Desigualdad social y vivienda

Fernando Daz Orueta y Mara Luisa Lours Seoane (eds)

Ttulo: Desigualdad social y vivienda.

Autores: Fernando Daz Orueta
M Luisa Lours Seoane
I.S.B.N.: 84-8454-391-9
Depsito legal: A-894-2004
Edita: Editorial Club Universitario Telf.: 96 567 38 45
C/. Cottolengo, 25 - San Vicente (Alicante)
www.ecu.fm
Printed in Spain
Imprime: Imprenta Gamma Telf.: 965 67 19 87
C/. Cottolengo, 25 - San Vicente (Alicante)
www.gamma.fm
gamma@gamma.fm

Reservados todos los derechos. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o
transmitirse por ningn procedimiento electrnico o mecnico, incluyendo fotocopia, grabacin magntica o cualquier almacenamiento de informacin o sistema de reproduccin,
sin permiso previo y por escrito de los titulares del Copyright.

ndice
Introduccin......................................................................................................................... 5
Modelo inmobiliario y polticas de vivienda en el Estado Espaol ................................. 9
Las polticas de vivienda y el Estado de bienestar
Montserrat Pareja Eastaway / Joaqun Turmo Garuz......................................................................11
1. Introduccin........................................................................................................................11
2. Estado de bienestar y las polticas econmicas y sociales: el caso de la vivienda.........12
3. Caractersticas de los sistemas de vivienda en Suecia, Reino Unido y Holanda ...........20
4. Reflexiones sobre Estado de bienestar y vivienda: alternativas para el caso
espaol.................................................................................................................................27
5. Referencias bibliogrficas..................................................................................................29
El modelo inmobiliario espaol
Fernando Roch ............................................................................................................................31
1. El suelo como instrumento ideolgico..............................................................................31
2. El problema inmobiliario ...................................................................................................33
3. Espacio social y principios de exclusin...........................................................................36
4. Sobre los orgenes del actual modelo inmobiliario ..........................................................43
5. La evolucin del modelo hacia la hegemona inmobiliario financiera...........................45
6. La evolucin del modelo. Escenarios posibles.................................................................49
7. Referencias bibliogrfcas..................................................................................................52
Las politicas de vivienda en Euskadi
Jon Leonardo Aurtenetxe .............................................................................................................53
1. Planteamiento del problema ..............................................................................................53
2. El mercado inmobiliario en la CAE..................................................................................57
3. La poltica de vivienda.......................................................................................................62
4. Estrategias de futuro. A modo de conclusiones................................................................69
5. Referencias bibliogrficas..................................................................................................76
Transformaciones en el modelo residencial de Alicante
Fernando Daz Orueta / Mara Luisa Lours Seoane ......................................................................77
1. La perspectiva sociolgica en el estudio de la vivienda ..................................................77
2. El crecimiento de las ciudades...........................................................................................80
3. La produccin de vivienda en tiempos de euforia econmica. Las polticas de
vivienda...............................................................................................................................83
4. Alicante: vivienda, sociedad y territorio. ..........................................................................88

5. Vivienda y exclusin social. ..............................................................................................96

6. Perspectivas. .....................................................................................................................104
7. Referencias bibliogrficas................................................................................................105
La autogestin de viviendas y centros sociales okupados
Miguel Martnez Lpez ..............................................................................................................109
1. Introduccin........................................................................................................................109
2. Una breve genealoga de las okupaciones ........................................................................111
3. La impugnacin del urbanismo y de la ciudad capitalista desde la autogestin
domstica ..........................................................................................................................116
4. Tendencias de localizacin urbana y de seleccin de edificios ocupados......................122
5. Lneas de fuga de un nuevo movimiento urbano .............................................................126
6. Referencias bibliogrficas..................................................................................................130
Vivienda, desigualdad y movimientos sociales en Amrica Latina ............................. 133
O problema habitacional e a democratizao da gesto municipal em Porto Alegre
Marcelo Kunrath Silva............................................................................................................................ 135
1. Introduccin........................................................................................................................135
2. O problema habitacional em Porto Alegre .......................................................................137
3. As polticas municipais de habitao em Porto Alegre, at 1988 ...................................140
4. A Administrao Popular e a poltica habitacional em Porto Alegre..........................146
5. Concluses. As conquistas e limites sob os governos da Frente Popular.......................152
6. Referncias bibliogrficas..................................................................................................157

Mxico: hbitat popular y desarrollo urbano

Martha Schteingart .....................................................................................................................161
1. Introduccin........................................................................................................................161
2. Diferencias sociales y segregacin urbana en las ciudades mexicanas. .........................163
3. Caractersticas generales de los asentamientos irregulares en la Ciudad de Mxico.....164
4. Polticas pblicas con respecto a estos asentamientos. ....................................................167
5. Los asentamientos irregulares y el medio ambiente. .......................................................171
6. El hbitat popular y las movilizaciones sociales. ............................................................172
7. Referencias bibliogrficas..................................................................................................175
Anexo ......................................................................................................................................179

Introduccin
Seguramente sea el problema de la vivienda, entendido en su sentido
ms amplio, uno de los campos del anlisis social donde la controversia y el
debate se hayan planteado de forma ms intensa. El hbitat, su construccin
social, sus condicionantes histricos, culturales y econmicos, resultan difcilmente reducibles a aproximaciones parciales que escapen al desafo de la
complejidad. Las profundas contradicciones socioeconmicas y las fallas
estructurales del actual modelo econmico, acentan de forma extrema el
problema residencial. Por supuesto, ste no es nuevo, desde el inicio del
periodo industrializador ha acompaado a la clase trabajadora como una
forma ms de expresin de la lgica de la explotacin capitalista. La constitucin de las clases sociales, su evolucin, sus luchas y movilizaciones son
imposibles de comprender sin atender a la dimensin espacial. El proceso de
gnesis y definicin de los espacios urbanos debe ser entendido en el contexto del cambio y la evolucin del rgimen capitalista de produccin.
Por ello, el estudio de la vivienda, de las distintas modalidades de
hbitat, de los procesos de segregacin espacial, de la actuacin del Estado y
de otros agentes sociales y econmicos, han sido reas de atencin fundamentales en los estudios urbanos. Este libro se enmarca en esa lnea, buscando servir como introduccin al anlisis social de la vivienda en la actualidad.
La naturaleza del actual crecimiento econmico, con un componente
altamente especulativo y enormemente depredador desde el punto de vista
ambiental, as como las modalidades de actuacin adoptadas por las distintas administraciones pblicas, son aspectos bsicos para comprender la intensidad del problema residencial al que amplios sectores sociales se ven
enfrentados en nuestros das. La segmentacin socioespacial de los espacios
urbanos se profundiza da a da, dinamitando cualquier posibilidad de mantener o ampliar la existencia de espacios urbanos de convivencia entre las
distintas clases sociales. Paulatinamente la segmentacin se expresa tambin
en clave tnico-cultural, delimitando espacios y fragmentando la ciudad de
manera extrema.

Desigualdad social y vivienda

El libro, y siempre desde la perspectiva del estudio del hbitat, profundiza en el anlisis de las causas de la creciente desigualdad urbana, dedicando una atencin especial a las polticas puestas en prctica para responder a esa situacin y planteando recientes experiencias de movilizacin social. Se ha pretendido, y as se pidi a los autores de los distintos captulos
del libro, dar forma a un texto que pueda resultar til en el mbito acadmico, pero tambin, ms all, a activistas de las organizaciones sociales o a
cualquier otra persona interesada en esta materia. Y todo ello sin perder ni
un pice de rigurosidad.
En los momentos en que terminamos de redactar esta introduccin,
septiembre de 2004, se reactiva de nuevo el debate sobre la poltica de vivienda. El gobierno entrante ha anunciado una serie de medidas, todava no
concretadas en sus detalles, que parten del reconocimiento de la gravedad de
la situacin y, por tanto, de la urgencia por intervenir en este campo. Los
diagnsticos del problema son muy diferentes y, en consecuencia, las medidas recomendadas tambin, en ocasiones incluso completamente contradictorias. Todava es pronto para conocer si, finalmente, se abrir paso una
nueva poltica de vivienda y en qu direccin se orientar.

