Legislaturas reactivas y presidentes proactivos en Amrica Latina

Author(s): Gary W. Cox, Scott Morgenstern and Leandro Wolfson

Source: Desarrollo Econmico, Vol. 41, No. 163 (Oct. - Dec., 2001), pp. 373-393
Published by: Instituto de Desarrollo Econmico y Social
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/3456006 .
Accessed: 17/10/2013 09:55
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vol. 41, NW163 (octubre-diciembrede 2001)

DESARROLLO
ECONOMICO,

373

LEGISLATURAS REACTIVAS Y
PRESIDENTES PROACTIVOS
EN AMERICA LATINA*
GARY W. COX**y SCOTT MORGENSTERN***

Las legislaturasdemocrdticasse insertanen el procesode tomade decisiones

basicas:unamodalidad
porlacualdichaslegislaturas
generativa,
segOntresmodalidades
formany remuevengobiernosy, a su vez, que cargancon la responsabilidad
principal
de la tomade decisiones;unamodalidadproactiva,porla cual propiciany sancionan
sus propiaspropuestaslegislativas;
y unamodalidadreactiva,porla cualenmiendany/
o vetan las propuestasdel ejecutivo.Los parlamentoseuropeosson los principales
el congresode EstadosUnidosy las
ejemplosde legislaturasgenerativas/reactivas;
de
estados
son
de
En
los
norteamericanos
proactivas/reactivas.
legislaturas
camaras
Io
AmericaLatina,Iotipicoes que las legislaturasno puedanremoverde su cargo a los
presidentesque les disgustany carezcan de recursospara generarsus propias
propuestas.PorIotanto,no son nigenerativasniproactivas,sinomeramentereactivas.
Peroque las legislaturaslatinoamericanas
sean so6oreactivasno significaque
sean disfuncionales.
Aveces los presidentesde los paiseslatinoamericanos
dominanel
procesopoliticoy otrasveces hacenconcesionescomopartede su estrategiageneral
para lograrlo que desean. Aunquese siga considerandoal presidentecomo actor
centraldel universopoliticocivil,en teoriasu previsi6nde un (posible)veto legislativo
condicionala mayorpartede sus actos de gobierno.Inclusoen el caso del presidente
mAsautocrAtico,
su estrategia6ptimano consisteen simularque la legislatura
no existe
medidas
se
le
sino
en
de
reaccionar
manera
las
que
y proponer
antoje,
espasmodica
toda vez que la legislaturale niegasu consentimiento.
Laestrategiamas "econ6mica"
sera a menudoreunirlamayorcantidadde votosposiblesbasandosepuramenteen sus
meritos,y reservarotros activos, como los favores politicosmenudos [pork]y el
patronazgo[patronage],paraasegurarselos restantesvotos marginalesque pueda
necesitar.
Laversi6noriginal,con el titulo'LatinAmerica'sReactiveAssembliesand ProactivePresidents",
apareci6en
ComparativePolitics,33 (January2001), 171-89.DesarrolloEcon6mico agradece a los editores de dicha publicaci6n la autorizaci6nexclusivaotorgadaparala presenteversi6nen espafiol.
San Diego.
* Universityof California,
**"DukeUniversity,Dept.of PoliticalScience. [ E-mail:<smorgens@duke.edu>.]

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374

GARYW. COXY SCOTTMORGENSTERN

dentrodel marcode la teoriade la

Nuestroprop6sitoes explicarte6ricamente,
cuandoaplican
latinoamericanas
elecci6nracional,de qu6modooperanlas legislaturas
la modalidadnegociadora,en oposici6na la modalidadapatica,venal.Enprimerlugar,
digamosque la venerablenormade anticiparreaccionesprevisiblestornarelevantes
inclusoaquellasinstituciones
reactivas,comolas legislaturas
que son primordialmente
Ensegundolugar,en la medidaen que los presidentesde los paises
latinoamericanas.
las reaccionesde los legisladores,su
estdnpreviendocontinuamente
latinoamericanos
el
de
con
variarA
segOn tipo legislatura que se enfrenten.Entercerlugar,el
estrategia
proceso corrientede tomade decisionesen AmericaLatina(cuandono se tratade
momentosde crisis)constituyeun ejemplobienclarode juego de veto bilateral,que
entrelasdel presidencialismo
intermedias
presentaen muchosaspectoscaracteristicas
norteamericano
europeo.Parael desarrollode esta tematica
y las del parlamentarismo
nos apoyaremossobre todo en la experienciade cuatropaises latinoamericanos
laArgentina,
Brasil,Chiley M6xico.
importantes:

Reacciones previstase influenciade las legislaturasen Am6ricaLatina

sobrelas reaccionesprevistasexpresaunaideasimple:si
Laleyde CarlFriedrich
es capazde recompensarlas
las accionesde Xseransometidasa la revisi6nde Y,y
Xpreveay tomeen cuentaloque
buenasy castigarlas malas,entonceses probablequeeste
a los deseos de Y-y eso dependerade la
quiereY'. AunqueXno se ajusteen definitiva
magnitudde las posiblesrecompensasy castigos de Y con respectoa otrasconsideracionesque afectanla decisi6nde X-,de todosmodostomaraen cuentasu opinion.
en
Unaaplicaciondirectade esta ideasugiereque paratenerunpapelimportante
el proceso legislativono siemprese precisa poseer poderes proactivos,o sea, la
capacidad de promoverleyes y de fijarla agenda legislativa;la influenciatambien
puede provenirde la capacidadde condicionarlas propuestasdel ejecutivoo de
de laslegislaturas
anularlas.
Estascapacidadesreactivas,
queparecensercaracteristicas
Si le parece
cuenta.
en
a
los
Ilevan
latinoamericanas,
que
presidenteslas tengan
demasiadoonerosodispensarsuficientesfavoresmenudoscomo paracomprartodos
suficientecomoparacomprara todoslos legisladores,
losvotos,o ejercerunpatronazgo
o invertir
suficientedinerocomoparacomprarlaelecci6n,y si tambienimplicapara61un
altocosto gobernarpordecreto,entonces,aunlos presidentesautoritarios
procurara'n
Ilegara algOnacuerdocon la legislatura.
latinoamericanas
evidenciasde quelaslegislaturas
Creemosqueexistensuficientes
veces
a
el
en
sustancial
en
el
forma
decisorio,
procura
presidente
pues
proceso
influyen
gobernarcon la legislaturaen vez de eludirla.Estose tornamas claroen Chile,y lo
examinaremoscon mayordetenimientocuando nos ocupemos del tercerpuntode
nuestratematica.Por ahorabastarAdar algunosejemploscorrespondientesa dos
a las preferenciasde los
paises en que la previsiondel presidentey su acomodamiento
Mexico.
Brasil
improbables:
parecer
y
podrian
legisladores
Brasilcobr6famade tenerpresidentesque gobiernanpordecreto.Sinembargo,
Ames pone de relieve que la legislatura cumple alli un papel instrumentalen la
1963.
AnEmpiricalTheoryof Politics,NuevaYork,McGraw-Hill,
Manand HisGovernment:
C1arlJ. FRIEDRICH:

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Y PRESIDENTES
PROACTIVOS
EN AMERICA
LATINA
REACTIVAS
LEGISLATURAS

375

de la agenda presidencial.Luegode un extensoestudio,comprob6que

confirmaci6n
casi ningunapropuestadel ejecutivoqueda intactaa su paso porel congreso,y que
muchasson rechazadas2.
Lalegislatura
mexicanano Ilev6a cabo virtualmente
ningunintentode legislarpor
su cuentaantesde 1994nicumpli6tampocounpapelmuyactivoen cuantoa modificar
Noobstante,cuandoZedillolleg6
(nodigamosrechazar)las propuestaspresidenciales.
a la presidencia,le concedi6unaautonomia
que nohabiaconocidodesde lafundaci6n
del PartidoNacionalRevolucionario
(PNR,antecesordel PRI)en 19293.Lasfacultades
formalesde la legislatura
nose modificaron,
perosu situaci6npoliticacambi6de manera
considerable.Consecuentemente,
a 1994reformulo
su estructura
lalegislatura
posterior
de liderazgoy tuvo una participaci6n
en la creaci6nde la nueva ley de
importante
seguridadsocial,el impuestoal valoragregado,la relaci6ncon los rebeldeszapatistas
e inclusoel presupuestodiscrecional"secreto"
del presidente4.Y lo que es aun mAs
en el prestupuesto
aprobadoen diciembrede 1997lapresi6nlegislativaoblig6
llamativo,
al ejecutivoa duplicaraproximadamente
los fondosdestinadosa las transferencias
a
gobiernosestadualesy municipales.
Legislaturas reactivas y presidentes proactivos:
variaciones latinoamericanas sobre el tema
En este articulonos centraremosen las variacionesque se dan dentrode una
reactivas.Laslegislaturas
ampliacategoriade legislaturas
y presidenteslatinoamericanos
participande una manerau otra en una subfamiliaespecifica de juegos de veto
bilaterales.Enlosjuegosde esta subfamilia,
el procesodecisorioes asimetrico,en tanto
en
cuanto
la
de
el
los
(en mayoria
casos) presidentees el Onicoque proponemedidas.
y
los
en
Generalmente, movimientos el procesode sanci6nde leyes siguenia secuencia
siguiente:primero,el presidenteeleva uno o mas proyectosde ley; segundo, la
legislaturaacepta,enmiendao rechazadichaspropuestas;tercero,si la legislaturaha
enmendadoo rechazado(algunasde) sus propuestas,el presidentepuede negociar
con ella,adoptarunamedidaunilateral
o tratarde socavarla capacidadde la legislatura
vetar
tales
Cuando
decimos
para
propuestas.
queremossignificarque el
"negociar",
hace
efectivas
de
las
medidas
concesiones
presidente
respecto
propuestasa finde
votosmediantelosfavores
o de "comprar"
granjearsela buenavoluntadde la legislatura
menudos y el patronazgo.Cuandodecimos que "adoptauna medida unilateral",
de la burocracia
o apela
queremossignificarque emitedecretos,recurrea la autoridad
a mecanismosde decisi6nunilaterales
conel objetode implementar
en lamayormedida
posiblelas politicasque desea. Cuandodecimosque "socava"la capacidadde acci6n
independientede la legislatura,queremossignificarque procuraya sea ganar la
la carrera
pr6ximaeleccionlegislativa(pormedioshonestoso deshonestos)o controlar
politicade los integrantesde la legislatura.
2 Barry AMES:"A Theory of Legislative Parties in Brazil", en Scott MORGENSTERNBenito NACIF
(eds.):
y

LegislativePoliticsin LatinAmerica,Cambridge,CambridgeUniversityPress, en prensa.

