GUA PARA LAS

POLTICAS DE
EMPLEO
DE LA REPBLICA
DOMINICANA

Documento aprobado por la Comisin Nacional de Empleo

GUA PARA LAS

POLTICAS DE
EMPLEO
DE LA REPBLICA
DOMINICANA
Direccin General
Maritza Hernndez
Ministra de Trabajo
Direccin
Bienvenido Castillo
Director General de Empleo
Deyanira Matrille
Directora del Observatorio del Mercado Laboral Dominicano
Consultor
Rolando Guzmn
Facilitador
Pengsien Sang Ben
Cuidado de edicin y correccin de estilo
Nathalie Jerez, Direccin de Comunicaciones
Diagramacin y diseo de portada
Julissa Ivor Medina, Direccin de Comunicaciones
Documento aprobado por la Comisin Nacional de Empleo
(CONAEMPLEO)
Impreso en Repblica Dominicana
ISBN: 978-9945-8841-5-9

Cita bibliogrfica
Ministerio de Trabajo. 2012.
Gua para las Polticas de Empleo
de la Repblica Dominicana.

TABLA DE CONTENIDO

PRINCIPALES SIGLAS
LISTA DE CUADROS
LISTA DE FIGURAS
PRESENTACIN / 9 /
PREMBULO / 10 /
1. EL MERCADO LABORAL / 13 /
1.1 SITUACIN DEL MERCADO LABORAL / 13 /
1.2 SITUACIN DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL / 26 /
2. CONTEXTO INSTITUCIONAL / 35 /
2.1 MARCO ESTRATGICO / 35 /
2.2 ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL / 39 /
3. GUA PARA UNA POLTICA DE EMPLEO / 41 /
3.1 OBJETIVOS / 41 /
3.2 PRINCIPIOS / 42 /
3.3 GUA / 42 /
1. Difusin y movilizacin social en torno a la necesidad del empleo decente como
forma de cohesin social / 42 /
2. Polticas Pblicas Integrales proempleo de calidad / 43 /
3. Coordinacin institucional para la generacin de empleos / 44 /
4. Uso de polticas pasivas y activas, con criterios de eficiencia y equidad / 45 /
5. Combate a la discriminacin de gnero en el mercado laboral / 46 /
6. Formacin de recursos para la empleabilidad y productividad (capacitacin y
formacin profesional) / 48 /
7. Fomento del emprendimiento y de la actividad empresarial para la generacin
de empleos / 52 /
8. Regulacin efectiva del mercado laboral como garanta en el ejercicio de los
derechos del trabajo / 53 /
9. Reduccin de la informalidad legal / 57 /
10. Identificacin de mercados regionales y definicin de polticas regionales / 58 /
REFERENCIAS / 59 /

PRINCIPALES SIGLAS

AFP
CEI-RD
CESI
CEPAL
CONSSO
DIDA
END
ENFT
INFOTEP
MEPYD
MESCYT
MIC
MJ
MM
MT
NNA
OIT
ONE
PBS
PEA
PIB
SDSS
SENASA
SFS
SIPEN
SISALRIL
TSS

Administradora de Fondos de Pensiones

Centro de Exportaciones e Inversiones de Repblica Dominicana
Consejo Econmico, Social e Institucional
Comisin Econmica para Amrica Latina y El Caribe
Consejo Nacional de Seguridad y Salud Ocupacional
Direccin de Informacin y Defensa de los Afiliados
Estrategia Nacional de Desarrollo
Encuesta Nacional de Fuerza de Trabajo
Instituto Nacional de Formacin Tcnico Profesional
Ministerio de Economa, Planificacin y Desarrollo
Ministerio de Educacin Superior, Ciencia y Tecnologa
Ministerio de Industria y Comercio
Ministerio de la Juventud
Ministerio de la Mujer
Ministerio de Trabajo
Nios, Nias y Adolescentes
Organizacin Internacional del Trabajo
Oficina Nacional de Estadsticas
Plan Bsico de Salud
Poblacin Econmicamente Activa
Producto Interno Bruto
Sistema Dominicano de Seguridad Social
Seguro Nacional de Salud
Servicio Familiar de Salud
Superintendencia de Pensiones
Superintendencia de Salud y Riesgos Laborales
Tesorera de la Seguridad Social

LISTA DE CUADROS

Cuadro 1. Distribucin de la Poblacin en Edad de Trabajar (PET),

segn criterios demogrficos, 1996-2009 / 14 /
Cuadro 2. Distribucin de la Poblacin Econmicamente Activa
(PEA) segn criterios demogrficos, (1996-2009) / 14 /
Cuadro 3. Estimaciones de la elasticidad del empleo con respecto al
Producto Interno Bruto, 1992-2006 / 20 /
Cuadro 4. Evolucin Tasa de Desocupacin Ampliada segn criterios
demogrficos, 1996-2009 / 21 /
Cuadro 5. Cantidad de NNA en la PEA segn criterios demogrficos,
2000-2008 / 26 /
Cuadro 6. Componentes y estado de implementacin de los componentes del Sistema de Seguridad Social, 2010 / 27 /
Cuadro 7. Evolucin de indicadores de cobertura del sistema de pensiones, 2005-2009 / 28 /
Cuadro 8.
Descomposicin del porcentaje de cotizantes con respecto
a la PEA, 2005 y 2009 / 29 /
Cuadro 9. Evolucin tasas de cobertura (afiliados/poblacin) en el
seguro de salud, 2005- 2009 / 32 /
Cuadro 10.
Evolucin de la tasa de dependencia en el rgimen subsidiado, 2004-2008 / 33 /
Cuadro 11. Evolucin de cantidad de empresas y trabajadores afiliados al SRL, 2004-2009 / 34 /
Cuadro 12. Estrategia Nacional de Desarrollo ejes-objetivos generales
y especificos con incidencia en la politica de empleos / 37 /

LISTA DE FIGURAS

Figura 1. Distribucin de la Poblacin Econmicamente

Activa (pea) segn diversos criterios demogrficos,
2010 / 16 /
Figura 2. Distribucin de la poblacin ocupada, segn diversos criterios demogrficos, 2010 / 16 /
Figura 3. Evolucin de la escolaridad promedio (aos) en
poblacin de 15 aos o ms de edad / 17 /
Figura 4. Evolucin tasa de desocupacin ampliada, 19962009 / 18 /
Figura 5. Relacin entre tasa de crecimiento del pib y variacin en la tasa de desempleo, ley de okun 19942009 / 19 /
Figura 6. Coeficiente de correlacin entre el crecimiento
econmico y cambios en la tasa de ocupacin, en
pases de amrica latina, 1985-2009 / 20 /
Figura 7. Evolucin remuneracin por hora, 1991-2009 (base
1991) / 23 /
Figura 8. Relacin entre las remuneraciones por hora de los
hombres las remuneraciones por hora de las mujeres, 2000-2009 / 23 /
Figura 9. Composicin de la poblacin ocupada segn condicin de formalidad 2000-2009 / 25 /
Figura 10. Evolucin de la tasa de retorno real acumulada de
los fondos de pensiones, 2003-2009 / 30 /
Figura 11. Evolucin de afiliados al seguro de salud,
2004-2009 / 31 /
Figura 12. Evolucin cobertura en el seguro de riesgos laborales (afiliados/ocupados), 2004-2009 / 34 /

Presentacin

Es de inmensa satisfaccin para nosotros hacer de conocimiento la presente aprobacin de la Comisin Nacional de Empleo, pues es de un contenido de alta calidad y gran utilidad como referencia para el diseo de
planes, programas y polticas orientadas a la creacin de empleos dignos.
Ha sido el fruto de un largo andar y de un intenso dilogo en el que las
partes han expuesto sus consideraciones con franqueza as como sus slidos razonamientos, pero tambin con la ms sana intencin de arribar al
consenso.
Es una prueba de que el dilogo social es un valioso e inestimable instrumento para el diseo, formulacin e implementacin de polticas pblicas
y los productos que de su aplicacin resultan son un abono insustituible
para el florecimiento de la democracia, el bienestar y la felicidad de todos
y todas.

Maritza Hernndez

Ministra de Trabajo

Prembulo

El mercado de trabajo constituye un elemento clave de cohesin social en las sociedades

modernas. En el mbito latinoamericano, las estadsticas revelan que las remuneraciones
laborales representan ms de de los ingresos de los hogares, y una encuesta reciente
sugiere que ms de la mitad de la poblacin considera el tener un oficio o profesin
como la cosa ms necesaria para sentirse parte de la sociedad (CEPAL, 2009a). Otra
investigacin, realizada a mediados de la dcada, da cuenta de que 40 por ciento de la
poblacin dominicana considera que alcanzar un salario justo constituye el rasgo ms
importante de la vida democrtica (CIES, 2004). Esas evidencias no dejan lugar a dudas
sobre la enorme incidencia del funcionamiento del mercado laboral sobre el nivel de
bienestar de los individuos.
En el caso dominicano, el mercado de trabajo ha sido testigo de un conjunto de condiciones especiales a lo largo de los ltimos aos. Entre tales condiciones se destacan la
finalizacin, en 2005, del Acuerdo de Textiles y Vestidos, que regul el mercado internacional de esos productos hasta el ao sealado; la implementacin, en 2006, del Acuerdo
de Libre Comercio con los Estados Unidos y Centroamrica (CAFTA-DR), que implic una
reduccin significativa en las tasas arancelarias; y, por ltimo la ocurrencia de una crisis
econmica global que alter el ambiente externo que el pas tendr que enfrentar en el
futuro previsible. Adems, durante los dos ltimos decenios, la economa dominicana ha
venido experimentando cambios progresivos en su estructura productiva, a medida que
algunos sectores han crecido con mayor celeridad que otros.
Ese proceso de crecimiento sectorial diferenciado y sus consecuencias sobre la cantidad
y la composicin de la fuerza de trabajo podran acelerarse en el curso de los prximos
aos, a medida que el pas defina una nueva forma de insercin en el contexto econmico

10

global. Sin embargo, no existen buenas razones para pensar que, en ausencia de polticas bien diseadas, el funcionamiento del mercado producir resultados socialmente
deseables en trminos de distribucin del ingreso y bienestar social; por el contrario, la
experiencia demuestra que el enlace entre el crecimiento econmico y el empleo puede
ser complejo, y es influenciado en muy diversas formas por el entorno legal, la estructura
productiva y las normas culturales, entre otros aspectos.
Es un hecho desafortunado, por tanto, que la discusin en torno al mbito laboral haya
sido usualmente marginal en el debate de las polticas econmicas dominicanas, sobre
todo en comparacin con las polticas fiscales, monetarias y cambiarias. Sin menoscabo
de la gran importancia de tales temas, se aprecia la necesidad de que la formulacin de
poltica abandone el supuesto implcito de que las condiciones del mercado de trabajo
son un simple reflejo de la situacin macroeconmica, y de que la poltica laboral ocupe
un lugar ms preminente en el espacio de la intervencin pblica.
Esto lleva a plantear un conjunto amplio de preguntas esenciales: Cmo repercuten
distintos esquemas de poltica econmica sobre la generacin de empleo? Cules son
las formas de intervencin para aminorar el impacto de choques econmicos adversos
sobre las condiciones laborales? Cules son los efectos colaterales de las distintas
intervenciones? Cul es el papel del Estado en la generacin de empleos de calidad?
Cul debera ser el papel de las entidades regulatorias del mercado? La respuesta a
estas interrogantes tiene una enorme importancia, y podra marcar la diferencia entre
una sociedad en sosiego y una sociedad en zozobra. En trminos numricos, un aumento de la tasa de desempleo de 13 a 14 por ciento parece ser inocuo; desde el punto
de vista humano, representa millares de jefes o jefas de hogar que pierden sus fuentes
de ingreso, y millares de jvenes que no encuentran la oportunidad de insertarse en la
actividad productiva.
El documento desarrolla una gua para la definicin del conjunto de grandes polticas que
podran orientar la intervencin pblica y las decisiones privadas en materia de mercado
de trabajo. La gua contenida en este documento parte del convencimiento de que la
economa dominicana debe encontrar un nuevo patrn de crecimiento en el que las distintas opciones deben evaluarse a la luz del impacto sobre las condiciones del mercado
laboral. Asimismo, se toma como verdad evidente que el mercado de trabajo representa
el principal eslabn que enlaza el crecimiento econmico y la reduccin de la pobreza, de
modo que el xito de cualquier estrategia de desarrollo es proporcional a su capacidad de
generar empleos de calidad.

11

El documento se inicia con un diagnstico de las condiciones actuales del mercado laboral dominicano en materia de volumen y calidad del empleo, tendencias de las remuneraciones laborales e informalidad, entre otros aspectos. El diagnstico incluye la situacin
del sistema de seguridad social, en reconocimiento a su importancia como nexo entre las
polticas sociales y el mercado laboral. Posteriormente, se aborda el marco institucional
en el cual la propuesta se inserta, con nfasis en la conexin de la gua con la Estrategia
Nacional de Desarrollo. Tras esos elementos contextuales, se presenta una propuesta
para la orientacin de las polticas de empleo en la Repblica Dominicana.

12

1. El mercado laboral
1.1. SITUACIN DEL MERCADO LABORAL
Durante la presente dcada, la economa dominicana ha experimentado distintos momentos del ciclo econmico: el perodo 2000-2002 fue una etapa de crecimiento, que se
interrumpi con el advenimiento de una crisis en 2003; el trienio 2003-2005 represent un
segundo momento de carcter recesivo; el tercer momento se inici en 2006, cuando la
produccin agregada volvi a crecer a sus tasas habituales.
La economa del pas fue nuevamente sometida a prueba durante el bienio 2009-2010,
tras la erupcin de la crisis financiera internacional. Cmo ha respondido el mercado
laboral dominicano a tal secuencia de embates? Cmo se han reflejado las condiciones
econmicas agregadas en los niveles de empleo y salarios? Cul es la sensibilidad del
mercado de trabajo ante choques adversos? Esas interrogantes se responden a continuacin1.
La oferta laboral. A lo largo de la presente dcada la Poblacin en Edad de Trabajar (PET)
del pas se ha expandido a un ritmo de 2.3 por ciento anual, y en trminos absolutos ha
crecido alrededor de 1.4 millones de personas entre 2000 y 2009. En promedio, alrededor
de 160,000 trabajadores y trabajadoras se han ido incorporando cada ao a la poblacin
en edad de trabajar. Alrededor de un cuarto de la PET tiene edades por debajo de 20 aos,
mientras alrededor de 12 por ciento se encuentra en edades por encima de los sesenta
aos. Alrededor de dos tercios de la poblacin en edad de trabajar tiene un nivel de escolaridad inferior a la escuela secundaria.

