1956, com a criao do
Servio Especial de Recuperao das Favelas e Habitaes Anti-Higinicas (SERFHA), pelo
governo do Distrito Federal, sem produzir resultados concretos.
No por acaso, os primeiros censos de favelas datam da mesma dcada,
revelando as seguintes totalizaes: no Rio de Janeiro (1950), 58 favelas com 169,3 mil
moradores; em Porto Alegre (1951), 56 favelas com 54,1 mil moradores; em Belo
Horizonte (1955), 9,3 mil barracos com 36,4 mil moradores; em So Paulo (1957), 141
favelas e 8,4 mil barracos com 50 mil moradores.6
Em 1964, no incio da ditadura militar, com a criao do Banco Nacional da
Habitao (BNH) e o Sistema Financeiro da Habitao (SFH), surgiu a primeira iniciativa do
governo brasileiro destinada a enfrentar a questo habitacional por meio de uma poltica
nacional totalmente estruturada, com objetivos, desenho institucional, instrumentos e
recursos especficos. Naquele momento, a criao do sistema BNH/SFH visava a dois
4
5

Villaa, 1986.
Bonduki, Nabil. Origens da Habitao Social no Brasil. Estao Liberdade, So Paulo,

1998.
6

FINEP-GAP, 1985:66.

objetivos: por um lado, oferecer resposta s reivindicaes organizadas e conquistar o


apoio popular; por outro lado, criar uma poltica permanente de financiamento capaz de
estruturar o setor da construo civil habitacional em moldes capitalistas 7. O segundo
objetivo acabou por prevalecer em funo dos vultosos recursos que foram
disponibilizados para o BNH/SFH a partir da criao do Fundo de Garantia por Tempo de
Servio (FGTS) em 1967. Apesar das muitas inovaes, dos recursos mobilizados para o
setor e de uma significativa produo habitacional8, o novo sistema apresentou, em
relao moradia popular, problemas semelhantes aos do mercado imobilirio privado:
os financiamentos no alcanavam os grupos de menor renda, que continuavam
promovendo o crescimento das favelas e dos loteamentos precrios nas periferias.
Alm de insuficientes e inadequados em relao demanda que se propunham
atender, os programas populares financiados pelo BNH por meio das COHABs - que foram
criadas para atuar como agentes promotores para o segmento de baixa renda se
caracterizaram pela produo de enormes conjuntos nas periferias das grandes cidades,
localizados em reas rurais e no dotadas de infraestrutura urbana, na tentativa de
viabilizar solues de mais baixo custo, dentro de um modelo que no previa o aporte de
subsdios oramentrios e se baseava num sistema bancrio de financiamento. Nesse
sentido, a produo de habitaes de interesse social, com recursos e instrumentos
viabilizados pela poltica estatal, acabou reproduzindo e ampliando a estratgia de
localizao dos loteamentos clandestinos e irregulares de periferia, gerando novas
situaes de precariedade habitacional e urbana.
O ano de 1979 constituiu um marco importante para a histria dos loteamentos
irregulares (ou clandestinos) de periferia, em funo da aprovao da Lei federal n
6.766/79, que disciplina o parcelamento do solo urbano. Alm de criminalizar as
atividades dos loteadores clandestinos, a nova lei estabeleceu parmetros urbansticos
para a aprovao dos novos parcelamentos do solo urbano e agravou, de modo

Ministrio das Cidades/Secretaria Nacional de Habitao/Consrcio Via Pblica-LABHABLogos Engenharia. Plano Nacional de Habitao, Produto 2, Vol. II. Verso Preliminar, dezembro
de 2007.
8
Entre 1964 e 1986, quando foi extinto, o BNH foi responsvel pela produo de 4,8
milhes de unidades residenciais, das quais 1,2 milhes corresponderam produo das
COHABs (Arretche, 1990). Segundo estimativas apresentadas pela autora, a produo do BNH
representou 25,8% do total de moradias construdas no perodo, considerando-se tambm os
barracos e as moradias autoconstrudas.

significativo, as exigncias para regularizao desses empreendimentos. A prtica que


vigorava anteriormente, de anistia da irregularidade urbanstica e de gradual urbanizao
das reas loteadas, em resposta s demandas dos moradores, foi substituda pela
necessidade de atendimento (para a regularizao) das mesmas condies estabelecidas
para a aprovao de loteamentos urbanos (doao de reas verdes ao poder pblico,
reserva de faixa no edificvel de 15 metros junto aos crregos, elaborao e execuo
dos projetos completos de infraestrutura urbana de drenagem, abastecimento de gua,
esgotamento sanitrio, iluminao, sistema virio, etc.).
Considerando que, na maioria dos casos, o traado urbano dos loteamentos
irregulares populares no atendia s exigncias da nova lei, seus efeitos foram de
prolongar a situao de precariedade urbanstica existente e ainda de contribuir para o
crescimento das favelas, pois, com a criminalizao dos loteadores clandestinos, reduziuse a oferta de loteamentos irregulares populares.
Na dcada de 80, ocorreu o processo de redemocratizao, num contexto de
grande mobilizao popular. Por volta de 1984, teve incio uma articulao nacional das
lutas por moradia e direito cidade, que convergiu para a organizao do Movimento
Nacional de Reforma Urbana, mobilizado em funo do processo constituinte. Esse
movimento reuniu milhares de assinaturas para a apresentao de um projeto de
Emenda Popular Constituio, contemplando o direito de todos os cidados moradia,
aos servios e equipamentos urbanos, ao patrimnio cultural e ambiental e gesto
democrtica da cidade, bem como instrumentos jurdicos destinados a garantir esses
direitos, por meio da exigncia do cumprimento da funo social da propriedade urbana;
da regularizao fundiria; da urbanizao das favelas e assentamentos precrios; da
participao direta da populao na elaborao e implementao da poltica urbana.
Ao mesmo tempo, os problemas de moradia tornavam-se mais dramticos,
agravados pela crise econmica e empobrecimento da populao, que marcaram as
dcadas de 80 e 90. Com a extino do BNH (1986) e drstica limitao da oferta de
recursos federais para programas habitacionais e urbanos, os governos municipais e
estaduais comearam a buscar solues alternativas, utilizando recursos oramentrios
prprios e assumindo contratos de financiamento junto a organismos internacionais. Os
programas de melhorias da infraestrutura de favelas como o PRO-GUA e o PRO-LUZ, que

tinham se disseminado a partir da criao do PROMORAR9 pelo BNH evoluram para


intervenes mais complexas de urbanizao de favelas e de loteamentos irregulares de
periferia, com aproveitamento e valorizao dos investimentos j realizados pelos
moradores na autoconstruo das moradias.
Parceiros internacionais, como o Banco Mundial, Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID), Unio Europeia e Cities Alliance influenciaram a formatao
desses programas com diretrizes para recuperao de custos; reduo da remoo de
famlias; participao da populao; adoo de instrumentos de monitoramento e
avaliao; critrios de sustentabilidade ambiental e exigncia de regularizao fundiria
dos assentamentos.
A luta pela regularizao fundiria de favelas e demais assentamentos precrios
que integrava a pauta do Movimento de Reforma Urbana teve continuidade aps a
aprovao do Captulo de Poltica Urbana da Constituio Federal de 1988, pois a maior
parte dos instrumentos aprovados exigia regulamentao para serem aplicados. Em 2001,
a aprovao do Estatuto da Cidade (Lei n 10.257/01) e da Medida Provisria n 2220/01
definiram importantes avanos de ordem legal para a institucionalizao de uma poltica
nacional de urbanizao e regularizao fundiria dos assentamentos precrios.
A partir de 2003, com a criao do Ministrio das Cidades, do Conselho das
Cidades e aprovao do Sistema e Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (Lei n
11.124/05) foi concludo o arcabouo legal e institucional necessrio para a
implementao da nova Poltica Nacional de Habitao aprovada em 2004. O Plano
Nacional de Habitao, finalizado em 2008, detalhou as metas, instrumentos, articulao
entre agentes, fontes de recursos, tipologias de atendimento, grupos de demanda, linhas
programticas, formas de financiamento e de subsdio, mecanismos de monitoramento,
entre outros aspectos da Poltica a partir de um diagnstico participativo e abrangente.
Aps mais de um sculo de urbanizao acelerada marcada pelo crescimento dos
assentamentos precrios como soluo hegemnica de moradia popular, o desenho da

O Programa de Erradicao dos Aglomerados de Sub-habitaes - PROMORAR foi criado


pelo BNH em 1979 e, apesar do nome, destinava-se a financiar projetos que mantinham a
populao nas reas pblicas ocupadas por favelas, mediante obras de infraestrutura urbana e
construo de novas habitaes. Apesar de no ter resultados quantitativos expressivos, o
programa serviu de modelo para a estruturao de programas semelhantes pelos governos
estaduais e municipais.

