Novas Agendas, Novos Desafios

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NOVAS AGENDAS, NOVOS DESAFIOS

Reflexes sobre as relaes entre transferncia
de renda e assistncia social no Brasil 1
Renata Bichir
RESUMO
Para entender as dinmicas recentes da proteo social no

contributiva no Brasil, necessrio analisar no somente o Programa Bolsa Famlia (pbf), mas tambm os desafios de
sua articulao com outras polticas sociais, em particular a poltica de assistncia social. A partir da discusso acerca
das capacidades estatais e dos instrumentos de polticas pblicas construdos para a implementao da agenda de
combate pobreza e considerando o perodo histrico recente (2003-2014), o artigo analisa os processos tangentes e
eventualmente entrecruzados de construo institucional do pbf e do Sistema nico de Assistncia Social (Suas).
PALAVRAS-CHAVE: polticas sociais; capacidades estatais;
intersetorialidade; implementao; assistncia social; Bolsa Famlia
New Agendas, New Challenges: Reflections

on the Relationship Between Income Transfer
and Social Assistance in Brazil
ABSTRACT
In order to understand the current Brazilian non-contributory social policies, it is necessary to analyze not only the Bolsa Famlia Program (pbf), but also the tensions and
challenges in its integration with other social policies, in particular the social assistance policy. Starting with the conceptual discussion of the state capacities that have been built for the implementation of the poverty reduction agenda
and considering the recent historical period (2003-2014), the article analyzes the tangent and eventually intersecting
processes of institutional building of pbf and social assistance policies.
KEYWORDS: state capacities; social policies; social assistance;
intersectorial relations; implementation; Programa Bolsa Famlia.
[1] Este artigo um dos resultados

produzidos no mbito do projeto de
pesquisa Para alm da transferncia
de renda? Desafios da articulao
intersetorial de polticas sociais, o
qual coordeno no mbito do Centro
de Estudos da Metrpole (cem/Cepid/Fapesp) e que conta com recursos
da Fapesp (Processo 2013/07616-7).
Gostaria de agradecer os comentrios e sugestes recebidos de Eduardo Marques, Marta Arretche, Adrian
Lavalle, Arnaldo Lanzara, Luciana
Jaccoud, Elaine Licio, Encarnacin
Com mais de dez anos de existncia, o Programa Bolsa Famlia (pbf) tem sido objeto de grande ateno, seja no debate
acadmicoa partir de diferentes olhares disciplinares, da cincia poltica ao servio social, passando pela economia, psicologia e mesmo
sade pblica e educao, seja no debate pblico. Multiplicam-se
anlises nas mais diversas perspectivas, desde estudos que buscam
explicar sua entrada na agenda de polticas sociais nacionais,2 entender seu desenho institucional,3 seus impactos sobre a reduo da pobreza e a desigualdade no Brasil,4 at estudos na rea de cincia poltica
discutindo os retornos eleitorais advindos do programa.5 O programa
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j conta, inclusive,com livros que sistematizam sua trajetria ao longo

dos ltimos dez anos.6
Este artigo prope uma mudana no foco de anlise usualmente
empregado. Argumenta-se que, para entender as dinmicas recentes
da proteo social no contributiva7 no Brasil, necessrio analisar
no somente o pbf, mas os desafios de sua articulao com outras
polticas sociais, de modo a entender os limites e possibilidades do
sistema de proteo social que vem sendo consolidado nos ltimos
anos, em particular a proteo social voltada para os mais vulnerveis.
O foco deste artigo recai especificamente sobre as articulaes do pbf
com a poltica de assistncia social.
A perspectiva de anlise conjunta dessas polticas segue um debate
iniciado recentemente,como os trabalhos de Jaccoud; Vaitsman, Andrade e Farias; Bichir; Licio; Coutinho; Fonseca e Fagnani; e Styro e
Cunha.8 Da mesma forma, autores preocupados com a dimenso federativa das polticas sociais brasileiras e, em particular, com os desafios
da consolidao do Sistema nico de Assistncia Social (Suas) tm
chamado a ateno para as diferenas, tenses e pontos de contato entre
o pbf e as polticas de assistncia social, ambos desenhados e geridos
nacionalmente pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome (mds).9 Autores prximos ao campo da assistncia social tambm tm refletido sobre o pbf como um benefcio assistencial, problematizando as diferenas entre a separao institucional da assistncia
social a cargo da Secretaria Nacional de Assistncia Social (snas)
e da transferncia de renda sob a responsabilidade da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (Senarc) dentro do mds.10 Essa discusso aparece ainda nos estudos que abordam a intersetorialidade no pbf.11
Alm disso, essa ampliao de foco relaciona-se com as anlises que abordam os desafios da articulao da seguridade social no Brasil12 e tambm
com a perspectiva referente aos novos modelos de bem-estar social.13
Este artigo procura desenvolver e aprofundar alguns eixos de discusso apresentados em Bichir14 a respeito dos instrumentos de polticas pblicas e mecanismos de regulao e coordenao federativa
desenvolvidos para garantir padres nacionais mnimos na implementao dopbf, a partir de forte induo federal de aes municipais.
Em Bichir15 procurei analisar os mecanismos federais de coordenao
vertical do pbf com destaque para o Cadastro nico16 e o ndice de
Gesto Descentralizada (igd) e tambm as condies de implementao do mesmo no plano municipal considerando os casos de
So Paulo e Salvador. O estudo mostrou que o processo de implementao do pbf afetado no s por seu desenho institucional, definido
no plano federal, mas tambm pelas diferentes capacidades institucionais disponveis no plano local. Por sua vez, em Bichir17 abordei o
processo de construo de capacidades estatais para a implementao
Moya, Maria Clara Oliveira e Gabriela Brettas.

[2] Almeida, 2005; Coelho, 2012;
Leite; Peres, 2012.
[3] Soares; Styro, 2009; Bichir,
2010; 2011.
[4] Medeiros; Brito; Soares, 2007;
Neri, 2007; Soares et al., 2006.
[5] Nicolau; Peixoto, 2007; Licio;
Renn; Castro, 2009.
[6] Castro; Modesto, 2010; Campello; Neri, 2013.
[7] Outros pilares importantes da
proteo social no contributiva, que
no sero abordados neste texto, so
o Benefcio de Prestao Continuada
(BPC), igualmente no mbito da poltica de assistncia social, e tambm
a aposentadoria rural (que pode ser
considerada semicontributiva), no
mbito da previdncia social.
[8] Jaccoud; Hadjab; Chaibub, 2009;
Jaccoud, 2013; Vaitsman; Andrade;
Farias; 2009; Bichir, 2011; 2015; Licio, 2012; Coutinho, 2013; Fonseca;
Fagnani, 2013; Styro; Cunha, 2014.
[9] Franzese, 2010; Bichir, 2011; Licio, 2012.
[10] Sposati; Cortes; Coelho, 2013;
Silva; Yazbek; Di Giovanni, 2007;
Colin; Pereira; Gonelli, 2013.
[11] Monnerat; Souza, 2011; Silva,
2013.
[12] Fonseca; Fagnani, 2013.
[13] Draibe, 2007; Draibe; Riesco,
2011; Kerstenetzky, 2012.
[14] Bichir, 2011; 2015,
[15] Bichir, 2011.
[16] O Cadastro nico foi criado em
julho de 2001, visando unificar o cadastro de diversos programas sociais.
Alm do pbf, diversos programas
federais e municipais utilizam o cadastro. Para uma discusso recente
acerca dos limites e possibilidades da
utilizao do Cadastro nico por diferentes programas sociais, ver Licio
et. al, 2015.
[17] Bichir, 2015.
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[18] Arretche, 2012; Vazquez, 2014.
[19] As polticas de desenvolvimento social a cargo do MDS abrangem

tambm a segurana alimentar e
nutricional e outras iniciativas de
polticas criadas aps 2011 para a
populao extremamente pobre, no
bojo do Plano Brasil Sem Misria. Essas demais reas no sero abordadas
neste texto.
[20] Silva; Yazbek; Di Giovanni,
2007.
[21] Agradeo a todos aqueles que

forneceram preciosas informaes
para essa pesquisa, bem como o apoio
do Ipea para realizao de parte dessas entrevistas. As interpretaes
aqui apresentadas so de minha
responsabilidade e no representam,
necessariamente, a viso institucional desses entrevistados.
de polticas federais de desenvolvimento social particularmente

