Planejamento e Políticas Ambientais de Curitiba: Discutindo A Efetividade Da Ação Pública No Período de 1998 A 2005

Planejamento e polticas ambientais de
Curitiba: discutindo a efetividade da ao

pblica no perodo de 1998 a 2005
Christian Luiz da Silva1
Denis Alcides Rezende2
Harry Alberto Bollmann3
Resumo
O dilema entre crescimento econmico e sustentabilidade ambiental
tem direcionado a controvrsia sobre o papel e a capacidade do Estado
de implementar polticas pblicas ambientais efetivas. Este artigo
objetiva avaliar o planejamento e avaliao da efetividade das polticas
pblicas ambientais de Curitiba de 1998 a 2005. A pesquisa
exploratria, qualitativa e aplicada com anlise dos planos plurianuais
de Curitiba. O Plano de 1998 a 2001 direcionou mais recurso para rea
ambiental (159 milhes de reais), principalmente no planejamento do
uso do solo e no saneamento bsico. De 2002 a 2005 definiu um valor
menor (44 milhes de reais) para esta rea, com aes de preservao
e educao ambiental. Constatou-se a flutuao da qualidade
ambiental, sensivelmente pelo aumento da poluio da gua (ndice de
qualidade da gua aumentou de 0,8 para 1,0 quanto maior pior)
Recebimento: 5/4/2010 Aceite: 30/5/2010

1
Doutor em Engenharia da Produo (UFSC), Professor da Universidade Tecnolgica
Federal do Paran. End: Av. Sete de Setembro, 3165. Curitiba, PR, Brasil. E-mail:
christiansilva@utfpr.edu.br
2
Doutor em Gesto da Tecnologia da Informao, Professor Titular do Mestrado e
Doutorado em Gesto Urbana da Pontifcia Universidade Catlica do Paran - PUCPR Curitiba - Paran Brasil e da FAE Business School. E-mail denis.rezende@pucpr.br
3
Doutor em Recursos Hdricos e Saneamento Ambiental pela Universidade Federal do
Rio Grande do Sul. Professor Titular da Pontifcia Universidade Catlica do Paran PUCPR - Curitiba - Paran Brasil. E-mail: harry.bollmann@pucpr.br
Revista Brasileira de Gesto e Desenvolvimento Regional
59
apesar do aumento da rea verde protegida com novos parques e

bosques.
Palavras-chave: Poltica Pblica Ambiental; Estado; Planejamento e
Controle Oramentrio; Planejamento Municipal; Curitiba
Curitiba environmental planning and

policies: discussing the government public
action effectiveness from 1998 to 2005
Abstract
The dilemma between economic growth and environmental
sustainability has been guiding the controversy on the State role and
capability to implement effective environmental public policies. The
present article evaluate at assessing the Curitiba environmental public
policy effectiveness from 1998 to 2005. The article used an exploratory,
qualitative and applied approach including a case study of the Curitiba
multi-annual plans. The 1998 to 2001 plan addressed most of its
resources to environmental (159 million), especially to soil planning
and basic sanitation. The 2002 to 2005 plan defined a smaller resource
amount (44 million) and addressed environmental preservation and
education mainly. It was observed a worst situation on environmental
quality, mainly concerning water (water quality index increase 0,8 to
1,0 when higher is worst), despite green area increased in this time.
Keywords: environmental public policy; State; budget control and
planning; municipal planning; Curitiba
G&DR v. 7, n. 2, p. 58-89, mai-ago/2011, Taubat, SP, Brasil
60
Introduo
A partir da dcada de 1970 Curitiba inicia uma experincia de
planejamento urbano efetivo, a cabo do IPPUC (Instituto de
Planejamento e Pesquisa Urbana de Curitiba), envolvendo a pesquisa,
planejamento, gesto e implementao do Plano Diretor. Uma dessas
aes foi a criao da Cidade Industrial de Curitiba em que aportou
grandes investimentos estrangeiros e nacionais, constituindo um
importante parque industrial para o municpio. Ao mesmo tempo as
aes envolviam projetos na rea de transporte coletivo, paisagismo
urbano, restaurao e preservao de stios histricos, embelezamento,
implantao de reas de lazer, especialmente bosques e parques,
dando reconhecimento para o municpio, conforme aponta Oliveira
(2001), a cidade modelo de urbanismo.
Nas dcadas de 1980 e 1990, os projetos relacionados rea
ambiental se reforam e Curitiba reconhecida por sua ao
ambiental, culminando em vrios prmios internacionais, como o
recebido em 2010: o prmio Globe Award Sustainable City 2010, do
Globe Forum, entidade sueca que rene empreendedores preocupados
com a sustentabilidade global, cujo premiao destacou as aes do
municpio questo ambiental (GLOBE AWARD, 2010).
Ao tratar da questo ambiental e de aes pblicas nesta rea,
como para Curitiba, cabe destacar, contudo, a complexidade do tema. O
meio ambiente uma complexa interao de ordem fsica, qumica e
biolgica que delimita e interage com o processo de desenvolvimento
socioeconmico para garantia a qualidade de vida de todos os seres.
Uma poltica ambiental municipal, vinculada as diretrizes da Poltica
Nacional do Meio Ambiente, tem o propsito de melhorar, preservar e
recuperar o complexo sistema que permeia a qualidade ambiental
propcia vida, por meio da ao descentralizada do Estado. Como
salienta Pinho e Santana (2001, p. 18) o meio ambiente se constitui
uma das reas mais recorrentes de interveno do poder pblico
municipal..
Contudo, a ao do Estado nem sempre alcana o resultado
efetivo para o meio ambiente. Conforme perfil dos municpios
brasileiros com relao ao meio ambiente, produzido pelo IBGE (2005),
relata-se a inquietao sobre as polticas ambientais municipais
adotadas ao observar que nem sempre as aes mais freqentes vm ao
encontro dos problemas mais apontados que afetaram as condies de
vida da populao.
Neste sentido, questiona-se a efetividade das polticas pblicas
ambientais e extrapola-se para o controverso papel do Estado, que vem
61
sendo alvo de discusses terico e prtica nas ltimas duas dcadas. A

complexidade do problema aumenta ao perceber que as aes
pblicas, a partir do Estado, deveriam ter uma viso multidimensional,
pois qualquer ao tem rebatimento nas esferas social, cultural,
econmica, psicolgica e ambiental4. Neste sentido, as aes
governamentais externalizadas por meio de polticas pblicas esto
relacionadas diretamente com o processo de desenvolvimento (SILVA,
2005b). A dificuldade est em avaliar estas intervenes de forma
sistmica, compreender seus impactos e definir o quanto elas so
eficientes e eficazes (efetivas), principalmente quando estas tm
repercusses no somente na dimenso econmica. A complexidade da
inter-relao entre as dimenses analticas particularmente
significativa quando se tratam de polticas pblicas ambientais, que
carregam caractersticas interdisciplinares nos conceitos elementares
da interveno do Estado brasileiro sobre o meio ambiente sustentado
pela Lei Federal 6938 de 31 de agosto de 1981.
Para esse artigo, as polticas pblicas ambientais so
entendidas como qualquer interveno do Estado que vise regular,
prevenir, proteger ou manter o grau de sustentabilidade da relao
entre o homem e o meio. Essa viso ressalta a necessidade de integrar
a poltica ambiental ao carter interdisciplinar da sustentabilidade, ao
custo de no ter resultados efetivos de melhoria na condio de vida da
populao, como retratou a pesquisa do IBGE (2005).
A questo, portanto, no se resume na avaliao do resultado de
um programa ou de um projeto, mas na correta avaliao da
interveno efetivada. O conjunto destas aes deve estar relacionado
proposta de ao do Estado e isso deve ser evidente para a sociedade.
O processo de discusso do desenvolvimento local deve ser
permanente e estar presente no planejamento e execuo dos agentes
direta ou indiretamente envolvidos com o local a que pertencem.
Menegat e Almeida (2004, p. 184) reforam este aspecto ao afirmarem
que os programas de gesto ambiental municipal so conseqncia
direta da viso da cidade. Se esta vista de forma fragmentria, os
programas de gesto no passam de campanhas setoriais, que no se
preocupam em reunir os atores e negociar hbitos e responsabilidade
duradouras, integradas s estratgias da cidade, no apenas no que se
refere a percepo da comunidade, mas aos resultados efetivos
tambm.
4
Silva (2005b) considera ainda a dimenso espacial e Sachs (2004) apresenta uma nova
dimenso poltico-institucional para anlise dos custos e benefcios decorrentes da ao
pblica.
62
Desta forma, o objetivo deste artigo avaliar a efetividade

