Anda di halaman 1dari 11

Hukum Persaingan Usaha

Praktik Kartel dan Penanganannya di Indonesia

Oleh:

Prasta Pradana
FAKULTAS HUKUM UNIVERSITAS INDONESIA
DEPOK
2015

A. PENDAHULUAN
Indonesia merupakan sebuah negara berkembang yang memiliki tingkat
pertumbuhan ekonomi yang termasuk tinggi. Hal ini dapat terlihat dari semakin
banyaknya usaha-usaha baru yang tumbuh dan berkembang di Indonesia. Selain
itu dengan berkembangnya perekonomian Indonesia maka dalam suatu pasar atau
komoditi yang sama terdapat beberapa penjual yang menimbulkan adanya
persaingan usaha diantara para penjual tersebut. Penjual yang dimaksud termasuk
pula perusahaan-perusahaan dan pedagang-pedagang mulai dari yang kecil dan
yang besar.
Dengan adanya persaingan antara para penjual tersebut maka dapat timbul
permasalahan-permasalahan antara lain terjadinya praktek persaingan tidak sehat
yang dilakukan oleh para penjual tersebut yang berujung merugikan konsumen
yang akan membeli barang atau jasa dari para penjual tersebut. Praktik persaingan
usaha tidak sehat yang umumnya terjadi antara lain kartel.
Kartel (dalam bahasa inggris disebut cartel) adalah suatu kerja sama dari
produsen-produsen produk tertentu yang bertujuan untuk mengawasi produksi,
penjualan dan harga, dan untuk melakukan monopoli terhadap komoditas atau
industri tertentu (Black, Henry Campbell, 1968 : 270). Pengertian kartel sangatlah
luas, pada dasarnya kartel merupakan suatu perjanjian di antara para pelaku usaha
dalam rangka mencapai atau mendapatkan keuntungan bersama. Guna
mendapatkan keuntungan bersama, para pelaku usaha melakukan berbagai
perjanjian dan atau kegiatan yang bervariasi, antara lain adalah penetapan harga
atau produksi yang cakupannya luas sekali1.
Indonesia telah melarang praktek kartel melalui Undang-Undang No. 5
Tahun 1999 dalam pasal 11 yang menyatakan bahwa:
Pelaku

usaha

dilarang

membuat

perjanjian

dengan

para

pesainganya untuk mempengaruhi harga dengan mengatur


produksi dan atau pemasaran suatu barang dan atau jasa, yang
dapat mengakibatkan terjadinya praktek monopoli dan atau
persaingan usaha tidak sehat.
1 A.M. Tri Anggraini, Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Tidak Sehat
Perse Illegal atau Rule of Reason, cet. 1, (Jakarta: Program Pascasarjana
Universitas Indonesia, 2003), hlm. 208.
Universitas Indonesia

Pasal 11 UU No. 5 tahun 1999 dapat dijabarkan melalui unsur-unsur sebagai


berikut:
a) Unsur Pelaku Usaha
b) Unsur perjanjian
c) Unsur pelaku usaha pesaingnya
d) Unsur bermaksud mempengaruhi harga
e) Unsur mengatur produksi dan atau pemasaran
f) Unsur barang
g) Unsur jasa
h) Unsur dapat mengakibatkan praktek monopoli
i) Unsur dapat mengakibatkan persaingan usaha tidak sehat
Pendekatan yang dilakukan terhadap pelanggaran kartel berdasarkan pasal
11 UU No. 5 Tahun 1999 adalah rule of reason hal tersebut dikarenakan adanya
frasa hanya jika sehingga harus dibuktikan terlebih dahulu apakah dugaan kartel
yang dilakukan menyebabkan terjadinya praktek monopoli dan persaingan tidak
sehat. Namun hampir di semua negara dalam pembuktian kartel digunakan
pendekatan per se illegal. Pengawasan dan penegakkan hukum persaingan usaha
di Indonesia di lakukan oleh Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU)
B.

PEMBAHASAN
1.