assistncia social e transferncia , analisando o caso brasileiro em
perspectiva comparada com Argentina e frica do Sul. Neste artigo o
foco recai sobre o governo federal, com uma perspectiva mais abrangente de entendimento do pbf no mbito do Suas. O foco no governo
federal justifica-se pela centralidade desse nvel de governo na definio das principais diretrizes dessas polticas, em consonncia com os
processos de centralizao decisria e desenvolvimento de mecanismos de induo de aes observados em outras polticas sociais, como
educao e sade.18
A partir desse foco analtico, possvel identificar processos paralelos e eventualmente entrecruzados de construo de capacidades para operao da transferncia condicionada de renda e para a
consolidao da poltica de assistncia social. Se esses dois pilares
da poltica de desenvolvimento social brasileira19 consolidam-se
a partir de dinmicas prprias e so incorporados separadamente
nova institucionalidade criada com o surgimento do mds em
2004,20 percebe-se no perodo recente importantes processos de
aproximao (tensa, negociada, com avanos e retrocessos) entre essas duas reas, gerando transformaes nas agendas setoriais. Para
compreender essas relaes, argumenta-se que importante analisar os instrumentos de polticas e capacidades desenvolvidos nessas duas reas ao longo do tempo e diante de agendas cada vez mais
ambiciosas inclusive em termos de articulao intersetorial ,
levando-se em considerao, tambm, os legados de cada uma das
reas, a natureza mais ou menos programvel daquilo que entregue populao, bem como os dilemas especficos que se desenrolam no nvel federal responsvel pela macrorregulao do pbf e
da poltica de assistncia e no plano municipal, a cargo da implementao das aes. Desse modo, a reflexo proposta neste artigo
pretende contribuir para o debate recente acerca da implementao
de polticas sociais no contexto federativo brasileiro.
O artigo baseia-se em reviso da bibliografia e de normativos federais pertinentes, e tambm em entrevistas semiestruturadas realizadas em Braslia. Entre maio e julho de 2013 foram realizadas dezoito
entrevistas com burocratas de alto escalo do mds e especialistas em
polticas sociais do Ipea.21 Alm desta introduo, o artigo composto
por mais trs sees. A prxima seo apresenta o arcabouo analtico
do artigo, com nfase nos conceitos de capacidades estatais e instrumentos de polticas. A terceira seo apresenta as trajetrias recentes
da transferncia de renda e da assistncia social no Brasil, com nfase
nos processos de construo de capacidades. A quarta seo aborda
as tenses e as articulaes recentes entre essas polticas. Por fim, so
apresentadas as consideraes finais.
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ARTICULAO DE AGENDAS SOCIAIS:

DESAFIOS, CAPACIDADES E INSTRUMENTOS22
Compreender as possibilidades de articulao entre polticas e

programas sociais e de combate pobreza analiticamente pertinente em contextos de baixa consolidao dos sistemas de proteo
social. A despeito do avano em diferentes pilares da proteo social contributivo, no contributivo e tambm o pilar da equidade,
segundo Jaccoud23 e mesmo no mbito da consolidao de alguns
sistemas nacionais de polticas sociais,24 o Brasil ainda no dispe
de uma teia institucional de articulao entre esses sistemas de polticas que garanta slidos e permanentes circuitos de incluso social,
necessrios em um pas marcado por desigualdades persistentes,
nos termos de Tilly.25
No plano analtico mais prximo s estratgias de gesto das polticas sociais, ganha espao crescente a discusso acerca da intersetorialidade, conceito que abrange desde as relaes entre diferentes
reas do governo envolvidas com a questo social at relaes entre os
setores governamental e no governamental.26 A literatura que aborda essa temtica parte do pressuposto de que problemas complexos
(wicked problems) e multidimensionais, como pobreza e vulnerabilidade, demandam abordagem integral e polticas intersetoriais.27 Nessa
perspectiva, a pobreza pensada para alm da insuficincia de renda
e inclui diferentes dimenses de vulnerabilidade. O ponto central das
anlises que vo alm da perspectiva normativa muito disseminada
nos estudos, em particular no mbito da administrao pblica e
centram-se em estratgias de implementao e gesto de polticas intersetoriais verificar como esses objetivos de integrao so definidos
pelos setores envolvidos e quais dimenses so compartilhadas entre
as reas desde recursos oramentrios e humanos at finalidades de
ao, passando por formas de monitoramento das intervenes, sistemas de informao etc.28
Utilizar o conceito de intersetorialidade em termos analticos, e
no normativos, implica ir alm da anlise dos objetivos expressos
por programas e polticas em seus desenhos institucionais, normativos e regulamentaes. Em primeiro lugar, devem ser considerados
os desafios essencialmente polticos, e no somente tcnicos ou de
gesto de construo de horizontes comuns de atuao entre distintos setores de governo, seja no nvel federal, seja no nvel municipal,
a partir da interao de atores e comunidades de polticas com diferentes interesses, vises, perspectivas e recursos. A construo poltica de
consensos em torno da articulao intersetorial de polticas sociais
um ponto de partida, mas certamente no um ponto de chegada.
necessrio levar a srio as contingncias e os desafios dos processos de
[22] Esta seo amplia e especifica

alguns argumentos apresentados em
Bichir, 2015.
[23] Jaccoud, 2013.

[24] Arretche, 2012.
[25] Tilly, 2000.
[26] Cunill-Grau, 2014.
[27] Cunill-Grau, 2005; Costa; Bronzo, 2012.
[28] Cunill-Grau, 2014; 2005; Costa; Bronzo, 2012.
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[29] Arretche, 2001; Menicucci,

2006; Faria, 2012.
[30] Jaccoud et al., 2009; Licio, 2012.
[31] A literatura internacional

tambm analisa os programas de
transferncia de renda no mbito de
polticas de assistncia social (Barrientos, 2013).

2007; Bichir, 2011.
[33] O conceito de comunidade de

poltica pblica remete a redes densas e relativamente estveis de atores
que compartilham compromissos em
uma determinada rea de poltica pblica, sentidos e razes de agir (Massardier, 2006).
[34] Vaitsman; Paes-Sousa, 2011;
Dulci, 2012.
[35] Tomazini, 2013.
[36] Partindo do advocacy coalition
framework desenvolvido por Paul
Sabatier, a autora identifica, no mds,
trs coalizes principais em torno
dos programas de transferncia de
renda: renda incondicionada, capital humano e segurana alimentar (Tomazini, 2013).
[37] Muitos dos gestores da Senarc
so ligados carreira de Especialista
em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG).
formulao de agendas e de implementao de polticas pblicas, conforme defendido pelas anlises polticas de polticas pblicas.29 Ou
seja, necessrio analisar no somente a construo da agenda da intersetorialidade, mas se ela se efetiva (e como) em distintos contextos
de implementao.
No caso das relaes entre o pbf e a assistncia social, deve-se
abordar, em primeiro lugar, a pertinncia analtica do conceito de intersetorialidade. Autoras como Jaccoud et al. e Licio30 pontuam que
no seria apropriado utilizar esse termo para caracterizar essas interaes, uma vez que so polticas e programas no campo da assistncia
social, sendo o pbf caracterizado como um benefcio assistencial no
contributivo no mbito da segurana de renda.31 Porm, se no plano
municipal de fato a operao dos programas de transferncia de renda
em geral, e do pbf em particular, est cada vez mais inserida no mbito das organizaes da assistncia social, no se pode dizer que o
mesmo ocorre no plano federal. No contexto histrico brasileiro, os
programas de transferncia de renda surgiram, em sua grande maioria,
fora da institucionalidade da assistncia social, e foram sendo paulatinamente articulados, de forma tensa, no mbito dessa poltica.32
Na prpria conformao do mds foram agregadas distintas reas de
polticas pblicas segurana alimentar e nutricional, assistncia
social, transferncia de renda , operadas por diferentes comunidades de polticas,33 com diferentes culturas organizacionais34 e mesmo
distintas coalizes de defesa.35, 36 Houve, inclusive, uma diviso no
plano organizacional, com a criao de duas secretarias: o pbf, antes
associado Secretaria-Geral da Presidncia, ficou a cargo da Senarc;
ao passo que a assistncia social, que no incio do governo Lula ainda
contava com um ministrio prprio, ficou organizada sob a snas.
Sendo assim, defendo a pertinncia da anlise dos desafios na
articulao entre assistncia e transferncia de renda, considerando
a especificidade dos objetivos dessas reas de poltica social que so
operadas, no plano federal, por uma comunidade de poltica pblicacom forte sentido corporativo, no caso da assistncia social, e, pelo
lado da transferncia de renda, por gestores federais vinculados a
uma carreira bem definida37 e com grande circulao por diferentes
burocracias e polticas federais. Essas distines existentes no nvel
federal que no so simplesmente organizacionais, mas implicam,
por vezes, vises polticas distintas sobre poltica social, pobreza e vulnerabilidade tm consequncias para os processos de implementao desenvolvidos no mbito municipal. Se o nvel federal tem poder
decisrio central na rea de transferncia de renda e uma crescente
centralidade no caso da poltica de assistncia social, os desafios da
construo conjunta de agendas de interveno afetam, sobremaneira,
as possibilidades de efetivao dessas agendas no mbito municipal.
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No mbito das possibilidades de implementao de estratgias