Estructura del libro

El eje principal del libro se dirige al anlisis del modelo inmobiliario
y las polticas de vivienda en el Estado Espaol. As, en el primer captulo
(Las polticas de vivienda y el Estado de bienestar), Montserrat Pareja y
Joaqun Turmo sitan la cuestin en una perspectiva comparada en el mbito europeo, atendiendo a la evolucin reciente del Estado de bienestar y
planteando una serie de recomendaciones en cuanto a las opciones de poltica de vivienda en nuestro pas.
A continuacin (El modelo inmobiliario espaol), Fernando Roch
desgrana con minuciosidad las caractersticas especficas del problema inmobiliario, destacando su impacto sobre el espacio social y la reproduccin
de la exclusin social, en un escenario en el que la hegemona inmobiliario
financiera es indiscutible. Roch finaliza el captulo preguntndose por los
escenarios futuros posibles.
En los dos captulos siguientes (Las polticas de vivienda en Euskadi,
de Jon Leonardo Aurtenetxe, y Transformaciones en el modelo residencial
de Alicante, de Fernando Daz Orueta y Mara Luisa Lours Seoane), se
6

Introduccin

pasa revista a dos experiencias de naturaleza muy diferente. En el primero

de los casos, se analiza la poltica de vivienda puesta en marcha en los ltimos aos por el gobierno tripartito vasco. Es pronto todava para evaluar de
una manera definitiva sus resultados; sin embargo, puede afirmarse que algunas de las medidas implementadas apuntan en una direccin muy novedosa. En cuanto al captulo sobre Alicante, se destacan las particularidades que
adopta el problema residencial en un rea sometida a enormes presiones por
su condicin de destino turstico de masas. En Alicante, las administraciones autonmica y municipal alimentan un proceso de urbanizacin acelerado y muy agresivo con el medio ambiente, que adems refuerza de forma
muy acusada la segregacin espacial.
El ltimo captulo de este primer bloque del libro (La autogestin de
las viviendas y centros sociales okupados, de Miguel Martnez Lpez), se
cierra con una aproximacin al movimiento okupa en el Estado Espaol. Su
accin implica la denuncia de las enormes contradicciones del modelo inmobiliario y, a la vez, la puesta en funcionamiento de prcticas alternativas
de hbitat. Su permanencia en el tiempo, su gran diversidad, su amplia presencia geogrfica, etc, convierten a este movimiento en un elemento muy
importante a tener en cuenta en el estudio del problema residencial.
El libro se ve enriquecido con dos valiosas aportaciones que nos introducen en la realidad urbana latinoamericana y, ms concretamente, en
Brasil y Mxico. Ambos textos muestran en este segundo bloque (Vivienda,
desigualdad social y movimientos sociales en Amrica Latina), la estrecha
relacin entre el proceso de urbanizacin y las prcticas organizativas de los
sectores populares.
En Porto Alegre (O problema habitacional e a democratizao da
gesto municipal em Porto Alegre, de Marcelo Kunrath Silva), se discuten
los resultados de los Presupuestos Participativos en materia habitacional,
una experiencia de participacin ciudadana que ha trascendido las fronteras
de Brasil.
Respecto a la ciudad de Mxico (Mxico: hbitat popular y desarrollo urbano), Martha Schteingart establece las pautas de diferenciacin social
y la segregacin urbana, centrndose posteriormente en la gnesis y en la
evolucin de los asentamientos irregulares y en su vinculacin con los movimientos sociales. El anlisis de las polticas pblicas dirigidas a estos
asentamientos conduce a conclusiones de gran inters.
7

Desigualdad social y vivienda

Antes de dar por finalizada esta introduccin queremos agradecer a

todos aquellos que, de alguna forma, han prestado su ayuda para que estos
materiales puedan, finalmente, ver la luz. Una versin preliminar de algunos
de estos textos fue presentada y discutida en el Curso Globalizacin, Vivienda y Movimientos Sociales, celebrado en Alicante en marzo de 2004.
Sin el apoyo del Secretariado de Cultura, del Centro de Estudios Iberoamericanos Mario Benedetti y del Vicerrectorado de Extensin Universitaria de
la Universidad de Alicante, dicho curso no habra podido celebrarse y, por
lo tanto, el proceso de elaboracin y de discusin de este libro habra resultado mucho ms trabajoso.
Debemos agradecer tambin la participacin de distintos compaeros
y compaeras de la Universidad como Mara Teresa Molares, Carlos Frau,
Javier Mira, ngels Grau, Mara Martnez y Lara Lloret. Ojal que el futuro
nos permita seguir trabajando juntos, construyendo da a da una sociologa
comprometida con el cambio social.

Modelo inmobiliario y polticas de vivienda

en el Estado Espaol

Las polticas de vivienda y el Estado de bienestar1

Montserrat Pareja Eastaway
Joaqun Turmo Garuz
Universitat de Barcelona

1. Introduccin
El objeto del presente captulo es realizar un anlisis de las polticas
de vivienda llevadas a cabo en diferentes pases de la Unin Europea, en un
contexto de diversos sistemas de Estado de bienestar, con un especial nfasis
en la situacin en Espaa. Para ello tendremos en cuenta las diferentes variables que afectan al sistema de vivienda y que determinan su estructura especfica en cada pas. As, diferentes procesos histricos y tradiciones en la
intervencin pblica en el mercado inmobiliario residencial desembocan en
escenarios completamente distintos por lo que a la poltica de vivienda se
refiere. Por otra parte, el cambio estructural en la composicin demogrfica
de la sociedad tambin repercute en las pautas diseadas bajo una determinada poltica de vivienda. Todo ello junto con la tendencia econmica liberalizadora a escala global determina un marco de referencia que no se puede
obviar en cualquier estudio que pretenda vincular polticas de vivienda por
un lado y Estado de bienestar, por otro.
En primer lugar, procederemos a una sntesis explicativa de los modelos de Estado de bienestar que coexisten en Europa, profundizando en los
diferentes sistemas de vivienda resultado de los mismos. Seguidamente, analizaremos los cambios generalizados que se estn produciendo en las sociedades de los pases capitalistas desarrollados. A continuacin, se proceder a
una breve reflexin sobre las diferentes tradiciones en materia de poltica de
vivienda en algunos pases europeos con especial hincapi en las distintas
tipologas de Estado de bienestar que coexisten en Europa. Finalmente, el
trabajo pretende valorar el ajuste entre necesidades e intervencin en materia
de vivienda incluyendo como elemento explicativo el tipo de Estado en
cuanto a bienestar se refiere.

Algunos de los resultados de este trabajo surgen del proyecto europeo SOCOHO, The importance of housing
systems safeguarding social cohesion in Europe financiado por el V Programa Marco de la UE. El equipo
espaol est formado por Montserrat Pareja Eastaway e Ignacio San Martin Var.

11

Desigualdad social y vivienda

2. Estado de bienestar y las polticas econmicas y sociales: el

caso de la vivienda.
No es el objetivo de este captulo realizar una revisin exhaustiva de la
teora del Estado de bienestar, pero si que conviene sealar que, aunque la mera
definicin de Estado de bienestar es usualmente aceptada por la mayora, el
establecimiento de los lmites a dicha definicin ha generado y sigue generando
debate intelectual.
En trminos generales, podemos decir que el Estado de bienestar constituye un sistema en el que el sector pblico asume la mxima responsabilidad en
la provisin de seguridad econmica y social a la poblacin, mediante prestaciones como el seguro de desempleo, las pensiones de jubilacin y otro tipo de
medidas sociales. Otras definiciones tambin incluyen la provisin pblica de
sanidad y vivienda a los ciudadanos.
Por diferentes motivos, durante los ltimos aos se han formulado propuestas de reformar, sustituir o complementar el Estado de bienestar existente.
Obviamente, tal cambio depende en gran medida de la situacin de partida en
cada pas, esto es, de cul ha sido la trayectoria poltica que ha delimitado el
quehacer del sector pblico hasta la actualidad. En Europa han coexistido diferentes modelos y todava persisten diferencias en la prctica pblica de los estados vinculados a un mismo entorno liberalizado e, incluso, comprometidos
con una nica poltica monetaria.
La clasificacin de los sistemas de bienestar, realizada por EspingAndersen en The Three Worlds of Welfare Capitalism (1990) o la tipologa
usada por Navarro (2000), ms detallada que la anterior, se ajustan perfectamente a la prctica poltica en temticas diversas. El planteamiento de
tres/cuatro modelos, el social-demcrata, el cristiano-demcrata o corporativista, el liberal y el propio de las dictaduras, permite explicar la evolucin econmica del Estado de bienestar de pases representativos de tales tendencias.
Merece especial atencin la tendencia en la poltica de vivienda en estos
pases, puesto que la dinmica de los sistemas de vivienda incorpora un componente importante de intervencin pblica. La panormica actual es pues, y
especialmente en este mbito, el producto de sucesivas polticas y de su impacto tanto en el mbito de la demanda (por ejemplo, subsidios a la compra de
vivienda) como en el mbito de la oferta (por ejemplo, ayudas a la piedra).

12

Las polticas de vivienda y el Estado de bienestar

El objetivo prioritario de la poltica de vivienda en cualquier pas es

asegurar a cada hogar el acceso a una vivienda adecuada en tamao y en calidad con un esfuerzo de gasto razonable. Sin embargo, otros objetivos secundarios son habitualmente incorporados en la prctica poltica como, por ejemplo,
la mejora del estndar de vivienda en la nueva construccin o el favorecer
comparativamente a determinados regmenes en detrimento de otros. Adems,
el papel del sector de la construccin como sector-arrastre del resto de la economa se ha manifestado como esencial en la determinacin de las ayudas en el
mercado.