La informacin en esta seccin cubre generalmente el perodo 2000-2009. La intencin es centrar la atencin en las tendencias de
mediano plazo, ms que en el anlisis de la coyuntura de corto plazo.

13

Cuadro 1. Distribucin de la Poblacin en Edad de Trabajar (PET), segn criterios

demogrficos, 1996-2009
Criterios / Aos

1996
2000
2001
5,755,012 6,389,628 6,546,889

10-19
20-39
40-59
60 y ms
Total

29.6%
39.9%
20.0%
10.5%
100.0%

28.0%
39.7%
21.5%
10.8%
100.0%

27.6%
38.4%
22.2%
11.7%
100.0%

Hombres
Mujeres
Total

49.6%
50.4%
100.0%

49.0%
51.0%
100.0%

49.0%
51.0%
100.0%

Primario
Secundario
Universitario
Ninguno
Total

58.7%
20.5%
7.5%
13.3%
100.0%

56.4%
23.5%
10.3%
9.8%
100.0%

56.4%
23.5%
10.1%
10.0%
100.0%

31.7%

31.6%

7.0%
31.3%
18.3%
11.7%
100.0%

6.8%
31.3%
18.6%
11.6%
100.0%

Santo Domingo
y DN
Santiago
Resto Cibao
Sur
Este
Total

2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
6,723,578 6,840,686 6,981,868 7,144,757 7.320,435 7,484,807 7,663,945
PET (%) por Tramos de Edad
27.7%
27.9%
28.1%
28.0%
28.0%
26.9%
27.2%
37.9%
38.0%
38.5%
38.0%
37.2%
37.7%
37.5%
22.4%
22.4%
22.5%
22.8%
22.8%
23.4%
23.6%
11.9%
11.7%
10.9%
11.2%
12.0%
11.9%
11.6%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
PET (%) por Genero
49.5%
49.6%
49.7%
49.7%
49.5%
49.7%
49.5%
50.5%
50.4%
50.3%
50.3%
50.5%
50.3%
50.5%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
PET (%) por Nivel Educativo
55.1%
55.1%
54.3%
53.7%
53.5%
51.1%
50.0%
23.7%
23.8%
25.0%
25.6%
26.0%
28.1%
27.9%
11.2%
12.0%
12.4%
12.3%
12.4%
12.9%
13.7%
10.0%
9.0%
8.4%
8.4%
8.1%
7.9%
8.3%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
PET (%) por Regin
31.8%
31.4%
32.5%
32.3%
32.2%
32.1%
32.2%
7.0%
31.3%
18.4%
11.4%
100.0%

7.0%
31.7%
18.5%
11.4%
100.0%

7.3%
30.0%
20.2%
10.0%
100.0%

7.1%
29.9%
20.7%
10.0%
100.0%

7.3%
29.7%
20.7%
10.1%
100.0%

7.5%
30.0%
20.5%
10.0%
100.0%

10.9%
26.5%
18.2%
12.2%
100.0%

2009
7,840,119
26.3%
37.2%
24.6%
12.0%
100.0%
49.8%
50.2%
100.0%
49.7%
27.7%
14.5%
8.0%
100.0%
32.1%
11.0%
26.6%
18.2%
12.1%
100.0%

Fuente: Clculos a partir de la ENFT

Cuadro 2. Distribucin de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA) segn criterios

demogrficos, (1996-2009)
Ao
PEA
10-19
20-39
40-59
60 y mas
Total
Hombres
Mujeres
Total
Primario
Secundario
Universitario
Ninguno
Total
Santo Domingo y DN
Santiago
Resto Cibao
Sur
Este
Total

1996

2000

2001

2002

2003

2004

3,029,524 3,532,536 3,557,988 3,701,798 3,712,787 3,933,660

PEA (%) por Tramos de Edad
11.9%
10.3%
9.1%
9.3%
9.0%
10.4%
55.3%
55.0%
54.8%
54.7%
54.4%
53.7%
25.4%
28.2%
29.1%
29.2%
29.8%
29.4%
7.4%
6.5%
7.1%
6.8%
6.8%
6.5%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
PEA (%) por Gnero
66.3%
62.3%
62.4%
61.3%
61.8%
61.0%
33.7%
37.7%
37.6%
38.7%
38.2%
39.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
PEA (%) por Nivel Educativo
52.8%
48.4%
48.2%
46.0%
44.9%
45.9%
23.3%
27.4%
27.5%
27.9%
29.1%
28.7%
11.8%
15.8%
15.6%
18.2%
18.4%
18.0%
12.1%
8.4%
8.6%
8.0%
8.0%
7.4%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.5%
100.0%
PEA (%) por Regiones
34.5%
35.4%
35.4%
34.7%
34.9%
7.3%
7.1%
7.1%
7.2%
7.0%
29.8%
28.8%
28.8%
29.4%
28.2%
16.7%
17.2%
17.2%
17.1%
19.8%
11.8%
11.5%
11.5%
11.6%
10.1%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%

14

2005

2006

3,992,210 4,100,432

2007

2008

4,202,276 4,256,447

2009
4,201,485

10.5%
53.8%
29.2%
6.6%
100.0%

10.1%
52.8%
30.1%
7.0%
100.0%

9.5%
53.2%
30.7%
6.6%
100.0%

8.9%
53.4%
31.5%
6.2%
100.0%

7.7%
52.3%
33.1%
6.9%
100.0%

61.2%
38.8%
100.0%

60.6%
39.4%
100.0%

61.3%
38.7%
100.0%

60.5%
39.5%
100.0%

62.5%
37.5%
100.0%

44.9%
29.7%
18.0%
7.4%
100.0%

44.6%
30.2%
18.1%
7.2%
100.0%

42.5%
32.4%
18.3%
6.7%
100.0%

41.2%
31.1%
20.1%
7.6%
100.0%

41.2%
31.0%
20.8%
7.0%
100.0%

34.9%
7.0%
28.2%
19.8%
10.1%
100.0%

34.7%
7.3%
27.8%
20.4%
9.8%
100.0%

34.0%
7.4%
28.6%
20.3%
9.7%
100.0%

35.1%
10.4%
24.9%
18.1%
11.4%
100.0%

35.4%
9.9%
24.9%
18.1%
11.7%
100.0%

Por su parte, la Poblacin Econmicamente Activa se expandi a un ritmo anual de

1.9 por ciento durante los aos de la presente dcada (2000-2009). Esto represent la
incorporacin de alrededor de 668,000 personas a la fuerza de trabajo, equivalente a un
promedio de 74,000 personas adicionales por ao.
Entre 14 y 16 por ciento de la PEA corresponde a personas con edades inferiores a 20
aos o superiores a 60 aos, y cerca de 40 por ciento de la PEA slo ha alcanzado un nivel
educativo inferior a la escuela secundaria.
A lo largo de la ltima dcada, una parte creciente de la Poblacin en Edad de Trabajar
se ha estado incorporando a la Poblacin Econmicamente Activa, de modo que la tasa
de participacin (es decir, la relacin entre ambas variables) muestra una tendencia claramente positiva, excepto para el grupo de edad ms avanzada.
Para el ao 2009, sin embargo, los datos de la Encuesta de Fuerza de Trabajo del Banco
Central muestran una reduccin en esa variable con respecto al ao anterior, en alrededor
de dos puntos porcentuales. Esto refleja una asociacin generalmente positiva entre el
nivel de actividad econmica y la tasa de participacin, lo que, a su vez, es un reflejo de
la tendencia de una parte de los trabajadores y trabajadoras a abandonar el mercado de
trabajo cuando se reducen las oportunidades de empleo.
En ese sentido, la tasa de desocupacin es una medida limitada de las condiciones del
mercado laboral, en la medida en que ignora a los trabajadores y trabajadoras que abandonan la bsqueda de trabajo por considerar que no lo encontrarn.
Perfil de la fuerza de trabajo. Alrededor de la mitad de la Poblacin Econmicamente
Activa se encuentra entre 20 y 39 aos de edad, y 33% entre 40 y 59. En los extremos, alrededor de 8% de esa poblacin tiene menos de 20 aos y un porcentaje similar tiene una
edad superior a 60 aos. Las mujeres representan un poco ms de un tercio de la PEA
(38%).
En trminos educativos, la mayor parte de la poblacin en el mercado laboral ha alcanzado el nivel de escolaridad primario (40%), alrededor de 32% ha alcanzado la escuela
secundaria y cerca de 21% ha cursado estudios superiores. La distribucin de la PEA es
similar a la distribucin de la poblacin ocupada.

15

Figura 1. Distribucin de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA) segn diversos

criterios demogrficos, 2010

Fuente: Clculos a partir de la ENFT.

Figura 2. Distribucin de la Poblacin Ocupada, segn diversos criterios

demogrficos, 2010

Fuente: Clculos a partir de la ENFT.

16

La poblacin dominicana con edades de 15 aos en adelante tiene una escolaridad promedio de 8.29 aos. Esto representa un aumento sostenido con respecto al nivel alcanzado en 2004, cuando la poblacin promediaba alrededor de 7.8 aos de escolaridad. Por
supuesto, los valores promedios ocultan diferencias notables entre las poblaciones de
distintas regiones geogrficas, zonas de residencia y niveles de ingresos del hogar.
Sin embargo, las evidencias sugieren que las mejoras en cobertura escolar y aos de escolaridad promedio no han ido acompaadas de mejoras significativas en la calidad de la
educacin, lo que debe constituir un punto de atencin en una estrategia de largo plazo
con miras al aumento de productividad y remuneraciones reales.

Figura 3. Evolucin de la escolaridad promedio (aos) en poblacin de 15 aos o ms

de edad

Fuente: Clculos a partir de la ENFT y estadsticas del Ministerio de Educacin.

Situacin del empleo. La Tasa de Desocupacin (en sentido ampliado) aument muy
levemente en 2009, en comparacin con 2008, al pasar de 14.16 por ciento a 14.86 por
ciento . Esto significa que la cantidad de desocupados se expandi en alrededor de 28,000
personas. Ese aumento puso fin a un perodo de cuatro aos en el cual se haba observado un descenso de la proporcin de trabajadores desocupados, a partir del tope superior
alcanzado en 2004. 2

A lo largo del presente documento, las expresiones tasa de desocupacin y tasa de desempleo se refieren a la tasa de desocupacin ampliada, que es el concepto de desocupacin tradicionalmente reportado por el Banco Central de la Repblica Dominicana.
Su comportamiento es cualitativamente similar al de la tasa de desocupacin abierta, aunque a un nivel ms elevado. La diferencia
esencial entre las tasas ampliada y abierta se refiere al perodo de referencia durante el cual la persona debe haber estado
sin trabajo.

17

Figura 4. Evolucin Tasa de Desocupacin Ampliada, 1996-2009

Fuente: Clculos a partir de la ENFT.

En gran medida, la evolucin de la tasa de desocupacin depende del comportamiento

de la tasa de crecimiento del Producto Interno Bruto, pues, histricamente, ha habido una
clara asociacin entre el ritmo de crecimiento de la actividad econmica y la reduccin
de las tasas de desempleo. De hecho, Guzmn, 2008, ha mostrado que la reduccin en la
tasa de desempleo requiere que el Producto Interno Bruto crezca a una tasa superior al 4.5
por ciento anual, que corresponde a la suma de las tasas de crecimiento de la Poblacin
Econmicamente Activa (PEA) y de la productividad laboral.
Las dbiles y escasas articulaciones e interrelaciones entre los sectores econmicos en
Repblica Dominicana provocan que se requiera un alto crecimiento de la economa para
reducir el desempleo. Para superar esta situacin, se debern implementar polticas pblicas sistemticas y permanentes de desarrollo de articulaciones e inter-relaciones entre
los sectores productivos, para que el crecimiento tenga un impacto apreciable en la generacin de empleo decente3.
3  Cul es el origen de la falta de encadenamientos en la economa dominicana? En el caso de las zonas francas, se observa que
la mayor parte de sus insumos son importados y el gasto local de las empresas representa alrededor de 25 por ciento del gasto
total. En consecuencia, an en sus momentos de mayor dinamismo, la contribucin de las zonas francas al proceso de crecimiento
se limit a la provisin de divisas y a la creacin de puestos de trabajo de baja remuneracin. Aunque esos aspectos son de gran
importancia, una mayor contribucin al dinamismo econmico global sera obviamente preferible.
Una causa subyacente del problema es que las zonas francas fueron vistas tradicionalmente como sustitutos, y no complementos,
de la industria local, y que el esquema de incentivos vigente hasta hoy no propicia sus vnculos con el resto de la economa. Por
ejemplo, la posibilidad de importar sus insumos sin pago de aranceles, junto al requerimiento de Estados Unidos del uso de insumos
originarios de ese pas para conceder preferencias arancelarias en la entrada a su mercado, desincentivaba la compra de insumos
locales. En general, como establece CEPAL, 2008, no se han hecho suficientes esfuerzos sistmicos ni para elevar la calidad de
los servicios y bienes que la produccin local puede ofrecer a las empresas de zona franca, ni para hacer ms atractivo para esas
empresas integrarse con la economa local en actividades de alto valor agregado. Aun al interior de la industria local, las polticas

18

Figura 5. Relacin entre Tasa de Crecimiento del PIB y variacin en la Tasa de

Desempleo, Ley de Okun 1994-2009

Fuente: Elaborado con datos del Banco Central.

