1939
Cita APA: Espsito, J. (1939). Ley N 775 sobre obras pblicas, necesidad de su reforma,
Buenos Aires: Universidad de Buenos Aires. Facultad de Ciencias Econmicas
Este documento forma parte de la coleccin de tesis doctorales de la Biblioteca Central "Alfredo L, Palacios",
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Tesis Doctoral 001501/0187
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REPBL,'CA
MINISTE'RIO
Dl':
ARGENTINA
OBRAS
-----
PBLICAS
ln~l"tJ.1'1
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e N.(
t:'
f~J.
LEY
SOBRE
775
OBRAS PBLICAS
NECESIDAD DE SU REFORMA
POR
JUAN
ESPSITO
DE LA
FACULTAD
DE
CIENCIAS
ECONMICAS
._-
BiBLiOTECA
designado
al
efecto:
BIBLIOTECA,
r10Tli PRELIMINliR
Agosto 1940.
fNDICE
B'BlIOTEC~
Captulo 1
Pg.
Captulo II
Captulo III
23
Captulo IV
27
Captulo V
39
Captulo .VI
, .. ,
,.;
47
11-
Captulo VII
Pg.
59
59
61
70
73
75'
Captulo VIII
81
81.
93
98
108
118
Captulo IX
127
127
139
15f)
Captulo X
165
165
167
169
1.71
173
174
1.79
bra , , , .
? ,
182
nI-
Pg.
184
189
191
195
196
199
200
Bibliografa
Antecedentes consultados
203
BIBLIOTEC~.
CAPITULO 1
BIBL.IOTECl\
-2-
el
-3-
(1)
(2)
-4-
-'5-
otros casos los crditos eran autorizados por las leyes de presupuesto, ya incluyendo en un inciso del Ministerio del
Interior el crdito para cada una de ellas O' para un conjunto
de la misma ndole, o incluyndolo en el monto fijado para
la explotacin de los servicios. Esto se advierte, si examinamos las leyes de presupuesto de la poca; as en la Ley de
Gastos del ao 1875 vemos el siguiente detalle:
Inciso
Inmigracin
Obras pblicas
Puentes y caminos
Ferrocarril Central Argentino
Ferrocarril Villa Mara a Ro Cuarto
Ferrocarril Primer Entrerriano
.
.
.
.
.
.
11
12
13
16
17
19
Importe
399.024
352.000
152.000
178.000
99.828
27.600
-6-
-7-
-8-
CAPITULO II
B'eLIOTEC~
-10 -
Diario de Sesiones de
de 1875.
-11-
-12-
(1863 -1875).
-13 -
-14 -
-15 -
-16 -
(1)
agosto de 1875.
-- 17-
solicit la inclusin de una clusula adicional por la cual se estableciera que las diferencias entre el contratista y el gobierno,
no fueran resueltas en ltima instancia por el Departamento
de Ingenieros, como se haba establecido en el proyecto considerado, sino que se sometieran al juicio de rbitros nombrados
por cada una de las partes. Puede acontecer que el empresario
considere que la obra fu ejecutada dentro de las condiciones
estipuladas en el contrato y en cambio el delegado del Poder
Ejecutivo la observa por no encontrarla arreglada a lo convenido en el contrato; los legisladores demostrando un elevado
propsito de justicia y equidad, consideraron que someter tal
divergencia a la resolucin' del Departamento de Ingenieros,
equivaldra a hacer actuar como juez a una de las partes yeso
era lo que se quera evitar. A tal efecto y para garantizar el
acto y revestirlo de la mayor imparcialidad, se crey conveniente establecer un tribunal arbitral para dirimir las divergencias, para ello los rbitros seran nombrados uno por cada
parte y en caso de desacuerdo un tercero de conformidad con
los mismos.
Tal temperamento fu aprobado por la mayora de los
legisladores, pero se presentaba una nueva dificultad si
los dos rbitros no pudieran ponerse de acuerdo para
nombrar el tercero; en este caso, y al querer hacer intervenir a una persona que por su investidura no diese lugar
a dudas sobre su imparcialidad, se propuso que fuera un magistrado, acordndose que el Juez de Seccin respectivo nombrara el tercero. Para conseguir este propsito se opt por
reformar la ltima parte del artculo 3.9 del proyecto en discusion, Se estableci tambin, que antes de someter la cuestin
a la resolucin arbitral, deban elevarse los documentos a la
Direccin del Departamento de Ingenieros para su consideracin, pues poda acontecer que ste no estuviese de acuerdo
con el criterio sustentado por el ingeniero inspector y s con
el del contratista, en .cuyo caso no habra lugar para la designacin de rbitros, puesto que la diferencia desaparecera.
-18 -
(1)
de 1876.
-19 -
(1)
de 1876.
20-
-21-
( 1)
,de 1876.
22-
CAPITULO 111
24-
25-
26-
los proyectos de obras que s~ encargaban de confeccionar los ingenieros, para evitar que tales proyectos carecieran de los datos im.prescindibles para apreciar la necesidad
y posibilidad de ponerlos en ejecucin y que en cambio otros
fueran confeccionados con' datos innecesarios, ocasionando
gastos intiles en dibujantes y escribientes.
Ese fu el propsito que gui al Departamento de Obras
Pblicas al proponer el programa que di origen al citado
d.ecreto y cuyas bases se tomaron del que rega en Francia
para el cuerpo de ingenieros de Puentes y Calzadas.
Al disponer que todos los proyectos de obras se ajustasen
a un programa determinado, se tornaba una medida de suma
importancia, que p011a orden en esa materia, estableciendo
normas uniformes, pues no solamente evitaban que los proyectos de obras se confeccionaran con distintos criterios, sino
que entraaban economas, desde que se supriman datos
innecesarios que ocasionaban gastos de personal y materiales
sin ninguna utilidad prctica.
Con acierto, el decreto del 29 de 'julio de 1876 deca que
el programa propuesto por el Consejo de Obras Pblicas
tenda a facilitar al Departamento y a los propios interesados
Ia tramitacin de, obras de. acuerdo a las prescripciones de la
ley de obras pblicas, razn por la cual mereci la aprobacin
del Poder Ejecutivo.
l
CAPITULO IV
28-
--- 29 -
(1)
30-
(1)
31-
Estas obligaciones colocan en una relacin de subordiIlacin al contratista respecto de la Administracin Pblica, y
ello se explica porque el fin de la obra pblica es la utilidad
pblica y por ende no puede subordinarse rgidamente a las
clusulas de un contrato, pudiendo el Estado aumentar o disrninuir el trabajo contratado, abonando en el primer caso el
mayor costo en base a los precios unitarios convenidos y, si
ello no fuera posible, acordar el precio entre las partes
o por medio de rbitros si no estuviesen de acuerdo; en
el segundo caso no se le indemniza el lucrum cessans, pero se
le debe abonar el perjuicio sufrido si prueba que ello acontece
en virtud de haber hecho el acopio total de los materiales para
las obras, y que, como consecuencia de la reduccin impuesta,
cebe trasladarlos a otro lugar o enajenarlos nuevamente con
prdida, o que por desistir del contrato hecho con terceros.
para su provisin debe abonar indemnizacin.
Esa obligacin de aceptar modificaciones est limitada por
la ley, as si las mismas importan reducir o aumentar en una
sexta parte el valor de las obras contratadas, o si ellas implican desnaturalizar el objeto del contrato, el contratista
tiene derecho a rescindir el contrato (artculos 35 y 70, inciso 1); en ambos casos de be indemnizarse al contratista los.
perjuicios que se le ocasionen.
La ley acuerda a su vez al contratista el derecho de recabar indemnizacin por los daos sufridos a causa de fuerza
mayor, pero slo considera tal, aquellas prdidas que tengan
causa directa o indirecta en las autoridades pblicas (artculo 60); quiere decir que no se toma el sentido jurdico de
ese concepto sino que slo le acuerda una garanta contra los.
actos de los agentes de la administracin, debiendo probar para
ello: a) Relacin de causalidad entre el hecho de la autoridad
y el dao sufrido; y b) Su diligencia empleada para evitar el
perjuicio y desde luego el monto del dao (artculo 61).
La administracin, por su parte, tiene la obligacin de
abonar al contratista el precio convenido y facilitarle los
32-
33-
34-
(1)
(2)
35-
36-
habido postor o no se hubiesen hecho ofertas admisibles; y 59 Cuando tratndose de obras u objetos de arte, su ejecucin no pudiese confiarse sino
a artistas u operarios especiales.
Por disposicin legal posterior, el lmite citado de 1000
pesos fuertes, fu elevado a 5000 $ m/n (Ley N9 11.672, artculo 69 , edicin 1937).
En el anteproyecto de ley de contabilidad (1) del doctor
Juan Bayetto, ese lmite se propona elevarlo a 10.000 $ m/n
y este estimamos que debe se~ el lmite que la ley debera
establecer, para dar un ms amplio y fcil campo de accin
al Poder administrador y simplificar la contratacin .de obras
dentro de ese monto que por lo reducido no justifica el largo
y costoso trmite de una licitacin pblica.
