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RESENHA
KURTZ, Marcus J. Latin American State
Building in Comparative Perspective: social
foundations of institutional order. New York:
Cambridge University Press/Ohio University
Press, 2013.

Rogerio Makino1
RESUMO
Em seu livro, Kurtz tenta entender a atual
diferena nas capacidades estatais de Argentina,
Uruguai, Chile e Peru a partir de uma perspectiva
institucionalista, sendo fortemente influenciada
pela noo de dependncia de trajetria. Dois
momentos teriam sido cruciais nessa trajetria:
as relaes de trabalho (livre ou servil) poca
da independncia administrativa e o timing da
incorporao das massas ao processo eleitoral.
Palavras-chave:
capacidade
estatal,
dependncia da trajetria, Amrica Latina
RESUMEN
En su libro, Kurtz intenta entender la actual
diferencia en las capacidades estatales de
Argentina, Uruguay, Chile y Per a partir de una
perspectiva institucionalista, destacadamente
influenciada por la nocin de dependencia de la
trayectoria. Dos momentos habran sido cruciales
en esa trayectoria: las relaciones de trabajo
(libre o serviles) a la poca de la independencia
administrativa y el timing de la incorporacin de
las masas al proceso electoral.
1 Possui mestrado em Relaes Internacionais pela
Universidade de Braslia, na linha de pesquisa de Histria das
Relaes Internacionais. Doutorando em Cincias Sociais pelo
CEPPAC/UnB. Membro do Grupo de Pesquisa sobre Estudos
Comparados de Sociologia Econmica na linha de pesquisa de
Processos de Desenvolvimento

Palabras-clave: capacidad estatal, dependencia

da trayectoria, Amrica Latina
ABSTRACT
In his book, Kurtz examines the current
differences in the Argentinian, Uruguayan,
Chilean and Peruvian state capacities from an
institutional perspective, strongly influenced by
the notion of path dependence. Two moments
were reportedly crucial in their state-building:
the labor relations (free or servile) during their
administrative independence and the timing of
universalization of vote.
Key words: state-building, path dependence,
Latin American

O tema do livro de Kurtz2 insere-se no debate

contemporneo sobre as relaes entre Estado
e o desenvolvimento de uma perspectiva
institucionalista, levando em considerao as
particularidades da trajetria histrica (path
dependence) dos pases. O conceito-guia desse
trabalho a capacidade estatal (capacidade
de administrar funes bsicas, implementar
polticas pblicas e regular o comportamento
privado), uma condio necessria, porm
no suficiente para a efetividade de qualquer
estratgia de desenvolvimento. O objetivo do
livro lanar luz sobre as atuais diferenas
nas capacidades estatais dos pases latinoamericanos. Sua hiptese que a trajetria
histrica de cada um teve grande influncia
2
Marcus Kurtz professor adjunto do Departamento de
Cincia Poltica da Ohio State University. Suas reas de pesquisa
e ensino so Poltica Comparada, Democratizao, Economia
Poltica e Desenvolvimento com foco na Amrica Latina.

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sobre elas. Dois episdios histricos teriam sido

decisivos: as relaes de trabalho poca da
independncia administrativa desses pases e a
incorporao eleitoral das massas. Para defender
sua hiptese, comparam-se as trajetrias de
quatro pases nesses dois episdios decisivos:
o Peru (em posio desprivilegiada nos dois
episdios); a Argentina (em posio privilegiada
no primeiro, mas no no segundo); o Chile e o
Uruguai (ambos em posio privilegiada nos
dois episdios).
O conceito de capacidade estatal trabalhada no
livro tem como ponto de partida a noo weberiana
de monoplio legtimo da violncia sobre um
determinado territrio, mas com menos nfase
no legtimo e mais no debate contemporneo
sobre a efetividade das instituies pblicas.
Do ponto de vista metodolgico, os parmetros
propostos para mensurar a capacidade estatal so
a capacidade tributria, o grau de escolarizao
e a infraestrutura oferecida por esses Estados.
A pretenso declarada por Kurtz a de uma
anlise centrada na dinmica social. Nesse
sentido, dois pontos merecem ateno. O
primeiro que os conceitos e as categorias
centrais utilizadas em sua anlise seriam
aquelas tipicamente sociais como a natureza
das relaes de trabalho (servil ou livre) e as
classes sociais (as elites, a classe trabalhadora
e a classe mdia). O segundo que nomear
essa perspectiva de social visa diferenciao
em relao a outras existentes na literatura
acadmica sobre a construo de capacidade
estatal como a ecolgica, a institucional e a
internacional-sistmica. As duas explicaes