No obstante, la sensibilidad del volumen de poblacin ocupada ante variaciones en el

Producto Interno Bruto ha tendido a debilitarse a lo largo del tiempo. Ha sido observado
que, para el perodo 1996-1999, el Producto Interno Bruto creci a un ritmo anual promedio de 5.7 por ciento, y el nmero total de ocupados creci a una tasa promedio de 5.81
por ciento; para el perodo 2000-2006, sin embargo, el Producto Interno Bruto aument
a un ritmo anual promedio de 5.18 por ciento, pero el empleo slo creci a una tasa de
1.95 por ciento. Esto significa que la elasticidad del empleo con respecto al producto
fue significativamente mayor en el primer sub perodo. Es concretamente, en la segunda
mitad de los noventa, cada punto porcentual de crecimiento del producto generaba un
crecimiento de 0.75 por ciento en el nmero de ocupados, pero para el perodo 2000-2006
un crecimiento de 1 por ciento en el PIB slo aumentaba el nmero de personas ocupadas
en alrededor de 0.37 por ciento (Bencosme, 2008).
La reduccin en la elasticidad del empleo con respecto al PIB se presenta con igual intensidad en distintos grupos poblaciones, tales como jvenes, mujeres y hombres. En
trminos sectoriales, las estimaciones para el perodo 1991-2003 indican que la sensibilidad del empleo ante variaciones del producto es mayor en el sector de servicios que en
vigentes hasta principios de los noventa incentiv la falta de integracin de las empresas mediante un sistema arancelario basado en
la exencin de aranceles a las materias primas, junto a altas tasas de proteccin para los bienes finales. Esa alta proteccin limitaba,
a la vez, la motivacin de las empresas locales a suplir sus bienes y servicios a las empresas de zonas francas. Un viaje de transformacin hacia un pas mejor, documento base de la propuesta de Estrategia Nacional de Desarrollo, Pg. 64

19

el sector industrial, y es mayor en el sector industrial que en el sector agrcola (Kapsos,

2005). A la vez, estudios publicados por la Comisin Econmica para Amrica Latina y el
Caribe (CEPAL) muestran que la economa dominicana tiene uno de los niveles ms bajos
en cuanto a correlacin entre el crecimiento econmico y la generacin de empleos.

Cuadro 3. Estimaciones de la elasticidad del empleo con respecto al Producto Interno

Bruto, 1992-2006

Tasas de crecimiento promedio

Producto

Empleo

Elasticidad arco
empleo-producto

1992-1995

4.98%

2.81%

0.5634

1996-1999

7.72%

5.81%

0.7526

2000-2006

5.18%

1.95%

0.376

Fuente: Elaborado por UAAES/SEEPYD a partir de informacin del Banco Central de la Repblica Dominicana.

Figura 6. Coeficiente de correlacin entre el crecimiento econmico y cambios en la

tasa de ocupacin, en pases de Amrica Latina, 1985-2009

Fuente: Elaborado con datos del Estudio Econmico de Amrica Latina y el Caribe, 2009-2010 (CEPAL).

20

En el mbito geogrfico, las regiones del pas muestran tres tipos de tendencia a lo largo
de la presente dcada: por un lado, la regin de Santo Domingo y las provincias del Sur
se caracterizan por tasas de desocupacin relativamente altas; el municipio de Santiago
muestra tasas de desocupacin bajas con respecto a las dems regiones, pero durante
el perodo 2002-2007 estuvo alta con respecto al nivel exhibido en los primeros aos de
la dcada; el resto del Cibao y el Este han tenido tasas decrecientes desde 2004 y, por
ltimo, la regin Sur ha mostrado tasas altas pero levemente decrecientes a lo largo de
los ltimos aos. El mensaje principal de estas cifras es que la dinmica laboral no es
homognea entre las distintas regiones, de modo que las estrategias para el aumento del
empleo debern incorporar una dimensin geogrfica.
En trminos demogrficos, las mayores tasas de desocupacin se encuentran en los trabajadores y trabajadoras ms jvenes, en las mujeres y en aquellos que solo han alcanzado un nivel de educacin media. Por supuesto, en el caso de las personas desocupadas
con edades entre 10 y 19 aos, se encuentra una buena parte de nios y nias que han
desertado de la escuela y no logran incorporarse al mercado laboral. En ese caso, los
datos revelan en realidad un doble problema: por un lado, el hecho de que una elevada
proporcin de nios y nias se encuentra en el mercado laboral, cuando debera estar
dedicada a la escuela; en segundo lugar, el hecho de que una buena parte de tales nios
y nias, al incorporarse al mercado laboral, no encuentra empleo (Guzmn y Cruz, 2010).

Cuadro 4. Evolucin Tasa de Desocupacin Ampliada segn criterios demogrficos,

1996-2009
Criterios / Aos

1996

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Tramos de Edad
10-19

39.1%

24.9%

27.9%

29.9%

32.9%

38.6%

33.1%

28.0%

30.3%

27.6%

31.8%

20-39

17.1%

15.6%

18.1%

19.5%

19.6%

19.9%

21.0%

19.8%

18.6%

17.0%

17.8%

40-59

8.4%

9.0%

10.0%

8.5%

9.4%

11.6%

10.1%

9.3%

8.6%

7.8%

8.6%

60 y ms

6.0%

4.0%

3.8%

2.9%

4.3%

5.0%

3.5%

2.1%

2.7%

2.1%

3.4%

Total

16.7%

13.9%

15.6%

16.1%

16.7%

18.4%

17.9%

16.2%

15.6%

14.2%

14.9%

Hombres

10.9%

7.9%

9.4%

9.5%

10.6%

10.5%

11.0%

9.2%

9.3%

8.5%

9.9%

Mujeres

28.1%

23.8%

26.0%

26.6%

26.6%

30.7%

28.8%

27.0%

25.4%

22.8%

23.2%

Primario

15.9%

12.8%

14.8%

15.2%

15.8%

17.5%

16.8%

14.0%

12.8%

12.1%

13.2%

Secundario

22.0%

17.6%

19.1%

20.2%

20.6%

23.3%

22.3%

21.7%

21.4%

18.5%

19.4%

Universitario

12.6%

12.2%

14.3%

13.8%

15.0%

15.5%

16.4%

14.7%

13.9%

13.5%

13.6%

Ninguno

13.9%

11.3%

11.9%

11.7%

10.4%

12.4%

10.9%

10.7%

9.5%

9.2%

8.0%
17.2%

Por Gnero

Por Nivel Educativo

Por Regiones
Santo Domingo y DN

15.3%

18.0%

18.6%

19.4%

19.2%

17.8%

22.8%

15.5%

14.2%

Santiago

8.6%

8.1%

10.1%

12.6%

12.2%

11.8%

13.7%

12.6%

11.9%

8.8%

Resto Cibao

12.7%

13.7%

15.6%

13.3%

15.4%

16.7%

13.8%

13.1%

13.6%

12.8%

Sur

16.7%

17.4%

15.8%

19.9%

19.9%

19.8%

18.1%

17.1%

17.0%

17.8%

Este

12.2%

11.1%

14.0%

12.6%

11.3%

17.7%

16.4%

15.3%

12.0%

12.9%

21

Los datos muestran que, entre los desocupados de 10 a 19 aos, alrededor de 82 por
ciento corresponde a trabadores entrantes, y que ese porcentaje se reduce a medida que
se avanza en edad. Se observa tambin que 88 por ciento de los desocupados jvenes
declaran no haber tenido ningn empleo anterior. Esto permite inferir que la dificultad de
conseguir un primer empleo es realmente apremiante entre los ms jvenes.
Remuneraciones salariales. Los salarios reales haban estado estancados entre 2005 y
2008, tras recuperarse de una fuerte cada entre 2000 y 2004. Para 2009, los datos en la
Encuesta de Fuerza de Trabajo sugieren que la remuneracin real promedio se elev levemente con respecto al ao 2008, y se situ en un nivel semejante al que haba tenido en
1993. La evolucin de los salarios reales presenta variaciones para los distintos grupos
de trabajadores y trabajadoras. Es particularmente notable que, a lo largo de la dcada,
la mayor depreciacin de remuneraciones en trminos reales ha tenido lugar para los trabajadores y trabajadoras de nivel de escolaridad universitaria, cuyas remuneraciones por
hora en 2009 se encuentran en menos de la mitad del valor real que tenan en el ao 2000.
De ese modo, la evolucin de los salarios por hora ha tendido a una relativa igualacin,
que se ha generado por una tendencia hacia abajo del estrato superior, ms que por un
aumento del estrato inferior.
Al inicio de la dcada, la remuneracin media por hora de una persona con escolaridad
universitaria era equivalente a 4.5 veces la remuneracin media; para 2009, esa relacin
haba cado a 1.8 veces. Sin embargo, no se observa una tendencia clara hacia la igualacin de las remuneraciones reales de hombres y mujeres. Por el contrario, en 2009, la remuneracin por hora promedio de los hombres se encontraba alrededor de 16 por ciento
por encima de la remuneracin media de las mujeres.

22

Figura 7. Evolucin Remuneracin por Hora, 1991-2009 (Base 1991)

Fuente: Clculos a partir de ENFT.

Figura 8. Relacin entre las remuneraciones por hora de los hombres las remuneraciones por hora de las mujeres, 2000-2009

Fuente: Clculos a partir de ENFT.

Se estima que en 2009, las personas con salarios por debajo del salario mnimo representaban alrededor de 27 por ciento de la poblacin ocupada. La fraccin por debajo del salario mnimo equivale a alrededor de 36 por ciento entre las mujeres, y es casi 50 por ciento
para los trabajadores agropecuarios; asimismo, 1 de cada 3 ocupados en la regin sur
tiene ingresos inferiores o iguales al salario mnimo legal. En su mayor parte, los trabajadores con ingresos inferiores al salario mnimo operan en condiciones de informalidad.

23

Es evidente que ese segmento de la mano de obra es especialmente afectado por la inmigracin de mano de obra extranjera de bajo nivel de calificacin que torna la oferta de
trabajo muy elstica en un nivel de salario cercano al salario mnimo legal y, por consiguiente, dificulta que los aumentos de productividad se transfieran a las remuneraciones
reales4. Una solucin del problema de los bajos salarios est ntimamente conectada con
la disminucin de la informalidad y la regulacin efectiva de la inmigracin ilegal.
Calidad del empleo. Una primera medida de la calidad del empleo es dada por el grado
de formalidad laboral. En tal sentido, el porcentaje de personas ocupadas en condiciones
de informalidad ha permanecido relativamente constante a lo largo del ltimo decenio,
variando alrededor de un nivel promedio de 54 por ciento. En gran parte, la incidencia
de informalidad refleja la existencia de una gran proporcin de unidades productivas de
pequeo tamao. En valores absolutos, la poblacin de trabajadores y trabajadoras informales est formada por alrededor de 1,911,000 personas. Como se mostrar posteriormente, esta condicin tiene graves implicaciones para la sostenibilidad del sistema de
seguridad social.

J aime Aristy Escuder, Impacto de la migracin haitiana sobre el mercado laboral y las finanzas pblicas de la Repblica Dominicana (diciembre, 2008) en Movimientos migratorios desde y hacia la Repblica Dominicana, MEPYD, 2011, sostiene: La existencia
de una abundante mano de obra haitiana no calicada incrementa la desigualdad de ingresos en el pas, pues reduce el salario del
trabajador dominicano no calicado y tiende a elevar el retorno del capital y del ingreso de la mano de obra ms calicada. Los
resultados presentados en esta seccin revelan que en el sector construccin deteriora el salario promedio de la mano de obra
dominicana y se incrementa el retorno del capital invertido. Si se toma en consideracin que la cada del salario promedio se debe
preponderantemente al descenso del salario de los trabajadores dominicanos menos calicados, se puede concluir que la inmigracin haitiana produce un aumento de la desigualdad en la Repblica Dominicana.
Por su lado, Frank Bez Evertsz et al, en Inmigrantes Haitianos y Mercado Laboral Estudio Sobre los Trabajadores de la Construccin y de la Produccin del Guineo en la Repblica Dominicana, OMLAD, Ministerio de Trabajo, 2011, encontraron que existe
homogenizacin de salarios entre obreros dominicanos y haitianos en aquellas tareas agrcolas del cultivo del guineo (corte, carga,
enfunde y afines) que no requiere calificacin. Algo parecido ocurre en la construccin en las labores de base (no calificados y
ayudantes).

24

Figura 9. Composicin de la poblacin ocupada segn condicin de formalidad

2000-2009

Fuente: Clculos a partir de ENFT.

Una segunda medida de la calidad del trabajo se refiere a la recepcin de prestaciones

al momento de dejar el empleo. Sobre ese aspecto, se observa que alrededor de 30 por
ciento de los desocupados declara haber sido despedido de la empresa donde trabajaba.
Entre los despedidos, alrededor de la mitad no recibi prestaciones de cesanta. Esto se
corresponde con el porcentaje de informalidad laboral descrito previamente, que tambin se encontraba alrededor de 50 por ciento de los trabajadores y trabajadoras.
Trabajo infantil. Una parte considerable de la PEA consiste en nios entre 10 y 14 aos,
por lo que resulta necesario tener una apreciacin sobre la evolucin del trabajo infantil a
lo largo del tiempo. Las evidencias permiten inferir que las tasas de trabajo infantil se han
reducido considerablemente a lo largo del tiempo, aunque siguen siendo importantes,
especialmente para algunos grupos de edad. En trminos absolutos, las tasas de actividad estimadas sealan que alrededor de 155,000 NNA se encontraban laboralmente activos en 2008. La mayor parte de los NNA activos y activas est entre los 14 y los 18 aos de
edad, pero una cantidad considerable de NNA entre 6 y 13 aos tambin participaba en el
mercado laboral (unos 22,000). Esto refleja una reduccin de aproximadamente 60,000 en
el nmero de NNA laboralmente activos y activas, con respecto al ao 2000. En conjunto,
los datos llevan a concluir que la magnitud del problema se ha reducido significativamente, pero an constituye un gran reto.

25

Cuadro 5. Cantidad de NNA en la PEA segn criterios demogrficos, 2000-2008

2000

2001

2002

2003

51,897

56,482

42,809

53,248

2004

2005

2006

2007

2008

49,467

77,854

52,453

56,495

40,727

68,065

11,982

16,576

65,366

39,780

Segn Regin de Residencia

Metropolitana
Santiago

12,545

4,634

10,371

12,799

13,203

14,919

Resto Norte

61,077

45,804

64,363

49,714

62,285

73,103

Sur

54,111

32,156

27,735

28,609

19,646

44,502

35,980

64,554

37,632

Este

33,990

28,319

19,760

14,496

48,160

25,825

20,795

28,218

19,891

128,245

107,878

104,597

100,642

132,377

156,777

113,061

151,119

101,685

84,309

58,155

58,398

54,146

57,459

79,426

64,232

71,440

44,634

1,066

1,362

2,043

4,078

2,925

4,056

9,573

Segn Zona de Residencia

Urbana
Rural
No determinado

Segun Sexo
Hombre
Mujer

162,579

127,542

122,363

117,941

133,951

160,463

132,560

170,153

118,867

51,041

39,853

42,675

40,925

58,810

75,740

44,733

56,462

37,025

4,381

3,952

3,323

3,367

Grupos de Edad
De 6 a 9
De 10 a 13

53,147

30,091

23,456

32,408

31,237

44,794

35,890

36,344

19,481

De 14 a 18

160,473

137,304

141,582

126,458

161,524

186,706

137,451

186,948

133,044

Total

213,620

167,395

165,038

158,866

192,761

236,203

177,293

226,615

155,892

Fuente: ENFT.