Poltica Nacional de Habitao passou a incluir a necessidade de subsdios pblicos para


viabilizar a moradia urbana da populao de baixa renda, bem como a prioridade para a
integrao urbana dos assentamentos precrios, mediante o desenvolvimento de
programas articulados entre os trs nveis de governo e participao da sociedade civil.
Conhecer o universo dos assentamentos precrios tornou-se uma necessidade inadivel
para planejar e executar essa poltica.

3. Dimensionamento do Problema Habitacional


A falta de dados confiveis e comparveis nacionalmente sobre as dimenses e
caractersticas desse universo amplo e diversificado um dos principais problemas
encontrados pelos gestores e dificulta o planejamento, a coordenao e a execuo da
Poltica Nacional de Integrao urbana de Assentamentos Precrios, cuja implementao
exige a participao dos trs nveis de governo e da sociedade civil.
O Ministrio das Cidades, com apoio do IBGE, promove diretamente a
elaborao de estudos e clculos divulgados por meio de publicaes como o Dficit
Habitacional no Brasil

10

e Assentamentos Precrios no Brasil Urbano

11

, alm do Guia

para o Mapeamento e Caracterizao dos Assentamentos Precrios, que se insere no


contexto dessas iniciativas.
A seguir, apresentam-se os principais estudos e as limitaes ainda encontradas
no diagnstico dos assentamentos precrios e as necessidades habitacionais como um
todo.

3.1. Pesquisa sobre Aglomerados Subnormais do IBGE


O nico levantamento censitrio, de abrangncia nacional, existente sobre os
assentamentos precrios do Censo Demogrfico do IBGE que, desde 1980, mantm
registros dos setores especiais de aglomerados subnormais, assim definidos: setor
10

Ministrio das Cidades/Secretaria Nacional de Habitao/Fundao Joo Pinheiro. Dficit


Habitacional no Brasil. Braslia, 2009.
11
Ministrio das Cidades/Secretaria Nacional de Habitao/Centro de Estudos da Metrpole.
Assentamentos Precrios no Brasil Urbano. Braslia, 2007.

10

especial de aglomerado subnormal o conjunto constitudo por um mnimo de 51


domiclios, ocupando ou tendo ocupado, at perodo recente, terreno de propriedade
alheia (pblica ou particular), dispostos, em geral, de forma desordenada e densa,
carentes, em sua maioria, de servios pblicos essenciais 12.
Essa definio praticamente coincide com o conceito de favela utilizado pelas
prefeituras de So Paulo e do Rio de Janeiro, sendo estes os municpios que concentram o
maior nmero de moradores de favelas em valores absolutos. No perodo 2001/2004, a
prefeitura de So Paulo trabalhava com o clculo de 1.160.597 moradores de favelas13,
com base em seus prprios cadastros, enquanto o Censo 2000 tinha registrado 896.005
moradores de aglomerados subnormais. Na cidade do Rio de Janeiro, a prefeitura utiliza
diretamente o nmero de moradores dos aglomerados subnormais (1.092.959
habitantes, segundo o Censo 2000) no dimensionamento da populao moradora de
favelas.14
No conjunto do pas, contudo, o Censo Demogrfico subdimensiona o fenmeno
dos assentamentos precrios, em funo de diversos fatores:
-

a excluso dos aglomerados com menos de 51 domiclios, que

significativa15 ;
-

a no incluso da maioria dos loteamentos irregulares de periferia e de

conjuntos habitacionais deteriorados no conceito de aglomerado subnormal


utilizado pelo IBGE;
-

a falta de informaes fornecidas ao IBGE, pelos municpios, sobre seus

assentamentos precrios.

12

IBGE, Censo Demogrfico 2000, Agregado por Setores Censitrios dos Resultados do
Universo, Documentao do Arquivo. Rio de Janeiro, 2003; p.9.
13
So Paulo, Prefeitura. Plano Municipal de Habitao. Dirio Oficial do Municpio,
13/05/2004.
14
Segundo Srgio Besserman Vianna, Presidente do Instituo Pereira Passos (IPP): No Rio,
h uma boa correlao entre os limites das favelas cadastradas no IPP e os limites dos setores de
aglomerados subnormais do IBGE, o que fruto da qualidade do registro na Prefeitura do Rio, de
um longo processo de cooperao entre o IPP e o IBGE na delimitao desses setores e do fato
de que o conceito de aglomerado subnormal corresponde, em sua descrio, tipologia das
favelas cariocas. (Favelas Cariocas. Atas de Reunio do Conselho Estratgico de Informaes da
Cidade, Rio de Janeiro, 25/06/2008)
15
- Em So Paulo, por exemplo, de acordo com o censo de favelas realizado em 1987 pela
Prefeitura, 60,8% do nmero total de favelas correspondendo a 21,9% do total da sua populao,
tinha 50 domiclios ou menos.

11

Nesse sentido, o Censo de 2000 mapeou 7.871 setores subnormais e, nesses


setores, registrou a presena de 6.494.316 moradores em 1.650.548 domiclios,
correspondendo a 4,4% do total de domiclios urbanos do pas, enquanto estimativas
apontam para a porcentagem de 30% dos domiclios urbanos em assentamentos
precrios.
A partir da prioridade dada pelo governo federal sobre o tema e aproveitando o
processo de preparao do Censo 2010, o IBGE desenvolveu estudos para atualizao,
ampliao e melhor caracterizao dos setores subnormais por meio do projeto Estudo
para atualizao contnua da Base Territorial: Implicaes do Uso do Conceito de
Aglomerado Subnormal nas Operaes Censitrias do IBGE.
Nesse projeto, o IBGE realizou pesquisas de campo em 18.569 setores censitrios
(que incluem os subnormais do Censo 2000) visando a sua anlise e caracterizao,
mediante preenchimento da ficha Levantamento de Informaes Territoriais (LIT) pelas
530 agncias regionais permanentes que o IBGE mantm no pas. Os resultados desse
trabalho, que sero incorporados base de dados do IBGE sobre setores subnormais, iro
balizar:
(i)

a ampliao do nmero de setores classificados como especiais de

aglomerados subnormais;
(ii)

o aperfeioamento da Folha de Coleta do Censo.

A Folha de Coleta um instrumental preenchido pelo recenseador, que contm


informaes sobre as caractersticas urbansticas de cada logradouro includo em cada
setor censitrio. A Folha de Coleta utilizada no Censo 2000 registra a existncia de:
identificao do logradouro (placa oficial com o nome da rua, por exemplo); iluminao
pblica e pavimentao. Entre as variveis que j foram previstas para a ampliao dessa
caracterizao no Censo 2010, destacamos (com vistas ao mapeamento dos
assentamentos precrios) os registros de: esgoto a cu aberto ou vala e lixo ou acmulo
de lixo.

12

A ficha Levantamento de Informaes Territoriais (LIT) contempla um conjunto


mais amplo de variveis essenciais para a caracterizao dos assentamentos precrios,
incluindo:
1.

Identificao: nome da rea e do conjunto do aglomerado; tipo de

aglomerao (favela, mocambo, etc.) segundo os moradores; se houve obras


pblicas na rea depois de 2000; se o local apresenta restries de acesso por
motivo de segurana.
2.