alternativas mais escrutinadas por Kurtz, no

sentido de refut-las, so as da abundncia de
recursos naturais e as das instituies forjadas
face ameaa blica.
Embora aparentemente a riqueza possa
aparecer como uma explicao espontnea para
as diferenas da efetividade estatal, argumentase que existem Estados relativamente abastados
com uma baixa efetividade, como a Argentina, e
outros no to ricos com uma efetividade maior,
como Uruguai, Chile ou Costa Rica. Alm disso,
so postas em dvida outras noes amplamente
presentes na literatura acadmica como a
relao entre a maldio dos recursos naturais
(resource curse) e a construo de Estados
frgeis, corruptos e predatrios. A premissa
basilar que desenvolvimento poltico e
desenvolvimento econmico no so a mesma
coisa. Assim, a resposta explorada pelo autor
tem como cerne a noo de poder institucional
(institutional power) desses Estados, o que
incluiria desde a sua efetividade nos nveis
mais estruturais at a capilaridade dessas
instituies na vida cotidiana de seus cidados.
O controle de conflitos tnicos intraestatais e
o desempenho econmico no mdio e longo
prazo (tanto na perspectiva liberal quanto na do
Estado desenvolvimentista)3 dependeriam desse
poder institucional.
A maior parte das chaves interpretativas
sobre a emergncia das instituies estatais
e de suas relaes com a sociedade foram
3
Na perspectiva liberal, o Estado faz-se necessrio para
assegurar os direitos de propriedade e o cumprimento dos
contratos. J na perspectiva do Estado desenvolvimentista, a
prosperidade econmica seria induzida ou coordenada pelo
Estado.

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construdas luz da experincia societal

europeia na transio da Idade Mdia para
a Idade Moderna sob condies especficas
de um ambiente belicoso e de afirmao de
soberanias ou da experincia do Leste Asitico
sob a gide da Guerra Fria. No entanto, Kurtz
questiona se essas experincias to singulares
podem ser extrapoladas para outras sociedades
em outras pocas. No caso latino-americano,
por exemplo, o desenvolvimento institucional
teria se dado de forma ordinria (termo
usado por Kurtz), isto , em geral margem
de conflitos internacionais diretos (no sculo
XX, apenas a Guerra do Chaco entre Paraguai
e Bolvia se enquadra nesse critrio e com
uma relevncia limitada). Em outras palavras,
o argumento que as condies de construo
de capacidade estatal na Europa da Idade
Moderna e da Amrica Latina ps-colonial
no so as mesmas.

seria se a incorporao eleitoral das massas

(proletariado e classe mdia) ocorreu anterior
ou concomitantemente Grande Depresso.4
Para aqueles em que a incorporao
aconteceu concomitante, as classes mdias
e proletria nasceram sob tutela do Estado,
portanto haveria um consenso maior sobre
um papel mais proativo estatal (projetos
desenvolvimentistas), o que pressupe
instituies pblicas fortes. Para aqueles em
que a incorporao ocorreu antes, as classes
mdias estavam ligadas aos setores privados,
inclusive com os grupos agroexportadores
e exportadores de minerais cujos interesses
se chocavam com as dos industriais e do
proletrio urbano, portanto a probabilidade
de aliana em torno de projetos comuns seria
mais improvvel e as instituies estariam em
uma posio extremamente vulnervel e de
choque de interesses.

No caso sul-americano, os dois momentos

decisivos para as trajetrias do desenvolvimento
poltico teriam sido a independncia desses
pases e a incorporao eleitoral da no-elite
poca da Grande Depresso. No primeiro
momento, deve-se atentar para elementos
como as relaes de trabalho (escravagista
ou livre) e a cooperao entre as elites para
a construo de uma autoridade central.
Estariam em uma posio privilegiada, no que
diz respeito construo de capacidade estatal,