La Ley N9 775, segn lo podemos deducir de la misma y
de su discusin parlamentaria, dicta normas solamente sobre
uno solo de los sistemas de ejecucin de obras pblicas, el por
contrato previa Iicitacin pblica, enumerando los casos en
que admite la contratacin privada; pero consideramos que
ello no significa que prohiba otras formas de ejecucin de
obras, porque implicara admitir que no puede ejecutarse
una obra cuando no se encuentren particulares con quienes
contratarla. (2)
Tal situacin de la ley puede ms bien justificarse porque
en la poca de su sancin esa era la forma usual de ej ecucin
de' las obras, habiendo sido su propsito esencial el de reglamentar los contratos de obras pblicas, subsanando los numerosos inconvenientes e irregularidades que a menudo se observaban en su contratacin, de tal manera que todo lo que no se
hubiese establecido en el contrato, se rigiera por la ley citada
y subsidiariamente por las reglas del derecho civil.
(1)
Juan Bay.etto.
(2)
37-
38-
obras pblicas. Tambin desde el punto de vista de la economapoltica se obtendra un mayor aprovechamiento de los
factores econmicos que intervienen en su ejecucin. Pero no
debe adoptarse este procedimiento en forma exclusiva, sino que
debe darse lugar a la adopcin de otros cuando las circunstancias lo aconsejen como ms convenientes.
CAPITULO V
40-
41-
42-
(1)
Bayetto.
43-
ministracin?
Hemos visto cul fu el origen de la ley, cules fueron
los propsitos que animaron su sancin, cul fu la idea del
legislador al sancionarla, hemos visto su discusin parlamentaria y en ningn momento se observa que la ley considere
la ejecucin de las obras por administracin, pues no hace
referencia expresa alguna al respecto.
Si exceptuamos la referencia que parece hacer el artculo 49 de la ley al decir: Antes de sacarse una obra pblica a licitacin o de procederse a su construccin en su caso,
el Departamento de Ingenieros, al cual corresponde su direccin presentar al Gobierno los planos y presupuestos .... ,
ninguna otra alusin se observa en la ley.
Del artculo citado puede desprenderse que el Gobierno
podra disponer se proceda a licitar o construir la obra, segn
lo considere ms conveniente; pero si ese fu el nimo con
que se introdujo esa disposicin en el citado artculo, resulta,
por dems extrao que en el resto del texto de la ley no se
hiciera ninguna otra referencia al respecto ni se haya hecho
mencin en ningn momento en las cmaras legisladoras, de
ese propsito, razn por la cual debemos ms bien inclinarnos
a creer que el nimo de la Ley N9 775 fu el de regir las obras
pblicas por licitacin. En cambio, en el artculo 39 de la Iey,
se dice: De acuerdo con lo propuesto la Ley de Contabilidad del 26 de septiembre de 1870, las obras que se ejecuten
44-
45-
46-
CAPITULO VI
B'fJLJOTEC~
El intenso desarrollo de las obras pblicas, ha hecho indispensable la utilizacin de grandes masas de capital. La
accin del Estado se ha hecho sentir en todos los casos, ya
ejecutndolas directamente, ya haciendo construir por su
cuenta o subvencionando la actividad privada cuando exista.
El gran autor italiano Francisco Nitti, expres que los
caminos carreteros no hubieran podido ser construdos ms
que por el Estado, pues a. los empresarios privados no les
sera dable realizarlos, sino con peajes elevados, necesariamente vejatorios para el pblico. Asimismo los canales para
la navegacin interior y para la irrigacin, los puertos rnartimos, la sistematizacin y canalizacin de los ros y de los
torrentes (1).
Los gastos para las obras pblicas han ido aumentando
paulatinamente en todos los pases civilizados del mundo.
El doctor Jacobo Waimer ha hecho un estudio de la importancia que ha ido adquiriendo el desarrollo de las obras
pblicas en cada uno de los diferentes pases (2) as nos
dice que en Italia en. el perodo comprendido entre los aos
(1)
(2)
48-
(1) Ver Boletn ele Obras Pblicas N9 36. Desarrollo de las obras pblicas por el doctor Jacobo Wainer.
49-
50-
(1) Ver Boletn de Obras Pblicas N9 36. Desarrolle de las obras pblicas por el doctor Jacobo Wainer.
51-
cargo a los crditos acordados por la Ley N9 12.576, debe efectuarla el Poder Ejecutivo al dictar el plan anual de trabajos
pblicos, y que para el ao 1939 lo hizo por dec"reto N9 27.209
del 24 de marzo de 1939, fijndolo en la cantidad de 146.078.400
pesos moneda nacional, excludos los subsidios.
Los crditos para obras pblicas eran includos hasta el
ao 1911 en el presupuesto nacional entre los gastos ordinarios, as, en la misma partida en que se asignaban los recursos para los gastos de explotacin de los servicios, se
incluan importes para la construccin de obras pblicas, o
bien se destinaba una partida especial en el presupuesto del
Departamento de Estado respectivo para -la ejecucin de una
o ms obras, atendindose con recursos de Rentas Generales
o provenientes de la negociacin de ttulos, segn lo dispusiera la ley respectiva o segn lo permitiera el estado financiero del pas. Tambin, y muy comnmente, se dictaban leyes
especiales autorizando crditos para la ejecucin de una o
varias obras. No exista, pues, un procedimiento uniforme para
acordar los crditos, ni una fuente comn de recursos para
la financiacin de las obras pblicas.
A partir de la sancin del presupuesto para el ao 1911,
se incluy en el presupuesto de la Nacin el anexo L, en el
cual figuraban los crditos para trabajos pblicos, cuyo financiacin se haca totalmente con los recursos provenientes de
la negociacin de ttulos de la deuda pblica; pero, no obstante ello, se continuaron sancionando leyes especiales destinadas al mismo fin. Se uniform, aunque no totalmente, la
fuente de recursos para la financiacin de las obras, pero el
procedimiento de acordar los crditos continu disperso.
Con la creacin. del anexo L, el Ministerio de Obras
Pblicas de la Nacin, cont con dos anexos en la Ley de
Presupuesto, "el anexo I destinado a atender los gastos de
administracin, conservacin de las obras ya terminadas,
explotacin y mantenimiento de los servicios pblicos a su
cargo, que son atendidos con recursos de Rentas Generales;
--- 52 -
53-
(1)
54-
(1)
C1U'80
55-
56-
57-
CAPITULO VII
1
La Iey Berduc
60-
ley. Esta disposicin de la ley tuvo el propsito, como lo expres el propio autor del proyecto al presentarlo a la Cmara
de Diputados en la sesin del 19 de julio de 1899, de no afectar
las obras pblicas que tuvieran principio de ejecucin o las
que hubieran dado lugar a la celebracin de contratos
particulares. (1)
Por el artculo 39 de la ley se dispuso que los crditos o
gastos autorizados para el cumplimiento de las leyes exceptuadas por el artculo 19 subsistiran solamente vdurante el
ao 1900, debiendo en lo sucesivo figurar anualmente en el
Presupuesto General de la Nacin las sumas que se requirieran para. la ejecucin de las mismas, y el artculo 49 estableci que los gastos que autoricen leyes especiales slo
tendrn imputacin a las mismas en el ejercicio en que fueron
dictadas, debiendo incorporarse al Presupuesto las sumas necesarias para su ejecucin en los ejercicios siguientes.
No cabe du.da de que el propsito de esa leyera de suma
importancia para las finanzas del pas, propendiendo a la
unidad del Presupuesto, demostrando lID elevado criterio de
ordenamiento financiero, pues como lo expres su autor al
presentar el proyecto de ley a la Cmara de que formaba
parte, era una medida que tena todos los beneficios que
importa un punto de partida cierto, pues habilitaba a la Comisin de Presupuesto para trabajar con utilidad, dado que
resultara intil buscar donde se pueden economizar cien pesos
en la Ley de Presupuesto; si al da siguiente se votaba una ley
que autorizaba quinientos mil. (1)
Pero cuando los trabajos pblicos fueron financiados en
su totalidad con recursos provenientes de la negociacin de
ttulos no era posible ajustar a los preceptos de esta ley las
autorizaciones legislativas de crditos, pues tales autorizaciones seran canceladas para los saldos remanentes al
finalizar el ejercicio "jT, por consiguiente, sin aplicacin al no
(1)
61-
11
Rgimen de la Ley
N~
10.285
62-
63-
(1)
64-
Diario de Sesiones de
de 1917.
(2)
65-
(1)
<
66-
<
- - 67--
68-
partida poda ser motivada por la necesidad de llenar previamente a la iniciacin de los trabajos, trmites indispensables por nuevos estudios, compra y escrituracin de los terrenos, negociacin de ttulos, etc. Por otra parte, tratndose
de trabajos a atenderse con el producto de la negociacin de
ttulos, no sera admisible que una vez negociados dichos ttulos se opere la caducidad de la autorizacin para gastar, puesto
que tales crditos quedaran sin destino y l drseles otro sera
contrario al fin para el cual han sido creados.
Las disposiciones del decreto citado han tendido, pues, a
hacer ms rgida la situacin deIos crditos autorizados, arras,trndolos de un ejercicio para otro, hasta que el Poder 'Ejecutivo decretara su cancelacin. Los crditos as acumulados
han alcanzado a cifras tan elevadas, que no podran haber
sido sufragadas. Esta situacin de acumulacin fu debida a
que anualmente se votaban por Ley de Presupuesto, nuevos
crditos excediendo las posibilidades financieras del pas.