MexicanPoliticsin Transition:
TheBreakdownof a One-Party-Dominant
3 WayneA. CORNELIUS:
Regime,La
Jolla,CenterforU.S.-MexicanStudies, 1996.
4 BenitoNACIF:
Partiesin the MexicanChamberof Deputies",en MORGENSTERN
(eds.).
"Legislative
y NACIF

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376

GARYW. COXY SCOTTMORGENSTERN

En el siguienteandlisissimplificaremos
las cosas imaginandoque el presidente
una
cuatro
modalidades
de
de
de
acci6n
lalegislatura
prev6
y, a la luzde las reacciones
probablesde esta frentea sus iniciativas,
adoptala estrategia6ptima.Concretamente,
el presidentepreveraque la mayorialegislativasera (a) recalcitrante,
(b) negociadora,
recalcitrante
Unamayoria
o (d)subordinada.
(unescaso porcentaje
(c) parroquial-venal
de los legisladoresapoyanal presidente)rechazaraen esencia todas las propuestas
(unaltisimoporcentajede
que mas le interesanal presidente.Unamayoriasubordinada
los legisladoresestan en deuda con el presidente)acepta en esencia cualquier
propuestaque le haga el presidente.Entreestos dos extremos,el presidentepuede
enfrentarsecon dos tiposde legislaturasmas o menosmanejables:una que le exige
tenervoz y votoen ia discusionde las decisiones(mayorianegociadora)y otraque esta
dispuestaa hacerconcesionesen materiade politicasp'blicas a cambiode favores
menudos u otros beneficios(mayoriaparroquial-venal).
Segon cual sea el tipo de
legislaturaque el presidenteprev6 tener,adoptaradistintasestrategiasy utilizara
esas estrategias.Valedecir,la
diferentesfacultadesinstitucionales
parainstrumentar
variaran
con
el
de
tactica
la
tipo
legislatura.
estrategiay
Lasdos condicionesprincipalesparaque unalegislaturasea de uno u otrotipo
de legisladores
sonel porcentaje
de legisladoresqueapoyanalpresidente
y el porcentaje
de interesesfundamentalmente
parroquiales
(quienesconcibenque su carrerapolitica
continuaraen el pianolocaly que su obligaci6nconsiste sobretodo en protegerlas
locales).Entendemosque estas dos variablesson factoresexogenos o
prerrogativas
que el presidenteno puede modificaren el cortoplazo pero que
predeterminados,
antelas iniciativas
presidenciales.No
gravitanen la probablereacci6nde lalegislatura
estamosdiciendoque, unavez elegidoslos miembrosde la legislatura
y establecidos
es undato
estos porcentajes,ellanuncavariarasu estrategia;peroel tipode legislatura
suficientemente
valiososobresu accionarprobableparaque el presidenteact e como
un "dirigente
que propongamedidasa la legislaturacon una clara
tipoStackleberg",
idea y previsi6nde la reacci6nprobablede esta5.
Los dos tipos extremosde legislaturas,la recalcitrante
y la subordinada,son
facilmenteexplicablespor las variacionesen el nivelde adhesion u oposici6nal
a otra
presidente,peroaporque motivounalegislatura
pasariade unaactitudparroquial
mas orientadaporconsideracionesnacionales?
Una parteimportante
de la respuestaesta dada porlas variablesambiciones
politicasde los legisladores.EnMexico,laArgentina
y Brasil(dondefueronreelectosen
de loslegisladores),los miembros
eleccionesrecientesel 0,20 y35 %,respectivamente,
lo que puedany salircorriendo6.
Loslegisladorescon
de la legislatura
aspirana agarrar
sensiblesa los presidentes(u otros
un bajoindicede reeleccionson particularmente
funcionarios)
que controlanlos recursosque dichoslegisladoresnecesitanparaforrar
a quienes los han
su bolsillo,mejorarsus perspectivaspoliticasfuturaso retribuir
patrocinado.Por el contrario,los legisladoresque vislumbranpara si una carrera
sonreelegidosalrededor
(p.ej.,en Chile,dondenormalmente
legislativamasprolongada
Game Theory,Cambridge,Mass.,MITPress, 1991. El"equilibrio
5 VerDrewFUDENBERG
tipo
y Jean TIROLE:
Stackleberg"es un concepto de la teoriade los juegos tomadodel estudiode los duopolios:luego del movimiento
iniciadopor unaempresa, la otrareaccionacon un cabal conocimientode lo que hizo la anterior.
6 Paramts informaci6n
Politicsin Latin
sobre los indices de reelecci6n,ver ScottMORGENSTERN:
"Legislative
America",en ScottMORGENSTERN
(eds.).
y BenitoNACIF

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ENAMERICA
LATINA
REACTIVAS
YPRESIDENTES
PROACTIVOS
LEGISLATURAS

377

del 70 %de los miembrosde lacamarabajay un 10-15%se presentaparaocuparuna

banca de senador)les preocuparAn
tambienlos resultadosde las medidaspropuestas
porel gobierno(sindespreciarlos beneficioselectoralesde la politicade favoresmenudadoquelaselecciones
electoralista;
puedetenerunamotivacion
dos).Estapreocupaci6n
de
los candidatoscon los
torno
una
de
caracteristicas
en
combinaci6n
de
las
giran
resultadosde las medidasde gobierno,los legisladoresinteresadosen ser reelegidos
en el procesodecisoriode las politicasptblicas7.
tenderana quererinvolucrarse
Otravariableque influyeen que una legislaturasea parroquialo este mas
Lospartidosde ideologia
interesadaen las politicaspOblicases la ideologiapartidaria.
fuerte
menosvenales que una heterog6neacoalici6nde politicosen busca de
seran
caracteristicas
enestecaso lospartidos
chilenospresentan
fama,podery fortuna.
Tambien
losdos presidenteschilenosposterioresa ladictadura
distintivas.
Enel centro-izquierda,
de Pinochetgozarondelapoyode unacoalici6nformadaprecisamentesobrela base de
la fuerteoposici6na este. Porotrolado, la derechachilenaesta muyasociada con
Pinochety su regimen.Uno de los dos principalespartidosderechistas,la UDI,es
intensamenteideoldgico.Muchosde sus legisladoresfueronintendentesduranteel
r6gimende Pinochet,y algunosfueroniniciadosen la politicade la manode undirigente
furiosamente
comofue JaimeGuzman.Es raroque miembrosde la UDI
anticomunista,
cedanen sus posicionesrespectode algunacuestionde gobiernodecisivaa cambiode
que se construyaotropuenteen su distrito.
Encontrastecon ello,en la Argentina
y Brasillos presidentesno cuentancon el
apoyo ni enfrentanla oposici6nde partidosorganicoscon esa fuerzaideol6gica.En
ningunode estos paises hay un partidoo grupode partidosque haya ganado sus
credencialesesgrimiendoel estandarteantiautoritario,
y en Brasilel Onicopartido
clasistasignificativo
es el Partidode losTrabajadores,
que en la actualidadsolo tieneel
losperonistastenianraicesideol6gicas
11 %de las bancaslegislativas8.
EnlaArgentina,
derivadasde su historiapopulista,peroMenemacab6 con ese legado.
La oscilaci6n fundamental
es el uso cambianteque
Laoscilaci6nfundamental
de la politicalatinoamericana
o de otraindolecomo respuesta
hace el presidentede sus facultadesconstitucionales
a los cambios en el apoyo previstode la legislatura.En AmericaLatina,el poder
que los presidentes
ejecutivotieneporlo comOnmas capacidadde decisi6nunilateral
norteamericanos
o primerosministros
europeos,si bienocupaunaposici6nintermedia

en lo tocante a su injerenciaen el proceso legislativo.Esta especifica combinaci6n de

capacidades institucionales,a lo largo de dos dimensiones separadas, produce una
clara oscilaci6n en la estrategiade la presidencia,frenteal tipo de legislaturaa la que se

entreel recursoa suspoderesunilaterales

confronta,
y el recursoa sus poderesintegrativos.
El uso cambiantede los poderes unilaterales
Una de las maneras en que los presidentes cambian su estrategia se vincula con

entendemos
sus poderes de decisi6nunilateral.
Por"poderesde decisi6nunilateral"
7 GaryW. Cox y MathewD. McCUBBINS:
LegislativeLeviathan:PartyGovernmentin the House, Berkeley,
Universityof CaliforniaPress, 1993.
8 Existenotrosvariospartidosizquierdistaspequerios,ningunode los cuales alcanzaa reunirel 10 %de las
bancas legislativas.