Praktek Kartel di Indonesia


Indonesia melalui KPPU sudah berkali-kali menangani kasus yang
berkaitan dengan kartel. Hal tersebut dapat dilihat dari beberapa kasus
kartel yang bisa dibilang besar. Kasus-kasus tersebut antara lain2:
a. Kartel Penetapan Layanan Tarif Short Message Service
(SMS)
Kasus tersebut menyangkut enam perusahaan seluler yang
melakukan praktek kartel selama tahun 2004-2008 yang
terbukti menetapkan harga tarif SMS Rp 350/SMS,
sehingga konsumen dirugikaan mencapai Rp2,827 Triliun.
Keenam

perusahaan

operator

tersebut

adalah

PT

2 Rista Rama Dhany, Ini 5 Kasus Kartel Terbesar di Indonesia,


http://finance.detik.com/read/2012/08/02/080535/1980993/4/6/ini-5-kasus-kartelterbesar-di-indonesia#bigpic, diakses 18 September 2015
Universitas Indonesia

Excelcomindo Pratama Tbk (XL), PT Telkomsel, PT


Telkom, PT Bakrie Telecom Tbk, PT Mobile-8 Telecom
Tbk dan PT Smart Telecom yang dijatuhi hukuman denda
oleh KPPU.
b. Kartel Garam
Praktik kartel garam terbongkar pada tahun 2005 di
Sumatera Utara, yang dimana terdapat hanya beberapa
pemain saja yang melakukan pemasokan bahan baku garam
di Sumatera.
c. Kartel Minyak Goreng Curah
Berdasarkan putusan KPPU No. 24/KPPU-I/2009 yang
ditetapkan pada 4 Mei 2010 telah terjadi praktik kartel yang
dilakukan oleh 20 produsen minyak goreng terlapor selama
April sampai Desember 2008, telah melakukan kartel harga
sehingga merugikan masyarakat setidak-tidaknya sebesar
Rp 1,27 triliun untuk produk minyak goreng kemasan
bermerek dan Rp 373,3 miliar untuk produk minyak goreng
curah. Namun keputusan KPPU tersebut dibatalkan oleh
Mahkamah Agung
d. Kartel Obat Hipertensi Jenis Amplodipine Besylate
KPPU menyatakan PT Pfizer Indonesia dan PT Dexa
Medica

bersalah

telah

melakukan

kartel

dengan

menghukum setiap anggota kelompok usaha Pfizer yang


menjadi terlapor membayar denda Rp 25 Miliar. Sedangkan
Dexa Medica dinilai bersalah melakukan kartel penetapan
harga dan dihukum membayar denda Rp 20 Miliar dan
diperintahkan

perusahaan

farmasi

nasional

untuk

menurunkan harga tensivask sebesar 60% dari harga neto


apotek.
e. Kartel Penetapan Harga Tiket Dalam Fuel Surcharge
Berdasarkan putusan KPPU No. 25/KPPU/2010 tanggal 4
Mei,

memutuskan

menghukum

sembilan

maskapai

Universitas Indonesia

diantaranya PT Sriwijaya, PT Metro Batavia, PT Lion


Mentari Airlines, PT Wings Abadi Airlines, PT Merpati
Nusantara Airlines, PT Travel Express Aviation Service dan
PT Mandala Airlines telah bersalah melakukan kartel
dengan melakukan kesepakatan harga patokan avtur selama
2006-2009. Praktek tersebut menyebabkan konsumen
merugi hingga Rp 13,8 triliun. KPPU menghukum
sembilan maskapai dengan ganti rugi total sebesar Rp 586
miliar. Namun putusan KPPU tersebut ditolak oleh MA.
Jika melihat kasus-kasus kartel diatas umunya kartel dilakukan
oleh perusahaan-perusahaan besar yang mempunyai penguasaan
terhadap pasar sehingga mereka melakukan praktik-praktik kartel
dengan cara membuat perjanjian-perjanjian seperti penetapan harga
atau membuat hard to entry kedalam pasar bersangkutan bagi para
pengusaha-pengusaha baru. Hard to entry dapat dilakukan dengan
berbagai cara, tidak harus dengan cara terang-terangan, misalkan
dengan memberlakukan harga yang seragam hal tersebut juga dapat
mempersulit pengusaha baru untuk masuk ke pasar tersebut karena
sudah pasti ia tidak mendapat pangsa pasar karena telah dikuasai oleh
beberapa perusahaan besar tersebut.
Kemudian hal-hal lain yang dapat menimbulkan praktik kartel di
Indonesia menurut penulis adalah dengan adanya Asosiasi Pengusaha.
Asosiasi pengusaha seperti yang telah kita ketahui merupakan sebuah
organisasi pengusaha-pengusaha suatu usaha tertentu yang tujuannya
untuk mengakomodir aspirasi para pengusaha kepada pemerintah.
Namun dalam praktiknya asosiasi-asosiasi pengusaha tersebut
melakukan praktik kartel dengan melakukan penetapan harga.
Asosiasi pengusaha di Indonesia sangatlah banyak dan hampir
setiap segi usaha memiliki asosiasi pengusaha sendiri. Namun, tidak
semua asosiasi pengusaha adalah kartel. Terdapat beberapa hal-hal
yang perlu diperhatikan untuk dapat menentukan apakah asosiasi
pengusaha tersebut adalah kartel atau bukan. Hal-hal yang perlu
Universitas Indonesia

