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Equipe editorial: Airton Lugarinho (Superviso editorial); Rejane de Meneses

(Acompanhamento editorial); Cristina Victor (Preparaco de originais);


Cristina Victor e Sonja Cavalcanti (Reviso); Raimunda Dias (Editorao
eletrnica); Mrcio Duarte (Capa)
Copyright 2000 by Ana Maria Costa, Edgar Merchn-Hamann, Dbora Tajer
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S255

Sade, eqidade e gnero: um desafio para as polticas


pblicas / Ana Maria Costa, Edgar MerchnHamann e
Dbora Tajer (organizadores) - Braslia: Editora
Universidade de Braslia, 2000 304p.

Texto em portugues e espanhol.


ISBN: 85-230-0593-5
1. Sade pblica. 2. Poltica sanitria. 3. Registro de ttulos e documentos. I.
Costa, Ana Maria. II. Merchn-Hamann, Edgar. III. Tajer, Dbora.
CDU 614.4
347.18

Captulo 1

Globalizacin y reforma del Estado


Asa Cristina Laurell
Introduccin
La realidad que enfrentamos hoy en Amrica Latina es compleja, lacerante y confusa. Esta realidad,
como se presenta cotidianamente a la gran mayora de la gente, entraa una crisis social profunda, donde
reina la incertidumbre y la desesperanza. Los y las jvenes, a punto de convertirse en ciudadanos, nacieron
y crecieron en esta crisis y a sus padres los envolvi al momento de iniciar su vida productiva. No
hablamos ms de una dcada perdida sino de dos generaciones de hijos e hijas de la crisis. Tenemos un
tejido social desgarrado; unas reformas destructoras del empleo, del salario y de las instituciones pblicas
de proteccin social; y una exclusin social creciente. A cambio de este brbaro "sacrificio" en pos de un
futuro mejor se nos prometi resolver la crisis econmica. Es una promesa incumplida, cuyo testimonio es
una economa inestable y en extremo vulnerable a los vaivenes del mercado global. Domina, adems, una
ideologa individualista que niega la posibilidad de construir una sociedad solidaria y libre de la pobreza y
de avanzar colectivamente hacia la realizacin del inters comn. Este avasallamiento ideolgico ha
llevado a la confusin sobre los propsitos comunes y sobre el rumbo a seguir.
Pero el despojo no es total. Tenernos como instrumentos el pensamiento crtico para construir proyectos
y realizarlos; los valores y una tica humanistas; el legado de izquierda de igualdad, solidaridad y libertad
as como la confianza en la fuerza de la accin conjunta. Requerimos movilizar estos recursos y ponerlos
en movimiento; requerimos conocer la realidad, lo que significa dilucidar conceptos, ordenar
conocimientos, asimilar experiencias y evidencias empricas; definir valores y tenerles lealtad; formular
nuevas propuestas y construir fuerza social. Es una agenda ambiciosa y su realizacin es tarea colectiva de
todas y todos.
Mi intervencin pretende contribuir con algunas ideas o hiptesis sobre estas cuestiones en el marco del
tema "globalizacin y reforma del Estado". Sobre la globalizacin tratar de responder varias preguntas:
qu es mito y qu realidad en la globalizacin? Significa el fin de la poltica, o es econmica y, a la vez,
poltica y por tanto materia de la poltica? Cmo se expresa en nuestros pases y qu restricciones o,
eventualmente, oportunidades nos significa? En suma la globalizacin es, como la infancia, destino?
Respecto a la reforma del Estado me propongo analizar, por un lado, los elementos bsicos de la reforma
"realmente existente" en nuestros pases, o sea, la neoliberal y hacer una primera evaluacin de sus efectos
sobre el bienestar y equidad social, los arreglos institucionales para satisfacer necesidades y sobre las
mujeres. Por el otro, har una reflexin sobre las posibles restricciones objetivas a una reforma alternativa
que la reforma neoliberal ha impuesto.
A fin de introducir la discusin sobre los posibles proyectos alternativos me parece importante
esclarecer el significado de algunas nociones hoy centrales en el debate como son: libertad, equidad,
derechos sociales, ciudadana y solidaridad. Por ltimo, har un bosquejo de algunas lneas de un proyecto
alternativo: sus premisas y valores; sus principios fuerza; su rearticulacin del tringulo de bienestar,
Estado-mercado-familia; y sus protagonistas colectivos.

La globalizacin
A pesar de las mltiples referencias a la globalizacin, sta sigue siendo un concepto ambiguo y con
indudables tintes ideolgicos. Sus dos elementos bsicos seran la constitucin de un mercado mundial
competitivo y la revolucin tecnolgica, informtica y comunicativa, que juntas disuelven las fronteras
nacionales e interconectan los procesos productivos, polticos, sociales y culturales. El predominio del libre