1.2. SITUACIN DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL

La legislacin dominicana sobre seguridad social establece tres regmenes:
a) U
 n Rgimen Contributivo, que comprende a las personas trabajadoras asalariadas de
los sectores pblicos y privados y a los empleadores. Es financiado por los trabajadores y empleadores, incluyendo al Estado como empleador.
b) U
 n Rgimen Subsidiado, que protege a los trabajadores y trabajadoras por cuenta
propia con ingresos inestables e inferiores al salario mnimo nacional, as como a las
personas desempleadas, discapacitadas e indigentes. Es financiado fundamentalmente por el Estado dominicano.
c) U
 n Rgimen Contributivo Subsidiado, que resguarda a las personas profesionales y
tcnicos independientes y a trabajadores y trabajadoras por cuenta propia con ingresos promedio, iguales o superiores a un salario mnimo nacional. Es financiado con
aportes del trabajador y un subsidio estatal para suplir la falta de empleador.

26

El grado de implementacin de estos regmenes, tanto en el mbito de salud como en

pensiones, se resume en la tabla a continuacin.
Cuadro 6. Componentes y estado de implementacin de los componentes del sistema
de seguridad social, 2010
Contributivo

Contributivo
subsidiado

Subsidiado

Salud
Pensiones
Riesgos Laborales
Fuente: Elaborado por los autores.

El sistema de pensiones cubre a los trabajadores y trabajadoras en relacin de dependencia, mediante el rgimen contributivo. Con el inicio de ese rgimen, se logr la rpida
afiliacin de alrededor de 896,000 trabajadores y trabajadoras, y a lo largo del tiempo,
el nmero de afiliados ha ido subiendo hasta situarse en alrededor de 2,193,000 a fines
de 2009. El nmero de cotizantes ha aumentado desde 576,869 a fines de 2003, hasta
1,118,293 a fines de 2009. La poblacin cotizante representa actualmente alrededor de 51
por ciento del total de afiliados5.
Por tanto, tras el inicio del nuevo sistema, la tendencia de la cobertura es positiva, pero
los indicadores se encuentran todava muy bajos en trminos absolutos: a fines de 2009,
slo la mitad de las personas en la PEA se encontraba registrada en el sistema previsional, y slo alrededor de 26 por ciento de la PEA estaba aportando recursos al sistema. De
hecho, el nivel de cobertura en Repblica Dominicana continua siendo no slo significativamente inferior a los niveles observados en otros pases de la regin6, sino tambin
inferior a lo esperable para un pas con los niveles de ingreso per cpita y pobreza observados en el pas.

L os afiliados son aquellos que estn en una AFP, pero esto puede incluir a personas que actualmente estn desocupados o en
condiciones de informalidad. Por tanto, esto combina actuales cotizantes con desocupados, informales e inactivos que alguna vez
fueron incorporados al sistema.
Como referencia, Gill et al., 2005, reportan que la relacin cotizantes/PEA en los pases de Amrica Latina vara entre 10 por ciento
y 60 por ciento, con un promedio cercano a 40 por ciento.

27

Cuadro 7. Evolucin de indicadores de cobertura del sistema de pensiones,

2005-2009
2009

2005

2006

2007

2008

1,429,521

1,588,621

1,797,027

1,983,720

2,193,890

626,615

808,496

913,203

929,743

1,118,293

Afiliados/PEA

35.8%

38.7%

42.8%

46.6%

52.0%

Cotizantes/Ocupados

19.1%

23.5%

25.7%

25.4%

31.1%

Cotizantes/PEA

15.7%

19.7%

21.7%

21.8%

26.5%

Pensionados o
Jubilados/Poblacin
con 65 aos o ms

12.2%

12.1%

10.2%

11.0%

Afiliados
Cotizantes

Fuente: Elaborado con informaciones de SIPEN y de la ENFT.

El porcentaje de la PEA que se encuentra cotizando en un momento dado es resultado

de varios factores: (i) el porcentaje de la PEA que se encuentra ocupada (ocupados/PEA),
(ii) el porcentaje de ocupados que trabajan en relacin de dependencia y que, por tanto,
no son cuentapropistas (total de asalariados y patrones/ocupados), (iii) el porcentaje de
formalidad entre aquellos en relacin de dependencia (asalariados y patrones formales/
total de asalariados y patrones), y (iv) el porcentaje de trabajadores formales que cumplen con la obligacin legal de cotizar al sistema previsional (cotizantes/asalariados y
patrones formales).
Las estimaciones muestran que todos esos factores muestran una brecha importante con
respecto al nivel ideal. Por ejemplo, la relacin (Ocupados/PEA) refleja la existencia de
una tasa de desempleo de alrededor de 15 por ciento, y la relacin (Asalariados y patrones
formales/Total de asalariados y patrones) revela que, aun entre aquellos en relacin de
dependencia, existe un alto nivel de informalidad, cercano a 18 por ciento. Las mayores
oportunidades de mejora, sin embargo, se encuentran en los cocientes relativos a la tasa
de cumplimiento de la ley (cotizantes/asalariados y patrones formales) y en la tasa de
dependencia (asalariados y patrones formales/Total de asalariados y patrones). Se hace
evidente que un aumento significativo en la tasa de cotizacin requerir aumentos significativos en esos dos factores.

28

Cuadro 8. Descomposicin del porcentaje de cotizantes con respecto a la PEA, 2005

y 2009

42%
30%
33%

95%

80%

90%

Fuente: Elaborado a partir de informaciones de SIPEN y datos de la ENFT.

Las tasas de cobertura de pensiones no son homogneas entre los distintos grupos demogrficos. Las mayores tasas de afiliacin se encuentran en la zona metropolitana (Distrito Nacional y provincia de Santo Domingo), mientras otras regiones del pas distan
significativamente del patrn de la regin lder. En materia de sexo, las mayores tasas
de afiliacin se encuentran en la poblacin femenina. En la estratificacin por edades,
se encuentra que, como previsible, las menores tasas de afiliacin estn en los grupos
extremos; es decir, en los menores de 20 aos y mayores de 60.
El inicio del actual sistema de seguridad social coincidi con una etapa inflacionaria, por
lo que las tasas de retorno de las inversiones resultaron elevadas en trminos nominales
pero negativas en trminos reales entre 2003 y 2004; con el retorno de mayor estabilidad
en los precios, el retorno nominal ha tendido a caer, mientras el retorno real se ha elevado hasta hacerse positivo a partir de 2007. El retorno acumulado fue negativo hasta 2009,
cuando por primera vez se logr superar la cada asociada con el proceso inflacionario de
2003.

29

Figura 10. Evolucin de la tasa de retorno real acumulada de los Fondos de

Pensiones, 2003-2009

Fuente: Elaborado con informaciones de SIPEN y del Banco Central.

Las estimaciones disponibles indican que, a menos que se produzcan cambios en las
condiciones actuales, las posibilidades de una pensin significativa son escasas. Esto
refleja, por un lado, las caractersticas del sistema (como, por ejemplo, el porcentaje del
salario que es capitalizable), pero sobre todo, refleja las caractersticas del mercado laboral dominicano, en el que predomina un alto nivel de informalidad, baja productividad y
bajos salarios. Los resultados tambin reflejan el efecto de la rentabilidad de las inversiones, que depende a su vez de la forma en que los recursos sean invertidos. En suma, sin
mejoras notables en todos esos factores, no puede esperarse que el sistema previsional
garantice un retiro financieramente estable para los trabajadores sin que ello implique
un alto costo fiscal.
En lo que respecta al sistema de salud, la Ley de Seguridad Social estableci un seguro
con pretensin de universalidad y de carcter obligatorio, mediante el cual se vislumbra
un Plan Bsico de Salud (PBS) con atenciones curativas y preventivas individuales en
los tres niveles de atencin y un valor per cpita promedio. La intencin es fortalecer
el primer nivel de atencin hasta lograr que tenga capacidad para resolver cerca del 80
por ciento de la demanda y los motivos de consulta (SESPAS 2008, citado por MEPYD,
2009). La puesta en operacin del Sistema Familiar de Salud difiere segn regmenes de
afiliacin. En el caso del rgimen subsidiado, el SFS se ha ido implementando de manera
escalonada, desde noviembre de 2002, cuando se inici en la Regin de Salud IV.

30

Para fines de 2009, el nmero de afiliados al seguro de salud era de 3.5 millones: 1.4 millones en el rgimen subsidiado y el resto, cerca de 2.1 millones, en el rgimen contributivo.
En el caso de ese ltimo rgimen, alrededor de 70 por ciento de las personas afiliadas tiene edades inferiores a 40 aos y 52 por ciento son mujeres; casi la mitad reside en el Distrito Nacional o la provincia de Santo Domingo. En el rgimen subsidiado, la proporcin
de mujeres es mayor (56 por ciento) y la mayor parte reside en las regiones Norte y Sur. En
el caso del rgimen contributivo, el PBS comenz a operar a partir de septiembre de 2007.
Figura 11. Evolucin de afiliados al seguro de salud, 2004-2009

Fuente: Elaborado con informaciones de SISALRIL.

Estas cifras representan un avance sostenido, pero lento, en materia de cobertura. En

2007, al momento de iniciarse el rgimen contributivo, la tasa de cobertura se encontraba
en alrededor de 27 por ciento, que equivala a unos 3 puntos porcentuales por encima de
la tasa de cobertura a principios de la dcada. En 2009, la tasa de cobertura haba alcanzado 35 por ciento de la poblacin: concretamente, el rgimen contributivo ofrece cobertura
a alrededor de 21 por ciento de la poblacin, mientras el rgimen subsidiado cubre a 14
por ciento.

31

Cuadro 9. Evolucin tasas de cobertura (afiliados/poblacin) en el seguro de salud,

2005- 2009
Ao

Contributivo

Subsidiado

2005

Total

5.5%

5.5%

2007

15.6%

11.4%

27.0%

2008

17.6%

12.7%

30.3%

2009

21.4%

14.5%

35.9%

Fuente: Elaborado con informaciones de SISALRIL y de la ONE.

La baja tasa de cobertura del rgimen contributivo refleja el hecho de que, en la poblacin
no pobre, una alta proporcin de personas no se encuentra laboralmente activa a pesar
de tener la edad para trabajar; entre los que estn laboralmente activos, muchos no estn
registrados en el sistema; y, por ltimo, entre los que estn registrados, la cantidad de
dependientes es anormalmente baja.
En el caso del rgimen subsidiado, la cobertura refleja la influencia de tres factores: a) la
tasa de dependencia entre los titulares del sistema; b) el porcentaje de hogares que han
sido incorporados al sistema subsidiado; y c) la estructura demogrfica de los hogares
pobres, que determina cuntas personas hay en condiciones de pobreza por cada jefe de
hogar pobre. Las estimaciones indican que el factor crtico parece ser la tasa de dependencia que, como en el caso del rgimen contributivo, es anormalmente baja. En suma,
el aumento significativo de cobertura en esta poblacin objetivo requiere aumentos notables en la tasa de dependencia.
Si se lograse incorporar a todos los hogares pobres, y la tasa de dependencia aumentase
hasta 1.4, entonces la tasa de cobertura podra llegar a 55 por ciento de esa poblacin, a
partir del nivel actual (43.9 por ciento). Por supuesto, aumentos en la poblacin con acceso subsidiado al sistema tambin remite a la necesidad de pensar en los costos fiscales
que esto representa.

32

Cuadro 10. Evolucin de la tasa de dependencia en el rgimen subsidiado,

2004-2008
Titulares

Dependientes

Total

Tasa de
dependencia

2004

51,863

13,154

65,017

0.25

2005

146,578

119,953

266,531

0.82

2006

254,831

258,585

513,416

1.01

2007

473,647

608,289

1,081,936

1.28

2008

489,938

734,678

1,224,616

1.50

2009

617,444

793,708

1,411,152

1.29

Fuente: Elaborado con informaciones de SENASA.

La tasa de dependencia es por tanto un factor de contraccin de primera importancia en

ambos regmenes. Sus niveles tan reducidos se explican, en parte, por la ignorancia de
los potenciales beneficiarios con respecto a sus prerrogativas. Ese fue el resultado de una
encuesta realizada por la DIDA en 2009 con la intencin de entender las razones para la
baja tasa de dependencia en el rgimen contributivo y, ms concretamente, las razones
por las cuales los titulares no estaban registrando a los padres en la medida esperada. La
encuesta sugiere que, entre aquellos titulares que no haban incorporado a sus padres,
alrededor de 40 por ciento no saba que poda hacerlo.
En el caso del seguro de riesgos laborales, la evolucin a lo largo del decenio revela una
mejora significativa: en 2004, al inicio del nuevo sistema, el nmero de empresas cotizantes no sobrepasaba de 10,000, pero a mediados de 2009, el nmero de empresas cotizantes haba pasado a 43,920 entidades; a fines de 2009, el nmero de trabajadores cubierto
llegaba a 1, 227,725 que equivala a 78 por ciento de los asalariados y patrones formales
del pas. Por supuesto, esto representa todava una brecha importante con respecto a la
poblacin ocupada del pas (de la que representa apenas un 34 por ciento), y an de la
poblacin en condicin de dependencia (de la que representa alrededor de 67 por ciento).

33

Cuadro 11. Evolucin de cantidad de empresas

y trabajadores afiliados al SRL,
2004-2009
Ao

2004
2005
2006
2007
2008
2009

Empresas

10,421
21,037
25,011
34,458
42,324
43,920

Trabajadores

837,050
1,014,331
1,070,014
1,193,690
1,199,335
1,227,725

Fuente: Elaborado con informaciones de SISALRIL.

Figura 12. Evolucin cobertura en el seguro de riesgos laborales (afiliados/ocupados), 2004-2009

Fuente: Elaborado con informaciones de SISALRIL.