intersetoriais, importante considerar quais instrumentos de polticas
so construdos, com qual finalidade, e a servio de quais agendas.
Sigo Lascoumes e Le Gals,38 os quais definem esses instrumentos
como ferramentas e modos de operao utilizados na produo de
polticas pblicas, tais como regulaes, taxaes, formas de contratao, sistemas de informao, modos de comunicao etc. Esses instrumentos no so neutros, muito pelo contrrio: produzem efeitos e
alteram as polticas pblicas, criam efeitos de verdade e interpretaes
do mundo, independentemente dos objetivos explcitos. Nesse sentido, esses autores criticam vises tecnicistas e ressaltam a dimenso
poltica dos instrumentos de polticas pblicas. No caso da assistncia social e da transferncia de renda, alguns instrumentos de poltica
criados de modo especfico e setorial tm sido compartilhados, desde
sistemas de monitoramento e gesto da informao at tecnologias
sociais complexas e com grande potencial articulador, como o Cadastro nico. A consolidao institucional e normativa, bem como
a articulao e capilaridade de instrumentos de polticas criados em
conjunturas especficas e associados a agendas particulares, podem
auxiliar na construo de capacidades estatais mais permanentes.
A recente retomada da discusso sobre as capacidades estatais
marcada por significativa polissemia, incluindo grande variao conceitual desde abordagens mais genricas at a identificao de diferentes dimenses componentes e grande dificuldade de mensurao do conceito, de modo a evitar argumentos circulares ou a definio
de capacidades estatais a partir dos resultados das polticas.39
Como ponto de partida, destacam-se as contribuies do neoinstitucionalismo histrico, o qual ressalta a relevncia de capacidades
estatais para a configurao e a implementao de polticas pblicas,
enfatizando a autonomia relativa do Estado.40 Exatamente porque
os Estados modernos tm autonomia e interesses prprios, alm de
contar com capacidade para planejar, administrar e extrair recursos
da sociedade, que puderam ser desenvolvidos os modernos programas sociais.41 Segundo essa perspectiva, as prprias capacidades
estatais podem ser medidas pelo grau de burocratizao e de insulamento das burocracias: quanto mais insuladas das influncias da
sociedade, maiores seriam suas capacidades de formulao e implementao de polticas.42 Skocpol43 define capacidade estatal como
a capacidade de um Estado realizar objetivos de transformao em
mltiplas esferas. Para Pierson,44 as capacidades estatais referem-se aos recursos administrativos e financeiros disponveis para moldar intervenes de polticas. Ademais, essa perspectiva reconhece
que pode haver grande variao nas capacidades estatais de acordo
com as diferentes reas de poltica, como no caso do sucesso da po-
[38] Lascoumes; Le Gals, 2007.
[39] Cingolani, 2013.
[40] Skocpol, 1985; Weir; Orloff;

Skocpol, 1988; Pierson, 1995; Thelen;
Steinmo, 1992.

[43] Skocpol, 1985, p. 17.
[44] Pierson, 1995, p. 449.
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[45] Skocpol; Finegold, 1982.

[46] Mann, 1986.
[47] Gomide; Pires, 2014.
[48] Pereira, 2014.
ltica agrcola e o fracasso da poltica industrial no contexto do New

Deal norte-americano.45
Por sua vez, Mann46 define capacidade estatal como poder infraestrutural, destacando a capacidade estatal de penetrao nas
estruturas da sociedade para implementar suas agendas. Segundo o
autor, esse tipo de poder estatal seria cada vez mais desenvolvido nas
sociedades modernas, citando como exemplos a capacidade estatal
de taxao dos cidados, a grande quantidade de informaes que
so coletadas e armazenadas a respeito dos mesmos, a capacidade de
garantir a lei em toda a extenso do territrio estatal, a influncia na
economia, alm da proviso de bem-estar por meio de empregos
pblicos, penses etc.
Neste trabalho, entende-se por capacidades estatais o conjunto de recursos (institucionais, humanos, financeiros), tecnologias e
instrumentos de polticas que so articulados de modo variado e
com diferentes resultados, no necessariamente positivos, como
nas abordagens mais normativas , visando definio de agendas, formulao e implementao de polticas pblicas. Avanando a
partir da conceituao elaborada por Gomide e Pires,47 considera-se
neste artigo que o conceito de capacidades abarca dimenses tcnicas
e administrativas (tais como existncia de rgos e agncias com autoridade e alguma autonomia para formulao e implementao; disponibilidade, perfil e capacitao de recursos humanos; disponibilidade
de recursos financeiros; instrumentos de regulao e transferncia de
recursos) e tambm dimenses polticas e relacionais como formas
de coordenao entre reas governamentais e reas governamentais
e no governamentais; construo de coalizes de apoio e formas de
construo de legitimidade para as agendas propostas.
O conceito de capacidades estatais no deve ser compreendido
de maneira essencialista e muito menos a-histrica. Nesse sentido,
importante analisar a variao nas capacidades estatais de acordo com mudanas nas agendas polticas ao longo do tempo. O que
foi considerado capacidade estatal em um determinado contexto
poltico-institucional pode vir a ser obstculo no momento seguinte, considerando-se o amadurecimento desses programas e os novos
objetivos e desafios colocados para os mesmos no mbito das agendas
governamentais. Alm da dimenso histrica, importante considerar a dimenso relacional do conceito de capacidades estatais, como
ressaltado por Pereira,48 em sua anlise sobre o caso de Belo Monte.
Isso implica considerar tambm os padres de interao entre rgos
do governo e, em particular, entre diferentes burocracias.
Autores preocupados com os dilemas da coordenao no caso do
pbf tm ressaltado a importncia das redes de relao entre burocratas, constitudas tanto a partir da formao em carreiras especficas
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quanto a partir da circulao destes entre diferentes ministrios e rgos da administrao pblica federal.49 Em linha com essa perspectiva, ressalta-se que entender a construo e a transformao de agendas
para o pbf e a assistncia social passa por reconhecer a importncia
da circulao das burocracias em particular entre diferentes rgos
do Executivo federal e de suas interaes troca de informaes,
emulao de procedimentos e normativos, aprendizados e costura de
novas agendas e implementao de decises conjuntas. Essa dimenso relacional foi bastante ressaltada nas entrevistas como um instrumento informal para garantir coordenao entre diferentes setores do
prprio mds e entre este e ministrios parceiros.
A presena ou ausncia dessas dimenses de capacidade estatal, e
como esto articuladas, so critrios mobilizados nas prximas sees para compreender as transformaes recentes nas agendas da
transferncia de renda e assistncia social, considerando-se os arranjos institucionais desenvolvidos para sua implementao e sua variao ao longo do tempo, com nfase ao perodo 2003-2014.
[49] Silva, 2013; Oliveira; Lotta,

2015; Bichir, 2015.
CONSTRUO DE CAPACIDADES NA ASSISTNCIA SOCIAL

E NA TRANSFERNCIA DE RENDA NO BRASIL
Tanto no caso da transferncia de renda, com arranjo marcadamente mais centralizado, quanto no caso da poltica de assistncia
social, que historicamente se estruturou de modo bastante descentralizado, cada vez mais significativo o papel decisrio e de regulamentao do governo federal. principalmente a burocracia federal
do mds que define as principais regras para a estruturao das aes
de estados e municpios ainda que, no caso da assistncia social,
essas regras sejam construdas de modo negociado e pactuado com
estados e municpios e com atores da sociedade civil, em arenas institucionais construdas com esse propsito, com destaque para o
Conselho Nacional de Assistncia Social (cnas) e as Comisses
Intergestores Bipartite (cib) e Tripartite (cit) , ao passo que a
transferncia de renda se estrutura a partir de um processo decisrio
mais insulado.
Analisar a organizao federal dessas reas e seus processos de
construo de capacidades importante tambm para entender o que
acontece no plano local: autores tm ressaltado a relevncia das regras
formais, dos mecanismos de induo e cooperao federativa e das
agendas polticas definidas no plano federal para compreender dinmicas locais de transferncia de renda e assistncia social, mesmo em
um contexto de grande diversidade de capacidades locais para a implementao dessas aes.50 Nesse sentido, estudar essas dinmicas
no mbito da transferncia de renda e da assistncia social contribui
[50] Palotti; Costa, 2011; Bichir, 2011;

Styro; Cunha, 2014.
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[51] Arretche, 2012; Vazquez, 2014;

Gomes, 2009; Bichir, 2011.
[52] Costa; Bronzo, 2012.
[53] Licio, 2012.
[54] Houtzager, 2008; Fleury, 2007;

Dulci, 2012.
[55] Lobato, 1998; Fonseca, 2001;

Lavinas, 1998.
para o debate mais amplo no mbito da cincia poltica acerca dos instrumentos, mecanismos e incentivos para coordenao federativa de
polticas sociais.51
Alm do contraste entre prticas e aes muito antigas com experincias que se iniciam no Brasil em meados da dcada de 1990,
outra dimenso que diferencia a assistncia e a transferncia de
renda a prpria natureza das aes desenvolvidas. No caso da
assistncia social, temos uma poltica pblica em consolidao a
partir da contraposio ao legado histrico marcado por filantropia,
caridade, assistencialismo e primeiro-damismo ou seja, um passado muito recente marcado no s por incapacidade estatal, mas
mesmo ausncia do Estado, em especial na proviso dos servios.A
assistncia social reforada no contexto da mobilizao histrica
dos profissionais desse campo e de movimentos sociais pela prpria constituio da assistncia como poltica pblica, definida pela
Constituio de 1988. Considerando a natureza da poltica, temos
servios diversos voltados s famlias e benefcios eventuais e continuados, em uma lgica universalista de atendimento a populaes sujeitas a diferentes dimenses de vulnerabilidade social, e no somente
insuficincia de renda. A natureza desses servios assistenciais, centrados em interaes com famlias vulnerveis, muito menos programvel em termos de graus de previsibilidade, padronizao
ou rotinizao, por meio de instrumentos diversos do que ocorre
no caso da transferncia de renda (alta programabilidade, baixa interao com os usurios e gesto centralizada) , e, como nos lembram Costa e Bronzo,52 essas diferenas afetam as possibilidades
de construo de capacidades e de horizontes comuns de atuao.
Por sua vez, os programas de transferncia de renda surgiram no
Brasil geralmente fora da institucionalidade da assistncia social,
sendo essas duas reas caracterizadas por diferentes comunidades
de polticas e at epistmicas.53 Diversos autores apontam a relativa autonomia das burocracias inicialmente responsveis por esses
programas em relao burocracia tradicional da assistncia.54 Sua
construo muito mais recente, remonta s experincias municipais nos formatos bolsa escola ou renda mnima iniciadas em
meados dos anos 1990.55 No caso especfico do pbf, temos benefcios monetrios transferidos diretamente para os beneficirios a
partir de critrios de insuficincia de renda e composio familiar,
associados a condicionalidades que implicam, cada vez mais, a articulao com as reas de educao, sade e assistncia (especialmente no acompanhamento familiar das famlias que no conseguem
cumprir as condicionalidades de sade e educao), alm de outros
programas complementares, especialmente depois do advento do
Plano Brasil Sem Misria (pbsm), que ser abordado adiante.
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Se essas trajetrias surgem de modo relativamente autnomo, no