Uma constatao inicial, tomada como premissa ao

longo do livro, o padro relativamente duradouro
das instituies estatais das naes sul-americanas,
ou nos termos do autor, de uma hierarquia
extremamente estvel nos desenvolvimentos
polticos. Por exemplo, os pases que tinham
uma alta eficincia na arrecadao tributria nas
dcadas de 1980 e 1990 eram mais ou menos os
mesmos que nas dcadas de 1920 e 1930. Ou
ainda, pases como o Peru que poca de sua
independncia as relaes de trabalho tendiam

aqueles pases com trabalho livre e com algum

grau de centralizao de autoridade (seja
por meio de uma democracia oligrquica
ou arranjos burocrticos absolutistas).
J no segundo momento, a linha divisria

semisservido e sem uma autoridade central forte,

4
Essa tese no uma novidade introduzida por Kurtz. Na
dcada de sessenta, Samuel Huntington j havia defendido a ideia
de que a forma direta de incorporao das massas poltica na
Argentina havia gerado instabilidade e fraqueza institucional.
O livro que contem essa tese foi reeditado recentemente. Ver:
HUNTINGTON, S. P. (2006) Political Order in Changing
Societies. Yale University Press.

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apesar dos esforos posteriores, nunca conseguiu

construir instituies efetivas.
Em um primeiro par de comparaes, so
analisados os casos de Peru e Chile no perodo
ps-independncia. As condies iniciais
aparentemente seriam favorveis ao Peru no
que diz respeito capacidade estatal, porque
Lima era um centro importante do Imprio
Colonial Espanhol, enquanto Santiago era um
ncleo urbano secundrio, mas cada um seguiu
rumos distintos em seus desenvolvimentos
polticos. O ponto-chave para entender os
rumos tomados seriam as relaes de trabalho:
enquanto no primeiro estabeleceu-se um regime
de semisservido, no segundo emergiu um
regime de trabalho livre (inquilinaje). Essa
caracterstica teria sido importante porque
para as elites regionais peruanas era mais
importante concentrar suas foras no aparato
coercitivo para manuteno da semisservido,
da clivagem social e de seu poder local do que
a prpria soberania nacional, como pode ser
observado na Guerra do Pacfico5. Esse arranjo
teve impactos profundos e de longa durao
na histria institucional peruana. Outro ponto
explorado o de que se espera que a capacidade
estatal seja construda mais facilmente diante de
uma ameaa externa, segundo as teorias mais
difundidas sobre o tema, mas ocorreu o oposto
os chilenos tiveram a iniciativa de agresso sem
serem ameaados. Tambm contrariamente ao

territrios ricos em nitrato incrementaram a

renda do Estado chileno. Esses recursos foram
revertidos em bens pblicos, modernizao
do exrcito e expanso dos servios pblicos,
colaborando com o fortalecimento das
instituies estatais chilenas em vez de
enfraquec-las por meio de corrupo e rentseeking diante de uma fonte fcil de renda.
No segundo par de comparaes, so analisados
os casos da Argentina e do Uruguai no perodo
ps-independncia. Os dois pases teriam
semelhanas do ponto de vista econmico
como o fato de nenhum dos dois pases
abundarem em riquezas minerais fceis e
terem suas economias baseadas em atividades
agropecurias e em relaes de trabalho
livres. Na Argentina, entretanto, uma oposio
persistente entre a provncia de Buenos Aires
e as outras regies nas primeiras dcadas aps
a independncia no permitia a acomodao
dos interesses nacionais sob um mesmo
arranjo poltico. Apenas posteriormente, no
perodo entre 1861 e 1880, a vitria da
capital e a expanso da rede ferroviria (e
seus consequentes benefcios)6 permitiram tal
arranjo. J no Uruguai, o fator limitante inicial
era a falta da garantia da propriedade privada
no interior do pas (posse garantida apenas
pelas prprias foras do proprietrio), o que
sintomtico da fraqueza institucional do pas
poca de sua independncia. No entanto, a

mainstream acadmico e teoria da maldio

dos recursos naturais, a vitria do Chile sobre
a aliana peruana-boliviana e a anexao de

organizao poltica deu-se em torno de dois

partidos extremamente heterogneos (Blancos
e Colorados), sem bases regionais ou setoriais

5
A Guerra do Pacfico (1879-1883) lutaram o Chile, de um
lado, e uma aliana entre Peru e Bolvia, de outro.

6
A expanso da rede ferroviria teria aumentado a renda
das elites agrrias, valorizado as terras e servido de mecanismo de
transferncia de recursos do centro para periferia.