sistmica das polticas pblicas ambientais de Curitiba no perodo de
1998 a 2005. Escolheu-se este municpio pela sua construo histrica
do iderio de capital ecolgica, o que denota uma preocupao do
Estado sobre a relao do homem e do meio. O perodo avaliado ter
como restrio a anlise de discurso do Plano Plurianual, uma das
principais ferramentas de planejamento estratgico municipal.
Cabe, contudo, compreender a concepo e complexidade da
avaliao da efetividade da ao pblica e os instrumentos de
planejamento pblico, o que se far na segunda seo, com enfoque
para polticas ambientais. A terceira seo apresenta a metodologia de
pesquisa e a quarta seo introduz o modelo de concepo de avaliao
e monitoramento das aes pblicas de Curitiba, que se trata do estudo
de caso. Ainda na quarta seo apresentam-se os programas e
respectivos investimentos pblicos municipais no perodo analisado,
para na quinta seo tratar das polticas pblicas ambientais e a
evoluo de indicadores no perodo. As concluses sobre o tema e a
proposta de novos trabalhos esto na sexta seo.
Planejamento e efetividade da ao pblica sobre o meioambiente

A anlise do planejamento e da ao pblica demanda
compreender a controvrsia sobre o papel do Estado, investimento
pblico e as questes relacionadas a avaliao da sua efetividade
(SILVA, 2005a; LERDA, ACQUATELLA e GMEZ, 2006; FREY, 2001;
CNDIDO JUNIOR, 2006; MONTEIRO NETO, 2006; PRICHETT, 2000;
OLIVEIRA, 2002). A partir da compreenso da ao pblica deve-se
discutir os instrumentos para planejamento desta ao (ANDRADE et
al., 2005; VAINER et al., 2005; REZENDE e CASTOR, 2006) e as
formas de interveno sobre o meio-ambiente.
Controvrsia sobre a Importncia e a Efetividade da
Interveno Estatal
A interveno estatal pode acontecer de diversas formas na
economia. Silva (2005a, p. 89-92) apoiado no Relatrio do Banco
Mundial (1997, p. 4) cita que o Estado tem cinco tarefas fundamentais
e, portanto, funes de interveno: formar uma base jurdica; manter
polticas no-distorcionistas, inclusive a estabilidade macroeconmica;
investir em servios bsicos e infra-estrutura; proteger os grupos
vulnerveis; alm de proteger o meio ambiente. Alm disso, essas
tarefas devem ser executadas com a eficincia e eficcia da gesto
63
pblica a fim de traduzir a melhor qualitativa da prestao de servios

aos cidados (LERDA, ACQUATELLA e GMEZ, 2006).
Como expe Frey (2001) a interveno estatal est presente nos
discursos contemporneos do desenvolvimento. O autor ressalta isso ao
afirmar que a interveno estatal, via planejamento, considerada
indispensvel para reduzir ou evitar os efeitos nocivos dos processos
de crescimento econmico, ou ainda, para poder eliminar ou reparar
distrbios e danos j existentes (FREY, 2001, p. 7). A despeito da
controvrsia sobre cada uma dessas formas de interveno estatal o
presente artigo trata especificamente do investimento pblico.
Cndido Junior (2006), contudo, acresceu, em sua anlise, no
somente a injeo de recursos, como a necessidade de avaliar sua
eficincia. A avaliao da eficincia do investimento pblico poderia
ser feita sob quatro ticas: eficincia na avaliao prvia da poltica
pblica; na interao entre os agentes que administram a poltica; na
capacidade tcnica para implementao; e no resultado, relacionando o
proposto com o alcanado. Cada uma delas se refere a uma etapa do
projeto. A primeira seria avaliada quanto a concepo (estgio inicial);
a segunda se refere a etapa intermediria entre a concepo e a
implementao; a terceira se refere a implementao e a quarta ao
resultado. Caso a concepo ocorra no mesmo mbito da
implementao (agente pblico local, por exemplo) haveria apenas as
duas ltimas fases para avaliao. Este artigo considera esta hiptese e
avalia somente a ltima fase, a qual denomina de efetividade do
investimento pblico. Com isso, avalia-se a partir da origem da poltica
pblica sem ocupar-se do processo de concepo da mesma. Caber,
contudo, avaliar se estes investimentos podem ter sido
complementados por outros agentes, que o municpio.
Monteiro Neto (2006) no discute a eficincia do investimento
pblico, mas o considera um dos elementos mais importantes para a
ativao da formao de capital na economia brasileira da ltima
metade do sculo XX (2006: p. 24). O autor complementa afirmando
que h elementos indicativos de que as redues no gasto em
investimento governamental, entre os perodos de 1991-1995 e 19962000, tiveram efeitos propagadores sobre a queda no nvel geral de
atividade mais que proporcionais ao que se poderia esperar
(MONTEIRO NETO, 2006: p. 26). Contudo, pondera Monteiro Neto em
consonncia com Prichett (2000), a interveno estatal no pode ser
vista como uma panacia para a resoluo de todos os problemas e da
economia brasileira.
64
Oliveira (2006, p. 275) argumenta que um dos motivos que

leva a falhas nos resultados pblicas a dissociao que se faz entre
elaborao e implementao no processo de planejamento de acordo
com algumas vises da prtica ou escolas de pensamento. O autor
justifica as falhas de polticas pblicas em desenvolvimento por trs
motivos: poltico institucional, financeiros e tcnicos (OLIVEIRA,
2002).
O primeiro motivo se refere a articulao e funcionamento do
sistema poltica e da interao entre Estado e sociedade civil. O
amadurecimento das bases institucionais depende de processos
especficos e histricos em cada pas e um condicionante importante
para garantir a implementao de polticas pblicas. A questo
financeira, segundo o autor, a razo mais direta para explicar as
falhas em planejamento nos pases em desenvolvimento (OLIVEIRA,
2006: p. 280). A falta de recursos inibe qualquer possibilidade de
implementar as polticas pblicas da forma planejada, o que dificulta
sobremaneira para alcanar resultados efetivos.
Por fim, a capacidade tcnica se refere a recursos humanos
capacitados e motivados, equipamentos, experincia e competncia
tcnica dos rgos responsveis para planejar e implementar as
polticas pblicas. Com pesos diferentes, os tpicos sintetizados por
essa capacidade tcnica so responsveis de alguma forma para a
ineficincia da implementao das polticas pblicas. s vezes a falta
de recursos humanos o mais preeminente, outras so equipamentos.
Instrumentos de Planejamento Municipal no Brasil
Os municpios preocupados com seu sucesso e com a qualidade de vida
dos seus muncipes devem integrar ou alinhar os seus diferentes
planejamentos. Os planejamentos nos municpios podem compreender
os seguintes instrumentos integrados: plano plurianual municipal,
plano diretor municipal, planejamento estratgico municipal, polticas
municipais, projetos participativos municipais, planejamento de
recursos humanos e planejamento de informaes e tecnologias
(REZENDE; CASTOR, 2006 p. 37).
Os planos plurianuais (PPAs) so instrumentos no monitoramento de
polticas pblicas, procuram estabelecer objetivos e metas claras,
capazes de expressar o efetivo resultado obtido com o recurso
investido no decurso do ano. um desafio compatibilizar as metas do
Plano Plurianual com as limitaes dos investimentos expressas nos
oramentos anuais.
65
O Plano Plurianual exigido pela Constituio Federal (Artigo 165)