juego de las fuerzas del mercado global reducira la posibilidad de conducirlo y slo podra lograrse
mediante el fortalecimiento de los cuerpos supranacionales de decisin. Existe la idea, entre detractores y
devotos, que la globalizacin es una nueva poca histrica y por tanto inalterable. Impondra, fatalmente,
una serie de restricciones a los estados nacionales que perderan sus mrgenes de soberana para determinar
las polticas en el mbito econmico y tambin sobre cmo satisfacer las necesidades sociales de la
poblacin. El correlato lgico de esta concepcin es el fin de la poltica (Navarro, 1998) como medio para
realizar la voluntad y valores mayoritarios y su reduccin a un simple asunto de gobernabilidad.
El ncleo central de la "globalizacin", sin ignorar sus otras dimensiones, es la nueva conformacin de
la economa mundial. Esta se caracteriza, efectivamente, por la liberalizacin de los flujos de capital
financiero e industrial y de las mercancas, mientras que se restringen los movimientos de la fuerza de
trabajo, particularmente del mundo subdesarrollado al desarrollado. Aunque esto sea cierto, no significa
que se haya constituido un mercado global incontrolable, regido por la libre competencia y dominado por
corporaciones autnticamente transnacionales (Hirst y Thompson, 1996). Ms bien se observa la
emergencia de tres grandes bloques econmicos (Unin Europea, EUA-Canad y Japn) cuyas
importaciones y exportaciones slo representan alrededor del 10% de su PIB. Este multilateralismo
econmico tiene, sin embargo, algunas particularidades significativas ya que los EUA mantienen la
hegemona militar absoluta y el dlar permanece como el principal medio de pago internacional. Otras
caractersticas importantes son que la mayora de las grandes corporaciones antes que transnacionales son
multilaterales con una base nacional especfica; el 80 % del intercambio comercial internacional se da entre
los pases desarrollados; y un 75% de la inversin extranjera directa fluye entre estos mismos pases y otro
16.5% a diez NICs (Hirst y Thompson, 1996).
La nueva configuracin de la economa mundo no se explica por alguna ley de evolucin "natural" sino
que expresa una nueva correlacin de fuerzas en el mbito internacional, surgida de la crisis econmica de
los '70s e inicios de los '80 y de la derrota histrica del bloque del socialismo real. Esta doble crisis abri la
oportunidad poltica a la Nueva Derecha que logr imponer el proyecto neoliberal al nivel mundial y en el
interior de los pases (Navarro, 1998). Es decir, la "globalizacin" es un proceso poltico con resultados
econmicos y sociales. Corresponde a un proceso de competencia intercapitalista y una forma especfica de
reconstituir la reproduccin ampliada del capital que, empero, no ha probado ser capaz de abrir un ciclo
largo de expansin (Brenner, 1998). Ante esta incertidumbre, la tesis sobre la inevitabilidad y "naturalidad"
de la "globalizacin" es un mito adecuado para detener la bsqueda de otros caminos e inmovilizar a las
fuerzas polticas.
La nueva economa poltica mundial tiene implicaciones particularmente devastadores para una
Amrica Latina desunida polticamente y cautiva en la rbita de los EUA; vctima de la crisis de
endeudamiento inducido de los 80; coaccionada por los organismos financieros internacionales; fracturada
por la desigualdad; quebrantada por polticos inescrupulosos, corruptos y representantes de los intereses de
las nuevas fuerzas dominantes. Cabe preguntarse, sin embargo, qu es lo especficamente nuevo, dado que
muchas de estas condiciones son aejas. Tal vez el problema ms agudo sea la aceptacin acrtica de dos
postulados: que la nica manera de sobrevivir en la globalizacin es ser competitivo a toda costa y que la
nica frmula para crecer es insertarse en el mercado mundial exportando. Ambas significan ceirse al
proyecto neoliberal y aplicarlo puntualmente.
En consecuencia, prcticamente todos los pases de la regin han aplicado polticas de ajuste y cambio
estructural impuestas desde arriba por los gobiernos y desde fuera por los organismos financieros
internacionales cuyo propsito es promover y apoyar un nuevo patrn de acumulacin secundario
exportador (Valenzuela, 1991). As, estas polticas estn causadas y a la vez condicionadas por la forma
especfica de globalizacin dominada por los intereses de las grandes corporaciones y grupos financieros
(Navarro, 1998) y expresan la nueva relacin de fuerza poltica tanto al nivel internacional como nacional
(McMurtry, 1998).
El propsito de las polticas de ajuste es lograr el equilibrio macroeconmico, o sea, dficit pblico
reducido, inflacin baja, balanza de pagos equilibrada, tipo de cambio competitivo, etctera. Las polticas
de cambio estructural se resumen en la liberalizacin de los flujos de capital y de mercancas mediante la
apertura externa; la privatizacin de las empresas estatales de bienes y servicios; la desregulacin de las
actividades econmicas; la reforma fiscal regresiva; la desregulacin laboral; la reforma del modelo de
proteccin social; y la reforma administrativa que consiste en la introduccin de mecanismos de mercado,
competencia y formas de gestin empresarial en el sector pblico (Inter-American Development Bank,
1996). Aunque estas medidas son esencialmente de orden econmico requieren de cambios profundos en la

estructura institucional y organizacional del aparato estatal y en la actuacin del Estado, como se ver
enseguida.
La aplicacin acelerada e irreflexiva de estas polticas, sin considerar la extrema asimetra econmica
con respecto a las tres potencias econmicas y la problemtica econmica y social nacional, ha causado
problemas graves. Primero, los gobiernos nacionales han renunciado a los instrumentos necesarios para
conducir el proceso econmico nacional y para proteger la estructura productiva y el empleo.
Simultneamente, y como resultado de lo anterior, han debilitado severamente su capacidad de negociacin
internacional. Segundo, la apertura externa y la dependencia del capital extranjero para equilibrar la
balanza de pagos han ubicado a las economas latinoamericanas en una situacin de vulnerabilidad extrema
frente al capital especulativo y los choques externos. Tercero, la ausencia de un periodo de transicin para
fortalecer la competitividad del aparato productivo nacional ha llevado a la destruccin masiva del aparato
productivo y de puestos de trabajo. Cuarto, el crecimiento, vulnerable e inestable, se da principalmente en
el sector moderno de exportacin con poca mano de obra y dominado por las multinacionales. Quinto, el
ajuste estructural cargado sobre el empleo y los salarios, ha provocado la concentracin de la riqueza y el
ingreso y un inusitado crecimiento de la pobreza y de la exclusin social al tiempo que las instituciones de
bienestar social han sido erosionadas (Cepal, 1996).
En suma, las medidas para constituir un nuevo patrn de acumulacin no slo han sacrificado el inters
general nacional, sino que se traducen en un crecimiento inestable y desigual con resultados sociales
graves. Si se acepta que la viabilidad de un proyecto de organizacin social no depende slo de su xito
econmico sino sobre todo de su legitimidad ante la sociedad, podemos constatar que el proyecto neoliberal
est en graves problemas. No ha concitado el consenso social y sus polticas se han convertido en una
fuente importante de ilegitimidad (Sela, 1996; Vilas, 1995). Esto ha llevado a sucesivos cambios en el
discurso gubernamental y de los organismos financieros internacionales que promovieron primero la
instrumentacin de polticas pblicas de "combate a la pobreza" (Banco Mundial, 1990, 1993), y luego el
"desarrollo social" mediante acciones directas del Estado (Banco Mundial, 1997) en sus intentos por
legitimar el proyecto.
Estas consideraciones sobre la "globalizacin" nos llevan ineludiblemente de regreso a la poltica. Si el
origen de la forma actual de globalizacin es un proceso poltico, no es fatalmente inalterable. Varios de
sus aspectos estn ya causando preocupacin no slo en nuestros pases. Empieza a vislumbrarse una
conciencia creciente sobre el desorden financiero global causado por el capital especulativo, que puede
convertirse en voluntad poltica para regular y restringir sus movimientos. Los graves efectos sociales de la
globalizacin y de las polticas neoliberales estn suscitando problemas polticos a los estados nacionales,
desarrollados y subdesarrollados, que predeciblemente obligarn a revisar ambas. Esta revisin sin duda
volver a poner en el centro la responsabilidad del Estado en el terreno econmico y social so pena de tener
que recurrir a viejas y nuevas formas de autoritarismo; problema que los organismos financieros
internacionales (Banco Mundial, 1997) y los gobiernos de la regin tienen perfectamente detectado. Es
entonces posible que el mito de la globalizacin y del proyecto neoliberal como nica va, se desvanezca.
La extrema desnacionalizacin y dependencia de las economas latinoamericanas es un problema
particular de la regin que a todas luces slo puede abordarse haciendo uso de la negociacin poltica
basada en la unificacin de planteamientos de nuestros pases y en la movilizacin de un amplio apoyo
popular. Con todo y su debilidad econmica relativa, el subcontinente no es irrelevante econmica y
polticamente y podra hacer uso de esta fuerza para modificar las condiciones de su insercin en la
economa mundial.