diperhatikan adalah3: (i) adanya perilaku pertukaran informasi antar


pelaku uasaha, (ii) adanya peraturan harga dan kontrak, (iii) adanya
pengurangan pasokan industri dan (iv) adanya kenaikan atau
kesamaan harga. Jika hal-hal tersebut terjadi bisa saja hal itu
merupakan suatu praktik kartel.
Praktik kartel dapat bertahan lama4, jika asosiasi pengusaha
tersebut termasuk kedalam rantai birokrasi yang dimana asosiasi
pengusaha

tersebut

dapat

memberikan

rekomendasi

kepada

pemerintah, yang mendorong praktik-praktik menjurus kearah kartel,


dan juga terjadi kerjasama antara komunitas bisnis dan briokrasi
untuk melancarkan tugas-tugas eksekutif.
Namun KPPU mengalami kesulitan dalam mengungkap dan
membuktikan adanya kartel dala suatu asosiasi pengusaha,

hal

tersebut dikarenakan kesepakatan mengenai penentuan harga, jumlah


pasokan, dan pembagian wilayah pemasaran dilakukan secara diamdiam dan KPPU tidak memiliki wewenang untuk melakukan
penggeledahan atau penyitaan dokumen terkait kesepakatan tersebut5
2. Penanganan Permasalahan Kartel di Indonesia
Seperti yang telah dibahas sebelumnya bahwa untuk dapat
membuktikan suatu kegiatan adalah kartel atau bukan haruslah di
gunakan pendekatan rule of reason hal ini dikarenakan adanya frasa
hanya jika di dalam pasal 11 UU No.5 Tahun 1999. Walaupun di
negara-negara lain kebanyakan yang digunakan adalah per se illegal.
Untuk dapat memberantas kartel dibutuhkan pendeteksian terlebih
dahulu. Dalam pendeteksian kartel dikenal 3 instrumen yaitu Indirect
Evidence, Whistle Blower dan leniency program6.
3 Hukum Online, Asosiasi Pengusaha Tuntut Term of Conduct Kartel, Kamis 29
Juli 2010, http://new.hukumonline.com/berita/baca/lt4c517768ed231/asosiasipengusaha-tuntut-iterm-of-conducti-kartel, diakses 18 September 2015
4 Ibid.,
5 Anna Maria Tri Anggraini, Program Leniency dalam Mengungkap Kartel
Menurut Hukum Persaingan Usaha, Jurnal Persaingan Usaha 6, hlm. 106.
6 Rifqy Hidayat, Leniency Program Sebagai Upaya Minimalisasi Praktek Kartel
Dalam Hukum Persaingan Usaha di Indonesia, (Skripsi Universitas Brawijaya,
Malang, 2013), hlm. 12
Universitas Indonesia

