Universidade de Braslia

Faculdade de Administrao, Contabilidade e Economia

Departamento de Cincias Econmicas
Poltica Econmica Brasileira

O regime de metas fiscais:

uma anlise do governo petista

Grupo 14
Luiz Felipe Dantas Guimares
Marcos Vincius Gonalves Nihari
Thiago Seda Camilo

Braslia, 22 de junho de 2015

Sumrio
Introduo

Captulo 1: Regime de Metas Fiscais no Mundo

Captulo 2: Regime de Metas Fiscais no Brasil

Captulo 3: Crticas ao Governo Petista

Consideraes Finais

Anexo

Referncias Bibliogrficas

Introduo
A importncia do regime de metas fiscais conquistou considervel
reconhecimento entre as grandes economias mundiais nas ltimas trs
dcadas, de forma que os governos centrais perceberam os benefcios em se
possuir polticas especficas com o intuito de manter o equilbrio fiscal de suas
economias. Os Estados Unidos, como exemplo, declararam suas primeiras
metas fiscais j em 1974, atravs do Congressional Budget Act. Por outro lado, a
Unio Europeia e a Nova Zelndia assumiram responsabilidades fiscais apenas
na ltima dcada do sculo XX, atravs do tratado de Maastricht e da Lei de
Responsabilidade Fiscal, respectivamente.
O governo central brasileiro, ento influenciado pela experincia
internacional, inseriu em sua constituio de 1988 os trs principais
instrumentos de controle fiscal que o pas utilizaria at os momentos atuais: o
Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias e a Lei Oramentria Anual.
De fato, as metas fiscais no Brasil possibilitaram um acompanhamento mais
transparente das contas pblicas nas ltimas trs dcadas, contribuindo para
um potencial ganho de credibilidade de seus governantes.
Contudo, os ltimos 12 anos da poltica brasileira foram marcados por
contrastes econmicos coordenados pelos presidentes eleitos do Partido dos
Trabalhadores, Luiz Incio Lula da Silva e Dilma Rousseff. Enquanto o primeiro
mandato do governo Lula caracterizou-se pela incerteza econmica, seu
segundo mandato foi marcado pelas realizaes anunciadas quatro anos antes.
Posteriormente, o governo de Dilma desconecta-se gradualmente das polticas
adotadas por seu antecessor.
Dessa forma, torna-se importante entender as diretrizes fiscais adotadas
por cada um dos governantes nos ltimos trs mandatos, alm de apontar
eventuais problemas econmicos que poderiam ter sido evitados ou indicar
potenciais polticas que poderiam ter sido adotadas a fim atingir as metas
fiscais e reduzir os custos sociais.
O presente documento se apresenta em quatro sees, alm desta breve
introduo. O primeiro captulo contextualiza a criao dos regimes fiscais na
economia internacional, proporcionando embasamento histrico que justifique a
adoo de metas fiscais no Brasil, a ser tratado no segundo captulo. O terceiro
captulo ser reservado para apontar crticas pertinentes s polticas fiscais
adotadas pelo governo petista a partir de 2002. As consideraes finais, na
quarta seo, encerram o documento.