2.1. Los sistemas de vivienda y los hogares

Los sistemas de vivienda en los pases de la Unin Europea son factores
importantes en el mantenimiento de la cohesin social y la calidad de vida de
los ciudadanos. As, el grado de pobreza, la exclusin social y la transformacin de las estructuras socio-demogrficas se ven afectadas por un conjunto de
actores que conforman el sistema de vivienda de una sociedad. Adems, la
implementacin de un estilo u otro de poltica de vivienda a lo largo de la historia determina panormicas ligeramente distintas en el momento de hacerles
frente.
En general, hay un conjunto de fenmenos que se producen a escala europea, como son la reduccin en las tasas de crecimiento de la poblacin, el
consecuente envejecimiento y la aparicin de nuevas tipologas familiares.
Adems, el modelo econmico que actualmente se abre paso en el entorno internacional, ese nuevo orden internacional llamado globalizacin, acrecienta el
riesgo a una mayor polarizacin entre segmentos de rentas bajas y altas. Todo
ello determina la aparicin de nuevos colectivos, entre los cuales se encuentran
los inmigrantes, que pueden contribuir a una relativa transversalidad en la segregacin de la poblacin.
As pues, aparecen sntomas crecientes de preocupacin por el fenmeno de la pobreza, especialmente en las grandes ciudades, la creciente inequidad
econmica de la poblacin y la heterognea composicin social.
Pero estos fenmenos generales tienen repercusiones distintas segn los
pases que se consideren. En el caso de las familias afectadas por la pobreza,
entendiendo como tal el conjunto de familias con un nivel de renta disponible
inferior al 60% de la media de la renta nacional, difiere entre los cuatro modelos considerados (Grfico 1)
13

Desigualdad social y vivienda

Grfico 1. Nmero de hogares pobres en Europa (en %).

K
U

SW

R
PO

E
R
G

E
IR

L
BE

EN

30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
0,0

Fuente: Panel de Hogares de la Unin Europea, 1998.

Si adems estos datos se complementan con comparaciones entre tales

pases, todos los hogares espaoles se encontraran en una situacin de pobreza
bajo estndares holandeses, esto es disfrutaran de una renta inferior al 60% de
la renta media disponible en Holanda.
Adems, si se aaden datos relativos a la distribucin de la riqueza (Tabla 1), mientras Suecia y, en menor grado Holanda, muestran un mayor nivel de
equidad en el reparto de la riqueza, Espaa y Reino Unido mostraran mayor
desigualdad.
Tabla 1. Distribucin de la renta por hogares y segmentos.
Pas
DEN
NL
BEL
FR
IRE
IT
GRE
SP
POR
AU
SW
GER
UK
EU

Participacin del
20% superior
34,7
38,5
44,2
37,6
41,6
38,4
42,5
41,5
45,8
35,7
34,4
37,9
41,7
39,1

Participacin del
20% inferior
9,2
8,7
7,7
7,8
7,7
7,3
5,9
7,0
5,9
8,8
8,7
8,1
6,3
7,5

Fuente: Panel de Hogares de la Unin Europea, 1998

14

Relacin
20% sup./20% inf.
3.8
4.4
5.8
4.8
5.4
5.3
7.2
6.0
7.7
4.1
3.9
4.7
6.6
5.2

Las polticas de vivienda y el Estado de bienestar

En efecto, las columnas segunda y tercera de la Tabla 1 muestran la

participacin en la renta del 20% de poblacin con mayor renta y del 20%
de poblacin con menor renta, respectivamente, en cada pas, mientras que
la ltima columna muestra la relacin entre ambas, de manera que un mayor
valor de sta ltima columna indica mayor desigualdad en la distribucin de
la renta.
El Grfico 2 muestra la relacin entre desigualdad en la distribucin
de la renta, ltima columna de la tabla 1, y la renta per cpita de cada pas.
Como puede observarse, parece existir una correlacin inversa entre renta
per cpita y desigualdad en la distribucin de la renta, adems de una correspondencia geogrfica en la UE, Norte-Sur, entre ambas.
Grfico 2. Relacin entre desigualdad y renta per cpita
1.2
POR

1
GRE

0.8

Indice

SP

0.6
UK
BEL

0.4

DEN

AU

NL

GER

SW

IRE

IT

EU

FR

0.2

Fuente: Elaboracin propia

Por otro lado, la inmigracin presenta panoramas muy distintos segn del pas de que se trate. En efecto, a partir de datos del Banco Mundial,
puede observarse que mientras Holanda, Suecia y Reino Unido experimentan entradas de poblacin inmigrante desde los aos 80, representando un
4,24% del total de la poblacin holandesa como media del periodo 19962000, un 5,7% y un 3,72% para Suecia y Reino Unido respectivamente y
para el mismo periodo, en Espaa los datos acerca de la inmigracin legal
constatan un 1,8%.

15

Desigualdad social y vivienda

2.2. Los mercados de vivienda en Europa

La sucinta exposicin de los escenarios en donde tiene lugar la poltica de vivienda manifiesta que, aunque la tendencia en muchos aspectos es
similar, la problemtica manifestada por los diferentes sistemas de vivienda
es ms o menos acusada segn el pas de que se trate.
En un intento por generalizar an con el riesgo de una simplificacin
excesiva, se pueden constatar los siguientes fenmenos desde la perspectiva
de los mercados de vivienda:
La produccin en la Unin Europea se calcula en unos 1,8 millones
de viviendas (Housing Statistics European Union, 2002) por ao, representando la rehabilitacin aproximadamente un 50% del sector.

En la mayora de pases europeos, los precios de la vivienda han crecido por encima de los ndices de Precios al Consumo. Tambin en
los pases aqu analizados (Grfico 3) se ha mantenido ese comportamiento, a excepcin de Suecia.

Grfico 3. Evolucin de alquileres e inflacin en Zona Euro

140

130

120

110

100

90
1995

1996

Fuente: BCE y elaboracin propia

1997
NL

SP

1998
SW

UK

1999

2000

IPAZE

Fuente: Banco Central Europeo, UNECE y elaboracin propia.

La reduccin significativa en los tipos de inters ha aumentado la

capacidad de endeudamiento de las familias empujado hacia arriba la
16

Las polticas de vivienda y el Estado de bienestar

concesin de hipotecas e incrementando el sector de la propiedad en

la mayor parte de los mercados europeos.
En la mayora de mercados se ha producido un desplazamiento del
alquiler a la propiedad, favorecido, tanto por las propias polticas de
vivienda, como por la mejora de la situacin financiera anteriormente mencionada.
Rgimen de tenencia. Ao 2000
100%
12%
90%

10%
17%

16%

2%
80%

21%
22%

70%
35%
60%
50%
40%

86%
69%

Alquiler
privado
Alquiler
social
Propiedad

62%

30%
48%
20%
10%
0%
Espaa

Holanda

Suecia

Reino Unido

Fuente: Housing Statistics European Union, 2002

En el contexto local han aparecido nuevos fenmenos como el de la

gentrification que manifiesta la existencia de nuevas demandas y
preferencias. Se ha producido un desplazamiento en las preocupaciones genricas de poltica pblica: del anlisis social de los hogares desde una perspectiva de renta se procede actualmente al anlisis
social sobre multiculturalidad y diversos colectivos tnicos
En aquellos pases en dnde an persiste un amplio porcentaje de vivienda pblica, ha surgido un inters creciente sobre la gestin del
stock de vivienda.
En suma, las mejoras en las condiciones de financiacin debidas a la
reduccin de los tipos de inters han provocado aumentos en la demanda y,
en particular, de la vivienda en propiedad, mientras que el elevado crecimiento de los precios y de los alquileres dificulta especialmente el acceso de
aquellos colectivos especialmente vulnerables. Adems, del anlisis local de
la problemtica de la vivienda surgen nuevos fenmenos como el de la segregacin o la gentrification que requieren de soluciones especficas propias
del gobierno local.
17

