REDES DE PODER:

O CONSELHO DE ESTADO E A ELITE IMPERIAL, 1842-1889

Maria Fernanda Vieira Martins (doutora pela UFRJ)
Simposio temtico: Conflitos, cidadania e poder no Oitocentos.

A monarquia constitucional brasileira construiu-se a partir de um longo processo de

organizao de uma autoridade central, no qual a instituio do Conselho de Estado
desempenhou um papel fundamental, por ter se constitudo como espao de negociao,
acomodao dos conflitos e conciliao de interesses das elites. Esse movimento teve como
um dos principais pilares a montagem da estrutura jurdico-administrativa que forneceu as
bases para o Estado imperial 1 .
Essencial ao entendimento desse processo a identificao das redes de
sociabilidade e parentesco que se pode observar a partir da elite reunida no Conselho de
Estado e suas relaes de continuidade no que se refere aos principais grupos econmicos
do pas os grandes negociantes e proprietrios de terras e escravos , e as oligarquias
regionais, as antigas famlias que, muitas vezes desde o perodo colonial, controlavam os
cargos poltico-administrativos e a economia local, e estendiam sua esfera de influncia no
s para alm dos prprios limites provinciais, como em direo ao poder central, cobrindo a
geo-poltica de antigas redes comerciais.
Nesse estrutura social a prpria identidade individual se encontrava fortemente
vinculada s relaes familiares e s redes s quais estas se associavam, o que fazia com
que, com freqncia, antes de serem homens pblicos, os indivduos representassem
interesses e negcios dos grupos e famlias que os aproximaram do poder.
Nessa interpretao, a noo de rede complementa a compreenso do sentido que
assume o termo elite, pela considerao de que formam grupos com identidades
construdas a partir de suas relaes, sem que se perca, no entanto, a noo de indivduo,
cuja importncia reside exatamente no fato de se constituir como centro de uma estrela de
primeira ordem, integrando uma ampla cadeia de relacionamentos 2 .

Portanto, para que o Conselho de Estado seja aqui considerado como instrumento
para a anlise da ao e do comportamento da elite, trazendo um novo entendimento sobre
o seu papel na poltica e na prpria formao do Estado brasileiro, preciso entender essa
elite no como a representao de um grupo isolado, a partir de suas caractersticas
internas de formao e composio, mas considerando sobretudo suas relaes na
sociedade, atravs das redes de aliana e interesses que se constrem e se refazem
permanentemente ao seu redor.
Os

membros

do

Conselho

de

Estado

integravam

diferentes

redes

de

relacionamentos que se perpetuavam e se reconstruam no pas desde o sculo XVIII, tendo

como base de referncia antigas famlias e suas alianas clientelares. Verifica-se ainda a
extenso do controle exercido por suas famlias sobre o aparato poltico-administrativo
colonial, que inclua os cargos militares-administrativos tanto quanto os cargos jurdicos,
cuja posse j era um indicativo da importncia de seus detentores. Essa cultura e essa
forma de atuar da elite colonial se perpetuaram no perodo imperial com a reconstruo,
manuteno e reorientao das estratgias de alianas, de acordo com as diferentes
conjunturas. Essas estreitas relaes so ainda evidenciadas a partir de laos matrimoniais
e relaes de parentesco e compadrio, que unem o grupo a diversos setores dominantes,
sejam no nvel local, sejam numa rede mais ampla 3 .
As prticas clientelares funcionavam como elemento fundamental na manuteno e
ampliao das redes, solidificando, fortalecendo e reproduzindo ligaes sociais, polticas e
econmicas. Tratava-se indubitavelmente de uma herana do Antigo Regime portugus, e
com freqncia formava a base das relaes polticas, particularmente naquelas sociedades
onde o Estado comeava ainda a se organizar e onde a prpria estrutura de representao,
via processos eleitorais, era incipiente ou at inexistente, como ocorre no Brasil oitocentista,
basicamente na primeira metade do sculo XIX.
Nesse contexto, o capital e poder poltico de um indivduo correspondiam no
apenas ao seu status, mas ainda relacionavam-se sua capacidade de oferecer e retribuir
benefcios, concesses e privilgios, em um amplo esquema de trocas cuja funo