perodo recente assistimos a uma aproximao crescente de agendas,
inclusive no mbito federal. Anlises realizadas a partir do pbf mostram que os objetivos do programa foram sendo progressivamente
ampliados, passando da preocupao com a boa focalizao e a ampla
cobertura nas populaes mais pobres para objetivos mais ambiciosos ligados formao de uma rede de proteo social para os mais vulnerveis, entendidos para alm da insuficincia de renda. Essa agenda
mais ampla para a transferncia de renda passa a depender, cada vez
mais, de instrumentos e institucionalidades desenvolvidas no mbito
da assistncia social. Pelo lado da assistncia social, anlises sobre o
processo recente de consolidao do Suas demonstram, cada vez mais,
importantes sinergias entre instrumentos e mecanismos desenvolvidos no mbito do pbf como o Cadastro nico e instrumentos
desenvolvidos no seio da poltica de assistncia, tais como equipamentos pblicos bastante capilares (os Centros de Referncia em Assistncia Social Cras), a sistemtica de acompanhamento familiar
de famlias vulnerveis, bem como espaos institucionais para participao e controle social os conselhos municipais de assistncia
social e arenas de negociao e pactuao federativa de agendas
cnas e cit, em particular. Alguns marcos histricos importantes nas
trajetrias da assistncia social e da transferncia de renda no Brasil,
com nfase em dimenses de capacidades em cada uma das reas, so
apresentados a seguir.
Trajetria recente da assistncia social no Brasil:
em busca da implementao do Suas
O campo da assistncia social no Brasil esteve tradicionalmente
ligado s noes de assistencialismo, caridade, fragmentao e uso
clientelista de aes, baixa responsabilizao do Estado e aes pouco sistemticas realizadas por entidades filantrpicas.56 Ou seja, o
contraponto perfeito noo de capacidade estatal. Com a promulgao da Constituio de 1988, criam-se grandes expectativas transformadoras, especialmente devido ao reconhecimento da assistncia
social como poltica pblica no mbito do trip da seguridade social.
Segundo Yazbek,57 inicia-se o trnsito da assistncia para o campo dos
direitos, da universalizao dos acessos e da responsabilidade estatal. Entretanto, esse trnsito no foi suave nem imediato; ao contrrio,
como pontuado por Almeida,58 a reforma efetiva da rea da assistncia
social ocorreu aps as transformaes de outras reas de poltica social, como sade e educao.
Como assinalam Silva, Yazbek e Di Giovanni,59 a despeito dos
esforos iniciais de regulamentao da rea da assistncia social, o
[56] Almeida, 1995.
[57] Yazbek, 2004.
[58] Almeida, 1995.

2007.
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[60] Lavalle; Barone, 2015.
incio dos anos 1990 foi um contexto desfavorvel para a discusso

de propostas de redistribuio de renda e combate pobreza, dada
a conjuntura de recesso econmica, inflao, alm das preferncias
de polticas do presidente Collor, que vetou o primeiro projeto de lei
da Lei Orgnica da Assistncia Social Loas, sancionada por Itamar
Franco em 1993 (Lei n. 8.742, de 1993). A preocupao central da Loas
era a superao do modelo assistencialista e a introduo de mecanismos participativos de deciso, alm de instituir os princpios centrais
do Suas e tambm o Conselho Nacional de Assistncia Social (cnas)
e o Fundo Nacional de Assistncia Social (fnas). Um dos importantes efeitos da Loas foi a difuso de conselhos municipais de assistncia
social, conforme pode ser inferido a partir de trabalho realizado por
Lavalle e Barone.60 Esses autores mostram os efeitos da induo federal na expanso de conselhos gestores de polticas pblicas, incluindo
os conselhos municipais de assistncia. A disseminao desses conselhos pode ser considerada um indicador de construo de capacidades
no nvel municipal, de modo articulado com os esforos de construo
de um sistema nacional de poltica tambm no mbito da assistncia.
Algumas importantes medidas foram iniciadas no governo fhc
(1995-2002) como a regulamentao do Fundo Nacional de Assistncia Social e a criao do Fundo de Combate e Erradicao da
Pobreza, por meio da Emenda Constitucional n. 31, de dezembro de
2000. Essas duas iniciativas foram centrais em termos de construo de capacidades de financiamento das aes de assistncia, bem
como instituio de mecanismos de repasse de recursos para estados e municpios.
A partir do governo Lula (2003-2010), no bojo de uma agenda de
polticas sociais voltada para o combate pobreza e desigualdade, a
assistncia social avana na sua institucionalizao, e os programas
de transferncia de renda ganham escopo, articulao e visibilidade.
Com a criao do mds, em 2004, algumas dimenses de capacidade
so reforadas na rea da assistncia, tanto do ponto de vista das capacidades reguladoras definio mais clara de competncias e responsabilidades entre os nveis federativos, definio de regras de financiamento e criao de indicadores para balizar o repasse de recursos
para estados e, principalmente, municpios quanto da perspectiva
da capacidade de implementao da poltica de assistncia no nvel
local, por meio da criao de equipamentos pblicos da assistncia social, alm do desenvolvimento de importantes arenas institucionais e
de articulao federativa (em particular com alteraes de funes no
cnas e melhor regulamentao do fnas).
Do ponto de vista normativo, a despeito dos avanos representados pela Loas, a implementao de um sistema para a rea da assistncia, o Suas, avana de modo significativo a partir da Poltica Nacional
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de Assistncia Social (pnas), em 2004, e da Norma Operacional Bsica (nob-Suas), de 2005, que se constituem tambm como organizadoras do pacto federativo na rea da assistncia.61 Esses normativos
so essenciais para entender o processo de construo de capacidades
na rea da assistncia social.
A pnas definiu parmetros para a implementao do Suas, definiu os tipos de segurana sob responsabilidade da assistncia
(acolhida, renda, convivncia, autonomia, riscos circunstanciais) e
tambm especificou a organizao de equipamentos pblicos em
todos os municpios como porta de entrada assistncia, separados
de acordo com o nvel de complexidade do atendimento, instituindo
a proteo bsica e a proteo especial.62, 63 No novo modelo preconizado pela pnas, a proteo social passou a contar com equipamentos pblicos responsveis pela prestao de servios bsicos
e articulao de redes de servios socioassistenciais, os Cras, e os
Centros de Referncia Especializado de Assistncia Social (Creas),
destinados proteo especial. A pnas regulamentou ainda os conselhos para o controle social da poltica.
Em seguida, a nob-Suas 2005 detalhou a pnas e instituiu de fato
o Suas, concretizando as deliberaes da iv Conferncia Nacional de
Assistncia Social, realizada em 2003. Foram definidas mais claramente as atribuies de cada esfera de governo e os nveis de gesto,
alm de uma nova sistemtica de financiamento, pautada em pisos
de proteo social bsica e especial e critrios de partilha pautados
por indicadores municipais, incluindo o repasse de recursos fundo a
fundo.64 Segundo Palotti e Costa,65 a definio de critrios objetivos
para as transferncias federais, por pisos de proteo, e a especificao
de parmetros realizada por meio da nob-Suas lograram criar os incentivos para estimular a habilitao dos municpios ao Suas, o que
no tinha sido obtido com a pnas.
Em termos de disponibilidade de recursos financeiros, dos 68
bilhes de reais do oramento total do mds previsto para 2014, 39,3
bilhes foram destinados ao financiamento do Suas trs vezes
mais do que o total de recursos disponibilizados no ano de sua criao, 2005.66
No processo de consolidao do Suas foram desenvolvidas importantes arenas institucionais para pactuao federativa. semelhana
da cit-sus,67 a Comisso Intergestores Tripartite (cit) do Suas foi
constituda como uma instncia de negociao e pactuao de aspectos operacionais da gesto do Suas entre os gestores federal, estaduais
e municipais da assistncia, destacando-se que as decises devem ser
tomadas nessa arena por consenso.68 Participam da cit-Suas o Colegiado Nacional de Gestores Municipais de Assistncia Social (Congemas) representando os municpios; o Frum Nacional de Secretrios
[61] Ipea, 2008.
[62] A proteo bsica, desenvolvida

nos Cras, destinada s famlias em
situao de maior vulnerabilidade
social e pobreza, visando prevenir situaes de risco e fortalecer vnculos
familiares e comunitrios; destaca-se, nesse nvel de proteo, o Programa de Ateno Integral Famlia
(Paif). Por sua vez, a proteo especial
tem como objetivo prover ateno a
famlias e indivduos em situaes
que caracterizam violaes de direitos (abandono, violncia e maus-tratos fsicos e/ou psquicos, abuso
ou explorao sexual, situao de rua,
situao de trabalho infantil, entre
outras),e implementada por meio
dos Centros de Referncia Especializado de Assistncia Social(Creas).
[63] Jaccoud; Hadjab; Chaibub,
2009.
[64] Ipea, 2008; Jaccoud; Hadjab;
Chaibub, 2009.
[65] Palotti; Costa, 2011.
[66] Informaes disponveis em:
http://www.mds.gov.br/saladeimprensa/noticias/2014/janeiro/
ministerio-investira-r-68-bilhoes-em-assistencia-social-em-2014.
[67] Processos de emulao e aprendizado a partir do SUS podem ser
parcialmente explicados, a meu ver,
por dois motivos principais: circulao de burocratas de mdio e alto
escalo pelas burocracias do MDS e
do MS e, no mbito da circulao de
ideias entre comunidades epistmicas (Haas, 1992), pelo fato de muitos
dos gestores da Senarc como Rosani Cunha e da SNAS como
Simone Albuquerque terem formao como sanitaristas.
[68] Franzese, 2010.
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[69] O BPC um benefcio monetrio no valor de um salrio mnimo

concedido a idosos e portadores
de necessidades especiais que tenham renda familiar per capita inferior a de salrio mnimo.
[70] Criado em 2006, o ndice de