que estabelece o sistema oramentrio federal regulado por trs leis: a
Lei do Plano Plurianual (PPA); a Lei de Diretrizes Oramentria
(LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA) (CIDADES, 2005).
O PPA de periodicidade quadrienal, avanando um ano no prximo
governo. um instrumento do planejamento municipal que estabelece
os objetivos, as estratgias e as aes da administrao municipal para
as despesas de capital e outras delas decorrentes, bem como, para as
despesas relativas aos programas de durao continuada. Dele se
derivam a LDO e LOA. A LDO de periodicidade anual. Estabelece um
conjunto de instrues em termos de normas de forma e o contedo
com que a lei oramentria de cada exerccio deve ser apresentada
para indicar as prioridades a serem observadas em sua elaborao. A
LOA de periodicidade anual e prover os recursos necessrios para
cada ao constante da LDO.
Este artigo se concentrar na anlise do Plano Plurianual Municipal
(PPAM) por ser uma pea de planejamento do municpio e da
prefeitura de mdio prazo e que objetiva conduzir efetivamente o
oramento e os gastos pblicos municipais durante a sua vigncia, para
manter o patrimnio pblico e tambm para elaborar investimentos
coerentes com as receitas e despesas municipais.
O PPAM norteia e orienta o governo municipal quanto realizao dos
programas de trabalho para o perodo citado, ressaltando todas as
obras que se pretenda no perodo devero estar inseridas nesse plano,
assim como tambm os programas de natureza continuada, como, por
exemplo, aqueles relacionados com educao e sade. Dessa forma,
qualquer ao governamental municipal somente poder ser executada
durante o ano (oramento) se o programa estiver adequadamente
inserido no PPAM (ANDRADE et al., 2005). O ciclo de gesto do PPAM
composto pelas fases: elaborao; implantao; monitoramento;
avaliao; e reviso. Compe-se dos seguintes elementos essenciais
constitudos de base estratgica e programas, sejam finalsticos e de
apoio administrativo (ANDRADE et al., 2005; VAINER et al., 2005;
REZENDE e CASTOR, 2006). Como limitao, neste trabalho ser
avaliada a efetividade das aes pblicas previstas no PPAM do
municpio em estudo.
Polticas Ambientais: da Poltica Nacional do Meio Ambiente a
Ao Municipal no Brasil
Meio-ambiente o conjunto de condies, leis, influncia e
interaes de ordem fsica, qumica e biolgica, que permite, abriga e
66
rege a vida em todas as suas formas, conforme definido na Lei Federal

no. 6938 de 31 de agosto de 1981. Partindo deste entendimento, o artigo
2 dessa lei define como objetivo da Poltica Nacional do Meio Ambiente
a preservao, melhoria e recuperao da qualidade ambiental
propicia vida, visando assegurar condies de desenvolvimento
socioeconmico, aos interesses de segurana nacional e proteo da
dignidade da vida humana.
O artigo 225 da Constituio Federal ratifica a importncia do
meio ambiente para nao ao garantir que todos tm direito ao meio
ambiente ecologicamente e equilibrado, bem de uso comum do povo e
essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e
coletividade o dever de defend-lo e preserva-lo para as presentes e
futuras geraes. O artigo 23 da Constituio Federal expressa como
competncia dos municpios proteger tambm o meio ambiente,
combater a poluio, preservar as florestas, a fauna e a flora.
A Poltica Nacional do Meio Ambiente cria o Sistema Nacional
de Meio Ambiente - SISNAMA, que dispe sobre a articulao e
responsabilidade de seus rgos competentes nos trs nveis de
governo. Na esfera municipal, so componentes do SISNAMA, os
rgos ou entidades locais responsveis pelo controle e fiscalizao das
atividades que degradam o meio ambiente, denominado rgo
Municipal de Meio Ambiente (OMMA). Segundo pesquisa realizada
pelo IBGE sobre o perfil dos municpios brasileiros com relao ao
meio ambiente (2005), a regio sul possui o maior percentual de
municpios com OMMA (82%), incluindo neste percentual Curitiba,
seja na forma de secretaria, departamento, assessoria, setor ou rgo
similar para tratar da questo ambiental, seguido das Regies CentroOeste (79%), Norte (76%), Sudeste (63%) e Nordeste (60%). Ressalta-se
que a regio Centro-Oeste e Norte possui maior percentual que a
Sudeste pela prpria vinculao com maior nmero de reas
preservadas e dependncia regional com a questo ambiental.
Estabelece-se, portanto, a possibilidade dos municpios de ao
e controle do uso da propriedade dos recursos naturais funo social
por meio dos Planos Diretores, estabelecendo ampla ao do municpio
sobre o meio-ambiente. Cabe ressaltar que a pesquisa do IBGE (2005)
mostrou que as principais aes municipais na rea ambiental esto
relacionadas a saneamento e rede de esgotos, gesto de resduos,
educao ambiental e controle de vetores de doena.
Uma avaliao das polticas pblicas municipais, realizada pela
Universidade Federal da Bahia, constatou que as aes so de dois
tipos: pontuais e macros. As primeiras so empreendidas no meio
67
urbano, como: coleta de lixo, reciclagem, tratamento da gua e rede de

esgoto sanitrio e preservao e manuteno das reas verdes. J as
segundas se referem a preservao da vida de forma mais abrangente,
envolvendo a recuperao de bacias, ocupao racional das reas
degradadas ou subutilizadas, recomposio de florestas e matas
(PINHO e SANTANA, 2001).
Independente da esfera pblica que intervenha sobre o meioambiente, pode-se definir poltica pblica ambiental como qualquer
interveno do Estado que vise regular, prevenir, proteger ou manter
sustentvel a relao entre o homem e o meio. Tais polticas tm uma
ao multidisciplinar por ter impactos diretos e indiretos em outras
dimenses do desenvolvimento. Como ressalta Braga (2005, p. 227)
uma poltica ambiental (...) deve ter como resultado mnimo a reduo
da deteriorao da qualidade ambiental, quando comparada com a que
ocorreria caso essa poltica no fosse implantada.
As polticas pblicas ambientais, contudo, tem muitas vezes
uma preocupao stricto sensu da questo ambiental nos centros
urbanos e se distancia de uma realidade que torna o problema
ambiental uma conseqncia e no a causa, muitas vezes. Assim, a
poltica pblica ambiental deve ter como enfoque a causa com a
finalidade de avaliar a efetividade da interveno do Estado. Lanfredi
(2007, p. 214) define essa efetividade de uma poltica ambiental ocorre
quando as normas so aplicadas e exigidas dentro dos limites do
sistema legal e encontram condies polticas, culturais, ideolgicas
para sua aceitao e cumprimento pela sociedade. A questo, portanto,
no o resultado de um programa ou de um projeto, mas da
interveno. O conjunto de aes deve estar relacionado proposta de
ao do Estado e isso deve ser evidente para a sociedade, conforme
previsto na Poltica Nacional de Meio Ambiente, no que se refere a
descentralizao da poltica ambiental. A prxima seo apresentar a
metodologia de anlise da poltica ambiental de Curitiba.
Metodologia da pesquisa
A questo da efetividade das polticas pblicas, inclusive na
rea ambiental, complexa por suas relaes mutidimensionais e pela
dificuldade de estabelecer padres e critrios sobre a efetividade de
cada ao pblica. Neste sentido, a pesquisa exploratria, pois
procura estabelecer elementos mais precisos para definir o processo
prtico da ao e avaliao da efetividade da poltica pblica, e
aplicada, por que realiza isso a partir de um estudo de caso na
68
prefeitura municipal de Curitiba para o perodo de 1998 a 2005 (GIL,

1999; YIN, 2004).
Esse perodo foi definido pelo nvel de informaes obtidas,
especialmente o relatrio "Avaliao das polticas pblicas municipais
do municpio de Curitiba - 1997-2004", editado pelo Instituto Municipal
de Administrao Pblica (IMAP). A diferena entre os perodos
decorre do fato deste artigo tomar como base o perodo dos planos
plurianuais e o relatrio do IMAP o perodo de gesto municipal.
O mtodo de pesquisa qualitativo e teve como fonte dados
secundrios do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano de
Curitiba (IPPUC, 2006), Dirio Oficial do Municpio (PMC, 2007) e
Relatrios de Gesto do Municpio de 2000 a 2005 (CURITIBA, 2000 a
2005). A principal hiptese que os programas de Estado na rea
ambiental no tm continuidade e nem compreenso e articulao
sistmica na constituio dos programas de governo. Estes dois pontos
limitam significativamente a efetividade destas polticas pblicas.
Para definir as aes pblicas no perodo realizou-se pesquisa
documental especfica dos Suplementos Oramentrios, emitidos pela
Secretaria de Finanas do Municpio de Curitiba, e que contm os
valores direcionados a investimentos para os programas expressos nos
Planos Plurianuais de 1998-2001 e 2002-2005. importante ressaltar
que a avaliao do aspecto oramentrio por programas contidos nos
planos plurianuais est restrita aos investimentos, ou seja, no so
consideradas as despesas correntes, como pessoal e encargos e custeio
da estrutura, por se tratar de uma anlise de aes estruturais (longo
prazo) e no conjunturais (curto prazo).
Aps consolidao dos valores nominais direcionados para
todos os programas, bem como a sua descrio e objetivo, transformouse os valores para uma base constante a partir do ndice Nacional de
Preos ao Consumidor (INPC), tendo como ano base 2005, que ltimo
ano da anlise (PYNDICK e RUBINFELD, 2002, p. 11-12).
Com os valores constantes em 2005 para cada PPA, definiu-se a
dimenso do desenvolvimento em que o programa estava mais
relacionado e, ainda, se havia relao direta com outra dimenso. As
dimenses consideradas foram: espacial (ou infra-estrutura), cultural,
econmica, social, ambiental e institucional ou poltica (SACHS, 2004;
SILVA, 2005b). Feita esta classificao fez-se uma primeira
ponderao com relao a quantidade de programas por dimenso e
valor alocado. Em seguida, fez-se uma anlise mais especfica dos
programas da rea ambiental, principal foco deste artigo.
69
Foram identificados os indicadores utilizados para mensurao