Desigualdad social y vivienda

2.3. Intervencin pblica en el sector de la vivienda

Desde la II Guerra Mundial hasta los aos 70 las polticas de vivienda de los distintos pases fueron similares, siendo el objetivo prioritario paliar el grave dficit de vivienda existente. En la mayora de pases se opt
por la provisin pblica directa con matices en cuanto a la calidad y a la
ubicacin.
Los aos 70 marcan un punto de inflexin en las polticas sociales en
muchos pases europeos. En efecto, hasta ese momento haban sido realizadas de forma centralizada, a partir del gobierno de la nacin, lo que posibilitaba la conjuncin de financiacin y gestin de dichas polticas. Durante los
aos 70 comienza una tendencia hacia la descentralizacin de competencias
en poltica social hacia gobiernos locales o regionales, generalmente favorecida por la necesaria diversificacin de las soluciones ante la mayor diversidad de los problemas (Pichler-Milanovich, 2000). Ahora bien, dicha descentralizacin no siempre ha ido acompaada de la necesaria provisin de fondos a tal efecto, lo que ha ido en detrimento del potencial de implementacin de las polticas.
Los factores citados anteriormente, as como el mayor protagonismo
que va adquiriendo el mercado, hicieron la cuestin residencial ms heterognea, de manera que la localizacin especfica y los diferentes sistemas de
vivienda vigentes adquieren mayor relevancia en la poltica de la vivienda.
En particular, el acerbo histrico conseguido en cuanto a stock de vivienda
pblica y las consiguientes estrategias sobre su privatizacin, gestin y mantenimiento denotan puntos de partida totalmente distintos.
Actualmente las polticas de vivienda se caracterizan por dos aspectos fundamentales, por una parte, por la preferencia, siempre que sea posible, por el uso de los mecanismos de mercado, aunque prestando simultneamente mayor atencin a los aspectos sociales de la vivienda. Por otra
parte, por el progresivo desplazamiento desde los subsidios a la oferta hacia
los subsidios a la demanda, como mecanismo de intervencin pblica.
2.3.1. La vivienda social
El concepto de vivienda social se caracteriza por un alto nivel de imprecisin, especialmente cuando se aplica en un entorno o pas determinado.
18

Las polticas de vivienda y el Estado de bienestar

As, mientras que la vivienda social en Espaa comprende aspectos mucho

ms amplios, que incluyen el subsidio a la propiedad, en Holanda, se limita
a la vivienda pblica de alquiler.
Siguiendo a Donner (2000) para que una vivienda sea considerada
como social debera cumplir los siguientes requisitos:
-

El coste de produccin o financiacin debera conllevar una reduccin en el beneficio o al menos ser cubierto parcialmente por subsidios pblicos o privados.
El precio o el alquiler a pagar debera estar por debajo del mercado
pero no necesariamente por debajo del coste.
El efecto de los subsidios debera beneficiar a los hogares con rentas
bajas.

En este sentido han sido muchas las modalidades de vivienda social

que se han podido identificar en los pases europeos2.
Tal y como Priemus y Dieleman (2002) exponen, el alquiler pblico,
a travs de provisin pblica o privada, ha sido el que ha desarrollado de
forma ms generalizada la funcin que se le atribuye a toda vivienda social.
No obstante, dicha tendencia no se ha seguido en todas partes, as en algunos pases como por ejemplo Espaa, la proteccin de la vivienda durante
mucho tiempo ha ido dirigida a la propiedad.
En los ltimos aos la promocin de vivienda pblica de alquiler est disminuyendo en Europa, especialmente desde la cada de los subsidios a
la piedra. Adems, la creciente concentracin de hogares con rentas bajas en
los barrios de alquiler social (segmentacin por renta) est provocando la
estigmatizacin de los mismos y con ello del propio sector. Paralelamente
estn apareciendo otras modalidades de vivienda social en dnde el sector
privado participa con la intermediacin pblica (por ejemplo, Alemania). La
relativamente desconocida modalidad de vouchers de vivienda estimula la
demanda y permite el consumo de una vivienda mejor a los estndares del
mercado.

Para una revisin sobre polticas de vivienda social en Europa, ver: Urban Studies Vol. 39, n 2
Febrero 2002, Special Issue: Social Housing Policy in the European Union
19

Desigualdad social y vivienda

3. Caractersticas de los sistemas de vivienda en Suecia, Reino

Unido y Holanda
Se han seleccionado tres pases como representativos de una determinada tipologa de Estado de bienestar y con especficas trayectorias en
relacin a sus sistemas de vivienda: Suecia como pas nrdico, en dnde se
ha desarrollado de forma clara una poltica socialdemcrata hasta los aos
80, el Reino Unido, como pas gobernado por los liberales durante 14 aos,
y Holanda como caso atpico, regido durante mucho tiempo por gobiernos
demcrata-cristianos, pero con un particular enfoque y evolucin de su sistema de vivienda.
Se pretende, pues, ofrecer modelos de sistema de vivienda, y de intervencin en el mercado de la vivienda, alternativos al sistema espaol,
caracterizado como ejemplo de pas del Sur de Europa, en dnde ha pervivido una dictadura conservadora durante cuarenta aos con sus implicaciones
directas en el mbito residencial.
3.1. Suecia3
Poblacin: 8.909.000
Stock de vivienda (*1000): 4.307
Propiedad: 44%
Alquiler: 39%
No definido: 17%
% vivienda social sobre el total del stock: 20%
% gasto pblico en vivienda sobre el PIB (1992): 4,10%
Fuente: Housing Statistics European Union (2002)

3.1.1. Principales caractersticas

En los pases nrdicos, en especial en Suecia, encontramos un amplio desarrollo de las polticas socialdemcratas, que han caracterizado su
Estado de bienestar. El primer objetivo del Estado de bienestar sueco en el
mbito de la vivienda ha sido la creacin de una vivienda digna para todos
los ciudadanos. A dicho objetivo se aadi a partir de los aos 60 el de crear
un entorno integrado, no solo desde una perspectiva econmica, sino tambin desde una perspectiva tnica o multicultural. En la actualidad, entre los
3

Basado en informes del proyecto SOCOHO

20

Las polticas de vivienda y el Estado de bienestar

objetivos de la poltica de vivienda se encuentra la provisin de un entorno

que garantice la libertad de eleccin en cuanto a tenencia de la vivienda
de los ciudadanos.
El programa del milln de viviendas (Milionprogrammet) entre los
aos 1964 y 1975 dot de suficiente vivienda para hacer frente a la creciente
demanda procedente de la inmigracin, tanto interna como externa, y del
acceso de los jvenes a la vivienda. Un 60% de dichas viviendas fueron
construidas en rgimen de alquiler, bsicamente en polgonos de vivienda
ubicados en las zonas suburbanas de las reas metropolitanas. Esta poltica
increment en un 40% el stock de viviendas existente.
Paralelamente se implement el sistema de alquiler justo, que se
basa en que las unidades de vivienda con un mismo valor de uso deben tener
el mismo alquiler. No obstante, esta modalidad ha provocado la disminucin
de los incentivos a la nueva construccin ya que sta debe financiarse a travs del propio alquiler percibido.
Durante los aos 90 se reducen los subsidios al sector de la vivienda
como resultado de la reforma fiscal de 1991 y la reforma de la financiacin
a la vivienda en 1993. El objetivo de dicha reforma ha sido permitir una
mayor actuacin del mercado, de manera que el Estado ha concentrado su
actuacin en los casos selectivos de mayor desigualdad. As, la poltica de
vivienda en Suecia dispone hoy de un sistema de housing allowances que
permite aumentar el consumo de vivienda de las familias. Aquellos elegibles
para recibir esta dotacin son las familias con hijos menores de 18 aos, y
los jvenes entre 18 y 29 aos sin hijos. La cantidad depende de la estructura familiar, el coste de la vivienda, la renta familiar y el tamao de la vivienda. Adems, los jubilados reciben una dotacin especial en concepto de
vivienda desde el ao 2001, por una cantidad que supone el 90% del gasto
en vivienda con un tope mximo de 4.500 coronas suecas. Las ayudas estn
dirigidas principalmente a la demanda y no a la oferta. Los subsidios a la
piedra se concretan en los costes de construccin.
3.1.2. Valoracin
En efecto, el cambio sociodemogrfico producido en Suecia ha
hecho crecer el peso especfico de determinados colectivos sociales. La sociedad sueca padece hoy mayor desigualdad y polarizacin que en el pasado
y ese parece ser el problema a atajar con el cambio de poltica. Entre las
21

Desigualdad social y vivienda

familias con rentas bajas hay una elevada proporcin de las familias monoparentales e inmigrantes. Adems, alrededor de un 25% de las familias tienen como persona de referencia a alguien mayor de 65 aos.
En cuanto a los diferentes regmenes de tenencia, es de destacar la
elevada proporcin de pobres entre los inquilinos y de ricos entre los propietarios. Ms de un 90% de los pobres obtienen ayudas sociales y un 60%
ayudas a la vivienda. De hecho, todos los segmentos del estoc de vivienda
tienen hogares que reciben un tipo u otro de ayudas a la vivienda.
El resultado parece satisfacer el reto de un estndar de vivienda para
todos los ciudadanos igual a la media. Este requisito, esto es, la vivienda de
calidad, genera unos costes de construccin elevados que son parcialmente
compensados por las housing allowances. Los pobres tienen una vivienda
de calidad inferior pero no presentan unas viviendas en condiciones extremadamente deterioradas.
3.2. Reino Unido4
Poblacin: 59.756.000 (2000)
Stock de vivienda (*1000): 25.382
Propiedad: 69%
Alquiler : 31%
% vivienda social sobre el total del stock: 21%
% gasto pblico en vivienda sobre el PIB (1993): 3,30%
Fuente: Housing Statistics European Union (2002)