Para que la inversin de esos fondos fuera posible, se hubiese
requerido la total negociacin de los ttulos, a cuyo efecto el
decreto de referencia dispuso que el Ministerio de Obras Pblicas, una vez aprobada la Ley de Presupuesto, hara conocer
a la mayor brevedad al de Hacienda la suma aproximada que
se propona invertir en el ao, en trabajos pblicos, para que
este ltimo Departamento regulase la emisin de ttulos. He
.aqu el principio que luego origin la creacin de los planes
de trabajos pblicos, regulando el monto de las inversiones
posibles de cada- ejercicio.
El propio decreto del 9 de octubre de 1925, contiene en
su artculo 59 otra disposicin de importancia en el orden financiero, pues establece que si, por prrrogas parciales o totales de las Leyes de Presupuesto, el monto de los crditos
autorizados para una obra excediera el costo calculado que
se haya hecho conocer al Honorable Congreso, el Ministerio
de Obras Pblicas no podr utilizar ese exceso de crditos,
. aun cuando fuera necesario para ampliaciones o modificacio-
-- 69
-70 -
el pago de intereses o la paralizacin de las obras, para reintegrarlos una vez negociados los ttulos, situacin perjudicial
para los servicios que deben atenderse con dichos recursos,
en el caso de que no pudieran ser reintegrados a tiempo,
Podemos apreciar en la Ley N9 10.285, que sta ha constitudo la base de nuestro rgimen de obras pblicas, pues ha
legislado sobre los procedimientos a seguir para obtener que
el Congreso autorice los recursos, que stos queden disponibles mientras sean necesarios, que los mismos puedan ser ampliados y, por fin, que cuente con los recursos necesarios e
indispensables para su ejecucin; todo ello contemplado desde
un punto de vista justo, razonable e impregnado de sanos
principios de ordenamiento financiero, tendiendo a que. sean
ms beneficiosas las inversiones que el Estado hace en trabajos pblicos, evitando que se inicien obras sin los recursos
necesarios, as como tambin los estudios y proyectos que aseguran su posibilidad de realizacin y permitan apreciar las
ventajas econmicas que las mismas pueden soportar una vez
realizadas.
111
Efectos de la ley Demarchf sobre la contabilizacin de las cuentas
en la Contadura General de la Nacin
Con la sancin de la Ley N9 10.285 se ha dotado de caractersticas especiales al rgimen de contabilizacin de las
obras pblicas, pues como hemos visto al tratar precedentemente la- propia ley, en virtud de sus disposiciones, no alcanzan a las obras pblicas, los principios establecidos por el artculo 43 de la Ley N9 428, en el sentido de que sus saldos
no se cancelan con motivo del .cierre del ejercicio financiero,
sino que, de acuerdo con el artculo 29 de la Ley N9 10.285 Y
el decreto del 9 de octubre de 1925 que lo reglamenta, el
-71-
Poder Ejecutivo establecer por decreto, si la obra se ha terminado y pagado en su totalidad y, en consecuencia, ha llegado la oportunidad de que se cancelen los saldos.
Tambin hemos visto al tratar la Ley N9 3954,. que tampoco se cancelan los crditos acordados para obras pblicas
por leyes especiales, siempre que sus recursos provengan de
la negociacin de ttulos de la deuda pblica, sino que deben
incorporarse al anexo de Trabajos Pblicos del Presupuesto
y por lo tanto entran a formar parte del mismo mecanismo
especial.
Asimismo, conforme con lo establecido por la Ley nmero 10.285, las cuentas por crditos votados para obras
se abrirn por partidas, con especificaciones precisas para
concretar en forma incontrovertible la obra a que pertenecen, lo que las diferencia, de otras cuentas abiertas para
otros rubros de gastos del presupuesto, que de conformidad
con lo estatudo por la Ley N9 428, s.e abren por tem. En estas
condiciones, las cuentas por crditos votados por el Congreso
para obras pblicas, se abran anualmente en los libros de la
Contadura General de la Nacin y los saldos sin gastar se
transferan a los ejercicios siguientes, con especificacin precisa
del inciso, tem y partida con que .figuraban en la Ley de
Presupuesto; de tal manera que una misma obra figuraba con
tantas cuentas. como veces se le hubiese acordado crditos en
las respectivas leyes de presupuestos, pues difcilmente eran
invertidos en su totalidad los recursos acordados para el ejercicio, pues, generalmente, quedaba un saldo, aunque este fuera
reducido. Ello daba lugar a que el nmero de cuentas abiertas
en los libros de la Contadura General de la Nacin aumentara enormemente y una imputacin llevada con 'cargo a una
obra significaba, en muchos casos, la afectacin a varias cuentas,
lo que recargaba las tareas de esa dependencia.
Al respecto el doctor Wainer, Contador Mayor de la Nacin, en un artculo publicado, sobre Prctica de la Contabilidad de Obras Pblicas, nos dice que haba llegado un
-72 -
(1)
-73 -
IV
Contabilidad preventiva
No podemos omitir la cita de otra contabilidad cuya importancia se destaca por los grandes servicios que presta al
contralor de las inversiones en obras pblicas y es ella la
contabilidad preventiva, reglamentada dentro del Departamento de Obras Pblicas por las resoluciones del Ministro
del ramo doctor Ortiz, de fechas 8 de mayo de 1925, 23 de
enero de 1926 y 12 de julio de 1928.
Con esta contabilidad se vigilan constantemente las inversiones que se realizan con cargo a cada una' de las partidas y
se evita que se produzcan excesos. de inversiones, como as
tambin que los gastos que se efectan se ajusten a las necesidades de cada obra.
La Direccin General de Navegacin y Puertos es, sin
lugar a dudas, la que tiene mejor organizado el mecanismo
de este importante instrumento de control, pues ha dictado a
su vez una serie de disposiciones que sera extenso enumerar
en detalle, por lo que nos limitaremos a hacerlo a grandes
rasgos circunscribindonos a los trabajos pblicos, a efectos
de dar una idea exacta de su importancia.
Dictado el plan de trabajos pblicos del ao, se registran
los crditos que el mismo acuerda, distribuyendo el monto de
cada una de las partidas en. los siguientes conceptos: Personal
tcnico y administrativo (con nombramiento del Poder Ejecutivo, sueldos); Personal obrero y de maestranza (jornales),
Materiales y combustibles, y Varios.
Para el primer concepto (sueldos), la Contadura Central de
la Direccin General registra el compromiso anual en cada una
-74 -
de las partidas, contra el cual lleva mensualmente las imputaciones, y procede a su vez a reajustar el compromiso calculando el monto probable a invertir en el resto del ao, en
base a las imputaciones llevadas a ese concepto hasta la fecha
en que se efecta el clculo.
Para el segundo concepto (jornales) cada una de las dependencias de la Direccin solicita, al conocer las asignaciones
anuales, el compromiso por todo el ejercicio y confecciona las
planillas de jornales mensualmente, y va reajustando tambin
mensualmente el compromiso registrado, en la misma forma
indicada para el primer caso.
Para el tercer concepto (materiales y combustibles) cuando
se trata de licitaciones pblicas o privadas, se solicita el compromiso preventivo por cada una de las compras a realizar;
una vez registrado ste, se procede a tramitar la licitacin y,
conocido el importe definitivo, se procede a reajustar el
compromiso, para transformarlo en imputacin cuando se
interviene la factura respectiva. Para las adquisiciones
menores por este mismo concepto, se registran compromisos anuales y se procede a reajustarlos mensualmente
al igual que en los casos anteriores; cuando se tramitan las
facturas las imputaciones se efectan al liquidar las mismas
y; si se tramitan pedidos de fondos, se descarga del compromiso total el importe que corresponde a cada partida registrndose por el mismo un compromiso especial; el que se' descarga una vez que los responsables remiten la respectiva rendicin de cuentas, para registrar entonces la imputacin.
En el cuarto concepto (varios), segn la ndole del gasto,
se registran los compromisos anuales o compromisos por cada
gasto, ajustndolos a los procedimientos indicados precedentemente. Todo ello est reglamentado en la mencionada Reparticin, en forma detallada.
Todas las operaciones las registra la Contadura Central
de la Reparticin, siempre que no tenga objecin que oponer
a la documentacin que se interviene, comunicando cada una
-75 -
v
Planes de trabajos pblicos
-76 -
que reconoca la utilizacin de tales crditos eran su agotamiento total o la cancelacin que decretara el Poder Ejecutivo por haberse terminado y pagado totalmente la obra.
Esa situacin no poda subsistir por ser contraria a un
sistema de buenas finanzas, dado que, al margen de las autorizaciones de gastos que anualmente acordaba la Ley de Presupuesto existan otras que se acumulaban de aos atrs, que
era necesario limitar de acuerdo con las posibilidades del pas
y del mercado financiero, pues las obras pblicas que arrastraban sus crditos deban ser atendidas con el producto de
la emisin de ttulos; entonces se impona que los gastos que
se efectuaran en tales trabajos se circunscribieran a la posibilidad de negociacin de esos ttulos. Tendiendo a regular esa
situacin, el decreto del 9 de octubre de 1925, dispuso en su
artculo 29 que, una vez conocida la Ley de Presupuesto, el
Ministerio' de Obras Pblicas hara conocer a la mayor brevedad al de Hacienda el importe aproximado que se propona
invertir durante el ao, con cargo a esa ley, en los trabajos pblicos que la misma autorizaba, a efectos de que el Departamento de Hacienda regulase la emsin de los ttulos. Asimismo el artculo 3Q dispuso, que, con el mismo objeto, le hara
conocer antes del 30 de marzo de cada ao, el importe aproximado de las obras que con cargo a los fondos retenidos, en
virtud de la Ley NQ 10.285, se propona realizar en el ao.