El proceso de Reforma del Estado - propsitos y fracasos


La otra cara de la reorganizacin global de nuestras sociedades es la reforma del Estado bajo las
premisas neoliberales (Sader y Gentili, 1995). Es decir, en Amrica Latina la Reforma realmente existente
es la que se inspira en el proyecto neoliberal, a pesar de que exista una polmica importante sobre su
contenido entre distintas posiciones (Vellinga, 1997). Esquematizando los postulados bsicos de esta
reforma son: el mercado como principio articulador de la sociedad; la globalizacin; la competencia libre y
perfecta; la libertad individual expresada en la preferencia libre y egosta; la poltica como elemento
distorsionador del mercado y violador de la libertad individual (Sela, 1993; George y Wilding, 1994;

McMurtry, 1998; Pars, 1998).


A estas premisas corresponde un Estado mnimo que debe abstenerse de intervenir en la economa y en
la vida social y limitarse a desarrollar funciones restringidas y precisas (Pierson, 1991; Guilln, 1992;
George y Wilding, 1994). Estas funciones seran: garantizar el derecho a la propiedad privada; asegurar un
marco legal para el funcionamiento eficiente del mercado y para administrar correctamente la justicia;
corregir las imperfecciones del mercado; proteger a los individuos y a la sociedad contra presiones externas
o internas, incluyendo a las del propio Estado; impedir que un individuo, en el ejercicio de su libertad,
limite la libertad de otros; y proteger a los individuos no responsables de sus actos. Es decir, se pretende
restringir a un mnimo las funciones del Estado (Holden, 1993).
Si se acepta la tesis de Offe (1991), sobre la necesidad del Estado capitalista de asegurar no slo la
reproduccin ampliada del capital sino tambin la legitimidad del orden social, cabe preguntarse cules son
los elementos de legitimacin del proyecto social neoliberal. Se infiere que se derivaran no de acciones
especficas del Estado sino de un consenso surgido a partir de la dinmica econmica y su resultado
positivo sobre el bienestar de los individuos y familias as como del ejercicio de la libertad individual con
un mnimo de cortapisas estatales y, eventualmente, de la participacin en la eleccin de gobernantes. O
sea, la legitimidad del orden social no se construira activamente por el Estado.
Aunque recupere elementos del liberalismo clsico, la concepcin neoliberal sobre el Estado slo puede
ser comprendida en l marco de su oposicin al Estado de bienestar o intervencionista del periodo de
posguerra (Anderson, 1995). Esto lleva a una aparente contradiccin en los procesos polticos concretos ya
que el Estado no se est "retirando" sino por el contrario desempea un papel decisivo y activo para
desmontar sus anteriores funciones e instituciones. Es decir, se est requiriendo de una intervencin platal
vigorosa con tintes autoritarios para disminuir la intervencin del Estado.
En primer lugar destaca que el Estado despliega una intervencin sistemtica y sostenida para garantizar
el equilibrio macroeconmico con una variedad de medidas, unas ejecutadas por el Banco Central (poltica
monetaria, tipo de cambio, tasa de inters) otras instrumentadas directamente por el poder ejecutivo, con o
sin la aprobacin del poder legislativo, corno son el pago riguroso A servicio de la deuda pblica, el
ejercicio presupuestal balanceado, el control de salarios, etc. El cumplimiento prioritario de esta tarea se
justificara por la necesidad de mandar seales positivas al "mercado", eufemismo de los grandes grupos
financieros internacionales. Hay adems un intento sistemtico de transferir estas funciones del gobierno a
organismos autnomos con el objetivo de sustraerlas del mbito del conflicto poltico. Las anteriores
acciones econmicas del Estado que se extinguen son: su papel de propietario y su rectora de la economa,
basada en la planeacin y promocin del desarrollo mediante el uso del gasto e inversin pblicas, la
gestin del capital nacional, la definicin y promocin de sectores e inversin estratgicos, la proteccin
del empleo, etctera. Las acciones claves para extinguir estas funciones - las privatizaciones, la
liberalizacin, la apertura externa, la desregulacin econmica y laboral, el recorte presupuestal - descansan
sobre el activismo del Estado.
El Estado es, de esta manera, el actor principal para convertir al mercado en el principio articulador de
la economa. En este proceso no slo crea las condiciones necesarias para la implantacin del proyecto
neoliberal sino que destruye la base material y econmica de otros proyectos de organizacin social.
Concluida la fase de privatizacin, liberalizacin y desregulacin, el papel del Estado en la economa sera,
por un lado, garantizar el equilibrio macroeconmico en su definicin monetarista (Sela, 1993) y, por el
otro, ejercer funciones de promocin y regulacin del mercado para garantizar la eficiencia, la competencia
y el cumplimiento de los contratos as como para compensar sus imperfecciones.
La transformacin de las funciones sociales del Estado - la reforma social - obedece a las mismas
premisas que la Reforma Econmica. Implica la supresin de la nocin de derechos sociales o de la
ciudadana social y, consecuentemente, de la obligacin del Estado de garantizarla. En una primera fase le
corresponde al Estado promover el mercado y la competencia con medidas para (re)mercantilizar los
servicios y beneficios sociales, reconceptualizados como "bienes privados", y para incentivar la accin de
la empresa privada en este mbito, garantizndole acceso a los fondos sociales y otros recursos pblicos.
En la segunda fase el Estado interviene para desmantelar o privatizar las deliberadamente deterioradas
instituciones pblicas de bienestar social, sean stas financieras y/o productoras de servicios. Paralelamente
el Estado reduce su responsabilidad social a la prestacin de servicios mnimos para los comprobadamente
pobres, condicionada a alguna contraprestacin o conducta prescrita, e idealmente bajo formas que los
incorporen al mercado (George y Wilding, 1994; Laurell, 1997). Acabado el proceso de Reforma Social,