Captulo 1
Regime de Metas Fiscais no Mundo
1.1. A importncia do regime de metas fiscais
Regras fiscais consistem em limitaes poltica fiscal atravs da
imposio de limites numricos a variveis fiscais. Seus objetivos, em geral,
so: corrigir incentivos e conter presses excessivas sobre os gastos; garantir a
responsabilidade fiscal e a sustentabilidade da dvida pblica.
O principal argumento a favor da adoo de regras fiscais, segundo Kell
(2001), d ateno ao vis deficitrio do oramento pblico em decorrncia de
distores de natureza poltica que impediriam que, ao longo do ciclo
econmico, o balano oramentrio se equilibrasse. O principal efeito nocivo de
um dficit pblico e persistente seria o risco de repdio da dvida, ou seja, a
incerteza dos credores de que o pas capaz de honrar seus compromissos
financeiros, forando o aumento das taxas de juros pagas pelo governo e a
possibilidade de interrupo de fluxos de capital para o pas.
Na esteira do segundo argumento, significativa literatura desenvolveu-se
para explicar a expanso do dficit pblico na evidncia de que o
endividamento pblico era ascendente e parecia insustentvel em muitos
pases aps a da dcada de 1970 (ROMER, 2001). A abordagem da Escolha
Pblica, como explica Vargas (2012), concebe a ideia de que o dficit seria
explicado a partir da hiptese de que os cidados sofrem iluso fiscal, ou seja,
eles superestimam os benefcios presentes dos gastos e subestimam o custo
futuro da tributao, j os polticos tendem a expandir os gastos para aumentar
chances de reeleio.
Alessina e Tabellini (1990) explicam o crescimento do dficit pblico entre
1980 e 1990 por outras causas poltico-institucionais. Entre elas, a ocorrncia de
grande alternncia poltica nessas dcadas; sendo assim, governantes eram
estimulados a aumentar os gastos e o endividamento para tentar inviabilizar ou
atrapalhar a administrao dos futuros governantes vencedores. Existem ainda
outras teorias que explicam a expanso dos dficits oramentrios e do
tamanho do Estado.
Em termos histricos, a difuso das regras fiscais um fenmeno
relativamente novo, originado na dcada de 1990, embora as primeiras
experincias de regras fiscais na Europa datem do ps-Segunda Guerra Mundial.
Inicialmente, as regras introduzidas eram do tipo regra de ouro, ou seja, o
Estado s deveria endividar-se para aumentar o investimento e no o gasto
corrente. Esse tipo de regra foi introduzido primeiramente no Japo em 1947 e
na Alemanha em 1969.
As regras que surgiram na dcada de 1990 passaram a impor limites
quantitativos e rgidos ao dficit nominal, como foi o caso do Tratado de
Maastricht, em 1992, relativo Unio Europeia. Alm desses limites
mencionados, diversos pases tambm passaram a impor restries ao
endividamento pblico, s despesas e ainda s receitas. Atualmente, grande
parte dos pases seguem regras fiscais mltiplas, tentando limitar mais de um
4

agregado, sendo mais comum aquelas que limitam o resultado fiscal e a dvida
pblica. Em 2014, segundo informao da base de dados do Fundo Monetrio
Internacional, 89 pases no mundo adotavam algum tipo de regra fiscal.
1.2. O contexto internacional
Apesar da importncia no consensual a forma como as naes devem
estabelecer seus controles oramentrios (Nunes e Nunes). possvel, portanto,
identificar e diferenciar as regras fiscais aplicadas em diferentes pases.
O governo norte-americano percebeu a primeira necessidade de
implementar programas de controle do oramento federal em 1974, motivado
principalmente pelos elevados e constantes dficits oramentrios acumulados
nos anos anteriores. Argumentava-se que os dficits eram responsveis pelas
altas taxas de inflao presenciadas, dada a necessidade do governo em emitir
moeda para financiar suas dvidas. A primeira medida, conhecida como
Congressional Budget Act, tinha como objetivo centralizar a responsabilidade
oramentria ao congresso e reduzir o poder do presidente sobre as decises
oramentrias. Foi criada, ento a Lei de Oramento e Contabilidade dos
Estados Unidos (Budget and Accounting Act). Seguiu-se, em 1990, o Budget
Enforcement Act (BEA), que limitava os gastos pblicos discricionrios e
estabelecia metas anuais de dficits pblicos. A primeira meta do BEA era a de
reduzir o dficit em 496 bilhes de dlares nos prximos cinco anos.
A comunidade europeia, apesar de ter atrasado a formulao de suas
principais diretrizes oramentrias, o fez com maior abrangncia do que fizeram
o governo dos Estados Unidos. O Tratado de Maastricht, de 1992, definiu no
apenas metas fiscais, mas tambm metas inflacionrias e equilbrio das taxas
de juros. O tratado, cujo objetivo era criar a Unio Europia, prescrevia termos
necessrios estabilidade da comunidade, adotando, desde o incio, a
unicidade da moeda. Impe-se a todos os membros participantes no
apresentar dficit superior a 3% do Produto Interno Bruto (PIB), restringir suas
dvidas pblicas a 60% do PIB, estabelecer o teto da inflao em 1,5% somado
mdia da taxa de inflao dos 3 pases participantes com os melhores ndices e
estabelecer o teto da taxa de juros em no mais do que 2% acima da taxa de
juros mdia dos trs pases participantes com as menores taxas.
parte do senso comum, o governo neozelands apresenta, em 1994, a
Lei de Responsabilidade Fiscal, isentando-se de metas fiscais rgidas comuns
aos pases desenvolvidos. A lei, por outro lado, refora a contnua transparncia
acerca dos dados oramentrios. No lugar de metas, a lei impe uma srie de
princpios: reduzir a dvida pblica a nveis prudentes; aps a reduo da dvida,
mant-la nos atuais nveis consistentemente; assegurar reservar financeiras a
fim de proteger a economias em perodos de crise; gerir prudentemente os
riscos fiscais; e manter uma poltica consistente e previsvel da definio de
impostos. Dessa forma, o governo pode significativa liberdade para alterar sua
poltica fiscal, desde que a alterao seja devidamente justificada.
de grande importncia possuir estratgias para alcanar essas metas
estabelecidas. Para o caso dos Estados Unidos, foram implementadas regras do
5