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378

GARYW. COXY SCOTTMORGENSTERN

son aquellos
algo parecidoa lo que Careyy Shugartdenominan"poderesproactivos":
concurrencia
sin
de
utilizarse
modificar
medidas
la
las
pueden
para
poderesque
gobierno
Losejemplosmdsclarosson los decretosconstitucionales;
de la legislatura9.
perootras
clases de decretos,la sanci6nde normaslegales y aunlos vetos puedenaplicarsea
unanuevamedidade gobierno'0.
veces paralograrinstaurar
mdsd6bil,es tipicoque recurracon mayor
Cuandounpresidentees politicamente
mAsfuerte,
en cambio,cuandoes politicamente
frecuenciaa estos poderesunilaterales;
tomandoen consideraci6nlos
lo harAcon menorfrecuencia'1.Estopuede ilustrarse
erael mAs
regimenesde Collorde Melo,Menem,Freiy Salinas.Collor,que politicamente
de la
constitucionales
facultades
el
hasta
extrem6
de
todos
las
ellos,
iimite
debil
presidenciade Brasil.Menemteniael apoyodel mayorpartidopoliticode la Argentina,
perohabiendocambiadode posici6nen variascuestionescrucialesnopudocontarcon
su apoyo permanente.Tambienel llev6 al limitelas facultadesque le otorgabala
constitucion,y solo procur6obtenerel suficienteapoyolegislativoparaevitarque sus
decretosfueraninvalidados.
Frei,quecont6con unamayorianegociadoraen lacamara
en lacamaraalta,eludi6todouso polemicode sus
importante
bajachilenay unaminoria
de
decisi6n
Salinas,
unilaterales,
que eranporciertoconsiderables.PorOltimo,
poderes
anos de un regimenpoliticomonopartidista,
en
los
podia
Oltimos
que presidi6Mexico
sancionartodas las normaslegalesque se le antojasen-en la medidaen que todaslas
fuerzasinternasdel PRIestuviesenbienalineadas-y porende no necesitOecharmano
utilizadosporlos presidentesen
unilaterales
de los decretos,vetosy otrosinstrumentos
Todopodiamanejarsefuerade la escena, y los
sistemaspoliticosmAscompetitivos.
formalesnoeransinounaratificaci6n
proformade decisionesadoptadas
procedimientos
en otraparte.
La16gicasubyacentede este usocadavez menorde lasfacultadesconstitucionales
formalesa medidaque aumentael apoyo legislativocon que cuenta un presidente
en tresnivelesde apoyo
puedeentendersemejorsi se analizala estrategiapresidencial
una
enfrenta
de la legislatura:
legislativahostil),medio(tiene
mayoria
debil(elpresidente
Si el
una mayorianegociadora)y fuerte(tieneunamayorianumerosay subordinada).
tendra
no
a
menudo
en
hostil
una
la
posibilidades
enfrenta
legislatura,
presidente
mayoria
sus objetivosde gobiernoa trav6sde las normaslegales. En tales
de instrumentar
casos, su Cnicorecursosera tomarlas medidas unilateralesque pueda, tal vez
constitucionalmente
a trav6sde procedimientos
de sus atribuciones
loslimites"
"ampliando
unamayorianegociadoratalvez !ogrela
discutibles.Encambio,si tieneen la legislatura
sanci6nde las normaslegales que le interesancon ayudade clausulasespeciales de
paraconsolidarel apoyo
emergencia,la astutaadjudicaci6nde cargos ministeriales
menudos.Dadoque las
favores
de
distribucion
una
con
generosa
legislativoy tambien
OuttheTanksor FillingOutthe Forms",en JohnM.CAREY
y
"Calling
y MatthewS. SHUGART:
9 JohnM.CAREY
MatthewS. SHUGART
Cambridge,CambridgeUniversityPress, 1998.
(eds.): ExecutiveDecree Authority,
10En la Argentina,porejemplo,el presidentepuede emitirdecretos que el congreso s6lo
est&habilitadoa
invalidarproponiendola sanci6nde una ley, y estas mismaspropuestasestAnsujetasal proceso de veto habitual.
Ambrica
1 VariosautoreshanenunciadoargumentossimilaressobreAm6ricaLatinay EstadosUnidos.Para
Relationsin Argentina",en
"Oficialistasand Diputados:Executive-Legislative
Latina,ver Ana MariaMUSTAPIC:
CabinetFormation
"OfPresidents,Parties,and Ministers:
MORGENSTERN
(eds.); OctavioAMORIM-NETO:
y BenitoNACIF
San Diego,
of California,
underSeparationof Powers",tesis de doctorado,University
and LegislativeDecision-making
1998. ParaEstados Unidos,ver GaryCox y SamuelKERNELL
(eds.): ThePoliticsof DividedGovernment,Boulder,
TheSemi-SovereignPresidency,Boulder,WestviewPress, 1994.
WestviewPress, 1991;CharlesTIEFER:

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REACTIVAS
Y PRESIDENTES
PROACTIVOS
LEGISLATURAS
EN AMERICA
LATINA

379

una
normaslegales permitenanulardecretosconflictivos,
son mAsdificilesde suprimir
vez sancionadas,y son instrumentos
constitucionalesmAs s61lidos;un presidente
fuertepreferir.habitualmente
sancionarleyes antesque emitirdecretos.
politicamente
estAnlos presidentes-como los de M6xicoy TaiwAn
hastahace poco- que
PorQltimo,
cuentancon una mayorialegislativaampliay subordinada.Lohabituales que estos
presidentes-quienes perduranduranteun periodoprolongados61oen los regimenes
autoritariospreveanque sern aprobadastodaslas normaslegalesque ellos desean
a vetosnidecretos.De vez en cuandopuede
y, porconsiguiente,no necesitanrecurrir
resultarlesconvenienteempleardecretoso las facultadesadministrativas
que poseen
en lugarde las normaslegales,peroal haceresta opci6nno est'n forzadosporlafalta
de apoyolegislativo.Losdesafiosque pone la separaci6nde los poderespuedenser
se funda
superadosgraciasa la fortalezapoliticade los presidentes,que normalmente
en su capacidadde controlar
la selecci6ny elecci6nde candidatosa legisladores,de
distribuir
en sus perspectivaspoliticasunavez
favoresmenudosentreestos y de influir
sus
bancas.
que dejen
El uso cambiantede los poderes integrativos
EnAmericaLatina,los presidentesnose limitan
alusode sus poderesunilaterales.
recurrena otrospoderes,como los decretosde necesidady urgenciay la
Tambien de
en primerapersonaal
que puedenayudarlosa incorporarse
designaci6n ministros,
procesolegislativo.Comose explicamasadelante,estos poderesintegrativos
permiten
al presidentefijarla agenda no s61oenviandopropuestasal congreso,sino tambien
ciertosproyectosdentrode los procedimientos
internosdel congreso o
priorizando
reforzandoa determinadosaliadosen la legislatura.El uso de estas capacidades
conlalegislatura
de modoquese vuelvanefectivasresponde
potencialesde integraci6n
a las variacionesquesufreel apoyobrindadoporlalegislatura
alpresidentede unmodo
exactamenteopuestoal antesindicadoparalos poderesunilaterales:
dichouso es mAs
frecuentecuantomas fuertesea politicamente
el presidente,menosfrecuentecuanto
mas d6bilsea. Dadoque esta dimensi6nde las facultadesdel presidenteen Am6rica
Latinaha recibidomenosatenci6n,nos volveremosa referir
a ellasmas adelante2.
Pruebas de que el uso de las facultadespresidenciales varia segun el apoyo
legislativo
Una gran cantidadde estudiosde casos sobre AmericaLatinahan permitido
reunirpruebasde que en esta regi6nlos presidentesvariansu estrategiade acuerdo
con las perspectivasde apoyo legislativoy con sus facultadesinstitucionales.
Los
mejoresdatossistematicoscon que se cuentaen la actualidadson los proporcionados
en su estudiode 75 gabinetesdesignadospor57 presidentesde diez
porAmorim-Neto
en el periodo1946-1995.Segon este estudio,los presidentes
paises latinoamericanos
que optan por alcanzarsus objetivosde politicapor la via de las normaslegales
procuranhaceresto posibledesignandolideresde partidocapaces de consolidarel
apoyo de la legislatura.Encontraste,quienespretendengobernarpordecretosuelen
ha
Ilenarsus gabinetesde amigosy de tecn6cratas.Entreotrascosas, Amorim-Neto
comprobadoque el porcentajede ministroscon origen partidarioen el gabinete
12Se hallarcunaexcepci6n en Amorim-Neto.

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380

GARYW. COXY SCOTTMORGENSTERN

aumentaproporcionalmente
alporcentaje
de bancasquetieneel partidoen lalegislatura
a la capacidaddel presidenteparagobernarpor
proporcional
y en formainversamente
decreto.Enotraspalabras,es mAsprobableque los presidentesque tienenun mayor
paraadoptaruna
apoyo politicoen la legislaturay menos facultadesinstitucionales
en lugarde eludirla.
procurengobernarjuntocon la iegislatura
estrategiaunilateral
Una tipologiade presidentesy de legislaturas
Ensintesis,el nivelde apoyoquetengael presidenteen la legislaturaejerceraun
en su estrategiageneralde gobierno,decidiendosi
efecto
implementar
gran
procurar,juntocon la
sus objetivosprincipalmente
a trav6sde las normaslegales (gobernar
A su vez, esta decisi6n
o porotrasvias(gobernareludiendoa la legislatura).
legislatura)
de esfuerzoslegislativos
Optima
y nolegislativos
estrategicageneralsobrelacombinacion
en
tactica
el
en
los
adoptadapor presidente,
poderesque resuelveempleary
influye la
en su manerade utilizarlos.
Estastacticasson influidas,asimismo,por las facultades
delpresidente,porlocualpresidentes
en circunstancias
institucionales
quese encuentran
similarespuedensertantoimperiales
comoimpotentes
lodemostraria
-como
infra)
(vease
unacomparaci6nentreMitterrand
y Collorde Melo.
de laslegislaturas
Loscuatroadjetivos
paradesignarlasmodalidades
yaintroducidos
(recalcitrantes,
negociadoras,parroquiales-venales
y subordinadas),y que son muy
utilizadosen las descripcionesde las legislaturasde AmericaLatinay de Americadel
Norte,resumenc6mocambiala estrategiay la tActicadel presidentesegun el nivelde
apoyolegislativoque prev6obtener.Resultaclaroque antecualesquierade estos tipos
de legislaturas,
el presidentetieneunarespuestaOptima;
de ahique a esos cuatroadjelas
les
tivospara legislaturas acoplemoscuatroadjetivosparadesignara los respectivos
presidentes.Enprimertermino,si el presidentecree que la legislaturaes recalcitrante
-que rechazarala mayoriade sus propuestasy se negaraa hacerconcesiones-, su
mejorestrategia(suponiendoque cuentecon poderesde decisiOnunilateral)
en buscar la manerade sortearel veto de la legislaturarecurriendo
a susconsistira.
poderes
A unpresidentede estas caracteristicas
unilaterales.
Ilamamos
"imperial"
(y si carece
Io
de talescapacidadesdecimosque es "impotente").
Enel otroextremode laescala, si el
le esta subordinada
presidentepiensaquelalegislatura
-que aceptar lamayoriade sus
propuestassin necesidad de negociar-,su mejorestrategiaconsiste en dictarlas
Elterceroy cuartotipo
condiciones.Estamosentoncesanteunpresidente"dominante".
con mayoriaslegislativasnegociadorasy en el cursode su
de presidentesse enfrentan
acci6nde gobiernonegociancon talesactoreslegislativos.Eneste caso, los dos tipos
de presidentese diferencian
porloqueofrecena los legisladoresa cambiode su apoyo
Estoes, ambostiposson unafuncionde la frecuenciacon que el presidenteutilizasus
elementosde negociaci6nfundamentales:
retribuciones
(favoresmenudos
particularistas
con cargosptiblicos(carterasministeriales),
concesiones
y patronazgo),retribuciones
en materiade politicasde gobiernoy fijacionde la agenda.
Si el presidentecompruebaque su mejorrespuestaa unadeterminada
legislatura
es comprarel apoyode esta mediantefavoresmenudosy patronazgo,es porqueesta
frentea unalegislatura
venalo parroquial.
Talvez debidoatbrevehorizonte
temporalde
sus integrantes(bajos indices de reelecci6n) o a que su carrerapoliticareflejasu exito
en la obtenci6n de favores menudos, estas legislaturas son partidariasde que el
presidente juegue un papel central, orientandola politica nacional y asumiendo las