3.2.1. Principales caractersticas

Las polticas sociales propias de Estados de bienestar asociados con
pases liberales son residuales y asistenciales (Navarro, 2000), en las cuales
los beneficios dependen de la prueba de la necesidad. Dicha prueba depende a su vez del pas en cuestin. En el Reino Unido, el papel jugado por el
sector privado en la complementariedad e incluso en la substitucin del sector pblico determina el bajo grado de desarrollo del Estado de bienestar. El
Reino Unido no cumple en todas sus polticas esta premisa de falta de universalidad, an as, en el caso de la vivienda, buena parte de las ayudas son de
acuerdo con las necesidades manifestadas (means-tested).
4

Basado en informes del proyecto SOCOHO

22

Las polticas de vivienda y el Estado de bienestar

La poltica de vivienda en el Reino Unido tiene sus orgenes en las reformas sanitarias del siglo XIX. Desde los aos 30, incluso despus de la segunda guerra mundial, la provisin de vivienda barata y de baja calidad intent paliar el dficit residencial. A partir de los aos 50 el nfasis se otorg a la demolicin de barrios degradados y a la construccin masiva para el alojamiento de los
habitantes. Alrededor de 1970, un tercio del stock de vivienda era propiedad de
los propietarios pblicos, especialmente los ayuntamientos y era a su vez gestionado por los mismos.
El mayor cambio se produjo a partir del ao 1979 con el gobierno Thatcher: por un lado, se redujo la construccin de nueva vivienda por los gobiernos
locales provocando un fuerte aumento en el nivel de los alquileres. Simultneamente se favoreci la compra de vivienda por parte de los inquilinos (Right to
Buy), vendindose alrededor de 1,9 millones de viviendas. El instrumento de
poltica de vivienda ms utilizado a partir de ese momento fueron las meanstested housing allowances. Los gobiernos locales se dedicaron a otorgar vivienda
pblica a los ms necesitados lo cual ha supuesto una considerable concentracin
espacial de los mismos.
Desde finales de los 90, el gobierno Blair ha otorgado prioridad a los instrumentos basados en el territorio y a la des-municipalizacin del stock pblico
de vivienda, en primer lugar a travs de la promocin de las asociaciones de vivienda como principales proveedoras de vivienda de alquiler y a continuacin, a
travs de la transferencia de parte del stock a dichas asociaciones.
El alquiler privado tambin se ha reducido suponiendo actualmente alrededor del 11% del stock. Varias leyes han controlado los alquileres siendo los
alquileres resultantes de los contratos firmados a partir de 1989 completamente
libres.
Cuatro factores son considerados como los principales determinantes de
la gran proporcin de stock en propiedad en la actualidad: un sistema de intermediacin desarrollado, subsidios fiscales generosos, la posicin de la vivienda como alternativa segura al crecimiento de la inflacin y el Right to Buy.
El sector financiero fue desregulado en los aos 80 contribuyendo a la
expansin de los precios de la vivienda provocando un colapso en trminos nominales en el sector inmobiliario a finales de la dcada.
Durante los 90 se redujeron las deducciones fiscales por pago de intereses
hipotecarios y finalmente quedaron abolidas en el ao 2000.
23

Desigualdad social y vivienda

3.2.2. Valoracin
A grandes rasgos, la poltica de vivienda proporciona dos tipos de
subsidios, un subsidio histrico de oferta en el sector del alquiler social que
toma la forma de subsidio econmico y no subsidio financiero, el otro subsidio que complementa al primero son las housing allowances dirigidas a
inquilinos de rentas bajas.
En el Reino Unido los subsidios a la demanda son los ms importantes, se ha producido de forma completa el desplazamiento desde los subsidios a la oferta hacia los subsidios a la demanda. Adems, las deducciones
fiscales por el pago de intereses han sido completamente abolidas gracias,
entre otras cosas, a la bajada generalizada de los tipos de inters.
La aparente percepcin de pocos problemas de acceso a la vivienda y
de calidad de la misma por parte de las familias britnicas en general denota
una relativa eficiencia de los instrumentos de poltica de vivienda.
Sin embargo, algunos colectivos manifiestan niveles relativamente
bajos de satisfaccin, este es el caso de las familias monoparentales. Del
mismo modo, se observa un considerable intervalo entre los niveles de satisfaccin de los pobres y los ricos.
3.3. Holanda5
Poblacin: 15.987.000 (2001)
Stock de vivienda (*1000): 6.649
Propiedad: 47%
Alquiler: 53%
% vivienda social sobre el total del stock: 35%
% gasto pblico en vivienda sobre el PIB (1990): 3,20%
Fuente: Housing Statistics European Union (2002)

3.3.1. Principales caractersticas

En el caso holands, el cambio en cuanto a porcentajes de participacin de los diferentes regmenes de tenencia es uno de los resultados ms
evidentes de determinadas prcticas polticas en materia de vivienda. Mien5

Basado en informes del proyecto SOCOHO

24

Las polticas de vivienda y el Estado de bienestar

tras despus de la II Guerra Mundial, el sector del alquiler privado supona

alrededor de un 60% del stock existente, ya en los aos 70 la propiedad era
mayoritaria representando en el ao 1999 ms de un 50% del total. Un cambio a subrayar es el aumento de la participacin del sector de alquiler social
o pblico que pasa de un 12% a un 31%. Despus de la II Guerra Mundial
se construy buena parte de vivienda de alquiler social. En el ao 1997,
alrededor de un 37% del stock de vivienda perteneca a este segmento. A
diferencia de otros pases, la vivienda social en Holanda se considera
atractiva para el conjunto de la poblacin. Buena parte de esta vivienda
responde a una tipologa de vivienda pareada.
La introduccin de housing allowances individuales con el objeto de
favorecer el consumo de vivienda de las rentas bajas en los aos 70 puede
ser considerado como la mxima expresin del Estado de bienestar.
No hay posibilidad de echar a los inquilinos una vez estn ocupando
vivienda social aunque su renta aumente. De hecho, alrededor de una quinta
parte de la vivienda barata est ocupada por familias de renta relativamente
alta.
Desde los aos 80 el sector pblico ha reducido su participacin en
la construccin de vivienda pblica dejando paso a las fuerzas del mercado
y, en particular, a los promotores privados. Nuevas directrices para la
poltica de vivienda se marcan en el Libro Blanco Vivienda en los aos
90. Adems, buena parte del stock existente se transfiere a los municipios y
a las housing associations. Paralelamente se reducen los subsidios a la
construccin de vivienda nueva de alquiler.
La poltica de vivienda iniciada en los aos 90 refleja claramente la
tendencia a la privatizacin, la desregulacin y la descentralizacin. Entre
otros resultados, se produce un decrecimiento considerable en la
construccin de vivienda nueva en el sector de alquiler, tanto privado como
social. En general, se puede hablar de una reduccin considerable en la
construccin de vivienda asequible. De las construidas, la mayoria
pertenecen a las Housing Corporations.
Para evitar la concentracin espacial de hogares de rentas bajas,
desde el gobierno se pretende mezclar vivienda social con vivienda para
rentas altas, incorporando tal objetivo en los planes de regeneracin y
renovacin del stock de vivienda social. En muchas ocasiones, ello supone
la demolicin de parte del parque existente.
25

Desigualdad social y vivienda

3.3.2. Valoracin
Uno de los principales objetivos de la poltica de vivienda en Holanda ha sido el proporcionar vivienda asequible de suficiente calidad a los
grupos de renta baja. Para ello cuenta con un conjunto de ayudas que desvinculan el nivel de renta de la situacin vivienda de las familias. En primer
lugar, los individuos tienen por ley la posibilidad de alquilar una vivienda
social subsidiada, bien sea privada o pblica. Para recibir esta subvencin,
los ingresos no deben superar 17.000 euros brutos al ao si se trata de solteros y 23.750 euros brutos al ao si son hogares no unipersonales. Un 32%
de los hogares en el sector del alquiler disfrutaban de un subsidio en el ao
2001. Adicionalmente, la compra de vivienda tambin se encuentra subvencionada para aquellas familias de renta baja, siempre y cuando el precio de
la vivienda no supere los 123.500 euros. Segn Priemus y Dieleman (2002)
esta medida de poltica de vivienda convierte en ms neutral la tenencia favorecida por la poltica de vivienda. Asimismo, favorece la dispersin de
los hogares de renta baja en el conjunto del parque de vivienda no solamente
en el alquiler. Adems, aquellas familias que sufren una reduccin repentina
de sus ingresos (ms de un 20%) tienen tambin garantizada una ayuda, la
cual en trminos medios supone alrededor de 869 euros al mes. Por otro
lado, la cantidad que se paga en concepto de intereses por hipoteca es fiscalmente deducible.
Actualmente, el sector de vivienda social est compuesto por
2.347.067 viviendas de alquiler. A pesar de que se ha producido una reduccin en la construccin de vivienda nueva de alquiler y, paralelamente se ha
vendido parte del stock existente, este tipo de vivienda an supone un porcentaje elevado del total. Las housing corporations son las encargadas de
gestionar la asignacin de las familias a las viviendas lo cul no siempre
tarea fcil ya que algunos segmentos del mercado estn sometidos a una
gran presin. Las listas de espera pueden ser largas ya que los inquilinos no
estn obligados a irse aunque varen sus condiciones econmicas.
Los alquileres se calculan de acuerdo a la calidad de la vivienda: cada vivienda acumula un conjunto de puntos segn disponga o no de calefaccin, bao, etc. La suma total de esos puntos determina el alquiler que se
puede pedir por la vivienda. El aumento medio de los alquileres se calcula
por parte del gobierno central. Las housing corporations pueden tener aumentos diferentes en varias partes de su stock.