Tambin con el fin de regular las inversiones anuales en
trabajos pblicos, el artculo 54 de la Ley N9 11.584, de presupuesto para el ao 1932, dispuso que las sumas acordadas
por esa ley slo podran invertirse durante el ao 1932, cualquiera fuera el origen de los crditos correspondientes.
En los casos de obras con crditos de arrastres, que requirieran ms de un ao para su realizacin, podran contraerse compromisos dentro del mximo acordado por ley, pero
slo podra gastarse efectivamente en el ao la cantidad fijada
en esa Ley de Presupuesto.
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CAPITULO VIII
Nuevas normas en el rgimen de las obras pblicas
1
El Acuerdo de Gobierno del 24 de junio de 1938
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de obras atendidas con recursos de la emisin de ttulos, representan prdidas, mientras las construcciones se atrasan .o
paralizan en perjuicio de los intereses econmicos que
reclaman su habilitacin para los servicios a que estn destinadas.
Expresa el citado Acuerdo de Gobierno, en sus considerandos, que es urgente e impostergable modificar el actual sistema
de autorizacin, financiacin, contratacin y ejecucin de las
obras pblicas en el pas. Que la finalidad perseguida al fijarse
anualmente las sumas a gastar en trabajos pblicos - por el
rgimen de sancionar cada ao, en el presupuesto general de la Nacin, crditos parciales para iniciar o proseguir
obras pblicas y pagar subsidios - no ha podido obtenerse,
porque los totales votados anualmente han excedido siempre
las posibilidades de negociar los ttulos requeridos. Tal situacin poda haber sido remediada no votando el Congreso
crditos para obras pblicas nuevas, sirio en la proporcin de
las que se fuesen terminando, manteniendo una relacin constante con las posibilidades de la negociacin de ttulos, y dando
preferencia a las ms urgentes e indispensables para las necesidades del pas.
Con justo criterio, un considerando del citado Acuerdo de
,Gobierno, expresa luego que esos crditos parciales se acordaban
sin tener en cuenta las inversiones anuales mnimas para no
recargar el costo de cada obra y, con frecuencia, sin cumplir
con el requisito legal de establecer previamente el presupuesto
total respectivo, lo que haca que muchas veces el monto de
las autorizaciones fuera inferior al importe necesario o que
lo excediera en otras.
En' ningn caso debe admitirse que se acuerden crditos
para obras que no estn estudiadas, proyectadas o presupuestas
conforme lo dispone la Ley N9 10.285, dado que ello constituye
la previsin para asegurar que la obra se llevar a buen
trmino dentro del plazo calculado y el monto presupuesto,
salvo diferencias que no pueden alcanzar gran valor.
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ramo, actuando como vicepresidente, el Subsecretario del mismo, e integrado por los Directores Generales de las distintas
Reparticiones del Ministerio, el Administrador General de los
Ferrocarriles del Estado, el Presidente de las Obras Sanitarias
de la Nacin, ingenieros del Ministerio de Guerra y delegados
de los ministerios de Hacienda y Marina; actuando como Secretario el Director General del Departamento de Obras
Pblicas.
Se ha tratado, como puede observarse, de formar un cuerpo
que por sus conocimientos tcnicos est en condiciones de asesorar al Poder Ejecutivo, aportando cada uno de sus integrantes, adems de sus conocimientos generales, los especiales
sobre los asuntos que conciernen a la Reparticin que cada
uno de ellos preside.
Fija luego el Acuerdo las funciones del Consejo Nacional
de Obras Pblicas, tendiendo a centralizar en dicho organismo
todo lo relacionado con la materia, evidenciando el propsito
de coordinar en forma racional todo lo referente a financiacin, inversin y ejecucin de trabajos pblicos. As el artculo
29 establece que ser motivo de examen y reajuste por el
Consejo citado los proyectos y presupuestos de obras, ya sea
de las que estn en curso de ejecucin o de las que van a
construirse, cuando su costo exceda los 100.000 $ m/n, a efectos
de que ste establezca sus costos definitivos, qu crditos son
necesarios para su terminacin, y cul debe ser la forma de
ejecucin; disponiend.o el artculo 39 que una vez realizado el
estudio indicado en el artculo precedente, se enviar al Congreso el respectivo proyecto de ley, solicitando se autoricen
los recursos necesarios para terminar las obras en curso de
ejecucin; y que en lo sucesivo las obras pblicas se autoricen
por la totalidad de la suma requerida para su construccin
y en forma de ley especial independiente de la anual de presupuesto. Con esta medida el Poder Ejecutivo preparaba
el procedimiento a seguir para llevar a la prctica. su propsito,
enunciado en el mensaje de apertura de sesiones del Congreso
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(1) Nota de la Contadura General de la Nacin al Ministerio de Hacienda, del 11 de julio de 1938.
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incuestionable, pero debe ser satisfecha sin violar los principios esenciales de la ley de presupuesto.
En verdad, un rgimen financiero ordenado requiere
que se contemple junto con las necesidades de las obras pblicas
que exigen que sus crditos sean acordados en forma integral;
las que surjen de la Ley de Contabilidad, que asigna al presupuesto una duracin anual; y que en ese presupuesto
consten todos' los gastos que autoriza el Congreso para el
ejercicio financiero, as como los recursos con que deben cubrirse los mismos.
De la .misma manera - dice La Prensa - que se fija o
debe fijarse la capacidad financiera de la Nacin, para no sobrepasarla en el voto anual de los gastos, se puede calcular el
monto del programa de obras pblicas para ser costeado en
cinco o seis aos. Sobre esa base - expresa - se votara un
programa. que autorizara para cada obra, el gasto total y la
duracin de los trabajos, segn resulte de los respectivos estudios y presupuestos, pero que no comportara la apertura de
crdito alguno. Y cada ao, en el anexo L, el Congreso establecera el monto a invertir y la forma de arbitrarlo. Debera
cumplirse ese programa, segn el orden en l establecido para
la ejecucin de las obras y previendo para cada ao slo
aquellas cuyo costo puede ser satisfecho con las sumas votadas
en el anexo L, y ste sera vuelto a su verdadero destino de
fijar an.ualmente dichas inversiones.
No hay duda que desde el punto de vista de la contabilidad
pblica y de las buenas finanzas ese es el procedimiento ms
justo y adecuado, desde que permitir el contralor permanente de las inversiones, por el Congreso; pero para seguirlo,
sin perjuicio de las exigencias tcnicas de las obras, sera
necesario que a los crditos que se asignaran a cada una de
el Poder Ejecutivo pudiera en el curso del ao reducir o
aumentar lo asignado a cada partida, individualmente, sin
las partidas se les diera cierta movilidad, en el sentido de que
exceder el monto de lo votado para el anexo y la suma total
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II
Decreto del 18 de noviembre de 1938
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Ley N9 775 no establece en parte alguna que las obras pblicas deban necesariamente efectuarse por contrato. Determina s, en su artculo 39 que todo contrato de obra pblica
ha de ser precedido, como regla general, por una Iicitacin,
tambin pblica, prescripcin que se ajusta al concepto uni'versal con que se encaran y resuelven todas las contrataciones,
de cualquier ndole, realizadas por el Estado.
Creemos, como el Poder Ejecutivo, que la Ley N9 775 no
ha tenido el propsito de imponer como nico procedimiento
de ejecucin de las obras, el del contrato, sino que solamente
ha querido imponer la licitacin pblica como medio ineludible que debe preceder a todo contrato de obra pblica, estipulando los nicos casos de excepcin en que podra contratarse privadamente, sosteniendo con ello el criterio sustentado
e impuesto ya por la Ley de Contabilidad, para todas las contrataciones en que el Estado es parte..
Expresa luego el Poder Ejecutivo que, al determinar el
artculo 49 de la Ley N9 775 que el Poder Ejecutivo antes de
ejecutar una obra directamente, debe aprobar los planos,
etctera. Ello importa asignarle en forma categrica, la facultad de ejecutarlas administrativamente.
No compartimos esa opinin, desde que entendemos que
al no hacerse mencin alguna durante la discusin parlamentaria de' la Ley N9 775, a la ejecucin de las obras por administracin, ni contener la ley citada disposicin expresa al respecto, sumado a que en la poca de su sancin no era
prctica del Poder Administrador ejecutar las obras administrativamente; .no pudo estar en la mente del legislador otorgar
tal facultad al Poder Ejecutivo, ni pudo habrsele establecido
prohibicin al respecto, sino que simplemente no las ha considerado, porque el propsito que persegua era el de' imponer
orden a los contratos de obras pblicas que se celebrasen,
como 10 expuso su autor al presentar el proyecto de ley, evitando que el- Estado se perjudique por falta de cumplimiento
de los contratistas y facilitando el procedimiento para que todo
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el que lo deseara pudiera presentar sus propuestas para contratar con el Estado.