que no es otra cosa que la constitucin del mercado como principio organizador del mbito de los
beneficios y servicios sociales, el Estado regulara este mercado y administrara los programas de asistencia
social mnima y selectiva.
El xito de la reforma social, al igual que el de la Reforma Econmica, depende de una intervencin
estatal enrgica y sostenida para cambiar el marco legal, redistribuir los recursos pblicos y los subsidios
para favorecer la constitucin de un mercado estable para los gestores y prestadores de los beneficiosservicios sociales y construir un nuevo arreglo institucional donde destaca como nueva institucin social el
intercambio mercantil descentralizado de servicios y bienes sociales (George y Wilding, 1994). Esta
intervencin es, sin embargo, ms difcil no slo por la complejidad que entraa la mercantilizacin y
privatizacin de los servicios y beneficios sociales sino ante todo porque involucra directa y
perceptiblemente la vida cotidiana y el bienestar de la poblacin. Por ello, provoca resistencia y requiere de
acciones autoritarias.
En cuanto a la reforma poltica del Estado el aspecto que ms atencin ha recibido en Amrica Latina
es, por razones obvias, el cambio institucional relacionado con la transicin a la democracia. Es ms, con
frecuencia sta es entendida como La Reforma del Estado; razn por la cual es percibida como
intrnsecamente positiva, libertaria, antiautoritaria y desencadenadora de procesos masivos de participacin
social. Sin embargo, en la frmula neodiberal "democracia representativa-libre mercado" est implcita la
contraposicin entre Estado y libertad individual. El propsito es entonces maximizar la preferencia
individual y reducir la intervencin estatal en la vida social. Esto pasara por "despolitizar" el Estado
extrayendo sus dimensiones ejecutivas, administrativas y de decisin del mbito de la confrontacin de
intereses de clase o de grupos y de procesamiento de acuerdos (Hayek, 1982). Se busca de esta manera
reducir la "poltica" a las elecciones donde el voto ciudadano legitimara a los gobernantes que, una vez
electos, tomaran decisiones con criterios tcnicos y ejerceran sus funciones con eficacia y transparencia.
Simultneamente se individualizara la accin social limitando el poder estatal sobre los individuos en la
creencia de que la suma de las preferencias de los individuos logra resultados superiores a cualquier
decisin del Estado politizado e intervencionista.
Se trata entonces de destruir una forma de legitimacin y sustituirla con otra, lo que requiere la
intervencin estatal para destruir las instituciones y espacios de intermediacin entre el Estado y los actores
sociales, resquebrajando y desarticulando deliberadamente las organizaciones sociales y de clase (Zermeo,
1996) para transitar a formas novedosas de resolucin de los conflictos donde el poder ejecutivo central
establece negociaciones individuales, acuerdos circunstanciales y estrategias de atencin a algunas
necesidades secularmente aplazadas. En este proceso, uno de los actores privilegiados por los gobiernos y
las agencias financieras son las mujeres que, bajo la presin de la angustiante problemtica cotidiana de sus
familias, intercambian lealtad poltica por bienes mnimos que refuerza su sumisin a la discriminacin de
gnero, como veremos adelante.
Sin embargo, el desmontaje del andamio de decisiones negociadas polticamente, con frecuencia
amenaza la estabilidad poltica por la afectacin de intereses legtimos que conlleva la reforma econmica y
social. Por ello, resulta necesario reciclar algunas prcticas polticas de concertacin y control sobre los
ncleos gremiales e intermedios, con una intervencin estatal fuerte y autoritaria o, alternativamente,
recurriendo a prcticas de cooptacin y corrupcin poltica. El debilitamiento del tejido organizacional as
como la ausencia de una representacin poltica real de intereses, causadas por la fragmentacin partidaria
o por la inmadurez del sistema de partidos, fortalecen en si mismos al gobierno central.
La revisin del proceso de reforma del Estado aclara que el Estado mnimo representa una concepcin
sobre el Estado ideal que, antes que una realidad, es el objetivo a alcanzar. Sin embargo, lograrlo pasa por
un profundo proceso de reorganizacin de la sociedad bajo la matriz neoliberal, que requiere de un Estado
concentrador del poder, intervencionista y con rasgos autoritarios. Su Papel en este proceso es hacer una
(contra) revolucin desde arriba cuyos resultados en los pases de Amrica Latina revelan mltiples
fracasos y la erosin de su legitimidad y la del propio proyecto global. De all la creciente preocupacin por
la gobernabilidad.
El primer revs de la poltica econmica del ajuste estructural es que no ha logrado relanzar y
estabilizar el crecimiento econmico. Todos los pases de la regin han pasado por crisis recurrentes
seguidas por programas de estabilizacin a costa del empleo y los salarios (Inter-American Development
Bank, 1996). La poltica de privatizaciones se ha cumplido puntualmente, pero muchas de estas
transacciones se han hecho con poca transparencia, con favoritismo para grupos ligados al gobierno, o