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especficas, o que permitia rearranjos, cooptaes

e assimilaes; enfim, conseguia responder
s demandas a ela imposta. Resumidamente,
nesse primeiro momento-chave da histria
institucional, Argentina e Uruguai conseguiram
construir uma autoridade centralizada seja
por meio da vitria de um grupo de interesse
sobre outros seja por meio da coparticipao
deles na construo de um arranjo polticoadministrativo.

classe mdia e o proletrio no se punham

em lados opostos quando o assunto era
o papel maior do Estado na economia.
Essas duas tendncias tornaram possvel a
incorporao das massas eleitorais sem pr
em xeque as instituies existentes, pois o
sistema tinha uma forte legitimidade e era,
em tese, capaz de canalizar e responder s
suas demandas.

Na terceira comparao, retomam-se os

casos de Peru e Chile, situando-os no
segundo momento-chave, o da incorporao
das massas eleitorais. Esse momento seria
crucial por trazer para dentro do sistema
poltico as demandas por redistribuio de
recursos (no sentido da elite para as massas).
No Chile, em uma primeira fase, ps-se em
funcionamento um esboo de um sistema
de seguridade social quasi-Bismarckiana
(que inclua benefcios como penso, sade e
habitao) que, segundo o autor, antecipava
demandas comuns de uma participao
poltica ampliada antes mesmo da incluso
eleitoral da no-elite. Em uma segunda
fase, a mquina estatal ampliou seu escopo
de interferncia na economia (alocao de
crdito, proteo extensiva, subsdios e
controle do comrcio exterior), aumentando
as oportunidades da classe mdia. Naquele
contexto, a elite teria um interesse maior no

J no caso peruano, o proletrio industrial

seria uma classe incipiente e a classe mdia
teria emergido margem tanto do Estado
quanto de um setor privado dinmico. Embora
a APRA (Alianza Popular Revolucionaria
Americana) defendesse os interesses dessas
classes em detrimento das elites econmicas,
a verdade que havia um descompasso entre
a capacidade de mobilizao do partido e o
real grau de importncia dessas classes
poca das eleies livres de 1931. A APRA,
apesar de ser o nico partido com base social
clara de representao, no apenas perdeu
as eleies como se recusou a reconhecer
a vitria do concorrente, acusando as
eleies de fraudulentas e provocando
insurgncias violentas. Nem mesmo o relativo
comprometimento da ditadura militar peruana
(1968-1980) com a construo de um projeto
nacional de desenvolvimento (reforma
agrria e promoo da industrializao por
meio da nacionalizao e criao de empresas

setor industrial e no seria to dependente

do livre-comrcio, uma vez que o setor mais
internacionalizado, a minerao, estava em
grande parte na mo dos estrangeiros. Dessa
forma, a elite econmica, os industriais, a

estatais) conseguiu pr o Peru no caminho do

desenvolvimento de instituies fortes devido
dependncia de trajetria, tanto do perodo
ps-independncia em meio s relaes
semisservis de trabalho e de um poder poltico

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descentralizado quanto do perodo posterior

com a incorporao precoce das massas
eleitorais e com uma industrializao tardia.

A histria das instituies na Argentina

tem como caractersticas mais marcantes a
descontinuidade e as rupturas.

Na quarta comparao, retomam-se os casos

de Argentina e Uruguai no contexto da
incorporao eleitoral das no-elites. O divisor
de guas nessa anlise o timing da ampliao
da participao poltica em relao ao grau de
desenvolvimento das instituies existentes,
isto , se as instituies foram ampliadas em
consequncia da mobilizao poltica das classes
mdia e proletria ou se elas a antedeceram.
No caso uruguaio, a ampliao das instituies
administrativas ocorreu relativamente cedo e
a entrada das no-elites foi lenta e gradual (o
crescimento das classes mdia e operria era em
grande medida consequncia da expanso estatal)
de modo que os conflitos foram canalizados
para as prprias instituies. J no caso
argentino, a classe mdia teria se desenvolvido
precocemente e atrelada ao setor privado
agroexportador, socializada sob a profunda
influncia do Liberalismo, de modo que nunca
conseguiu identificar os seus interesses com os
do futuro proletrio industrial dependente da
proteo estatal. Essa impossibilidade de aliana
entre a classe mdia e o proletrio industrial
criou dificuldades em construir um consenso
sobre o papel do Estado e de como deveriam
ser suas instituies (liberais ou estatistas).
Como resultado, as instituies no conseguiam
legitimidade para aprofundar-se e perdurar no
mdio e longo prazo, sendo criadas e destrudas
conforme o equilbrio de poder circunstanciado
ou, nos termos do autor, conforme os ciclos de
expanso populista e contrao antipopulista.