En consecuencia conviene que la ley contemple esta situacin, y' establezca' la facultad del Poder Ejecutivo de disponer la ejecucin de las obras por va administrativa, cuando
as lo aconsejen las necesidades pblicas o el inters econmico 'O poltico del Estado.
Luego expresa un considerando del referido decreto que
en cuanto a las ampliaciones de contratos de obras, la ley
respectiva no fija lmite alguno para el Poder Ejecutivo, concediendo nicamente el derecho al contratista para pedir su
rescisin cuando la ampliacin exceda de un sexto del contrato principal (artculo 70, inciso 29 ) . El reconocimiento de
ese derecho evidencia a contrario sensu que la ley le ha querido otorgar al Poder Ejecutivo atribuciones para disponer
la ampliacin de los contratos en sumas superiores al sexto
de su importe.
Efectivamente, estimamos que la ley ha querido establecer
el lmite de un sexto del valor del contrato principal, dentro
del cual la Administracin Pblica, puede aumentar o reducir el trabajo contratado, segn lo crea necesario 'para mejor
satisfacer las necesidades pblicas a que est destinada la obra.
Excedido ese sexto otorga al contratista el derecho de rescindir el contrato, pero ello no significa que imponga al Poder
Ejecutivo el mismo lmite para efectuar las ampliaciones de
los contratos; lo que s, creemos, como lo expresa el Poder Ejecutivo, que esas ampliaciones deben ser utilizadas con criterio
restrictivo, a fin de no desnaturalizar el principio universal
ya mencionado, de que toda contratacin debe ser precedida
por una licitacin pblica.
Mejor dicho, las ampliaciones de los contratos deben efectuarse directamente cuando se vislumbran ventajas para el
Es~ado, pues el hecho de que un contratista tenga todos sus
planteles al pie de la obra le permitir ofrecer por menor
precio una ampliacin de la misma, mientras otro tendra que
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Mensaje N9 509 r-eruifido al Congreso de la N acin
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del uso del crdito, cuando, en principio, ellas debieran imputarse a Rentas Generales.
Efectivamente, las buenas finanzas exigen que no sean
atendidas con recursos de la emisin de ttulos esas erogaciones que no producen renta alguna al Estado y qu..e en
ningn caso podran concurrir a amortizar la deuda que
originan. Ello no haca ms que contribuir a aumentar la
deuda pblica cuya amortizacin deba producirse con recursos
de Rentas Generales. El mismo mensaje da razn de ello al
expresar que el Honorable Congreso autoriz a ese fin
7.564.000 rn/ri en 1935; 12.082.000 en 1936; 14.730.000 en 1937
y 22.204.500 en 1938, sea un total de 56.580.500 $ m/n, de
los cuales slo fu posible fijar crditos en los planes respectivos de inversin por 3.211.000 $ m/n en 1935; 4.050.100
en 1936; 8.000.000 en 1937, y 6.600.000 en 1938, o sea un total
de 21.861.000 $ m/n, vale decir, menos del 50 % del total
autorizado.
Es, pues, indispensable que no se autoricen subsidios, a
no ser los que sea posible solventar con los recursos financieros provenientes de las Rentas Generales de la Nacin;
de tal manera que anualmente se fije cules son los subsidios
posibles de atender con esos recursos, dando preferencia a
aquellos que llenan en mayor grado un fin social, cultural o
econmico, o, mejor dicho, los que benefician al mayor nmero o llenen una necesidad de gran urgencia.
A continuacin expresa el mensaje que los motivos
citados indujeron al Poder Ejecutivo a dictar en Acuerdo de
Ministros, el decreto del 24 de junio de 1938, creando bajo el
ttulo de Consejo Nacional de Obras Pblicas, un organismo
tcnico-financiero de coordinacin, centralizacin y direccin
de los programas de trabajos pblicos, estableciendo algunas
normas relativas a la forma en que ellos deben ser encarados.
Manifestando luego, que el Poder Ejecutivo cree, que mediante
la ley cU:JTa sancin solicita, podrn las obras pblicas en curso
de ejecucin desenvolverse en condiciones ms favorables, e
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productivas, de tal manera que una- vez construdas, produzcan rentas que han de contribuir a la ms rpida amortizacin de la deuda contrada para su construccin; de esta manera las emisiones de emprstitos para costear obras pblicas
tendran una duracin limitada, segn la naturaleza de las
obras que se construyan.
Luego, refirindose a las expresiones del men.saje respecto
a que la forma inorgnica en que se sancionaban los crditos
para obras pblicas deba ser corregida a la mayor brevedad,
para preca-ver el desorden que dificulta la financiacin de los
trabajos y el encarecimiento de las obras por el ritmo lento
en que haba que ejecutarlas; deca el referido artculo de
La Prensa que era esa una idea que su sostenedor deba comenzar a practicar, no incorporando crdito alguno para obras
nuevas en los proyectos de presupuestos y negando su aceptacin para cualquier iniciativa que surgiese del Congreso;
pues si las obras comenzadas tenan que continuarse en ese
ritmo lento que encarece el costo de las mismas en el monto
de los intereses del capital invertido, y de las dificultades
sumadas a la construccin por las dilaciones consiguientes
con qu objeto habran de agregarse nuevas obras a las de
los proyectos y autorizaciones acumuladas, sino fuera como
negacin del principio proclamado?
Si las nuevas obras dificultan la financiacin de las
qU'2 estn en curso de ejecucin, lo ms acertado es no
incluirlas en las autorizaciones a dictarse para salvar esa
dificultad "jl hacer ms econmico Sil costo y ms ordenada
su ejecucin; pero ese principio no puede ser absoluto en su
aplicacin sin lesionar importantes intereses como son los que
se refieren a las obras de riego y de provisin de agua potable
a ciertas regiones del pas que lo requieren con urgencia y
que el Poder Ejecutivo promete llevarlas a cabo en la medida
que se lo permitan las circunstancias, como lo manifiesta en el
mensaje dirigido al Congreso el 8 de noviembre de 1938. De
ah que al recabar el Poder Ejecutivo en el citado mensaje
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IV
La Ley NQ 12.576 de crditos par-a obras pblicas
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lla B de la misma, no podrn ser inferiores al 25 % del presupuesto de cada obra y en los planes sucesivos deber incluirse el crdito suficiente para terminar las obras en un trmino, que no exceda de cinco aos, salvo los casos en que
especialmente se haya previsto un plazo mayor.
Es esta una disposicin que persigue un justo propsito
econmico, desde que, al tender a fijar el trmino para la ejecucin de las obras, propende a hacer ms reducido su costo
y ms rpida su utilizacin.
El mismo artculo dispone que el Poder Ejecutivo proceder a unificar los crditos disponibles para cada obra en la
planilla A de obras en curso de ejecucin, agregando a los ya
existentes los acordados por esta ley.
El Poder Ejecutivo dict al respecto el decreto N9 25.804
del 15 de marzo de 1939, disponiendo que la Contadura General de la Nacin proceda a establecer la suma de los crditos
acordados hasta el 31 de diciembre de 1938 para cada una de
los obras en curso de ejecucin comprendidas en la planilla A
de la ley, al que debe adicionar los crditos otorgados por .la
Ley N9 12.576 Y comunicar sus resultados a los ministerios
respectivos y al de Hacienda. El mismo decreto dispone que
la suma obtenida debe ser considerada como la legalmente . a utorizada si no sobrepasare el presupuesto de la obra. Si esto
ocurriese, el crdito debe limitarse al importe del presupuesto
y si fuese inferior, el Poder Ejecutivo limitara. el monto de
los respectivos presupuestos de obras al crdito que comunicase la Contadura General de la Nacin.
Dispone la Ley N9 12.576 en su artculo 89 , que el monto
de los presupuestos de obras que figuran en las planillas anexas
a ella y las inversiones correspondientes a las mismas, se debe
limitar al crdito mximo autorizado para cada caso por ella.
Asimismo establece que el Poder Ejecutivo debe remitir al
Congreso los nuevos presupuestos ajustados de conformidad con lo dispuesto en el citado artculo y en la Ley
N9 10.285.
117 --
Se puede observar en esta disposicin que la ley ha querido ajustar los presupuestos de mximas de cada obra fijndole el monto al que los mismos pueden alcanzar, y ese era
su principal objetivo, desde que, como lo expresara el 'Poder
Ejecutivo en su mensaje, era preciso que el Congreso acordara
de una sola vez la totalidad de los crditos necesarios para la
ejecucin de las obras hasta su terminacin. Esas mximas
de obras fueron establecidas por el Poder Ejecutivo previo estudio por el Consejo Nacional de Obras Pblicas, organismo
tcnico habilitado a ese efecto y creado por el Acuerdo de Gobierno del 24 de junio de 1938, y sometidas a la aprobacin
del Congreso en las planillas anexas al mensaje. Por ello el
Congreso ha sancionado, en lo que respecta a las obras que
estaban en curso de ejecucin, el presupuesto definitivo de
cada una de ellas, indicando en una columna los crditos que
haba sancionado hasta el ao 1938, y acordando los crditos
complementarios necesarios hasta cubrir el monto de los presupuestos definitivos fijados. Como la Ley N9 10.285, dispone
que el Poder Ejecutivo debe dar a conocer al Congreso los proyectosy presupuestos de obras aprobados, el artculo 89 de la
Ley N9 12.576 establece que el Poder Ejecutivo ajuste los proyectos y presupuestos de obras aprobados a las mximas establecidas en esta ley y los remita a conocimiento del Congreso.