estruturante se verificava em um nvel mais bsico e cotidiano das relaes de poder. Na

prtica, consistiam em aspectos informais a conviver com as estruturas formais de
ordenao poltica e social, transformando-se progressivamente em prticas marginais na
proporo em que se complexificava o aparelho de controle e administrao do Estado 4 .
Dessa forma, as prticas clientelares, e as redes que estas alimentaram, exerceram
papel fundamental no prprio processo de centralizao. Como poderes paralelos, poderiam
funcionar como obstculos expanso do poder real mas, paradoxalmente, uma vez
controlados, abriam caminho para um maior domnio da poltica e para o prprio reforo da
unidade central. Em Portugal as redes familiares e institucionais comearam a perder sua
fora a partir da legislao pombalina em fins do sc. XVIII. Entretanto, embora deixassem
de ser a norma, tanto em Portugal quanto no Brasil, tais prticas no desapareceram
instantaneamente, mas adaptaram-se s novas estruturas da poltica e do prprio Estado
considerando-se o aprimoramento dos processos eleitorais, a especializao institucional, a
proliferao de cargos etc. , mantendo-se ainda por tempo considervel no universo
cultural da poltica luso-brasileira 5 . Tratava-se, assim, de uma persistente cultura poltica
que reforava uma prtica de governo e dominao que resistia propaganda e iderio
liberais 6 .
Do ponto de vista metodolgico, a combinao de uma prtica de reconstituio das
redes clientelares e de parentesco com a anlise da trajetria individual permite perceber
que, no que se refere aos membros do Conselho de Estado, suas carreiras e atividades
profissionais pareciam lig-los s suas provncias de origem e s relaes polticas, sociais
e econmicas estabelecidas por suas famlias. Essas redes, por definio, apresentavam-se
multifacetadas e multidirecionadas, integrando indivduos e representaes de interesses
diversos ao longo do segundo reinado, espelhando diferentes e mutveis estratgias de
negociao, visando a perpetuao do poder e a manuteno do status dessas famlias.
Assim, a anlise dessas relaes conduz a se considerar o efetivo papel
desempenhado nessa sociedade por uma cultura poltica que se mantinha solidamente
amparada por antigas prticas clientelares. Mas o reconhecimento de sua importncia no

deve obscurecer o fato de que elas se configuram antes como os meios, os instrumentos, e
no os objetivos da ao poltica. A simples existncia desse estilo do fazer poltica no
exclusivo do perodo, nem deve bastar para identificar o tipo de sociedade poltica em que
transitavam os conselheiros de Estado. Tratava-se de um complexo jogo de interesses, que
inclua a troca de favores e benefcios pessoais tanto quanto a perseguio de projetos
coletivos, fossem estes pblicos ou privados, e que, via de regra, permitiu a manuteno de
uma estrutura poltico-administrativa fundamental para a consolidao do regime
monrquico-constitucional e de suas instituies.
Assim entendida, a noo de rede permite exatamente extrapolar o sentido de troca
individual usualmente associado idia das prticas clientelares, quando se considera a
insero desses indivduos em suas redes de relacionamentos, que por definio
apresentam uma composio dinmica, mutvel, englobando setores distintos e variados, e
onde, inclusive, os objetivos e interesses pessoais moldam-se e ajustam-se aos interesses
coletivos bem como s diferentes conjunturas. As relaes que essas redes retratam
mostram uma realidade heterognea, ambgua e dinmica, e espelham as tenses
caractersticas dos grupos e indivduos nela envolvidos, garantindo o espao da ao
individual, da liberdade de ao e reao a conjunturas especficas que permitem as
transformaes que se verificam nessas sociedades.
Portanto, para compreender as elites no Estado imperial brasileiro torna-se ainda
fundamental buscar sua histria antes do sculo XIX, considerando as relaes de
continuidade e as imbricaes permanentes entre Estado e sociedade, entre o pblico e o
privado, entre o central e o regional, entre a prtica poltica e os interesses econmicos
individuais ou coletivos. Por esse motivo essa elite deve ser vista como portadora de uma
cultura poltica que transcende as fronteiras do sculo e mesmo da prpria colnia, e como
produto de transformaes constantes, de uma dinmica interna de composio,
manuteno e recomposio de alianas no interior das grandes oligarquias, famlias e
redes de parentesco que dominavam a poltica, a administrao e a economia desde os
tempos coloniais.