das metas previstas nas polticas pblicas de Curitiba por meio dos
Relatrios de Gesto do Municpio (CURITIBA, 2000 a 2005). Observase que 1998 e 1999 no foram analisados porque os pesquisadores no
conseguiram os relatrios respectivos, contudo no se considera uma
limitao do trabalho tendo em vista que os programas do Plano
Plurianual (PPA) estavam presentes tambm em 2000 e 2001. Estes
relatrios no foram disponibilizados pela prefeitura em meio
impresso ou pela internet.
A partir dos indicadores estabelecidos pelos programas nos
PPAs e nos relatrios de gesto realizou-se uma anlise qualitativa
sobre a forma de avaliao dos programas ambientais e relacionou-se o
desenvolvimento dos programas com indicadores que estariam
diretamente relacionados a questo ambiental com a finalidade de
avaliar a efetividade dos programas e a validao ou no da hiptese.
Polticas pblicas e planos plurianuais

municipais de Curitiba: 1998 a 2005
As
polticas
pblicas
de
Curitiba so organizadas
institucionalmente pelo Instituto Municipal de Administrao Pblica
(IMAP). Segundo IMAP (2004), a avaliao das polticas pblicas no
municpio de Curitiba feita atravs do uso de uma metodologia
baseada em encontros/reunies de trabalho, sendo adotadas tcnicas
de moderao/facilitao e resultando na chamada Matriz Lgica,
ferramenta que prope o aperfeioamento das polticas pblicas
existentes (IMAP, 2004).
A Matriz Lgica (Marco Lgico, Quadro Lgico ou Log Frame)
um mtodo que surgiu no mbito da Agncia Americana para o
Desenvolvimento Internacional. O conceito de avaliao adotado pela
Prefeitura Municipal de Curitiba (PMC) o mesmo que aquele adotado
pelo Fundo das Naes Unidas para a Infncia (UNICEF). Trata-se de
um "exame sistemtico e objetivo de um projeto ou programa, inferindo
no caso as polticas pblicas, finalizado ou em curso, que contemple o
seu desempenho com vistas determinao da relevncia de seus
objetivos" (IMAP, 2004). Esta metodologia foi adotada pela prefeitura
municipal de Curitiba, mas no h informaes de ter sido aplicada em
outras prefeituras.
O objetivo da Matriz Lgica apresentar a estruturao das
polticas pblicas, a natureza do que se pretende tratar, suas aes e,
conseqentemente, a avaliao dos resultados, resguardadas as
especificidades de cada poltica. Os cenrios devem considerar as
70
discusses existentes sobre o tema, parmetros seguidos por

referncias e tendncias observadas pelo processo de benchmarking.
As relaes de causa e efeito, tanto na tica vertical como na
horizontal, so objeto de anlise, conforme demonstrado na Figura 1.
Parte-se da tica vertical para cada ao da Poltica Pblica e elegemse questes centrais que tratam das especificidades da referida
poltica. O modelo procura perceber, na relao de causalidade e efeito
na tica horizontal, as opes estratgicas existentes e seus atributos
para solucionar um determinado problema ou estruturar uma situao
desejada, dispostas em uma ou mais opes estratgicas.
Figura 1: Concepo de Relaes de Causa e Efeito da Matriz Lgica
Relao de
causalidade
Horizontal
QUESTO CENTRAL
Opes
Diferencial
estratgicas
Resultados
Destaques
Vertical
FONTE: IMAP (2004)
Diante dessa estruturao de concepo e avaliao da poltica

pblica, a administrao municipal busca compreender avaliar a
efetividade sistmica dos programas de governo. A fim de relacionar
com a prtica, na prxima seo ser apresentado o contexto
socioeconmico de Curitiba para, em seguida, tratar do plano
plurianual e os programas de governo de 1998 a 2005.
Contexto Socioeconmico de Curitiba
Curitiba apresentou forte crescimento demogrfico na dcada
de 1970, especialmente por conta do planejamento e implementao do
Plano Diretor, atraindo investimentos que se consolidaram na dcada
de 1980 (Figura 1). A partir da dcada de 1990 este crescimento ocorre
nas cidades da regio metropolitana, com atrao de investimentos e
um novo processo de crescimento industrial (SILVA e FARAH JR,
2004; FIRKOWSKI, 2002).
71
Figura 1: Taxa de crescimento populacional de Curitiba, regio

metropolitana de Curitiba, Paran e Brasil 1970 a 2006
Taxa de Crescimento Anual

Local
1970/1980 1980/1991 1991/1996 1996/2000 2000/2006
CURITIBA
5,34
2,29
2,34
1,83
2,04
RMC
5,38
2,9
3,32
2,87
2,81
5,45
4,04
4,88
4,37
3,8
PARAN
0,97
0,93
1,28
1,52
1,41
BRASIL
2,48
1,93
1,36
1,97
1,62
RMC sem
Curitiba
Fonte: IBGE
O crescimento populacional e econmico pressionou os fatores

ambientais, com incremento da gerao de resduos, aumento das
ocupaes irregulares, poluio dos rios e do ar (SEMA, 2007). Esse
contexto ampliou os desafios para as polticas pblicas ambientais de
Curitiba no perodo, ainda mais pela dependncia com as cidades
vizinhas, por exemplo, para o abastecimento de gua e da gesto de
resduos, que exigem uma ao intermunicipal. Em contrapartida,
houve um crescimento significativo do nmero de parques e bosques
de 1970 a 2006: 2 at 1970, 7 at 1980, 12 at 1990, 27 at 2000 e 30 at
2006. Outra ao positiva foi a criao de reas de proteo ambiental,
sendo 1 municipal (Iguau), uma estadual (Passana) e uma estao
ecolgica (do Cambu). Com isso, 22 milhes de m2 em Curitiba so
referentes a parques, bosques, praas e jardinetes e dos 75 bairros de
Curitiba apenas 4 no possuem nenhuma destas reas de lazer.
Esse esforo de proteo das reas verdes, vinculando a rea de
lazer, reforou o discurso ambientalista de Curitiba (OLIVEIRA, 2001),
apesar do crescimento dos problemas ambientais resultantes da
crescente ocupao territorial, que expandia do centro do municpio
para sua periferia e das cidades vizinhas, em que se encontram a maior
parte da fauna e flora nativa, alm das bacias hidrogrficas (SEMA,
2007).
72
Programas dos Planos Plurianuais de Curitiba de 1998 A 2005