Caractersticas especiais de localizao: topografia; localizao sobre rios,

crregos e orla martima; margens de rios e crregos; praias, mangues e aterro


sanitrio; faixas de domnios de rodovias; ferrovias, dutos e linhas de transmisso
de energia, entre outras situaes inadequadas para assentamentos habitacionais.
3.

Padres urbansticos: existncia de arruamento definido; lotes de formato

regular ou no; tipologia das vias de circulao internas aos assentamentos (rua,
beco, passarela, vila, escadaria, etc.); condies de circulao por veculos
motorizados e pedestres.
4.

Densidade de ocupao: verticalizao e recuos entre edificaes.

5.

Recomendao do pesquisador para incluso ou no do setor pesquisado,

na categoria de aglomerado subnormal.


A escolha dos 18.569 setores onde est sendo aplicada a pesquisa LIT baseou-se
na leitura e interpretao de imagens do satlite japons ALOS (Advanced Land Observing
Satellite)16, adquiridas pelo IBGE, bem como do satlite Quickbird17, adquiridas pelo
Ministrio das Cidades (recobrimento de 500 municpios) e disponibilizada ao IBGE
mediante convnio, alm de consultas s Prefeituras. Outra importante referncia para a
escolha desses setores foi o estudo Assentamentos Precrios no Brasil Urbano
(SNH/MCidades e CEM/CEBRAP, 2008), sobre o qual falaremos a seguir.
Antes, porm, completando as referncias s informaes produzidas pelo IBGE
sobre os assentamentos precrios, vale citar a realizao da Contagem de Populao de
2007, que atualizou para 2.000.972 o nmero total de domiclios em aglomerados
16

- O satlite ALOS oferece resoluo espacial de 10 metros para banda multiespectral


(imagem colorida) e de 2,5 metros para a banda pancromtica (imagem em branco e preto).
17
- O satlite Quickbird, apresenta resoluo espacial de 2,4 metros para a banda
multiespectral e de 0,60 metros para a banda pancromtica.

13

subnormais, o que representa um crescimento de 2,78% ao ano. Entre 2000 e 2007, a


contagem foi aferida sobre uma base territorial praticamente idntica (os setores
subnormais de 2000). A Contagem de 2007 envolveu uma pesquisa censitria abrangendo
5.435 municpios (sendo 5.414 com menos de 170 mil habitantes e 21 municpios com
populao superior a essa linha de corte), correspondendo a cerca de 60% da populao
do pas. Os restantes 40% vivem em 129 cidades com mais de 170 mil habitantes, para as
quais foi estimado o crescimento demogrfico ocorrido no perodo. O interesse especial
que a Contagem de 2007 oferece para o nosso trabalho a disponibilizao pelo IBGE, via
internet, dos croquis dos setores censitrios de todos os municpios pesquisados,
incluindo tambm os municpios com menos de 25 mil habitantes que no estavam
disponveis entre os produtos do Censo 2000.

3.2. Estudo Assentamentos Precrios no Brasil Urbano


O insumo mais completo j disponvel aos municpios para a realizao do
trabalho de Mapeamento e Caracterizao dos Assentamentos Precrios o estudo
Assentamentos Precrios no Brasil Urbano, elaborado pelo Centro de Estudos da
Metrpole (CEM/CEBRAP), por encomenda da SNH e publicado em 2008 pelo
MCidades/SNH.
O estudo foi encomendado para suprir o reconhecido subdimensionamento das
pesquisas nacionais sobre a precariedade habitacional e abrangeu uma estimativa da
populao moradora de assentamentos precrios de 561 municpios, bem como
cartografias para 37 municpios.
A metodologia do estudo teve como ponto de partida as informaes do Censo
2000 relativas aos setores subnormais e buscou identificar, dentre os setores classificados
como comuns pelo IBGE, outros que se assemelham aos subnormais, em funo de
variveis socioeconmicas, demogrficas e urbansticas. Em outras palavras, o estudo se
baseia na ideia, bastante vlida, de que as caractersticas fsico-ambientais e
socioeconmicas dos setores subnormais compem um perfil singular que pode ser
comparado com o de outros setores censitrios (comuns ou no especiais). As variveis

14

utilizadas pelo CEM/CEBRAP para a composio do perfil de moradores e domiclios dos


assentamentos precrios encontram-se no Quadro 2, abaixo:

Quadro 2 Variveis utilizadas no estudo Assentamentos Precrios no Brasil


Urbano
Dimenso

Habitao e
infraestrutura

Renda e
escolaridade do
responsvel por
domiclio

Aspectos
demogrficos

Varivel
Porcentagem de domiclios sem coleta de lixo
Porcentagem de domiclios sem ligao com a rede de
abastecimento de gua.
Porcentagem de domiclios sem banheiro ou sanitrio.
Porcentagem de domiclios sem ligao rede de esgotos ou fossa
sptica.
Porcentagem de domiclios do tipo cmodo.
Porcentagem de domiclios outra forma de posse da moradia.
Porcentagem de domiclios outra forma de posse do terreno.
Nmero de banheiros por habitante.
Porcentagem de responsveis por domiclios no alfabetizados.
Porcentagem de responsveis por domiclios com menos de 30 anos
no alfabetizados.
Porcentagem de responsveis por domiclios com renda de at 3
salrios mnimos.
Porcentagem de responsveis por domiclios com menos de 8 anos
de estudo.
Mdia de anos de estudo do responsvel por domiclio.
Renda mdia do responsvel pelo domiclio.
Nmero de domiclios particulares permanentes no setor censitrio.
Nmero de domiclios improvisados no setor censitrio.
Nmero de pessoas residentes no setor censitrio.
Porcentagem de responsveis por domiclios com menos de 30 anos.
Nmero mdio de pessoas por domiclio.

Fonte: Assentamentos Precrios no Brasil Urbano. Ministrio das Cidades/ Secretaria Nacional de
Habitao/ CEM/CEBRAP. Braslia, 2008.

O critrio adotado para a escolha dos 561 municpios abrangidos pelo estudo foi
a presena significativa de setores subnormais. Assim, foram includos os municpios
pertencentes a todas as regies metropolitanas, independentemente do tamanho, assim
como os municpios isolados, com populao superior a 150 mil habitantes. Com base
nesse critrio, o estudo conseguiu abranger 98% do universo de domiclios em setores
subnormais registrados pelo Censo 2000.

15

Mediante aplicao de mtodo estatstico (anlise discriminante) o estudo


chegou identificao de outros setores que no tinham sido classificados como
subnormais pelo Censo, totalizando uma estimativa de 3.165.086 domiclios em
assentamentos precrios, que corresponde a 8,5% do total de domiclios urbanos do
Brasil, em 2000. 18 Considerando-se apenas os 561 municpios abrangidos pelo estudo, a
proporo sobe para 13% do total dos domiclios urbanos desses municpios. 19
As cartografias dos 371 municpios selecionados, acessvel aos municpios via
internet, no site do Ministrio das Cidades20, constituem um importante ponto de partida
para o nosso Mapeamento. As cartografias incluem todos os setores censitrios urbanos
e rurais consolidados num mapeamento nico, bem como a identificao dos setores
subnormais e dos setores designados como precrios. O conjunto formado pelos
setores subnormais e setores precrios integra os setores de assentamentos precrios,
de acordo com o estudo e encontram-se disponveis no formato ESRI shape. O ESRI um
programa gratuito de geoprocessamento que permite associar dados cartogrficos a
outras informaes, territoriais, estatsticas, socioeconmicas e demogrficas que, no
nosso caso, constituem a caracterizao dos assentamentos precrios. O Ministrio das
Cidades oferece um curso aos municpios interessados em capacitar tcnicos no uso
dessa ferramenta.
Outro avano do trabalho do CEM/CEBRAP foi a construo de uma metodologia
capaz de agregar um conjunto de variveis para compor o perfil dos assentamentos
precrios, visando a sua identificao e delimitao a partir do amplo universo de
informaes do Censo sobre os setores no especiais. Essa metodologia perfeitamente
coerente com a concluso qual chegamos no subcaptulo 2.2 daquele guia, quando
abordamos as tipologias de assentamentos buscando isolar alguma varivel que pudesse
responder identificao de cada tipologia de forma definitiva e percebemos a
inviabilidade de tal procedimento.
18

Tambm foram includos no estudo, os setores classificados pelo IBGE na situao de


aglomerado rural de extenso urbana.
19
Dentre os 561 municpios pesquisados, 405 no contavam com setores subnormais. Em
137 municpios tampouco foram identificados setores precrios.
20
No endereo http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-dehabitacao/biblioteca/publicacoes/ est disponvel a publicao Assentamentos Precrios no Brasil
Urbano.