tipo pay-as-you-go. Por meio desse modelo, quaisquer medidas deveriam ser
neutras em relao ao dficit ou ento reduzi-lo, ou seja, contabilmente, um
aumento de despesas deveria ser acompanhado por um aumento de receita e
uma reduo da receita deveria ser acompanhada por uma reduo das
despesas. Alm disso, para se fazer cumprir as metas anuais de reduo do
dficit, foi criado o mecanismo de sequestration, que significava cortes
oramentrios necessrios para se manter dentro da meta.
No caso da Unio Europeia, o pacto de estabilidade de crescimento
(Stability and Growth Pact) foi a legislao criada para assegurar os padres e
metas descritas acima e manter a estabilidade da comunidade. Com isso, as
atividades so monitoradas, assim como os resultados, para determinar se as
metas esto de fato sendo cumpridas pelos pases membros. Caso no sejam,
os outros membros poderiam cobrar uma multa dos infratores.
Na Nova Zelndia, cada governo precisa entregar regularmente relatrios
contendo os principais dados e explicaes sobre seu governo, de forma
detalhada. Alm disso, todos os relatrios devem estar no formato contbil prdefinido e so auditados. Por fim, esses relatrios so inspecionados por um
comit selecionado pelo parlamento e composto tanto por membros do governo
quanto por membros da oposio. Caso haja descumprimento da lei, os
responsveis respondero pela violao da mesma.
Dessa forma, podem ser vistas alguns importantes mtodos para alcance
das metas. Obviamente, diferentes pases tero diferentes metas e,
consequentemente, diferentes formas de alcanar suas respectivas metas.
Captulo 2
Regime de Metas Fiscais no Brasil
2.1. O surgimento do regime de metas no pas
Os esforos para se determinar instrumentos que objetivem o controle
oramentrio brasileiro foi essencialmente marcado pela Constituio Federal
de 1988 (Sanchez, 1993). O modelo oramentrio brasileiro definido poca
apoiou-se em trs principais instrumentos fiscais: o Plano Plurianual (PPA),
estabelecendo o planejamento de mdio prazo; a Lei de Diretrizes
Oramentrias (LDO), promovendo o Poder Legislativo na fixao na formulao
das polticas pblicas de arrecadao e de alocao de recursos.; e aLei
Oramentria Anual (LOA), segregando trs ncleos oramentrios (Fiscal,
Investimentos de Estatais e Seguridade Social).
O Plano Plurianual define o conjunto de polticas pblicas do governo
Federal referentes ao perodo de quatro anos, apresentando-se como a
referncia dos objetivos pblicos do governo, estabelecendo pouca relao com
o controle oramentrio.
Ao contrrio do PPA, a Lei de Diretrizes Oramentrias tem carter
objetivo e quantitativo, cuja principal funo estabelecer parmetros
alocao de recursos de forma a orientar o cumprimento do PPA (Gontijo).
Sendo assim, a LDO poder, se necessrio, alterar as preferncias do PPA e
6