A Lei 9.207 e a Lei 10.350 instituem os Planos Plurianuais de
1998-2001 e 2002-2005 respectivamente para o Municpio de Curitiba,
conforme o disposto no 1, art. 165, da Constituio Federal de 1988,
no inciso I, 1, art. 125, da Lei Orgnica do Municpio de Curitiba de
1990, estabelecendo diretrizes, objetivos e metas da Administrao
Municipal.
As diretrizes e estratgias do Plano Plurianual do Municpio de
Curitiba foram ancoradas na gerao de emprego, gesto
compartilhada, integrao com a regio metropolitana e ampliao da
qualidade vida. Tais fundamentos se tornam difceis de avaliao
quando se busca identific-los nos programas de governo. A
nomenclatura dos programas por vezes sofre alteraes no
justificadas. Alguns programas so facilmente identificados nos dois
planos plurianuais avaliados, outros no.
Uma anlise vertical permite identificar a atipicidade do
Programa de Transporte Urbano, maior canalizador de recursos.
Observa-se, ainda, que vrios programas, considerados estratgicos
no explicitam nenhum investimento no PPA, como o Programa
Digitando o Futuro, o Projeto do Eixo Baro-Riachuelo e a insero do
Zoneamento e Uso do Solo no PPA 1998-2001, bem como o Programa
Curitiba Tecnolgica no PPA 2002-2005. Salienta-se que o PPA
concentra diversas fontes de recursos com para uso pblico, o que
permite afirmar que no houve qualquer direcionamento de recursos
pblicos diretos ou de outras fontes de financiamentos para estes
programas.
Ao se avaliar como evoluram no tempo os investimentos
pblicos diretos de Curitiba, mais precisamente durante o perodo de
1998 a 2005 possvel estabelecer uma associao entre as diretrizes
dispostas nos PPAs e as Leis de Oramentos Anuais, permitindo
entender melhor a complexidade do assunto e apontar eventuais
dessimetrias existentes.
Pode-se verificar que a evoluo dos investimentos pblicos
feitos pela Prefeitura Municipal de Curitiba no perodo de 1998-2005
no obedeceu a um padro de comportamento, oscilando entre um
mnimo de 8% do total do oramento do municpio durante trs anos
(2001, 2002 e 2004) e um mximo de 16% em 1998, resultado da
entrada de quase setenta milhes de reais do Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID), direcionado ao Programa de Transporte
Urbano.
73
Recursos destinados aos investimentos aps o ano de 1998 no

acompanharam proporcionalmente a elevao dos gastos com pessoal e
encargos. Sem entrar no mrito do que possa ter ocasionado este
comportamento, pode-se identificar uma queda no ndice de
investimentos/pessoal e encargos, que s veio se recuperar em 2005,
com um incremento dos investimentos na ordem de 60,61% em relao
ao ano anterior. Novamente a origem so os recursos destinados aos
projetos do Programa de Transporte Urbano de Curitiba (BID II),
cerca de sessenta milhes de reais, correspondentes a 18,5% do
oramento previsto para investimentos naquele ano, sendo 9% do total
de despesas em 2004 (Tabela 1).
Tabela 1: Demonstrativo da Receita e Despesa Segundo as Categorias
Econmicas da prefeitura municipal de Curitiba - Consolidado Geral
1998-2005
ORAMENTO PMC
1998
Abs.
Investimentos (Despesas
386.760
de Capital)
Pessoal e Encargos Sociais 512.659
Outras Despesas
1.481.596
Total do Oramento
ORAMENTO PMC
% Abs.
16 346.230
2000
%
15
Abs.
348.631
2001
%
15
457.407 19
1.558.06 66
1
2.383.013 100 2.344.292 100 2.366.09 100
9
2002
2003
2004
Abs.
Investimentos (Despesas
167.825
de Capital)
Pessoal e Encargos Sociais 598.157
Outras Despesas
1.313.571
Total do Oramento
1999
22 454.257 19
62 1.541.807 66
%
8
Abs.
198.307
%
9
29 608.675 28
63 1.355.710 63
Abs.
195.269
%
8
619.736 26
1.548.39 66
5
2.079.553 100 2.162.692 100 2.363.40 100
0
Abs.
%
169.581 8
614.168 28
1.386.31 64
2
2.172.06 100
2
2005
Abs.
%
313.630 13
521.800 22
1.589.57 66
0
2.425.00 100
0
TOTAL 19982001
Abs.
%
1.251.202 14
2.038.491 22
5.967.775 64
9.265.466 100
TOTAL 20022005
Abs.
%
875.031
10
2.348.368 26
5.807.246 64
9.030.645 100
Fonte dos dados brutos: Suplemento Oramentrio do Dirio Oficial do Municpio

NOTA: Valores a preos constantes ano base 2005 ndice INPC.; PMC (Prefeitura Municipal de Curitiba)
Enquanto nos oramentos anuais relativos ao PPA de 1998 a

2001 os investimentos representaram 14% do total, no perodo relativo
ao PPA de 2002 a 2005 este percentual reduziu para 10%, sendo
74
suplementado pela despesa com pessoal e encargos sociais, que

aumentaram de 22 para 26%.
Entre 1998 e 2001, as reas de transporte e ambiental recebem
a maior parte dos investimentos, pois exigem a forte participao do
poder pblico (Tabela 2), por se tratar, especialmente, de saneamento
pblico, na rea ambiental, e asfalto, no caso de transporte. Dois dos
quinze programas em infra-estrutura representaram 34% dos 43% dos
investimentos destinadas a esta questo. Os programas eram o Plano
1000, que previa asfaltar 1000km de ruas em Curitiba, e o Programa de
Transporte Urbano. Na rea ambiental dois dos nove programas
recebeu 9% dos recursos de investimentos que totalizaram 14% para
esta rea. Ambos os programas classificados na dimenso ambiental e
mais representativos em termos de direcionamento de recursos no so
em essncia programa ambientais, por estarem mais relacionados
infra-estrutura, mais tem resultados diretos e indiretos na rea
ambiental, quais sejam: Programa de Saneamento Bairro a Bairro e
Programa de Aes de Planejamento e Gesto Urbana. O primeiro
refere-se questo do saneamento, coleta e tratamento de esgoto
domiciliar e sistema de reciclagem; e o segundo ao planejamento
urbano, de controle e fiscalizao da ocupao e uso do solo. Tais
investimentos na rea ambiental reforam aes do municpio em prol
do desenvolvimento nesta rea preocupando-se com questes como
gesto de resduos e sistemas de reciclagem, bem como coleta e
tratamento de esgoto.
A dimenso econmica teve o Linho do Emprego como
programa prioritrio que recebeu 12 dos 15% destinados a esta
questo. O Programa Linho do Emprego visava gerao de 25 mil
empregos utilizando-se da linha de transmisso da Copel, que possui
extenso de 28 quilmetros, ofertando espaos que sero ocupados por
pequenos empresrios e comerciantes. A rea institucional esteve
relacionada a aes para os servidores municipais e o principal
programa foi de Encargos Especiais, que recebeu 9 dos 14% dos
investimentos direcionados. Programas para eficincia pblica, como
as Aes de Gesto de Polticas Pblicas, receberam apenas 0,28% dos
investimentos.
A dimenso social teve programas de assistncia social,
promoo da cidadania, educao, sade, esporte, segurana alimentar
e segurana pblica. Os programas Cidado em Trnsito, relacionado
cidadania, e Ensino Fundamental, relacionado a educao, receberam
respectivamente 3,4 e 2,1% dos 10% investidos na rea social. O
primeiro programa trata de aes baseadas em princpios de trfego,
75
segurana de condutores e pedestres, evoluo tecnolgica de

equipamentos ligados ao trnsito e campanhas de educao. J o
segundo programa (Ensino Fundamental) procurava garantir a
operacionalizao da Rede Municipal de Ensino. Outro destaque foi o
investimento de 1,6% dos 10% da rea social para expanso de
unidades de sade. A cultura recebeu 2,8% dos investimentos pblicos
no perodo e foi, principalmente, direcionado para o Projeto Viver
Curitiba, que visava revitalizar reas histricas do municpio.
O PPA de 2002 a 2005 privilegiou as dimenses da infraestrutura (37%), instituio (27%) e social (27%), mas com a
observao de reduo dos investimentos totais (de 1,1 bilho no PPA
de 1998 a 2001 para 0,9 bilho no PPA de 2002 a 2005). A dimenso
ambiental teve apenas 5 programas e a participao no total investido
reduziu de 14, entre 1998 e 2001, para 5%, entre 2002 e 2005. Os
programas ambientais foram, principalmente, o de Desenvolvimento
de Aes Ambientais (2%) e o de Meu Ambiente (1%), bem como a
continuidade do Programa Aes e Planejamento de Gesto Urbana,
que controla e fiscaliza o uso do solo (1%). Os dois primeiros tinham
como objetivo a preservao e conservao ambiental (Tabela 2).
A cultura teve apenas o Programa de incentivo Cultura que
recebeu 1%, ao contrrio dos significativos investimentos de
revitalizao de espaos histricos no planejamento anterior, o que
refora que era a maior participao da cultura no total do oramento
foi espordico para revitalizao. A dimenso econmica recebeu 3,4%
dos investimentos, sendo que 2,2% direcionado para o Programa
Desenvolvimento Econmico, que visava incentivar a gerao de renda
e emprego, com enfoque para rea tecnolgica. Este programa j
existia no PPA anterior, mas foi fortalecido neste, com maior
direcionamento de recursos. Ainda na dimenso econmica, o restante
do recurso foi direcionado praticamente para a continuidade do
Programa Linho de Emprego.
A infra-estrutura teve apenas 5 programas, mas concentrou
37% dos recursos investidos, sendo eles: continuidade do Programa
Transporte Urbano de Curitiba (18%); Plano 2000 (3%) que visava
ampliar as ruas asfaltadas, manuteno e conversao viria (9%) e o
Programa Nossa Vila (7%). O Programa Novo Rebouas, que se trata da
revitalizao e paisagismo de um bairro prximo ao centro de Curitiba,
no recebeu recursos. O Programa Nossa Vila tinha como objetivo
promover a urbanizao, a regularizao fundiria de ocupaes
irregulares.
76
A dimenso social ampliou a sua importncia relativa neste