Indirect Evidence adalah pembuktian tidak langsung yang dimana


masih menjadi kontroversi apakah patut digunakan atau tidak. Hal
tersebut dikarenakan dalam pedoman pasal 11 Peraturan Komisi
Pengawas Persaingan Usaha disebutkan bahwa KPPU harus
berupaya memperoleh satu atau lebih alat bukti sehingga jika KPPU
hanya menggunakan Indirect Evidence maka KPPU sudah dapat
memeriksa dugaan kartel tersebut7. Hal tersebut bertentangan dengan
Hukum Acara pada umumnya yang menyatakan bahwa satu bukti
bukan bukti
Whistle Blower adalah laporan yang dilakukan oleh karyawan,
mantan karyawan atau pekerja, anggota dari suatu institusi atau
organisasi, supplier dari tingkat persaingan yang berbeda ataupun
pelaku usaha tambahan dalam pasar bersangkutan, bahkan pihak
individual yang melaporkan dugaan kartel kepada pihak yang
berwenang.
Leniency Program merupakan program yang dikenalkan di
Amerika Serikat dan diterapkan pertama kali pada tahun 1978.
Program leniency merupakan cara dan sumber penting dalam
pembuktian kartel dikarenakan mendapatkan bukti langusng tentang
adanya kartel baik melalui pengakuan perusahaan yang menjadi
anggota kartel (corporate leniency) dan pengakuan dari agen
perusahaan yang menajdi anggota kartel8.
Pada dasarnya program leniency adalah memberikan keringanan
atau penghapusan terhadap denda yang akan diberikan. Terdapat dua
bagian dalam leniency yaitu bagian pertama adalah apabila Divisi
Antitrust tidak mengetahui sebelumnya akan adanya kolusi/kartel
maka perusahaan yang mengajukan permohonan akan mendapat
keringanan berupa penghapusan denda yang dibebankan kepadanya
namun tetap membayar ganti rugi kepada konsumen. Denda tersebut
7 Mutia Anggraini, Pengunaan Indirect Evidence (Alat Bukti tidak Langsung)
oleh KPPU dalam Proses Pembuktian Dugaan Praktik Kartel di Indonesia,
(Skripsi, Universitas Brawijaya, Malang, 2013), hlm. 5
8 Anggraini, Op.Cit., hlm. 107.
Universitas Indonesia

akan dibebankan kepada anggota kartel yang tidak menerima leniency


sehingga harus membayar ganti rugi 2 kali lipat.
Namun untuk dapat menerapkan leniency program di Indonesia
secara efektif terdapat faktor-faktor yang perlu diperhatikan yaitu
antara lain: faktor resiko, faktor politik, faktor waktu, faktor kepastian
hukum, faktor kerahasiaan, dan faktor sosialisasi. Apabila faktorfaktor tersebut sudah dapat diatasi maka leniency program dapat
dijalankan dengan baik.
Sampai saat ini leniency program belum dapat diterapkan di
Indonesia. Karena program tersebut belum memiliki payung hukum
yang cukup kuat untuk dapat di praktikan dalam penanganan praktik
kartel.
3. Permasalahan Persaingan Usaha di Pelabuhan
Seperti yang telah dibahas diatas, praktek kartel sudah merambah
ke seluruh bidang usaha di Indonesia. Salah satu indikasi yang dapat
memperlancar praktik kartel adalah dengan adanya asosiasi
pengusaha.
Pada tahun 2008 KPPU mengindikasi adanya kartel harga tarif
pelayanan barang impor less-than container load (LCL) di pelabuhan
tanjung priok yang dilakukan oleh asosiasi pengusaha dan otoritas
pelabuhan dengan membuat perjanjian kesepakatan tarif9. Para pihak
tersebut antara lain adalah Indonesian Nasional Shipowners
Association (INSA), Gabungan Perusahaan Ekspor Indonesia (GPEI),
Gabungan Importir Nasional Seluruh Indonesia (GINSI), Asosiasi
Pengusaha Tempat Penimbunan Sementara Indonesia (APTESINDO),
Gabungan Forwarder & Ekspedisi Indonesia (GAFEKSI) dan
Asosiasi Perusahaan Bongkar Muat Indonesia (APBMI).
Kemudian dari pihak otoritas pelabuhan adalah Administrator
Pelabuhan (Adpel) Tanjung Priok, PT Pelabuhan Indonesia (Pelindo)

9 Hukum Online, Ada Kartel di Lini II Tanjung Priok, Kamis 13 Maret 2008,
http://new.hukumonline.com/berita/baca/hol18750/ada-kartel-di-lini-ii-tanjungpriok, Diakses 19 September 2015.
Universitas Indonesia