ajustar as polticas pblicas de forma a adequar as metas s reais possibilidades

de caixa do Tesouro Nacional.
Por outro lado, a Lei Oramentria Anual define as prioridades contidas no
Plano Plurianual e, em contraste com o PPA, estabelece as metas a serem
cumpridas no exerccio de um ano. A principal funo da LOA restringir as
despesas efetuadas pelo Governo Federal.
Apesar da definio dos trs instrumentos fiscais, foi apenas na dcada
seguinte que o governo brasileiro adotou medidas que reforassem a realizao
de supervits no pas. Na dcada de 1990, a manuteno de elevadas taxas de
juros do governo federal dificultou a situao dos estados brasileiros que
haviam contrado dvidas nos anos anteriores e, em 1997, a administrao
federal elaborou uma proposta de renegociao das dvidas estaduais (Leite,
2011). Alm disso, mediante exigncia do acordo de ajuda financeira firmado
junto ao FMI em 1998, o governo Fernando Henrique Cardoso implementou uma
poltica de ajuste fiscal rigorosa. O pas comprometeu-se, ento, a obter
sucessivos resultados primrios como forma de reduzir a relao dvida/PIB e
recuperar a credibilidade do pas no mercado internacional.
2.2. Os resultados primrios do Governo Federal (2003-2014)
O ltimo governo FHC pode ser resumido como tendo sido marcado pelo
comprometimento fiscal e, portanto, pela busca da realizao de supervits
primrios. Dessa forma, Lula inicialmente mostrou-se oposto a posio do atual
presidente e em determinados momentos criticou a poltica de austeridade
fiscal adotada. Segundo Lula, o governo brasileiro deveria adotar medidas que
favorecessem a criao de empregos e o pagamento de salrios, em oposio
prioridade de pagamento da dvida pblica atravs da elevao das taxas de
juros. Durante o segundo governo FHC, ento, Lula propunha uma poltica que
limitasse o comprometimento com o pagamento da dvida pblica.
Entretanto, temendo que seu discurso fosse considerado radical, Lula
destacou em sua Carta ao povo brasileiro o discurso de que ir preservar o
supervit primrio o quanto for necessrio para impedir que a dvida interna
aumente e destrua a confiana na capacidade do governo de honrar os seus
compromissos. Dessa forma, o futuro presidente reconsiderava sua postura
anterior e afirmava seu comprometimento com a poltica fiscal.
A ambiguidade das expectativas da poltica a ser adotada aps as eleies
de 2002 provocou grandes repercusses internacionais, de forma que, aps o
resultado das eleies, o presidente Lula se inseria em um delicado cenrio
econmico. O dlar havia subido de R$ 2,30 para valores prximos a R$ 4,00 no
perodo e o risco do pas havia aumentado expressivamente. A situao se torna
ainda mais complicado quando considerado o contexto inflacionrio, cuja taxa
atual se encontrava a 3% ao ano, enquanto as expectativas haviam subido de
5,5% para 11,0% ao ano. Adicionalmente, a dvida pblica sofreu elevao de
49% para 56% do PIB.
Para controlar os problemas econmicos ps-eleitorais, o ento presidente
Lula optou pela continuidade da poltica de austeridade iniciada com FHC,
7

adotando ainda metas fiscais mais ambiciosas: reduziu a meta de inflao,

medida pelo IPCA, de 12,5% em 2002 para 8,5% em 2003 e para 5,5% em
2004; aumentou a taxa de juro bsica, Selic, para 26,5% ao ano; elevou a meta
de supervit primrio do governo central de 3,75% para 4,25% e comprometeuse, atravs da LDO daquele ano, a cumprir a meta durante todos os anos de seu
mandato.
O presidente Lula teve, portanto, de elevar as receitas federais para
possibilitar o cumprimento das metas propostas. A principal alterao, nesse
quesito, foi o incremento da carga tributria, proporcionada (1) pelo aumento do
Cofins, que isoladamente respondeu por expanso da receita em 0,7% do PIB,
(2) pela elevao da alquota do PIS/Pasep (Programa de Integrao
Social/Programa de Formao de Patrimnio do Servidor Pblico) e
principalmente (3) pelo aumento do Imposto de Renda sobre Pessoa Jurdica e
Contribuio sobre o Lucro Lquido.
O componente das despesas foi, por outro lado, pressionado para cima (1)
pelas transferncias a estados e municpios, de 21,6% em 2002 para quase
23,0% nos anos subsequentes, (2) aumento das despesas do INSS, que subiram
de 6,5% no incio do mandato para quase 8,0% no final deste e (3) pelo maior
peso atribudo a Outros Custeios e Capital (OCC), crescendo de 5,4% do PIB
durante o governo FHC para quase 6% durante o governo Lula. Deve-se notar,
contudo, que as despesas tiveram um fator de reduo, proporcionado pela
queda da importncia relativa das despesas com pessoal, em 0,7% do PIB
durante o perodo. Ressalta-se, contudo, que o aumento de despesas, apesar de
elevado, foi significativamente menor do que o aumento das receitas do
governo central.
Dessa forma, o Governo Central sob a presidncia de Lula nos anos
compreendidos entre 2003 e 2006, obteve uma evoluo positiva do supervit
primrio em comparao com o governo anterior, subindo de uma mdia de
2,1% do PIB durante o governo FHC para valores superiores a 2,4% nos anos
posteriores e aproximando-se de 3,0% do PIB em 2006.
Pouco antes de comear seu segundo mandato, Lula vivencia em seu
governo o incio do escndalo do mensalo, que agitou a cpula e criou
ambiente de incerteza sobre o governo. Dentro deste cenrio, o at ento
ministro da fazenda Antnio Palocci substitudo por Guido Mantega, que deu
outro enfoque forma de gastos do governo.
Com Palocci a frente da fazenda, os gastos haviam sido controlados de
maneira mais rigorosa do que o esperado e mais do que o governo FHC. Apesar
de sua natureza de esquerda e de seu histrico como deputado, suas aes
foram bastante austeras, com os gastos controlados rigidamente. Guido
Mantega, por outro lado, entra com uma ideia fiscal bastante diferente, com
uma viso mais aberta e uma filosofia de gastos para estimular o crescimento
da economia. Essa viso diferente refletida no resultado primrio do segundo
governo Lula.
Para os quatro anos de segundo mandato, apenas o primeiro, 2007,
conseguiu cumprir a meta em termos de governo central ou do governo federal,
8