De tal manera las reparticiones tcnicas y el Consejo Nacional
de Obras Pblicas, deben estudiar los proyectos y presupuestos
de obras y determinar cules no han de ejecutarse cuando el
monto de los presupuestos de obras aprobados por el Poder
Ejecutivo hasta la fecha de la sancin de esta ley exceden la
mxima fijada por la misma y, por el contrario, cuando dicha
mxima es superior a los proyectos aprobados, debe hacerse
los estudios necesarios y elevar al Poder Ejecutivo para
su aprobacin los proyectos y presupuestos de obras complementarios. Todo ello ha de ponerlo el Poder Ejecutivo
en conocimiento del Congreso, en cumplimiento de las disposiciones del artculo 19 de la Ley N9 10.285.
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v
El decreto Nl! 25.804 del 15 de marzo de 1939
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ser concretados en una ley que los condense, ya que ellos redudaran en beneficio de las finanzas del pas; dichos principios seran entre otros el de que slo se atienda con el producido de ttulos las obras que una vez construdas produzcan
"rentas, eviten un egreso o beneficien a varias generaciones;
que no se inicien obras nuevas mientras no est asegurada
la finaciacin de las que estn en curso de ejecucin, a fin
de que stas se construyan en forma econmica y en el
menor plazo posible previsto; y otros muchos conceptos que
hemos expuesto y comentado ligeramente y que demuestran
que se tiende a evolucionar favorablemente en esta materia.
Seguidamente, a efectos de complementar nuestro estudio,
trataremos los proyectos de leyes que se han presentado en
distintas oportunidades y que pudieron influir en nuestro rgimen de obras pblicas.
CAPITULO IX
Proyectos de ley que tendan a modificar el rgimen
de obras pblicas
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Proyecto del senador nacional don Carlos Vallejo
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Proyecto de ley presentado por la Cmara Sindical
de EIH presas Constructoras
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Consideramos que los trabajos de conservacin y reparacin deben ejecutarse en todos los casos por administracin,
desde que el Estado cuenta hoy con elementos suficientes para
su realizacin. Dichos trabajos deben centralizarse en el Ministerio de Obras Pblicas, para evitar que cada Ministerio o
Reparticin forme su plantel a ese efecto, obtenindose en
cambio mayor eficiencia y especializacin con menor costo
para el erario pblico.
Luego, dice el proyecto, que en los dems casos y siempre
que el importe total del trabajo no exceda de 10.000 $ m/n,
podra contratarse privadamente con empresas de reconocida
competencia.
Al tratar de la ejecucin de las obras pblicas, el proyecto
indica que el Poder Ejecutivo ordenar la ejecucin de la obra
que deba realizarse directamente por cuenta de la Nacin
siempre que haya sido autorizada por la Ley de Presupuesto
o una ley especial.
El artculo 14 prev que las obras se ejecuten sin interrupcin ni inconveniente que pueda afectar su regular realizacin, pues exige que antes de comenzarse deber estar
totalmente prevista su financiacin, con lo cual no sufre
demoras la liquidacin de los certificados de obras, con el
consiguiente beneficio para el contratista y el Estado; y en lo
que concierne al proyecto de obra exige que est totalmente
preparado, comprendiendo planos, etc., disposicin tambin de
.carcter preventivo, de suma utilidad para el desarrollo de los
trabajos sin mayor obstculo, pues al iniciarse stos ya se
conoce todo su desenvolvimiento, pudiendo realizarse progresivamente con gran ventaja econmica.
Al tratar la financiacin de las obras pblicas establece
el proyecto que ella se har emitiendo ttulos de la deuda
pblica interna, que se denominarn Fondos para Obras
Pblicas, cuyo inters y amortizacin sern fijados por las
leyes. que autorizan su emisin. Agrega luego que toda ley
que resuelva una obra pblica, deber autorizar la emisin de
ttulos en cantidad suficiente para cubrir su costo.
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aprobar los proyectos y presupuestos de obras que actualmente la ley exige que lo sean por decreto del Poder Ejecutivo.
Si bien se tendera a descentralizar la tarea del Poder Ejecutivo, estara en oposicin al. principio de que slo l debe disponer la inversin de los recursos asignados por el Congreso
en la Ley de Presupuesto General o en leyes especiales.
Al tratar de la forma de ejecutar las obras pblicas, dice
el proyecto: Toda obra pblica deber ejecutarse por contrato, el precio de la obra se fijar exclusivamente por los sistemas llamados ajuste alzado y precios unitarios. Al ordenarse la obra se establecer el sistema a adoptar. Luego dice
que aquellas obras que por su naturaleza especial, vinculada a
la defensa naval o militar d.e la Nacin y que exijan una -reserva absoluta, incompatible con la intervencin del contratista, podrn ejecutarse directamente por administracin.
El proyecto tenda a reducir al mnimo posible la ejecucin de obras por va administrativa; solamente aquellas de
carcter militar o naval y que sean de una reserva tal, .que no
hiciera posible la intervencin del contratista. Hoy no es conveniente esta restriccin, pues el Estado que ha venido desarrollando durante muchos aos, intensos programas de obras
pblicas, ejecutando el mayor nmero de ellas por va administrativa, ha formado un plantel de herramientas, tren de
dragado, maquinarias, etc., de lo ms completo y eficaz, contando a la vez con personal tcnico especializado de capacidad
reconocida, que ponen al Estado en condiciones favorables
para la realizacin de las obras; podemos decir sin temor a
equivocarnos que no hay en el pas empresa alguna que cuente
con elementos de trabajo como los que posee el Estado, tanto
en el sentido de instalaciones y herramientas en general como
en el de personal directivo, tcnico y administrativo.
Al referirse a 19- licitacin de las obras pblicas, el proyecto
de ley dice que la licitacin deber ser anunciada con no
menos de treinta das de anticipacin a la fecha del remate y
ese plazo aumentar cuando la autoridad administrativa lo crea
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conveniente en virtud de su naturaleza. Cuando la obra requiera materiales o estructuras a adquirirse enel extranjero, el
plazo ser, por lo menos, de sesenta das.
Luego se refiere a la forma en que se publicarn los avisos
de licitacin y tiempo que durar la publicacin y determina
que slo podrn concurrir a las licitaciones las personas o empresas inscriptas en el Registro de licitadores que se llevar
en el Ministerio de Obras Pblicas; as tambin indica que slo
sern inscriptos los solicitantes que acrediten suficientemente
su capacidad tcnica, industrial y financiera y su concepto
moral. Todo concurrente a una licitacin pblica, debe ofrecer
al presentar su propuesta una garanta equivalente al uno por
ciento del precio, que consistir indistintamente:
a) En un depsito en dinero en efectivo;
b) En un depsito en ttulos de la deuda pblica nacional, provin.cial o municipal, cotizados en la Bolsa
de Comercio de Buenos Aires y aforados al tipo de
cotizacin del da del depsito. Los cupones correspondern al depositante;
e) En un certificado de garanta bancaria, debiendo en
ese caso requerirse previamente informe de la autoridad administrativa sobre si lo que se va a ofrecer se considera suficiente y admisible;
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Luego expresa que dentro de los treinta das de notificado del decreto de adjudicacin de la obra, deber el adjudicatario ofrecer la garanta prescripta en las bases de la licitacin. Esa garanta deber ser igual al 5 % del precio del
contrato. Por el hecho de que el contratista no preste la garanta y firme el contrato dentro del plazo mencionado se le
tendra por desistido de su oferta, quedando a beneficio del
Estado el importe de la garanta ofrecida al formular la propuesta. Si el contrato no se otorga dentro del plazo. establecido por culpa de la autoridad administrativa, el adjudicatario tendr derecho a retirar su oferta y a exigir que se le
devuelva la garanta y le sean abonados todos los gastos en
que hubiera incurrido en razn de la oferta. No es posible
admitir que por demorar ms del plazo establecido, se imponga al Estado una medida punitiva como es la de obligarlo
a abonar los gastos en que haya incurrido el contratista por
la oferta, adems de exigirle devolucin de la garanta y autorizar al particular a retirar su oferta; no es admisible tal procedimiento y menos aun, dentro de un trmino de
30 das; en el mejor de los casos podra autorizarse al ofertante p~ra que retire su oferta vencido un plazo que no debe
ser menor de 60 das.
Al tratar del cumplimiento del contrato de obras pblicas, dispone que una vez firmado, la Oficina Tcnica designar a una o ms personas que. ejercern el cargo de Inspectores Tcnicos de la obra y actuarn en representacin de la
oficina con el alcance que determina a continuacin:
a) El contratista podr recusar a los Inspectores Tcnicos en cualquier momento pero con causa fundada, y la Oficina Tcnica resolver si corresponde
o no la recusacin apreciando en definitiva las causales alegadas sin que esta incidencia o su resolucin modifiquen la situacin y obligaciones del contratista;
152-
b) La Oficina Tcnica entregar al contratista gratuitamente las copias necesarias d~ los planos, memoria
descriptiva y presupuesto de la obra, poniendo a su
, disposicin los dems documentos con ellas relacionados;
Se establece luego que en la fecha indicada y. con intervencin del Inspector Tcnico o de la persona que al efecto
designe la Oficina Tcnica, se proceder al trazado y replantea de la obra con sujecin a los planos y perfiles.