II Tanjung Priok, Kamar Dagang dan Industri (Kadin) Jakarta Utara,


serta Ditjen Bea dan Cukai, sebagai pihak yang mengetahui.
Dapat dilihat bahwa praktik kartel juga telah menyentuh usaha
pelabuhan. Tentu saja hal ini tidak terlepas dari terlalu dominannya
posisi perusahaan-perusahaan besar di pelabuhan tanjung priok seperti
PT Jakarta International Container Terminal (PT JICT), PT Terminal
Peti Kemas Koja (PT TPK Koja), PT Multi Terminal Indonesia (PT
MTI) yang dimana ketiga perusahaan tersebut dimiliki oleh PT
Pelindo selaku pemegang saham mayoritas10.
Penulis memandang bahwa selain adanya indikasi kartel terdapat
pula indikasi adanya pelanggaran pasal 27 Undang-Undang No. 5
Tahun 1999 yaitu tentang kepemilikan saham mayoritas. Namun
untuk membuktikan pelanggaran tersebut dibutuhkan penelitian yang
mendalam.
C. KESIMPULAN
Kartel (dalam bahasa inggris disebut cartel) adalah suatu kerja sama
dari produsen-produsen produk tertentu yang bertujuan untuk mengawasi
produksi, penjualan dan harga, dan untuk melakukan monopoli terhadap
komoditas atau industri tertentu (Black, Henry Campbell, 1968 : 270).
Di Indonesia kartel sudah berkali-kali terjadi praktik kartel yang berhasil
di bongkar oleh KPPU yaitu antara lain kasus kartel Kartel Penetapan Layanan
Tarif Short Message Service (SMS), Kartel Gara, Kartel Minyak Goreng Curah,
Kartel Obat Hipertensi Jenis Amplodipine Besylate, Kartel Penetapan Harga Tiket
Dalam Fuel Surcharge.
Asosiasi pengusaha juga diduga menjadi tempat tumbuh suburnya praktik
kartel di Indonesia hal tersebut terlihat dari beberapa asosiasi pengusaha yang
terbukti melakukan praktik kartel seperti melakukan perjanjian penetapan harga,
pembagian wilayah, pembatasan produksi dan saling bertukar informasi antara
sesama anggota asosiasi. Namun KPPU mengalami kesulitan membongkar
praktik kartel di dalam asosisasi pengusaha dikarenakan perjanjian yang dibuat
diam-diam.
10 Annual Report Indonesian Port Company 2014
Universitas Indonesia

Untuk dapat menanggulangi kartel di Indonesia KPPU berencana


menerapkan leniency program yang dimana program tersebut telah dipraktikan di
banyak negara dan menuai sukses besar dalam membongkar praktik kartel.
Namun sampai saat ini program tersebut belum dapat diterapkan dikarenakan
belum miliki payung hukum yang kuat.
Praktik kartel bahkan telah masuk kedalam pelabuhan, hal ini terlihat dari
adanya perjanjian penetapan harga yang dilakukan oleh asosiasi pengusaha dan
otoritas pelabuhan tanjung priok pada tahun 2008 yang berhasil dideteksi oleh
KPPU.
D. SARAN
Berdasarkan kesimpulan diatas penulis memiliki beberapa saran yang
ditujukan kepada pemerintah melalui KPPU dan lembaga legislatif yaitu antara
lain:
a. KPPU selaku lembaga pengawas persaingan usaha di Indonesia harus
segera membuat aturan-aturan baru yang dapat meminimalisir praktik
kartel yang dilakukan oleh para asosiasi pengusaha, dengan salah satu cara
mulai dapat mempraktikan leniency program sehingga KPPU tidak
kesulitan mendapat informasi-informasi yang bersifat tertutup yang selama
ini menjadi hambatan KPPU dalam membongkar praktik kartel di
Indonesia.
b. Undang-Undang No. 5 Tahun 1999 sudah tidak lagi relevan dengan iklim
persaingan usaha di Indonesia yang tercermin dengan smeakin banyaknya
modus operandi yang dilakukan oleh para pelaku usaha untuk
mendapatkan keuntungan dengan cara merusak iklim persaingan sehat di
Indonesia.

Sehingga

lembaga

legislatif

harus

segera

melakukan

perubahan-perubahan terhadap Undang-Undang No. 5 Tahun 1999.


c. Sehubungan dengan semakin meningkatnya perekonomian Indonesia,
maka semakin meningkat pula peran pelabuhan dalam mata rantai
perdagangan di Indonesia, sehingga untuk dapat mencapai efisiensi dan
tarif yang murah dalam melakukan kegiatan impor ekspor dan distribusi
barang dibutuhkan iklim persaingan yang sehat di dalam pelabuhan. Oleh
karena itu penulis harap KPPU dapat lebih memperhatikan persaingan
Universitas Indonesia

10

usaha yang terjadi di pelbauhan sehingga tidak terjadi praktik-praktik


monopoli dan persaingan usaha tidak sehat.

Universitas Indonesia

11