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Y PRESIDENTES
PROACTIVOS
EN AMERICA
LEGISLATURAS
REACTIVAS
LATINA

381

A cambiode sus retribuciones

es
consecuentes responsabilidades13.
particularistas,
de suponerque estas legislaturasle
al presidenteuna ampliaautoridad
conceder.n
para resolversobre los asuntosde gobierno
por decreto(mas a la manerade una
de
una
de
sus
poderes)y que,porsu parte,auspicienpocas
delegaci6n
abdicaci6nque
iniciativasimportantes.
en el
Vamosa Ilamar
negociadorasa aquellasque estAninvolucradas
legislaturas
proceso de ta politicanacional-en el sentidode que el presidenteencabeza una
coalicionque incluyea los legisladores,procurainstrumentar
normaslegalesa travesde
esta coalici6n,y disenaunaestrategiaparasancionardichasnormasen consultacon
sus aliadosde la legislatura-.Su factorcomplementario,
el presidente"coalicional",
a finde cerrartratativas,pero
asimismoa retribuciones
puede recurrir
particularistas
distribuirA
votos necesariosy no como
favoresmenudoss61oparaobtenerlos Oltimos
t6cnicafundamental
de negociacion.Enverdad,lo que hace el presidentecoalicional
es recurrira sus otros tres elementosde negociaci6n,todos los cuales Ilevana la
en la tomaefectivade las decisiones de
legislaturaa involucrarse
mas intimamente
gobierno.En primerlugar,las concesionesen materiade politicasde gobiernoque
vinculanen mayormedidaa la legislatura
con el procesode tomade decisionesa nivel
de las carteras
nacional;a su vez, Io mismose lograigualmentecon la distribucion
ministeriales
entrelos dirigentesdel partido(cargosque no traenconsigosolamentela
influenciasobrelos favoresmenudos)y con la fijaci6nde la agendalegislativa(sobrela
en mejorescondicionesde controlarla
que el presidentetiene influenciapero
eficazmentesi cuentacon la ayudade losestA,
legisladores).
del ejecutivoy el
Elcuadro1 muestralos cuatroparesde tiposcorrespondientes
dominante/
imperial/recalcitrante,
nacional/parroquial,
coalicional/negociadora,
legislativo:
subordinada14.Todo presidente imperialtiene como antagonista un congreso
su renuenciaprevistao efectivaa apoyarlas iniciativasdel presidente
recalcitrante;
hace que este deba usarsus poderesunilaterales.
Todopresidentedominantetieneun
de sus politicas,tipicamente
queaceptacondocilidadlamayoria
congresosubordinado
porqueel presidentehaestablecidode antemanosu dominiopoliticosobreel congreso
medianteel controlde los candidatos,las eleccioneso las carreraspoliticasposteriores
a los cargos legislativos.Por Oltimo,si el presidentesupone que la legislaturaes
negociadora,su estrategia6ptimadependerade cuales sean los mecanismosde
negociacionma~spropiciospara el. Si puede posicionarsemejorrecurriendoa su
al proceso de sanci6nde las leyes, serAun presidente
capacidad de incorporarse
favoresmenudosy
coalicional;si lo que persiguenlos legisladoresson principalmente
el presidentepuede "comprar"
el apoyo a sus medidasde gobierno,tendrAuna
en contrastecon el parroquialismo
orientaci6nnacional15,
y la venalidaddel congreso.
13 MatthewSHUGART:
"TheInverseRelationshipbetween PartyStrengthand ExecutiveStrength",British
Journalof PoliticalScience, vol. 28, enero de 1998, pgs. 1-29.
14Hemosexcluidode estas consideracionesal presidenteimpotente.
15Loanteriortiendea sugerirestrategiasy respuestas6ptimasallidondeexistentipospurosde legislaturas
y de presidentes.A finde establecerlos puntosde equilibrio,deberiamostomaren cuentavariablestales como la
o integrativadel presidente,la preferenciade 6ste porunaacci6n rapida
gama de capacidades de acci6n unilateral
y no por la negociaci6nentrelas distintasramas,los efectos del sistemade partidosen ia capacidad y voluntad
negociadorade la legislatura,y el poderde que est&dotadaesta 61timasegonla constituci6n.MatthewS. SHUGART
theTermsof theDebate",en Scott
and DemocracyinLatinAmerica:Rethinking
"Presidentialism
y Scott MAINWARING:
and DemocracyinLatinAmerica,Cambridge,Cambridge
MAINWARING
(eds.): Presidentialism
y MatthewS. SHUGART
op. cit. AdemBs, los legisladores tienen variados intereses en
University Press, 1997; ver tambi6n MORGENSTERN,

diferentes cuestiones de gobierno. Por ejemplo, Allende enfrent6en Chile una legislaturapermanentemente
recalcitrantey porende adopt6unaUnicaestrategiaa lo largode su (interrumpido)
mandato,en tantoque otrosjefes
de Estadoenfrentanlegislaturasmenos recalcitrantesy sus estrategiasvarianen consecuencia.

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382

GARY
W.COX
YSCOTT
MORGENSTERN

1
CUADRO
Estrategiaspresidencialesy legislativas
Estrategias
presidenclales

Estrategias
Rechazo

Negociaci6n

legislativas
Demandade

Aceptaci6n

retribuci6n

medidas
Adoptar
unilaterales

Presidente
imperial,

legislatura
recalcitrante
Negociar

Retribuir

Presidente
coalicional,
legislatura
negociadora
Presidente

nacional,
legislatura
parroquial
o venal
Dictaminar

Presidente
dominante,
legislatura
subordinada

La amplitud de la oscilaci6n de la estrategia presidencial

Los sistemas presidencialeslatinoamericanosse diferenciandel modelo norteamericano, no por la existencia de una oscilacion en la estrategiay la tactica presidenciales

como la que hemos descripto,sino mas bienporla amplitudde dichaoscilaci6n.La

de lospresidenteslatinoamericanos
tienenmayorespoderesde acci6nunilateral,
mayoria
el trdmite
mayorescapacidadespara"penetrar"
legislativointernode los congresosy un
Estacombinaci6n
apoyo politicomAsvariableque sus equivalentesnorteamericanos.
de unapoyolegislativomAsvariablecon unainstituci6n
presidencialmAsfuerte(en dos
de la gama de
dimensiones)ha alejadoa muchas presidenciaslatinoamericanas
limitadaque se handadoen EstadosUnidos.
experienciascomparativamente
danorigenen AmericaLatinaa una
Haytreselementosclavesque,en su conjunto,
modalidadde acci6npresidencialde mayoramplitudde oscilaci6n.Estaaumenta,por
cierto,si se incluyenlas variacionesentre paises, que van desde las presidencias
dominantesde Mexico,pasando por las coalicionalesde Uruguayy Chile, a las
Brasily PeruO.
imperialesde la Argentina,
AdemAs,dentrode muchosde estos sistemas
politicostambi6nes mayorla amplitudde oscilaci6n.EnChile,porejemplo,Allendese
aproxim6mAsa la dimensi6nimperial
que Nixono Reaganen EstadosUnidos,en tanto
que Aylwiny Freise aproximaronmas a la dimensi6ncoalicionalque Wilson.
Si se exceptOa a M6xico,en el hemisferiooccidental la oscilaci6n se da principalmente entre las presidencias imperialesy coalicionales, por lo cual nos centraremosen

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Y PRESIDENTES
LEGISLATURAS
REACTIVAS
PROACTIVOS
ENAMERICA
LATINA

383

estos tipos.Comenzaremos
del apoyolegislativoal
porexaminarla mayorvariabilidad
presidente,quees el "motor"
que impulsalasvariacionesen laestrategiade este Oltimo.
institucionales
a que nos
Luegopasaremosa considerarlas dos clases de limitaciones
hemos referido,las vinculadasa la capacidaddel presidenteparainmiscuirseen el
procesolegislativoy las vinculadasa su poderde acci6nunilateral.
Variabilidad
del apoyo legislativoal presidente
Enel cuadro2 se observanalgunosindiciosde quelospresidenteslatinoamericanos
enfrentanun apoyo legislativomAsvariableque sus colegas de EstadosUnidos.El
cuadro2 se basa principalmente
en latentativa
Ilevadaa cabo porDehezade identificar
las coalicionesque apoyarona cada presidenteen variospaises latinoamericanos16.
casos las cifrasofrecidasporesta autorason cuestionables,
Aunqueen determinados
su trabajopareceserel mejory el massistemAtico
de todosa losquepuedeaccederse17
Enseis de los nuevepaises latinoamericanos
que abarcael cuadro,el mAximo
apoyo
legislativoal presidente(en el periodoque va de la decada de 1950a la de 1990)es
halladoen EstadosUnidos;en sietede los nueve,el apoyominimo
mayorque el
es menorquem,.ximo
el minimode EstadosUnidos;y en ocho de los nueve,el desvioestAndar
del apoyo legislativoal presidentees mayorque en EstadosUnidos.Asi pues, en la
mayoriade los paises de AmericaLatinael apoyolegislativoal presidentepresentauna
variacionmAsampliaque en EstadosUnidos.
CUADRO2