como pode ser visto na Tabela 1 do Anexo. Ponto importante do incio do seu
segundo mandato, a criao do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC)
aumentou de forma considervel os gastos do governo sem, no entanto, ser
acompanhado por aumento proporcional das receitas, implicando no no
cumprimento das metas.
Um agravante para o cumprimento das metas foi a crise mundial, iniciada
em 2008 com a quebra do Lehman Brothers. Com o cenrio de incerteza
mundial e a grande possibilidade de recesso, a nova matriz econmica de
Mantega, caracterizada por estmulos economia: expanso fiscal, expanso do
crdito e cmbio controlado. Medidas e programas so criados para conter os
possveis efeitos recessivos na economia no curto prazo. Com isso, vemos para
2009 uma reduo na meta quando comparada ao ano anterior mas que ainda
assim no foi cumprida.
A intensificao de programas sociais tornou-se no apenas uma manobra
econmica de incentivo ao consumo e aquecimento da economia, mas tambm
poltica, para conter as redues da popularidade de Lula em meio ao aumento
do desemprego e reflexos da crise internacional. Isto, por sua vez, aumentou
ainda mais o nvel de gastos do governo, com programas como o Minha Casa
Minha Vida, lanado em 2009.
O primeiro Governo Dilma Rousseff foi marcado pela ampliao dos gastos
com programas sociais iniciados no governo anterior. Alm disso, a partir de
2010, a preocupao com a desacelerao do crescimento da economia passa a
ser prioridade das polticas de governo. Seguindo o menor crescimento do PIB, o
crescimento das receitas desacelerou aps 2011. No entanto, mesmo nesse
contexto, as metas de supervit primrio para o Governo Federal, como visto na
Tabela 1 do Anexo, continuaram a aumentar em valores absolutos a cada ano.
No exerccio financeiro de 2011 o Governo Federal conseguiu cumprir a
meta de supervit primrio mediante contenes com gastos de custeio e
capital, incluindo uma reduo no crescimento do investimento pblico. Essas
despesas ficaram R$ 21 bilhes inferior ao estimado. Alm disso, houve
aumento da arrecadao de impostos. Vale ressaltar, que nesse ano os gastos
com o PAC no foram descontados das metas a serem atingidas, como havia
sido feito nos dois anos anteriores. Entretanto, R$ 31,9 bilhes foram obtidos
por meio da capitalizao da Petrobras, operao considerada uma manobra de
contabilidade criativa.
Em 2012, a meta de supervit primrio que caberia ao Governo Federal s
foi cumprida devido aos descontos dos gastos do PAC, que somaram R$ 39,3
bilhes. Ademais, foram utilizadas manobras contbeis, como a antecipao de
dividendos da Caixa Econmica Federal (CEF) e do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES).
Em resposta a desacelerao da economia em 2013, o Governo Federal
implementou polticas de desoneraes fiscais em diversas reas da economia,
alm de manter e ampliar programas sociais como o Bolsa Famlia e o
financiamento estudantil, prejudicando a arrecadao tributria e aumentando
os gastos. Como consequncia, o Brasil, em 2013, registrou o pior resultado
9