Las tasas de cobertura tienen variaciones notables entre distintos grupos demogrficos.
Por ejemplo, aunque las mujeres slo representan alrededor de 42 por ciento del total de
afiliados al seguro de riesgos laborales, la tasa de cobertura entre ellas es mayor que entre
los hombres. Las estimaciones indican que, de cada 100 mujeres ocupadas, alrededor de 43
se encontraban protegidas; entre los hombres ocupados, el porcentaje de proteccin es de
29 por ciento. Diferencias importantes tambin se observan segn grupos de edad, donde
las personas trabajadoras menores de 20 por ciento tienen menor porcentaje de afiliacin.

34

2. Contexto Institucional
2.1. MARCO ESTRATGICO
Las polticas sectoriales deben enmarcarse en los lineamientos estratgicos generales
adoptados por el pas. En particular, esta gua para una poltica nacional de empleo adopta como punto de partida la Ley 1-12 de la Estrategia Nacional de Desarrollo (END), la
cual contiene las siguientes premisas:
i. La poblacin dominicana merece, aspira y est dispuesta a trabajar por una vida digna;
ii. E
 l logro de ese objetivo requiere un mecanismo de coordinacin, que identifique los
puntos esenciales en los cuales se comparte una visin comn;
iii. E
 l liderazgo pblico, privado y social del pas ha alcanzado el grado de madurez necesario para concertar los acuerdos que permitan alcanzar objetivos de largo plazo, al
margen de las pugnas inmediatas; y,
iv. L
 a ciudadana dominicana tiene la voluntad para exigir el cumplimiento de los acuerdos alcanzados y penalizar, mediante instrumentos democrticos, las desviaciones no
justificadas.
La END parte del reconocimiento de que el mercado es el mecanismo idneo para incentivar la productividad y el esfuerzo individual, pero que por s slo no puede generar un
proceso de crecimiento socialmente sostenible. Por tanto, la labor del mercado deber
ser combinada con un papel eficaz del Estado como nivelador de oportunidades entre
todos los ciudadanos y ciudadanas, como una forma de combinar la eficiencia con la
equidad.

35

En particular, se deber garantizar un Estado fortalecido en materia de regulacin de la

actividad privada y en la superacin de fallas de mercado mediante el uso de polticas
bien diseadas de desarrollo productivo.
En el mbito del empleo y mercado laboral, en la propuesta de END se reconoce que el
modelo de desarrollo actual tiene impacto limitado en la generacin de empleo de calidad, al entender que este modelo se basa en exportaciones de bienes y servicios con bajo
nivel agregado, y se sustenta en mano de obra barata, con bajo crecimiento de la productividad y uso limitado de la tecnologa. Ante esta realidad, propone impulsar un modelo
econmico donde las polticas econmicas y de desarrollo de la estructura productiva se
fundamenten en actividades que generen encadenamientos en diferentes sectores productivos. Por supuesto, esto requiere, a su vez, el desarrollo de capital humano con el cual
todava no se cuenta, a travs de esfuerzos en el rea educativa.
Una de las metas fundamentales de la END es la promocin de la creacin de empleos
decentes, es decir, trabajo productivo adecuadamente remunerado, realizado en condiciones de seguridad, libertad, equidad y dignidad. En ese marco, se confiere un lugar importante al fomento de una mayor productividad en las empresas de menor tamao y al
desarrollo de los clsteres productivos mediante la asociatividad, como forma de reducir
costos y riesgos, diseminar innovaciones y aprovechar economas de escalas.
Esas ideas se concretan en cuatro ejes estratgicos:
Un Estado social y democrtico de derecho, con instituciones que actan con tica,
transparencia y eficacia al servicio de una sociedad responsable y participativa, que
garantiza la seguridad y promueve la equidad, la gobernabilidad, la convivencia pacfica
y el desarrollo nacional y local.
Una sociedad con igualdad de derechos y oportunidades, en la que toda la poblacin
tiene garantizada educacin, salud y servicios bsicos de calidad, y que promueve la
reduccin progresiva de la pobreza y la desigualdad social y territorial.
Una economa territorial y sectorialmente integrada, innovadora, diversificada, plural,
orientada a la calidad y ambientalmente sostenible, que genera crecimiento alto y sostenido con equidad y empleo digno, y que aprovecha y potencia las oportunidades del
mercado local y se inserta de forma competitiva en la economa global.
Una sociedad con cultura de produccin y consumo sostenibles, que gestiona con equidad y eficacia los riesgos y la proteccin del medio ambiente y los recursos naturales y
promueve una adecuada adaptacin al cambio climtico.

36

Estos ejes, junto a sus objetivos generales y objetivos especficos, se presentan en el

cuadro a continuacin ordenados segn su correspondencia con la poltica de empleo.

Cuadro 12. Estrategia Nacional de Desarrollo

Ejes-objetivos generales y especificos con incidencia en la politica de empleos

EJES ESTRATEGICOS - OBJETIVOS GENERALES - OBJETIVOS ESPECIFICOS

Segundo eje: Una sociedad con igualdad de derechos y oportunidades, en la que toda la poblacin
tiene garantizada educacin, salud, vivienda digna y servicios bsicos de calidad, y que promueve la
reduccin progresiva de la pobreza, la desigualdad social y territorial.

2.1. Educacin de calidad para todos y todas

2.1.1. Implantar y garantizar un sistema educativo nacional de calidad, que capacite para el aprendizaje
continuo a lo largo de la vida, propicie el desarrollo humano y un ejercicio progresivo de ciudadana responsable, en el marco de valores morales y principios ticos consistentes con el desarrollo
sostenible y la equidad de gnero.
2.1.2. Universalizar la educacin desde el nivel inicial hasta completar el nivel medio, incluyendo nios
y nias sin documentacin.

2.2. Salud y seguridad social integral

2.2.2. Universalizar el aseguramiento en salud para garantizar el acceso a servicios de salud y reducir
el gasto de bolsillo.
2.2.3. Garantizar un sistema universal, nico y sostenible de Seguridad Social frente a los riesgos de
vejez, discapacidad y sobrevivencia, integrando y transparentando los regmenes segmentados
existentes, en conformidad con la ley No.87-01.
2.3. Igualdad de derechos y oportunidades
2.3.1. Construir una cultura de igualdad y equidad entre hombres y mujeres.
2.3.2. Elevar el capital humano y social y las oportunidades econmicas para la poblacin en condiciones de pobreza, a fin de elevar su empleabilidad, capacidad de generacin de ingresos y mejora
de las condiciones de vida.
2.3.3. Disminuir la pobreza mediante un efectivo y eficiente sistema de proteccin social, que tome en
cuenta las necesidades y vulnerabilidades a lo largo del ciclo de vida.
2.3.4. Proteger a los nios, nias, adolescentes y jvenes desde la primera infancia para propiciar su
desarrollo integral e inclusin social.
2.3.5. Proteger a la poblacin adulta mayor, en particular aquella en condiciones de vulnerabilidad, e
impulsar su inclusin econmica y social.
2.3.6. Proteger a las personas con discapacidad, en particular aquellas en condiciones de vulnerabilidad, e impulsar su inclusin econmica y social.
2.3.7. Ordenar los flujos migratorios conforme a las necesidades del desarrollo nacional.

37

2.4. Cohesin territorial

2.4.1. Integrar la dimensin de la cohesin territorial en el diseo y la gestin de las polticas pblicas.
2.4.2. Reducir la disparidad urbano-rural e interregional en el acceso a servicios y oportunidades econmicas, mediante la promocin de un desarrollo territorial ordenado e inclusivo.
EJES ESTRATEGICOS - OBJETIVOS GENERALES - OBJETIVOS ESPECIFICOS
Tercer eje estratgico: Una economa territorial y sectorialmente integrada, innovadora, diversificada, plural, orientada a la calidad y ambientalmente sostenible, que crea y desconcentra la riqueza,
genera crecimiento alto y sostenido con equidad y empleo digno, y que aprovecha y potencia las oportunidades del mercado local y se inserta de forma competitiva en la economa global.

3.1. Una economa articulada, innovadora y ambientalmente sostenible, con una

estructura productiva que genera crecimiento alto y sostenido, con trabajo
digno, que se inserta de forma competitiva en la economa global.
3.1.1. Garantizar la sostenibilidad macroeconmica
3.1.2. Consolidar una gestin de las finanzas pblicas sostenible, que asigne los recursos en funcin de
las prioridades del desarrollo nacional y propicie una distribucin equitativa de la renta nacional.
3.3. Competitividad e innovacin en un ambiente favorable a la cooperacin y la
responsabilidad social
3.3.2. C onsolidar el clima de paz laboral para apoyar la generacin de empleo decente
3.3.3. Consolidar un sistema de educacin superior de calidad, que responda a las necesidades del
desarrollo de la Nacin.
3.3.5. Lograr acceso universal y uso productivo de las tecnologas de la informacin y comunicacin
(TIC).
3.3.6. Expandir la cobertura y mejorar la calidad y competitividad de la infraestructura y servicios de
transporte y logstica, orientndolos a la integracin del territorio, al apoyo del desarrollo productivo y a la insercin competitiva en los mercados internacionales.
3.4. Empleos suficientes y dignos
3.4.1. Propiciar mayores niveles de inversin, tanto nacional como extranjera, en actividades de alto
valor agregado y capacidad de generacin de empleo decente.
3.4.2. Consolidar el Sistema de Formacin y Capacitacin Continua para el Trabajo, a fin de acompaar
al aparato productivo en su proceso de escalamiento de valor, facilitar la insercin en el mercado
laboral y desarrollar capacidades emprendedoras.
3.4.3. Elevar la eficiencia, capacidad de inversin y productividad de las micro, pequeas y medianas
empresas (MIPYME).
3.5. Estructura productiva sectorial y territorialmente articulada, integrada competitivamente a la economa global y que aprovecha las oportunidades del
mercado local.
3.5.5. Apoyar la competitividad, diversificacin y sostenibilidad del sector turismo.
3.5.6. Consolidar un entorno adecuado que incentive la inversin para el desarrollo sostenible del
sector minero.

38

Primer eje estratgico: Un Estado social y democrtico de derecho, con instituciones que actan con tica, transparencia y eficacia al servicio de una sociedad responsable y participativa, que
garantiza la seguridad y promueve la equidad, la gobernabilidad, la convivencia pacfica y el desarrollo
nacional y local.

1.1. Administracin pblica eficiente, transparente y orientada a resultados

1.1.1. Estructurar una administracin pblica eficiente que acte con honestidad, transparencia y rendicin de cuentas y se oriente a la obtencin de resultados en beneficio de la sociedad y del
desarrollo nacional y local.
1.1.2. Impulsar el desarrollo local, provincial y regional, mediante el fortalecimiento de las capacidades
de planificacin y gestin de los municipios, la participacin de los actores sociales y la coordinacin con otras instancias del Estado, a fin de potenciar los recursos locales y aprovechar las
oportunidades de los mercados globales
1.2. Imperio de la ley y seguridad ciudadana
1.2.1. Fortalecer el respeto a la ley y sancionar su incumplimiento a travs de un sistema de administracin de justicia accesible a toda la poblacin, eficiente en el despacho judicial y gil en los
procesos judiciales.
1.3. Democracia participativa y ciudadana responsable
1.3.1. Promover la calidad de la democracia, sus principios, instituciones y procedimientos, facilitando
la participacin institucional y organizada de la ciudadana y el ejercicio responsable de los derechos y deberes ciudadanos.
Fuente: Ley No. 1-12 Orgnica de la Estrategia Nacional de Desarrollo del 25 de enero 2012.

2.2. ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL

Una poltica de empleos requiere las capacidades institucionales necesarias para su implementacin. En el contexto dominicano, la coordinacin de las polticas de empleo es
una responsabilidad de la Comisin Nacional de Empleo, cuyas atribuciones incluyen el
promover e impulsar polticas que faciliten la creacin de empleos (incluyendo las personas socialmente vulnerables), amplen las oportunidades de las personas desocupadas,
y mejoren las condiciones laborales y salariales de las personas empleadas; elaborar planes y programas para enfrentar el desempleo; sugerir lineamientos para armonizar las
acciones que incidan en el empleo y la productividad; promover la equidad de gnero en
el mercado laboral, y crear mecanismos que garanticen el cumplimiento de las polticas
de empleo trazadas entre otras funciones. Se trata de un rgano consultivo que aglutina
representantes de otras instancias pblicas, organizaciones empresariales, sindicales y
de la sociedad civil (ver Decreto No. 1019-83 y sus modificaciones posteriores, los Decretos No. 381-96, No. 103-2003 y No. 340-09).

39

El Ministerio de Trabajo es el rgano representativo del Poder Ejecutivo en materia de

trabajo y la ms alta autoridad administrativa en lo que concierne a las relaciones entre
trabajadores y empleadores y al mantenimiento de las normas laborales en general (Cdigo de Trabajo, Art. 420). Las relaciones del Ministerio de Trabajo (MT) con los dems
actores del mercado laboral son normadas por el Cdigo de Trabajo (Ley No. 16-92), su
Reglamento de aplicacin (No. 258-93), y por los Convenios Internacionales suscritos por
el pas, as como por las Resoluciones, Reglamentos emitidos por la entidad y los Decretos Presidenciales en materia laboral. La entidad tiene la funcin de velar por el cumplimiento de las normas laborales, garantizar el libre ejercicio de los derechos laborales,
dirigir el proceso de definicin y aplicacin de la poltica nacional de empleo y fomentar
la preservacin de condiciones adecuadas de trabajo. Asimismo, las autoridades del MT
consideran entre sus funciones la promocin de polticas dirigidas a favorecer el empleo
en los segmentos poblacionales ms vulnerables.
En la visin de las autoridades actuales, el MT debe procurar ser una institucin que participa de forma eficiente, eficaz y concertada en el desarrollo de las relaciones laborales,
en el fortalecimiento del mercado de trabajo, garantizando las condiciones de salud y
seguridad en los centros de trabajo, dentro de un marco de estricto respeto a la institucionalidad. La Misin de la entidad ha sido interpretada como regir y regular las polticas
laborales en el pas, estableciendo las normas y los mecanismos de seguimiento para su
aplicacin, satisfaciendo de manera oportuna y eficaz las necesidades de los actores del
mercado de trabajo, a fin de contribuir a la paz socio laboral y al desarrollo nacional.
En el cumplimiento de sus funciones, el MT tiene a su cargo la presidencia de un conjunto de rganos de coordinacin, formados por representantes de los sectores empresarial
y sindical, as como de diferentes dependencias del Estado, para impulsar la definicin
e implementacin de polticas de apoyo al cumplimiento de la normativa laboral. Entre
tales organismos se destacan la Comisin Nacional de Empleo, el Comit Nacional de
Salarios, el Consejo Nacional de Seguridad y Salud Ocupacional, el Consejo Sectorial del
Trabajo, el Consejo Consultivo de Trabajo, el Consejo Nacional de la Seguridad Social y el
Comit de Lucha para la Prevencin del Trabajo Infantil.