16

Por outro lado, o conhecimento desse universo variado ainda apresenta muitas
lacunas a serem preenchidas pelos governos locais, por meio de vistorias de campo, bem
como busca e anlise de informaes fundirias e administrativas. Mais uma vez,
destacamos a importncia de conduzir esse trabalho descentralizado de forma balizada
por critrios e parmetros nacionais, que permitam a comparao de resultados.

3.3. Clculo do Dficit Habitacional no Brasil


O estudo que vamos abordar agora no fornece delimitaes cartogrficas do
nosso objeto de pesquisa, mas constitui referncia importante para a caracterizao dos
assentamentos precrios e para a quantificao do fenmeno.
O clculo do dficit habitacional do pas elaborado pela Fundao Joo Pinheiro
(FJP), em 1995, inaugurou uma nova abordagem metodolgica para a questo,
introduzindo os conceitos de necessidades habitacionais e de inadequao da moradia. A
partir dessas definies, as necessidades habitacionais passaram a incluir o dficit
quantitativo, relacionado com a produo de novas moradias e o dficit qualitativo,
relacionado com a demanda por recuperao das moradias precrias existentes. No por
acaso, essa metodologia surgiu num perodo em que o tema dos assentamentos precrios
ganhava importncia na agenda das polticas pblicas, com apoio das agncias
internacionais de desenvolvimento e implementao, pelos trs nveis de governo, de
programas de urbanizao de favelas.21
O clculo das necessidades habitacionais foi elaborado, originalmente, com base
nas informaes da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) do IBGE - que
tem representatividade estatstica apenas para os estados e nove regies metropolitanas
e aplicada em 1995 e 2001, em parceria com o governo federal.
A partir de 2003, o Ministrio das Cidades assumiu a contratao da FJP para
garantir a continuidade desse trabalho e criou condies - mediante a disponibilizao,
21

Dentre os grandes programas de urbanizao de favelas da dcada de 90, destacamos:


Favela Bairro, do Rio de Janeiro, com financiamento do BID; Programa Guarapiranga, de
recuperao dos mananciais da Regio Metropolitana de So Paulo, com financiamento do Banco
Mundial; Programa Novos Alagados de Salvador, em parceria com a Fundao AVSI; e ainda o
programa Habitar-Brasil/BID (HBB), do Governo Federal, com financiamento do BID.

17

pelo IBGE, dos dados da amostra e dos microdados do Censo Demogrfico de 2000 para que o clculo pudesse tambm contemplar as demais regies metropolitanas, a RIDE
do Distrito Federal e os municpios com mais de vinte mil habitantes, de forma
desagregada, tornando-se critrio para a distribuio dos recursos federais aplicados no
setor habitacional22.
A publicao Dficit Habitacional no Brasil23, de 2006, representou avanos
para o conhecimento dos assentamentos precrios, ao apresentar o clculo do dficit
habitacional e inadequao dos domiclios urbanos para os 308 municpios inseridos em
regies metropolitanas e mais 673 municpios selecionados (com mais de vinte mil
habitantes), bem como tabulao especial para os setores censitrios de aglomerados
subnormais desses mesmos municpios. Essas informaes, por municpio, encontram-se
disponveis no site do MCidades/SNH.
As variveis utilizadas pela FJP para a quantificao da inadequao dos
domiclios so:
-

inadequao fundiria;

adensamento excessivo24;

domiclio sem banheiro;

carncia de infraestrutura25.

4. Poltica Nacional de Habitao: Marcos Institucionais Recentes,


Instrumentos e Principais Programas.
A criao do Ministrio das Cidades (MCidades) representou o reconhecimento de
que os imensos desafios urbanos do pas precisavam ser enfrentados com polticas de
Estado e por meio de uma abordagem integrada. Essa abordagem se materializou, no
22

Os municpios com populao inferior a vinte mil habitantes foram agrupados segundo as
558 microrregies geogrficas definidas pelo IBGE, tanto para o clculo do dficit quantitativo
quanto da inadequao dos domiclios.
23
Ministrio das Cidades/Secretaria Nacional de Habitao/PNUD Projeto Habitar BrasilBID/ Fundao Joo Pinheiro.
24
Domiclios com mais de trs moradores por dormitrio.
25
Casas e apartamentos urbanos que no possuem um ou mais dos servios de
infraestrutura: iluminao eltrica, rede geral de abastecimento de gua, rede geral de esgotamento
sanitrio ou fossa sptica e coleta de lixo.

18

plano federal, com a criao de um rgo para tratar das questes mais relevantes e
estratgicas para o desenvolvimento urbano, em especial, para enfrentar os problemas
relacionados com os assentamentos precrios e efetivar o direito moradia digna para a
populao de baixa renda, que exige a integrao das polticas urbanas.
Com o Ministrio, foi institudo um novo marco poltico-institucional para o setor
habitacional. A rea de habitao de interesse social e o setor habitacional de mercado
passaram a se articular com eixos importantes da poltica de desenvolvimento urbano no
pas. Por meio da Secretaria Nacional de Habitao (SNH), o Ministrio das Cidades
passou a orientar suas atividades por duas linhas de atuao: uma voltada
reestruturao institucional e legal do setor e a outra voltada reviso dos programas
existentes e ao incremento dos investimentos em habitao.
Um conjunto de medidas e aes, baseadas nessas duas linhas de atuao, foram
decisivas para a construo, em 2004, de uma nova Poltica Nacional de Habitao (PNH),
constituindo um significativo avano em temos institucionais e legais do setor
habitacional. A PNH se inscreve em uma perspectiva de desenvolvimento urbano
integrado, sendo o principal instrumento de orientao das estratgias e aes a serem
implementadas pelo Governo Federal, que estabelece o arcabouo conceitual, estrutura
as aes no campo da habitao e relaciona os agentes envolvidos na implementao da
poltica.
Aps quase duas dcadas de ausncias e descontinuidades polticas no setor
habitacional, desde a extino do Banco Nacional de Habitao (BNH), inicia-se, a partir
da PNH, um novo processo participativo e democrtico, contando com a contribuio dos
diversos setores da sociedade, representados no Conselho das Cidades (ConCidades),
institudo em 2003.
Na linha de reestruturao institucional e legal do setor, a PNH aponta medidas
polticas, legais e administrativas capazes de efetivar o exerccio do direito social
moradia por todo cidado brasileiro e prev a organizao de um Sistema Nacional de
Habitao, o qual organiza os agentes que atuam na rea de habitao e rene os
esforos dos trs nveis de governo e do mercado, alm de cooperativas e associaes
populares.