Gesto Descentralizada (igd) um
instrumento que garante recursos
adicionais para a gesto municipal,
sendo as transferncias federais
condicionadas qualidade do cadastramento, ao acompanhamento
das condicionalidades e, mais recentemente, adeso dos municpios ao Suas.
[71] Criado pela Portaria n. 337, de 15
de dezembro de 2011, o IGD Suas foi
posteriormente consolidado pela Lei
n. 12.435/2011. Seguindo a mesma
lgica do IGD do PBF, h duas modalidades do indicador (gesto municipal e gesto estadual do Suas), e
o indicador varia de 0 a 1 de acordo
com a qualidade da gesto; quanto
mais prximo de 1, maior o repasse de
recursos federais.
[72] Bichir, 2011.
[73] Gomes, 2009; Vazquez, 2014.
de Estado da Assistncia Social (Fonseas) representando os estados, e

o mds representando o governo federal. Existe tambm a contraparte
estadual, a Comisso Intergestores Bipartite (cib).
Com o novo sistema de financiamento definido pela pnas, a partir de pisos de financiamento, claros critrios de partilha e repasses
fundo a fundo, aumentou significativamente a alocao de valores
federais no mbito municipal, especialmente devido a benefcios monetrios como o Benefcio de Prestao Continuada (bpc)69 e o pbf.
Esse novo sistema de financiamento pode reforar a autonomia dos
municpios, estimulando um dilogo maior entre as diretrizes nacionais e os diagnsticos e necessidades locais, uma vez que os repasses
so pactuados nas instncias tripartites. Por outro lado, h a expectativa de que o novo sistema de financiamento estimule as capacidades
locais, ao reduzir as grandes desigualdades na alocao de recursos
municipais e estaduais por meio da definio de pisos de financiamento para servios assistenciais obrigatrios, visando garantir equipamentos e equipes para as ofertas.
Nesse contexto de discusso das melhores formas de repasse de
recursos para os municpios, diante da percepo crescente das desiguais capacidades administrativas, financeiras, de recursos humanos destes na proviso dos servios da assistncia e tambm
nas atividades associadas ao pbf (como cadastramento de famlias
e acompanhamentos de condicionalidades), iniciam-se discusses
conjuntas entre Senarc e snas para definio de um mecanismo de
repasse de recursos, que viria a se tornar o igd do pbf70 em 2006,
sendo seguido pelo igd do Suas em 2011.71 Conforme entrevistas
realizadas com burocratas de alto escalo da Senarc e da SNAS, inicialmente havia expectativa de um indicador nico para as duas reas,
mas presses dos rgos de controle particularmente a Controladoria Geral da Unio (cgu) pela maior institucionalizao do
instrumento (regulamentado incialmente como portaria) e a maior
maturidade do indicador desenhado inicialmente pela Senarc levaram separao desses instrumentos. Como discutido em Bichir,72
esse instrumento de repasse de recursos, a partir de indicadores de
qualidade da gesto municipal, funciona como um mecanismo indutor de patamares mnimos de uniformidade na implementao das
polticas de assistncia social e transferncia de renda, semelhana
de instrumentos desenvolvidos na rea da sade e da educao.73
O processo gradual de construo institucional do Suas culminado pela promulgao da Lei n. 12.435/2011, a chamada Lei do
Suas, que aps anos em discusso no Congresso atualizou a Loas e
consolidou os principais princpios desse sistema. Nesse processo
observa-se a crescente responsabilizao do Estado como provedor
de proteo social no contributiva, inclusive por meio da expanso
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e capilaridade crescente da rede de equipamentos pblicos. H mudanas nas relaes entre o Estado e entidades privadas provedoras
de assistncia social, com regulamentaes e definio de parmetros
mnimos para a prestao de servios, visando superar a execuo fragmentada e assistencialista dos servios, alm da falta de regularidade
da oferta. No Suas, prev-se que as aes privadas sejam integradas
dentro do sistema pblico, sendo a rede socioassistencial integrada
por entes pblicos e privados.74 No contexto de crescente regulamentao das entidades privadas que prestam servios socioassistenciais
nos municpios, cabe ressaltar que, desde 2009, o cnas trocou sua
funo cartorial de emisso de Certificao de Entidades Beneficentes de Assistncia Social (Cebas) por um papel mais relevante na
normatizao da atuao dessas entidades.75 Em 2009, o cnas foi
responsvel pela Resoluo 109, a Tipificao Nacional de Servios
Socioassistenciais, que organiza a prestao de servios em toda a rede
de entidades vinculadas ao Suas.
Alm de processos de normatizao e regulamentao, a construo de capacidades na rea da assistncia tambm passa pela expanso da rede de equipamentos pblicos da assistncia, pela crescente
capilaridade dos Cras e Creas nos municpios brasileiros que pode
ser compreendida como indicador de penetrao infraestrutural, seguindo a definio de capacidade de Mann.76 Dados do Censo Suas
mostram que, em 2013, havia, no Brasil, 7.883 Cras, 2.249 Creas e mais
de 250 mil trabalhadores da rea vinculados ao setor pblico.Por sua
vez, dados dos suplementos da assistncia social realizados na Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (Munic/ibge) nos anos
de 2005, 2009 e 2013 indicam um aumento no nmero de secretarias municipais exclusivas para a rea da assistncia social em 2013,
praticamente todos os municpios tinham alguma institucionalidade
para a rea da assistncia e, destes, 75,4% possuam estrutura na forma
de secretaria municipal exclusiva, e no em conjunto com outra rea de
poltica ou vinculada ao gabinete do prefeito.77 Os resultados da Munic indicam reduo no fenmeno do primeiro-damismo (mas, em
2013, 1.305 municpios ainda tinham a primeira-dama como gestora
da rea de assistncia social); e, ainda, avanos no perfil de escolaridade dos trabalhadores da assistncia (aumento no nmero de gestores
com ensino superior e mesmo ps-graduao).
Ao lado da expanso dos equipamentos, h investimentos na capacitao dos recursos humanos envolvidos com a rea da assistncia social. Em primeiro lugar, destaca-se a nob-rh/Suas, de 2006
(Resoluo cnas n. 269, de 13 de dezembro de 2006), visando
profissionalizar a gesto do Suas nos trs nveis de governo, especificando parmetros para a atuao de trabalhadores e representantes
das entidades de assistncia social. Mais recentemente, destaca-se o
[74] Jaccoud; Hadjab; Chaibub, 2009.
[75] Cortes, 2015.
[76] Mann, 1986.
[77] IBGE, 2014.
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[78] O PBF est vinculado ao financiamento pblico da assistncia social, garantido pela Constituio Federal. Inicialmente o programa era
financiado pelo Fundo de Combate e
Erradicao da Pobreza, cuja principal fonte tributria era a CPMF. Com
a extino da CPMF em dezembro de
2007, a execuo do programa foi assumida pelo Tesouro Nacional. Em
seguida, dado o contingenciamento
do oramento federal, o PBF tornou-se despesa obrigatria na Lei de Diretrizes Oramentrias (De Lorenzo, 2013).
[79] Informaes disponveis em:
http://politica.estadao.com.br/
noticias/geral,dilma-turbina-gasto-social-no-orcamento,1109345.
[80] Kerstenetzky, 2013.
[81] Barrientos, 2013.
[82] Soares; Styro, 2009.
Programa Nacional de Capacitao do Suas CapacitaSuas, institudo pelo cnas em 2012 (Resoluo n. 8, de 16 de maro de 2012). O
objetivo do CapacitaSuas criar uma Rede Nacional de Capacitao
e Educao Permanente para a formao dos profissionais do Suas
(incluindo a rede governamental e no governamental), por meio de
editais firmados pelo mds com instituies de ensino superior que
ficam responsveis pelas capacitaes.
Do ponto de vista do monitoramento da implementao do
Suas e do conhecimento das capacidades locais, em particular da
gesto municipal para operao da rede socioassistencial, ressalta-se a criao do Censo Suas. Iniciado em 2007 como Censo Cras
e regulamentado desde 2010 como Censo Suas, trata-se de um
levantamento eletrnico de informaes organizado pela snas e
pela Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (Sagi), do mds.
A partir de dados fornecidos por rgos gestores da assistncia e
conselhos municipais e estaduais da assistncia, tem-se um panorama detalhado da organizao dos servios e benefcios, alm da
disponibilidade de recursos humanos, formas de financiamento da
poltica, entre outros aspectos. Por sua vez, essas informaes viram
indicadores sintticos que balizam as atividades de planejamento
e mesmo estratgias de financiamento e estmulos a novas aes
definidas pela snas.
A despeito da construo de capacidades em diferentes frentes, em particular no nvel federal, so muitos os desafios a serem
enfrentados na consolidao do Suas. Esses desafios passam no
somente pela construo de capacidades nos trs nveis de governo,
mas tambm pela possibilidade de construo poltica de agendas
e prioridades comuns.
Trajetria da transferncia de renda no perodo recente
Com um oramento de 24,6 bilhes de reais em 201478 (0,47%
do pib),79 o pbf hoje o maior programa de transferncia de renda
condicionada do mundo, beneficiando, em janeiro de 2015, 13,9 milhes de famlias. O programa cada vez mais se consolida na agenda
brasileira de polticas pblicas, dados os custos polticos e eleitorais
da sua extino o que no significa que alteraes de rumo e de perfil do programa no possam ocorrer ao sabor das preferncias polticas.
Esse ponto particularmente lembrado por aqueles que lamentam a
subinstitucionalizao do pbf, que no um direito constitucional
como o bpc.80 Outros analistas destacam, por outro lado, as vantagens adaptativas de certa margem de manobra para o pbf no garantido como direito constitucional,81 mantendo certos traos hbridos,
como caracterizado por Soares e Styro.82
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Criado em outubro de 2003, a partir da agregao de diversos programas nacionais de transferncia e institucionalizado por meio da
Lei n. 10.836, de 2004, o pbf um programa federal de transferncia
de renda com condicionalidades nas reas de sade e educao. O pbf
compreende a transferncia de benefcios monetrios entre 32 e 306
reais para famlias que tenham renda mensal per capita de at 144 reais,
agregando trs eixos principais: transferncia de renda, condicionalidades e programas complementares.Tendo como critrio de elegibilidade a insuficincia de renda e no a insero no mundo do trabalho,
o pbf diferencia-se de outros programas de transferncia de renda ao
direcionar benefcios tambm para indivduos inseridos no mercado
de trabalho em uma perspectiva de complementao, e no substituio, de renda.
A Senarc responsvel pelas principais normatizaes e regulaes do programa, alm das relaes intersetoriais com os Ministrios
da Sade e da Educao para o gerenciamento das condicionalidades,
bem como progressiva articulao com a snas para definir novos parmetros no acompanhamento dessas condicionalidades. Enquanto
todo o processo decisrio do programa est bastante centralizado no
nvel federal, os municpios so as instncias responsveis pela localizao e cadastramento das famlias com perfil de elegibilidade. Isso
feito, em geral, nos equipamentos pblicos da assistncia social, os
Cras, utilizando o Cadastro nico. Tambm no nvel municipal se realiza o acompanhamento das famlias e gerenciamento das condicionalidades de sade, educao e assistncia social, demandando grandes
esforos e capacidades de coordenao intersetorial.83 Os estados devem apoiar as aes desenvolvidas pelos municpios e auxiliar com capacitaes e diagnsticos, mas esse papel tem sido reconhecidamente
fraco,84 com importantes excees, e vem sendo estimulado pelo governo federal nos ltimos anos, por meio de instrumentos como o igd
na verso estadual igd-e.85
notvel a crescente normatizao do programa: alm da Lei
n. 10.836, de 9 de janeiro de 2004, que consolidoua criao do pbf,
h diversas outras leis, decretos, medidas provisrias, portarias
ministeriais, instrues normativas e instrues operacionais relacionadas ao programa. Uma boa parte dessa normatizao federal
no est consolidada em leis o pbf est muito mais organizado
por meio de instrumentos de gesto criados dentro da burocracia
do mds (especialmente instrues normativas e operacionais), e
mesmo a partir da emulao de normativos de outras burocracias,86
do que por legislao desenvolvida e negociada no mbito do Congresso.87 Essa opo por um maior insulamento decisrio na burocracia do Executivo justificada pelos gestores da Senarc pela maior
celeridade em contraste, inclusive, com o processo decisrio ne-
[83] Paiva; Falco; Bartholo, 2013a.
[84] Segundo Fenwick (2009), o