Dessa forma, seria explicada a superioridade

da capacidade estatal do Chile e do Uruguai,
pois ambos os pases estiveram em posio
privilegiada nos dois episdios decisivos.
Isso no teria acontecido com a Argentina no
segundo episdio nem com o Peru em nenhum
dos dois episdios.
Ao final do livro, Kurtz analisa o caso da
Prssia, utilizando o mesmo marco analtico das
comparaes entre Chile e Peru e entre Uruguai
e Argentina. A cooperao das elites prussianas
favoreceu a centralizao da autoridade poltica
em torno do monarca, enquanto as relaes
servis no campo iam sendo gradualmente
dissolvidas e o processo de urbanizao
ocorria. Quando as no-elites foram capazes
de mobilizar-se politicamente, as instituies j
estavam preparadas para incorpor-las.
Para os cientistas sociais latino-americanos,
dado o estado da arte do debate sobre teoria
social na regio, alguns aspectos do livro
chamam ateno e merecem ser ressaltados. O
primeiro que o autor anuncia uma perspectiva
centrada na sociedade, sem explicar o que quer
dizer com isso. Mas, ao longo de sua anlise,
percebe-se que a perspectiva social no livro
apenas uma matriz de possibilidades de alianas
entre trs classes: elite, classe mdia e proletrio.
O segundo o reducionismo das abordagens
alternativas, em especial da culturalista, que de
acordo com o autor se resume ou racionalizao

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weberiana ou ao binmio moderno/tradicional,

isto , as sociedades que tm instituies
eficazes passaram por um processo pleno de
modernizao enquanto aquelas que no as tm
precisam livrar-se dos elementos tradicionais
remanescentes. H algumas dcadas o debate
no mais esse, mas sim que no existe
instituio que perdure sem estar ancorada em
algum valor social; o que interessa como se
desenrolam os processos contingentes que
permitem a institucionalizao de um ou outro
valor.
O terceiro que a narrativa do livro parece
ser norteada por uma lgica de tragdia grega:
no importava o quanto dipo lutasse contra
o seu destino, ele inexoravelmente mataria o
pai e casar-se-ia com a me. A dependncia de
trajetria (path dependence) de longo prazo
em Kurtz levada s ltimas consequncias,
beirando a um determinismo gentico e fatalista,
embora o autor negue isso com veemncia. Os
pases, uma vez desviados do caminho, nunca
mais o encontraro de novo. o caso do Peru
que comeou mal e nenhum esforo posterior,
por mais comprometido que fosse, conseguiria
reverter o quadro ou o da Argentina presa a um
ciclo eterno e insupervel de descontinuidade e
ruptura institucional.
O quarto a apresentao improvisada e no
anunciada do caso da Prssia ao final do livro em
contraponto aos casos de Peru, Chile, Argentina
e Uruguai. Para enquadrar o caso da Prssia
em seu modelo explicativo, o autor ignora
sua prpria advertncia de que os contextos
polticos-histricos das experincias europeia

e latino-americana de state-building no so
comparveis por causa do carter excepcional
da primeira e ordinria da segunda.

Alm disso, apesar de inicialmente ter
sido proposto o uso da capacidade de tributao
e de escolarizao como parmetros para
medir empiricamente a capacidade estatal,
a descontinuidade das sries estatsticas
pesquisadas e a escassez de dados dos pases
sobre o perodo estudado no permitiram que
esse objetivo fosse cumprido.

Por fim, apesar de algumas limitaes
e exageros, o livro destaca um aspecto para os
quais no se dava muita ateno at h algumas
dcadas: a influncia da trajetria histrica.
Nesse sentido, o esquema de Kurtz pode ser
instigante para pensar outros casos na Amrica
Latina e outros possveis episdios decisivos
ou momentos crticos em suas trajetrias
que tiveram influncia na construo de suas
capacidades estatais e, por conseguinte, em seus
graus de desenvolvimento.