incluso con fraudes francos. Con frecuencia, los nuevos dueos han fracasado en el corto o mediano plazo
y se ha requerido de costosos rescates a cargo de la hacienda pblica para evitar el hundimiento de
actividades esenciales. El caso ms destacado es el sector financiero cuyo saneamiento ha tenido un costo
altsimo. Estos problemas se deben en parte a la desregulacin que abri el camino a decisiones riesgosas,
conductas inescrupulosas o corruptas de empresarios y funcionarios gubernamentales. Con respecto al
papel regulador del Estado no se ha consolidado una idea coherente sobre cules deben ser su contenido y
procedimientos.
El efecto combinado del errtico comportamiento de la economa, del abandono de las polticas de
empleo y del impacto de la apertura externa sobre las empresas nacionales orientadas al mercado interno, se
ha traducido en un crecimiento acelerado del desempleo y subempleo. A ello se aade una cada sustancial
del ingreso de la parte mayoritaria de la poblacin, sea por la reduccin salarial impuesta como parte del
ajuste, por los efectos del deprimido mercado de trabajo o por la ruina de los campesinos. De ah el
crecimiento de la pobreza urbana y rural. La propagacin de la pobreza, adems, se acompaa de una
reduccin de los servicios y beneficios sociales pblicos o su encarecimiento, debido a la disminucin en
los recursos fiscales asignados a su financiamiento. Aunque, en teora, los nuevos programas de asistencia
social debieran garantizar un piso social bsico para los pobres, en la realidad estn lejos de hacerlo por la
extensin de la pobreza, por la falta de presupuesto y por su manejo discrecional, hiperselectivo e
individualizado.
La transicin democrtica conservadora, que no traspasa el terreno de la democracia poltica
representativa, tiende a dejar sin resolucin el problema central de la crisis latinoamericana que es la crisis
social con sus derivaciones de conflictividad poltica y descomposicin del tejido social (Zermeo, 1996).
La dialctica de las contradicciones internas de la frmula "democracia poltica y libre mercado" est
llevando nuestros pases a situaciones de ingobernabilidad que tienden a acrecentar el autoritarismo que, en
el lmite, significa la supresin de la democracia poltica. Es decir, al privilegiar sistemticamente "el libre
mercado" los gobiernos neoliberales se muestran incapaces de manejar la tensin entre la reproduccin
ampliada del capital y la satisfaccin, aun subordinada, de las necesidades sociales como fuente importante
de su propia legitimidad. En esta perspectiva reviste una inquietante actualidad el anlisis de Offe (1991)
sobre las contradicciones del estado capitalista al postular que el abandono de las polticas de satisfaccin
de las necesidades sociales slo es posible eliminando la democracia.
El hecho que la instrumentacin del proyecto coincidi, en muchos pases, con una transicin
democrtica compens inicialmente el descontento. Sin embargo, al revelarse el carcter limitado y
excluyente de la democratizacin poltica, el rechazo y la oposicin al orden social emergente se han hecho
ms patente (Salinas, 1996; Silva, 1997; O'Donnell, 1998). Ante esta situacin y a pesar de todos los
intentos de despolitizar el proceso de reforma, la conflictividad poltica y social se ha incrementado. Esta
ha asumido expresiones variadas que van desde formas de lucha poltica - marchas, plantones, huelgas,
avances electorales de la oposicin, e incluso levantamientos armados - hasta fenmenos graves de
desintegracin social - saqueos tumultuarios, mltiples formas de violencia, delincuencia, linchamientos,
etctera (Walton y Seddon,1994; Franco, 1999). Para enfrentar las manifestaciones de la severa crisis
social, los rasgos autoritarios del Estado, de larga tradicin latinoamericana, estn reapareciendo. La
recomposicin de las estructuras de poder tiende al autoritarismo estatal ante la prdida de los mecanismos
polticos e institucionales de confrontacin y solucin de conflictos. De all la prdida de legitimidad, de
gobernabilidad y de capacidad de gobierno.
Ante este fracaso para realizar su papel en la reorganizacin de la sociedad y ante su grave crisis de
legitimidad, emerge el nuevo discurso sobre el Estado hacia la segunda mitad de los noventa (Banco
Mundial, 1997; Inter-American Development Bank, 1997). Esta "tercera ola" de pensamiento sobre el
Estado (Andrew y Kouzmin, 1999) corrige el discurso sobre el Estado mnimo y reivindica a ste como un
instrumento necesario y decisivo para el desarrollo (Banco Mundial, 1997). Aboga por una adecuacin de
sus funciones y actuacin con el propsito de cimentar un Estado eficaz y acercarlo a la sociedad con
formas coparticipativas. Despus de la destruccin del anterior modelo de desarrollo centrado en el Estado
(Vellinga, 1997), el reto sera aumentar la capacidad del Estado revitalizando sus instituciones y adaptando
su intervencin a la capacidad real (Banco Mundial, 1997). Sin embargo este "nuevo" pensamiento no
contraviene ninguna de las premisas fundantes del proyecto neoliberal. Por un lado, slo cambia su nfasis
insistiendo en la necesidad de que el Estado emprenda con eficacia sus nuevas funciones mediante una
administracin pblica moderna y despolitizada. Por el otro, busca articular activamente una nueva forma
de legitimacin mediante una accin estatal especfica hacia los excluidos y una participacin ciudadana

directa, eliminando las instancias o instituciones de intermediacin.