Nesse processo, o Conselho de Estado tornou-se um instrumento fundamental. A

instituio traduzia os anseios, confrontos e contradies daquela sociedade, a sociedade
possvel no Brasil do sculo XIX, considerando-se principalmente a baixa representatividade
eleitoral e, como instncia de poder, no escapou a essas circunstncias, tornando-se palco
do acirramento de conflitos ao mesmo tempo em que se consolidava seu papel na
administrao pblica.
exatamente essa dimenso que revelada quando se acrescenta anlise
intrnseca do funcionamento da mquina burocrtica e das instituies governamentais o
estudo dos indivduos e dos projetos coletivos que davam movimento estrutura poltica. Ao
serem consideradas as relaes permanentes e cotidianas com a sociedade atravs das
redes de aliana, suas estratgias de negociao e perpetuao no poder, seus profundos e
estreitos contatos com a iniciativa privada e com os poderes locais, sua atuao em
instncias diversas tanto do Estado quanto da sociedade civil, permite perceber quem eram
e a quem representavam, bem como apontar os objetivos e a lgica que norteava a ao
daqueles que elaboravam e geriam as polticas pblicas.
A investigao e a anlise das redes de relaes permite, por sua vez, extrapolar os
limites da Corte como espao exclusivo do poder imperial. Sob esse aspecto, cabe lembrar
que o processo poltico em nvel regional ou local no se desenvolvia como um simples
reflexo da poltica central, mas apresentava uma histria e uma dinmica prpria, que
tinham razes mais remotas no perodo colonial e eram influenciadas diretamente por suas
especificidades e pelas diferentes conjunturas locais. Tambm no mbito local as relaes
entre

grupos,

famlias

faces

polticas

tinham

de

ser

refeitas

mantidas

permanentemente.
Alm disso, tais relaes com freqncia extrapolavam as fronteiras provinciais,
promovendo o estabelecimento de amplas redes polticas e econmicas que ligavam
diversas regies, influenciando, por sua vez, a composio de foras no poder central.
Assim, quanto oposio entre a autoridade central e provncias e poderes locais, ou seja,
entre centro e periferia, preciso considerar todos os aspectos que envolveram o processo