fato de os governadores terem sido
alijados do processo de consolidao e expanso da cobertura do PBF,
a partir do primeiro governo Lula,
ajuda, inclusive, a explicar o sucesso
do programa, assentado em uma relao direta entre o governo federal e os
municpios.
[85] Bichir, 2011.
[86] Um burocrata de alto escalo
da Senarc, entrevistado em 18 de
junho de 2013, ressalta as vantagens
desses formatos mais flexveis
e geis, ao mesmo tempo que reconhece a presso crescente dos
rgos de controle, em particular da
CGU, para a maior institucionalizao desses mecanismos.
[87] Fernandes, 2014.
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[89] Bichir, 2011.
[90] Bichir, 2011.
[91] Paiva; Falco; Bartholo, 2013a;

Licio et al., 2015.
[92] De Lorenzo, 2013.
gociado e pactuado caracterstico da snas, em instncias como a

cit e o cnas. Muitas decises acerca do pbf so simplesmente
informadas nessas instncias da assistncia, mais do que efetivamente pactuadas entre diferentes atores federativos,88 ainda que, no
perodo recente, a Senarc tenha assento nessas arenas institucionais
da snas. Esse ritmo intenso de normatizao federal do pbf, sem
grandes interlocues com estados e municpios, impe desafios
tanto do ponto de vista das capacidades desses nveis de governo
para absorver essas instrues89 quanto do ponto de vista das novas
e mais complexas agendas de articulao intersetorial.
O pbf tem conquistado ao longo dos anos uma importante institucionalidade, garantida por instrumentos como o Cadastro nico
e o igd. Conforme discutido em Bichir,90 esses instrumentos tm
funcionado como mecanismos de coordenao federativa: enquanto
o primeiro normatiza quem pode e quem no pode participar dos programas, reduzindo espao para discricionariedade no plano local, o segundo regula os repasses de recursos federais para os nveis subnacionais a partir de indicadores de qualidade da gesto municipal. Esses
instrumentos permitem ao governo federal induzir aesmunicipais
cada vez mais coerentes com as diretrizes nacionais para o programa,
produzindo resultados mais convergentes no plano municipal. O Cadastro nico, desenvolvido em relao simbitica com o pbf, alm
de conferir importante musculatura institucional para o programa
permitindo a boa focalizao do mesmo e tambm a identificao
de mltiplas dimenses de vulnerabilidade das famlias, para alm da
renda , serve como registro administrativo para uma variada gama
de polticas sociais.91
De Lorenzo92 elenca algumas dimenses indicativas de capacidade no caso do pbf: desenvolvimento de marcos legais e segurana jurdica; garantia de sustentabilidade financeira; arranjo organizacional
e administrativo no territrio, especialmente capilaridade e utilizao
da rede pblica de equipamentos da assistncia social; intersetorialidade (por meio de acompanhamento e gesto de condicionalidades);
logstica de pagamento dos beneficirios (por meio magntico, utilizando bancos e/ou correspondentes bancrios presentes em todos os
municpios brasileiros); condies polticas para obteno de apoio.
Adicionalmente, destaco o consolidado sistema de monitoramento
e avaliao do programa tanto a estrutura de estudos da prpria
Senarc quanto com uma secretaria voltada especialmente para a avaliao e monitoramento dos programas do mds, a Sagi e o processo
constante de fiscalizao do pbf pelos rgos de controle (cgu, Tribunal de Contas da Unio, entre outros).
Alteraes importantes no arcabouo normativo esto relacionadas com os diferentes objetivos para o pbf ao longo de sua existncia.
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Em sua fase inicial, os objetivos do pbf centravam-se na garantia de

boa cobertura e focalizao, evitando acusaes de utilizao poltica
em um contexto de legitimao do programa na opinio pblica e entre especialistas.Paiva, Falco e Bartholo,93 gestores federais da Senarc,
identificam o perodo de 2003-2010 como momento de consolidao
de duas principais frentes do pbf, a transferncia de renda e o acompanhamento das condicionalidades. Nesse processo de aprimoramento
do programa, ressaltam a importncia do aperfeioamento do Cadastro nico, a criao do igd em 2006, a edio de inmeras normas
sobre acompanhamento de condicionalidades, alm dos esforos
para evitar fraudes. Aps 2010, considerando o alcance dos principais
objetivos desenhados para o programa, Paiva, Falco e Bartholo94 verificam esforos de melhoria operacional. Identificam a inaugurao de
uma nova etapa com o lanamento do Plano Brasil Sem Misria, em
2011. Essa etapa marcada pela meta de aes mais integradas, seja
do ponto de vista intersetorial, seja do ponto de vista federativo. Os
efeitos catalisadores do pbsm para as relaes entre a Senarc e a snas
so abordados na prxima seo.
[93] Paiva; Falco; Bartholo, 2013b.
[94] Paiva; Falco; Bartholo, 2013b.
ARTICULAO ENTRE TRANSFERNCIA E ASSISTNCIA: AVANOS E DESAFIOS
A maior ou menor integrao entre a assistncia social e a transferncia de renda no mbito do mds deve ser entendida, antes de tudo,
a partir das agendas polticas de cada uma dessas comunidades de
polticas que convivem no mesmo ministrio. Nesse sentido, imprescindvel considerar as diferenas em termos de desenho, tempo
de maturidade e grau de consolidao das aes contraste entre um
programa de transferncia de renda com desenho relativamente simples e j regulamentado com um sistema de poltica pblica em implementao e consolidao institucional. Atores especficos, ocupantes
de cargos nas burocracias do mds, desempenharam papel essencial
nessa trajetria de articulao.95
Ainda que construdas por meio de agendas e trajetrias institucionais distintas, cada vez mais a poltica de assistncia social e o pbf
esto articulados. Como observa Coutinho,96 essa imbricao evidente no plano municipal, uma vez que boa parte da gesto municipal do pbf desde o cadastramento at o controle social, passando
pelo acompanhamento das condicionalidades est, na maioria dos
municpios, na rea da assistncia social, e no em uma institucionalidade prpria, como inicialmente planejado por parte da burocracia
da transferncia de renda. Assiste-se a um processo que combina a
utilizao, por parte da rea de transferncia de renda, de capacidades e instrumentos desenvolvidos a partir do estmulo gerado pelo
Suas, com algum grau de compartilhamento de objetivos, horizon-
[95] Esse o caso, por exemplo, do

contraste de perfil entre o ministro
Patrus Ananias, bastante vinculado
comunidade da assistncia social, e
o perfil da ministra Tereza Campello,
mais distante dessa rea. Gestores da
SNAS e da Senarc tambm reconhecem, nas entrevistas realizadas, que
o perfil dos secretrios afeta de modo
significativo essas relaes.
[96] Coutinho, 2013.
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[97] Colin; Pereira; Gonelli, 2013;