19

A aprovao do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social considerada


tambm uma conquista dos movimentos populares, uma vez que seu projeto de lei (PL)
foi resultado de uma mobilizao nacional dos movimentos populares de moradia de
diversas entidades. O referido PL era baseado na Constituio Federal de 1988 e tramitou
por 13 anos no Congresso Nacional. Esse projeto de lei foi apresentado no parlamento no
dia 19 de novembro de 1991, por organizaes e movimentos populares urbanos filiados
ao Frum Nacional de Reforma Urbana, tendo sido assinado por mais de um milho de
pessoas.
Os programas federais, a partir da aprovao da PNH e da criao do SNHIS,
foram divididos em dois grandes eixos de atuao: urbanizao de assentamentos
precrios e produo habitacional.
Nos dias de hoje, os assentamentos precrios no se colocam mais como
exceo em nossas cidades, dado o enorme percentual de moradias precrias que no
atendem a um padro mnimo de habitabilidade, comprometendo tanto a qualidade de
vida dos que ali vivem, como tambm a qualidade urbana e ambiental do conjunto das
grandes cidades.
S para dar uma noo de tamanho, os aglomerados subnormais (conforme
dados do IBGE) concentram 13% do dficit de esgoto ( 1,4 milhes de domiclios) e 13%
do dficit de gua (0,4 milhes de domiclios), sobretudo nas maiores cidades, que
apresentam maior populao nesses aglomerados.
O compromisso com a universalizao do acesso moradia digna, entendido
como direito social, condio para desenvolvimento econmico e prioridade nacional, foi
reafirmado pelo Governo Federal em janeiro de 2007, quando houve o lanamento do
Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). A transformao dos assentamentos
precrios so reas que requerem intervenes integrais e integradas de habitao,
sendo possvel com o modelo adotado para as obras do PAC Urbanizao.

20

5. PAC Urbanizao de Assentamentos Precrios: Conceito das


Intervenes.
A melhoria das condies de habitabilidade das famlias moradoras de
assentamentos precrios no pode ser vista como uma questo setorial, mas como um
componente

que

interage

fortemente

com

os

demais

condicionantes

do

desenvolvimento urbano, social e ambiental.


Uma habitao digna compreende, alm da edificao propriamente dita, a
qualidade ambiental do meio e a insero e integrao com a cidade atravs da
disponibilidade de infraestrutura urbana e de acessibilidade ao mercado de trabalho e
aos equipamentos pblicos.
Assim, os projetos de urbanizao de assentamentos precrios inseridos no PAC
contemplaram aes, obras e servios visando proporcionar a superao das condies
de precariedade dos assentamentos escolhidos, incorporando-os cidade formal, com
abordagem das questes urbana, habitacional, fundiria, social e ambiental.

5.1. Integrao Urbana


As intervenes urbanas nos assentamentos precrios abrangem o conjunto de
aes suficientes para fazer frente a todas as carncias diagnosticadas na rea de
interveno e necessrias elevao dos patamares de qualidade urbanstica.
Desse modo, os projetos devem prever a implantao de infraestrutura bsica incluindo rede eltrica, iluminao pblica, sistemas de abastecimento de gua,
esgotamento sanitrio, drenagem pluvial, condies adequadas de coleta de lixo,
conteno e estabilizao do solo para eliminao de riscos, construo de equipamentos
pblicos, alm da adequao do sistema virio e do parcelamento da rea. As adequaes
no parcelamento e sistema virio so feitas de forma a possibilitar acesso a servios
pblicos e atendimentos emergenciais, melhorando as relaes funcionais da rea de
interveno com o tecido urbano no qual ela se insere.

21

5.2. Moradia Digna


Uma vez que os assentamentos precrios foram produzidos, em sua maioria, por
autopromoo da prpria populao, que disps as moradias de forma desordenada,
contando com elevados nveis de densidade populacional, inmeras so as situaes em
que se faz imprescindvel promover o desadensamento e o reordenamento da ocupao,
implicando no remanejamento reconstruo da unidade habitacional no mesmo
permetro da rea que est sendo urbanizada ou no reassentamento de famlias para
outras reas, alterando seu local atual de moradia.
O remanejamento/reassentamento de uma populao no pode ser considerado
isoladamente como um mero projeto de obras, uma vez que no afeta somente a vida
das famlias envolvidas e a rea objeto de interveno, mas todo o entorno social e
urbanstico. Portanto, devem ser estudadas todas as alternativas que minimizem a
necessidade desses, tornando-os admissveis somente quando a populao estiver
exposta a riscos de incndio, inundao, desabamento, deslizamento, tremores de terra,
sobre fios de alta tenso, prximas a reas insalubres, em reas de preservao ambiental
ou em reas imprescindveis regularizao urbanstica para implantao de
infraestrutura ou sistema virio, ou, ainda, em reas no passveis de regularizao.
necessrio que as famlias ao serem remanejadas/ reassentadas participem de
todo o processo de elaborao e aprovao da proposta e que as regras tenham sido
pactuadas com os envolvidos.
O local de reassentamento dever ser, sempre que possvel, prximo rea
original, em respeito aos laos de vizinhana e trabalho j estabelecidos. Dever, ainda,
ser servido de infraestrutura bsica e equipamentos comunitrios que atendam
demanda da comunidade reassentada.
Nos casos de remanejamento/reassentamento deve-se atentar para provveis
custos de compensao ou indenizao s famlias afetadas ou para a necessidade de
produzir unidades habitacionais de uso misto residncia e comrcio para que no haja
diminuio das condies de sobrevivncia das famlias. Alternativamente produo de

22

unidades habitacionais novas, uma soluo que pode ser adotada a aquisio de
imveis usados para recuperao ou modificao de uso.
A nova edio do PAC trouxe como inovao que toda a produo habitacional
necessria para a urbanizao desses assentamentos ser realizada por meio do
Programa Minha Casa, Minha Vida. Esta medida visou obter maior velocidade na
implantao dos empreendimentos, assim como nivelar, entre os programas federais, os
padres e especificaes das unidades habitacionais.
Quanto s famlias que permanecem em sua moradia, essas podero ser
contempladas com recuperao ou melhorias habitacionais vinculadas s razes de:
insalubridade e insegurana, inexistncia do padro mnimo de edificao e
habitabilidade definido pelas posturas municipais ou inadequao do nmero de
integrantes da famlia quantidade de cmodos passveis de serem utilizados como
dormitrios.
Dentre as melhorias habitacionais mais urgentes, encontra-se a construo de
instalaes hidrulico-sanitrias domiciliares, que devem ser compostas por vaso
sanitrio, lavatrio, chuveiro, tanque de lavar roupa e reservatrio. As ligaes
intradomiciliares de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio devem estar
sempre previstas nos investimentos de forma a assegurar sua execuo.
As melhorias habitacionais so uma forma interessante de atuao por
aproveitarem os investimentos j feitos pelas famlias em suas residncias, uma vez que
possibilitam uma condio adequada de moradia a menor custo para o poder pblico,
possibilitando o aumento de sua escala de atuao, alm de respeitarem a configurao e
transformaes j feitas pelas famlias.

5.3. Regularidade Fundiria


A questo fundiria impacta as intervenes de duas maneiras e em dois
momentos distintos. A primeira diz respeito identificao e comprovao da titularidade
da rea objeto da interveno para efeitos de viabilizao do incio das obras; a segunda
diz respeito a como ser garantida a posse ou propriedade dos lotes ou unidades
habitacionais gerados a partir da interveno aos beneficirios finais.
23

Sobre o primeiro aspecto, importante relembrar que os assentamentos esto


implantados, em sua maioria, em reas de propriedade alheia, pblica ou privada, cuja
identificao dos proprietrios nos cartrios de registro de imveis e a obteno dos
documentos comprobatrios dificilmente so tarefa simples.
Desse modo, por se tratar de um passo obrigatrio para o incio da execuo das
intervenes, vrios foram os mecanismos encontrados para viabilizar a comprovao do
exerccio pleno dos poderes inerentes propriedade do imvel, alternativamente
certido emitida pelo cartrio de registro de imveis. Nesse sentido, por interesse pblico
ou social, passou a ser admissvel, por exemplo, iniciar intervenes em: reas cujo
processo de desapropriao encabeado por entes pblicos ainda se encontrasse com
registro da titularidade do imvel em trmite; reas devolutas; reas recebidas em
doao por entes pblicos, pessoas fsicas ou jurdicas, nesse caso, com apresentao de
promessa formal de doao irretratvel e irrevogvel; reas que, independentemente da
sua dominialidade, estejam inseridas em Zona Especial de Interesse Social ZEIS; reas
objeto de sentena favorvel aos ocupantes, transitada em julgado, proferida em ao
judicial de usucapio ou concesso de uso especial para fins de moradia, entre outras.
Sobre o segundo aspecto, que diz respeito regularizao fundiria em favor das
famlias moradoras de assentamento precrio, importante registrar a sua
obrigatoriedade. O objetivo final da regularizao , nesse caso, fazer com que as
unidades habitacionais ou lotes, decorrentes da interveno, reflitam o compromisso de
constituio de direito real sobre o imvel em favor das famlias beneficiadas, podendo
ser utilizados alternativamente transferncia de propriedade, por exemplo, Concesso
de Direito Real de Uso e Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia.