El contratista proporcionar a su costa el personal, tiles
o aparatos necesarios para las operaciones de replanteo generalo replanteos parciales.
Al tratar de la ejecucin de las obras prescribe que desde
el primer da hbil siguiente a aquel en que se realice o termine la operacin de trazado y replanteo general de la obra,
corre el plazo fijado en el contrato para su ejecucin y, agrega,
que el contratista deber iniciar de inmediato los trabajos empleando en ellos el piantel y el personal tcnico y de obreros
necesario para que, de acuerdo con la naturaleza de la obra y el
plan de trabajos correspondientes, se,a posible la terminacin
normal dentro del plazo fijado. Si por caso fortuito o fuerza
mayor el contratista no puede empezar los trabajos en la
fecha correspondiente, o empezados debe suspenderlos o proseguirlos en forma que impida su desarrollo y marcha normal,
deber poner esos hechos en conocimiento de la Oficina Tcnica, dentro de los cinco das de producidos para facilitar su
control. Llenando ese requisito tendr derecho a una prrroga
razonable del plazo de ejecucin de la obra. Si la resolucin
de la Oficina Tcnica desconociendo ese derecho o fijando el
tiempo de la prrroga no fuera aceptada por el contratista,
las actuaciones se sometern a la decisin de rbitros.
Se trata de que el contratista tenga una prrroga en el
tiempo fijado para la ejecucin de los trabajos, cuando estos
sufran una interrupcin por caso fortuito o de fuerza mayor;
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111
.A
. ntepr-oyecto de nueva Iev de contabilidad del doctor Juan Bayetto
No podemos dejar de considerar, aunque lo haremos someramente y en>las partes que ataen a la materia de que
tratamos, el anteproyecto de ley de contabilidad preparado
por el distinguido profesor doctor Juan Bayetto. Como anteproyecto de ley - base para regir la Contabilidad Pblica y el
ordenamiento de las finanzas del Estado, contiene los ms
ajustados conceptos de la materia y tiende a implantar un
-- l()O -:-:-
regimen de contralor de lo ms estricto para asegurar el correcto manejo de los fondos y bienes del Estado.
Los fundamentos de finanzas y contabilidad pblica contenidos en l lo colocan a la altura de las ms adelantadas
legislaciones de la materia, pues, como lo expresa su autor,
se ha tenido en cuenta la legislacin nacional y extranjera
y los numerosos proyectos, presentados anteriormente al Con~
greso, por el Poder Ejecutivo y por miembros de las Cmaras Legislativas.
Como anteproyecto de ley de Contabilidad Pblica interesa a todo 10 relacion.ado con el manejo de la economa nacional, a la cual no escapan, en consecuencia, las obras pblicas.
Al respecto, y yendo a lo que atae directamente- a nuestra materia, en su artculo 59 se establece que los gastos a
cubrir con el producto de la negociacin de ttulos sern agrupados en anexo especial y en el apartado e) del mismo artculo se expresa que Las sumas que se voten ,para estudiar,
ejecutar o ampliar obras pblicas, lo sern con las especificaciones precisas y necesarias para individualizar la obra de
que se trata y por el mximo que se calcula gastar en el ao.
Esta disposicin significa involucrar en el presupuesto de la
Nacin los crditos destinados a ejecutar trabajos pblicos, los
que seran clasificados en anexo especial, como lo eran hasta
el ao 1938, en el cual deberan figurar en forma detallada
los crditos que se autoricen para cada obra. Esos crditos
slo podran ser aplicados durante el ao de vigencia del presupuesto, caducando sus saldos al finalizar el ejercicio, pues
segn el artculo 62 apartado e) del anteproyecto de ley, dichos
saldos o crditos caducados seran llevados a las respectivas
cuentas de obras, a fin de establecer el margen de futuras
inversiones en relacin al costo preventivamente aprobado de
acuerdo con el artculo 1Q inciso a) de la Ley NQ 10.285; pero
las inversiones deben ajustarse a los crditos que se incluyan
en las fututras leyes de presupuesto. Se trata de mantener,
pues, la universalidad de la ley de gastos de la Nacin, sano
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CAPITULO X
Necesidad de la reforma de nuestra Ley de Obras Pblicas
1
Motivos que hacen necesaria su reforma
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167.-
'brazos, circunstancias que, unidas a la de que el Departamento de Obras Pblicas fu confiado a hombres capaces que
tendieron a poner orden en las distintas reparticiones y a dar
el "debido desarrollo a su mecanismo tcnico y administrativo,
han originado una transformacin tal, que requiere una ley
que la rija contemplando su, situacin actual.
Nuestra ley de obras pblicas debe reflejar en su texto
el dinamismo de nuestra poca, debe estar inspirada en fomentar nuestra economa nacional, contemplando las posibilidades financieras de la Nacin y teniendo en cuenta el problema social que exige que las obras pblicas sean un medio
que tienda a aliviar la desocupacin en los aos de depresin
econmica.
Concorde con los conceptos vertidos y los principios sustentados en los captulos precedentes, expresaremos a continuacin cules deben ser las bases que a nuestro criterio
deben tenerse en cuenta, para proceder a la reforma de nuestra
ley de obras pblicas, tendientes a concretar en un solo cuerpo
legal todas las disposiciones relativas a nuestro rgimen.
11
Definicin
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111
Direccin y ejecucin de las obras
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.-- 171 .-
IV
Forma y ejecucin de las obras
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adopcin de personal adecuado. Su organizacin es tan completa que ninguna empresa podra contar con mayores medios
para realizar los trabajos.
Es preciso, entonces, que la ley contemple la situacin
actual y determine SI el Estado debe o no continuar ejecutando
directamente las obras. Los que sostienen que las obras deben
ejecutarse en su totalidad por contrato, basan. esa teora en
que tal procedimiento es el ms econmico, y consideran al
Estado un mal empresario.
Efectivamente, la ejecucin de obras por contrato resulta
en general ms econmica, pero no puede dejarse de lado que
el Estado, al ejecutar las obras por s mismo, no se detiene a
examinar los costos con el propsito de lucro que' gua a las
empresas, sipo ms bien trata de llenar una necesidad social
al abonar a su personal jornales ms elevados, al acordarles
licencias especiales por razones de salud, al hacer los aportes
para las pensiones y jubilaciones; ocupa, adems, muchos
obreros que por su estado de salud o por su edad no tendran
ocupacin en las empresas particulares, todo ello podra reducirsedel costo de las obras al ejecutarlas por contrato, pero
a su vez el Estado debera habilitar en el Presupuesto las sumas
necesarias para la asistencia social. Por otra parte, hay trabajos de los que ninguna empresa quiere hacerse cargo,
ya sea por razones de distancia o bien porque creen que
no les producir el inters que desean para su capital.
Esta clasificacin que debiera hacer la ley de cules trabajos pueden ejecutarse por contrato y cules por administracin, resultara un tanto difcil y nunca exacta. Podramos
sugerir la conveniencia de que al autorizar el Congreso cada
una de las obras, indique el procedimiento. a seguir para su
ejecucin, pero ello tampoco es fcilmente determinable en
todas ellas, desde que en ciertos casos el Estado debe
ejecutar parte de los trabajos y puede contratar la otra parte.
Se ha llegado al extremo de que despus de autorizada una
partida por el Congreso, para la adquisicin de embarcaciones,
173-
v
Proyectos y presupuestos de obras
Debe contener nuestra ley un captulo destinado a reglamentar los estudios, proyectos y presupuestos de obras; stos
han de ser previos a la autorizacin de los crditos para su
ejecucin y efectuarse obedeciendo a normas determinadas
y uniformes a efectos de facilitar su examen y comprensin.
Antes de tomar cualquier determinacin sobre las obras
que se propone realizar deben hacerse los estudios necesarios
para conocer las condiciones en que stas podrn ser encaradas
y la posibilidad de que puedan ser llevadas a buen trmino;
formularse los proyectos de acuerdo con las reglas del decreto
del 27 de julio de 1876 y, sin omitir los detalles que la tcnica requiere para guiar los trabajos, formularse los presu..
puestos de obras, detallando los elementos de trabajo, los
materiales y el personal que se requiere para su construccin,
indicando los precios unitarios y totales con la rnayor aproxi-
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macin posible, as como todo otro gasto que se estime indispensable y, finalmente, un porcentaje para los gastos generales e imprevistos que puedan escapar al clculo del proyectista pero que por su ndole deben ser tenidos en cuenta.
Las normas impuestas en materia de presupuestos de
obras por la Ley N9 10.285 Y sus decretos reglamentarios,
deben mantenerse en nuestra legislacin y su cumplimiento
ha de ser estricto en el sentido de que no debe acordarse por
el Congreso crdito alguno para obras pblicas que no cuenten
con proyecto y presupuesto aprobado en forma previa por el
Poder Ejecutivo y dado a conocer al Congreso. Siguiendo ese
procedimiento se tiene la seguridad de que al iniciarse su ejecucin podr llevarse a buen trmino sin mayores inconvenientes y su precio de costo total es conocido en forma
previa, permitiendo concebir la posibilidad de financiar su
realizacin.