40

3. Gua para las Polticas de Empleo

El funcionamiento del mercado laboral dista mucho de las condiciones ideales, tanto en
trminos de eficiencia como de equidad. Por consiguiente, se hace indispensable la ejecucin de polticas laborales con miras al fomento del empleo de calidad. Una poltica de
empleos es el conjunto de lineamientos, programas y actividades que tienen por objetivo
el aumento de los niveles de empleo productivos y bien remunerados, la prevencin del
desempleo y la proteccin de los trabajadores y trabajadoras ante los riesgos de desempleo. La poltica de empleos de Repblica Dominicana tendr los objetivos, principios y
guas que se describen a continuacin.

3.1. OBJETIVOS
En trminos generales, la poltica nacional de empleos contribuir a la generacin de un
nuevo esquema de desarrollo para Repblica Dominicana, velar para que el proceso de
crecimiento sea acompaado de mejoras sostenibles y significativas en las condiciones
de vida de todos los trabajadores y trabajadoras del pas.
Especficamente, el objetivo de la poltica nacional de empleos ser:

 ontribuir al desarrollo sostenible, la cohesin social, territorial y la competitividad del pas,

C
mediante el incremento de la capacidad de generacin de puestos de trabajo productivo, remunerados de forma socialmente aceptable y en condiciones de libertad, equidad, seguridad y
dignidad humana.

41

3.2. PRINCIPIOS
La poltica de empleos dominicana se sustenta en los siguientes principios.
i) P
 roductividad. Las polticas procurarn el aumento de la productividad de los trabajadores y trabajadoras.
ii) Equidad. Las polticas procurarn el acceso equitativo al mercado, especialmente de
los grupos que tradicionalmente han tenido menos posibilidades de insercin laboral.
iii) Igualdad de empleabilidad. Las polticas procurarn la eliminacin en las brechas de
acceso entre trabajadores y trabajadoras.
iv) P
 roteccin social. Las polticas debern procurar el fortalecimiento del sistema de
proteccin social de los trabajadores, tanto durante el empleo, como en los momentos eventuales de desocupacin.
v) S
 eguridad y salud. Las polticas procurarn el fortalecimiento de un sistema de seguridad y salud ocupacional.
vi) D
 ilogo. La implementacin de las polticas se basar en el dilogo entre los actores
(empleadores, trabajadores y gobierno), como forma de generacin de consensos sociales.

3.3. GUA
Se recomienda que el diseo y puesta en marcha de polticas pblicas para la generacin
de empleos quede dentro del marco de la gua que se presenta a continuacin.
1. Difusin y movilizacin social en torno a la necesidad del empleo decente como
forma de cohesin social.
La generacin de empleos es una tarea compleja, que debe incluir el compromiso de todo
el tejido social. En consecuencia, una lnea de poltica necesaria consiste en generar la
movilizacin social en torno al problema. El objetivo de esta poltica es crear un dilo-

42

go permanente entre el sector empresarial, educativo, gubernamental y municipal, entre

otros, en torno al problema del empleo. El proceso de coordinacin requiere un intenso
y permanente dilogo con los socios estratgicos, partiendo del reconocimiento de que,
para ser sostenible, cualquier iniciativa en materia del mercado laboral requiere el concurso de trabajadores, empleadores y gobierno.
Esto resulta de gran relevancia, habida cuenta de que las polticas de empleo no son
inocuas, sino que tienen repercusiones en materia distributiva. En tal sentido, ha sido
observado que el aprovechamiento de una coyuntura poltica para introducir, sin amplio
debate y transparencia, cambios profundos en la institucionalidad genera un dficit de legitimidad y generalmente provoca un rechazo cuando la coyuntura poltica ha cambiado.
La creacin de capacidad de dilogo es fundamental en un rea que, por sus implicaciones, con frecuencia presenta grandes divergencias de opiniones entre los actores.
El conjunto de condiciones necesarias para un dilogo productivo en el mbito laboral
incluye (ver Garca Femena et al, 2007):
Un entorno democrtico
Libertad sindical
Organizaciones (de trabajadores y empleadores autnomas) fuertes y representativas
Voluntad poltica y compromiso de todas las partes interesadas
Competencia tcnica de las instancias formuladoras de polticas
2. Polticas Pblicas Integrales proempleo de calidad
El mercado laboral es uno de los principales canales a travs de los cuales las polticas
pblicas se transforman en bienestar de la poblacin. Por tanto, la primera lnea de accin para una poltica de empleo es garantizar una adecuada coordinacin entre las polticas pblicas.
Las polticas macroeconmicas deben orientarse de manera que hagan rentable la creacin de empleo de calidad por parte del sector privado. Es necesario abordar el tema del
empleo por medio de polticas que faciliten actividades de creacin de riqueza, de manera
sistemtica y sostenible, en aquellos sectores en los cuales el pas tenga perspectiva de
crecimiento.

43

Es necesario que las polticas pblicas sean parte de un sistema integrado de polticas y
dejen de ser iniciativas aisladas.
Esto requiere, por un lado, que las polticas macroeconmicas sean diseadas con el inters de reducir el impacto de la volatilidad agregada sobre la calidad del empleo; y, por
otro lado, que las polticas de empleo tomen en cuenta las restricciones macroeconmicas necesarias para la preservacin de la estabilidad y sostenibilidad de largo plazo.
Se requiere una perspectiva sistmica (no aislada o fragmentada), a fin de generar empleo
digno y una oferta laboral adecuada. La efectiva articulacin con las polticas econmicas
y con las dems polticas sociales y de desarrollo sostenible en los diversos niveles de
actuacin (macro, meso y micro) es el requerimiento a satisfacer.
Debe procurarse la atenuacin del impacto de los ciclos econmicos; evitar que se desestimule la inversin y traiga como consecuencia el incremento del desempleo en su
fase recesiva, o que en la fase de auge, cuando el crecimiento se acelera, se produzca un
sobrecalentamiento de la economa, provocando inflacin y prdida de capacidad de consumo de las familias. Estas variaciones del ciclo econmico se reflejan en el empleo: las
empresas pierden su capital humano en los momentos de declive, los trabajadores caen
en el desempleo por largos perodos y sus ingresos merman, as tambin sus condiciones
de empleabilidad.
Las actividades en el marco de esta primera gua deben procurar un cambio de visin sobre el lugar de las polticas laborales en el espacio de las polticas pblicas. Es necesario
superar la presuncin de que las condiciones del mercado de trabajo son un simple reflejo de la dinmica macroeconmica, y colocar las polticas laborales en el lugar preeminente que le corresponde. Un aspecto de especial relevancia es fortalecer tcnicamente
las instancias que actualmente tienen a su cargo el diseo de polticas laborales (tales
como Comisin Nacional de Empleo). Tal fortalecimiento debe incluir el desarrollo de
mecanismos institucionalizados de monitoreo y evaluacin de las acciones pblicas en
materia laboral.
3. Coordinacin institucional para la generacin de empleos.
La experiencia nacional e internacional ha generado un amplio consenso sobre la importancia del marco institucional en el que se desarrolla el diseo y la implementacin de
polticas pblicas. En el caso dominicano, la duplicacin de funciones o la falta de apro-

44

vechamiento de complementariedades es un resultado comn en las instancias pblicas

(tales como ministerios y oficinas sectoriales) y privadas (tales como organizaciones empresariales y Organizaciones No Gubernamentales). Por tanto, se requiere del fortalecimiento de la capacidad de coordinacin entre instancias cuyas acciones inciden directa
o indirectamente en el mercado laboral. Algunas reas demandan especial atencin en
materia de coordinacin interinstitucional.
Por consiguiente, es deseable que el Ministerio del Trabajo sea integrado al gabinete
econmico del Gobierno con las mismas prerrogativas y autoridad que el resto de las
instituciones miembros del gabinete. Debe crearse una institucionalidad que facilite el
dilogo permanente entre los formuladores de polticas macroeconmicas y las autoridades que regulan el mercado de trabajo. Ser necesario seguir avanzando en la definicin
de instrumentos y mecanismos operativos, institucionalizados, que asegure la efectividad
de dicha articulacin y que visibilice el cambio de visin sobre la poltica de empleo y su
reposicionamiento en el lugar preeminente que le corresponde en el marco de las polticas pblicas.
Esta gua debe servir para el diseo de plan plurianual de poltica de empleo que contenga las acciones y medidas que en concreto han de aplicarse en un determinado perodo
de tiempo, con un sistema de indicadores de seguimiento y grado de cumplimiento, los
cuales deben estar articulados a los indicadores y metas de la Estrategia Nacional de Desarrollo en materia de empleo.
Por ejemplo, la definicin de polticas que tiendan al fortalecimiento de actividades con
potencial competitivo debe ir acompaada de la formacin de recursos humanos con las
capacidades requeridas por tales actividades. Esto requiere entonces la articulacin del
sistema educativo, en general, y del sistema de formacin tcnico profesional, en particular, con las polticas de desarrollo productivo. De igual forma, el xito de una estrategia de
competitividad basada en la asociatividad de las pequeas y medianas empresas a travs
de clsteres productivos demanda diversas condiciones subsidiarias y complementarias
-como el acceso al crdito-, lo que requiere la articulacin de las instancias financieras
pblicas y privadas con las entidades que definen las estrategias de desarrollo productivo.
4. Uso de polticas pasivas y activas, con criterios de eficiencia y equidad.
Las polticas laborales debern incorporar distintos instrumentos en funcin de sus resultados a la luz de la experiencia internacional y nacional. En general, las polticas de

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empleo pueden clasificarse como polticas pasivas y activas. Las polticas pasivas son
aquellas que reaccionan de forma generalmente automtica, ofreciendo ingresos paliativos durante perodos de desempleo o de bsqueda de trabajo; entre ellas se encuentran
el seguro contra el desempleo y las prestaciones por desempleo.
Las polticas activas se definen como las medidas que ofrecen medios de integracin
al mercado laboral para trabajadores desocupados, y formas de mejora de ingresos para
personas con empleo; entre ellas se encuentran los programas de capacitacin, intermediacin, empleos en obras pblicas o comunitarias, fomento para la creacin de empresas y subsidios a las firmas por concepto de contratacin de trabajadores de grupos
especficos.
El diseo de estas polticas de empleo debe asumir el criterio de la flexibilidad, es decir, la
capacidad de activar (o desmontar) y de adaptar al contexto nacional-territorial las polticas de empleo, tomando en consideracin las caractersticas de los mercados de trabajo,
territoriales y sectoriales, y la fase en que se encuentra el ciclo econmico.
5. Combate a la discriminacin de gnero en el mercado laboral.
Las mujeres tienen mayores tasas de desocupacin y menores salarios que los hombres,
an tras ajustar estas tasas por nivel educativo. En consecuencia, la proporcin de mujeres por debajo del salario mnimo es significativamente mayor que el porcentaje de trabajadores y trabajadoras en esa condicin. Esos resultados reflejan condiciones culturales
que deben ser enfrentadas mediante polticas especficas, y ello justifica una poltica de
atencin al gnero como parte importante de una poltica general de empleo.
Las polticas de empleo sobre este aspecto deben enmarcarse en un amplio conjunto
de iniciativas que apuntan a superar la discriminacin de gnero en el mercado laboral.
Entre ellas se destacan, por ejemplo, la Declaracin Universal de los Derechos Humanos;
el Pacto Internacional de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales; la Convencin
Sobre la Eliminacin de Todas Formas de Discriminacin contra la Mujer (CEDAW) en
1979; la IV Conferencia sobre la Mujer y la Plataforma de Accin de Beijing (1995); los
Convenios No. 100 sobre la Igualdad de Remuneracin entre la mano de obra masculina y
la mano de obra femenina por un trabajo de igual y el No. 111 sobre la no discriminacin
en el empleo y la ocupacin de la Organizacin internacional del Trabajo y el Consenso
de Quito, logrado en la Dcima Conferencia Regional sobre la Mujer en Amrica Latina y
el Caribe de 2007.

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Adicionalmente a los Convenios de la OIT, el Consejo de Administracin de este organismo ha establecido una serie de lineamientos para hacer efectiva la inclusin del enfoque
de gnero en el mundo del trabajo. En tal sentido, insta a los Estados a fortalecer las disposiciones institucionales sobre este tema, introducir mecanismos de responsabilidad y
vigilancia, destinar los recursos necesarios para incluir la perspectiva de gnero, mejorar
las competencias del personal sobre este tema y equiparar la participacin de hombres y
mujeres en el personal de la organizacin. En el mbito regional, el Consenso de Quito,
logrado en la Dcima Conferencia Regional sobre la Mujer en Amrica Latina y el Caribe
de 2007, plantea el inters de los gobiernos signatarios de garantizar la eliminacin de
todas las condiciones laborales discriminatorias, precarias e ilegales y alentar la participacin de las mujeres en sectores de trabajos creativos, innovadores y que superen la
segregacin laboral sexista.
En el caso dominicano, el Ministerio de Trabajo tiene entre sus objetivos promover la
igualdad y equidad de gnero en el trabajo decente. Para lograr estos objetivos se cre en
2004 el Departamento de Gnero y Desarrollo, con el propsito de incorporar en las polticas, planes, programas y acciones del MT la perspectiva de gnero. Para tal fin, este departamento tiene la funcin de asesorar, facilitar y promover en la institucin la generacin de
condiciones de equidad entre hombres y mujeres en el mundo laboral. Con la creacin del
Departamento de Gnero y Desarrollo tambin se da cumplimiento al Decreto No. 474-01,
mediante el cual se instruye la creacin, en cada Ministerio, de una Oficina de Equidad
de Gnero y Desarrollo. Actualmente el MT cuenta con tres mecanismos institucionales
relacionado de manera directa con propiciar la equidad de gnero: Despacho del Vice ministerio responsable de la conduccin poltico tcnica del Departamento, la Comisin Institucional de Gnero, como espacio de coordinacin intra-institucional y el Departamento
de Equidad de Gnero y Desarrollo, con la responsabilidad tcnico operativa.
Ya en 2008, para fortalecer el accionar en materia de gnero, se elabor el Plan Estratgico Institucional de Gnero, impulsado por el MT, como herramienta para direccionar su
quehacer de 2009 al 2013 y fortalecer sus esfuerzos para hacer transversal el enfoque de
gnero en su accionar, siguiendo los criterios de transversalidad, responsabilidad institucional, inclusin coherente del enfoque de gnero en todas las reas sustantivas. La
intencin es desarrollar una visin estratgica para la inclusin del gnero en los aspectos sustantivos, maximizar la eficacia y la calidad de los servicios, y la equidad de gnero como valor institucional, de manera que las orientaciones del quehacer institucional
promuevan el respeto, la solidaridad y la corresponsabilidad de hombres y mujeres para
lograr la igualdad de oportunidades.