Devido complexidade inerente s aes de regularizao fundiria em


assentamentos precrios, os empreendimentos do PAC para este componente dependem
de uma organizada articulao com o trabalho social, com o ritmo das obras de
engenharia e com os rgos licenciadores envolvidos. Nesse sentido, recomendvel que
a regularizao fundiria ocorra com base em um plano especfico no qual estejam
organizadas, em um cronograma fsico, todas as atividades jurdicas e administrativas
necessrias.

24

O investimento em regularizao fundiria composto pelo custo do conjunto


de atividades necessrias ao alcance desse objetivo, dentre as quais:
-

a identificao da situao fundiria por meio de pesquisa junto ao

Cartrio de Registro de Imveis, ao Judicirio e demais entidades pblicas;


-

elaborao

ou

atualizao

de

levantamento

topogrfico,

preferencialmente georreferenciado;
-

a elaborao de projetos voltados regularizao fundiria, envolvendo

plantas, memorial descritivo da poligonal do assentamento e cadastro fsico de


lotes e domiclios;
-

a coleta de documentos pessoais dos moradores, necessrios instruo

dos processos de regularizao fundiria;


-

medidas administrativas e legais necessrias para a aplicao dos

instrumentos de regularizao fundiria;


-

a elaborao de ttulos de posse ou de propriedade.

Um recente avano para a regularizao fundiria de assentamentos informais


urbanos encontra-se regulamentado pela Lei n 11.977, de 7 de julho de 2009, que, em
seu Captulo III, cria novos instrumentos, flexibiliza parmetros de interveno,
estabelece procedimentos e competncias com o objetivo de conferir maior agilidade e
efetividade aos processos de regularizao, sobretudo nos quais esteja configurado o
interesse social.
Com relao s competncias dos entes federados, confere maior autonomia s
prefeituras municipais, que podem disciplinar, em norma prpria, os procedimentos para
regularizao fundiria em seus territrios, e, nos casos de regularizao fundiria de
interesse social, ser responsveis pelo licenciamento urbanstico e ambiental, reunidos
agora num mesmo ato, desde que possuam conselho de meio ambiente e rgo
ambiental capacitado.
Por fim, destacam-se os novos instrumentos da demarcao urbanstica e da
legitimao de posse, que foram acrescidos e passaram a compor o rol de instrumentos
da Lei n 10.257, de 2001 Estatuto da Cidade. Ambos tratam de promover, por ato do
poder pblico, o reconhecimento de situaes: dos assentamentos informais, por meio da

25

lavratura de auto de demarcao urbanstica correspondente ao permetro da ocupao;


da posse da populao moradora nas reas objeto de interveno, por meio da emisso
de ttulos de legitimao de posse com vistas aquisio de propriedade pelos
beneficirios, transcorrido o prazo de cinco anos e demais requisitos legais.
Essencialmente, o que esses instrumentos propem a simplificao de
procedimentos e a operacionalizao da regularizao fundiria pela via extrajudicial,
com a participao, execuo e responsabilidade compartilhada pelas comunidades,
prefeituras municipais e cartrios de registros de imveis, aos quais compete garantir a
segurana jurdica do processo.
Com esse novo marco jurdico, o comprometimento e os esforos coordenados
de todos os entes federados e demais atores envolvidos nos processos de regularizao
fundiria de interesse social, o Brasil rene os elementos necessrios para avanar
definitivamente na melhoria integral e sustentvel, sob os aspectos jurdico, social,
urbanstico e ambiental dos assentamentos informais urbanos, assegurando nveis
adequados de habitabilidade e cidadania populao beneficiria de programas
habitacionais.

5.4. Incluso Social


A dimenso social das intervenes componente estratgico da Poltica
Nacional de Habitao.
A complexidade das intervenes de urbanizao integrada, diante da
multidimensionalidade da realidade social, exige que o componente social seja
considerado em todas as etapas, desde a concepo, execuo e, extrapolando os limites
temporais da interveno fsica, a ps-interveno a partir de uma viso integrada de
territrio.
Nesse sentido, os diagnsticos que fundamentam as intervenes devero
abranger as dimenses populacionais, as reas geogrficas, as dinmicas econmicas,
culturais e sociais, as relaes intra e interterritoriais, bem como aquelas entre os
moradores e o entorno. Somente a partir desses diagnsticos, possvel dimensionar as

26

necessidades relativas a equipamentos e servios urbanos e subsidiar a elaborao de


projeto especfico de trabalho social a ser desenvolvido com as famlias beneficirias.
A execuo das aes decorrentes do projeto de trabalho social conta com
aporte de recursos financeiros correspondentes a, no mnimo, 2,5% do valor do
investimento para cobertura dos custos necessrios s atividades que devem ser iniciadas
desde a assinatura do contrato at aps a concluso das obras e servios, por um perodo
de 6 (seis) a 12 (doze) meses, com o objetivo de acompanhar as famlias e consolidar os
trabalhos desenvolvidos.
O trabalho social dever ser capaz de estabelecer as mediaes sociais
necessrias para a viabilizao das intervenes, assegurando mecanismos de
participao das famlias nas decises do projeto e no acompanhamento da execuo.
Deve, tambm, fomentar o desenvolvimento socioeconmico das comunidades por meio
de parcerias e da execuo de aes educativas relacionadas com a organizao da
populao para participao, educao ambiental e patrimonial e de insero produtiva
para o enfrentamento das vulnerabilidades diagnosticadas e para a sustentabilidade da
interveno.
Nessa perspectiva, o trabalho social nos projetos de urbanizao implica na
interlocuo cotidiana entre os tcnicos envolvidos nas diversas reas que compem o
projeto, viabilizando a atuao integrada entre os aspectos fsicos, ambientais, fundirios
e sociais.
A integrao com as intervenes fsicas, a efetivao da regularizao fundiria
e a soluo das questes ambientais so condies essenciais para a incluso social e para
a sustentabilidade das intervenes de urbanizao dos assentamentos precrios,
compreendendo a conservao das infraestruturas e equipamentos implantados, a
permanncia das famlias nas reas beneficiadas, assim como a incluso dessas reas nas
rotinas de manuteno da cidade e de proviso dos servios pblicos.
Nos casos em que o projeto de urbanizao previr reassentamento de famlias,
ser obrigatria tambm a apresentao e execuo do plano de reassentamento,
instrumento norteador do processo de deslocamento, que dever conter a definio das
solues de atendimento aplicveis e o pblico elegvel, assegurando que as pessoas
afetadas recebam aes adequadas para o deslocamento e para recuperao das perdas

27

ocasionadas pela interveno, quando houver. Essas aes devem ser executadas em
consonncia com os cronogramas de execuo da interveno e do trabalho social.
Outra ao importante nos projetos de urbanizao, atrelada questo da
incluso social, o financiamento da construo de equipamentos comunitrios, por
meio da aquisio ou da edificao de equipamentos pblicos voltados ao atendimento
das necessidades identificadas, tais como sade, educao, segurana, desporto, lazer,
comrcio local, assistncia social, convivncia comunitria, ateno infncia, ao idoso,
pessoa com deficincia e mulher chefe de famlia.
A incluso social, por meio da articulao com outras polticas sociais do Governo
Federal, tem na adoo do Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal
Cadnico, o seu portal de entrada, sendo da responsabilidade do ente pblico a inscrio
de todos os beneficirios da interveno.
A articulao com instituies pblicas e privadas presentes no territrio tem
sido de relevante valor para potencializao do trabalho social nos programas
habitacionais, que, dialogando com outras aes governamentais ou no, promovem a
incluso social e o desenvolvimento local em uma viso mais ampla e sustentvel.