histrico de centralizao e formao do Estado imperial como resultado de uma relao

dinmica e recproca entre elites governantes e poderes locais, pela considerao da
continuidade que esse relacionamento apresentava.
Tais aspectos demonstram ainda que o grupo que chegou cpula da administrao
imperial no era um grupo homogneo, que teria assumido o Estado e do centro do poder
dava execuo a um projeto poltico fechado. necessrio, assim, levar em conta a
pluralidade e diversidade dos interesses ali representados. De fato, quanto composio
dessas elites, cabe ressaltar, por exemplo, que grandes fortunas se formaram e foram
mantidas independentemente da economia cafeeira, ou ao menos que dela no dependiam
diretamente, correspondendo a estratgias e interesses especficos ligados ao grande
comrcio e s atividades financeiras, que no necessariamente se faziam representar por
uma elite intelectual letrada ou pelos dirigentes ligados a uma classe senhorial que pudesse
ser identificada diretamente com os proprietrios de terras e escravos.
As elites encontravam-se, efetivamente, unidas por suas amplas teias de
relacionamentos que, como tal, reuniam mltiplos interesses. Quando se acompanha as
carreiras profissionais observa-se que mesmo a circulao em diferentes cargos
administrativos e jurdicos, localizados em diversas regies do pas, deu-se em geral pelo
prprio poder das redes s quais pertenciam considerando-se ainda as bases eleitorais
locais e a composio e relao de foras nas assemblias provinciais e municipais , o
que permitia a reproduo de suas ligaes familiares ou a constituio de novos laos,
garantindo a ampliao de suas alianas estratgicas na direo de diferentes setores.
Os indivduos reunidos no Conselho de Estado detiveram efetivamente o poder de
deciso sobre os destinos do pas e o exerceram atravs das principais instituies
governamentais, e a partir de aes cotidianas de regulamentao e controle do aparato
jurdico-administrativo, que inclua no apenas a elaborao e a interpretao da lei, mas
ainda a definio dos trmites e dos ritos administrativos, bem como a distribuio e
definio de privilgios, cargos e competncias, para os quais as aes estratgicas de
negociao no interior das redes exerceram papel fundamental 7 .

Entretanto, cabe ressaltar que a considerao da importncia poltica das redes de

relacionamento no significa que essa ao possa se resumir na imposio de prticas
clientelares e de troca de favores, e nem estas prticas podem ser entendidas como
determinantes do tipo de Estado e sociedade poltica que se constituiu no perodo. preciso
considerar toda a complexidade do jogo poltico quando se olha no exclusivamente do
centro, mas a partir das diferentes regies; quando se contempla no simplesmente a ao
do Estado e de suas instituies, mas o papel desempenhado pelos indivduos e suas redes
de relaes, suas estratgias de negociao dentro e fora do aparelho estatal, suas
crenas, idias e tradies; quando se observa no apenas a poltica em seu nvel macro,
mas tambm as pequenas aes regulares e cotidianas que vo dando forma e
consolidando a extenso do poder central.
Partindo-se do pressuposto de que elites podem ser identificadas como tal porque
tm sempre como objetivo assim se manterem, controlando ao mximo o capital, seja ele
poltico, econmico, social, elas necessitam desenvolver estratgias e estarem atentas para
fazerem as alianas mais convenientes a esse fim, e essa convenincia flutua de acordo
com as conjunturas. O exerccio da poltica significava, assim, uma dinmica permanente de
estratgias de manuteno da hierarquia social, do poder econmico e poltico, de suas
fortunas, seus cargos, e seu status e influncia social.
A complexidade crescente da poltica que se desenvolve ao longo do perodo
imperial, com as reformas administrativas, as definies e organizaes de funes e
atribuies dos cargos, colocava novos impasses a essa cultura, na medida em que
comeavam a se firmar as idias abolicionistas e o iderio republicano que, por meio do
questionamento das bases do sistema, contriburam diretamente para o fim da monarquia
constitucional.
Nesse processo as foras que atuavam nessa sociedade, fossem representantes de
antigas porm atuantes oligarquias regionais, que procuravam manter o controle sobre a
poltica e a economia no nvel local, fossem as elites comerciais e financeiras, fossem os
membros da alta cpula do poder, encontravam-se envolvidas numa ampla teia de

relacionamentos pessoais e estratgicos que norteavam ou influenciavam a formao das