primrio em relao ao PIB desde 2001 (1,9%). No entanto, segundo o Tesouro

Nacional, a meta fiscal foi cumprida aps o desconto de R$ 35,1 bilhes
relativos ao PAC e desoneraes fiscais, permitido pelo art. 3 da LDO-2013.
Desta maneira, a meta que era de R$ 108 bilhes, segundo a Tabela 1 do Anexo,
aps os descontos passou a ser de R$ 73 bilhes, sendo que o resultado fiscal
do exerccio divulgado pelo governo foi de R$ 75,3 bilhes.
Por fim, o ano de 2014 foi conturbado quanto ao assunto resultado fiscal.
Em se tratando de ano eleitoral e da continuidade dos programas de
desoneraes fiscais, o governo teve dificuldade de gerar receita e cortar
gastos, principalmente em relao aos gastos sociais. Diante desse quadro,
para atingir a meta estabelecida de R$ 116,1 bilhes, a Presidente da Repblica
conseguiu aprovar, em 15 de dezembro, a Lei 13053/14, que alterou a lei de
diretrizes oramentrias vigente. Foi permitido o desconto no clculo do
resultado primrio das desoneraes tributrias feitas no ano de referncia, com
isso descontaram-se R$ 104 bilhes, somados R$ 57,7 bilhes dos gastos do
PAC, que j tinham sido autorizados pela lei de diretrizes oramentrias. Logo, a
meta de R$ 116,1 bilhes passou a ser de um dficit de R$ 45,6 bilhes, sendo
que o resultado do Governo Federal foi um dficit de 22,5 bilhes. Sendo assim,
o governo considerou a meta como cumprida.
Em suma, durante o primeiro mandato de Dilma Roussef, evidencia-se a
dificuldade de cumprirem-se as metas de supervit primrio. As mesmas
parecem ter sido estabelecidas em nveis no compatveis com a poltica fiscal
adotada para fomentar o crescimento da economia. Desta maneira, manobras
fiscais, receitas extraordinrias e alteraes nas leis que fixam as metas
tornaram-se expedientes recorrentes do Governo Federal para cumprir as
metas. Desta maneira, a efetividade do regime de metas fiscais passou a ser
questionvel; as operaes do governo no atendem s exigncias de
transparncia; alm disso, a credibilidade dos indicadores fiscais tambm foi
prejudicada.
Captulo 3
Crticas ao Governo Petista
Entende-se que pelo delicado cenrio econmico e pelas expectativas no
otimistas em relao ao presidente Lula no incio de seu primeiro mandado, a
divulgao da continuidade da austeridade fiscal foi oportuna e provavelmente
necessria para a boa governana no perodo. Contudo, evidente que as
polticas adotadas apresentaram carter controverso e muitas vezes prejudicial
aos resultados fiscais.
Apesar de ter alcanado supervit primrio nos anos de seu primeiro
mandato como presidente da repblica, o governo de Lula no conseguiu evitar
a evoluo do gasto primrio do governo central, que alcanou 23% do PIB. O
aumento do gasto pblico foi proporcionado principalmente pelo desempenho
dos gastos previdencirios.

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De fato, os gastos previdencirios se mantiveram em tendncia

ascendente durante o governo Lula, de forma que as despesas do INSS, que
representavam 25% da despesa primria total do governo central em 1991,
atingiram 34% ao final de 2006. O aumento da despesa previdenciria do
governo Lula foi ocasionado principalmente por dois fatos: aumento do salrio
mnimo e aumento das despesas com auxlio-doena.
O salrio mnimo teve aumento mdio anual de 7,7% no perodo que,
adicionado do aumento populacional natural, cuja populao idosa cresceu
taxa mdia de 4% ao ano, proporcional despesa previdenciria total de 7,9% do
PIB em 2006. Portanto, por explicitamente ter anunciado uma poltica de
austeridade fiscal, o primeiro governo Lula deveria ter controlado a taxa de
crescimento do salrio mnimo, de forma a no contribuir com o aumento das
despesas previdencirias.
O nmero de beneficirios que recebiam auxlio doena era de 506 mil em
1998 e crescia taxa mdia de 4% ao ano antes do governo Lula, no entanto,
atingindo crescimento de at 48% e registrando 1,5 milhes de beneficirios. O
fato reflete uma falha gerencial, pois evidente que essa varivel deveria
guardar uma correlao com a evoluo da populao e no h nenhum indcio
de que o nmero de doentes no Brasil tenha se multiplicado por quase trs
vezes nesse perodo de quatro anos.
O financiamento do aumento do gasto pblica no governo Lula, portanto,
teve de ser realizado atravs e novos aumentos da carga tributria brasileira. A
carga tributria medida pelas contas nacionais subiu de 32% do PIB em 2002
para 37% do PIB em 2006. O impacto da evoluo tributria foi o agravamento
de distores que prejudicam a eficincia da economia. De acordo com
Giambiagi (2004), o crescimento significativo da carga tributria dificulta a
contratao de mais mo-de-obra e reduz a competitividade brasileira no
exterior, alm de diminuir consideravelmente a taxa de investimento.
De fato, o primeiro mandato de Lula foi caracterizado por baixos valores
de investimentos pblicos, limitando-se ento estratgia das chamadas
Parcerias Pblico Privadas (PPP). Ainda de acordo com Giambiagi (2004), estes
tipos de operaes so aplicveis a apenas alguns setores da economia e no
deveriam ser utilizadas de forma generalizada, alm de que as PPPs requerem
uma complexa engenharia financeira e um longo tempo de preparao das
operaes. Adicionalmente, o governo de Lula for marcado pela tentativa de
desconsiderar os investimentos estatais como gasto corrente, o que poderia
prejudicar o combate inflacionrio e distorcer os valores do dficit pblico. Caso
o gasto pblico corrente tivesse sito utilizado de outra forma, poderia ter se
reduzido a dependncia governamental com os supervits primrios das
companhias estatais.
Percebe-se uma guinada na conduo econmica do pas entre o primeiro
e o segundo mandatos Lula. Os dados mostram um compromisso menor com as
metas fiscais em um crescente descompasso entre receitas e despesas. O
primeiro sinal de mudana no caminho at ento seguido pelo governo Lula de
rgida poltica fiscal surgiu ainda em 2005, quando a sugesto de Palocci e Paulo
11