5.5. Componente Ambiental


A dimenso ambiental demanda ateno especial nas operaes de urbanizao
de assentamentos precrios. Para todos os casos, exigida a apresentao de licenas
ambientais vlidas ou manifestaes de dispensa, condio da qual depende, inclusive, a
autorizao para o incio das obras.
A precariedade e insalubridade percebida nos assentamentos precrios, em
diversas situaes, possuem origem na necessidade da populao de baixa renda morar
em reas urbanas, nas quais o mercado imobilirio formal no pode, em regra, atuar. Por
consequncia, foram ocupadas reas ambientalmente frgeis e protegidas, como morros,
encostas e aquelas suscetveis inundao, sujeitando essa populao s condies de
risco.
Mesmo nestes casos, o reassentamento das famlias considerado somente
depois de esgotadas as alternativas para a consolidao de suas moradias e mitigao de
28

riscos e impactos. As reas desocupadas devem passar pela recuperao ambiental para
posteriormente serem destinadas de acordo com o perfil topogrfico natural e
caractersticas urbanas e sociais da localidade, objetivando evitar nova ocupao
indevida.
Outrossim, os projetos de urbanizao de assentamentos precrios inseridos no
PAC seguem a diretriz de atendimento populao de baixa renda com habitaes
adequadas ao perfil da famlia e associadas plena funcionalidade, ou seja, providas de
saneamento bsico redes coletoras e de tratamento de esgotos, drenagem de guas
pluviais, coleta e destinao adequada de resduos slidos e abastecimento de gua
alm de rede de energia eltrica, iluminao pblica, equipamentos comunitrios e
tratamentos paisagsticos.
A mensurao do impacto positivo realizado por essa forma de atuao na rea
de habitao toma propores de grande relevncia para as cidades de uma forma geral,
quando observados os resultados de mitigao de impactos ambientais, tomando como
exemplo a destinao adequada de 70 milhes de metros cbicos de esgotamento
sanitrio por ano, deixados de serem jogados in natura em cursos hdricos.
So grandes os desafios decorrentes da tentativa de solucionar situaes de
ocupao em reas que, ao mesmo tempo, so de interesse social e ambiental. O
Programa preza pela competncia do ente municipal para tratar destas situaes, nos
termos da Constituio Federal e da Lei n 11.977 de 2009, que, por sua vez, possibilita
promover a regularizao fundiria de interesse social em reas de preservao
permanente - APP, desde que por deciso fundamentada e em casos especficos.
Em conjunto com as aes de recuperao de reas degradadas, est o enfoque
do trabalho social contemplando a educao ambiental, com cursos e palestras tanto
sobre questes de sade e higiene, como temas referentes necessidade de preservao
e reposio da vegetao e, ainda, sobre os prejuzos e consequncias para a natureza e
para a comunidade pela disposio inadequada do lixo e do esgoto.

29

6. PAC UAP - Exemplos de Intervenes


Como exemplo de interveno, pode-se citar, entre outros, o Complexo do
Alemo no Rio de Janeiro/RJ.

7. PAC - Investimentos em Urbanizao


A carteira atual do PAC- UAP conta com aproximadamente R$ 30 bilhes
contratados, distribudos em quase 900 empreendimentos, que quando concludos
beneficiaro cerca de 2 milhes de famlias de baixa renda.
As obras do PAC Urbanizao tm ampliado a qualidade de vida nas cidades
brasileiras. O volume de investimentos permitiu atuar em grandes complexos, alterando
de forma positiva a identidade dessas reas, que deixam de ser territrios excludos para
fazer parte da cidade. Com isso, insere-se essa populao na rotina da cidade, contando
com os servios bsicos que o restante da cidade j dispe, promovendo a incluso
scioespacial.
30

Embora todas as cidades que concentram o problema tenham sido beneficiadas


at o momento, o problema ainda est longe de ser sanado. Alm do histrico da
ausncia do poder pblico em grandes partes das cidades, essas continuam a se
desenvolver de forma pouco includente, gerando novos territrios de desigualdade. O
PAC Urbanizao, portanto, ainda se constitui em ao imprescindvel do poder pblico.
Embora haja uma grande diversidade de tipologias de intervenes de
urbanizao de assentamentos precrios, dentre aqueles que esto sendo executados
com recursos do PAC, possvel identificar trs grandes grupos:
-

assentamentos que esto sendo regularizados e consolidados com

manuteno de todas as famlias beneficirias na prpria rea de interveno;


-

assentamentos

que

esto

regularizados

consolidados

com

reassentamento de parte das famlias beneficirias;


-

assentamentos no passveis de regularizao e consolidao com

reassentamento total das famlias beneficirias.

O primeiro grupo representa 50% dos investimentos do PAC Urbanizao de


Assentamentos Precrios, o segundo grupo representa 43% e o terceiro 7%. importante
verificar, portanto, que a maior parte dos investimentos mantm a populao no local em
que j habitava, como claro respeito aos laos de vizinhana e trabalho j estabelecidos,
bem como forte reconhecimento do direito cidade e funo social da propriedade.
Para retratar a diversidade de aes envolvidas por tipologia de interveno,
apresenta-se a distribuio percentual dos recursos investidos por tipo de ao
executada:
Urbanizao sem reassentamento ocorre naquelas situaes em que possvel
regularizar e consolidar toda a rea sem que haja necessidade de transferir famlias.
Nesses casos, os investimentos em produo ou melhoria habitacional so de montante
menor e ocorrem somente dentro do prprio assentamento, sendo que a produo
ocorre nos casos de remanejamento das famlias dentro da prpria rea em funo da
abertura do sistema virio, implantao das redes de infraestrutura e equipamentos
comunitrios.

31

31% do investimento para produo habitacional;

44% em saneamento e infraestrutura.

Urbanizao com reassentamento parcial - ocorre naquelas situaes em que a


implantao das obras e servios necessrios para regularizar e consolidar a rea de
interveno exige o remanejamento de parte da populao para outras reas. Nesses
casos, os investimentos em produo habitacional ocorrem dentro e fora do
assentamento que est sendo urbanizado.

60% do investimento para produo habitacional;

32% em saneamento e infraestrutura.

Urbanizao com reassentamento total ocorre naquelas situaes em que o


assentamento precrio est localizado em reas no passveis de ocupao. Nessas
intervenes, a maior parte dos investimentos destinada produo habitacional,
sendo que a rea original recebe o tratamento necessrio para que no seja mais objeto
de novas ocupaes irregulares.

85% do investimento para produo habitacional.