Variacionesen el apoyo legislativoal presidente,

d6cada de 1950 - d6cada de 1990

Pais

Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Ecuador
Estados Unidos
Francia*
Pero
Uruguay
Venezuela

Apoyo promedio
al presidente
(Node perfodos)
50,64
49,60
69,10
42,35
72,33
32,10
50,66
55,5
41,37
56,90
53,71

(15)
(14)
(15)
(14)
(15)
(16)
(27)
(8)
(7)
(7)
(13)

Desvio estfndar
del apoyo al
presidente
8,56
21,43
17,40
11,87
16,95
16,18
9,92
10,31
16,71
14,74
23,18

Apoyo mfnimo
al presidente en la
cAmarabaja
35,9
22,3
33,0
15,6
49,2
01,4
36,3
38,0
17,7
41,4
12,6

(Illia)
(Siles Zuazo)
(Collor)
(Frei)
(Barco)
Hurtado)
(Reagan)
(Mitterrand)
(Fujimori)
(Sanguinetti)
(Caldera)

Apoyo maximo
al presidente en la
cbmara baja
71,1
85,9
92,7
58,7
99,4
52,0
67,8
74,0
60,3
80,3
95,7

(Frondizi)
(Paz Estensoro)
(Quadros)
(Frei)
(Betancur)
(Arosemena)
(Johnson)
(Pompidou)
(BelaOnde)
(Bordaberry)
(Prez)

Fuentes:DEHEZA,
1997;StatisticalAbstractof the US, 1997;HistoricalStatistics.
16 Grace Ivana DEHEZA:
Gobiernosde coalici6nen el sistema presidencial:Am6ricadel Sur, Florencia,
EuropeanUniversityInstitute,1997.
17Porejemplo,el 99 %obtenidoporBelisarioBetancuren Colombia
implicaque los dos partidosprincipales
le dieroncierto apoyo, pero deja de lado la faltade disciplinapartidariay la intensa rivalidadentre los partidos
el 41 %de apoyoa JulioMariaSanguinettien Uruguay
(Betancurtriunf6con s6lo el 47 %de los votos).Andlogamente,
es una cifra sobreestimada,ya que con frecuenciaciertos sectores de su propiopartidole restaronapoyo. Sin
embargo,las cifrasde Deheza corroborannuestrahip6tesisde los poderes cambiantes,ya que esta autoradivide
los mandatospresidencialesen periodosy muestrac6mo fue cambiandoel apoyo a un mismopresidente.

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384

GARYW. COXY SCOTTMORGENSTERN

Teniendoen cuentael cuadro1, se apreciaque la variaci6nde los paises latinoamericanosen las distintascolumnasdel cuadro2 es mayor.Asi, hay mas casos de
dominantes
presidentespotencialmente
(conlegislaturas
particularmente
subordinadas)
recaly de presidentespotencialmenteimperiales(con legislaturasparticularmente
se vuelvanrealesdependeratantode la solidez
citrantes).Que estas potencialidades
de los nivelesnominalesde apoyode que da cuentaDehezacomo de las facultades
institucionales
de la presidenciaen cada pais.
Integracidndel ejecutivoal proceso legislativo
En los sistemas parlamentarios,
el poder ejecutivose halla profundamente
involucrado
en el procesointernode la legislatura.
Enestos sistemas,lo tipicoes que se
admitala posibilidad
unministerio
de ocuparen formasimultanea
y unabancalegislativa;
aun
en
los
casos
en
eso
no
los
ministros
suelen
que
y
sucede,
presentarsepersonalmente
en la legislatura,participaren sus debates y respondera las preguntasde sus
miembros.Tambienes caracteristico
que los ministrosesten dotadosde una mayor
Enel ReinoUnido,porejemplo,s6lo los
capacidadparafijarla agendade la legislatura.
ministrospueden proponeraumentosde impuestos,y el gabinetedominala agenda
merceda procedimientos
talescomoelvotode confianzay el plazoestablecido
legislativa
parael debatede los proyectos.
Ensu conjunto,estos dos factores(laparticipaci6n
del ejecutivoen los procesos
el
legislativosy su poderparadictarla agenda legislativa)indicanIoque Ilamaremos
Los examinaremospor
"gradode integraciondel ejecutivoal proceso legislativo".
separado, comparandolo que sucede en Estados Unidoscon el caso tipico latinoamericano.
Elpresidentede EstadosUnidosnopuededesignaren su gabinetea unintegrante
del congreso,salvoqueeste decidarenunciar
a su banca,pues laconstituci6n
(articulo
secci6n
simultanea
de
estos cargos.Si bienlos ministrosdel
la
6)
prohibe
ocupaci6n
I,
suelenprestartestimonio
en lasaudienciasconvocadasporel
gabinetenorteamericano
en los debates18.Estaslimitaciones
congreso,la costumbrees que no participen
impidenque los miembrosdelejecutivose involucren
en el procesolegislativo
personalmente
al presidenterecurrir
a los nombramientos
en el gabineteparafortalecerel
y le dificulten
comose hace habitualmente
en los sistemasparlamentarios.
apoyode la legislatura,
Enalgunospaises latinoamericanos
(p.ej.,en Perode acuerdocon laconstituci6n
de 1933), nada prohibeque se ocupen en formasimultaneacargos ministeriales
y
legislativos.Enotroscasos, estApermitido
que un legisladornombradoministrodeje
su bancaen manosde un "suplente",
temporariamente
pudiendovolvera ocuparlaen
momento.
En
cuando
va
a
haber
una
en la legiscualquier
Brasil,
votaci6nimportante
a sus cargos,retomansus bancas
latura,los ministrosrenunciande modotemporario
18 Inclusoel Onicofuncionariodel poder ejecutivocon facultadesconstitucionalespara participaren los
asuntos legislativos-el vicepresidente,que es ex officiopresidentedel Senado- ve limitadasu capacidad de
participaci6n.Enefecto, segOinlo establece la constituci6n,el vicepresidentes6lo puede votaren caso de empate,
y a ello se debe en parteque raravez haga acto de presenciaen la camara;aun cuando se presente,una antigua
costumbredel Senado le exige mantenersefisicamenteseparadoen el estrado.Enciertaocasi6n el vicepresidente
SpiroAgnewviol6sin quererloesta normay el Senadoexpres6su malestarporesta transgresi6na la separaci6nde
los poderes emitiendouna resoluci6nque poniaexpresamentede relieveesta restricci6nde movimientosparael
funcionario.

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Y PRESIDENTES
LEGISLATURAS
REACTIVAS
PROACTIVOS
EN AMERICA
LATINA

385

legislativas,votan,luego dejansus bancas y retomansu cargo en el ejecutivo.Si los

suplentesles son fieles, de hecho los ministrosbrasilenospueden ser considerados
de suplentesse aplicaen Bolivia,ColomUnsistemasimilar
integrantesde lalegislatura.
PorUltimo,
lospresidentes
bia,ElSalvador,Honduras,
Paraguay,Uruguay
y Venezuela19.
latinoamericanos
puedendesignara veces en su gabinetea dirigentesreconocidosde
cuentancon el apoyode
su partidoque, si bienno hansidoelegidosparalalegislatura,
6sta. En la Argentina,porejemplo,hay una costumbremuymarcadasegOnla cual,
cuandoel servicioprestadoporundirigentepartidario
en la legislatura
Ilegaa su fin,se
Porejemplo,los dos presidentesdel
"grad'a"y es promovidoa un cargo ministerial.
del Interior,
bloqueperonistaen la camarabajapasarona ser ministro
y viceministro
de
su
el
a
habilidad
a
todas
luces
fueron
raiz
respectivamente,
empleadospor ejecutivo
y
en Chile.De
politicay de sus conexionesen el congreso.Algosemejantepareceocurrir
en AmericaLatinalos
esta manera,a diferenciade sus equivalentesnorteamericanos,
con el finde
con frecuenciasus designacionesministeriales
presidentespuedenutilizar
en Europa.
obtenerapoyolegislativo,talcomosucede con los primerosministros
no estAautorizado
a presentarproyectosde ley en
Elpresidentenorteamericano
formadirectaen ningunade las dos camaras.Hastael presupuestoque 61propone
debe ser presentadopor un miembrodel congreso.En cambio,la mayoriade los
tienenesa facultad,y algunos(en Brasil,Chile,Colombia
presidenteslatinoamericanos
antes de 1991 y Uruguay)tienenfacultadesexclusivasde presentaci6nde leyes en
determinadasareas. Vemos que la capacidad de iniciativade los presidentes
latinoamericanos
se aproximamas a la que poseen, en el caso tipico,los primeros
ministros.
en formadirectalas medidas
no puededeterminar
Elpresidentenorteamericano
de proyectosde leypendientes
que hade considerarel congreso,acelerarel tratamiento
de otrasmanerasen la agenda
(que depende del calendariodel congreso),nigravitar
legislativa.Encontrastecon ello,los presidentesbrasilenos,colombianosy peruanos
puedenenviaralcongresoproyectos"urgentes"
quetienenprecedenciasobrecualquier
otroasunto.EnChile,Ecuador,Paraguayy Uruguaylas facultadesde los presidentes
para tomarmedidasde urgenciason aun mayores:un proyectopresentadopor el
en leysi el congresonolorechazaformalmente
presidentese convierteautomaticamente
dentrode un periododeterminado.
Elpoderde los presidenteslatinoamericanos
para
fijarla agenda legislativasi bien palidececuandose lo comparacon el tipicode un
al votode confianzay (a veces) a otrastecnicas
primerministro,quienpuede recurrir
eficaces para tal fin, es, no obstante,sustancialmente
mayorque el del presidente
norteamericano.
Dichoesto, agreguemosque en EstadosUnidosla separacionde los podereses
muchomas cabal que en AmericaLatina.Elpresidentepuede vetaruna ley, pero no
internosdel congreso.
puede impulsarproyectosde leya travesde los procedimientos
Enel mejorde los casos,
dirigirsea la opini6npiblica buscandosu respaldoy
podr,Desde hace tiempo se reconoce que el congreso
aplicar presiones externas20.
estadounidensetieneunacapacidadextraordinaria
paraproponerleyes, peroloque no
se conoce es el reversode la medalla:la ausenciade facultadesdel ejecutivopara
"Presidentialism
and ColombianPolitics",en JuanLINZ
(eds.):
19VerJonathanHARTLYN:
y ArturoVALENZUELA
TheFailureof PresidentialDemocracy,Baltimore,
The JohnsHopkinsUniversityPress, 1994, pag. 301.
Going Public: New Stategies of Presidential Leadership, Washington, DC, CQ Press, 1986.
20Samuel KERNELL:

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386

GARYW. COXY SCOTTMORGENSTERN

designarlegisladoresen el gabinete,presentarproyectosde leyy controlarla agenda

en cambio,pueden inmiscuirseen la
legislativa.Los presidenteslatinoamericanos,
su
a
de
miembros
fin
para gabinete,proponerproyectosde ley en
designar
legislatura
De este modo, cuando un presidentetiene
formadirectay acelerarsu tratamiento.
buenas perspectivasde lograrapoyolegislativo,construyesu gabinetede manerade
mantenerdichoapoyo;utilizasu capacidadde iniciativa
y su posibilidadde establecer
clAusulasde urgenciaen conciertocon sus asociadosen lacoalici6n;y se relacionacon
con el parlamento2'.
el congresode unmodomas parecidoal de un primerministro
Prerrogativasimperiales
Sinembargo,cuandoel presidentecuentacon escaso apoyolegislativo,Ilenael
gabinetede amistadesy tecn6cratas,recurread hoc a la capacidadde iniciativay a
clausulasde urgencia,y su relaci6ncon el congreso se asemeja a la que suelen
EnEstadosUnidos,donde
establecerlos monarcasde GranBretafiacon el parlamento.
normalmentees el congreso el que toma la iniciativaen asuntos legislativos,los
presidentescon escaso apoyolegislativo(gobiernodividido)hacen mayoruso de su
las medidasde gobiernosin
poderde vetoe intentancon mayorfrecuenciainstrumentar
la autorizaci6ndel congreso22.Un sindromesimilarse apreciaen AmericaLatina,
aunqueallilos presidentestienende entradacapacidadesde decisi6nunilateral
mas
ampliasy parecenestar dispuestosen mayormedidaa extenderlos limitesde sus
atribucionesconstitucionales.
Adema'sde poderesreactivoscomo el poderde veto,los presidentesdisponen
o proactivos23.
Enprimerlugar,casi siempregozande
tambiende poderesunilaterales
autoridadparaestablecero interpretar
las normaslegales.Ensegundolugar,muchas
constitucionesles otorganampliospoderesparadesignarministros,
juecesy otrosaltos
funcionarios
oficiales,aunqueporlo generalestasdesignacionesexigenel consentimiento
del congreso. En tercerlugar,la delegaci6nexplicitade poderes del legislativoal
ejecutivoexpandelas posibilidadesde accionde muchospresidentes.Entales casos,
unatareaconcretaal presidentey le fijaun plazo
la legislaturaestipulahabitualmente
sus decisiones.Encuarto
conservandoel derechode revisaro modificar
paracumplirla,
termino,en algunospaises el presidenteesta facultadoporla constituci6nparaemitir
decretos.Estasfacultadespuedenincluirel poderde suspenderlas libertadescivilesy
en tiemposde emergencia,asi comola posibilidadde
otrosaspectos de la constituci6n
estan 0oque Careyy Shugartdenominanpoderesde
gobernarpordecreto.PorUttimo,
las leyes ya sea
decreto"paraconstitucionales",
que permitena unpresidentemodificar
mediantela plumao ia espada.
Enlineasgenerales,y pese a queexistenimportantes
excepciones,los presidentes
latinoamericanos
hanaprovechadomuchomasque los de EstadosUnidoslas ventajas
que les brindansus poderes delegados, constitucionalesy paraconstitucionales24.
Hubo por ciertoen Estados Unidoscasos de unilateralismo
presidencial,pero en
21Vase, respectivamente, AMORIM-NETO,
op. cit.; Peter SIAVELIS:
"Exaggerated Presidentialism and Moderate
Presidents: Executive/Legislative Relations in Chile", en MORGENSTERN
y NACIF(eds.); y MUSTAPIC,
op. cit.
VetoBargaining: Presidents and the Politics of Negative
22Sobre estas dos estrategias, ver Charles CAMERON:
Power, Cambridge, Cambridge University Press, 2000, y TIEFER,
op. cit.
"CallingOut the Tanks or Filling Out the Forms".
y SHUGART:
23 CAREY
24Ver,
por ejemplo, SIAVELIS,
op. cit.

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Y PRESIDENTES
PROACTIVOS
LEGISLATURAS
REACTIVAS
EN AMERICA
LATINA

387

de gobiernoes casi la regla.En

AmericaLatinala adopci6nde medidasunilaterales
Bolivia,Brasil,Chile,Colombia,Ecuador,Paraguay,PerO,Uruguayy Venezuela,el
el presupuestonacional,ya que
presidentetieneenormesatribuciones
paraestructurar
allilas legislaturasestan limitadasporla propiaconstituci6nparaintroducir
cambios
suelen
en esta materia25.
Porotraparte,las legislaturas
latinoamericanas
significativos
carecerde tiempo,recursosy experiencia.Estamezclade limitaciones
constitucionales
en virtuales
y organizativasha convertidoa muchos presidenteslatinoamericanos
de imponersu voluntadaumenta
en materiapresupuestaria.
Ylaposibilidad
"dictadores"
Porejemplo,en Mexicoel
si tomamosen cuentalas facultadesparaconstitucionales.
presidenteha recurridoa menudoa estas facultadesparadesplazarfondosa otras
partidasdel presupuesto,removera los gobernadoresque no le rindenpleitesiay
establecercambiosradicalesen las politicasde gobiernode la nochea la marfana(v.
de los bancos o su reprivatizacidn).
En la Argentina,la limitada
gr., nacionalizacion
lacrisisecondmicafue mAs
paraenfrentar
delegaci6nde poderesal presidenteAlfonsin
una
tardeinterpretada
Menem
como
facultad
casi ilimitada,
la
por
y muydificil
(y justicia)
de controlar,
cualquiermedida
parasancionarcomo"decretode necesidady urgencia"
que Menempreferiano enviaral congreso.AnAlogamente,
Fujimori
y Collorhicieron
ampliouso de sus facultadesparagobernarpordecreto.

Presidentescoalicionalesy legislaturasnegociadoras
sonfigurasconocidas;mas
Tantolos presidentesdominantescomolos imperiales
hicimos
de
novedosa es la caracterizaci6n
presidentescuyo grado de fuerza
que
es intermedio.
Dadaslas apropiadasfacultadesinstitucionales,
politicaen la legislatura
los presidentesque disponende unamayorianegociadoraperono subordinadaen la
en loquehemosdenominado
puedenconvertirse
"presidentes
legislatura
coalicionales",
en unamedidamuchomayorde lo que es habitual
al procesolegislativo
incorporandose
en EstadosUnidos.Altipocorrespondiente
de legislatura,
que pasa a tenerentonces
ciertogradode participaci6n
en el procesode tomade decisionesoficiales,la Ilamamos
"negociadora".
Pese a la importanciade los presidentescoalicionalesy de las legislaturas
negociadoras,estos tiposno hansidobienestudiados.Sabemosmuchisimoacercade
losfracasosquehasufrido
dominantes
quehanneutralizado
AmericaLatina-presidentes
los controlesy equilibrios
en
de
virtud
su
control
de
las
eleccionesy de la
democraticos
carrerapoliticafuturade los legisladores;presidentesimperialesque son el frutode la
Sin embargo,
peligrosacombinaci6nde debilidadpoliticacon poderioinstitucional-.
sabemosmuchisimomenossobrelaformaen quese comportan
estos sistemascuando
los presidentesprocuranforjarcoalicionescon los legisladores.Lasotrasmodalidades
mencionadastalvez satisfaganunadefinici6n
minima
de democracia,aunqueponiendo
en cuesti6nlos idealesde pesos y contrapesosy de limitaci6n
del poderejecutivo;la
parejapresidentecoalicional/legislatura
negociadora,en cambio,es evidentemente
mas democratica.
25 Lisa BALDEZ
"Presidential Agenda Control and Spending Policy: Lessons from General
y John CAREY:

Pinochet'sConstitution",
AmericanJournalPoliticalScience, vol. 43, enero de 1999, pags. 29-55; PilarDOMINGO
y
"TheSuccess of Presidentialism?
Scott MORGENSTERN:
BreakingGridlockin PresidentialRegimes",CIDESWorking
Paper, vol. 73, 1997.