De entrada, esto significara lograr que la sociedad acepte la nueva definicin de las disminuidas
responsabilidades estatales y seleccionar algunas acciones econmicas y sociales de inters colectivo que
pueden ser realizadas eficientemente. Se reitera como funcin ineludible del Estado el garantizar un
ordenamiento jurdico bsico claro, confiable y aplicado a todos incluyendo al propio gobierno, o sea,
restaurar un Estado de derecho. El objetivo sera combatir las conductas discrecionales y corruptas y
establecer reglas claras para reconstituir la credibilidad y fomentar la inversin en el largo plazo. De la
misma manera el Estado debera ejercer su funcin reguladora eficazmente a fin de promover el mercado,
la competencia y la innovacin, as como para corregir las distorsiones del mercado y acotar abusos
pblicos y privados.
Los mecanismos para incrementar la eficacia de las instituciones incluyen la descentralizacin de
decisiones y funciones a niveles inferiores de gobierno o la sociedad; la consulta y participacin
ciudadanas; el fomento de la competencia interna y externa; la introduccin de la gerencia empresarial; y la
despolitizacin y profesionalizacin de la burocracia mediante la contratacin y ascenso por mritos y el
aumento de su remuneracin e incentivos.
El resto de las acciones estratgicas econmicas y sociales de inters colectivo que el Estado debera
emprender prioritariamente estn relacionadas con la consolidacin de los supuestos del modelo neoliberal
de desarrollo y con la legitimacin de este modelo. Un conjunto de estas acciones est orientado a suplir o
subsidiar a los privados, donde no pueden o no quieren asumir tareas estratgicas para el desarrollo
econmico. Un segundo conjunto de acciones es de orden social y dirigido a los individuos con el propsito
de fomentar sus capacidades para competir en el mercado. Sin embargo, la inversin en servicios sociales
que incrementan el capital humano - alimentacin, salud, educacin, capacitacin laboral - debe ajustarse a
las restricciones presupuestales derivados del equilibrio fiscal y a la capacidad institucional limitada. Por
tanto slo abarcaran servicios mnimos asistenciales. En esta misma lgica, el gobierno asumira la
responsabilidad de proteger a grupos sociales vulnerables, directamente o a travs de subsidios a
organismos privados.

Nociones cuestionadas
Antes de abordar las alternativas al proyecto dominante conviene precisar algunas nociones que hoy
resultan ambiguas por la influencia del pensamiento neoliberal. Nos referimos a tres de los principios
constitutivos de las sociedades modernas, a saber, la libertad, la igualdad, y los derechos. No slo hay
interpretaciones distintas sobre estas nociones sino que existen, adems, tensiones y contradicciones entre
ellas (Ehnmark y Therborn, 1988). Aunque no siempre se perciba, estn en juego hoy dos concepciones de
libertad, la "negativa" y la "positiva" (Holden, 1993). Para el (neo)liberalismo la libertad es el valor
supremo y corresponde a la libertad "negativa", entendida como la libertad del individuo para hacer lo que
desea, cuestin que se concretara en la proteccin del individuo contra la coercin estatal, o sea, se
sostiene que con ms Estado hay menos libertad. La libertad "positiva", por el contrario, consistira en que
toda persona cuente con las condiciones necesarias para poder participar plena y libremente en la vida
social, cuestin que requiere de acciones pblicas o estatales para garantizar estas condiciones.
La libertad negativa, por definicin, entra en contradiccin con la igualdad y con los derechos (Berlin,
1969). Por ello, el neoliberalismo rechaza la igualdad, o mejor dicho, el igualitarismo, como valor, porque
restringira la libertad individual y la competencia en aras de la justicia o lo justo que es un sin sentido
(Hayek, 1982). Sin embargo, ste incorpora la nocin "equidad" pero la define como beneficios
equivalentes al esfuerzo individual, sea ste monetario o de mrito. Rechaza los derechos, particularmente
los sociales, porque, de un lado, violan el principio del esfuerzo individual y, del otro, incrementan la
intervencin estatal y disminuyen la libertad de eleccin. Se establece empero que el Estado podra, por
razones morales y previa comprobacin de la necesidad, proporcionar un mnimo de satisfactores sociales
si los individuos fracasaran en acceder a stos. En resumen, en esta concepcin se intenta resolver la
tensin entre libertad e igualdad suprimiendo uno de los trminos - la igualdad y los derechos - preservando
un mnimo de moralidad humanitaria. La libertad "positiva" resuelve la tensin entre libertad e igualdad
precisamente a travs de los derechos, ya que stos corresponderan a la satisfaccin de aquellas
necesidades que permiten desarrollar las capacidades y potencialidades, colectivas o individuales,

requeridas para una plena participacin social (Doyal y Gough, 1991).