26

Las polticas de vivienda y el Estado de bienestar

El stock de alquiler privado representa alrededor de 485.000 viviendas, un 79% de las cuales fue construido anteriormente a la guerra. En su
mayora son viviendas en bloque y ubicadas en las grandes ciudades. El
alquiler igualmente se encuentra estrictamente regulado en el sector privado
de alquiler. Ello supone que las housing corporations no puedan repercutir
enteramente sobre el alquiler las obras de mantenimiento y/o reparacin,
con lo cual la venta de parte del stock aparece como una opcin posible para
conseguir dinero.
En general, puede afirmarse que la poltica de vivienda holandesa
proporciona los medios adecuados para facilitar el acceso a la vivienda a los
grupos vulnerables, en especial, las rentas bajas.
En el largo plazo, se identifican algunos problemas en el sector de la
vivienda: en primer lugar, la reduccin del stock de vivienda en alquiler
como resultado de los estmulos a la propiedad. La mezcla de tipologas de
hogares, considerada como una de las prioridades de la poltica de vivienda
en Holanda, busca en la diferenciacin del stock de vivienda una frmula
para reducir la homogeneidad de los barrios. Ciertamente, el sector de vivienda social en alquiler aunque grande en proporciones, no es suficiente
para alojar a las familias ms pobres ya que buena parte del stock est ocupado por familias por encima del nivel de pobreza.
Los subsidios al alquiler no deberan eliminarse ya que esto supondra
una mayor segregacin espacial de la ya existente, junto con un aumento del
peso relativo del gasto en vivienda con respecto al gasto en otros bienes.

4. Reflexiones sobre Estado de bienestar y vivienda: alternativas

para el caso espaol
Los diferentes sistemas de bienestar que coexisten en Europa proceden
de diversas tradiciones y filosofas en cuanto a las caractersticas de la intervencin pblica. Ello ha determinado que en Europa convivan diferentes
escenarios en cuanto a sistemas de vivienda. Por lo tanto, cualquier medida
a adoptar en el marco de la poltica de vivienda responde a unas caractersticas propias de cada contexto.
Sin embargo, las restricciones que marcan no solamente la intervencin en los mercados de vivienda sino en los diferentes mbitos que conforman el Estado de bienestar de un pas, estn determinadas por un marco
27

Desigualdad social y vivienda

de referencia conjunto, a saber, los criterios de convergencia en la Unin

Econmica y Monetaria trasladados al momento actual, bsicamente plasmados en los compromisos en cuanto al Pacto de Estabilidad. La reduccin
pues, tanto del dficit pblico cmo del peso de la deuda sobre el PIB, comporta en algunos pases medidas drsticas en cuanto a la reduccin de su
papel en el mundo econmico. En este sentido, creemos oportuno el plantear, y en especial en el caso de la poltica de vivienda, la necesidad de tener
en cuenta los puntos de partida de los diferentes sistemas de vivienda a escala europea y de sealar el incuestionable deber y compromiso que el sector
pblico tiene con el ciudadano en la provisin de una vivienda digna y de
calidad.
En Espaa, la extremadamente reducida proporcin del sector del alquiler y, en particular, del alquiler pblico es una de los rasgos diferenciales
con respecto a Europa. La intervencin pblica en el mercado de vivienda
desde los aos 50 no ha sido neutral al respecto. De hecho, el grave desequilibrio en cuanto a tenencia que muestra el sistema de vivienda en Espaa
determina la urgente necesidad de estimular la vivienda de alquiler como
instrumento de vivienda social (Pareja y San Martin, 2002).
Segn confirman los datos disponibles, existen tendencias similares
en cuanto a la evolucin socio-demogrfica de los hogares europeos: envejecimiento, retraso en la edad de emancipacin y surgimiento de un mayor
peso relativo de algunas tipologias de hogares como los monoparentales,
entre otros. Adems, en algunos pases, la transformacin econmica a la
que les vemos sometidos ltimamente en aras de una mayor competitividad
internacional, amenaza la estabilidad econmica de los hogares y aumenta el
riesgo de pobreza de los mismos.
Ante un panorama ciertamente crtico para determinados segmentos
desfavorecidos de la sociedad europea, las diferentes trayectorias en cuanto
a poltica de vivienda ofrecen soluciones distintas al alcance de dichos colectivos. As, la limitacin econmica o, en otras palabras, los problemas de
accesibilidad de muchos hogares con respecto a las posibilidades de acceso
a una vivienda son subsanadas diferentemente por los sistemas de vivienda
existente. Mientras que en pases con una larga tradicin en la intervencin
como por ejemplo Suecia, la alternativa pblica no solo es viable para cualquier segmento de renta sino especialmente para aquellos colectivos con
dificultades, la principal problemtica con la que se encuentra un pas como
Espaa es la falta de alternativas (de oferta) para dichos colectivos. Uno de
los retos a los que se enfrenta la poltica de vivienda en el Estado Espaol es
28

Las polticas de vivienda y el Estado de bienestar

el facilitar el acceso a la vivienda a determinados grupos como por ejemplo

los jvenes, las familias con bajos niveles de renta o los inmigrantes (Pareja
y San Martin, 2003).
Adems, no se debe olvidar que el resto de polticas pblicas sociales que conforman el Estado de bienestar, actan como red que acompaa a
las situaciones extremas de algunos colectivos. De este modo, la proporcin
de ayudas que recibe una misma familia con las mismas condiciones econmicas y de composicin, vara enormemente si esta familia es holandesa o
espaola. Esto se debe, como ya se ha comentado anteriormente, al sistema
rudimentario de Estado de bienestar que inexorablemente caracteriza al modelo espaol en comparacin con otras situaciones mucho ms avanzadas,
aunque sometidas por igual a un conjunto de restricciones comunes.
La creciente importancia del mercado como sistema de asignacin no
es mala en s misma. Los principios del mercado no necesariamente suponen una reduccin en los fondos presupuestarios orientados a la vivienda, s
en cambio, determinan una provisin directa hacia los ms necesitados.
La poltica de vivienda en Espaa puede aprender de las experiencias
llevadas a cabo en otros pases europeos. Los diferentes estmulos a la vivienda social o bien a travs de las ayudas a la oferta (provisin directa,
subsidios a la construccin de vivienda en alquiler, intermediacin pblica
entre propietarios e inquilinos, incentivos al parque vacante en el mercado)
para aumentar la vivienda de alquiler o bien a travs de las ayudas directas a
las familias para comprar servicios de vivienda (housing allowances) parecen ser instrumentos suficientemente tiles para satisfacer las necesidades
de los grupos ms necesitados.

5. Referencias bibliogrficas
Donner, C., 2000, Housing Policies in the European Union. Theory and
Practice Viena: Chistian Donner Publisher.
Esping Andersen, G.,1990, The Three Worlds of Welfare Capitalism, Nueva
York: Princeton University Press.
Eurostat, 1998, Panel de Hogares de la Unin Europea, 3a ola.