Paiva; Falco; Bartholo, 2013b.
[98] Licio, 2012.
[100] Uma exceo bastante recente

a resoluo conjunta entre SNAS e
Senarc na CIT para estruturar aes
de qualificao do Cadastro nico
e do Programa Bolsa Famlia (Resoluo n. 3, de 9 de julho de 2015).
Esse tipo de resoluo e pactuao,
se disseminado, pode inaugurar um
novo padro de interlocuo entre
essas duas reas, permitindo avanar
agendas mais complexas, como a da
articulao intersetorial.
[101] Franzese, 2010, p. 135.
[102] Resoluo CIT n. 7, de setembro
de 2009.
tes e pblicos. No plano federal, se, por um lado, a criao do mds

estimulou aproximaes e pactuaes entre reas com trajetrias
prprias, as relaes entre a Senarc e a snas passam por momentos
de maior e menor aproximao. Mesmo que alguns dos gestores
entrevistados defendam o insulamento decisrio da Senarc em
nome de certa blindagem poltico-partidria, visando manter certa distncia em relao a uma rea percebida como muito corporativa e ainda em processo de definio de rumos e identidades, alm
de garantir celeridade de processos decisrios que passam ao largo
de ampla pactuao federativa, h o reconhecimento de que esse
insulamento desgasta, inclusive, relaes com outras secretarias do
mds, como a prpria snas.
A pertinncia da anlise integrada do processo de institucionalizao do pbf com a trajetria de consolidao e implementao efetiva
do Suas reconhecida, inclusive, por autores vinculados burocracia
federal do programa.97 E no somente devido expanso da rede de
equipamentos pblicos da assistncia social, essencial capilaridade do cadastramento de potenciais beneficirios para o pbf no plano
municipal, mas tambm para: considerao da vulnerabilidade das
famlias para alm da renda; discusso de uma perspectiva integral de
atendimento s famlias; e tambm a efetividade da chamada busca
ativa, que permite ao Estado encontrar as famlias mais vulnerveis
e direcion-las s diversas polticas sociais, reconhecendo a multidimensionalidade da pobreza.
Do ponto de vista das arenas institucionais de deciso e pactuao
federativa, so observadas diferenas marcantes. Licio98 menciona que
o pbf tem que se relacionar tambm com as instncias de deliberao
intergovernamentais verticais (cit) e horizontais (Congemas e Fonseas) construdas pela poltica de assistncia. Entretanto, Franzese99
ressalta que esses espaos da assistncia no so utilizados para pactuao das grandes decises acerca do pbf,100 sendo esse programa
marcado por uma maior centralizao decisria: Enquanto a nacionalizao do Suas constri um padro de relaes intergovernamentais mais cooperativo, a expanso do Bolsa Famlia se sustenta sob
um modelo predominantemente centralizado no governo federal.101
Os esforos de articulao do pbf com a poltica de assistncia social remontam, de maneira institucionalmente mais explcita, ao Protocolo de Gesto Integrada de Servios, Benefcios e Transferncias de
Renda no mbito do Suas.102 Esse protocolo, oriundo das discusses
na cit, prev a oferta prioritria de servios socioassistenciais para as
famlias mais vulnerveis que j so beneficirias do pbf em particular o acompanhamento das famlias que descumprem condicionalidades, considerando sua maior vulnerabilidade , do Programa
de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti) ou do bpc. Segundo Colin,
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Pereira e Gonelli,103 esse protocolo marca o reconhecimento da relao

de interdependncia entre o Suas, o Cadastro nico e o pbf, aspecto
ressaltado tambm por Bichir.104 Entretanto, alguns dos gestores entrevistados, tanto na Senarc quanto na snas, ressaltam os desafios na
implementao desse protocolo, cujos objetivos acabam ficando em segundo plano diante das metas de cadastramento e acompanhamento
de condicionalidades do pbf. Ainda que seja um marco de institucionalizao dessa relao, sua implementao deixa a desejar, conforme
evidenciado em estudo de avaliao contratado pela Sagi/mds.105
Outra dimenso importante da relao entre o pbf e a assistncia
social refere-se ao acompanhamento das condicionalidades associadas ao programa, que ocorrem no plano municipal, em um processo de
articulao entre assistncia, educao e sade. No final de 2012, foram definidas novas regras para o controle das condicionalidades,106
como resultado do processo de amadurecimento institucional do pbf
e das interlocues entre Senarc e snas. Visando reforar acoes intersetoriais para alm de uma perspectiva de punio das famlias,
definiu-se entre as secretarias que nenhuma familia tera o benefcio
cancelado por descumprimento de condicionalidades sem que antes
haja acompanhamento socioassistencial por parte do poder pblico,
visando identificar os motivos que provocaram o descumprimento.
Outro marco importante dessas articulaes o Plano Brasil Sem
Misria (pbsm). Institudo em junho de 2011, o pbsm procura articular diversas aes nas reas da assistncia social, gerao de ocupao
e renda e desenvolvimento agrrio, segurana alimentar e nutricional,
sade, educao, moradia, entre outras, visando promover a incluso
social e produtiva da populao extremamente pobre com renda
mensal per capita inferior a setenta reais. O mds o coordenador desse plano, que intersetorial e interministerial, envolvendo trs eixos
de atuao transferncia de renda, acesso a servios e polticas e
incluso produtiva, urbana e rural , alm de diferentes intervenes,
a cargo de diferentes ministrios.
O pbsm contribuiu para o fortalecimento do Cadastro nico,
uma vez que so essenciais, para as aes planejadas, a identificao e
o encaminhamento do pblico-alvo, estimulando-se as estratgias de
busca ativa. O pbsm gera um efeito catalisador dos usos do cadastro
por muitos outros programas, a cargo de diferentes ministrios. Na
fala de uma entrevistada da Senarc, o cadastro de fato est virando
Cadastro nico de Programas Sociais, como previsto desde 2001107
ainda que haja problemas de desarticulao institucional e fluxos
pouco claros nesse processo. Do ponto de vista da assistncia social, a
demanda gerada por novos cadastramentos estimulou uma discusso
mais profunda sobre as intersees entre transferncia de benefcios
e prestao de servios socioassistenciais. Se, por um lado, a rea da
[103] Colin; Pereira; Gonelli, 2013.
[104] Bichir, 2011.
[105] Brasil, 2011.
[106] Portaria mds n. 251, de 12 de

dezembro de 2012.
[107] Entrevista realizada com gestora da Senarc, em 11 de junho de 2013.
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[108] Vaitsman; Andrade; Farias,

2009; Paiva; Falco; Bartholo, 2013b.
[109] Entrevista realizada com gestor

da SNAS, em 12 de junho de 2013.
[110] Colin; Pereira; Gonelli, 2013.
[111] Paiva; Falco; Bartholo, 2013b,