47

Ser necesario desarrollar acciones dirigidas a conciliar vida laboral, familiar y personal
para acelerar el proceso de incorporacin de la mujer al trabajo. Las mujeres, de forma
mayoritaria, todava tienen la responsabilidad de prestar cuidado y atencin a hijos, personas mayores o personas con algn tipo de discapacidad. Esto representa una sobrecarga de tareas para las mujeres. Desde el punto de vista del inters pblico, se deben considerar la implementacin de polticas tendentes a que hombres y mujeres puedan asumir
de manera compartida la gestin del hogar y el cuidado de las personas dependientes con
su participacin en el plano laboral.
6. Formacin de recursos para la empleabilidad y productividad (capacitacin y
formacin profesional).
La poltica de empleo debe procurar mejoras continuas en las remuneraciones de las trabajadoras y trabajadores, y los aumentos en las remuneraciones deben corresponderse,
en el largo plazo, con aumentos en la productividad. Esto demanda una poltica especialmente orientada a la formacin de habilidades productivas, lo que implica trabajar en la
calidad general del sistema educativo. Las polticas de capacitacin son especialmente
importantes; sin embargo, el mercado de capacitacin est sometido a un amplio conjunto de externalidades y restricciones de informacin, por lo que la accin estatal en el
mismo resulta indispensable. Por ejemplo, en muchos segmentos empresariales se presenta un conflicto entre las necesidades de capacitacin y las necesidades de tiempo de
produccin, de modo que sus inversiones en capacitacin podran estar muy por debajo
del nivel socialmente deseable.
La intervencin estatal debe contribuir a la identificacin de tales situaciones y a su superacin. En igual sentido, la labor estatal est llamada a contornear los problemas de
informacin que dificultan el acercamiento entre ofertantes y demandantes de mano de
obra, mediante acciones de intermediacin laboral. Varias lneas de accin han sido desarrolladas en ese sentido, pero an queda un largo camino por recorrer para llegar a un
esquema de formacin que se articule de forma idnea con las necesidades del sector
productivo y de los trabajadores y trabajadoras. El Instituto Nacional de Formacin Tcnico Profesional (INFOTEP) tiene un papel protagnico en aumentar las competencias de
trabajadores y trabajadoras acorde con los requerimientos del mercado y potenciar su insercin en el mercado laboral. El INFOTEP como organismo rector del Sistema Nacional
de Formacin para el Trabajo Productivo, tiene las funciones de capacitar la mano de obra
que requiere el sector productivo nacional, asesorar a las empresas y regular la formacin
profesional a nivel nacional.

48

La Ley No. 116-80 (Art. 24) establece que el INFOTEP, como institucin sin fines de lucro, debe financiarse mediante aportes obligatorios procedentes del 1 por ciento de los
salarios pagados mensualmente por las empresas con fines lucrativos, del 0.5 por ciento
deducible de las utilidades anuales que los trabajadores reciben de sus empleadores, por
los ingresos provenientes del pago por cursos ofrecidos o servicios prestados, ingresos
por concepto de multas o recargos autorizados por el artculo 27 de la Ley No. 116-80,
y por la asignacin del Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la Nacin. La institucin da cuenta que hasta el momento, las fuentes bsicas de financiamiento de las
actividades del INFOTEP han sido histricamente las dos primeras; mientras que las asignaciones del gobierno central no han sido suficientes ni oportunas para cumplir con las
responsabilidades asignadas7.
El INFOTEP debe fortalecer la gestin de formacin tcnico profesional mediante un proceso articulado de mejoramiento de los programas formativos, de la preparacin de los
docentes, de la operacin de los Centros Operativos del Sistema (COS), principalmente
aquellos ubicados en sectores o barrios con alta vulnerabilidad, y de los centros tecnolgicos de las gerencias regionales, as como de la administracin de los recursos financieros dispuestos para el Sistema Nacional de Formacin Tcnico Profesional.
Una evaluacin reciente sobre Polticas Nacionales de Educacin para Repblica Dominicana (OECD, 2008) concluy que el sistema formal de nivel medio en Repblica Dominicana no prepara a los estudiantes ni para la educacin superior ni para el mercado
laboral, en relacin con los niveles de conocimientos y destrezas ms altos que se necesitan para obtener un empleo y seguir una carrera que permita a dichos estudiantes una
remuneracin digna8. Adems, en este sistema apenas se inserta menos del 10 por ciento
del total de la matrcula del nivel medio, debido a la combinacin de varios factores como
son: la baja valoracin (de padres, estudiantes y empresariado) a este tipo de educacin,
en relacin con aquellos que conducen a un ttulo de educacin superior, a excepcin de
los politcnicos; sus programas formativos estn desactualizados, no responden a las
necesidades cambiantes del mercado laboral y los recursos disponibles en los centros no
les permite aprender nuevas tecnologas; existen escasas oportunidades para combinar la
experiencia de trabajo con el aprendizaje en el aula, entre otros factores.
La OCDE valor de manera positiva al sistema no formal de formacin para el empleo instrumentado a travs del INFOTEP, resaltando la solidez del mismo aunque tiene escasos
7
8

INFOTEP, 2008.
OCDE, 2008.

49

vnculos con el sistema formal. Si bien se identifica como fortaleza de este sistema de capacitacin el nivel de desarrollo de su estructura basada en las competencias (contempla
conocimientos y las habilidades necesarias para los diversos oficios), y de contar con sus
propias certificaciones para las personas usuarias de estos servicios, al finalizar su capacitacin, no existe un mecanismo que permita convalidar la capacitacin no formal dentro
del sistema de educacin formal, y a la vez coordinar para garantizar la articulacin, el
control y la supervisin necesaria.
Es oportuno resaltar que el direccionamiento del accionar del INFOTEP, al igual que en
las dems entidades que forman la fuerza de trabajo para el desarrollo de actividades
productivas, debe apuntar al cumplimiento de la Recomendacin 195 sobre el Desarrollo
de los Recursos Humanos de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), adoptada
por la Conferencia Internacional del Trabajo en junio de 2004. En esta conferencia, la OIT
recomienda a los pases la formulacin y aplicacin de polticas de educacin, formacin
y aprendizaje permanente, que contribuyan a mejorar la empleabilidad, la productividad,
la innovacin, y las oportunidades de obtencin de un trabajo decente en condiciones de
libertad, equidad y dignidad de las personas.
Esta Conferencia tambin indica que la formacin de los recursos debe dirigirse a fortalecer el desarrollo de las competencias, a partir de identificar permanentemente junto a
otros sectores sociales, las capacidades que necesitan las personas, las empresas, la economa y la sociedad en su conjunto.
Por otro lado, llama la atencin para aplicar medidas concretas que estimulen las inversiones y la participacin en la formacin, a promover el aprendizaje y la formacin en el lugar
de trabajo; a estimular empleadores pblicos y privados a adoptar buenas prcticas para el
desarrollo de los recursos humanos; a desarrollar acciones para garantizar la igualdad de
oportunidades formativas para las mujeres, grupos especficos, sectores econmicos y personas con necesidades especiales, y promover polticas de apoyo que permitan a las personas hacer compatibles los intereses laborales, familiares y de aprendizaje permanente.
Por otro lado, en el ao 2001 el MT comenz a ejecutar en el pas el Programa de Juventud
y Empleo, con el apoyo tcnico y financiero del BID y del Banco Mundial. En su primera
fase, el programa se plante como propsito capacitar a jvenes pobres para incrementar
las posibilidades de conseguir un empleo y generar ingresos. En ese sentido, este Programa se propuso cumplir con los siguientes objetivos:

50

a) A
 umentar las posibilidades de empleo de la poblacin de menores ingresos, mediante
cursos y orientacin laboral.
b) Aportar mano de obra joven calificada al sector empresarial en oficios operacionales
y/ o tcnicos bsicos y auxiliares.
c) Incrementar el desarrollo de currculos que sean pertinentes al sector productivo.
d) Fortalecer la relacin sector empresarial y los Centros Operativos del Sistema de INFOTEP (COS), de manera que stos ltimos incrementaran la calidad del servicio que
ofrecen.
e) Posibilitar que jvenes de bajos ingresos puedan alcanzar una formacin ocupacional
y tener una experiencia laboral que les incremente las posibilidades de insercin laboral.
Por supuesto, en adicin al mbito de la capacitacin laboral, la poltica de formacin de
recursos humanos debe abarcar la mejora del sistema educativo formal. En general, la
formacin de la fuerza de trabajo en el pas se desarrolla a travs de tres modalidades de
educacin- formacin para el trabajo: educacin tecnolgica, regulada por el Ministerio
de Educacin Superior Ciencia y Tecnologa (MESCYT)9; educacin tcnico-profesional,
regida por el Ministerio de Educacin (ME)10; y la Formacin tcnico-profesional, reglamentada por el Instituto Nacional de Formacin Tcnico Profesional (INFOTEP). La comunicacin entre estos tres estamentos es un aspecto de importancia como parte de las
tareas de coordinacin institucional. En particular, es una necesidad perentoria que los
esfuerzos de formacin educativa y capacitacin laboral acten de forma coordinada, con
miras al aprovechamiento de complementariedades.
Se valora que se haga la adaptacin a la realidad dominicana de la Clasificacin Internacional Uniforme de Ocupaciones como herramienta destinada a organizar los empleos en
grupos definidos en funcin de las tareas que comporta cada empleo. Esta herramienta
contribuir a mejorar los servicios de contratacin de trabajadores a travs de los servicios de intermediacin, a la gestin de migraciones laborales, as como en el desarrollo
de los programas de formacin y orientacin profesionales.
 Esta modalidad est normada por la Ley No. 139-01 tiene como propsito la creacin del Sistema Nacional de Educacin Superior,
Ciencia y Tecnologa. En esta normativa se establecen las normas para su funcionamiento, los mecanismos para asegurar la calidad y pertinencia de los servicios que presten las instituciones que lo conforman el sistema de educacin superior y sentar las
bases jurdicas para el desarrollo cientfico y tecnolgico del pas. Abarca los estudios realizados de la educacin media o secundaria, dirigido a obtener un ttulo de nivel tcnico superior, de grado o de post grado.
10
En la Ley General de Educacin, Ley No. 66-97 se prevn tres tipos de acciones de formacin para el trabajo, a nivel del segundo
ciclo de nivel medio y en la educacin de personas adultas. Estas son: la modalidad tcnico profesional, a travs de la cual las
personas egresadas obtienen el ttulo de bachiller tcnico; las que corresponden a la capacitacin profesional, ofrecida como complemento a la formacin general de personas adultas, y se otorga un certificado de tcnico bsico; y las que corresponden a la educacin laboral, ofertada de manera separada por instituciones pblicas autnomas o privadas, que certifica como tcnico bsico.
9

51

7. Fomento del emprendimiento y de la actividad empresarial para la generacin

de empleos.
El apoyo a las PYMES y a otras iniciativas empresariales del mbito de la economa social
(cooperativas, sociedades mutualistas, asociaciones no lucrativas que sirven al inters
general) debe ser parte integral de las polticas de empleo en los pases latinoamericanos. Generalmente, las intervenciones de apoyo a las PYMES parten de la premisa de que
esas unidades enfrentan imperfecciones del mercado que limitan su crecimiento, y que
se requiere por tanto la intervencin estatal para alcanzar niveles de eficiencia deseables. En el contexto dominicano, las PYMES representan una parte importante del tejido
empresarial y, como tal, es indispensable que reciban atencin especial por parte de los
formuladores de poltica. No obstante, a la luz de la experiencia acumulada, debe procurarse que las pequeas unidades productivas se incorporen a un marco de legalidad, que
contribuyan al sistema de tributacin y de seguridad social, y que alcancen altos niveles
de productividad.
El costo de la energa elctrica, las limitaciones de acceso al crdito, la falta de mano de
obra bien entrenada y la ausencia de asistencia tcnica, entre otros aspectos, son obstculos pendientes de superacin.
La Ley No. 488-08, que establece un Rgimen Regulatorio para el Desarrollo y Competitividad de las Micro, Pequeas y Medianas Empresas carece an de reglamento. Esta
ausencia constituye otro obstculo a superar.
Debe continuarse la eliminacin de barreras administrativas para la constitucin y formalizacin empresarial. En esa direccin apunta la Ley No. 479-08 de sociedades comerciales de la Repblica Dominicana y el Procedimiento Simplificado de Tributacin.
La asistencia tcnica comprende la realizacin de diagnsticos sobre necesidades de las
familias o de las comunidades no satisfechas en el territorio, desarrollo de la asociatividad entre empresas, y la promocin y desarrollo de cadenas productivas.
Han sido creadas incubadoras de empresas en apoyo a los nuevos emprendedores de
pequeas empresas. Las incubadoras son instalaciones que alojan esas iniciativas empresariales donde reciben apoyo tcnico para mejorar la gestin de la empresa y apoyo
logstico servicios de comunicacin y secretariales, entre otros, durante las primeras etapas de vida de la empresa. Las incubadoras persiguen disminuir el riesgo en la creacin

52

de un nuevo negocio. Una vez que el emprendimiento ha rebasado esas etapas iniciales
abandona la incubadora para establecerse en otro espacio fsico. Estas incubadoras sirven para aumentar la densidad del tejido empresarial en una determinada rea geogrfica
y abriendo nuevas plazas de empleo productivo.
8. Regulacin efectiva del mercado laboral como garanta en el ejercicio de los
derechos del trabajo.
Es generalmente reconocido que el mercado laboral se caracteriza por problemas de informacin incompleta de los agentes econmicos que intervienen en el mismo: por un lado,
el empresario desconoce el desempeo real del trabajador, mientras que este desconoce
el conjunto de condiciones laborales en la empresa (CEPAL, 2008). A la vez, el poder de
negociacin entre el trabajador individual y la empresa es desigual, dada la necesidad de
la mayora de los trabajadores y trabajadoras de mantener un flujo continuo de ingresos.
Todo eso afecta la eficiencia en las negociaciones entre las partes, dificulta la movilidad
laboral y limita la inversin en capacitacin, entre otros efectos deplorables. Es por ello la
intervencin del Estado es indispensable si se desea alcanza resultados eficientes desde
la perspectiva social.