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388

GARYW. COXY SCOTTMORGENSTERN

Los sistemas latinoamericanosentreel presidencialismopuroy

el parlamentarismo
puro
La situaci6nintermediade las relacionesentreel ejecutivoy el legislativoen
AmericaLatinapuede apreciarsemejorsi antes se esbozanlos caracteresprincipales
de los dos polosa los que Ilamamos
puro"y "parlamentarismo
puro".
"presidencialismo
Enlos sistemasparlamentarios
puros,el jefede gobiernoes elegidoporla legislaturay
definitoria
(la posibilidadde
puede ser depuestoporesta. Estasegundacaracteristica
ser depuesto) tiene dos corolariosen el proceso legislativoy el sistema partidario.
dadoque el gobiernopuedeser derrocadosi noobtieneunvotode confianza,
Primero,
los partidospoliticosse
en que hayacohesi6nentresus miembrosen las
emperian
votacioneslegislativas,y por
locomin lologran.Segundo,a finde conseguiry mantener
el alto nivelde cohesi6nrequeridoparaevitarla perdidadel voto de confianza,los
partidosque integranla coalici6nmayoritaria
procuranasegurarseel controlde la
los
lo
comOn
lo
agenda legislativa,y por
logran26.En los sistemas parlamentarios,
partidospresentes en la legislaturatienenfuertesincentivospara actuaren forma
cohesiva como "coalicionespara la votaci6nlegislativa",
segtin las llamanCox y
a lograrlo
actuandoademascomo"coaliciones
McCubbins,
paralos
y puedencontribuir
en cambio,no se
Elprimerpuntoya ha sidoampliamente
senralado;
procedimientos"27.
ha destacadolo suficienteel segundo:la importancia
que tiene,paraimpedirdiscresean protegidos
panciasabiertasdentrode lacoalicionmayoritaria,
que sus integrantes
de votosperturbadores,
quelas votacionesse produzcanen unmomentopoliticamente
oportuno,y que se cuentecon otrascapacidadesderivadasdel podersobrelaagenda.
del parlamentarismo
Elprimerrasgo definitorio
-la elecci6ndel jefe de gobierno
de los partidos
porla legislatura-tieneunprofundo
impactoen laestructura
organizativa
los
estAn
en
los
En
plenamente
politicos. particular,
partidosparlamentarios legisladores
integradoscon los miembrosdel ejecutivoque pertenecenal partido,ya se tratede los
Noexistenadasemejantea lo
miembrosdel gabineterealo de un"gabinetefantasma".
que sucede en Estados Unidos,donde hay una organizaci6npara la Camarade
Representantes,otradiferenteparael Senadoy unaterceraparala ramapresidencial
del partido.Porlo tanto,en los partidosparlamentarios
el ejecutivoy el legislativose
ambosreflejan,
unifican;
porunlado,la mayorconfianzaque losmiembrosdel legislativo
en el
puedenteneren los dirigentesque ellosmismoshanelegido(y cuyacontinuidad
poder depende del exito electoralglobal de sus partidarios),
y por otro lado, la
necesidad de contarcon una organizaci6nfuerteen apoyo del ejecutivo.Como
consecuencianatural,y sumadoesto a lo que antessehalamos,los ministrostienenun
el ejecutivoprevalece
controlsustancialde la agendalegislativa.
Y, porsu intermedio,
porsobre los actorespuramentelegislativos.
Unresultadomuydistintose apreciaen sistemaspresidencialespuroscomoel de
Estados Unidos.Antetodo, alliel jefe de gobiernono puede ser derrocadopor la
como los de Irlanda,Franciay el ReinoUnido,el controlque ejerce el
26Enalgunossistemasparlamentarios,
ejecutivosobrela agenda est&claramenteestablecidoen el reglamentodel cuerpo.Enotroscasos las facultadesdel
a su mayorfalegislativaparacontrolarla
ejecutivono estAntannitidamentedelineadas,pese a lo cual puede recurrir
"Time
verHerbertDORING:
agenda. QuizBsel caso que menos se ajustaa esta generalizaci6nsea el de Dinamarca;
and Majority
Rule
as a Scarce Resource:GovernmentControlof the Agenda",en HerbertDORING
(ed.): Parliaments
in WesternEurope,Francfort,
CampusVerlag,1995.
27COXy MCCUBBINS,
op. cit.

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LATINA
EN AMERICA
PROACTIVOS
Y PRESIDENTES
REACTIVAS
LEGISLATURAS

389

legislatura(salvo que lo sea medianteun juiciopolitico);por ende, no hay tanta

necesidadde cohesi6nen las votacionesen el recintonide contarcon unfuertecontrol
de la agendaparasustentardichacohesi6n.Ademas,el jefede gobiernono es elegido
porla legislaturay su continuidaden el cargo no depende del 6xitoelectoralde sus
Porlo tanto,estos Iltimosnecesitandarse su propiaorganizaciony sus
partidarios.
propiosdirigentes.Respecto de la nocion de "nOcleosdel partido"que propone
cargos-, la elecci6n
Schlesinger-organizacionesdestinadasa asegurardeterminados
separadadel presidenteda origen,como es 16gico,a dos nucleosdel partidoen el
gobierno:unoparael congresoy otroparael presidente.Enel caso delparlamentarismo,
en un sistemapresidencialista
puroel poder
en cambio,sOlohay uno28.Por Oltimo,
sobrela agenda lo tieneel congreso-y en especiallos dirigentesde los partidosen el
no el presidentenisus ministros29
representados,sobretodolos mayoritarios-,
Presidentes coalicionales:AmericaLatinay el modelode Estados Unidos
Los sistemas politicos latinoamericanosno difieren mucho del sistema
Si bien en
presidencialistapuroen t6rminosde sus dos caracteristicasdefinitorias.
en el
un
sustancial
tiene
en
todo
ellos
papel
Bolivia)la legislatura
(sobre
algunosde
de los legisladoreses aun
del presidente,en la mayoriala involucraci6n
nombramiento
menorque en Estados Unidos(donde la CAmarade Representantesresuelvelas
disputaspresidencialessi hay un empateen el colegio electoral).De modo similar,
existe el derecho de
aunque teoricamenteen algunos sistemas latinoamericanos
esto no
del
removeral presidenteporotrosmediosademas juiciopolitico,en la prActica
ha tenidomuchavigencia.
norteamericano
y
La verdaderadiferenciaentrelos estilosde presidencialismo
del ejecutivocon la
al menos en lo tocanteal gradode integraciOn
latinoamericano,
no
en EstadosUnidoslos ministros
se resumeen estos trespuntos.Primero,
legislatura,
puedenocuparbancaslegislativas,y lo habituales que no se les encomiendelograrel
en AmericaLatina,en cambio,suelenocuparbancasy encargarsede
apoyolegislativo;
obtenery consolidardicho apoyo. Segundo, en AmericaLatinalos ministrosy el
cosa que no
poderparafijarlaagendalegislativa,
presidentecuentancon unimportante
como Costa
sucede en EstadosUnidos.Tercero,en ciertospaises latinoamericanos,
Rica, Uruguayy Venezuela,la integracionde las ramasejecutivay legislativade los
partidossuele ser mayorque en EstadosUnidos30
Estas diferenciasdeterminanen gran medidael locus del poder politico.Ellas
en unacategoriadistintaque las del modelo
situ'ana las legislaturaslatinoamericanas
norteamericano.
Aunqueporciertosu papelen el procesode gobiernono
(tipico-ideal)
latinoamericanas
las legislaturas
es irrelevante,
proponenmenosleyes que el congreso
Porotra
de EstadosUnidos,y sus enmiendasson porlo comuinmenosimportantes31.
28 La intensidaddel incentivopara crearnOcleospartidariosseparados pareceriadepender de las leyes
fusi6nde
electorales.6La elecci6n de presidentese Ilevaa cabo al mismotiempoque la de los legisladores? H-lay
listas?
los votos
29Porotraparte,la finalidadde tenerpodersobre la agenda no es darsost6n al gobierno,ya que
de una legislaturano pueden derrocarlo.Masbien seriasentarun precedenteen el cual pueda apoyarseel partido
en las pr6ximaselecciones (verCox y MCCUBBINS,
op. cit.).
30Otradiferencia,ya apuntada,es la fuerzade las "prerrogativas
imperiales"del presidente.
31Ver,por ejemplo,SIAVELIS,op. cit., y MariaAmparoCASAR:
Relations:The Case of
"Executive-Legislative
Mexico", en MORGENSTERN
y NACIF(eds.).

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390

GARYW. COXY SCOTTMORGENSTERN

del ejecutivoes en
parte,en AmericaLatinael indicede exitoqueobtienenlas iniciativas
generalmuy alto(mAsdel 90 % en la Argentina,Chiley M6xico)-aunque Ames ha
recalcitrante
en comparaci6n
con
destacadoel carActer
y diflcildel congresobrasilerioel escaso 6xitode los proyectosque tienensu origenen ia propialegislatura.Porotro
en el 36,2 %de las batallaslegislativasque libr6
lado,en 1995Clintons6lologr6triunfar
en el congreso32.
Presidentes coalicionales:AmericaLatinay el modelode GranBretatia
en el siglo XVIII
De las trescaracteristicas
que distinguencon mayorclaridada AmericaLatinadel
presidencialismonorteamericano,la mds importantees el valor que tienen las
convistasa lograrel apoyolegislativo.Esterasgo,juntocon
designacionesministeriales
del siglo
el granpoderde que goza a veces el presidente,recuerdael modelobritanico
dondese dabaunacombinaci6n
XVIII,
presidencialista-parlamentarista
(en lacualel rey
Si bienlos britAnicos
erancelebresporalabar
desempefaba el papelde presidente)33.
el equilibriode su constituci6n,se tratabade un equilibrio
que tantoel rey como la
a menudoencauzaren su propiobeneficio.
Camarade los Comunesprocuraron
Elrey,conscientede losderrocamientos
provocados
y enmiendasconstitucionales
en el pasadoporunalegislatura
independiente
y poderosa,siempretrat6de controlarla
mediantedos m6todosmuyfamiliares
latinoamericanos:
lagravitaci6n
paralospresidentes
en las eleccioneslegislativasy la "compra"
de legisladorescon ofertasde cargosy otros
favores.Foordresumiacomosigue algunasde las tecnicasde influenciautilizadaspor
el monarca:
"Losfondosoficiales
eranusadosparasubsidiar
laprensade losministerios,
proporcionar
a los burgosreaciosy Ilevar
a caboprocedimientos
pensionesy jubilaciones,
comprar
de los
comodesfiles,entregade cervezagratuita
a loselectoresy patrocinio
electoralistas
comerciantes
locales.Elpatronazgo
suministraba
puestosa loselectores,empleoa los
activistas
parlamentarios
y cargospcblicosa losamigos,parientes
y criadosde todos
algobierno
votosenlalegislatura
brindar
y losgruposde electores.
aquellosquepudieran
a'muchosquenoeranatrapados
Lospuestosde honoroficiales
atraian
porel anzuelode
la codicia[pero]si porel anzuelode la vanidad'.
[...] Muchosde los contratosmas
delpatronazgo
redituables
eranmanejados
oficial,
y
porelTesoro,centrode distribuci6n
engranmedida
sobrelabasede 'recomendaciones'
concederlos
esteteniaporcostumbre
politicas.[..] Losfinancistas
querianocuparbancasen el parlamento,
y cuandoel
ansiososuna'tajada'
de los prestamos
gobiernogozabade buencredito,solicitaban
de laCamara
de losLoresy laCamara
de los
oficiales.[...]Masde ochentaintegrantes
Comunes
de laCorona
alquilaban
propiedades
muyfavorables,
[encondiciones
huelga
aclarar]"34.
32 Si bien en Estados Unidoslos presidentesno pueden formalmenteproponerleyes, el Congressional
Quarterlydocumentalos indices de 6xitopresidencial.Indicessuperioresat 70 %han sido corrientes,pero a partir
de Nixon,y con la sola excepci6n de Carter,todos los presidentesnorteamericanos
tuvieronindicesde 50 a 59 %o
inferioresduranteuno o ms ahos.
33Enlos regimenespresidenciales-parlamentarios,
el presidentetienefacultadesunilateralesde designaci6n
(verSHUGART
y CASEY,
y destituci6nde funcionarios,perolos gabinetesdeben conservarla confianzaparlamentaria
op. cit.).
34VerA. S. FOORD:
"TheWaningof'TheInfluenceof theCrown"',
Review,vol.62, 1947, pigs.
EnglishHistorical
484-507.