PPA, com a continuidade e fortalecimento, principalmente, de dois
programas: Cidado em Trnsito (11%) e Ensino Fundamental (5%). Os
demais programas foram de atendimento ao cidado nas diversas reas
sociais, com especial ateno para educao infantil, que recebeu 2,5%
e o atendimento a sade, que recebeu 3,7% dos investimentos
realizados. Houve um aumento tambm nos investimentos relacionados
a dimenso institucional (de 13 para 27% dos investimentos), mas que
estavam, novamente, relacionados aos servidores pblicos e no
especificamente a forma de conduo e avaliao das polticas
pblicas.
Tabela 2: investimentos municipais de curitiba por rea atendida
1998 a 2005
REA ATENDIDA
QUADRINIO 1998-2001
Quantidade
Ambiental
17
Cultura
Economia
4
7
8
8
Infra-estrutura
28
Instituio
13
Social
26
QUADRINIO 2002-2005
Quantidad
Verba (R$) %
% Verba (R$) %
e
159.510.33 14 5
13 44.423.506 5
7
32.521.131 3 1
3 6.603.964 1
174.327.30 15 4
11 29.909.659 3
2
502.028.97 44 5
13 327.536.98 37
8
2
162.790.84 14 7
18 236.489.90 27
5
6
145.517.98 10 16
42 238.995.14 27
0
7
Fonte dos dados brutos: Suplemento Oramentrio do Dirio Oficial do Municpio

NOTA: Valores a preos constantes ano base 2005 ndice INPC.
Neste aspecto cabe destacar a importncia relativa da rea

ambiental de 1998 a 2005. A participao dos investimentos nesta rea
reduziu de 18 para 5% do valor previsto de aplicao do Estado para a
dimenso ambiental. Ao observar os programas de governo nota-se a
forte mudana e a falta de continuidade, que ser tratada na prxima
seo.
Polticas pblicas municipais ambientais de 1998 a 2005
Inicialmente identificaram-se, pela descrio dos programas,
aqueles que possuam algum vnculo com a rea ambiental (direta ou
indireta). Como se observa na Tabela 2, 14% dos investimentos de 1998
77
a 2005 foi direcionado para rea ambiental. Destes investimentos,

quase um tero (6%) refere-se ao Programa de Saneamento Bairro a
Bairro e outros 4% ao Programa de Planejamento e Gesto Urbana
(Tabela 3). Este tinha como principal objetivo desenvolver atividades
integradas na rea de planejamento urbano, de controle e fiscalizao
da ocupao e uso do solo. Os demais programas reforam a questo de
infra-estrutura e de reurbanizao de reas degradadas. No h,
contudo, uma avaliao explcita da relao de cada programa com as
diferentes reas de impacto e nem uma justificativa que esclarea o
objetivo proposto. Nota-se a preocupao com a rea ambiental pela
melhora do meio para o uso do homem, mas sem uma percepo de
impacto da interveno.
O PPA de 2002 a 2005 reduziu o nmero de programas
classificados na rea ambiental, porm os mesmos estavam mais
alinhados diretamente as questes ambientais. O programa
desenvolvimento de aes ambientais visava promover aes de
preservao e conservao ambiental do municpio, de forma integrada
e compartilhada com a populao, induzindo elevao na qualidade
de vida, ou seja, com enfoque preventivo e de amadurecimento da
relao homem-meio ambiente. O Linho do Turismo tinha como
proposta consolidar um eixo turstico ambiental, que pudesse ser
atrativo para os curitibanos e turistas, visando conservao do meio
ambiente e ao desenvolvimento de potencialidades econmicas e
culturais de sua rea de abrangncia.
O Programa Meu Ambiente propunha promover a melhoria das
condies ambientais da cidade, implementando aes voltadas
gesto de resduos slidos e proteo dos recursos hdricos, tendo
como base as bacias hidrogrficas, estimulando o comprometimento da
sociedade na construo e conservao de um ambiente equilibrado.
Os outros dois programas ambientais, conservao e
manuteno dos logradouros pblicos e aes de planejamento e de
gesto urbana, eram uma continuao do PPA anterior, com menos
recursos. Enquanto no PPA de 1998 a 2001 estes programas receberam
quase 57 milhes, no PPA de 2002 a 2005 receberam 15 milhes
(Tabela 4).
Nota-se nos programas do PPA de 2002 a 2005 maior aderncia
com a questo ambiental, principalmente no que tange a conservao.
Muda-se o eixo de compreenso da relao homem-meio ambiente ao
se propor programas com objetivo de melhoria do meio-ambiente.
Enquanto o PPA de 1998 a 2001 props programas de infra-estrutura e
interveno no meio para melhorar a condio do homem, o de PPA de
78
2002 a 2005 propunha a interveno do meio-ambiente para melhorar a

sua condio. Esta importante mudana qualitativa tambm restringiu
os valores direcionados para os programas, contudo, ainda tambm no
avanaram na forma de acompanhamento e avaliao da consecuo
dos objetivos propostos pelos programas.
Como os objetivos dos programas so relativamente amplos,
principalmente no PPA, para permitir flexibilidade na incluso de
aes mais especficas na execuo dos programas, torna-se difcil
estabelecer indicadores que contemplem a gama de questes
abarcadas pelos objetivos. As metas e indicadores dos programas
deveriam ser explicitados a partir dos objetivos do programa e ser
definido como seria acompanhado para avaliao da meta proposta. A
despeito do mtodo de elaborao dos programas de governo
municipais de Curitiba, como descrito na terceira seo, pode-se
observar que no h uma continuidade dos programas, exemplo da
pouca aderncia dos programas da rea ambiental do PPA de 1998 a
2001 com o PPA de 2002 a 2005, e da mudana, inclusive, de
concepo. Enquanto o primeiro PPA analisado tem um enfoque mais
estruturante do meio para relao com o homem, o segundo tem uma
proposta mais edificante, ou seja, de conservao do meio.
A dificuldade de acompanhamento das aes pblicas, neste
contexto, se potencializa por no ser evidente a proposta de
interveno do Estado e muito menos ter de forma explcita como esta
interveno impactaria. Os relatrios de gesto informam que a
principal meta da Secretaria Municipal do Meio Ambiente, onde esto
sediadas as aes ambientais, a execuo da poltica ambiental do
municpio. Contudo no expressa qualquer relao com os programas
dos planos plurianuais. A estrutura destes relatrios consiste em
apresentar dados sobre fiscalizao e licenas ambientais, conservao
e manuteno das reas verdes, gerenciamento de resduos,
conservao urbana, pesquisa sobre educao e planejamento
ambiental com enfoque para legislao e tributos ambientais. Todos
estes tpicos e indicadores esto relacionados direta ou indiretamente
aos programas de governo, como pode ser observado pelo objetivo de
cada um, entretanto esta relao no expressa e indicada.
Em documento especfico sobre a avaliao das polticas
pblicas municipais para a gesto da prefeitura de 1997 a 2004, com
metodologia exposta na seo 4.1, as aes destacadas pelo poder
pblico municipal se concentram na manuteno e expanso da rea
verde, garantia de gua de qualidade; destinao adequada de resduos
slidos e controle ambiental (IMAP, 2004). Ao analisar este documento,
79
nota-se a falta de relacionamento entre as aes estratgicas, com a

efetividade dos resultados e o recurso destinado a partir do PPA
(Quadro 1).
As opes estratgicas no so, em sua maioria, as definidas de
forma explcita como programas dos PPAs e posteriormente nos
oramentos anuais. Cita-se, como exemplo, a questo da destinao de
resduos slidos. Na avaliao da prpria Prefeitura Municipal de
Curitiba, a partir do documento do IMAP (2004), mostrou-se o impacto
do programa Lixo que no Lixo, que no recebeu recursos
oramentrios no perodo analisado, mas teve uma anlise de impacto
da poltica mais prxima ao exposto teoricamente neste artigo.
Verificou-se que o programa trouxe resultados econmicos e
ambientais (gerao de trabalho e renda para os coletores informais,
economia de recursos e reaproveitamento de material reciclvel),
socioambiental (educao e preservao ambiental) e institucional
(gesto pblica) Quadro 1. Ele poderia ainda ser avaliado quanto a
questo cultural, pela institucionalizao da cultura do reciclvel na
populao que o tornou um hbito e foi responsvel pelo maior ndice
de reciclagem das capitais brasileiras (21%), bem como pela questo
espacial ao se avaliar o total de resduos gerados por habitantes e o tipo
de resduo gerado comparativamente com municpios do mesmo porte.
80
Tabela 3: Programas da rea ambiental da administrao municipal de