Bernardes de um plano de estabilidade fiscal de longo prazo, que visava uma

desacelerao no crescimento das despesas para um nvel abaixo do
crescimento do PIB, foi atacada por membros da cpula do PT.
Com a sada de Palocci em 2006, afastado pelo caso mensalo, Guido
Mantega, que tambm havia atacado o plano de conteno, assume o cargo de
ministro da Fazenda. Nesse novo cenrio, Lula j possua apoio para relaxar as
amarras do primeiro mandato, desejava acentuar polticas de transferncia de
renda e agora contava no apenas com a presso de seu partido como o apoio
do ministro da Fazenda aumentar gastos. Essa viso de aumento de gastos
ento implementada como poltica heterodoxa de incentivo ao crescimento
econmico.
A vontade e perspectiva por trs dessa teoria mostra o crescente descaso
com as metas fiscais durante o segundo mandato do governo Lula. Sustentado
por um aumento da arrecadao tributria devido ao crescimento da economia
e ao ganho de eficincia do sistema tributrio, o abandono da meta fiscal pode
ser seguido sem grandes impactos imediatos.
Percebe-se ento que com as presses partidrias e a sada de Palocci,
que atuou como xerife para a meta fiscal, a rigidez com relao aos gastos foi
posta em segundo plano. Uma corrente que defendia os gastos como meio de
desenvolvimento econmico passou a liderar o ministrio da fazenda e esta
viso heterodoxa norteou os gastos. Como Rogrio Werneck expe, a crise
econmica serviu apenas como pretexto para uma poltica que estava sendo
utilizada. Com a desculpa de estar realizando uma poltica anticclica, a Fazenda
conseguia respaldo para suas decises de gastos e o completo abandono das
metas de supervit.
De fato, essa poltica contribuiu para um impacto menor da crise na
economia brasileira. A economia pode sustentar o consumo e um grau de
crescimento maior que muitos pases de posio central para a economia
mundial. No entanto, com a predisposio do governo ao expansionismo fiscal,
o pretexto afrouxou ainda mais as metas fiscais.
A partir desse ponto, comeam maiores problemas para a economia e os
pesos das decises comea a aparecer. Um padro insustentvel que ser
mantido por tempo demais e que recair na economia.

12

Consideraes Finais

13

Anexo

2001

1 quadr
2 quadr
3 quadr

Resultado primrio
Governo Central
Governo Federal
Meta (Bilhes)
Alcanado (Bilhes)
Meta (Bilhes)
Alcanado (Bilhes)
BRL 11.000
BRL 14.100
BRL 16.400
BRL 16.700
BRL 23.200
BRL 25.700
BRL 23.300
BRL 22.000
BRL 29.400
BRL 29.600