29

Desigualdad social y vivienda

Navarro, V., 2000, Globalizacin econmica, poder politico y Estado del

Bienestar, Barcelona: Ariel.
Pareja, M. y San Martn, I., 2002, The Tenure Inbalance in Spain: The
Need for Social Housing Policy, Urban Studies, Vol.39, n 2, pp.283-295.
Pareja, M. y San Martn, I., 2003, El sistema de vivienda en Espaa, Situacin Inmobiliaria BBVA, Octubre, pp.23-32.
Pichler-Milanovich, N., 2000, Urban Housing Markets in Central and Eastern Europe: Convergence, Divergence or Policy Collapse, Trabajo presentado en la Conferencia ENHR: Housing in the 21st Century: Fragmentation
and Reorientation.
Priemus, H, y Dieleman, F., 2002, Social Housing Policy in the European
Union: Past, Present and Perspecives. Urban Studies, Vol. 39 n2, pp.191200.
SOCOHO (2003): www.srz-gmbh.com/socoho
United Nations Economic Comission for Europe, 2003, The Statistical
Yearbook of the Economic Commission for Europe 2003

30

El modelo inmobiliario espaol

Fernando Roch
Universidad Politcnica de Madrid

1. El suelo como instrumento ideolgico

La Vulgata inmobiliaria moderna ha consagrado al suelo como supremo responsable de la espectacular subida de los precios de la vivienda
a la que asistimos desde hace dos dcadas. Utilizando un esquema clsico
del proceso de produccin y una aplicacin simplista de las leyes del
mercado, se ha establecido que el precio de la vivienda sube porque el
precio del suelo, uno de sus factores de produccin, aumenta como consecuencia de su escasez relativa en el mercado. Y as, sin salirse del
guin, durante los ltimos cuarenta aos.
Como quiera que el precio de la vivienda se concibe como la suma
de los costes de construccin, que vienen sufriendo una subida moderada
similar al incremento general de los precios, ms el coste del suelo, no
parece haber muchas dificultades para atribuir a este ltimo el grueso del
alza. No es necesario recordar que los costes financieros, que se han reducido considerablemente en los ltimos aos, y los de comercializacin,
as como los de urbanizacin representan en cualquier caso proporciones
pequeas que no permiten sealarlos como principales sospechosos de la
espectacular subida que viene sufriendo el precio de la vivienda.
Si se tratara de un automvil, o de carne de pollo, no habra nada
que objetar a este sencillo razonamiento, pero la vivienda presenta muchas dimensiones que no slo se salen del estrecho universo de la produccin sino que trascienden el campo de las lgicas econmicas marginalistas. Por otra parte, el suelo constituye un extrao factor de produccin que ni puede ser producido a voluntad, ni est disponible como recurso primario en cualquier momento puesto que pesan sobre l fuertes
vnculos de naturaleza jurdica. Adems, tiene su propia historia y presenta complejas dimensiones sociales que difcilmente pueden quedar
secuestradas en la nica y estrecha dimensin cuantitativa que las reglas
mercantiles reconocen. Todas estas peculiaridades y sus condicionantes
alejan la produccin inmobiliaria en general y la de viviendas en particu31

Desigualdad social y vivienda

lar, y muy especficamente como veremos enseguida, de esa simpleza

mercantil de la oferta y la demanda. Aqu como en las buenas novelas de
misterio el culpable no es el que parece y tampoco hay mayordomo para
cargarle el crimen: hay que buscar en otra parte empezando por identificar el verdadero mvil.
Me consta que estas breves consideraciones crticas sobre la naturaleza de las cosas no son suficientes para socavar creencias y dogmas
tan slidamente establecidos y tan ampliamente compartidos, pero nadie
puede negar que los hechos, que son difcilmente negociables, confirman
constantemente la invalidez del modelo marginalista, a pesar de que se
mantenga como modelo de referencia para la mayora de los agentes econmicos, sociales y polticos.
En efecto, de forma sistemtica los hechos vienen contradiciendo
creencias tan profundamente arraigadas, condenando a los llamados expertos a practicar una suerte de arte divinatorio, que cuenta ya con muchas pginas y con demasiados fracasos de prediccin. No hay ms que
seguir el espectacular proceso de crecimiento de los precios de la vivienda en los ltimos aos en los que ha alcanzado mximos histricos y
comprobar que ha coincidido tambin con mximos histricos de produccin de viviendas en todas las grandes ciudades espaolas6. Si adems
tenemos en cuenta que hace veinte aos la poblacin dej de crecer y que
la tasa de natalidad lleva ms de treinta descendiendo hasta alcanzar no
slo las tasas ms bajas de nuestra historia sino las ms bajas del mundo,
estamos ante una radical contradiccin que no permite seguir aceptando
el dogma fundamental del mercado como base de toda la teora en la que
se apoyan las polticas de suelo y vivienda.
Slo en la metrpoli madrilea donde existen ms de 300.000 viviendas vacas y otras 275.000 claramente infrautilizadas, se vienen superando las 40.000 nuevas viviendas en los ltimos aos y hay una disponibilidad de suelo ya clasificado para otras 800.000 viviendas, que
permitiran alojar holgadamente a Valencia y Sevilla juntas. Y todo ese
despliegue para una regin que, si ha podido mantener su tamao demogrfico, ha sido gracias al aporte masivo de inmigrantes cuyos recursos
econmicos les mantienen lejos del acceso a ese nuevo mercado de vi-

Superiores a los que se dieron en los aos 70 del siglo pasado cuando estaban en proceso de
construccin los grandes sistemas metropolitanos espaoles.

32

El modelo inmobiliario espaol

viendas, que por supuesto sigue siendo inaccesible tambin para las nuevas generaciones de jvenes madrileos que buscan emanciparse.
No es simplemente suelo lo que el mercado est ofreciendo en
cantidades que han batido todo record histrico, sino viviendas ya terminadas, y an as el esperado automatismo mercantil no corrige el alza de
los precios ni resuelve las necesidades sociales ms apremiantes7.

2. El problema inmobiliario
As las cosas, si esta avalancha de viviendas construidas viene
acompaada de subidas de los precios desconocidas hasta ahora, cabe
preguntarse cuntas viviendas habra que construir para que bajaran y
cunto suelo habra que habilitar para ello, es decir, cuanto territorio
habra que sacrificar en la pira de la mquina inmobiliaria y hasta donde
debera crecer el parque de viviendas infrautilizadas o vacas. La pregunta tiene difcil contestacin. Seguramente, porque habra que formularla
al revs: hasta cuando la subida o el mantenimiento de los precios va a
permitir seguir construyendo cantidades tan extraordinarias de viviendas?
Porque, en definitiva, esa enorme produccin de viviendas se mantiene
en la medida en que los precios siguen subiendo, y slo cuando empiecen
a declinar despus de un periodo de estabilizacin el sistema inmobiliario
privado terminar por reducir su produccin, precisamente para mantener
los precios en niveles que les aseguren grandes beneficios. Si funciona
algn automatismo mercantil es precisamente al revs de como el discurso econmico se empea en hacernos creer. Este mercado slo conoce
ajustes al alza. Y a lo mejor entonces, ante la primera insinuacin de un
declive de los precios, recuerdan los agentes inmobiliarios privados que
existe un mercado largamente olvidado de vivienda social del que pueden
extraer subvenciones y otras ventajas que les garanticen beneficios suficientes en tiempos de crisis. Ya ha ocurrido otras veces.
7

Son cada vez ms numerosos los que opinan que el problema del suelo no est tanto en su
clasificacin por el planeamiento, como en el largo y complicado proceso de gestin que lo convierte
en suelo urbano, es decir, edificable. Aqu las variantes interpretativas son numerosas pero
ltimamente est progresando la idea insidiosa de que son las propias administraciones locales las que
bloquean a voluntad el proceso para enriquecerse a su costa. El razonamiento implica que el alza que
se deriva de la retencin, por escasez, (siempre la simpleza de la oferta y la demanda) beneficia a las
administraciones locales que as obtienen ingresos ms altos por fiscalidad o por la venta de sus
patrimonios. De esa manera se legitima la intervencin, no sobre el sistema privado en su conjunto,
sino sobre la propia administracin municipal que queda sometida a una fuerte presin para
transformar su territorio.
33

Desigualdad social y vivienda

Si en el discurso poltico no queda ms remedio que pronunciarse

por una bajada de precios, en la prctica de los agentes inmobiliarios debe impedirse el descenso a toda costa. Es un hecho que cuando los precios anuncian un estancamiento, lejos de celebrarse cunde la preocupacin en el sistema, incluidos los responsables polticos que ven peligrar
buena parte del empleo. Ms an, la mayora de la poblacin que es propietaria de su vivienda y que an la est pagando se considerara engaada si el precio bajara antes de terminar de devolver el prstamo. Por el
contrario, se siente muy estimulada cuando comprueba que el precio sigue subiendo, lo que en definitiva avala la buena operacin realizada y
anima a los dems a seguir el mismo camino8.
Sea cual sea este proceso lo que ya no puede negarse es que ni el
suelo tiene, hoy por hoy, una participacin relevante en el incremento de
los precios, ni el problema de la vivienda se resuelve con polticas de
mercado que se mueven en paradojas irresolubles. Est claro que el problema inmobiliario, ya que la desmesura de sus magnitudes y las amenazas a corto plazo que ya implica permiten calificarlo de problema9, es el
resultado de un determinado modelo de alojamiento cuya evolucin desde mediados del siglo pasado ha generado una compleja dinmica de naturaleza social, pero con dimensiones econmicas que afectan a toda la
estructura productiva, al modelo de ciudad, a las modalidades de acumulacin y a la propia transformacin del bloque histrico. Ni siquiera es en
sentido estricto un problema de vivienda como se pretende plantear.
Por qu entonces agentes habitualmente enfrentados coinciden en
trivializar el problema convirtiendo el fenmeno del crecimiento imparable de los precios en una cuestin de suelo? Sin duda porque para unos,
el suelo, su mercado, sus polticas y su gestin ofrecen una inmejorable
coartada para alimentar esta maquinaria cada vez ms alejada de las necesidades sociales y para otros porque confunden como polticas sociales
encaminadas a reducir el precio lo que no son ms que medidas para
mantener el alza, asegurando al sistema privado una provisin indefinida
8