Curitiba 1998 a 2001
PROGRAMA
Saneamento
Bairro a Bairro
(Prosan)
Monitorao da
Gesto Urbana
Implantao de
Mdulos de
Esgotamento
Sanitrio
Aes de
Planejamento e
de Gesto
Urbana
Implantao de
Logradouros
Pblicos
Expanso de
Infncia e
Adolescncia
Ambiental e
Desenv. de
Aes
Ambientais
Conservao
Da Energia
Eltrica - Procel
Obras de
Proteo e
Preservao de
MacroDrenagem
Projetos a
Cargo do Fundo
de Urbanizao
de Curitiba
TOTAL
INV. 1998
INV. 1999
INV. 2000
INV. 2001
Total
Investido
1998-2001
% em
Relao
ao Total
18.765.92
2
1.181.689
26.376.35
0
8.800.935
55.124.896
4,81%
1.763.714
1.763.714
0,15%
2.786.669
2.786.669
0,24%
24.956.56
0
21.238.65
0
46.195.209
4,03%
3.950.720
774.271
6.617.457
11.342.448
0,99%
4.345.792
1.005.317
5.490.443
5.573.338
16.414.891
1,43%
1.763.714
1.763.714
0,15%
1.719.622
16.049.80
2
17.769.423
1,55%
970.043
32.538.76
8
5.114.772
27.653.27
9
176.371
63.617.18
1
88.186
35.701.10
9
6.349.372
0,55%
159.510.336 13,92%
Fonte dos dados brutos: Suplemento Oramentrio do

Dirio Oficial do Municpio
81
Tabela 4: Programas da rea ambiental da administrao municipal de

Curitiba 2002 a 2005
INV. 2002
INV. 2003
INV. 2004
INV. 2005
Total
Investimentos
PMC 20022005
3.586.921
7.187.048
2.370.753
3.222.000
16.366.722
1,85%
1.230.505
1.170.529
1.050.400
1.000.000
4.451.434
0,50%
5.008.154
5.462.469
230.038
200.000
10.900.660
1,23%
1.845.757
250.000
2.095.757
0,24%
Meu Ambiente
7.985.975
222.958
2.400.000
10.608.933
1,20%
TOTAL
19.657.312
14.043.004 3.651.191
7.072.000
44.423.506
5,02%
Fonte dos dados brutos: Suplemento Oramentrio do Dirio Oficial do
Municpio
PROGRAMA
Desenvolviment
o De Aes
Ambientais
Conservao E
Manuteno Dos
Logradouros
Pblicos
Aes De
Planejamento E
De Gesto
Urbana / Pp
Linho Do
Turismo
% em
Relao ao
Total
As avaliaes mencionadas permitiriam compreender a

efetividade desta poltica e compreender os resultados obtidos a partir
da interveno do Estado sob este tema. O programa Lixo que no
Lixo, que no recebeu recursos no perodo, um exemplo, que
poderia ser mais bem aproveitado, para avaliar a efetividade da
poltica pblica ambiental a partir da crtica terica feita neste artigo e
da anlise feita dos programas de governo neste perodo.
Caberia ainda ressaltar a importncia de vinculao das
polticas pblicas estratgicas com o PPA e com o oramento pblico
para ser possvel avaliar a efetividade de cada poltica. O desencontro
de informaes dificulta a compreenso dos programas em andamento
e dos resultados e objetivos esperados de cada um, ou seja, no permite
a avaliao da sua efetividade. Deve-se destacar que a partir da
classificao de Pinho e Santanta (1997), as polticas pblicas
ambientais no perodo so mais pontuais, alm de pouco se interrelacionarem de forma efetiva com as demais reas de impacto.
Em regies urbanas, como Curitiba, o alastramento da
populao aumenta as distancias de deslocamento, diminui a eficincia
de energia e aumenta a degradao do capital natural. Essa degradao
ocorre em especial com a gua, que sintetiza as relaes dos ciclos
82
biogeoqumicos (BASSOI, 2005, p. 175), por meio do aumento do

vazamento de resduos qumicos, aumento da poluio, do
armazenamento e do uso da gua de superfcie e subterrnea, bem
como a maior incidncia de enchentes e diminuio no tratamento
natural de esgotos (MILLER JR, 2007, p. 157-158). Neste contexto a
ao do Estado determinante para minimizar a poluio das guas
que, alm daquela que ocorre naturalmente, pode ser oriunda dos
esgotos domsticos, efluentes industriais e drenagem de reas
agrcolas e urbanas (BASSOI, 2005: p. 184-187).
O Instituto Ambiental do Paran realizou um estudo do
monitoramento dos rios da regio metropolitana de Curitiba, de 1992 a
2005, compreendendo, portanto, o perodo de anlise neste artigo. A
partir da aplicao do mtodo de avaliao integrada da qualidade das
guas (AIQA), que envolve as dimenses analticas da qualidade fsicoqumica, bacteriolgica e ecotoxicolgica, observou-se um aumento da
poluio na maioria dos pontos analisados (IAP, 2005). Contudo, a
avaliao integrada para ponderao do nvel da gua sofreu melhorar
no perodo de 1999 a 2001, justamente quando se incrementou o
investimento em saneamento e esgoto, e a qualidade da gua foi
classificada como poluda. A partir de 2002 esse indicador retornou ao
valor anterior a 1999, ou seja, a situao de muito poluda. Isso refora
que investimentos na rea ambiental so permanentes, como a
sociedade que o integra e influencia diretamente na qualidade dos
recursos naturais.
Cabe destacar que vrios fatores podem influenciar esse
indicador e ele apresenta como sntese (ou conseqncia), mas a
causa pode ser diversa. O estudo aprofundado dessa causa um
trabalho rduo, porm necessrio para direcionar esforos das
polticas pblicas ambientais, com intuito de torn-las efetivas. Um
desses fatores o prprio aumento populacional a partir de 2000. Com
a vinda de novos investimentos para o Estado houve o incrementou a
densidade populacional (IPARDES, 2007), que pode ter afetado
significativamente a qualidade das guas pelas modificaes
antrpicas em todo ecossistema (MILLER, 2007).
Isso corrobora para importncia do estabelecimento de
estratgias municipais de estruturao urbana (IAP, 2005).
Adicionalmente, ao se observar alguns indicadores relacionados direta
ou indiretamente com a questo ambiental, como saneamento, esgoto e
bitos, tem-se uma melhora nos indicadores no perodo (Tabela 5). O
investimento em gua e esgoto permitiu um aumento do atendimento
acima do crescimento populacional, refletindo um incremento real,
83
principalmente de esgoto, com impactos ambientais importantes. As