2002

1 quadr
2 quadr
3 quadr

BRL 13.900
BRL 22.700
BRL 29.200

BRL 17.200
BRL 24.400
BRL 31.900

BRL 15.000
BRL 26.600
BRL 36.700

BRL 14.000
BRL 26.400
BRL 38.200

2003

1 quadr
2 quadr
3 quadr

BRL 18.800
BRL 30.500
BRL 32.000

BRL 25.100
BRL 35.300
BRL 38.700

BRL 20.700
BRL 35.900
BRL 39.800

BRL 25.400
BRL 36.600
BRL 48.300

2004

1 quadr
2 quadr
3 quadr

BRL 19.500
BRL 29.000
BRL 41.100

BRL 25.500
BRL 43.400
BRL 49.800

BRL 19.600
BRL 34.800
BRL 52.800

BRL 24.500
BRL 48.800
BRL 61.300

2005

1 quadr
2 quadr
3 quadr

BRL 27.900
BRL 39.700
BRL 46.500

BRL 31.500
BRL 50.100
BRL 53.300

BRL 27.000
BRL 47.000
BRL 61.500

BRL 32.900
BRL 59.200
BRL 68.900

2006

1 quadr
2 quadr
3 quadr

BRL 28.600
BRL 42.900
BRL 48.400

BRL 27.600
BRL 49.400
BRL 51.400

BRL 28.700
BRL 52.200
BRL 65.100

BRL 30.800
BRL 56.800
BRL 64.900

2007

1 quadr
2 quadr
3 quadr

BRL 28.000
BRL 43.674
BRL 53.000

BRL 33.300
BRL 54.182
BRL 59.439

BRL 30.200
BRL 52.514
BRL 71.100

BRL 35.600
BRL 62.053
BRL 71.347

2008

1 quadr
2 quadr
3 quadr

BRL 33.579
BRL 54.401
BRL 63.427

BRL 48.693
BRL 75.704
BRL 63.363

BRL 36.397
BRL 64.705
BRL 82.167

BRL 48.644
BRL 82.717
BRL 82.084

2009

1 quadr
2 quadr
3 quadr

BRL 17.000
BRL 25.000
BRL 42.661

BRL 22.376
BRL 26.538
BRL 42.443

BRL 18.988
BRL 26.000
BRL 48.755

BRL 22.971
BRL 24.203
BRL 40.582

2010

1 quadr
2 quadr
3 quadr

BRL 18.000
BRL 30.000
BRL 76.296

BRL 25.453
BRL 28.837
BRL 78.723

BRL 19.042
BRL 31.396
BRL 76.296

BRL 22.795
BRL 27.967
BRL 78.099

2011

1 quadr
2 quadr
3 quadr

BRL 23.000
BRL 40.000
BRL 91.760

BRL 41.200
BRL 68.338
BRL 93.035

BRL 22.900
BRL 39.973
BRL 91.760

BRL 40.700
BRL 68.694
BRL 93.614

2012

1 quadr
2 quadr
3 quadr

BRL 28.000
BRL 46.000
BRL
96.973

BRL 44.484
BRL 53.069
BRL 86.060

BRL 27.587
BRL 45.900
BRL
96.973

BRL 44.167
BRL 53.287
BRL 85.030

(57.666)1

(57.666)

14

2013

1 quadr
2 quadr
3 quadr

BRL 60.000
BRL
108.090

BRL 83.090
BRL 37.441
BRL 75.290

(73.036)
2014

1 quadr
2 quadr
3 quadr

BRL 83.090
BRL 60.070
BRL 37.308
BRL
108.090 BRL 74.746
(73.036)

BRL 28.000
BRL 63.000
BRL 116.072 (-

BRL 29.175
BRL 1.524
-BRL 45.669

BRL 27.689
BRL 63.215
BRL 116.072

BRL 27.985
BRL 0.356
-BRL 45.669

45.669)

(-20.472)

(-45.669)

-22.479

Fonte: Produo prpria com base em: Tesouro Nacional Relatrio de Avaliao do Cumprimento das Metas Fiscais

1 Com descontos do permitidos dos recursos do Programa de Acelerao do

Crescimento.

15

Referncias Bibliogrficas
GIAMBIAGI, Fbio. A Poltica Fiscal do Governo Lula em Perspectiva Histrica:
Qual o limite para o aumento do gasto pblico? IPEA, Planejamento e Poltica
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%2F%2Fwww.uberaba.mg.gov.br%2Fportal%2Facervo%2Forcamento
%2Fboletins
%2FO_Processo_orcamentario_na_LRF_instrumento_de_planejamento.pdf&ei=w
0mHVfPiDYbksATk_YDACw&usg=AFQjCNFX5uR3tZbH1xw3hHMAih2Mxl9Glw&sig
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16