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LATINA
EN AMERICA
Y PRESIDENTES
PROACTIVOS
REACTIVAS
LEGISLATURAS

391

d6cadasdel sigloXIX,la Camara

Desde la Restauracion
(1660)hastalas primeras
en guardiaanteestas tActicasde los reyes35.A
de los Comunesestuvoconstantemente
en las elecciones, los Comunes
de
Corona
el
finde circunscribir poder la
parainfluir
las
de
a
disoluci6n
el
derecho
camaras,
la conductaparaelegir
la
procuraron
regular
de la Coronaa interferir
de
los
altos
funcionarios
de
los
lores
el
derecho
y
funcionarios,
en la compraventade las
en las eleccionesy aunel derechode la Coronaa participar
Conel finde limitar
la capacidadde la Coronapara
bancas de los rottenboroughsJ.
de los Comunes,6stasancion6unalargaserie
a los miembrosde laCAmara
"comprar"
de disposicionesIlamadas"placebills",que vedabana los beneficiariosde cargos
a estas parasometerlasa una
oficialestenerbancaslegislativas(o les exigianrenunciar
reelecci6n).
en su favorel equilibrio
reformular
activamente
Elreynoerael Onicoqueprocuraba
fueronnegociandocadavez massu papel
Losministros
establecidoporla constituci6n.
todas las
en los votosde los Comunesy su obligaci6nde refrendar
de intermediarios
de
medidasdel reyparalograrpredominio
politico.Elreyfuedesapareciendo la escena
con un primerministrofue
XIX
el presidencialismo
politica,hasta que en el siglo
cediendopaso a un parlamentarismo
puro.
del sigloXVIII,
constitucional
Enel equilibrio
la tensionexistenteentrelos
britanico
un cargoministerial
alcanzar
lideresde la asamblealegislativa(quienesprocuraban
y
el
sus
a
consejos) y rey (quienpretendiacontrolarel
luego obligaral rey seguir
a los lideres
en formadirecta,paraevitartenerquedesignarcomoministros
parlamento
legislativos)es semejantea las tensionesobservablesen muchospaises latinoamedos ejemplos,los de Mexicoy PerO.
ricanos.Consideraremos
Los presidentesmexicanosaplicaronla mismaestrategiabasica que el rey
britanicoperotuvieron
exitoallidondeeste fracas6.ComosenalaWeldon,el presidente
fue asumiendouncontrolcrecientede los incentivoselectoralesparalos legisladoresy
a su mandato,hastaquealfindej6
de tenercargoscon posterioridad
sus oportunidades
una
de existir legislaturaindependiente36
Laconstituci6n
peruanade 1933parecehaberqueridorecrearel sistemapolitico
Exigiaque todas las medidas
luegode la "Revolucion
vigenteen Inglaterra
Gloriosa"*.
a sus
ministro
un
de gobiernofueranrefrendadaspor
y que los ministrosrenunciaran
ministros
a
los
mismo
si
eran
censurados
al
tiempo,permitia
porla legislatura;
cargos
tener bancas en esta. Sin embargo,estas disposicionesconstitucionalesno dieron
El motivode ello,
origenen Peruia ningunavance notoriohaciael parlamentarismo.
segin el agudoanalisisde Needler,parecehabersido precisamenteel fracasode las
elites legislativasperuanasen establecermedidaseficaces de protecci6ncontralos
presidentesperuanosque intentasenlas estrategiasadoptadasporel reybritanicoy el
presidentemexicano37.
op. cit.
King and Commons, 1660-1832, Nueva York,St. Martin'sPress, 1957; ver FOORD,
35 Betty KEMP:
* Municipios que, antes de la reforma de 1832, tenian representaci6n parlamentaria a pesar de que su

cantidadde habitantesera inferioral minimonecesarioparaello.IN. del T.]

36JeffreyWELDON:
en MORGENSTERN
(eds.).
y NACIF
"Legislative
Delegationand theBudgetProcessinMexico",
Incruenta"
(1688-89):fuela que destron6a Jacobo IIy llev6al podera su hija
T"ambienIlamada"Revoluci6n
MariaIIy a GuillermoIII,principede Orange.[N. del T.]
Affairs,
in a PresidentialSystem:TheCase of Peru",Parliamentary
37MartinNEEDLER:
"CabinetResponsibility
vol. 18, 1965,

pags.

156-61.

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392

GARYW. COXY SCOTTMORGENSTERN

Unadiferenciafundamental
entrela mayoria
de los paiseslatinoamericanos
y Gran
Bretariaes que en este Oltimo
se estableci6uncontrolcivilde los militares
que no rigi6
en aquellos.No obstante,la tensi6ncentralentrelos civileses semejanteen ambos
sistemas.Porotraparte,puedeafirmarse
queen los dos sistemaslos mejoresresultados
se obtienenya sea manteniendoel equilibrioentre el ejecutivoy el legislativo,o
reformulAndolo
en favorde este Oltimo
(conlocualse avanzahaciaunpresidencialismo
con primerministro).

Conclusiones
En AmericaLatinalas relacionesentreel poder ejecutivoy el legislativohan
bienclarode vetobilateral,
en
adoptadolaformatipicade unjuegoconstitucionalmente
el cual el presidentehace el primermovimiento,
la mayoriade las leyes,
proponiendo
perosabe que la legislatura
tendraluegola capacidadde reaccionara sus medidas.
son
Cabe serfalar,en primerlugar,que si bien las legislaturaslatinoamericanas
fundamentalmente
reactivas,eso no significaque sean impotenteso irrelevantes.El
o no aceptadasporla legislatura;
porlo tanto,
presidentedebe preverque cosas
a trav6sdeser.n
los cambiosque provocanen las reaccionesde los
los legisladoresinfluyen
presidentes.La legislaturas6lo deja de cumplirun papel significativocuando el
comoha sucedidohastahace poco en Mexico.En
presidentela dominapoliticamente,
prev6nen forma
segundolugar,en la medidaen que los presidenteslatinoamericanos
el tipode
permanentelas posiblesreaccioneslegislativas,su estrategiavariarasegCon
Empero,en AmericaLatinael poderejecutivoesta
legislaturacon que se confronten.
esto es, posee la
dotado de una combinacionsingularde poderes institucionales,
de
tomar
decisiones
unilaterales
ciertos
tipos decretos)y para
(como
capacidadpara
integrarseal accionarlegislativo(v. gr., mediantemocionesde urgencia).SegUncual
o porinmiscuirse
sea la situaci6npoliticageneral,puedeoptarporeludira la legislatura
Encualesquierade los dos casos, puedeavanzarmuchoma,s
en sus procedimientos.
alla que los presidentesde EstadosUnidos,generandouna neta oscilaci6nen las
relacionesentreel poderejecutivoy el legislativoen la regi6n.Entercerlugar,el poder
ejecutivode los paises de AmericaLatinaal combinarsu capacidadde iniciativacon
en sus relacionescon el
una serie bien diferenciadade facultadesinstitucionales,
un
situaciones
intermedias
entre,por lado,las previsiblesen Estados
legislativo,genera
Unidos,donde existe una separaci6nmAsrigurosade los poderes, y, por otro,las
fusionados.
existentesen Europa,dondelos poderesestanmasintegralmente
Traduccidnde LeandroWolfson

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Y PRESIDENTES
PROACTIVOS
EN AMERICA
LATINA
REACTIVAS
LEGISLATURAS

393

RESUMEN

Si bien los presidentes de Am6ricaLatina unaformamuycaracteristicadejuego bilateralde

veto que lo ubica en unaposicidnintermediaensuelen aparecercomo dominandoel proceso de
tre el presidencialismo norteamericano y el
toma de decisiones pOblicas, en verdad, sus
estrategiaspoliticasdependenmuchodel apoyo parlamentarismoeuropeo. En este articulo se
con el que cuenten en el Congreso. La bien presenta una tipologiaque procuraexplicarlas
conocidaregla de anticiparreaccionesconvierte estrategiasen la legislaturay en la que se colocan
a institucionesbasicamente reactivascomo las en paralelo cuatro tipos de legislaturas
-recalcitrante,negociadora, parroquial-venaly
legislaturas latinoamericanas en entidades
sometida- y cuatro tipos de presidencias
influyentes.La modalidadhabitualy propia de
situaciones de no crisis que adopta el proceso -imperial,coalicional,orientadanacionalmentey
decisorioen Am6ricaLatinase correspondecon dominante.

SUMMARY

WhileLatinAmericanpresidentsoftenappear
to dominatethe politicalprocess, theirpolitical
strategies are contingenton legislativesupport.
Thevenerableruleof anticipatedreactionsmakes
even primarilyreactive institutionslike Latin
Americanlegislatures influential.The ordinary,
noncrisispolicymakingprocess in LatinAmerica

is a distinctiveformof bilateralveto game with

betweenU.S.presidentialism
featuresintermediate
A typologyusing
and Europeanparliamentarism.
ambitiontheoryto explain legislative strategies
matches recalcitrant,workable,parochial-venal,
and subservientlegislatureswithimperial,coalitional,nationallyoriented,and dominantpresidents.

REGISTROBIBLIOGRAFICO
Scott
COX,GaryW., y MORGENSTERN,
ECONOMICO
"Legislaturasreactivas y presidentes proactivosen AmericaLatina".DESARROLLO
DE CIENCIAS
REVISTA
SOCIALES(Buenos Aires),vol. 41, NQ163, octubre-diciembre2001 (pp. 373393).
Descriptores: <Ciencia politica><Poder ejecutivo><Poder legislativo><Tipologiasinstitucionales>
<Presidencialismo><Parlamentarismo>
<AmbricaLatina>.

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