taxas de bitos, com enfoque de sntese da condio de sade
relacionado com o meio-ambiente tambm reduziram. Observa-se,
assim, a carncia de indicadores especficos para os programas
identificados nos PPAs, o que retoma o problema da falta de
identificao do enfoque sistmico nos objetivos e avaliao dos
programas, conforme hiptese deste trabalho.
Tabela 5: Indicadores selecionados para Curitiba - % crescimento
anual de 1998 a 2005
INDICADOR SELECIONADO
Atendimento de Esgoto - Unidades Atendidas
Abastecimento de gua - Unidades Atendidas
Nascidos Vivos, pelo Local de Residncia da
Me
bitos Fetais - Total
bitos de Menores de 1 ano - Total
Populao
TAXA DE CRESCIMENTO (% ao
ano)
6,7
2,2
-1,1
-7,7
-7,7
1,8
Fonte dos Dados Brutos: Sanepar, IBGE e Ipardes.
Concluso
As contribuies desse artigo esto direcionadas para a
academia, o municio estudado e para outros municpios. Para o
universo acadmico o estudo pode contribuir com a metodologia de
pesquisa utilizada, que poder ser aprimorada, bem como ampliada a
sua aplicao em outros municpios, com o desenvolvimento de ndices
ou indicadores de sustentabilidade para monitoramento e avaliao das
polticas pblicas, destacando discusso sobre as questes
oramentrias dos municpios para que a percepo dos acadmicos
seja mais abrangente quanto a gesto municipal. Para o municpio
estudado, o presente artigo permitiu avaliar em profundidade os
programas adotados a partir de uma anlise do seu oramento com o
vnculo dos propsitos estabelecidos no PPA, com especial enfoque na
rea ambiental. Isso permite que os gestores municipais possam
refletir sobre estes temas para a realizao do planejamento futuro ou
mesmo avaliar a efetividade das aes em andamento. Para os
municpios, esse estudo permite que os gestores municipais tenham
acesso aos temas relevantes para administrao pblica, como a
relao e alinhamento entre os objetivos das polticas pblicas, as
84
aes propostas com direcionamento de recursos nos oramentos

anuais, bem como a relao direta com os programas do PPA.
A partir do estudo de caso, mostrou-se que a preocupao com
avaliao da efetividade da ao pblica deve anteceder a execuo do
programa e estar presente na sua concepo. Inicialmente deve-se
partir inclusive de um problema a resolver por meio da interveno
pblica. Feito isso, estabelece-se o programa, as diversas reas
envolvidas, participao ativa de cada uma, metas estabelecidas e
indicadores de acompanhamento. O objetivo do Programa deve
explicitar o resultado da interveno pblica esperado, o que no
acontece no caso estudado.
Observou-se que o Plano Plurianual de 1998 a 2001 investiu
mais no planejamento do uso do solo e em saneamento bsico,
enquanto em 2002 a 2005 investiu-se menos e em aes de conservao
e educao ambiental. Diferente da prtica de ao ambiental da
maioria dos municpios brasileiros, a ao ambiental em Curitiba foi
mais ampla que saneamento, rede de esgotos, gesto de resduos,
educao ambiental e controle de vetores de doena (IBGE, 2005).
Constatou-se melhora nos indicadores ambientais municipais quando
houve mais recursos aplicados, mas sem relacionar explicitamente
com os planos plurianuais, o que representou a falta de efetividade
sistmica das polticas adotadas, bem como a falta de continuidade da
ao com piora dessa qualidade imediata.
As polticas ambientais municipais de Curitiba, no perodo
analisado, reforam a tica das campanhas setoriais, como apontado
por Menegat e Almeida (2004), inclusive pelo objetivo pouco enftico
na interveno desejada e na inter-relao horizontal com as demais
reas. Essa campanha setorial no deixa de ser importante, mas perde
o carter sistmico e de alinhamento horizontal da poltica pblica,
quando se busca otimizar os recursos. Ao explorar mais campanhas
setoriais que programas de gesto ambiental h um esforo duplicado
de recursos empregados, o que diminui a efetividade da ao pblica.
Alm disso, no se configura em uma ao efetiva no longo prazo, j
que para isso a gesto ambiental municipal necessitaria negociar
hbitos e responsabilidades duradouras (MENEGAT e ALMEIDA,
2004).
Em parte esse problema se relaciona com as dificuldades de
implementao de polticas pblicas consistentes. As polticas pblicas
avaliadas demonstram carncia dos trs elementos, apontados por
Oliveira (2002): poltico institucional, financeiros e tcnicos. O
primeiro, mais evidente, pela ausncia de uma estrutura democrtica
85
que permita um acompanhamento continuado e sistmico da funo

ambiental do municipal e estabelea prioridades para os gestores
pblicos. O segundo, refere-se a limitao de recursos e a existncia de
verbas suplementarias que garante algumas aes pontuais, mas no a
sua continuidade. O terceiro ponto a prpria compreenso dos
administradores pblicos da viso sistmica e multidisciplinar das
questes ambientais. Tais elementos tornam altamente restritivos a
relao entre os resultados alcanados e a avaliao do processo de
elaborao e implementao da poltica ambiental no municpio,
apontando para elementos que merecem maior preocupao para sua
execuo e acompanhamento.
As limitaes desse artigo esto relacionadas com a ausncia de
estudos acadmicos que discutam a efetividade dos PPAs, a limitao
de informaes sobre os programas de governo analisados, bem como a
ausncia de indicadores de acompanhamento dos mesmos. Ainda, a
anlise de um nico municpio apresenta por um lado uma grande
limitao no que diz respeito abrangncia da pesquisa, por outro
lado, o estudo concentrou-se num determinado perodo que foi
relevante para a gesto municipal e tratou com maior profundidade das
polticas adotadas, como pressupe o mtodo de estudo de caso. Outra
limitao importante so os indicadores ambientais municipais. No
existe uma srie histrica consistente para muitos indicadores e, por
isso, foram adotados os disponveis para a anlise realizada. Apesar
desta limitao a metodologia emprega contribui para o
Com o desenvolvimento do estudo percebeu-se que outras
pesquisas podem ser desenvolvidas a respeito do tema, tais como:
Avaliar exemplos de administrao pblica com
propostas de polticas com enfoque multidisciplinar a
fim de identificar os ganhos e a avanos da prpria
sociedade a partir de uma interveno eficiente do
Estado;
Busca por novos exemplos de polticas pblicas
municipais
ambientais
com
este
enfoque
multidisdisciplinar; discutir a, por exemplo, a
articulao intragovernamental na formulao de
polticas pblicas, especialmente aquelas cuja natureza
seja multidisciplinar, como as ambientais;
Realizar uma avaliao comparativa, a partir da mesma
metodologia, com municpios de porte ou caractersticas
similares ao do municpio estudado;
86
Analisar a percepo da comunidade frente as polticas

pblicas ambientais adotados, bem como o alinhamento
com o resultado esperado com o alcanado.
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Planejamento e Políticas Ambientais de Curitiba: Discutindo A Efetividade Da Ação Pública No Período de 1998 A 2005

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Planejamento e polticas ambientais de

Curitiba: discutindo a efetividade da ao

Recebimento: 5/4/2010 Aceite: 30/5/2010

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apesar do aumento da rea verde protegida com novos parques e

Curitiba environmental planning and

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sendo alvo de discusses terico e prtica nas ltimas duas dcadas. A

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Desta forma, o objetivo deste artigo avaliar a efetividade

Planejamento e efetividade da ao pblica sobre o meioambiente

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pblica a fim de traduzir a melhor qualitativa da prestao de servios

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Oliveira (2006, p. 275) argumenta que um dos motivos que

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O Plano Plurianual exigido pela Constituio Federal (Artigo 165)

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rege a vida em todas as suas formas, conforme definido na Lei Federal

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urbano, como: coleta de lixo, reciclagem, tratamento da gua e rede de

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prefeitura municipal de Curitiba para o perodo de 1998 a 2005 (GIL,

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Foram identificados os indicadores utilizados para mensurao

Polticas pblicas e planos plurianuais

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discusses existentes sobre o tema, parmetros seguidos por

Diante dessa estruturao de concepo e avaliao da poltica

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Figura 1: Taxa de crescimento populacional de Curitiba, regio

Taxa de Crescimento Anual

O crescimento populacional e econmico pressionou os fatores

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Programas dos Planos Plurianuais de Curitiba de 1998 A 2005

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Recursos destinados aos investimentos aps o ano de 1998 no

Fonte dos dados brutos: Suplemento Oramentrio do Dirio Oficial do Municpio

Enquanto nos oramentos anuais relativos ao PPA de 1998 a

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suplementado pela despesa com pessoal e encargos sociais, que

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segurana de condutores e pedestres, evoluo tecnolgica de

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A dimenso social ampliou a sua importncia relativa neste

Fonte dos dados brutos: Suplemento Oramentrio do Dirio Oficial do Municpio

Neste aspecto cabe destacar a importncia relativa da rea

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a 2005 foi direcionado para rea ambiental. Destes investimentos,

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2002 a 2005 propunha a interveno do meio-ambiente para melhorar a

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nota-se a falta de relacionamento entre as aes estratgicas, com a