redes de poder.
1
A formao do estado nacional aqui est sendo considerada como um processo contnuo e permanente e,
como tal, imbuda do carter dinmico que o termo sugere. Nesse sentido, ver principalmente a idia de
processo em Norbert Elias, ou seja, como algo que confere continuidade s descontinuidades, e cujo sentido no
est dado natural e intencionalmente, a priori, mas se constri permanentemente; trata-se de compreender o
processo no como Evoluo, mas como Histria. Ver Norbert Elias, Processes of State formation and Nation
th
building. In Transactions of the 7 World Congress of Sociology 1970, vol.3. Sofia: ISA, 1972. p. 274-84. Ver
tambm, do mesmo autor, O Processo Civilizador. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Ed., 1993. v.2 Formao do
Estado e Civilizao; Charles Tilly. Coero, capital e estados europeus. 990-1992. So Paulo: EDUSP, 1996.
cap. 1, e Charles Tilly. Reflections on the history of european state-making. In: Charles Tilly (org). The Formation
of National States in Western Europe. Princeton: Princeton University Press, 1975.
2
Sobre a noo de rede, ver Barth, F. Scale and Network in Urban Western Society, In: Scale and Social
Organization, e Process and form in social life: selected essays of Fredrik Barth. London: Routledge and Kegan
Paul, 1981; Giovanni Levi. A herana imaterial: trajetria de um exorcista no Piemonte do sculo XVII. Rio de
Janeiro: Civilizao Brasileira, 2000, cap. VI, e Gabriella Gribaudi, La metafora della rete. Individuo e contesto
sociale, Meridiana, 15, 1992, p. 91-108; Sobre o conceito de elite e suas relaes sociais ver Mauricio Gribaudi.
Introduzione. In: Relazioni sociali e strategie individuali in ambiente urbano: Torino nel Novecento; Giovanni
Busino. Elites et litisme. Paris: Presses Universitaires de France, 1992, e Guy Chaussinard-Nogaret, et al.
Histoire des lites en France du XVIe sicle au XXe sicle: lhonneur, le mrite, largent. Paris, 1991.
3
E. Grendi. Paradossi della storia contemporanea, In Aa. Vv. Dieci interventi sulla storia sociale, Torino:
Rosenberg & Sellier, 1981. p. 73.
4
Angela Barreto Xavier e Antnio Manuel Hespanha. As Redes Clientelares. In Jos Mattoso (dir.) Histria de
Portugal. Lisboa: Estampa, 1998, v.4, O Antigo Regime (1629-1807), A Arquitetura dos Poderes. p. 339.
5
Angela Barreto Xavier e Antnio Manuel Hespanha. As Redes Clientelares. In Jos Mattoso (dir.) Histria de
Portugal. Lisboa: Estampa, 1998, v.4, O Antigo Regime (1629-1807), A Arquitetura dos Poderes. p. 347.
6
A expresso cultura poltica aqui entendida exclusivamente no sentido do conjunto de valores,
comportamentos e formas de conceber a organizao poltica-administrativa, resultado de um longo e dinmico
movimento de interaes e de acumulao de conhecimentos e prticas que se tornam predominantes em uma
determinada sociedade e em um dado tempo histrico, no qual, entretanto, nem ela exclusiva, ou muito menos
definitiva. Entre os diversos autores que procuraram definir o conceito, ver especialmente Serge Bernstein.
Lhistorien et la culture politique. In: Vingtime Sicle, n 35, juillet-septembre. Paris: Presses de la Fondation
Nationale des Sciences Politiques, 1992 e A cultura poltica. In: Jean-Pierre Rioux e Jean-Franois Sirinelli (dir.).
Para uma Histria Cultural. Lisboa: Editorial Estampa, 1998; Jacques Lagroye. Sociologie Politique. Paris: Dalloz,
1991; Pierre Rosanvallon e Patrick Viverett. Pour une nouvelle culture politique. Paris: Seuil, 1971
7
Cabe lembrar que a extenso da atuao do Conselho referia-se a um amplo leque de aes, tais como a
anlise das leis provinciais, que influa diretamente na poltica local, concesses de privilgios e servios,
avaliao de estatutos de companhias, julgamento de conflitos de jurisdio, questes eleitorais, julgamento de
presas e indenizaes, relaes internacionais, denncias de improbidade jurdico-administrativa, anlise e
aprovao de decretos, regulamentos e instrues, recursos de decises judiciais, abusos de autoridades
eclesisticas etc.