Al elevar una Reparticin Tcnica un proyecto y presupuesto de obra a la consideracin del Poder Ejecutivo, debe
e~presar las ventajas o inconvenientes que de su ejecucin
puedan resultar, dando una idea acabada de la necesidad de
realizarla, su importancia, el grado de urgencia que requiere
y el tiempo que durar su realizacin.
VI
Finanzas de Ias obras pblfcas
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VII
Licitacin y adjudicacin de las obras
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VIII
Del contrato de obra
En este captulo debe la ley establecer las normas bsicas a que han de ajustarse los contratos. Al respecto debe la
ley imponer la obligacin al contratista de concurrir a firmar
el contrato en el da y hora comunicado por la Reparticin
Tcnica. Si pasaran 30 das de la fecha en que deba firmar el
contrato y el contratista no se hubiere presentado, se dejar
sin efecto la adjudicacin hecha a su favor y perder el depsito de garanta.
El contrato ser suscripto por el adjudicatario y el Jefe
de la Reparticin Tcnica ad referndum del Poder Ejecutivo
y debe ser reducido a escritura pblica ante el Escribano
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IX
De la ejecucin de las obras
En este captulo debe reglamentar la ley todo lo concerniente a las obligaciones y derechos del contratista y del
Estado durante el desarrollo de los trabajos desde su iniciacin hasta su total terminacin.
As deber establecerse que el contratista inicie los trabajos en la fecha indicada en el contrato, empleando en
ellos el suficiente nmero de operarios para su normal
desarrollo. Ejecutar los trabajos con estricta sujecin a los
planos o perfiles que formen parte del proyecto, ,y a las instrucciones d.el Ingeniero Inspector dadas por s o por intermedio de sus subalternos. Las obras se ejecutarn bajo la inspeccin de. la Repa~tacin Tcnica, que estar representada
en el lugar del trabajo por el Ingeniero Inspector a quien el
contratista deber facilitar la labor, proveyndole los elementos necesarios para el mejor cometido de sus funciones. Las
rdenes que la Inspeccin Tcnica le trasmita al contratista
le sern dadas a ste por escrito, pudindose utilizar a tal
efecto un libro de rdenes de servicio en el que deber notificarse, entregndosele una copia en el momento de hacerlo.
Este libro ser numerado y llevado prolijamente por la Inspeccin de las obras. Las rdenes de servicio deben estar encuadradas dentro de las estipulaciones del contrato, de tal
manera que no impliquen modificacin a las clusulas contractuales, ni represente trabajo adicional alguno:
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el suministro o empleo de los materiales. Responder tambin de los daos y perjuicios ocasionados al Estado o a ter- ,
ceros con motivo de los trabajos, cualquiera sea su causa
o naturaleza, no teniendo derecho a pedir compensaciones
sobre ellos, mientras no provengan de rdenes de la Inspeccin o errores o insuficiencia del proyecto. Si no satisfaciera
~l importe de los daos y perjuicios, el Poder Ejecutivo
podr hacerlo por cuenta del contratista, utilizando el depsito
de garanta.
El contratista deber emplear en las obras la clase de materiales que se ha establecido en el contrato Ji'" no hacer
uso de otros sin aprobacin del Ingeniero Inspector. Pondr
a cubierto al Estado de cualquier demanda o reclamo que pudiera originar el uso indebido de materiales, sistemas de construccin o implementos patentados. El contratista es siempre
responsable de la correcta ejecucin de las obras, en cuanto
a su ubicacin, forma o dimensiones y responder de los defectos que puedan producirse durante la ejecucin y la conservacin hasta la recepcin final. No podr el contratista
hacer obra alguna sino con estricta sujecin al contrato, y si
las hiciera sin estar comprendidas en l, no le sern abonadas,
a menos que le hubieran sido ordenadas por la Reparticin
Tcnica respectiva.
En cualquier momento que la Inspeccin observare vicios de construccin, ya sea durante la ejecucin de las obras
o antes de la recepcin definitiva, podr disponer su demolicin y reconstruccin de acuerdo al proyecto que ha servido
de base, siendo los gastos por cuenta exclusiva del contratista.
Cuando el Estado dispusiera de los materiales que deben emplearse en las obras, el contratista deber aceptarlos salvo que
tuviese hecho el acopio necesario, descontando del importe a
abonar al contratista, lo correspondiente a los materiales entregados y gastos de transporte, si los hubiere. No debe imponerse al contratista la aceptacin de los materiales cuando
ste comprobase haber hecho el acopio necesario con fecha
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x
De .la medicin de obras
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XI
De la corttrcactn, recepcin y llago de las obras
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Cu.ando el contratista hubiera hecho su depsito de garanta en ttulos de la Deuda Pblica Nacional y debiera recurrirse a tal depsito de acuerdo al contrato, dichos ttulos se
vendern al valor corriente en plaza. La fianza no se devolver
hasta cumplida la recepcin definitiva de la obra.
XII
De la resclsn del contrato
Debe darse al contratista el derecho de rescindir el contrato cuando por causa imputable al Estado se paralizara la
obra por tres meses, teniendo derecho a que se le abonen los
gastos improductivos que se le hayan ocasionado durante ese
tiempo, adems de los gastos por mantenimiento de las obras
construidas en su estado normal, tambin cuando se adeuden
al contratista tres cuotas consecutivas y no se deba a su culpa
o por recursos planteados por el mismo ante la Reparticin
respectiva.
Si el contratista falleciera, la Reparticin podr rescindir
el contrato, salvo que los herederos tomasen a su cargo, dentro
del trmino de 30 das, la continuacin de los trabajos ofreciendo la misma garanta que su antecesor y tuvieran, a juicio
del Poder Ejecutivo, capacidad industrial, tcnica y financiera
suficiente para dar cumplimiento al contrato.
El concurso, la convocatoria de acreedores o la quiebra
del contratista producen de pleno derecho la rescisin del
contrato.
Cuando el contratista 110 cumpliera con la parte proporcional de trabajo que corresponde a cada mes, y esta situacin
se produjera en forma repetida, podr el Poder Ejecutivo
rescindir el contrato. Tambin puede ser motivo de rescisin
la falta reiterada de cumplimiento de las rdenes emanadas de
la inspeccin de las obras, ya en lo que se refiere a las espe..
-- 196 -
XIII
Del Consejo Naconal de Obras Pblicas
.- 1.97 --
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-199 -
mayora de los miembros que lo componen. Se tomar resolucin con la aprobacin de la mitad ms uno de los miembros
presentes. El Secretario del Consejo citar a los m~erlbros por
comunicacin escrita pasada el da anterior al de la sesin, la
comunicacin se acompaar de la relacin de los asuntos
a tratar.
XIV
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xv
Propsitos que deben perseguh-se e-n la nueva ley sobre obras pblicas
201 --
Reparticiones Tcnicas del Ministerio de Obras Pblicas, a fin de obtener, con el mnimo oe costo, el
mximo de produccin.
39 Que las obras se ejecuten obedeciendo a un plan
racional y econmico que abarcar varios aos, estando a cargo del Ministerio de Obras Pblicas
determinar la oportunidad en que debe ejecutarse
cada obra.
49 Que los crditos para obras pblicas sean votados por
por el Congreso, manteniendo la universalidad del
presupuesto general de gastos de la Nacin.
59 Que solamente se financien con el producto de la
negociacin de ttulos aquellas obras de carcter
productivo que permitan cubrir con su producido,
una vez construidas, la amortizacin de la deuda
pblica que su construccin, ha originado o beneficien a ms de una generacin y que su ejecucin
obedezca a una necesidad pblica.
69 Que las obras de conservacin, mantenimiento, as
como aquellas que no revistan un 'carcter productivo, como las que no' estn Ilamadas ,a satisfacer una necesidad netamente pblica, sean
atendidas con recursos de las Rentas Generales
de la Nacin o los recursos especiales que se
habiliten al efecto.'
,79 Que determine que el Poder Ejecutivo podr realizar
las obras por contrato previa licitacin pblica o
privada o trato directo y por administracin con los
elementos que posee el Estado, especificando las
normas' a seguir en cada caso.
89 Que antes de Iicitarse o iniciarse unabbra, cuente
con los recursos necesarios a efectos de asegurar su
ejecucin sin entorpecimiento y con eficiente resultado econmico.
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BIBLIOGRAFIA
Antecedentes consultados
Historia de los medios de comunicacuni y. transporte en la Repblica
Argentina. Doctor Ramn J. Crcano.
La vialidad en la Repblica Argentina. Teodoro Snchez de Bustamante.
Organizacin poltica y econmica de la Confederacin Arqenima.
Ernesto Baldassari.
Ley N9 3727. Organizacin de los ministerios nacionales.
Decreto 7 de abril de 1906. Organizacin interna del Ministerio de Obras
Pblicas.
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Finanzas, de Francisco Nitti. 'I'raduccn del doctor Salvador Ora.
Importancia del desarrollo de las obras pblicas, del doctor Jacobo
Wainer.
Mensaje N9 509, del Poder Ejecutivo al Honorable Congreso, del 8 de
noviembre de 1938.
Ley N9 12.576, sobre crditos para obras pblicas.
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