Aun as, la definicin de la igualdad y de los derechos entraa problemas conceptuales y, sobre todo,
prcticos. Podramos decir, esquematizando, que las fuentes de ambigedad de sus definiciones son, por un
lado, la influencia mutua entre el pensamiento liberal y el socialista en sus variadas corrientes y, por el otro,
las distintas estrategias concretas para constituir y realizar los derechos. De esta manera, la (des)igualdad
puede tener como referente a las clases o a los individuos. Donde histricamente ha prevalecido la tradicin
socialista reformista se ha tendido a atacar las desigualdades de clase con polticas redistributivas a gran
escala, para igualar salarios y condiciones de vida y con el reconocimiento de derechos sociales amplios.
En los pases con tradicin liberal se han enfatizado las diferencias entre los individuos y aplicado polticas
de inversin en el capital humano o de igualdad de oportunidades, con acciones afirmativas o de cuotas
para grupos "vulnerables" especficos (Esping-Andersen, 1999).
Hoy se observa una tendencia a sustituir la nocin igualdad por la de equidad, que puede entenderse
como equivalencia entre beneficios y contribuciones o como trato igual ante necesidades iguales - la
equidad horizontal - y trato desigual a los desiguales - la equidad vertical (Collins y Green, 1994). Esta
tendencia se explicara, tentativamente, tanto por el dominio del pensamiento neoliberal como por los
cambios en las condiciones sociales en los pases desarrollados, particularmente en aqullos donde las
polticas estatales de bienestar efectivamente atenuaron las diferencias de clase, sin desaparecerlas, y
redujeron la pobreza notablemente. Por lo pronto, interesa tener presente la ambigedad de la nocin
"equidad", as como el contraste entre los pases en los que la pobreza ha dejado de ser tina caracterstica
masiva y de clase, y los nuestros, en los que o sigue sindolo, incluso crecientemente. Interesa, adems,
subrayar no slo el carcter masivo de la pobreza y la creciente polarizacin de nuestras sociedades, sino la
coincidencia de esta situacin con la toma de conciencia social sobre la inequidad de gnero como
fenmeno masivo.
Por ltimo, es preciso hacer algunas reflexiones sobre los derechos sociales o la ciudadana social. Para
nuestra discusin son equivalentes, al tratarse de derechos que los individuos poseen por el solo hecho de
ser ciudadanos y a los cuales corresponde la obligacin de la sociedad de garantizarlos con medios
colectivos, o sea, a travs del Estado. Se han dado enfoques distintos a la cuestin de los derechos:
corresponden a una etapa evolutiva de la ciudadana (Marshall, 1965); la necesidades se convierten en tales
cuando se dan las condiciones histricas para satisfacerlas (Bobbio); son, ante todo, el resultado de
procesos polticos (Berlinguer, 1995). Con todo, persiste un problema. La reivindicacin de los derechos
sociales no resuelve, en una situacin concreta, cules considerar como tales (Da Vita, 1993: 5-34), ni qu
nivel de satisfaccin de necesidades es posible lograr mediante la accin pblica en condiciones de escasez
relativa de recursos. Estos problemas tampoco quedan del todo salvados sometindolos a la decisin
democrtica que, quisirase o no, puede significar atropellos a minoras, o incluso a mayoras, pero con
pocos recursos de poder o dificultades para movilizarlos (Korpi, 1985; Esping-Andersen, 1985); para no ir
ms lejos, tenemos las minoras tnicas o las mujeres. La democracia no elimina el conflicto de intereses,
diversos y opuestos; a lo mucho y en el mejor de los casos, proporciona las reglas de la confrontacin y del
eventual acuerdo sobre derechos y obligaciones.
Este hecho releva la exigencia de fundamentar los derechos sociales en una teora sobre la necesidad
humana que rescate su ncleo irreductible y permita superar el relativismo cultural. Doyal y Gough (1991)
postulan que existe un conjunto de necesidades humanas objetivas que trasciende las particularidades
culturales e histricas de las distintas sociedades o grupos, concepcin que no excluye que su satisfaccin
se realice bajo formas sociales especficas. Definen la necesidad humana bsica como las condiciones
indispensables para participar plenamente en la vida social e identifican a dos: la salud y la autonoma. Esta
participacin presupone el desarrollo, individual y colectivo, de potencialidades y capacidades e incluye en
un lugar destacado la posibilidad de crtica y transformacin del orden constituido. Como se puede
apreciar, este concepto de la necesidad humana tiene coincidencias importantes con la nocin de "libertad
positiva". En esta perspectiva los derechos sociales corresponderan a aquellas condiciones que permiten
realizar la necesidad humana bsica. La sociedad tendra la responsabilidad tica de garantizar a todos sus
miembros estos derechos a travs del Estado, con medidas universales e igualitarias, de acuerdo al nivel de
recursos existentes y a los patrones culturales de cada contexto especfico. Y slo sobre la base de la
garanta de estos derechos, la sociedad podra exigir a los ciudadanos la asuncin plena de la reciprocidad
moral entre el disfrute de los derechos y la obligacin de contribuir a su realizacin.

Fallas simultneas de los tres mbitos de produccin de bienestar


En el contexto de esta ponencia, el de "equidad, gnero y salud", falta proporcionar algunos elementos
para pensar en las alternativas al proyecto neoliberal en el mbito de la generacin del bienestar social. Esto
nos remite al llamado tringulo de bienestar, o sea, Estado-mercado-familia. La pregunta es en las
condiciones actuales de nuestros pases, qu posibilidades existen de resolver las necesidades sociales a
travs del mercado y qu significaran estas soluciones para la familia y para el Estado? La ventaja de
referirse a estos tres mbitos es que permiten un anlisis dinmico y la visualizacin de que no son
libremente intercambiables. Por ejemplo, el retiro del Estado no necesariamente produce un mercado para
proporcionar los bienes y servicios, de la misma manera que la familia no puede, sin ms ni ms, sustituir
al mercado o al Estado o viceversa.
La radical redistribucin de la riqueza y del ingreso provocada por el ajuste estructural y expresada en
la extensin de la pobreza, la falta de empleo y los bajos ingresos, obliga a plantear la desigualdad de clase
como el problema principal de nuestros pases. Si esto se acepta, resulta evidente que no puede ser atacada
con xito desde un enfoque centrado en los individuos y en la idea de igualdad de oportunidades o acciones
afirmativas. Parece entonces ineludible plantear polticas de carcter general y colectivo para corregir una
desigualdad que involucra a la absoluta mayora de la poblacin y no slo a grupos vulnerables o sectores
especiales.
Estas mismas condiciones hacen inviables como solucin general las alternativas de mercado, en vista
de que las familias carecen de recursos para comprar los satisfactores a sus necesidades. El Estado tampoco
puede subsidiar masivamente su adquisicin tanto por los altos costos implicados en las soluciones
privadas a los problemas pblicos-generales, como por la ausencia de una base fiscal suficiente; los
subempleados y desempleados no pueden contribuir al financiamiento del bienestar, ni los asalariados en
pobreza. Por esta misma razn las soluciones pblicas "no-estatales" no son una alternativa general factible,
ya que, a menos que cuenten con financiamiento estatal, son incapaces de garantizar establemente la
satisfaccin de necesidades de una poblacin mayoritariamente empobrecida.
Aunque la prescripcin pareciera ser que las familias, o sea principalmente las mujeres, suplan al
Estado en retirada y al mercado, sta carece de fundamentos objetivos. Ocurre as porque muchas de las
actividades abandonadas por las instituciones pblicas entraan una complejidad grande y no pueden ser
realizadas por las familias o las mujeres. Tal es el caso, por ejemplo, de la educacin o la atencin mdica.
Las mujeres slo pueden asumir algunas tareas de "cuidado" en el seno de la familia desatendidas por el
Estado e incumplidas por el mercado. Con ello se carga sobre ellas una serie de tareas que estn obligadas a
asumir al mismo tiempo que su participacin en el mercado de trabajo es creciente, sea por ser jefa de
familia o para completar el ingreso familiar. De all surge una tensin irresoluble en el corto plazo: o
resuelve las crecientes tareas familiares o se hace cargo del trabajo remunerado. Algunas mujeres pueden
resolver este dilema por la va del mercado gracias a los bajos salarios del servicio domstico. Se establece,
de esta manera, un desafortunado conflicto de intereses entre ellas y las trabajadoras domsticas.
Parafraseando a Esping-Andersen (1999), asistimos hoy en Amrica Latina a 'fallas' coincidentes de los
tres mbitos de generacin del bienestar, o sea, el mercado, el Estado y la familia. Sobra decir que estamos
ante un problema estructural que, adems, actualiza simultneamente los tres grandes tipos de riesgos
sociales: los de clase, los del ciclo de vida y los intergeneracionales. Si esta situacin se hace permanente,
tendremos un periodo largo de cada masiva en las condiciones de vida y de aumento de la desigualdad y la
inequidad. Las caractersticas de la Reforma Social del Estado revelan as mismo que sus diseadores
comparten este diagnstico. De all la insistencia en redefinir el bienestar en trminos de unos mnimos que
pueden ser asumidos por la familia y
por un Estado en franca retirada de sus responsabilidades sociales. Este sombro panorama plantea la
necesidad de un cambio estructural de otro signo y la urgencia de repensar las prioridades.