8. PAC UAP Avanos e Desafios


Associada a outras iniciativas do Governo Federal no setor habitacional, a incluso
da urbanizao de assentamentos precrios em um dos eixos do PAC trouxe importantes
avanos na consolidao de uma estratgia nacional para garantir moradia digna s
famlias de baixa renda.
A corresponsabilizao federativa pelos empreendimentos, alm da perspectiva
de recursos expressivos continuados, fez com que Governos estaduais, municipais, do
Distrito Federal e o prprio Governo Federal precisassem reestruturar seu setor
habitacional para dar conta do novo cenrio. Prova disso que ,em 2004, apenas 42% dos
32

municpios brasileiros possuam rgo especfico para trato da habitao. J em 2008,


70% dos municpios passaram a possuir tal rgo, segundo dados da Pesquisa do Perfil
dos Municpios Brasileiros - MUNIC, realizada pelo IBGE.
A partir de 2007, por meio de concurso pblico, o MCIDADES tambm ampliou sua
estrutura. A Secretaria Nacional de Habitao passou a contar com corpo tcnico de
engenheiros, arquitetos, assistentes sociais e especialistas ambientais, triplicando seu
quadro de servidores para desempenhar melhor a gesto dos programas. Igualmente, a
CAIXA ampliou seu quadro de engenheiros para acompanhamento da execuo das
obras.
Porm, entre as dificuldades mais relevantes para implementao do PAC-UAP,
cujas aes so executadas de forma descentralizada pelos entes subnacionais, est a
promoo da articulao federativa necessria para viabilizar e potencializar a capacidade
de investimento pblico. Infelizmente, nem todos os entes possuem estrutura
institucional capaz de lidar com os desafios colocados pelo programa, que exige projetos
muitas vezes complexos e que precisam ser elaborados e executados de forma
multidisciplinar.
Os principais atores na implementao do PAC-UAP so os municpios, pois eles
tm a atribuio constitucional de ordenar o seu territrio e, de forma complementar
com os demais entes, propiciar a moradia adequada para todos os seus cidados.
So os municpios que conhecem mais de perto a realidade das famlias e as
necessidades urbansticas de cada parte da cidade. Eles devem se respaldar em
instrumentos de planejamento urbano (Plano Diretor e Plano Habitacional de Interesse
Social); possuir equipe interdisciplinar (engenheiros, arquitetos, assistentes sociais) capaz
de fazer o diagnstico, os projetos e a implementao das aes; realizar o
acompanhamento das familiais em todas as etapas da obra e, aps a realizao dessas,
para que as famlias possam se adaptar com a nova realidade e se inserirem nos servios
e equipamentos da cidade.
Os Estados podem atuar de forma complementar (nos casos de municpios sem
capacidade institucional ou financeira) ou, quando necessrio, em articulao com vrios
municpios, como no caso das regies metropolitanas.

33

A populao deve participar de todo o processo de implementao e, sempre que


possvel, ser consultada a opinar sobre as solues a serem adotadas em cada caso.
Por isso, todos os programas da Secretaria Nacional de Habitao tm o
componente do trabalho social como fundamental para a consecuo dos objetivos dos
programas habitacionais: melhorar a qualidade de vida das pessoas por meio da moradia
e do acesso cidade.
O trabalho social realizado em diversas frentes, em todos os momentos da
interveno (antes, durante e depois), observando os eixos de mobilizao, organizao e
fortalecimento social; de acompanhamento e gesto social da interveno; de educao
ambiental e patrimonial; de desenvolvimento socioeconmico. Alm disso, cada vez mais
se tm procurado integrar as diversas polticas sociais no territrio. O PAC-UAP contribui
com isso possibilitando a construo de equipamentos pblicos ou comunitrios, bem
como espaos pblicos de lazer, articulando-os s redes virias e de servios pblicos.
Dada a complexidade da questo habitacional, h ainda uma srie de desafios a
serem enfrentados para equacionar o dficit por moradias do pas:
dar continuidade aos investimentos em assentamentos precrios;
garantir continuidade e patamares de investimentos na produo habitacional;
estruturar as capacidades do setor pblico e do setor produtivo da construo
civil para o incremento da produo de unidades novas, a fim de atender a demanda
demogrfica e evitar que novas reas de precariedade se formem nas cidades;
estruturar o sistema de monitoramento e avaliao da poltica/programas
habitacionais;
estruturar cadastro nico de demanda habitacional;
fomentar os municpios para avanarem na implementao dos instrumentos de
gesto fundiria indispensveis para a proviso da moradia, de modo a garantir o acesso
terra urbanizada;
assegurar qualidade, inovao tecnolgica e sustentabilidade na produo
habitacional.
importante destacar que, tanto as aes realizadas at o presente momento,
como as estratgias previstas no PlanHab para os prximos anos, so processos
certamente incrementais. Contudo, dada a complexidade que envolve o tema da
34

habitao no pas, esperado que, de acordo com o andamento das aes e com o passar
do tempo, as aes sejam continuamente avaliadas, revistas e repactuadas para as etapas
futuras.
Com as aes j iniciadas, se os recursos flurem, no mnimo de acordo com os
patamares j alcanados, e ainda as condies urbanas, institucionais e produtivas
tiverem passado pelas transformaes previstas nos cenrios do PlanHab, ainda no futuro
de mdio prazo poder se esperar que uma produo massiva de moradia venha atender
s novas necessidades, eliminando-se o dficit habitacional e comeando-se a vislumbrar
o horizonte em que todo cidado brasileiro possa ter acesso a uma moradia digna.

9. PAC UAP Como Acessar


Para implementao de um programa federal, cujas aes so executadas de
forma descentralizada pelos entes subnacionais, faz-se imprescindvel promover a
articulao federativa necessria para, por meio de parcerias com governos estaduais,
municipais e do Distrito Federal, viabilizar a execuo e potencializar a capacidade de
investimento pblico.
A seleo de intervenes que hoje compem o PAC - Urbanizao de
Assentamentos Precrios foi realizada por 2 (duas) estratgias distintas: pactuao
federativa ou chamada pblica para apresentao de propostas.
A primeira estratgia foi utilizada para seleo dos projetos prioritrios de
investimentos com foco em grandes assentamentos, que exigem maior volume de
recursos e com grande complexidade de execuo. Foi nesse momento que se decidiu
enfrentar desafios como o Complexo do Alemo, no Rio de Janeiro; a ocupao na
Represa Billings e Guarapiranga, em So Paulo e a ocupao no Macio Morro da Cruz,
em Santa Catarina.
Essas intervenes visam, dentre outros objetivos, a erradicar definitivamente
palafitas, despoluir mananciais e equacionar reas de risco iminente nas principais
cidades do pas.
Tambm foram alocados recursos para atendimento de assentamentos de
menor porte, estes selecionados por meio de chamada pblica, desde que a rea de
35

interveno fosse ocupada por, pelo menos, 60% (sessenta por cento) das famlias com
renda at 3 (trs) salrios mnimos, ocupada h mais de 5 (cinco) anos ou que estivesse
localizada em situao que configure risco, insalubridade ou, ainda, fosse objeto de
legislao que proibisse sua utilizao para fins habitacionais.
Na prtica, a estratgia de seleo por meio de chamada pblica passou a se
constituir no procedimento mais usual para seleo das intervenes no mbito do PAC.
Nesse procedimento, a apresentao de propostas ao MCIDADES ocorre por
meio de formulrio eletrnico disponvel no stio eletrnico, onde governos locais
registram dados bsicos das intervenes que pretendem executar e para as quais esto
pleiteando apoio financeiro da Unio. A partir da anlise dessas informaes, o
MCIDADES, sem conjunto com a Presidncia da Repblica e o Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto, seleciona as propostas que sero atendidas.
Aps a seleo das propostas, por ambos os processos, os governos locais
apresentam CAIXA ou BNDES, conforme o caso, documentao tcnica, institucional e
jurdica para fins de formalizao das operaes. Nessa fase, o MCIDADES monitora a
apresentao e anlise dos documentos comprobatrios de titularidade da rea de
interveno e dos projetos de engenharia, do trabalho social e da regularizao fundiria;
a obteno da licena ambiental; a formalizao e concluso do processo licitatrio de
contratao das empresas construtoras e prestadoras de servios.
Em seguida aprovao de todos os requisitos formais, autorizado o incio da
execuo das intervenes que so acompanhadas, atestadas e pagas pela CAIXA ou
BNDES, conforme o caso. Nessa etapa, so monitorados os avanos fsicos obtidos, bem
como os gargalos que porventura apaream ao longo da implantao das obras e
servios.
A CAIXA possui estrutura de anlise de projetos e acompanhamento da execuo
descentralizada e todos os estados da federao contam com uma ou mais Gerncias de
Desenvolvimento Urbano GIDUR. Essas unidades possuem estrutura de pessoal tcnico
multidisciplinar, capaz de tratar as mltiplas facetas das intervenes em assentamentos
precrios.

36