Libertad de asociacin, sindicatos y relaciones laborales

La legislacin existente en materia de libertad de asociacin, derecho a sindicacin y
regulacin de las relaciones laborales tiene su fundamento en la Constitucin y en el
Cdigo de Trabajo. Se reconoce la necesidad de reformas legislativas para armonizar la
legislacin laboral con los convenios ratificados en materia de libertad de asociacin y
sindicalizacin, de conformidad con las recomendaciones establecidas por el Libro Blanco. Para alcanzar esta meta debern incrementarse los esfuerzos para lograr un consenso
sobre estas propuestas, entre empleadores, trabajadores, gobierno y otras partes interesadas.

Desarrollo de capacidades del MT para hacer efectivo el cumplimiento de la legislacin

laboral
En materia de inspeccin, la revisin de la OIT en el denominado Libro Blanco (ver OIT,
2009) recomienda institucionalizar la capacitacin del personal relevante del MT. Un proceso de planificacin estratgica realizado en 2009 por la Direccin General de Trabajo
revel algunas fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas en el accionar de esa

53

entidad. En trminos de fortalezas, se destacaron aspectos como la disponibilidad de

recursos humanos con nivel profesional, estable, con vocacin de servicio, el cual ha estado expuesto a una capacitacin permanente en los ltimos aos. De igual manera, se
destac un incremento del empoderamiento de las funciones y la descentralizacin, la
existencia del servicio de asistencia judicial gratuita, la existencia de mecanismos de dilogos (dialogo tripartito, comisiones internas para tratar asuntos del personal del MT) y la
existencia de una legislacin laboral moderna que incluye el contenido de los convenios
internacionales en legislacin. Entre las oportunidades se identificaron aspectos como la
imagen y credibilidad entre los actores laborales, la interrelacin y cooperacin con otros
organismos del Estado y la sociedad civil, el apoyo de los organismos internacionales y la
existencia de un marco jurdico.
En adicin, la Direccin General de Trabajo se enfrenta al desafo de impulsar los procesos de innovacin tecnolgica (poner a funcionar centros de llamadas para Relaciones
Laborales) y realizar alianzas estratgicas con organismos pblicos y ONGs que permitan
ampliar sus fuentes de informacin. De acuerdo a las fuentes consultadas, se requiere
adems mejorar la coordinacin interna con las Direcciones de Seguridad e Higiene, Gnero, Unidad de Trabajo Infantil, y otras. En el mbito estratgico, la labor de regulacin
del mercado laboral es dirigida por el Consejo Consultivo del Trabajo. Este organismo
debe estar compuesto por nueve integrantes (quienes mantendrn sus funciones por dos
aos con derecho a ser reelectos), y es presidido por el Ministro de Trabajo. Debe reunirse
ordinariamente una vez al mes o extraordinariamente cuando lo convoque el Ministro de
Trabajo o cinco de sus integrantes.

Condiciones de salud en el trabajo

La elaboracin de normativas internas para reglamentar las actividades productivas en
materias de seguridad y salud laboral tuvo un avance importante con la emisin del Decreto No. 548-03, que establece el Reglamento sobre el Seguro de Riesgos Laborales, y
con la creacin en el mismo ao 2003, del Consejo Nacional de Seguridad y Salud Ocupacional (CONSSO), que tiene la responsabilidad de definir las polticas pblicas de SSO,
en condicin de rgano consultivo y asesor del MT en la materia. Posteriormente, mediante el Decreto No. 522-06, se estableci el nuevo Reglamento de Seguridad y Salud
en el Trabajo. En igual sentido, a travs de las Resoluciones No. 04-2007 y 07-2007 del
Ministro de Trabajo, se crearon las condiciones generales de seguridad y salud en el trabajo y el procedimiento de registro y certificacin para las empresas y personas proveedoras de servicios de seguridad y salud en el trabajo. Actualmente, el MT deber centrar

54

atencin en reforzar sus funciones normativas, que incluye la revisin de las normativas
que requieran algn tipo de adaptacin o precisin; proceder a una revisin exhaustiva
del Reglamento 522-06 sobre Seguridad y Salud en el Trabajo y de la Resolucin 04-2007
para la definicin de un plan de accin; implementar la normativa para conformacin y
funcionamiento de los Comits de Salud y seguridad en las empresas y en la definicin e
implementacin de los programas de mejora; realizar un diagnstico que servir de base
para definir un plan de trabajo acorde con los recursos disponibles y las posibilidades de
cooperacin; y reactivar y fortalecer las funciones del CONSSO.

Proteccin a la niez en materia laboral

La creacin de las estructuras y Comisiones, as como la elaboracin y aplicacin de polticas, programas y proyectos para erradicar las peores formas de trabajo infantil, son parte
de las medidas asumidas en el pas para evitar que los nios, nias y adolescentes que
laboran se vean afectados de manera negativa en su desarrollo fsico, moral intelectual.
Entre los convenios de la OIT ratificados por el pas se encuentran el No. 138, Sobre la
Edad Mnima de Admisin al Empleo (1999), y No.182, Sobre las Peores Formas de Trabajo infantil (2000), al igual que la Recomendacin 190 de la Comisin de Expertos en
Aplicacin de Convenios y Recomendaciones de la Organizacin Internacional del Trabajo
(OIT). Por otro lado, desde inicios de la dcada de los noventa se verifica la adhesin de
la RD otros tratados y convenciones para las personas menores de edad como es la Convencin de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Nio (1991). La revisin en OIT,
2008 resalta los avances logrados en el pas en el mbito normativo, aunque reconoce la
necesidad de adecuar algunos artculos del Cdigo de Trabajo (promulgado en 1992) a las
leyes y convenios posteriormente ratificados.
En el mbito operativo, fue mediante el Decreto No 144-97 que se cre el ya mencionado
Comit Directivo Nacional de Lucha contra el Trabajo Infantil, adscrito al MT, como mecanismo de diseo y elaboracin de los planes, programas y actividades que seran desarrollados en la poltica nacional de lucha contra el trabajo infantil. Posteriormente este
Comit fue modificado (Decretos No. 566-01 y No. 59-06) en relacin con la composicin
de este mecanismo. El Consejo tiene tres funciones fundamentales: generar diagnsticos
respecto de la realidad del trabajo infantil en Repblica Dominicana; definir la naturaleza
de las actividades y los campos de accin a desarrollar el Programa Internacional para la
Erradicacin del Trabajo Infantil, en el contexto de una Poltica Nacional de Luchas contra
el Trabajo Infantil; y articular los proyectos concretos de lucha contra el Trabajo Infantil.
Estas instituciones trabajan en coordinacin y bajo la asesora con el Fondo de las Nacio-

55

nes Unidas para la Infancia (UNICEF) y la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), a
travs del Programa Internacional para la Erradicacin del Trabajo Infantil (IPEC).

Igualdad de oportunidades para personas con discapacidades

Propiciar la participacin de las personas con discapacidad en la vida social y econmica,
y especialmente en el mercado laboral, ha sido tambin motivo de atencin la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), para lo cual se estableci en 1983 el Convenio 159
Sobre la Readaptacin Profesional y el Empleo de personas con discapacidad, ratificado
por Repblica Dominicana en 1985. Mediante este convenio se instruye a todos los pases
miembros de la OIT a permitir que las personas con discapacidades obtenga y conserve
un empleo adecuado y progrese en el mismo, y que se promueva as la integracin o la
reintegracin de esta persona en la sociedad.
En el mbito normativo local, se destaca la promulgacin de la Ley General sobre Discapacidad (Ley No. 42-00), como el principal instrumento para establecer las polticas
y otras normativas en beneficio de la poblacin con discapacidad. Esta ley es valorada
como un paso de avance a favor de este sector que enfrenta una situacin de marginacin y exclusin para propiciar de su integracin a las labores productivas y sociales. En
el rea laboral, la Ley No. 42-00 establece la obligatoriedad del Estado dominicano de
propiciar la igualdad de oportunidades, asegurando la aplicacin de medidas adecuadas
de readaptacin profesional para todas las categoras de personas con discapacidad, de
promover oportunidades de empleo para las mismas en el mercado regular de trabajo o,
y/o su incorporacin a un sistema de empleos protegidos o reservados. Tambin el Estado deber asegurar la provisin de recursos econmicos que faciliten a las personas con
discapacidad el acceso a incorporarse de manera efectiva al sistema productivo nacional.

Sindicatos y gremios empresariales

Un conjunto de pautas para una representatividad socialmente saludable de parte de los
sindicatos es el siguiente: a) Ampliar la representatividad de los sindicatos de modo de
incluir al amplio conjunto de sectores desprotegidos, tales como el de trabajadores temporeros, a tiempo parcial y subcontratados; b) Enfatizar las tareas organizativas, educacionales y formativas en los sectores con bajo nivel de sindicalizacin; c) Lograr un mayor
compromiso de los sindicatos respecto del desarrollo de las empresas, a fin de que se
comprometan con el desafo de aumentar la productividad y mejorar la calidad mediante
el aporte de ideas y la bsqueda de consensos; d) Reconocer al sindicato no solo como

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un agente al servicio de sus afiliados, sino como actor del crecimiento de las empresas y
del desarrollo del pas; e) Avanzar en el fortalecimiento interno del sindicalismo a fin de
consolidar tanto su representatividad como su capacidad de gestin. Ello supone favorecer las relaciones democrticas dentro de las organizaciones sindicales, reforzar la transparencia de su gestin y la rendicin de cuentas de sus directivos, conocer la realidad
concreta de sus bases, promover la rotacin de cargos, renovar las estructuras y contar
con instancias de resolucin de conflictos internos (CEPAL, 2009). En gran medida, estos
lineamientos tambin son vlidos, con los ajustes obvios, para una contribucin socialmente deseable de las organizaciones empresariales.
9. Reduccin de la informalidad legal
La generacin de empleos de calidad requiere un amplio esfuerzo de reduccin de la
informalidad laboral, pues, sin mejoras en ese aspecto, es imposible esquemas eficaces
de proteccin para los trabajadores y trabajadoras. En particular, los elevados niveles de
informalidad son incompatibles con la sostenibilidad del sistema de seguridad social. La
naturaleza de la informalidad es compleja y multidimensional, por lo que resulta difcil
hasta arribar a una definicin precisa.
El concepto general de informalidad se refiere a actividades o trabajadores que no forman parte de los sistemas tributarios o de seguridad social, y que no estn sometidos a
regulaciones laborales usuales para las actividades formales. Generalmente, se considera que la economa informal incluye tres grupos de actividades: a) microempresas,
no legalmente registradas; b) trabajadores por cuenta propia, cuyas actividades no son
reguladas; y c) trabajadores que laboran en entidades formales, pero que no han sido
formalmente registrados. En otros casos, el concepto de informalidad se relaciona con
actividades de baja productividad o en condiciones precarias.
Las empresas y los trabajadores por cuenta propia deciden el grado de cumplimiento del
marco legal, dependiendo de la capacidad del Estado para hacer cumplir sus normativas
y de las ventajas que aquellos obtengan de informalidad. Desde esa perspectiva, la explicacin de la informalidad (entendida como incumplimiento legal) radica en gran parte en
la calidad del gobierno en un pas dado.
El objetivo de una poltica de empleo para Repblica Dominicana deber incidir en
esos aspectos y procurar que tanto en lo econmico como socialmente la formalidad
represente mayores ventajas que la informalidad. Esto implica identificar las formas

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en que la intervencin estatal puede facilitar las actividades productivas en un marco

de legalidad.
10. Identificacin de mercados regionales y definicin de polticas regionales
La dinmica del mercado laboral muestra comportamientos significativamente variados
segn el mbito geogrfico. Como ya fue mostrado, por ejemplo, las tasas de desempleo
se han comportado de forma diferente para las distintas regiones del pas; resultados
semejantes se encuentran en materia de la evolucin de las remuneraciones, niveles de
informalidad y muchas otras variables clave. Por consiguiente, la poltica de empleo deber tener un componente regional y subregional.
En un esfuerzo previo, el MT avanz hacia la definicin de un conjunto de mercados territoriales de empleo, en funcin del perfil de las actividades productivas predominantes
en distintas regiones.
En ese mbito, es til indicar que el pas ha venido desarrollando estructuras institucionales dirigidas a la generacin de una visin territorial de los problemas econmicos y
sociales. Se inscriben dentro de este proceso la aprobacin de la Ley No. 498-06 que crea
el Sistema Nacional de Planificacin e Inversin Pblica, y la Ley No. 496-96 que crea el
Ministerio de Economa, Planificacin y Desarrollo (MEPYD). Se suma a este proceso,
la actualizacin de la legislacin que regula las administraciones municipales mediante
la Ley No. 176-07, y la promulgacin de una nueva Constitucin que crea la figura de la
regin como unidad bsica de articulacin de las polticas pblicas en el territorio nacional; dispone la transferencia de competencias y recursos hacia a los gobiernos locales y
tambin que el gasto pblico debe ser asignado equitativamente en el territorio.
Dentro del marco descrito, las posibilidades de implementacin del enfoque del desarrollo local se ensanchan. El desarrollo local es el proceso de impulsar la concertacin de los
actores del territorio para hacer crecer las capacidades endgenas e impulsar el bienestar
de sus pobladores en todas sus dimensiones: construccin de ciudadana, gestin eficiente de los gobiernos y la administracin local concertada con empresas, trabajadores
y organizaciones sociales, ejecucin de proyectos e inversiones de la iniciativa local en
base a recursos propios, complementados con las intervenciones sectoriales, funcionales
y territoriales del Estado, para dar sostenibilidad econmica, poltica, ambiental y social
al desarrollo.

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Esta edicin de GUA PARA LAS POLTICAS DE EMPLEO

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de imprimir en enero de 2013.