p. 32, grifo meu.
[112] Entrevista realizada com gestora da Senarc, em 11 de junho de 2013.
assistncia social foi ainda mais sobrecarregada, especialmente no nvel municipal, os gestores entrevistados reconhecem que houve um
afluxo significativo de recursos oramentrios, alm de maior visibilidade para a rea.
interessante notar o efeito de programas e planos que ganham
destaque na agenda governamental sobre a visibilidade de reas de
poltica social historicamente pouco centrais, como a assistncia social. Alguns autores reconhecem os ganhos de legitimidade para a assistncia a partir da grande visibilidade do pbf.108 Entrevista realizada
com gestor federal da assistncia tambm ressalta esse aspecto: O
pbf d uma escala para a assistncia social que nenhuma outra poltica tinha dado na histria desse pas.109 Essa maior visibilidade para a
rea da assistncia ocorre no somente no plano federal, mas tambm
no plano municipal: segundo ele, o pbf gradativamente abriu espao
para prefeitos enxergarem a assistncia social envolvida com algo significante. Esse entrevistado, em linha com a perspectiva da snas explicitada em Colin, Pereira e Gonelli,110 destaca a relao simbitica
entre pbf e o Suas, pontuando a importncia do processo de expanso
dos equipamentos pblicos do Suas, notadamente os Cras, utilizados intensivamente pelo pbf. De modo similar, a institucionalidade
que vai se constituindo com o Suas passa a ser central tambm para o
pbsm, na operao de programas como o Pronatec/bsm, por exemplo.
Por outro lado, ao fazerem um balano da relao entre o pbf, o
Cadastro nico e o Suas, a escolha de termos pelos gestores da Senarc
bastante ilustrativa das distintas vises em questo: O Cadnico e
o pbf, ao contrrio, foram criados sobre a estrutura descentralizada da
assistncia social isto , do (ento) embrionrio Sistema nico de
Assistncia Social (Suas).111 Nota-se que a perspectiva de sobreposio
de estruturas prevalece sobre a perspectiva de integrao de aes. A
frase de uma gestora da Senarc entrevistada denota que tempo e trajetria institucional importam muito nessa relao: O pbf est criado,
o Suas est se criando.112
Em sntese, essa uma trajetria marcada por aproximaes e distanciamentos, com agendas prprias de consolidao que s vezes se
tangenciam e s vezes se afastam.
CONSIDERAES FINAIS
Este artigo pretendeu contribuir para o entendimento da evoluo de algumas polticas sociais no contributivas no perodo recente,
analisando como prioridades definidas na agenda federal de polticas
pblicas, escolhas polticas realizadas no nvel das burocracias federais e mecanismos institucionais e instrumentos de polticas desenvolvidos em torno do pbf e da poltica de assistncia social permiNOVOSESTUDOS 104 maro 2016
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tiram a criao de capacidades. O artigo procurou ressaltar a importncia analtica do olhar conjunto para a transferncia de renda e a
assistncia social, considerando as especificidades de trajetrias, as
diferentes naturezas dos servios e benefcios envolvidos, padres
de estruturao de processos decisrios, bem como as diferentes
caractersticas da articulao entre essas reas no plano municipal
e no plano federal.
Algumas dimenses de construo de capacidades foram destacadas. Do ponto de vista do desenvolvimento normativo, observa-se
grande ativismo das burocracias do Executivo e uma menor interlocuo com o Congresso. Uma parte significativa desse desenvolvimento normativo indica, por sua vez, a preocupao dos gestores
federais com a definio de parmetros mnimos de execuo das
polticas no nvel municipal, bem como com instrumentos indutores da implementao e de repasse de recursos. Nessa mesma linha,
h um grande esforo de regulao das burocracias implementadoras nos municpios.
No mbito da assistncia social, o processo de construo de capacidades estatais passa tanto pela maior participao governamental
na proviso direta dos servios com expanso de recursos humanos
e financeiros, processo de capacitao e formao de quadros quanto pela regulao das entidades privadas, uma importante inflexo em
relao ao legado dessa poltica. Esse processo tambm marcado por
maior centralizao decisria e definio de parmetros nacionais, em
contraponto com a fragmentao histrica desse campo. Entretanto,
esse processo decisrio bastante pactuado tanto no nvel horizontal
relaes entre snas, cnas e fnas quanto no plano vertical, em
instncias de negociao federativa como a cit, em um processo distinto daquele que ocorre no mbito da transferncia de renda. Adicionalmente, observa-se na poltica de assistncia a dimenso do poder
infraestrutural do Estado, a capacidade traduzida em capilaridade,
especialmente por meio da disseminao de equipamentos pblicos
(Cras em especial) nos territrios mais vulnerveis.
Por sua vez, no caso do pbf, nota-se uma ampliao de seus objetivos. Dimenses importantes, como a focalizao e a ampla cobertura do pblico-alvo, foram obtidas por meio de instrumentos como
o Cadastro nico e o igd. Os ganhos de legitimidade e as avaliaes
diversas demonstrando impactos e efeitos do pbf em mltiplas dimenses da vida social dos mais pobres estimularam a consolidao
de alguns eixos do programa, como o aprimoramento de processos
de acompanhamento de condicionalidades de sade e educao, bem
como a articulao com outros programas e polticas, como incluso
produtiva, aps o advento do pbsm em 2011. Com o avano dessas
agendas, alguns instrumentos tornam-se ainda mais relevantes
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Recebido para publicao

em 3 de julho de 2015.
Aprovado para publicao
em 11 de setembro de 2015.
caso do Cadastro nico , e novas dimenses de capacidades so

necessrias, inclusive em outros nveis de governo.
Cada vez mais o pbf utiliza-se de capacidades constitudas no
mbito da poltica de assistncia. Se, por um lado, essa utilizao de
capacidades pode estreitar os vnculos entre essas duas reas do desenvolvimento social, por outro lado o risco de utilizao seletiva de
instrumentos e capacidades desenvolvidos no mbito da assistncia
social bastante presente. Ainda uma questo em aberto entender
o quanto a agenda da assistncia social est sendo estimulada e,
por vezes, at determinada externamente por programas de ampla
visibilidade pblica e poltica, como o pbf e mesmo o pbsm, ou o
quanto se est assistindo a um processo mais simbitico e articulado
de agendas conjuntas.
Se o objetivo de fato avanar na agenda da articulao intersetorial,
a partir de circuitos de integrao social que vo alm da transferncia de renda, incluindo no s programas assistenciais, mas tambm
ampla articulao com polticas sociais universais, os desafios so
muito grandes e devem superar a utilizao seletiva de instrumentos
e capacidades no nvel municipal, bem como avanar nas discusses
e pactuaes no nvel federal. Trata-se da construo poltica de uma
agenda em um campo de disputas e vises distintas sobre as mltiplas dimenses da pobreza e suas formas de enfrentamento, por parte
de comunidades de polticas com vises nem sempre convergentes.
Construir esses consensos possveis passa tanto pelos processos decisrios federais quanto pelos atores relevantes nos nveis subnacionais.
NOVOS ESTUDOS
CEBRAP
104, maro 2016

pp. 111-136
Renata Bichir professora na each/usp e pesquisadora do Centro de Estudos da Metrpole (cem).

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Saiba mais sobre o CEM

Centro de Estudos da Metrpole
O CEM (Centro de Estudos da Metrpole) desenvolve estudos avanados sobre temas

relacionados s transformaes econmicas, polticas e sociais verificadas nas
metrpoles contemporneas, com equipes multidisciplinares e abodagem comparativa.
O CEM intregra os programas Cepid, da Fapesp, e INCT, do CNPq (Ministrio da Cincia
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Novas Agendas, Novos Desafios - Reflexões Sobre As Relações Entre Transferência de Renda e Assistência Social No BR

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Para entender as dinmicas recentes da proteo social no

New Agendas, New Challenges: Reflections

[1] Este artigo um dos resultados

j conta, inclusive,com livros que sistematizam sua trajetria ao longo

Moya, Maria Clara Oliveira e Gabriela Brettas.

112 NOVAS AGENDAS, NOVOS DESAFIOS Renata Bichir

[18] Arretche, 2012; Vazquez, 2014.

[19] As polticas de desenvolvimento social a cargo do MDS abrangem

[21] Agradeo a todos aqueles que

de polticas federais de desenvolvimento social particularmente

ARTICULAO DE AGENDAS SOCIAIS:

Compreender as possibilidades de articulao entre polticas e

[22] Esta seo amplia e especifica

[23] Jaccoud, 2013.

[25] Tilly, 2000.

[26] Cunill-Grau, 2014.

[27] Cunill-Grau, 2005; Costa; Bronzo, 2012.

[28] Cunill-Grau, 2014; 2005; Costa; Bronzo, 2012.

114 NOVAS AGENDAS, NOVOS DESAFIOS Renata Bichir

[29] Arretche, 2001; Menicucci,

[30] Jaccoud et al., 2009; Licio, 2012.

[31] A literatura internacional

[32] Silva; Yazbek; Di Giovanni,

[33] O conceito de comunidade de

No mbito das possibilidades de implementao de estratgias

[38] Lascoumes; Le Gals, 2007.

[39] Cingolani, 2013.

[40] Skocpol, 1985; Weir; Orloff;

[41] Arretche, 1995.

[42] Arretche, 1995.

116 NOVAS AGENDAS, NOVOS DESAFIOS Renata Bichir

[45] Skocpol; Finegold, 1982.

[47] Gomide; Pires, 2014.

[48] Pereira, 2014.

ltica agrcola e o fracasso da poltica industrial no contexto do New

[49] Silva, 2013; Oliveira; Lotta,

CONSTRUO DE CAPACIDADES NA ASSISTNCIA SOCIAL

[50] Palotti; Costa, 2011; Bichir, 2011;

118 NOVAS AGENDAS, NOVOS DESAFIOS Renata Bichir

[51] Arretche, 2012; Vazquez, 2014;

[52] Costa; Bronzo, 2012.

[53] Licio, 2012.

[54] Houtzager, 2008; Fleury, 2007;

[55] Lobato, 1998; Fonseca, 2001;

Se essas trajetrias surgem de modo relativamente autnomo, no

[56] Almeida, 1995.

[57] Yazbek, 2004.

[58] Almeida, 1995.

[59] Silva; Yazbek; Di Giovanni,

120 NOVAS AGENDAS, NOVOS DESAFIOS Renata Bichir

[60] Lavalle; Barone, 2015.

incio dos anos 1990 foi um contexto desfavorvel para a discusso

[61] Ipea, 2008.

[62] A proteo bsica, desenvolvida

122 NOVAS AGENDAS, NOVOS DESAFIOS Renata Bichir

[69] O BPC um benefcio monetrio no valor de um salrio mnimo

[70] Criado em 2006, o ndice de

de Estado da Assistncia Social (Fonseas) representando os estados, e

[74] Jaccoud; Hadjab; Chaibub, 2009.

[75] Cortes, 2015.

[76] Mann, 1986.