Apuntes sobre las alternativas

Con pocas excepciones los pases latinoamericanos no son pobres en el sentido absoluto sino que
padecen de una distribucin extremadamente desigual de la riqueza y el ingreso (Boltvinik, 1996);
distribucin que por otra parte no ha cumplido su cometido de incrementar el ahorro y la inversin
(Valenzuela, 1991). La base ineludible para la construccin de una alternativa al proyecto neoliberal es
entonces una poltica redistributiva radical que, quirase o no, slo puede ser instrumentada por el Estado
en lo que se refiere a la recaudacin y a los mecanismos redistributivos especficos. Estos deben ser
pensados como polticas inductoras de crculos virtuosos que generen beneficios colectivos: generacin de
empleo, incremento de los ingresos, servicios colectivos y universales, etctera. De entrada no parece
existir ninguna razn por la cual la hacienda pblica slo maneje entre el 15-20% del PIB en nuestros
pases, mientras que la cantidad correspondiente es cerca de la mitad del PIB en los pases desarrollados
(Inter-American Development Bank, 1996). Se puede adelantar la hiptesis que la polarizacin de la
sociedad con el empobrecimiento generalizado, incluyendo a los sectores medios, constituye la oportunidad
histrica para generar un amplio apoyo social a este tipo de polticas ya que corresponden a las necesidades
de la absoluta mayora de la poblacin. En pocas ocasiones existen, por ello, condiciones para construir una
amplsima alianza social que, sin embargo, pase por la organizacin masiva de la gente bajo formas
capaces de rearticular un tejido social desgarrado y de hacer resurgir la solidaridad en medio del
individualismo.
Este reto no es trivial porque va en sentido contrario a la esencia de la reforma del Estado realmente
existente y de la cultura poltica dominante. Involucra por lo menos las siguientes cuestiones:
1.
(re)publificar el proceso de toma de decisiones sobre las polticas nacionales que, en el mejor de
los casos, ha quedado en manos de una reducida tecnocracia y, en el peor, ha sido apropiado por
las grandes corporaciones y grupos polticos para favorecer sus intereses privados.
2.
fijar nuevas prioridades nacionales, lo que involucra decidir qu parte de los recursos nacionales
sern destinadas a resolver cuestiones de inters general y cmo distribuirlos entre los grandes
rubros del gasto e inversin pblicos. Para el mbito del bienestar social esto equivale a invertir el
procedimiento actual, que parte de los recursos asignados y no de las necesidades insatisfechas;
procedimiento nuevo que permitira conocerlas y establecer prioridades escalonadas con medios
democrticos.
3.
asumir que existen tensiones, a veces importantes, entre el inters general, el de grupo (p.e. de las
mujeres) y el individual para buscar soluciones integrales que tengan impactos amplios y estables,
aunque sean graduales, y que tiendan a amortiguar las desigualdades y las inequidades. Esto
requiere un anlisis preciso sobre la situacin presente y las tendencias hacia el futuro. Por
ejemplo, el problema de una juventud sin posibilidades de insertarse digna y productivamente en
la sociedad habla de un riesgo social de clase, pero con la perspectiva de convertirse en un riesgo
intergeneracional de largo alcance. Otro tanto se puede pensar sobre las mujeres en un mercado
de trabajo y estructura familiar cambiantes. Tal vez el mayor reto de una sociedad democrtica y
solidaria, como ya se seal, es llegar a un gran acuerdo que significa asumir obligaciones y no
slo reclamar derechos.
4.
problematizar qu, cmo y cundo descentralizar. Un esfuerzo nacional de combate a la
desigualdad e inequidad requiere necesariamente polticas y financiamiento nacionales; la
ciudadana social para serlo corresponde a todos y bajo formas semejantes. La descentralizacin
concernira la ejecucin flexible, pero no la toma de decisiones sobre la sustancia de esa
ciudadana ni se podra dejar de proporcionar recursos para su realizacin. El papel de lo pblico
no-estatal debe inscribirse en esta misma lgica y no puede sustituir a lo pblico estatal.
5.
transparentar el manejo de los recursos pblicos y abolir los privilegios de los polticos y de los
grupos oligrquicos.
6.
redignificar el servicio pblico para que sea un servicio al servicio del pblico y bajo el control
del pblico (Fisk, 1996).
Se trata, en suma, de construir un nuevo Estado democrtico sobre la base de la solidaridad y
comprometido con la satisfaccin de la necesidad humana y la libertad positiva.

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