En contra de lo que se suele reconocer, la poblacin propietaria que constituye una inmensa mayora
es la primera en defender, al menos, que los precios se mantengan para conservar o aumentar su
propio patrimonio, convirtindose as en una aliada de las polticas que incentivan la mquina
inmobiliaria. Empieza a dibujarse el verdadero mvil.
9
La preocupacin manifestada por el sistema financiero en los ltimos meses, por el fuerte
endeudamiento de las familias, con los riesgos que entraa de morosidad a medio plazo, contrasta con
la guerra hipotecaria que mantienen, lo que demuestra hasta qu punto se ha agravado la
dependencia del sistema econmico en su conjunto de la dinmica inmobiliaria.
34

El modelo inmobiliario espaol

de ese factor de produccin fundamental que pueden administrar con la

parsimonia o la celeridad que requieran las circunstancias.
Para asegurar este suministro constante, las llamadas polticas de
suelo se mueven en dos campos fundamentales de intervencin que convergen en un nico objetivo: monetarizar el recurso. La tierra como factor de produccin agraria es un recurso cualificado, como tambin lo es
cuando se convierte en territorio de la ciudad y adquiere mltiples dimensiones. En este ltimo caso se convierte en un bien no renovable
aunque pasa a integrar la complejidad urbana adquiriendo una especie de
segunda naturaleza por tiempo indefinido. Sin embargo, para el sistema
inmobiliario moderno todos estos atributos y esta pluralidad de dimensiones no son sino obstculos que dificultan su transformacin en un factor de produccin que no posee en principio y que ha de obtener mediante adquisicin segn un valor monetario o algn intercambio con el producto final que tambin tiene dimensin monetaria. As pues todos los
esfuerzos del sistema inmobiliario, y de las instituciones y regulaciones
de las que se ha dotado a lo largo del tiempo, van encaminados en dos
direcciones muy precisas, la primera es despojar al territorio de sus atributos complejos y reducirlo a suelo, puro factor de produccin cuyo valor se expresa por su equivalente monetario10; la segunda es romper los
vnculos jurdicos que le atan a su propietario histrico.
Todo el moderno sistema de regulaciones del suelo en Espaa va
dirigido en esta doble direccin y para esta doble hazaa ha podido contar incluso con el auxilio ideolgico de cierta tradicin progresista. No
es difcil remontar el hilo genealgico de determinadas regulaciones destinadas a suprimir al propietario histrico del suelo y encontrar en su origen el aparato argumental con el que autores como Henri George trataban
de desmontar los residuos del Antiguo Rgimen en los albores de la sociedad industrial. Los que para George eran parsitos que impedan el
normal desarrollo de las modernas fuerzas productivas, son presentados
en nuestras sociedades de hegemona inmobiliaria como especuladores
sin conciencia que impiden que el sistema de la promocin inmobiliaria,
que se presenta como un sector industrial ms11, pueda cumplir una de

10
Y esto incluso cuando se trata de suelo urbano en los procesos de renovacin, de remodelacin o de
rehabilitacin de la edificacin o de los tejidos histricos de las ciudades.
11
Suele ocurrir que sea precisamente la promocin inmobiliaria la que con las debidas connivencias
polticas adquiera el suelo al propietario histrico como territorio rural y lo transforme en suelo
urbanizable convirtindose en el primer especulador del proceso.

35

Desigualdad social y vivienda

sus funciones sociales fundamentales: alojar a toda la poblacin en viviendas dignas, como reza el artculo 47 de nuestra Constitucin.
La coartada ideolgica resulta impecable y sumamente til, ya que
legitima la prctica de procedimientos diversos, unas veces ms contundentes y ltimamente cada vez ms sofisticados para que la promocin,
que en principio no dispone del suelo necesario para su actividad, pueda
suprimir las barreras que le separan de su adquisicin y transformacin
en suelo urbanizado y edificado. La creacin del agente urbanizador en
la ley de la Comunidad Valenciana, que luego se ha extendido con diferentes variantes y fortuna en otras regulaciones regionales, sita este operador en el vrtice superior de la cadena inmobiliaria desplazando definitivamente al propietario histrico, al tiempo que convierte el territorio
complejo en suelo urbanizado: un despojo cuya nica utilidad es construir sobre l viviendas y otros productos inmobiliarios cuya utilidad o
necesidad real ni siquiera es preciso justificar porque siempre estarn
legitimados por contribuir a aumentar esa oferta que ayudar a bajar los
precios.
Las medidas destinadas a liberar el suelo de su opresin histrica
y desembarazarlo de sus compromisos y, desgraciadamente tambin, de
sus insustituibles virtudes territoriales se han mostrado muy eficaces,
hasta el extremo de que hemos asistido en unas dcadas a un proceso de
desamortizacin de dimensiones inusitadas que ha puesto en manos de
grandes operadores la mayor parte del territorio que rodea las metrpolis
ms activas del pas12. Se trata de una operacin de largo recorrido que
compensa muy sobradamente, sobre todo ahora, las reducidas cargas financieras que implica este inmovilizado de capital con el alza garantizada por la dinmica inmobiliaria que alimenta. A condicin de que esa
dinmica se mantenga: otra razn muy poderosa para mantener los mercados al alza

3. Espacio social y principios de exclusin

Todo apunta pues a que en el centro de esta actividad inslita, que
por s misma carece de sentido porque ofrece productos que no resuelven los problemas reales de alojamiento, y del comportamiento con12
La discusin sobre la proporcin de agentes de diferentes dimensiones en el proceso me parece
irrelevante, ya que en cualquier caso se trata de eventuales conflictos entre los bloques inmobiliarios
locales y los de escala nacional o internacional.

36

El modelo inmobiliario espaol

tradictorio de las magnitudes econmicas que se ha sealado, se encuentra el despliegue de una particular dinmica en la que participan tanto los
agentes econmicos como los sociales y cuya fsica fundamental no se
rige por leyes de mercado, como es evidente, sino por otros principios
que intentar mostrar en seguida. En pocas palabras puede decirse que se
trata de una dinmica cuyo objeto es construir un determinado orden urbano, muy alejado del de la ciudad tradicional y convertir el espacio de la
ciudad en un campo de acumulacin diferenciado y estratificado. Es un
campo en el que los protagonistas son los grupos de clase y estatus que
acumulan sus rentas a lo largo de periodos muy extensos en forma de su
alojamiento, o de una sucesin de alojamientos que constituyen su biografa inmobiliaria, y todo ello en espacios muy precisos en los que los
umbrales de renta necesarios para acceder a ellos constituyen garantas
de exclusin para los grupos sociales inferiores. La capacidad de excluir
de forma eficaz, se alimenta de alzas permanentes, mientras la capacidad
de acumulacin se mantenga, ya que de lo contrario dejara de cumplir su
funcin. Tambin se convierte en garanta del valor patrimonial alcanzado y en estmulo para mantener el mecanismo activo.
En efecto, todas las magnitudes que tan contradictorio comportamiento mercantil protagonizan, indican la presencia de un fenmeno de
acumulacin generalizada alentado por prcticas sociales de exclusin en
las que cada ciudadano, convertido en miembro de una determinada clase, con un determinado nivel de renta que le permite disfrutar de un determinado modo de vida, tiende a agruparse en espacios que excluyen a
los de rango inferior, utilizando un operador econmico que ha de llevar
hasta sus lmites para que sea eficiente: alargando el periodo de acumulacin patrimonial y aumentando la proporcin de la renta familiar destinada a formar ese patrimonio inmobiliario13. A veces, aunque no es imprescindible, adoptando nuevas modalidades de alojamiento o de mayor tamao. Con estos sencillos mimbres se ha producido desde hace unas dcadas una profunda transformacin del espacio social tradicional y se han
creado las condiciones para que la vieja alianza financiero-inmobiliaria
13

En un reciente artculo (El Pas, 6-3-04), J. Rodrguez que fue presidente del Banco Hipotecario y
un conocido estudioso del problema estimaba que en 2003 se haba alcanzado un esfuerzo del 41% de
los ingresos de la familia monosalarial frente al 36,6% de 1996, lo que confirma que esta dinmica
aumenta progresivamente su tensin sobre las rentas familiares. Curiosamente, la visin mercantilista
de este autor le lleva a comentar con sorpresa que todo ello a pesar del considerable descenso de los
tipos de inters en ese periodo. Bastara esta aparente contradiccin para comprender que toda esta
dinmica est basada precisamente en llevar al lmite la capacidad de acumulacin de cada familia y
que cualquier descenso del precio del dinero se traduce rpidamente en un aumento del precio del
parque de viviendas ya que las cantidades de los prstamos pueden aumentar proporcionalmente.
37